Burocracia plebeya. L. Perelmiter. (Adelanto)

CIENCIAS SOCIALES

Burocracia plebeya

Colección: Ciencias Sociales Director: Máximo Badaró

Luisina Perelmiter Burocracia plebeya: la trastienda de la asistencia social en el Estado argentino 1a edición-San Martín: Universidad Nacional de Gral. San Martín.

UNSAM EDITA, 2016.

252 pp.; 21 x 15 cm.

ISBN 978-987-4027-15-3

1. Estado Argentino. 2. Asistencia Social. 3. Burocracia. I. Título.

CDD 361.3

1ª edición, junio de 2016 © 2016 Luisina Perelmiter © 2016 UNSAM EDITA de Universidad Nacional de General San Martín Campus Miguelete. Edificio Tornavía Martín de Irigoyen 3100, San Martín (B1650HMK), provincia de Buenos Aires unsamedita@unsam.edu.ar www.unsamedita.unsam.edu.ar Diseño de interior y tapa: Ángel Vega Edición digital: María Laura Alori Corrección de estilo: Wanda Zoberman Se imprimieron 500 ejemplares de esta obra durante el mes de junio de 2016 en Albors Adrián y Trabucco Carlos S. H., California 1231, CABA Queda hecho el depósito que dispone la Ley 11.723 Editado e impreso en la Argentina Prohibida la reproducción total o parcial, incluyendo fotocopia, sin la autorización expresa de sus editores.

LUISINA PERELMITER

Burocracia plebeya La trastienda de la asistencia social en el Estado argentino

Para Carlos y Emilia

AGRADECIMIENTOS

Este libro comenzó hace mucho tiempo, con las primeras líneas de mi proyecto de tesis doctoral. Es un trabajo muy querido, con el cual aprendí mucho del oficio del investigador. También aprendí cuan colectivo es su ejercicio. Desde el primer y abstracto interés en descular las entrañas del Estado, hasta el arduo trabajo de escritura que termina aquí, los apoyos intelectuales, institucionales y afectivos no hicieron más que multiplicarse.

Muchas personas han sido indispensables para este libro. Mariana Heredia, directora de la tesis en la que se basa, fue una guía excepcional en cada una de sus etapas. El libro es en gran medida el fruto del diálogo con ella, del que aprendí y aprendo muchísimo. Le agradezco inmensamente sus numerosas e inteligentes lecturas, su exigencia entusiasta y desafiante, y sobre todo, la generosidad y el cariño con los que cultiva nuestro vínculo de trabajo y amistad.

Leonor Arfuch fue quien me inició en los caminos de la investigación y buena parte de los intereses que generó en mí están presentes en este libro. A ella y a los amigos de su equipo, les agradezco el compromiso intelectual y el cariño de estos años. Eduardo Rojas también fue una influencia intelectual importante para este libro. Gracias a él por la confianza en mis ideas, por el sentido del humor y por conectarme al placer de la teoría sociológica.

Distintos colegas y amigos escucharon mis ideas, leyeron partes de la tesis primero, o del libro después, y aportaron sugerencias muy valiosas. Gracias a Carlos Freytes, Mercedes Bracco, Lucía Romero, Federico Lorenc Valcarce, Elsa Pereyra, Gabriel Vommaro, Ana Castellani, Paula Canelo, Vilma Paura, Claudia Daniel, Daniela Soldano, Pedro Blois, Pamela Sosa, Claudia Danani, Gastón Beltrán (que ya no está y se lo extraña), Anaïs Roig, Giselle Bilañski y Cecilia Ferraudi Curto. Gracias también al querido profesor Alfredo Pucciarelli, por su generosidad y compromiso. Mariana Gené fue desde el comienzo del proyecto una gran compañera de intereses. Gracias a ella por su lúcida lectura, por su entusiasmo contagioso y su amistad a lo largo de estos años. Lorena Poblete, con quien también compartimos trabajo y amistad, fue un apoyo indispensable en la escritura final. En el medio de las vorágines a las que nos sometemos a menudo en la vida académica; leyó el libro completo, interviniendo lúcidamente tanto en los detalles como en los nudos de su estructura. ¡Gracias!

Tuve la suerte de que Gabriel Kessler, Sabina Frederic y Estela Grassi oficiaran de jurados de la tesis. No siempre en esta instancia se cuenta con la inteligencia, la rigurosidad y la generosidad con la que leyeron este trabajo. Sus sugerencias constituyeron una de las principales guías para transformar aquella tesis en este libro. Les agradezco mucho el trabajo y espero haberlo aprovechado.

Más allá de las personas, este libro no hubiera sido posible sin el CONICET, que proporcionó los recursos para que pudiera dedicarme a la investigación doctoral y a la escritura de este libro con cierta tranquilidad. A lo largo de estos años, tuve la suerte de que distintas instituciones albergaran mi trabajo. En Argentina, el Instituto Gino Germani, de la Universidad de Buenos Aires (UBA), primero, y el Instituto de Altos Estudios Sociales (IDAES) de la Universidad Nacional de San Martín, mi hogar laboral actual, fueron espacios de formación y discusión indispensables para desarrollar la investigación. En Estados Unidos, el Departamento de Ciencia Política y el de Sociología de la Universidad de Northwestern me proporcionaron un espacio excepcional donde explorar nuevos horizontes. Les agradezco a Ben Schneider y Brodie Fischer el haberse asegurado de que gozara de condiciones de trabajo perfectas en mis estadías allí, y a Ann Orloff su disposición tan generosa para aconsejarme y escuchar con interés mis avances.

Los programas de investigación sobre desigualdades sociales y sobre elites, dirigidos respectivamente por Alejandro Grimson y Ana Castellani en el IDAES, proporcionaron espacios de interlocución desafiantes y también recursos para llevar a cabo el trabajo de campo. El grupo “Gajes del oficio”, que coordina Mariana Heredia, fue una fuente de estímulo y diálogo clave los últimos años. Les agradezco mucho a todos sus participantes, en particular a Mariana por su compromiso con el trabajo colectivo y el aprendizaje del oficio.

Por último, quisiera agradecer muy especialmente a la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA. Le debo a dicha Facultad y a sus profesores el haber engendrado el interés que animó mi decisión de dedicarme a la investigación.

Fue en sus pasillos que el mundo de la sociología se convirtió en mi mundo y en donde encontré la vocación de la que hoy vivo. La posibilidad de publicar este libro se la debo a Daniela Verón, directora de UNSAM EDITA, y a Máximo Badaró, coordinador de la colección Ciencias Sociales, que confiaron en el manuscrito inicial y esperaron con paciencia la versión final. Gracias también a Wanda Zoberman, por el excelente trabajo de edición.

Sin la ayuda de los funcionarios y trabajadores del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDSN), que compartieron sus conocimientos conmigo e, incluso, me permitieron acompañarlos en sus tareas, este proyecto no hubiera siquiera comenzado. En una investigación centrada en los actores, suele decirse que uno está “a merced de los sujetos”. También es cierto que uno está

“a su amparo”. Les agradezco a todos ellos el haberme brindado su tiempo, en particular a Malena, Ernesto y Manuel, el haberme facilitado el acceso y asesorado con tanta generosidad. Sería imposible enumerar aquí a todas las personas que me ayudaron a obtener contactos y vías de entrada al MDSN. Vaya entonces un agradecimiento general a todos los que compartieron conmigo sus redes para que pudiera realizar la investigación.

Nada hubiera sido posible sin el afecto y apoyo de mi familia y amigos.

Mis amigas Lucía, Malena, Mercedes, Patricia y Sol siempre estuvieron dispuestas a escuchar mis obsesiones, celebrar mis avances y sostenerme en los altibajos que atravesaron la experiencia. Gracias en particular a Mercedes, quien me ayudó cuerpo a cuerpo a cerrar el primer manuscrito de la tesis. A los amigos de Chicago, también les agradezco la calidez de la comunidad en tierras lejanas: gracias a Miklos Goztonyi, Jael Goldsmith, Jennifer Croft, Julieta Suárez Cao, Diego Rosello, Eugenia Mitchelstein y Mert Arslanalp.

