CIENCIAS CIENCIAS SOCIALES SOCIALES
El gobierno municipal frente al desaf铆o de la articulaci贸n
Colección: Ciencias Sociales Director: Máximo Badaró
Guillermo V. Alonso [et al.] El gobierno municipal frente al desafío de la articulación: Políticas sociales y ambientales en el Conurbano Bonaerense 1a edición-San Martín: Universidad Nacional de Gral. San Martín. UNSAM EDITA, 2016. 202 pp.; 21x15 cm (Ciencias Sociales / Máximo Badaró) ISBN 978-987-4027-01-6 1. Políticas Públicas. 2. Articulación. 3. Análisis de Políticas. I. Alonso, Guillermo V. CDD 320.6
1ª edición, febrero de 2016 © 2016 Guillermo V. Alonso © 2016 Ricardo A. Gutiérrez © 2016 Gabriela Merlinsky © 2016 Patricio Besana © 2016 UNSAM EDITA de Universidad Nacional de General San Martín Campus Miguelete. Edificio Tornavía Martín de Irigoyen 3100, San Martín (B1650HMK), provincia de Buenos Aires unsamedita@unsam.edu.ar www.unsamedita.unsam.edu.ar Diseño de interior y tapa: Ángel Vega Edición digital: María Laura Alori Corrección: Javier Beramendi Se imprimieron 500 ejemplares de esta obra durante el mes de febrero de 2016 en Imprenta Dorrego, Av. Dorrego 1102, CABA. Queda hecho el depósito que dispone la Ley 11.723 Editado e impreso en la Argentina Prohibida la reproducción total o parcial, incluyendo fotocopia, sin la autorización expresa de sus editores.
GUILLERMO V. ALONSO / RICARDO A. GUTIÉRREZ GABRIELA MERLINSKY / PATRICIO BESANA
CIENCIAS SOCIALES
El gobierno municipal frente al desafío de la articulación Políticas sociales y ambientales en el Conurbano Bonaerense
9
INTRODUCCIÓN
Políticas públicas municipales y articulación interjurisdiccional en la Región Metropolitana de Buenos Aires
CAPÍTULO 1
La articulación de políticas públicas desde la perspectiva de los municipios metropolitanos
23
Ambiente y agenda institucional municipal: Avellaneda y General San Martín en perspectiva comparada
53
Ricardo A. Gutiérrez y Guillermo V. Alonso CAPÍTULO 2
Ricardo A. Gutiérrez y Gabriela Merlinsky CAPÍTULO 3
Guillermo V. Alonso
CAPÍTULO 4
Patricio Besana
Políticas de salud y articulación interjurisdiccional en Avellaneda, Morón, San Martín y Tres de Febrero
101
Somos locales esta vez: Reflexiones sobre la participación de las organizaciones de escala local en la Región Metropolitana de Buenos Aires (2008-2014)
145
187
CONCLUSIONES
APÉNDICE
Proyectos de investigación y listado de entrevistas
193
Introducción
POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPALES Y ARTICULACIÓN INTERJURISDICCIONAL EN LA REGIÓN METROPOLITANA DE BUENOS AIRES
1. Presentación A partir del retorno de la democracia en 1983, el espacio municipal ha ganado creciente relevancia como ámbito de acumulación política y de gestión pública de problemas sociales. La recuperación de la vida partidaria y electoral en la escala local estuvo acompañada de mayores responsabilidades administrativas de nivel municipal; en parte, como corolario de la misma dinámica electoral y, en parte, como consecuencia de la descentralización de competencias y de servicios que tuvo lugar durante las últimas tres décadas. Pese a ello, persiste la limitada autonomía normativa y financiera de los gobiernos municipales frente a los provinciales, de los que, dada la estructura federal del Estado argentino, aquellos dependen. Por lo tanto, los gobiernos municipales deben hacer frente a un número creciente de responsabilidades administrativas –esto es, de problemas sociales– en un marco de dependencia normativa y presupuestaria persistente. Paradójicamente, ello conlleva que la adecuada gestión de las crecientes responsabilidades administrativas, en vez de traducirse en mayor autonomía de los gobiernos municipales, requiera una mayor articulación con el gobierno provincial y, eventualmente, con el nacional. Desde el punto de vista de la gestión local, los desafíos de articulación entre jurisdicciones son mayores en áreas o regiones metropolitanas. En ellas, a las limitaciones normativas y presupuestarias del gobierno municipal, se suma la naturaleza metropolitana de la mayoría de los problemas sociales que ese gobierno debe enfrentar. En las regiones metropolitanas, los problemas sociales difícilmente respetan los límites jurisdiccionales, a la vez que las competencias y capacidades de los gobiernos de distinto nivel se superponen, confunden y desdibujan con mayor fuerza. Frente a este escenario, este libro busca determinar cómo las formas de articulación entre los tres niveles de gobierno afectan las políticas públicas en municipios situados en un ámbito metropolitano. El foco está puesto en establecer simultáneamente cuáles son 9
