Liderazgo, ciudadanía y gobierno local. María Matilde Ollier (comp.)

Colección: Ciencias Sociales Director: Máximo Badaró Liderazgo, ciudadanía y gobierno local: El caso del partido de General San Martín / Compilado por María Matilde Ollier.

1a edición. San Martín: Universidad Nacional de General San Martín.

UNSAM EDITA, 2018.

208 pp.; 21 x 15 cm. (Ciencias Sociales / Máximo Badaró) isbn 978-987-1435-45-6

1. Ciencias Políticas. 2. Gobierno Local. I. Ollier, María Matilde, comp. cdd 320.8

1ª edición, agosto de 2018 © 2018 de la compilación María Matilde Ollier © 2018 UNSAM EDITA de Universidad Nacional de General San Martín Campus Miguelete Av. 25 de Mayo y Francia, San Martín (B1650HMQ) Edificio de Containers, Torre b, pb provincia de Buenos Aires unsamedita@unsam.edu.ar www.unsamedita.unsam.edu.ar Diseño de interior y tapa: Ángel Vega Edición digital: María Laura Alori Fotografía de tapa: Ángel Vega Se imprimieron 500 ejemplares de esta obra durante el mes de agosto de 2018 en Primera Clase Impresores, California 1231, caba Queda hecho el depósito que dispone la Ley 11.723 Editado e impreso en la Argentina Prohibida la reproducción total o parcial, incluyendo fotocopia, sin la autorización expresa de sus editores.

MARÍA MATILDE OLLIER (compiladora)

CIENCIAS SOCIALES

Liderazgo, ciudadanía y gobierno local El caso del partido de General San Martín

INTRODUCCIÓN

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María Matilde Ollier CAPÍTULO 1

Ciudad de la tradición y capital de la industria

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CAPÍTULO 2

La dinámica política y el rol del liderazgo: un estudio de caso, San Martín (1983-1999)

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CAPÍTULO 3

Dilemas en el ámbito decisional.

Transformaciones de la agenda municipal entre las gestiones de Ivoskus

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CAPÍTULO 4

Alcances y limitaciones de la gestión municipal de las políticas sociales

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CAPÍTULO 5

La ciudadanía sanmartinense frente al liderazgo local (1983-2007)

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Nerina Visacovsky

Marina Chiaramonte

María Pía Vallarino

Guillermo V. Alonso

María Matilde Ollier REFLEXIONES FINALES

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ACERCA DE LOS AUTORES

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María Matilde Ollier

INTRODUCCIÓN por María Matilde Ollier

El municipio de General San Martín integra la primera sección electoral de la provincia de Buenos Aires. Junto a trece comunas más y a las diez que pertenecen a la segunda sección electoral constituye uno de los veinticuatro distritos del llamado conurbano bonaerense. Al tratarse del área de mayor concentración demográfica y de votantes del país, el conjunto se convierte en un escenario decisivo en las pujas nacionales y provinciales. Su indiscutido impacto en la escena nacional lo ha llevado a constituirse en el botín a conquistar en todas y cada una de las gestiones presidenciales desde 1946.

Con una superficie de 56 km2, altamente urbanizados, y localizado en la zona norte del conurbano bonaerense, al noroeste de la ciudad de Buenos Aires, el municipio limita con San Isidro, Vicente López, Tres de Febrero y San Miguel, y al este con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La línea del ferrocarril que unía, en sus orígenes, la Capital Federal con el municipio de Campana constituyó la semilla que dio nacimiento, en 1864, al distrito, cuyo primer Juez de Paz fue Félix Ballester. El desarrollo industrial, a mediados del siglo veinte, bajo la fórmula del proceso de industrialización por sustitución de importaciones, le imprimió al distrito los rasgos que lo distinguen, y que además explican su urbanizada extensión. Esos rasgos se mantienen pese a la ola antiindustrialista que instaló el autollamado Proceso de Reorganización Nacional en 1976 y que profundizó la era menemista iniciada en 1989.

El lema que han alimentado sus distintas gestiones municipales desde 1983, como analiza Nerina Visacovsky, y a través del cual se identifica San Martín como “Ciudad de la Tradición y Capital de la Industria”, resulta una prueba de la imagen que define su identidad, y en consecuencia la de sus habitantes. La complementariedad que las nociones de tradición e industria ansían expresar en su emblema distintivo deja al descubierto el afán de una identidad localista, que se autoerige como espacio fundacional de la historia y del desarrollo nacional. Sin embargo, sería un error confinar esta aspiración únicamente a la palabra tradición; su par complementario, la palabra industria, al ir acompañada 9

Liderazgo, ciudadanía y gobierno local

por su lugar capital, también se constituye en un componente inclinado a ser representativo de la escena nacional.