Mis padres, Liliana y Rafael, me ayudaron y me siguen ayudando en todas las formas imaginables. Les agradezco profundamente el amor incondicional y el haberme transmitido los valores de justicia y solidaridad en los detalles de la vida cotidiana. Son, para mí, ejemplos que siempre trataré de emular. Ramiro, Lautaro, Virginia, Melisa, Matito y Balthi, siempre están y son un pilar de hierro. Gracias también a Ada Cora, Marcela, Gustavo, Ada, Valen, Lula y Juan por estar. Celina es un apoyo indispensable; gracias a ella por el compromiso y el cariño cotidiano.

Finalmente, Carlos, mi compañero, estuvo firme a mi lado desde que comenzó este proyecto. Entre Chicago y Buenos Aires, me recordó una y otra vez el sentido de todo el asunto, festejó conmigo cada momento de claridad, me serenó en la oscuridad y toleró mis “dramas” y ausencias. Emilia, nuestra hija, trajo una grandísima alegría a nuestra vida. Su sentido del humor y su buena voluntad son un regalo cotidiano. A ellos, con todo mi amor, les agradezco la paciencia y les dedico este libro.

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO 1

Peronismos y asistencia

CAPÍTULO 2

Hacia una burocracia próxima

1. Una micropolítica del Estado 2. Seguir a la “gente de Nación” 3. Hoja de ruta 1. El peronismo clásico y el evitismo 2. El peronismo liberal y la gerencia social 3. La asistencia en la década kirchnerista: algunas coordenadas 4. La burocracia plebeya en trama histórica 1. Estado, asistencia y cuestiones de escala 2. El Ministerio como burocracia personalizada 3. El Ministerio como burocracia territorializada 4. La política espacial de la burocracia plebeya

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CAPÍTULO 3

1. Formar y desmantelar grupos 2. Burócratas 3. Académicos 4. Militantes 5. Lógicas de la fragmentación ministerial

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CAPÍTULO 4

1. Inserciones precarias 2. Designaciones improbables y juego político 3. Reconocimientos informales 4. El cultivo de los contrastes de estatus 5. Dramaturgia plebeya en la vida ministerial

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1. El ascenso del trabajo social 2. Saberes en disputa: sentimentalismo y academicismo

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Micropolítica burocrática

Jerarquías plebeyas

CAPÍTULO 5

Saber asistir

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CAPÍTULO 6

Militar el Estado

CAPÍTULO 7

“Bajar a territorio”

CAPÍTULO 8

Nominar bajo sospecha

3. La capacidad afectiva en el perfil profesional 4. El “estar allí” en la práctica profesional 5. El trabajo social como saber plebeyo

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1. Movimientos sociales, autonomía y transversalidad 2. El ingreso como reconocimiento: “subir” a los movimientos 3. El ingreso como misión: “bajar” el Estado 4. Fronteras inestables y eficaces: el efecto Estado I

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1. Entre acá y allá: el lugar del personal estatal central 2. Figuras de la llegada: el Estado en movimiento 3. La personificación de “Nación” 4. La contextualidad de la jerarquía estatal: el efecto Estado II 1. Asistencia, política y sospecha pública 2. Clasificación, justificación y justicia 3. Crónica de una entrega “limpia” 4. Nominación y translocalidad: el efecto Estado III

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CONCLUSIONES

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BIBLIOGRAFÍA

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FUENTES DOCUMENTALES

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ARTÍCULOS PERIODÍSTICOS

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INTRODUCCIÓN

Pacholá era uno de los pocos parajes agraciados de Villa Montecito. Ubicado en la confluencia de dos ríos, tenía un paisaje vegetal y húmedo, que contrastaba con la aridez, el polvo y la desolación del monte chaqueño que lo rodeaba. Esa mañana, el señor Manfredi y tres agentes del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación salieron hacia Pacholá para realizar la “entrega” del día. Manfredi era un ex funcionario provincial que conocía personalmente a los pobladores de la zona desde hacía años, cuando en su juventud había organizado allí talleres de alfabetización.

Cuando llegaron a destino, ya estaba alistado un camión del Ejército con las cajas de alimentos para repartir. A diferencia de “entregas” anteriores, los pobladores no los esperaban. Las personas iban llegando de a poco. No había fila, y nadie se ocupaba de organizarla. Llamaban a las personas por orden alfabético, según el padrón confeccionado por el Ministerio, y estas se iban acercando. Les daban un papel que consignaba la cantidad de cajas que les correspondía recibir. Los militares se las entregaban y luego se retiraban del lugar. Después de un rato de repetir este procedimiento, las personas dejaron de llegar. Manfredi advirtió, preocupado, que una parte importante de las familias empadronadas no habían venido a la “entrega” y comenzó a fijarse en sus apellidos, tratando de recordar dónde vivían. Si lograba ubicarlas –les decía al resto– podrían acercarles directamente los alimentos. Luego de revisar los apellidos, Manfredi y dos de los agentes se dispusieron a emprender la búsqueda.

A bordo de una camioneta, después de algunas vueltas por el monte, llegaron a la orilla del río. Enfrente, se veían dos casas de adobe. “No me podía fallar la memoria”, murmuró Manfredi con satisfacción. Se bajaron de la camioneta y acercándose a la orilla, Manfredi comenzó a agitar los brazos y gritar: “¡Don Esteban! ¡Don Esteban!”. Al minuto, salió un hombre mayor de la casa, agitando también los brazos. “¡Los encontramos!”, exclamó triunfal Fernando, otro de los agentes de la comitiva.

Entonces, don Esteban se dispuso a cruzar el río en una canoa de madera. Lentamente, se iba acercando. Ya en la orilla, descendió con dificultad de la canoa y saludó afectuosamente a Manfredi. “¿Qué pasó que no vino a la entrega?”, le preguntó este.

Don Esteban le respondió que sabía que iban a estar “los de Nación” en Pacholá, pero una gripe le había impedido acercarse. Traía consigo varios DNI. Fernando advirtió que los documentos pertenecían a casi todas las familias ausentes en la “entrega”.

Pero enseguida se dio cuenta de que no había cajas suficientes en la camioneta.

Manfredi se ofreció para volver a buscarlas mientras el resto se ocupaba de aprontar el trámite. Entretanto, uno de los nietos de don Esteban se acercaba por el río en canoa. El nieto también resultó pertenecer a una de las familias faltantes. Fernando encontró su nombre en el padrón y observó que su número de documento no estaba consignado, por lo que aprovechó para preguntarle: “¿Tenés tu número de DNI, así lo anotamos?”. El nieto no tenía su documento en ese momento, pero respondió que sí, que tenía el número anotado en su celular. Sacó su celular, buscó el número y se lo dictó a Fernando, que lo consignó en el padrón. Al rato, volvieron Manfredi y el resto

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Burocracia plebeya. La trastienda de la asistencia social en el Estado argentino

de los agentes trayendo todas las cajas sobrantes de la “entrega”. Luego de las firmas de rutina en el padrón y de ayudarles a cargar las cajas en las canoas, los agentes se despidieron de don Esteban y su nieto y se fueron. En el viaje de vuelta a las cabañas donde se alojaban, reinaba un clima generalizado de satisfacción y buen humor. Se habían metido en el monte, habían encontrado a don Esteban y le habían hecho llegar las cajas: misión cumplida. Esta vez, nadie se había preocupado por hacer cumplir la regla que tantos conflictos había creado en días anteriores, según la cual “nadie retira sin DNI o con DNI de familias diferentes de la propia” (Nota de campo, 18/8/2008).