El gobierno municipal frente al desafío de la articulación
las capacidades estatales del gobierno municipal y cuáles son las instancias y oportunidades de articulación interjurisdiccional disponibles en ese nivel. Se recorta el ámbito municipal como unidad de análisis porque, ante la ausencia de formas propiamente metropolitanas de gobierno, casi todas las decisiones centrales que afectan al gobierno de la ciudad metropolitana pasan por allí: unas porque son –o deberían ser– tomadas inicialmente por el gobierno municipal; otras porque, cuanto menos, son –o deberían ser– implementadas por él. Pero, como ámbito local de gestión, el gobierno municipal enfrenta desafíos que superan su esfera de acción inmediata, en la medida en que requieren la coordinación con otras jurisdicciones y con otros actores para enfrentar problemas que tienen determinaciones de diferentes escalas. Por ello, un examen de las capacidades estatales del nivel municipal que incluya las formas de articulación entre este último, por un lado, y las otras jurisdicciones gubernamentales y los actores no estatales, por el otro, es indispensable para cualquier análisis del gobierno metropolitano. De hecho, son varios los aspectos de la gestión municipal de problemas sociales en el contexto de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) que implican desafíos relevantes tanto desde el punto de vista de la investigación como desde el punto de vista del desarrollo de políticas públicas, entre ellos: el peso demográfico, económico y electoral de los municipios de la RMBA en el conjunto del país; la ausencia de instancias metropolitanas de gobierno fuera de algunas excepciones sectoriales; los procesos de descentralización que promueven la preeminencia del ámbito local como espacio y agente del desarrollo y la imperiosa necesidad de desarrollar capacidades de gestión pública en el nivel municipal para responder a un amplio conjunto de necesidades sociales. En este punto, el propósito práctico de este libro consiste en aportar a la comprensión de los procesos que permitirían fortalecer la capacidad de gestión pública local en un contexto metropolitano. Y lo hace a través del análisis comparativo de políticas públicas que, ya sea por la descentralización creciente (políticas de salud) o por su naturaleza interjurisdiccional-intensiva (políticas ambientales), constituyen ámbitos adecuados para la comprensión de la problemática de la gestión pública interjurisdiccional. Ambas son políticas que permiten observar la trama interjurisdiccional en su máxima complejidad, pues las acciones municipales quedan envueltas, en los hechos, en un triángulo de gestión en el que interactúan con la jurisdicción provincial y la nacional. El abordaje de la investigación que respalda este libro es, como se verá, doblemente comparativo porque, a la comparación entre áreas de política pública, se suma la comparación entre municipios bonaerenses. Ello nos permite examinar cómo (y por qué) distintos gobiernos municipales enfrentan el desafío de la gestión local en un contexto de complejidad interjurisdiccional en distintas áreas de política pública. 10
Introducción
Reconocida la importancia de la articulación interjurisdiccional como insumo estratégico para la gestión pública municipal, cabe resaltar también la relativa vacancia de investigaciones en el ámbito argentino acerca de las tensiones que se observan en las relaciones interjurisdiccionales desde el punto de vista del eslabón más débil de la cadena estatal, esto es, el nivel municipal. Por ende, hacia allí se dirige prioritariamente la mirada analítica propuesta. Los trabajos que el lector tiene en sus manos son el resultado de una línea de investigación que se propone contribuir a la apertura de un diálogo entre política y gestión, con la perspectiva de aportar a la formulación de programas de gobierno que articulen instituciones y organizaciones de los diferentes niveles de gobierno con jurisdicción efectiva sobre el territorio de la Región Metropolitana de Buenos Aires.