Una foto de la ciudad, al mostrarnos sus viviendas residenciales y su gran cantidad de locales comerciales e industriales, como indica María Pía Vallarino, oculta la polarización social del distrito que combina indicadores alarmantes (vivienda, nivel de instrucción, cobertura de salud, desempleo, etc.) con valores semejantes a las mejores situaciones de la zona norte del anillo bonaerense. El paisaje urbano no puede omitir la brecha social que se ha profundizado en la Argentina desde los años noventa. De ahí que el Censo 2001 al arrojar la cifra de 403.107 habitantes, parece desconocer que las dificultades de acceso al área geográfica plagada de villas miserias llevaron a ignorar a los 80.000 “olvidados” que, en manos de la indigencia, se encuentran habitándolas. El mapa urbano se dibuja entonces desde la zona central del distrito, que se encuentra en mejores condiciones socioeconómicas, seguido por sus alrededores claramente degradados, hasta llegar a los altos niveles de indigencia que se instalan en los bordes.

La zona más castigada se localiza a partir de la avenida Márquez hacia los límites con el partido de San Miguel, ex General Sarmiento. Tanto Vallarino como Alonso dan cuenta de los costados sumergidos e inhumanos en que viven un alto número de sanmartinenses.

En este paisaje dispar, plagado de contrastes, se despliega la política local a partir de la llegada de la tercera ola de democratización a la Argentina. Las distintas performances de sus intendentes muestran la imbricación de San Martín en la política provincial y nacional, al tiempo que ponen sobre la mesa las rencillas domésticas que atraviesan a sus principales partidos. Diferentes liderazgos comunales imprimen, a su vez, los rasgos clave de las distintas gestiones que recorren el municipio: Roberto D. Debrasi (UCR, 1983-1986), Carlos Brown (PJ, 1987-1991), Antonio Libonati (PJ, destituido dos veces entre el año 1998 y 1999) y Ricardo Ivoskus (1999-2011).

El rasgo faccioso que ha impregnado la política argentina desde sus orígenes no tendría por qué estar ausente en San Martín. Así, Marina Chiaramonte muestra que la política local se vio signada desde el inicio de la democracia y hasta el período en que asume Ricardo Ivoskus por repetidas destituciones de intendentes producto de la facciosidad. Con tres victorias electorales consecutivas, Ricardo Ivoskus parece haber roto la maldición que castigaba a sus antepasados. La remoción de los jefes comunales, Roberto Debrasi y Antonio Libonati, radical el primero y peronista el segundo, además de mostrar cómo la facciosidad impregna a ambos partidos mayoritarios por igual, revela en ambos casos, un rasgo común que señala Chiaramonte: una vez que los candidatos alcanzan la conducción del gobierno local, merced al apoyo de los sectores “históricos” de sus respectivas fuerzas políticas, optan por gobernar sin ellos. Esta estrategia se mostró errada al promover en los aliados originales de cada intendente, según 10

Introducción

advierte la autora, un sentimiento de traición que los condujo a brindar los votos necesarios para su apartamiento del cargo. En este sentido es dable sugerir que la facciosidad y la deslealtad, al igual que en la política nacional, marcharon juntas en la política sanmartinense.

La fortaleza del liderazgo del jefe comunal parece convertirse en una condición necesaria, capaz de contrarrestar los efectos negativos de la facciosidad.

En un país atravesado por tradiciones caudillescas, que vive un auge creciente de la personalización de la política, que tiene partidos escasamente institucionalizados y que sufre crisis o metamorfosis de la representación, la capacidad de liderazgo deviene un componente clave tanto de la estabilidad como de la gobernabilidad. Nadie mejor que Juan Perón tenía claro este dato duro de la política doméstica cuando, en 1948, expresaba sus preocupaciones en torno a las rencillas políticas frente a las cuales levantaba la necesidad de la unidad y de la lealtad.