La escena relatada corresponde a un “operativo” de asistencia alimentaria que el Estado nacional realizaba desde 2007, todos los meses, en una localidad del noroeste argentino. ¿Por qué tanto empeño en buscar a don Esteban y tanta satisfacción al encontrarlo? Al fin y al cabo, en relación a los objetivos del operativo, un beneficiario más o un beneficiario menos no era relevante. ¿Por qué le entregaron a don Esteban cajas “de más”, que correspondían a otros? Aunque tenía los documentos de las familias beneficiarias, nada garantizaba que esos alimentos fueran a llegar efectivamente a destino. Era justamente por esa incertidumbre que, en otras ocasiones, los agentes habían cuidado que se cumplieran todos los requisitos previstos por el operativo. ¿Por qué, esta vez, se las habían entregado al nieto de don Esteban, aunque este no tuviera su documento consigo? ¿Por qué le hicieron favores a don Esteban sin que este siquiera los pidiera? Más raro aún: ¿por qué eran agentes estatales centrales los que se ocupaban de distribuir los alimentos? ¿Era racional semejante traslado, a lo largo de 1200 kilómetros, desde la avenida 9 de Julio, en Buenos Aires, hasta Pacholá, para rastrear paraje por paraje a cada uno de los pobladores necesitados?

Es habitual escuchar que el Estado funciona mal y que en sus entrañas se esconden los secretos más inconfesables. Sospechas de cooptación, desvío de recursos e irracionalidad son lugares comunes del discurso público sobre la burocracia estatal, en particular cuando se trata de organizaciones que proveen servicios sociales. Sin embargo, poco sabemos sobre lo que en verdad sucede en sus tramas internas. Más aún, el horizonte normativo sobre el cual se funda ese juicio elude la pregunta sociológica sobre su funcionamiento: ¿por qué habríamos de esperar de nuestras burocracias estatales autonomía, impersonalidad, previsibilidad? ¿Sobre la base de qué historia habríamos de fundar dicha expectativa? Excepto que hagamos del Estado un principio trascendente, independiente de todo espacio y tiempo, las explicaciones sobre su funcionamiento no deberían residir en la constatación de una falla. Como diría Michael Herzfeld (1992), dicha constatación solo serviría para proteger aquel principio trascendente de nuestra decepción y desencanto.

Este libro trata sobre la vida interna del Estado y las prácticas de su funcionariado, en un área donde las sospechas de “mal desempeño” son 16

Introducción

particularmente enfáticas: la asistencia social. En efecto, el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDSN) suele ser considerado una de las agencias más “defectuosas” del aparato público. Su historia sinuosa y atada a la coyuntura, su falta de personal de carrera y estructuras organizativas asentadas, pero sobre todo la sospecha permanente respecto de sus rendimientos políticos, hacen de ella una burocracia situada en las antípodas de lo que comúnmente se entiende como burocracia moderna. Esto la hace especialmente atractiva en términos teóricos. Considerado un caso extremo de debilidad institucional, este Ministerio es un punto de observación privilegiado para comenzar a interrogarnos en torno a ciertas lógicas organizacionales del Estado que, conjeturamos, son más generales y normales de lo que suele creerse.

Pero no solo los presuntos atributos del MDSN serían extremos. Nuestro análisis comienza en una coyuntura histórica que podríamos calificar como extrema o extraordinaria: los años que siguieron a la crisis del 2001. La Argentina presentaba, hacia 2002, un panorama social dramático. Más de la mitad de la población, cerca de 19 millones de personas, se encontraban bajo la línea de pobreza. Imágenes del hambre y la desazón coexistían con las del trueque, la toma de empresas y otros rebusques impensados hasta entonces. A todo ello se sumaba una intensa ocupación política de las calles. Asambleas, manifestaciones públicas y piquetes eran un dato cotidiano de la vida de muchas ciudades del país. En tal contexto, la asistencia social devino para millones de personas un recurso indispensable de supervivencia. El panorama social cambiaría mucho con la recuperación económica. Sin embargo, la asistencia siguió teniendo relevancia, e incluso se constituyó en un aspecto estable de la política social, proceso que fue acompañado por la consolidación institucional del MDSN. Conducido casi ininterrumpidamente por Alicia Kirchner, hermana del presidente electo en 2003, el organismo dispuso de una amplia holgura de recursos, razón por la cual expandió su infraestructura organizacional y masificó el alcance de sus iniciativas.

No obstante, lo que aquí diremos no se limita a señalar esta relevancia.

El MDSN encarnó, además, un cuestionamiento a cierta forma “consagrada” del trabajo estatal, aquella que supone y reproduce la distancia respecto de la sociedad. Crear oficinas locales, viajar de manera continua por el país, responder a la infinidad de cartas en las que se solicita ayuda, reclutar masivamente trabajadores sociales y militantes de base, valorar el trato directo y afectivo con las personas asistidas, desdeñar la jerarquía de la investidura estatal y rechazar una actitud desapegada respecto del sufrimiento de las personas fueron algunas de las acciones en las que la distancia se postuló tácitamente como un problema, como algo a superar. A la luz de estas acciones, la distancia adquirió varios sentidos. Fue entendida como lejanía espacial –la que existe, por ejemplo, entre una persona que vive en la provincia de Jujuy y otra que 17

Burocracia plebeya. La trastienda de la asistencia social en el Estado argentino

lo hace en el centro político del país, en Buenos Aires–; también como exceso de mediaciones –las que habría entre un programa asistencial nacional y el destinatario último de sus beneficios–. Fue, a su vez, sinónimo de asimetría política –la que se instituiría entre cualquier representante de la autoridad estatal y una persona en situación de fragilidad social–. Finalmente, la distancia fue significada como impersonalidad e indiferencia –la que idealmente caracterizaría la acción estatal burocráticamente organizada–.

Ahora bien, que la distancia así entendida llegara a constituirse como un problema político supuso ciertas condiciones históricas. La coyuntura de crisis, que reclamaba con urgencia gestos que recompusieran la legitimidad del poder central, fue un factor determinante. Otro elemento relevante fue la voluntad, por parte de las elites de gobierno, de dar visibilidad al Estado nacional en la dinámica territorial de la asistencia, que venía siendo delegada a nivel local desde los años noventa. En efecto, la crisis reveló que la pérdida de control político sobre los vínculos asistenciales de proximidad resultaba problemática para el poder central, al volverlo vulnerable a la acción de las elites políticas locales. Por último, pero no menos importante, fue la vitalidad de cierta tradición peronista de la asistencia, lo que aquí llamamos evitismo, que proporcionó los recursos simbólicos para construir la distancia como problema, actualizando una narrativa presente en la memoria popular. Fue entonces, en el marco de este entramado, gestado en temporalidades diversas, que ganar proximidad se erigió en una suerte de mantra organizacional, en una forma renovada de encarar el trabajo estatal.

Recorriendo las diversas instancias en las que se especificó la búsqueda de proximidad, el libro reconstruye un tipo particular, y ciertamente paradójico, de funcionamiento estatal, que denominamos burocracia plebeya. Según su definición literal, lo plebeyo es simplemente lo que no pertenece a lo noble, lo no distinguido, lo propio de la gente común. En su connotación peyorativa, plebeyo es sinónimo de paria, de vulgar y hasta de indigno. Sin embargo, existen otros sentidos que resuenan en nuestra cultura y que perturban esa connotación. Afirmar el valor de lo degradado en tanto tal, tiene una larga historia en Occidente,1 y una muy peculiar en la Argentina. Desde los versos del Martín Fierro hasta “los grasitas” de Eva Perón, existen numerosos ejemplos de esta exaltación de lo desacreditado, de esta celebración irreverente de lo menospreciado.2 Aquí, lo plebeyo ya no designa un estatus subordinado, sino un contraestatus. Es este sentido de lo plebeyo, en su ambivalencia, en su 1 Ver, por ejemplo, Bajtín (1987).

2 Cuestión subrayada por los análisis del peronismo como contracultura. El trabajo más difundido al respecto es el de James (1990). El autor argumenta que el peronismo invierte las jerarquías culturales establecidas, al afirmar el valor del mundo del trabajo y lo popular tal cual existe, no redimiéndolo mediante, por ejemplo, la educación.

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Introducción

relatividad contextual, el que nos ha servido para comprender una manera de actuar en el Estado y una forma de personificar su autoridad.