2. La RMBA y el Conurbano Bonaerense Argentina es un país federal dividido en veintitrés provincias y un distrito federal con rango de provincia (la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o Capital Federal). Aproximadamente una tercera parte de la población nacional (esto es, casi 15 millones de personas según el Censo Nacional de 2010) habita en la RMBA, la cual comprende la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y los partidos1 de la provincia de Buenos Aires que la rodean, constituyendo la única megametrópolis argentina. Existen distintos criterios para definir una región o área metropolitana (ver Pírez, 1994; Sabsay et al., 2002). Una primera definición parte del criterio de la envolvente de población o mancha urbana. Por envolvente de población se entiende “una línea que marca el límite hasta donde se extiende la continuidad de viviendas urbanas”, la cual “se mueve con el tiempo y, por cierto, no respeta las delimitaciones administrativas de los partidos” (INDEC, 2003: 4). Definiciones más abarcativas se basan en las relaciones funcionales entre espacios urbanos y no urbanos (Pírez, 2004). La denominación Área Metropolitana de Buenos Aires o AMBA responde al criterio de la envolvente de población: abarca la CABA y 30 municipios bonaerenses, un subconjunto de los cuales (24) corresponde a lo que el INDEC identifica como Conurbano Bonarense (más adelante desarrollaremos este punto). La denominación Región Metropolitana de Buenos Aires o RMBA resulta de aplicar el criterio de las relaciones funcionales, en cuyo caso se suman los 1 “Partido” es la denominación establecida por la provincia de Buenos Aires para sus divisiones jurisdiccionales. Cada partido es gobernado por una municipalidad o gobierno municipal.
11
El gobierno municipal frente al desafío de la articulación
municipios del Gran La Plata y otros municipios bonaerenses hasta alcanzar un total de 41 distritos, incluida la CABA. La tabla 1.1 presenta información sobre los 41 distritos que, por sus relaciones funcionales, componen la RMBA y consigna cuáles de ellos componen, según la identificación del INDEC, el llamado Conurbano Bonaerense. Es importante destacar tres características de la RMBA. Primero, el arreglo institucional de la CABA no es equivalente al de los partidos bonaerenses de la RMBA (Gutiérrez, 2012). La CABA constituye una ciudad-provincia sin divisiones jurisdiccionales internas. Los partidos, en cambio, son divisiones jurisdiccionales de la provincia de Buenos Aires que, aunque dependen del gobierno provincial en muchos aspectos, cuentan con gobierno municipal propio. Esto significa que, si bien tanto la CABA como los partidos bonaerenses pueden ser considerados, desde el punto de vista administrativo, como gobiernos locales o municipales, existe entre una y otros una asimetría jurisdiccional que se traduce en dispares relaciones intergubernamentales. La CABA reconoce como su par a la provincia de Buenos Aires, y la relación entre el gobierno de la CABA y los gobiernos municipales bonaerenses está mediada, institucional y políticamente, por el gobierno de esa provincia. A ello debe sumarse que la CABA constituye la capital federal del país y que, hasta mediados de los años noventa, dependía administrativa y políticamente del gobierno nacional. Ello explica, en parte, la fuerte presencia del gobierno nacional en la RMBA, una característica que seguramente la distingue de las otras áreas o regiones metropolitanas del país y que no hace más que acrecentar la complejidad institucional en la que los gobiernos de los municipios bonaerenses desenvuelven sus acciones. Segundo, la asimetría institucional y normativa entre la CABA y los municipios bonaerenses es acompañada por una abismal asimetría presupuestaria. Según estimaciones propias realizadas, el presupuesto para los años 2010 y 2011 (ejecución de gastos) del gobierno de la CABA (con aproximadamente 3 millones de habitantes) supera ampliamente el presupuesto agregado de los 40 municipios bonaerenses (con aproximadamente 12 millones de habitantes): 19.888 millones contra 13.700 millones en 2010 y 26.231 millones contra 17.051 millones en 2011. Consonantemente, la autonomía presupuestaria de los municipios bonaerenses es nula comparada con la del gobierno de la CABA, tal como lo ilustran algunos indicadores. En la CABA, el porcentaje de recursos por recaudación propia sobre el total de recursos asciende al 86% en 2010 y al 87% en 2011. En el caso de la totalidad de los 40 municipios bonaerenses, ese mismo porcentaje asciende al 38% en 2010 y al 39% en 2011; solo 4 municipios (La Plata, Morón, San Isidro y Vicente López) superan el 50% en ambos años, con topes del 61% en 2010 (Vicente López) y del 58% en 2011 (Morón). Si calculamos la relación entre el gasto 12
Introducción
en personal y los recursos propios, observamos nuevamente el contraste entre ambos universos. Esa relación asciende al 56% en la CABA (2010 y 2011), mientras que en el conjunto de los 40 municipios bonaerenses asciende al 96% en 2010 y al 99% en 2011. De todos modos, en este punto existe un gran variabilidad entre los municipios bonaerenses, con valores extremos que van del 68% (Ezeiza) al 323% (Las Heras) en 2010 y del 42% (Tigre) al 316% (Presidente Perón) en 2011. Ahora bien, si comparamos el total de gastos de funcionamiento con los recursos propios, resulta que, en contraste con la CABA, ningún municipio bonaerense cuenta con recursos propios para solventar sus gastos de funcionamiento, requiriendo para ello de recursos provinciales y/o nacionales. La relación entre gastos en funcionamiento y recursos propios es del 81% (2010) y del 82% (2011) en la CABA, mientras que esa relación asciende al 183% en 2010 y al 190% en 2011 en el conjunto de los 40 municipios bonaerenses; los valores mínimos son 125% en 2010 (Avellaneda) y 119% en 2011 (Tigre). Tercero, aunque la densidad poblacional de la ciudad de Buenos Aires es mucho mayor que la de todos los partidos bonaerenses de la región metropolitana, estos concentran casi el 80% de la población de la RMBA (ver tabla 1.1) y sus indicadores de bienestar social (línea de pobreza, NBI, ingreso per cápita, desocupación, etc.) son marcadamente peores que los de la ciudad de Buenos Aires. El INDEC clasifica y agrupa a un subconjunto de los partidos bonaerenses de la RMBA (el llamado Conurbano Bonaerense) en función de cuatro indicadores socioeconómicos: porcentaje de población cubierta por algún sistema de salud, porcentaje de hogares con ingresos per cápita en los cuatro deciles superiores, porcentaje de hogares con jefes con educación primaria incompleta y porcentaje de viviendas con baño de uso exclusivo (INDEC, 2003). Como resultado de esa agrupación resultan los llamados conurbanos bonaerenses (ver tabla 1.1). La numeración de los conurbanos aumenta de modo inverso al bienestar de la población; el perfil socioeconómico de los partidos bonaerenses tiende a empeorar en función de su distancia de la CABA y solo dos partidos bonaerenses (aquellos que integran el conurbano bonaerense 1) tienen un perfil socioeconómico próximo al de esta última. En consonancia con lo anterior, los problemas sociales y ambientales de la RMBA suelen afectar más gravemente a los partidos bonaerenses que la componen dado que esos problemas, si bien no respetan divisiones jurisdiccionales, tienden a seguir el trazado de la segmentación espacial y socioeconómica de la región metropolitana, que se agrava en los sectores más pobres y más periféricos de la metrópolis.2 En sintonía con la literatura sobre la segmentación 2 Sobre la segmentación espacial y socioeconómica de la RMBA, ver Clichevsky, 2002; Pírez, 2001; Prévôt Schapira, 2002.