Si bien el liderazgo de Carlos Brown fue capaz de evitar que el peso de las divisiones internas hiciera mella en su gestión, y le permitió terminar su mandato sin problemas, fue el liderazgo de Ricardo Ivoskus el que puso fin por un largo período a las grescas facciosas en el seno del gobierno local. Su perdurabilidad en el cargo se dio en parte por la elección de herramientas electorales capaces de permitirle esa permanencia. Como señala Vallarino, eligió caminos seguros sobre los cuales apoyarse para alcanzar las distintas victorias electorales, pues en todo el período formó parte de opciones que tenían grandes posibilidades de ganar, y lo lograron. También debe señalarse que –una vez en la intendencia y pasada la crisis de 2001– los logros en su gestión se tradujeron también en otro recurso político que se constató en dos oportunidades. Primero en 2005 cuando presentó lista con una fuerza propia (San Martín con Honestidad y Trabajo), que fue respaldada con una buena performance, luego en 2007 cuando, acompañando en la boleta a Cristina Fernández de Kirchner como candidata a presidenta y a Daniel Scioli, como postulante a gobernador, consiguió una gran ventaja incluso sobre sus socios kirchneristas.

Sin embargo, este libro no solo toma nota de la dinámica política local; no escapa a él la necesidad de desentrañar la gestión comunal. En ese sentido, al igual que en la dinámica política, el marco provincial y nacional, juegan un rol evidente. Así, pese a los procesos de descentralización llevados adelante luego de 1990, el Estado nacional, en virtud de los recursos que tuvo a su disposición y de las atribuciones legales que poseía, ejerció una fuerte injerencia sobre los niveles de gobierno provincial y local. Esto forzó a los ejecutivos locales a una serie de alianzas políticas por temor a la desestabilización que pudiera provenir de posibles adversarios.

La alternativa de gestionar mejor al incluir lo local dentro de una alianza poderosa y estable lleva a indagar sobre el vínculo entre política y gestión. En 11

Liderazgo, ciudadanía y gobierno local

el marco de esta inquietud, Vallarino aborda el cambio de agenda de gobierno de Ivoskus y analiza su administración entre los años 1999 y 2006, período que corresponde a la primera gestión de Ricardo Ivoskus y los tres años siguientes a su segundo mandato como intendente. A partir de su trabajo, la autora aspira a responder si han existido cambios en la agenda de gobierno; observa, por un lado, la perspectiva de los actores y, por otro, la estructura burocrática estatal a través del personal del Estado local y del presupuesto de gastos. Para ello elige una mirada científico-social de las funciones municipales que contrasta con la literatura existente, en parte sesgada por una óptica excesivamente normativa, a la que si bien se le reconocen sus hallazgos, se considera necesario superarla mediante el desarrollo de enfoques que iluminen las dinámicas políticas que habilitan u obstaculizan prácticas innovadoras en los municipios.

A partir de allí nuestro libro toma dos rumbos. Dados los contrastes sociales que perfilan el distrito, el primero de esos rumbos analiza la implementación de las políticas sociales en la jurisdicción. Por un lado, Alonso intenta dar cuenta de las capacidades organizacionales y políticas del municipio, así como las relaciones intergubernamentales que se articulan en torno a la ejecución de las políticas. Su trabajo vuelve la reflexión sobre los alcances reales de los procesos de descentralización donde la imbricación de jurisdicciones parece ponerse en el centro de la gestión local. Nuevamente, al igual que en el terreno de la política, como lo prueba un trabajo reciente (Ollier, 2010), las vinculaciones entre lo nacional, lo provincial y lo local definen la marcha de la gestión. Las coaliciones políticas llevadas a cabo por Ivoskus no son más que una prueba de aquella imbricación.

Alonso destaca la creciente relevancia del espacio local como ámbito de acumulación política, en el que es más apremiante abordar la pregunta sobre la calidad de la capacidad de gestión estatal en la implementación de políticas públicas. En tal sentido, su análisis de la implementación de políticas sociales le permite adentrarse en el tema. Según el autor, las lógicas de acumulación política municipal se redefinen ante la relocalización del lugar de las demandas sociales y, por ende, se produce la creciente constitución del territorio como espacio de legitimación. Como contracara de ese fenómeno, se desenvuelve otro: los programas sociales se convierten en recursos disputables de las diferentes estrategias de poder y de realización de intereses de diversos actores. Esta conversión del programa social en campo de disputa viene a sumarse a las nuevas tensiones generadas por la transferencia de funciones propia de la descentralización y a las inéditas exigencias que deben cumplir los municipios pese a sus frágiles capacidades de gestión.

En el caso de los servicios sociales, la descentralización ha significado la transferencia de competencias fundamentalmente a la jurisdicción provincial.