Una burocracia plebeya se caracteriza por estar orientada a la producción de vínculos de apego, a salvar distancias. Para hacerlo, subvierte jerarquías de estatus. Sus prácticas habituales asignan valor positivo a objetos, personas o actividades no valorados socialmente, y lo hacen, precisamente, por eso. De allí que las jerarquías sean solo contextualmente negadas, que permanezcan tácitas. Es precisamente la persistencia de la jerarquía, a la vez negada y afirmada en la práctica, la que le confiere a la acción propia de la burocracia plebeya su especificidad. Quizás un ejemplo contribuya a clarificar nuestro punto. Cuando una persona utiliza la expresión popular “A mí no se me caen los anillos por lavar los platos”, ¿qué quiere decir? En principio, dice que está dispuesta a realizar una tarea que no tiene prestigio social –como lavar los platos–, a pesar de que, como lo denotan sus anillos, su posición social sí lo tenga –así sea que tener anillos signifique que se es dueño, hombre, jefe o cualquier posición ubicada en el polo privilegiado y prestigioso de un vínculo jerárquico–. Pero la expresión también sugiere que hay cierto honor en la persona que manifiesta tal predisposición: el punto es, precisamente, que los anillos no se le caen. Es el contraste entre posición y acción lo que valoriza el estatus de la persona que actúa. Podríamos, entonces, reemplazar “lavar los platos” por casi cualquier actividad, porque lo crucial no es el valor social de la actividad, indeterminable en sí misma, sino su vínculo con el estatus de la persona que la lleva a cabo, en la situación en la que esa persona se encuentra.

La subversión de jerarquías que opera la burocracia plebeya es contextual, no tiene sentido fuera de las situaciones específicas en las que ocurre. Para que dicha subversión sea efectiva, necesita que los esquemas dados de valoración social no se subviertan en general, sino que permanezcan como telón de fondo. Tiene sentido decir que a uno no se le caen los anillos por hacer determinada actividad, si esta es considerada en cierto sentido trivial o baja y si se cuenta con que se la siga considerando así en cierto contexto. Dicho de otro modo, subvertir jerarquías en los detalles más mundanos de las prácticas estatales altera la distribución del valor social concedido a los componentes de una relación jerárquica, pero no disuelve dicha relación, más bien la supone.

De allí que sea necesario, por ejemplo, que un funcionario tenga un vínculo asimétrico con una persona que le envía una carta solicitando ayuda, para que el hecho de llamarla por teléfono y escuchar sus problemas produzca no solo apego, sino también honor en el gesto.

Dado que nuestro análisis se focaliza en un ministerio, el uso de la palabra burocracia puede parecer obvio y a la vez descuidado. En efecto, ¿por qué retener el término? ¿Acaso la sociología no se ha valido de esta categoría para referirse a atributos organizacionales, tales como el desapego, la impersonalidad, 19

Burocracia plebeya. La trastienda de la asistencia social en el Estado argentino

la división funcional y jerárquica del trabajo, esto es, rasgos que, de acuerdo con lo que venimos afirmando, no caracterizarían el funcionamiento estatal que nos ocupa? Si bien no nos proponemos ofrecer una teoría alternativa de la burocracia, tampoco hacemos un uso irreflexivo del término. Una parte central de nuestro análisis consistirá en mostrar los vínculos que hacen de las prácticas ministeriales una “burocracia”, lo que, utilizando la expresión de Timothy Mitchell (1999), llamaremos “efecto Estado”. Según esta noción, la burocracia estatal no antecede, sino que surge de técnicas de gobierno, que inscriben lo particular en algún régimen de generalidad y que otorgan al Estado la apariencia de exterioridad, haciendo, por eso, de la frontera entre Estado y sociedad, un efecto recurrente de la propia práctica estatal. De allí que el “efecto Estado” pueda ser entendido como un “efecto de distancia”.

Nuestro argumento central es, pues, que la burocracia plebeya subvierte jerarquías y recrea la promesa de proximidad, pero al mismo tiempo produce un “efecto de distancia”, como cualquier otra burocracia. Es precisamente esa contradicción la que define su lógica de funcionamiento. Nos detenemos en tres instancias donde esta puede observarse con claridad. En primer lugar, en la acción mediadora y generalizadora de dispositivos técnicos tales como el registro escrito, las certificaciones institucionales, los memorandos, los formularios o los sistemas informáticos, que permiten burocratizar las prácticas al transformar, como diría Weber, una “acción comunitaria” en una “acción societaria”. La acción generalizadora de estos dispositivos burocráticos no solo es muy difícil de evitar sino que, la mayor parte de las veces, manifiesta una eficacia autónoma de los agentes que personifican la autoridad estatal. Esto explica por qué, por ejemplo, militantes de base que ofician de técnicos estatales, que nunca antes habían trabajado en una burocracia estatal ni la habían visto con buenos ojos, necesitan y creen que es imprescindible pedir certificaciones escritas del trabajo que realizan sus compañeros de militancia. Explica, también, la peculiar combinación de particularismo e impersonalidad que recorre el encuentro con don Esteban en Pacholá con el que abrimos esta introducción.

La segunda instancia donde puede observarse la tensión característica de la burocracia plebeya es en las expectativas que los destinatarios de la asistencia tienen respecto de la acción de los agentes estatales. En particular, la atribución de la capacidad para disponer de recursos y reglas a aquellos que, contextualmente, personifican la autoridad estatal. En la situación de interacción con los interlocutores de la asistencia, cada agente ministerial expresa y detenta “poder para resolver problemas”. Esta atribución dota de unidad a la autoridad ministerial, más allá de la fragmentación del personal y de los particularismos que orientan sus acciones. El carácter impersonal, generalizador, de la investidura estatal tiene eficacia sobre los particularismos de los agentes, pero esa eficacia es el producto de una atribución, es decir, proviene de la relación asistencial.

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Introducción

Por último, la tercera instancia donde se hace visible la coexistencia entre la subversión de jerarquías y el efecto de distancia se asocia con la necesidad de nominar que, tarde o temprano, enfrenta cualquier agente estatal. En el contexto de la asistencia, nominar significa definir la frontera entre quiénes deben recibir asistencia y quiénes no. El ejercicio de esa potestad instituye una asimetría política, independientemente del modo en que se la ejerza, sea ateniéndose a reglas escritas o eludiéndolas, sea basándose en interacciones cara a cara o mediadas por dispositivos técnicos. Lo que mostraremos son las dificultades que enfrentan los agentes para nominar “salvando distancias” desde la escala central, es decir, atendiendo a la singularidad de los casos y en función de la empatía que genera el sufrimiento de otro.

Sabemos que la política asistencial está asociada a las internas partidarias, a la búsqueda de gobernabilidad y a juegos de poder que no siempre son públicamente confesables y que, muchas veces, definen “la política” de la política asistencial. No desconocemos que el “Ministerio de la pobreza”, como lo llama su personal, es un área que se encuentra “en la mira” de una variedad de públicos y que muchos lectores tendrán la expectativa de que este libro se pronuncie al respecto, a favor o en contra. Esperamos que nuestro análisis pueda escapar a encasillamientos de este tipo y que, antes bien, sirva para comprender los modos en que colectivamente definimos maneras de hacer frente a situaciones de crisis. Evidentemente, no todo lo que sucede en el Ministerio responde a las ideas que presentamos aquí. Al modo del tipo ideal, el concepto de burocracia plebeya es un recurso heurístico, no un calco de la realidad.

Más allá de las particularidades históricas e idiosincráticas del MDSN o de la asistencia social de los gobiernos kirchneristas, el término quiere captar cierta cultura institucional, cierta lógica de funcionamiento organizacional que, creemos, existe de modo más difuso, si se quiere, en otras áreas del Estado y la sociedad argentina.

1. Una micropolítica del Estado Hasta hace poco tiempo, el Estado y sus manifestaciones institucionales eran objetos de investigación relativamente ausentes de las preocupaciones de las ciencias sociales locales.3 Menos atención todavía se le dispensó a las tramas internas de las burocracias y sus culturas institucionales. Nuestro punto de vista se nutrió, entonces, del diálogo con un conjunto muy plural de estudios, 3 Esta tendencia comenzó a cambiar en los últimos años. Para algunos ejemplos de este renovado interés, ver Campione (2007), Badaró (2009), Soprano y Bohoslavsky (2010), Plotkin y Zimmermann (2012a y 2012b), Gené (2014) y Giorgi (2015). Para una revisión reciente, ver Pereyra, E. (2012).