13
El gobierno municipal frente al desafío de la articulación
socioespacial de las grandes metrópolis (Davis, 2007; Harvey, 2008; Holston, 2009; Mongin, 2006; Sassen, 2002; Wacquant, 2001, 2007), la CABA constituye, desde todo punto de vista, el centro de la RMBA; y los partidos bonaerenses, su periferia. En suma, los municipios bonaerenses de la RMBA deben resolver problemas sociales y ambientales que, en conjunto, son más acuciantes que los que afectan a la CABA en un contexto de menor autonomía normativa y financiera y mayor complejidad institucional (ver tabla 1.1).
Tabla 1.1. Región Metropolitana de Buenos Aires Distritos
Cuenca Hidrográfica
1
Almirante Brown
2
Avellaneda
MatanzaRiachuelo MatanzaRiachuelo
3
Berazategui
4
Tamaño (km2)
Habitantes Densidad Conurbano 2010 (habs./ Bonaerense km2) INDEC
129,33
552.902
4275
CB3
55
342.677
6230
CB2
Del Plata
221
320.244
1449
CB3
Berisso
Del Plata
143,59
88.470
616
-
5
Brandsen
San Borombón
112
26.367
235
-
6
Campana
Luján
982
94.333
96
-
1203
51.892
43
-
202
2.890.151
14.308
-
7
Cañuelas
8
CABA
MatanzaRiachuelo MatanzaRiachuelo
9
Ensenada
Del Plata
101
56.729
562
-
Luján MatanzaRiachuelo
277
213.619
771
-
390,82
300.959
770
CB4
662
29.805
45
-
223
163.722
734
-
190
426.005
2242
CB4
760
14.889
20
10 Escobar
11 Esteban Echeverría 12 Exaltación de la Cruz 13 Ezeiza
14 Florencio Varela 15 General Las Heras
Luján/Areco MatanzaRiachuelo Del Plata MatanzaRiachuelo
14
-
Introducción
Distritos
Cuenca Hidrográfica
Tamaño (km2)
Habitantes Densidad Conurbano 2010 (habs./ Bonaerense km2) INDEC
16 General Rodríguez
Reconquista/ Luján
360
87.185
242
-
17 General San Martín
Reconquista
56
414.196
7395
CB2
18 Hurlingham
Reconquista
35
181.241
5178
CB2
19 Ituzaingó
Reconquista
38
167.824
4416
CB2
20 José C. Paz
Reconquista/ Luján
50
265.981
5320
CB4
21 La Matanza
MatanzaRiachuelo
325
1.775.816
5464
CB2 y CB4
22 La Plata
Del Plata
926
654.324
707
-
23 Lanús
MatanzaRiachuelo
48
459.263
9568
CB3
24 Lomas de Zamora
MatanzaRiachuelo
89
616.279
6924
CB3
25 Luján
Reconquista/ Luján
800
106.273
133
-
63
322.375
5117
CB4
27 Marcos Paz
Reconquista/ Luján MatanzaRiachuelo/ Reconquista
470
54.181
115
-
28 Merlo
MatanzaRiachuelo/ Reconquista
170
528.494
3109
CB4
186
452.505
2433
CB4
55
321.109
5838
CB2
25 Malvinas Argentinas
30 Morón
Reconquista/ Luján MatanzaRiachuelo/ Reconquista
31 Pilar
Luján
352
299.077
850
-
32 Presidente Perón
MatanzaRiachuelo
121
81.141
671
-
33 Quilmes
Del Plata
125
582.943
4664
CB3
29 Moreno
15
El gobierno municipal frente al desafío de la articulación
Distritos
Cuenca Hidrográfica
Tamaño (km2)
34 San Fernando
Reconquista
924
163.240
177
CB4
35 San Isidro
Reconquista
51
292.878
5743
CB1
36 San Miguel
Reconquista
82
276.190
3368
CB4
37 San Vicente
MatanzaRiachuelo
666
59.478
89
38 Tigre
Reconquista/ Luján
368
376.381
1023
CB4
39 Tres de Febrero
Reconquista
39
340.071
8720
CB2
40 Vicente López
Reconquista
33
269.420
8154
CB1
41 Zárate
Areco
1202
114.269
95
13.285,74 14.834.898
1117
Total
Habitantes Densidad Conurbano 2010 (habs./ Bonaerense km2) INDEC
-
-
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del INDEC y otras fuentes.