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Introducción

Sin embargo, para la salud, este proceso ha apuntado a municipalizar el nivel de atención primaria, y ha buscado la articulación de los planes locales de salud con el sistema provincial. Por lo cual, advierte Alonso, el papel de los municipios en la ejecución de los programas sociales de corte asistencial se vuelve todavía más evidente. Con ese marco de preocupaciones, el autor despliega los diferentes desafíos a los que se enfrenta la gestión de la política social en el municipio de General San Martín.

Si Vallarino detecta los extremos sociales que el espacio urbano refleja en el distrito, Alonso plantea la heterogeneidad desde el punto de vista de la cobertura de salud; mientras que en Villa Ballester y la zona centro de San Martín entre el 50% y el 60% de los habitantes posee obra social; en la zona del Reconquista, en cambio, el 60% de la población solo tiene la cobertura del hospital público. Si los cambios en la estructura estatal reflejan las prioridades de política pública, cabe resaltar que la jerarquización institucional del área encargada de las acciones de intervención social directa se demoró, en San Martín, hasta después de que la crisis posterior al 2001 tuviera el mayor impacto. De lo cual Alonso deduce una demora en desplegar mayor voluntad política para remover obstáculos y acelerar la transición hacia la implementación de algunos programas en el municipio.

Finalmente, el último rumbo que toma el libro, expuesto en mi trabajo, apunta a la ciudadanía local. Aun cuando el conurbano bonaerense configura una franja crucial para la política nacional, los estudios de las ciencias sociales sobre este sector de la provincia recién han comenzado en las últimas décadas.

En ese marco de producción académica resulta entonces que el perfil de la ciudadanía local ha sido poco explorado en la ciencia política argentina, sobre todo en su relación con los ejecutivos municipales; es decir, atendiendo a la perspectiva que los habitantes de un distrito poseen de sus jefes comunales.

Dado, entonces, el estado del arte, cuando se aspira a indagar los perfiles de la ciudadanía en un municipio del conurbano y sus posturas en conexión con los jefes comunales, tenemos que recurrir a los encuestadores, quienes se encuentran en mejores condiciones de ofrecernos un panorama de la visión que tiene acerca de los intendentes.

Esta realidad académica constituye el punto de partida desde el cual fue pensado el capítulo que reflexiona –de acuerdo a los datos extraídos de un trabajo de campo basado en entrevistas encargadas a la consultora Equis– sobre la percepción que tiene la ciudadanía sanmartinense sobre sus diferentes jefes comunales. Para rastrear esa visión, se estudió cada uno de los intendentes electos que tuvo el municipio desde el retorno de la democracia, y con cada uno de ellos se incursionó en tres dimensiones: la percepción, la información y la memoria sanmartinense. El texto permite un ejercicio de política comparada en relación a la perspectiva que tiene la ciudadanía acerca de sus jefes comunales 13

Liderazgo, ciudadanía y gobierno local

en dos direcciones. La primera dirección se vincula con la visión de los intendentes, que pese a encontrarse tamizada por el paso del tiempo, permite algunas conclusiones significativas. La segunda dirección habilita para pensar las similitudes y las diferencias con jefes comunales de otras localidades y sus vínculos con líderes políticos en los niveles nacional y provincial.

Finalmente, la ubicación de San Martín dentro de la primera sección electoral del conurbano bonaerense, a partir de la comparación de distintas dimensiones políticas, sumada a algunas reflexiones del conjunto del trabajo, concluyen en este libro, que aspira a ser un aporte para el estudio de lo local, sin perder de vista la perspectiva de otras jurisdicciones que lo influyen y condicionan.

Antes de concluir, es preciso agradecer los comentarios a la primera versión del trabajo recibidos por parte de nuestros colegas, en el seminario organizado por Guillermo O’Donnell a través del CIEDAL, el centro fundado bajo su dirección en la Escuela de Política y Gobierno de la UNSAM. Nuestra inquietud por llevar adelante esta indagación en uno de los municipios que conforman la zona política más relevante de la Argentina en términos poblacionales y en consecuencias electorales, no hubiese sido posible sin la financiación que también brindó la Universidad Nacional de San Martín, a través del otorgamiento del subsidio correspondiente al Proyecto de Investigación Prioritario (x). Por eso el agradecimiento a Carlos Ruta, por promover la investigación dentro de la universidad y a nuestro entonces decano de la Escuela de Política y Gobierno, Marcelo Cavarozzi, por incentivarnos para trabajar el tema.

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Introducción

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L. DE ZAMORA