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Burocracia plebeya. La trastienda de la asistencia social en el Estado argentino

provenientes de la historia, la sociología, la ciencia política y la antropología, en distintas latitudes, que en conjunto, contribuyeron a delimitar un espacio para nuestra indagación. Lo que sigue reconstruye esos diálogos y especifica dicho espacio.

1.1. Del Estado como déficit al Estado como pregunta El estudio de las organizaciones y actores estatales ha sido uno de los aportes centrales de lo que en la ciencia política americana se conoce como institucionalismo histórico, y que tiene una de sus raíces en las perspectivas macroscópicas de la historia comparada, también llamadas “estado-céntricas”. La premisa fundamental de este enfoque es que las capacidades institucionales del Estado resultan cruciales para explicar las variaciones que los países presentan en el tipo y grado de éxito de sus políticas públicas.4 En sintonía con estas perspectivas, algunos autores subrayan la importancia que la debilidad estatal ha tenido, en la Argentina, en el devenir frustrado de diversos proyectos de gobierno.5 En particular, los estudios de corte institucionalista de la política social enfatizan la relevancia que en su derrotero tuvieron la falta de capacidades organizacionales y la inestabilidad de las estrategias pergeñadas a lo largo de los distintos gobiernos y coyunturas políticas.6 Compartimos con estos estudios el interés por las reglas que organizan la vida política de las sociedades y, en particular, por el modo en que las políticas se generan en las organizaciones estatales. Sin embargo, nos distanciamos de ellos en sus preguntas y supuestos de partida. Por lo general, se interrogan por el “éxito” o “fracaso” de las políticas. La consideración de los aspectos institucionales del funcionamiento estatal parte, entonces, de modelos teóricos que prescriben qué tipo de atributos serían adecuados para la consecución de ciertos objetivos. De allí que las explicaciones de los “fracasos” en el caso argentino se concentren en carencias: de capacidades, de autonomía, de coordinación, de estabilidad, de formalidad, de racionalidad. Este énfasis limita la comprensión de lo que efectivamente sucede en las instituciones estatales. Al reducir su realidad a aquello que les falta, impide considerar formas de la autoridad estatal o “capacidades” que no sean aquellas definidas por los modelos teóricos.7 4 Algunos estudios clásicos inscriptos en esta línea son Weir et al. (1998), Evans (1996) y Evans, Rueschemeyer y Skocpol (1999). Para una revisión de estos debates desde la sociología, ver Steinmetz (1993). Una excelente síntesis sobre las perspectivas institucionalistas y sus límites puede encontrarse en Acuña y Chudnovsky (2013).

5 Entre otros, ver O’Donnell (1982), Sikkink (1993) y Sidicaro (2003).

6 Por ejemplo: Acuña, Kessler y Repetto (2002), Repetto (2003), Martínez Nogueira (2002) y Alonso (2007). Los estudios sobre la reforma del Estado durante los años noventa también identifican estos como rasgos persistentes del aparato estatal argentino. Ver Orlansky (2001), Felcman, Blutman y Méndez Parnes (2001), Oszlak (2003), Thwaites Rey y López (2005) y Pereyra, E. (2008).

7 Este foco en las carencias no es privativo de los abordajes institucionalistas de las burocracias y

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Más importante aún: la mirada sobre las carencias termina ocultando aquello que lo ciertamente existente permite y logra realizar. En ese sentido, asumir que la fragilidad de las reglas formales constituye un problema en sí mismo, o que reglas informales y/o inestables no puedan ser eficaces para deteminados objetivos, constituye más una expresión de deseo que una generalización demostrada (Acuña y Chudnovsky, 2013).8 Nuestra contribución al estudio de la institucionalidad estatal, pues, suspende los siguientes supuestos: que el Estado existe, o debiera existir, como una entidad agregada; que es, o debiera actuar, de modo unitario y coherente; que establece, o debiera establecer, una frontera clara respecto a la sociedad; que su funcionamiento institucional puede caracterizarse a partir del estudio de sus instituciones formales; e, incluso, que su racionalidad exclusiva es, o debiera ser, una racionalidad instrumental.9 Como ya hace tiempo argumentó Oszlak (1979), el carácter contradictorio del funcionamiento del aparato estatal, en cuanto arena de conflicto político, debiera asumirse como un rasgo constitutivo, o al menos muy esperable, antes que como una “incongruencia” o “patología”. Lo que haremos, entonces, es una descripción densa del funcionamiento cotidiano de esta arena, para situarla en las tramas relacionales que la hacen inteligible y razonable. Es un foco en el “mundo de la vida” (Habermas, 1999) de un organismo estatal lo que quisiéramos aportar a la discusión sobre su institucionalidad.

1.2. De la política social como programa a la política social como práctica Este libro también dialoga con el ancho mundo de los estudios sobre política social. Nuestro trabajo se ha servido de ellos, tanto para situar históricamente su objeto, como para identificar algunos de sus nudos problemáticos.10 Sin embargo, su interés no se localiza primariamente en la política asistencial –en sus contenidos programáticos o sus resultados, en su grado de eficacia o políticas públicas. En la Argentina, el Estado, en particular a lo largo del siglo XX, e independientemente de cómo se lo conceptualice, ha obtenido un papel explicativo relevante pero negativo, es decir, el Estado explica –por ejemplo, los límites al desarrollo o la inestabilidad del régimen político– en tanto que “fallido” o “débil”. Para un desarrollo de este punto, ver Perelmiter (2007). Para una argumentación similar, pero relativa al Estado latinoamericano, ver Rodríguez Castillo (2006).

8 De hecho, excelentes estudios demuestran lo contrario. Por citar dos ejemplos: Schneider (1994) muestra que el personalismo, como principio de reclutamiento de la alta burocracia económica brasileña, mejoró su desempeño de cara al proyecto de desarrollo industrial de Brasil; Levitsky (2003), en un estudio ya clásico, argumenta convincentemente que la informalidad organizacional dota al Partido Justicialista de una gran capacidad de adaptación frente a cambios en el contexto. Para un desarrollo de la noción de institución informal, ver Levitsky y Helmke (2006).

9 Para algunos trabajos teóricos que sistematizan críticas a estos supuestos, consultar Mitchell (1991), Migdal (2001) y Grzymala-Busse y Jones Luong (2002).

10 Para no volver engorrosa la lectura, prescindimos aquí de desagregar los aportes de la literatura argentina en políticas sociales, que serán luego recuperados a lo largo del texto. Para una revisión a nivel local, ver Andrenacci y Soldano (2006). Para una revisión de la literatura internacional, ver Orloff (2005).

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justicia–, sino en la trama cotidiana del espacio estatal desde donde dichas políticas se implementan. Como señala Haney (2002: 8), en la operatoria capilar de las burocracias estatales, las políticas públicas deben ser traducidas cotidianamente en prácticas, y entre estos dos niveles no necesariamente existe consistencia. Si nuestro análisis puede pensarse como una contribución al estudio de la política social, es en la medida en que accede a esta “desde abajo”, a través de las situaciones corrientes de su puesta en funcionamiento.

Situar este trabajo en el campo de los estudios sobre políticas sociales enfrenta una dificultad que conviene señalar. Nos referimos al hecho de que las teorías y tomas de posición que organizan dicho campo forman parte de la vida de las burocracias estatales en cuestión. Evidentemente, una de las principales fuentes de discursos de denuncia y justificación de la política social son las ciencias sociales (O’Connor, 2002; Wagner et al., 1991). Las controversias que estas mantienen sobre la definición de “problemas sociales” o taxonomías para leer lo “social” y sobre el tipo de arreglos institucionales que mejor favorecerían ideales alternativos de integración social son prácticamente indiferenciables de las visiones ideológicas sobre la política social y del lenguaje en que son formuladas (Tenti Fanfani, 1991).