3. El abordaje comparativo Los datos analizados a lo largo de este libro fueron obtenidos como resultado de distintos proyectos de investigación. El punto de partida y epicentro de la investigación conjunta fue el PICT 2006-1145 “El problema de la interjurisdiccionalidad en la gestión local: políticas ambientales y sociales en municipios de la Región Metropolitana de Buenos Aires”, del cual participaron tres de los autores del libro. A partir de ese esfuerzo común, estos participaron de distintos proyectos de investigación cuyos resultados ayudaron a fortalecer la doble perspectiva comparativa (entre municipios y entre áreas de política pública). En el apéndice se consignan los detalles de todos los proyectos de investigación que alimentan y respaldan los capítulos de este libro. Los autores agradecen a la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica, al Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas y a las universidades nacionales de San Martín y de Buenos Aires por el apoyo financiero y el respaldo institucional brindados. Agradecen también a los becarios y asistentes de investigación que los acompañaron a lo largo de la investigación, en particular a España Verrastro, como así también a todas las personas que accedieron a ser entrevistados, algunas de ellas en más de una oportunidad. 16
Introducción
El abordaje de la investigación que respalda este libro está centrado en la metodología de “estudio comparativo de casos”, cuya utilidad ha sido comprobada para el análisis de las políticas públicas (por ejemplo, Arzaluz, 2005; Cabrero y Nava, 2000; Stake, 1981). Los casos son utilizados para proveer evidencias que permiten responder las preguntas centrales de investigación referidas al problema de la articulación interjurisdiccional. En principio, las unidades de análisis son los municipios pertenecientes al Conurbano Bonaerense 2, específicamente, los de Avellaneda, General San Martín, Morón y Tres de Febrero. Al seleccionar municipios del Conurbano Bonaerense 2 (a veces identificado, junto con los municipios de San Isidro y Vicente López, como “primer cordón” del Conurbano Bonaerense) se logra recortar un área de relativa homogeneidad socioeconómica, con una evolución similar en términos de indicadores sociales y de estructura económica. Contra ese trasfondo homogéneo intentamos distinguir qué incidencia han podido tener factores político-institucionales en la capacidad de gestión de los gobiernos municipales y en el aprovechamiento de eventuales oportunidades de articulación interjurisdiccional. A partir de allí, avanzamos en un recorte más específico para abordar dos áreas de política pública: políticas de salud y políticas ambientales. Entre otras razones, la selección de estas políticas se justifica por su carácter intrínsecamente interjurisdiccional y por su incidencia en los presupuestos municipales (toda vez que las políticas ambientales incluyen la gestión de residuos sólidos urbanos y las políticas de salud la gestión de hospitales municipales). Debido a la multiplicación de observaciones, la selección cruzada de casos (municipios y áreas de política) permite potenciar la naturaleza heurística del abordaje comparativo. Sumado a ello, buscamos entender el funcionamiento de los procesos bajo estudio en su contexto natural de ocurrencia. Si el caso es un “determinado fenómeno que ocurre dentro de un contexto limitado” (Miles y Huberman, 1994: 25), nuestro estudio aborda un “sistema con límites” y permite el análisis de la red de políticas que se entrecruzan con la gestión municipal y que desafían la articulación interjurisdiccional. Con todo, dado que lo que nos interesa es indagar las políticas de salud y ambientales y los desafíos de articulación interjurisdiccional a ellas asociados desde el punto de vista de los funcionarios municipales, hemos priorizado la realización de entrevistas en profundidad a funcionarios municipales, las cuales fueron complementadas (y contrastadas) con entrevistas a funcionarios provinciales y nacionales y a miembros de organizaciones sociales locales. En el apéndice se presenta el listado de las 157 entrevistas realizadas. A su vez, el análisis de las entrevistas fue complementado con un extenso análisis documentario y estadístico. En una primera etapa de trabajo, se elaboraron informes de pre-campo, que apuntaron a elaborar un diagnóstico de la problemática ambiental, económica y sociodemográfica de cada municipio. A partir de allí se definieron 17
El gobierno municipal frente al desafío de la articulación
los principales nudos problemáticos en materia ambiental y social. En una segunda etapa, se realizaron entrevistas a funcionarios con competencia en las áreas de política bajo estudio. Esto nos permitió obtener un “mapa existente” del entramado de las políticas de salud y ambientales municipales. Durante el último período de la investigación avanzamos en un análisis comparativo de las políticas de ambas áreas buscando determinar la incidencia de reglas preexistentes o de organismos de coordinación interjurisdiccional en la gestión de políticas y programas municipales (por ejemplo, los déficits de reglas de juego formales en cuanto a distribución de recursos del sistema de salud o el peso de la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo [ACUMAR] en el caso de la política ambiental). Esto nos permitió ganar una mirada comparativa en torno a la especificidad del tipo de política. 4. Los hallazgos de la investigación La implementación de políticas públicas municipales en regiones metropolitanas depende no solamente del desarrollo de las capacidades organizacionales del aparato administrativo del municipio, sino también del tipo de articulación entre el gobierno municipal y los otros dos niveles de gobierno. Reconociendo que la solución de problemas de salud y ambientales trasciende las fronteras del municipio, hemos podido ver que estos conllevan diferentes desafíos de articulación interjurisdiccional. Como se verá en los capítulos que siguen, por un lado, la naturaleza del problema por resolver limita diferencialmente la capacidad de gestión del gobierno municipal. En ese sentido, los problemas ambientales son más difíciles de resolver dentro de los límites estrictos de un municipio, lo que hace más difícil la formulación e implementación de políticas ambientales por parte del gobierno municipal. Por otro lado, veremos que la intervención del Estado provincial y del Estado nacional en ambas áreas de incumbencia varía significativamente dado el diferente peso que ambos tienen tanto en la formulación de políticas como en el financiamiento de programas. Por ambas razones –y este es un interés central de este libro–, es importante analizar no solo cómo distintos gobiernos municipales enfrentan el desafío de la gestión local en un contexto de complejidad interjurisdiccional, sino también cómo lo hacen en distintas áreas de política pública. Nuestros resultados muestran que, mientras las formas de articulación del municipio con las jurisdicciones superiores varían según el área de política y la jurisdicción, existe una creciente articulación entre los gobiernos municipales y el Estado nacional tanto en el área de salud como en la ambiental. Muestran también que, donde esa articulación no existe o es escasa, disminuye la capacidad de implementación de una política pública por parte del Estado municipal. 18
Introducción
Nuestros hallazgos permiten identificar dos “tipos ideales” de articulación: articulación rutinaria y articulación programática. El primer tipo de articulación predomina (con diferencias importantes entre ambas áreas de política) en las relaciones municipio-provincia, mientras que el segundo tipo de articulación se da en forma más preponderante en las relaciones municipio-nación (con diferencias significativas entre municipios). Desde la perspectiva de los funcionarios municipales, la articulación rutinaria con Provincia presenta déficits importantes y puede dificultar el despliegue de la capacidad de gestión municipal. La articulación programática con Nación permitiría compensar parcialmente esos déficits –especialmente en el caso de las políticas ambientales–. Sin embargo, como se discute a lo largo de los capítulos de este libro, esa compensación no puede suplantar la exigencia de una adecuada articulación interjurisdiccional provincia-municipio, a la par que puede introducir nuevos