En el caso de la asistencia social, este factor merece particular atención.

Desde las ciencias sociales, pero también desde otras instancias del espacio público, como los medios de comunicación, la asistencia constituye una actividad “bajo sospecha”. Las preguntas que comúnmente se le formulan –¿Integra o segrega? ¿Dignifica o estigmatiza? ¿Emancipa o controla? ¿Hace justicia o naturaliza la injusticia? ¿Garantiza derechos o votos?– componen su funcionamiento cotidiano. En lugar de responderlas, este libro intentará una mejor comprensión de sus efectos políticos y organizacionales, es decir, sus efectos en la configuración de las prácticas de los agentes estatales que son el objeto de dichas preguntas. Veremos, a lo largo del trabajo, que existe un proceso de reflexividad intenso en este sector de actividad estatal, lo que vuelve trabajosa la construcción de un punto de vista que, como advierte Bourdieu (1994), al situarse en los debates que componen los estudios sobre política social, no se exponga a retomar por cuenta propia un “pensamiento de Estado” para pensar al Estado.

1.3. De la micropolítica local a la micropolítica central Un tercer grupo de trabajos con el que dialogamos se conforma por lo que podríamos denominar “estudios de la vida política local”. En el marco de la reestructuración global de la economía capitalista, distintas disciplinas han repensado la relación entre Estado, sociedad, escala y territorio.11 De estas re11 Por ejemplo, Gupta y Ferguson (2002), Brenner (2004), Ferrera (2005) y Fraser (2010). En Argentina,

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flexiones, surge un cuestionamiento metodológico a los enfoques que siguen construyendo a los países como unidades homogéneas de indagación. También se advierte la necesidad de considerar la escala de los procesos políticos como una cuestión que no está dada: parte de la práctica política –argumentan– consiste en globalizar, regionalizar, nacionalizar o localizar problemas y actores.

Tratándose de la política asistencial, las cuestiones vinculadas a la escala y al territorio tienen una evidente importancia. No solo porque de cara a los procesos de descentralización de dichas políticas el territorio local se volvió un locus privilegiado de investigación,12 sino también porque, en términos metodológicos, el nivel capilar de las políticas sociales ha suscitado un creciente interés.13 Situados en ese nivel, los estudios sobre la Argentina se han concentrado mayormente en la reconstrucción de la práctica de diversos actores mediadores de las políticas asistenciales14 o en las apropiaciones que hacen de ella sus destinatarios últimos,15 mostrando la gran distancia que existe entre los contenidos programáticos de las políticas públicas y las diversas instancias de su puesta en práctica. En ese recorrido, menos atención han recibido las prácticas de los propios planteles de las burocracias estatales.16 Esto, a pesar de que las etnografías de las llamadas burocracias de calle (Lipsky, 1983), es decir, aquellas organizaciones situadas en la línea de frente de la acción estatal, muestran cierta vitalidad a nivel internacional.17 Nuestro enfoque hace propias gran parte de las lecciones metodológicas de estos estudios. Sin embargo, creemos que el énfasis en lo local ha descuidado el estudio empírico de los niveles nacionales de las instituciones, que también tienen una relevancia y un papel específico en la organización general de la vida política. Contra esta laguna, buscaremos, entonces, iluminar la singularidad que caracteriza la práctica de agentes estatales que, en tiempos donde el territorio local resulta un locus privilegiado de actuación, se ubican en los niveles centrales del Estado. Para estos actores, el “territorio” son todos los lugares del país y ninguno en particular; es decir, sus posiciones y un aporte en esta línea puede encontrarse en Frederic y Soprano (2009).

12 Sobre este punto, ver Prévôt Schapira (1996).

13 Los llamados governmentality studies, de inspiración foucaultiana, a menudo presentan este argumento. Consultar Shore y Wright (1997) y Haney (1996, 2002).

14 Ver, entre otros, Chiara y Di Virgilio (2005), Masson (2004), Zapata (2005) y Poblete (2008b).

15 Ver Tenti Fanfani (1992), Duschatsky (2001), Cravino et al. (2002), Soldano (2009), Wilkis (2013) y Auyero (2013).

16 Una excepción es el estudio de Pantaleón (2005), situado en la Secretaría de Desarrollo Social de Salta en los años noventa. También Auyero (2013), en su trabajo sobre la espera de los pobres cuando interactúan con organismos estatales, ubica parte de su análisis en las oficinas del Ministerio de Desarrollo Social de la ciudad de Buenos Aires. No obstante, la evidencia corresponde más bien a la experiencia de los destinatarios que a la de los planteles estatales.

17 Para algunos ejemplos, ver Korteweg (2006), Watkins-Hayes (2009), Dubois (2010) y Piore (2011).

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perspectivas, como la de la burocracia en la que se inscriben, son translocales (Gupta, 1995). En esa medida, sus prácticas involucran un movimiento de arraigo y desarraigo permanente respecto de situaciones locales de interacción. Esa es su especificidad micropolítica.

Tomamos, así, distancia de cierta división naturalizada del trabajo de investigación sobre la política y el Estado. Mientras que los niveles centrales del Estado constituyen los referentes comunes de la sociología y la ciencia política focalizadas en macroestructuras, largos plazos y elites gubernamentales, los niveles locales parecieran jurisdicciones adecuadas para reconstruir, mediante abordajes etnográficos e interpretativos, las dimensiones capilares del poder estatal. Se reproduce así lo que Ferguson (2007) llama la topografía verticalista del poder. Es decir, un espacio imaginario, arraigado al sentido común, en donde el Estado nacional se ubicaría en una cima homogénea y consistente, mientras que las disputas y la vida social “auténtica” se ubicarían en la base, en el espacio local. Este libro aporta a los estudios de la micropolítica estatal, pero al mismo tiempo elude el supuesto de que ese dominio sea habitado exclusivamente por los actores pertenecientes a las jurisdicciones de lo local –al municipio o al barrio–. Observar el nivel microsocial, situacional, de la vida organizacional del Estado es una opción teórico-metodológica, no un recorte jurisdiccional necesario.

2. Seguir a la “gente de Nación” En toda investigación, se toman decisiones cuyos resultados son inciertos.

Lo que en el texto ya escrito parece naturalmente ordenado, casi siempre es el producto de una experiencia más o menos afortunada de idas y vueltas, de apuestas y revisiones. La investigación que realizamos en el MDSN no fue una excepción. Comenzamos el trabajo de campo sin demasiadas adhesiones teóricas, pero sí con dos apuestas metodológicas fuertes. En primer lugar, partimos de lo que podríamos denominar un abordaje relacional, lo cual consiste, simplemente, en colocar el centro de atención en los vínculos, la red o la trama, según sean las preferencias. Como argumenta Charles Tilly (2000), sea porque la vida social se entiende como el resultado de las acciones de individuos o grupos automotivados, sea porque se la deriva de la lógica autónoma de organizaciones, estructuras o sistemas, lo que se pierde de vista es que la vida social comienza allí donde hay un vínculo. En segundo lugar, apostamos a lo que Knorr-Cetina (1981) llama situacionalismo metodológico, esto es, una aproximación al orden social que, siguiendo a Goffman, considera la situación social de interacción como el locus de la explicación sociológica. La situación social, desde este punto de vista, expresa una estructura propia, una realidad 26

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sui generis que no puede predecirse conociendo los atributos individuales de sus participantes.

Con estas premisas, consideramos a la burocracia asistencial como un conjunto de situaciones donde se especifican las relaciones que la componen y reproducen. Es decir, comenzamos con la idea de que ni los atributos de los funcionarios, ni las políticas que implementan, ni las estructuras institucionales desde las que actúan, ni los recursos que movilizan, nos iban a interesar por fuera de la trama que los asocia y les da sentido. Dos aclaraciones son necesarias. La primera es que dicha trama es histórica. Como señala Tilly (2002: 33): “los actores actúan dentro de marcos de comprensión construidos por interacciones anteriores, prevén sus respuestas recíprocas sobre la base de esos marcos y modifican estrategias como consecuencia de la experiencia compartida”. A su vez, emplean nociones en acciones cuya mutua inteligibilidad está basada en conocimientos de instituciones sociales más amplias. En ese sentido, nuestro análisis es situacional pero no inmediatista, es decir, asume la idea de proceso. La segunda aclaración es que volver la mirada sobre la trama interna de la burocracia estatal no significa que la consideremos como una entidad autocontenida. Esta no delimitaría un espacio ya diferenciado como estatal, desde el cual se establecerían relaciones con otros actores o mundos.

Esos vínculos exteriores son, como veremos, parte de su trama interna.

De estos dos puntos de partida, relacional y situacional, emerge un problema que conviene explicitar. Llevados al extremo, no permiten establecer un recorte fundado de relaciones y situaciones a considerar. Esto es particularmente problemático en el caso de la asistencia nacional, en el que existe una gran densidad de escalas, agentes y relaciones. La exploración corre el riesgo de extenderse al infinito. Una de las decisiones claves de nuestra investigación fue entonces definir un modo de limitar esta regresión considerando como hilo conductor de las relaciones a rastrear al funcionariado intermedio del Ministerio.18 Nuestro análisis, en ese sentido, está estrechamente anclado en la práctica de dicho agente, en lo que ella nos ha permitido o impedido observar. Lo cual no quiere decir que lo hayamos considerado como una esencia, como un agente unitario o, incluso, como fuente de la actividad estatal. Por el contrario, este funcionariado proporcionó un punto de acceso a las tramas en las cuales su mismo estatuto se va definiendo y modificando. Nos ha sido útil, 18 El funcionariado intermedio del MDSN, en este estudio, incluye a agentes de nivel central con posiciones de dirección media (directores y coordinadores de programas) y agentes no jerárquicos (técnicos rasos o facilitadores) pertenecientes a los equipos de implementación de políticas, durante al menos una parte del período que se inicia en 2003. A lo largo del texto, nos referiremos a este, indistintamente, como “agentes ministeriales” o “agentes estatales”. Cuando las afirmaciones refieran en particular a los “funcionarios medios” o a los “técnicos” o “facilitadores” se utilizarán dichas denominaciones. Como es de uso, sus nombres han sido modificados.

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a este efecto, el principio metodológico que propone Latour, sintetizado en la consigna de “seguir a los actores”. Para el autor, cuando todo cambia y las fronteras entre grupos son imprecisas, “ya no es suficiente limitar a los actores al rol de informantes que ofrecen casos de algunos tipos muy conocidos (…) la tarea de definir y ordenar lo social debe dejarse a los actores mismos, no al analista” (Latour, 2008: 27-28). Lo cual, insistimos, no implicó una repetición de sus puntos de vista, sino más bien un criterio para establecer una puerta de entrada al mundo de actividad estatal que buscábamos reconstruir.

Existen algunas razones por las cuales el funcionariado intermedio es una guía estratégica. Los estudios sobre funcionarios suelen concentrarse en la cúpula de los organismos estatales dando por sentado que son solo las elites las que definen la práctica y la decisión estatal. Esta suposición puede ser diversamente discutible según cuáles sean las agencias estatales consideradas; sin dudas, el caso de la asistencia es uno de los que mejor sirve para cuestionarla.

La asistencia suele ser una intervención concebida como transitoria, orientada al presente, condicional al cumplimiento de ciertos requisitos que exigen renovar periódicamente sus razones, y cuya implementación involucra una gran cantidad de mediaciones. Por eso, suele tener bajos niveles de automatismo: las decisiones de política pública deben ser traducidas cotidianamente en microdecisiones, y los agentes que ofician de traductores operativos de dichas políticas suelen contar con amplios márgenes de maniobra para rehacer su significado. En cualquier caso, más allá de la asistencia, creemos que la comprensión del funcionamiento de las burocracias estatales se beneficiaría de la consideración, no solo de las ideas, intereses o atributos de las elites de gobierno, sino también de las relaciones en las que se modulan las prácticas de aquellos que, ubicados en sus niveles operativos, ponen a funcionar al Estado todos los días. De ese funcionariado se ocupará este libro.

El funcionariado intermedio del MDSN ocupa una posición organizacional sobre la que vale la pena detenernos. Por un lado, son la cara más visible del Ministerio y, habitualmente, los encargados de interactuar cotidianamente con los destinatarios de sus iniciativas. Por otro lado, casi nunca son los ejecutores últimos de las políticas que los involucran, es decir que en relación a la operatoria asistencial general ocupan una posición media. En efecto, la asistencia central se concreta a través de una serie de delegaciones concatenadas en gobiernos subnacionales y en organizaciones sociales de diversa índole. A pesar de que constituyen “la línea de frente” de las actividades del MDSN, estos funcionarios no pueden ser considerados burócratas de calle, como maestros, policías o empleados de mostrador. El carácter nacional de su posición configura un vínculo particular con el espacio de su actividad, un vínculo que podríamos llamar translocal y que arraiga episódicamente en lugares concretos. Esta circunstancia es crucial para comprender sus 28

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prácticas. Mediación de mediaciones, la “gente de Nación” se halla en un borde que ofrece una entrada estratégica al funcionamiento de la burocracia asistencial. Entre centro y territorio, entre las elites ministeriales y los múltiples organizadores locales de la asistencia, observar con y a través de estos agentes habilitó un recorrido específico por las tensiones que atravesaron la asistencia estatal luego de la crisis de 2001.

Definida entonces la puerta de entrada, todavía restaba tomar decisiones que volvieran aprehensible el Ministerio en cuanto conjunto de situaciones de interacción. Como toda burocracia, el MDSN se presenta formalmente bajo un orden de divisiones funcionales jerárquicamente vinculadas entre sí, tales como planes, programas, secretarías, subsecretarías o direcciones. Pronto advertimos que estas categorías resultaban objetos de problematización para los propios agentes y que su eficacia práctica variaba de sitio en sitio. Además, en una burocracia tan fragmentada como el MDSN, no era posible ubicar una unidad que pudiera hablar por el conjunto. La heterogeneidad e inestabilidad de los grupos, la coexistencia de diferentes principios de jerarquización formal e informal, la variación permanente de la estructura orgánica formal y la presencia de zonas de prácticas no formalizadas exigía problematizar los criterios de recorte de nuestros “sitios” de investigación. Uno de los grandes desafíos que enfrentamos fue la dificultad para definir a priori un recorte fundado de unidades microsociales de interacción que volviera empíricamente abordable el Ministerio.

En búsqueda de criterios, realizamos entrevistas a agentes que pertenecieran a programas y/o direcciones variadas dentro del MDSN, esperando que ellos propusieran soluciones a nuestro problema. De esta manera, siguiendo los relatos que los propios agentes nos ofrecían sobre la micropolítica ministerial, delimitamos tres áreas que aparecían como escenarios paradigmáticos de grupos y prácticas de gestión diferentes dentro del Ministerio: Seguridad Alimentaria, Economía Social y Organización Popular. Estas se articulaban en torno a narrativas peculiares, encarnadas en la orientación de sus actividades y en los perfiles de su agente típico, y que denominamos como burocráticas, académicas y militantes, respectivamente.

La noción de área –utilizada también por los agentes– resolvió así, operativamente, la delimitación de arenas de interacción e inscripción de los agentes estatales. Las áreas diferían entre sí en cuanto al volumen de recursos que controlaban, su tamaño organizativo, las políticas que implementaban, el esquema de mediación principal que caracterizaba la ejecución de sus recursos, el discurso de innovación que postulaban y las imputaciones de las que eran objeto al interior del Ministerio. Este recorte difería de otros posibles, que hubieran sido relevantes si nuestro foco hubiera estado en las políticas asistenciales en sí y no en las prácticas del funcionariado y sus vinculos. Por ejemplo, no todas las áreas indagadas llevaron a cabo políticas 29

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estratégicas, y no todas las políticas de mayor peso del MDSN fueron implementadas desde las áreas seleccionadas. Estrictamente, vale insistir, elegimos áreas ya recortadas por los agentes ministeriales, de acuerdo con las visiones de la micropolítica ministerial que, en sus relatos, se mostraban convergentes y recurrentes. Estas, por tanto, no agotan ni representan la totalidad de microcosmos burocráticos del Ministerio.