problemas de coordinación, como veremos particularmente en el caso de salud. En el primer capítulo, bajo el supuesto de que la articulación interjurisdiccional constituye un elemento central en el desarrollo de las capacidades estatales de los gobiernos municipales, Gutiérrez y Alonso hacen dialogar a la literatura sobre capacidades estatales con distintos enfoques desarrollados para el análisis de las relaciones entre niveles jurisdiccionales (federalismo, relaciones intergubernamentales, redes de política y gobernanza multinivel). Al hacerlo, buscan determinar bajo qué condiciones funcionarios de distintas jurisdicciones procurarán articular entre sí y/o con actores no gubernamentales y bajo qué condiciones evitarán hacerlo. Para ello, ahondan especialmente en aquellas reglas e incentivos que configuran las estructuras de opción de los actores y, por lo tanto, su mayor o menor propensión hacia la articulación interjurisdiccional. Sobre esa base, presentan luego las formas de articulación observadas en los municipios estudiados desde la perspectiva de los funcionarios municipales entrevistados a lo largo de la investigación. En el segundo capítulo, Gutiérrez y Merlinsky abordan el análisis de las políticas ambientales en los municipios de Avellaneda y San Martín durante el período 2009-2013. De la comparación se desprenden las trayectorias divergentes que ha tenido la política ambiental en ambos municipios. Los autores muestran que, si bien esto revela distintas pautas de configuración de la agenda institucional municipal en lo atinente a la cuestión ambiental, la explicación de esas trayectorias divergentes debe remontarse, junto con otros factores, hacia las distintas oportunidades de articulación interjurisdiccional que están disponibles para los funcionarios de uno y otro municipio. En ese sentido, la innovación institucional representada por la creación de la ACUMAR, un organismo de coordinación interjurisdiccional para gestionar la cuenca Matanza-Riachuelo, operó como una 19
El gobierno municipal frente al desafío de la articulación
oportunidad para el dispar desarrollo de capacidades de gestión de ambos municipios en el área ambiental. En el capítulo 3, Alonso analiza la política de salud de los municipios de Avellaneda, General San Martín, Morón y Tres de Febrero durante el período 2007-2011. La política de salud de nivel municipal se ha delimitado entre los imperativos de homogéneas demandas sociosanitarias, la organización institucional del sistema de salud provincial y un nuevo centro de atracción política, constituido por el retorno del Estado nacional al Conurbano Bonaerense durante la primera década del siglo XXI. Para el autor, la gravitación homogeneizante de estas tendencias hace que las gestiones públicas municipales en el área de salud sean convergentes –sobre todo en lo que refiere a los déficits emergentes de la organización sanitaria provincial– y hace que los factores de diferenciación político-partidaria no adquieran una relevancia significativa. Mientras los capítulos 2 y 3 se centran en la relación del gobierno municipal con los gobiernos nacional y provincial, en el cuarto capítulo Besana vuelca la mirada hacia las organizaciones sociales y su relación con el Estado en los distintos niveles de gobierno. A partir del análisis de las entrevistas a miembros de organizaciones sociales locales, el autor discute la mayoría de los supuestos sobre cómo y por qué participan políticamente esas organizaciones. Discute particularmente con los enfoques dicotómicos que, sea porque distinguen entre participación convencional y no convencional o porque establecen una división demasiado marcada en la esfera estatal y la de sociedad civil, no permiten dar cuenta de dos de las principales formas de acción que se observa en el universo de organizaciones sociales locales bajo estudio: las acciones en red entre organizaciones sociales y, sobre todo, las acciones en red con agencias o funcionarios públicos.
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Introducción
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El gobierno municipal frente al desafío de la articulación
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