Una vez definidas las áreas, llevamos a cabo la más intensa fase del trabajo de campo, que consistió en una “inmersión” de seis meses en aquellas, entre abril y septiembre de 2008. El corpus empírico de la investigación se construyó a partir de entrevistas en profundidad, observaciones etnográficas y una variedad de fuentes documentales. Realizamos cerca de ochenta entrevistas a funcionarios medios y agentes centrales no jerárquicos en cada área seleccionada, que se llevaron a cabo mediante una guía de pautas común y tuvieron una duración promedio de una hora y media. Las observaciones etnográficas de situaciones de llegada de los técnicos al nivel local de implementación proporcionaron una fuente crucial de datos. El procedimiento consistió en acompañar a algunos de los entrevistados durante la realización de su trabajo corriente fuera de la oficina. Las observaciones pretendían reconstruir las propiedades que asumían los momentos de actuación de los agentes centrales en situaciones locales, más allá de los lugares en cuestión. Por eso buscamos que esas situaciones fueran lo más variadas posibles, tanto en términos del destino (desde un barrio porteño hasta un pueblo en el norte del país) y la duración de la visita (desde algunas horas hasta una semana completa), como respecto del tipo de actividad que se iba a realizar (mantener reuniones con funcionarios locales, recorrer comedores, realizar capacitaciones, distribuir alimentos, evaluar el uso de recursos previamente asignados, entre otras).

Finalmente, utilizamos fuentes documentales, periodísticas y estadísticas para reconstruir los grandes trazos del escenario político-institucional indagado y contextualizar las prácticas de los agentes. La dinámica de acceso al campo, los errores y aciertos, las impresiones e hipótesis que ordenaban los emergentes en cada momento y el registro etnográfico de las entrevistas y las situaciones observadas se documentaron sistemáticamente en un diario de campo.

Por último, cabe enfatizar lo que, quizás, sea el corazón de nuestra estrategia metodológica: la maximización de diferencias entre situaciones, relaciones y grupos (Glaser y Strauss, 1967: 58). Si con ello buscamos captar la lógica de fragmentación de la vida ministerial, también buscamos hacer visibles eventuales propiedades comunes en las prácticas de los agentes. En gran medida, los hallazgos de este estudio fueron posibles en virtud de esta estrategia. Mucho de lo que fragmenta y unifica a los agentes autorizados para actuar en nombre del Estado, mucho de lo que habilita o limita el juego entre distancia y proximidad en el funcionamiento de la burocracia 30

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asistencial, no hubiera sido asequible si nuestra mirada se hubiera posado solo en un grupo de agentes, solo en una política o unidad orgánica, en fin, solo en un entramado relacional. Fue en el desplazamiento entre el pasado y el presente, entre las políticas asistenciales del MDSN y las microsituaciones de su funcionamiento cotidiano, entre lo que sucedía en un área y en otra, en los escritorios y en los territorios, que se construyó el argumento y la estructura narrativa de este libro.

3. Hoja de ruta El libro propone un recorrido por distintas dimensiones en las que es posible observar el funcionamiento de la burocracia plebeya. Los primeros dos capítulos, de una narrativa más panorámica que el resto, se centran en su dimensión histórica e institucional. El capítulo 1 inscribe la burocracia plebeya en una trama histórica compuesta por dos momentos míticos de la historia del peronismo y de la asistencia: el evitismo y el modelo gerencial de los años noventa. También aquí presentamos las grandes coordenadas de la política asistencial durante y después de la crisis de 2001, de modo que el lector pueda luego comprender ciertas situaciones de la vida organizacional del Ministerio.

El capítulo 2 se concentra en las estrategias organizacionales implementadas para acercar y visibilizar al MDSN en el espacio local. Abordamos aquí los dispositivos de personalización de los vínculos asistenciales, como la respuesta a cartas, y los dispositivos de territorialización del Ministerio y sus agentes, como la creación de oficinas locales o la incorporación de organizaciones de base en los mecanismos de gestión central.

Los capítulos 3 y 4 se centran en el entramado intraburocrático propiamente dicho. Es decir, en la vida política interior del Ministerio, en los vínculos que los agentes mantenían entre sí en este escenario. En el capítulo 3 reconstruimos el proceso de demarcación horizontal de tres grupos de agentes: “burócratas”, “militantes” y “académicos”. Mostramos tanto sus atributos específicos como la dinámica organizacional que favoreció la prevalencia de los primeros dos sobre los últimos. En el capítulo 4 nos concentramos en las relacionales verticales que organizaban la circulación de autoridad, considerando algunos itinerarios de ascenso y descenso de funcionarios. A través de estos dos ejes, analizamos el modo en que el funcionariado asistencial se agrupaba y dividía en función de la reivindicación de pertenencias diversas, pero también en función de una cultura institucional plebeya basada en la contestación de las jerarquías percibidas como establecidas.

Los capítulos 5 y 6 se detienen en una dimensión crucial del funcionamiento de la burocracia plebeya: el reclutamiento de personal y la valoración 31

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de destrezas de gestión. El capítulo 5 analiza la jerarquización del trabajo social como matriz profesional de la actividad ministerial, los fundamentos técnicos, políticos y afectivos que articularon su valoración y las disputas que este proceso engendró. Mostramos que el trabajo social apareció como una profesión afín al imperativo de proximidad territorial de la asistencia en estos años, al mismo tiempo que persistió como un saber plebeyo. El capítulo 6 trata sobre el ingreso de dirigentes y militantes de base a la estructura ministerial. Mostramos cómo los segundos fueron reconocidos como autoridades estatales legítimas de acuerdo a fundamentos similares a los que valorizaban el trabajo social como profesión: la disposición a hacer de la asistencia central, una asistencia próxima. No obstante, también subrayamos las contradicciones encarnadas en dicha articulación. O, dicho de otro modo, analizamos las formas en que la investidura estatal transformaba el estatuto de los militantes de cara a los destinatarios de la asistencia. Por eso, este capítulo constituye una bisagra en la argumentación. Comenzamos aquí a mostrar por qué la burocracia plebeya produce, contra su promesa de proximidad, un efecto de distancia.

Los últimos dos capítulos se desplazan hacia la actuación de los agentes centrales del MDSN ya no en el Estado, sino en tanto que Estado, vis a vis los destinatarios de la asistencia y en situaciones corrientes de implementación de políticas. ¿En qué medida un funcionariado fragmentado como el del MDSN impide considerar atributos comunes al ejercicio de la autoridad estatal? ¿De qué dependen estos atributos compartidos? En el capítulo 7, analizamos la “llegada” de los agentes al territorio. Mostramos que en los encuentros burocráticos en el terreno, los agentes aparecían como personificaciones indistintas de la autoridad estatal. Los agentes sufrían una transformación paradójica de su fuerza social: su jerarquía se amplificaba al tiempo que se reducían sus márgenes para materializar los particularismos que reivindicaban como fundamentos de su legitimidad. El capítulo 8, finalmente, aborda el ejercicio de la principal atribución del funcionariado ministerial: la selección de receptores de asistencia. Reconstruimos los dilemas de justificación de los procedimientos que establecían el acceso a beneficios y las dificultades que los agentes tenían para nominar “salvando distancias”. Por último, las conclusiones sintetizan el argumento y sus posibles implicancias para el estudio de la organización estatal y su funcionamiento.

El objetivo de este libro es aportar a una sociología del mundo estatal en tanto experiencia colectiva. Fue sin duda sorprendente ir aprendiendo de a poco cuán fuerte es dicha experiencia en nuestra sociedad. Acostumbrados a un discurso que deposita en el Estado la culpa y la solución de todos los males, no dejó de ser perturbador aprender cómo estos discursos agobian su vida organizacional. Sería una satisfacción que el lector, al terminar de leer el libro, sienta que comprende un poco más por qué.

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