United States v. Nixon by Carlos Bazzano

CORTE SUPREMA DE LOS ESTADOS UNIDOS UNITED STATES v. NIXON, 418 U.S. 683 (1974)* No. 73-1766 certiorari al tribunal federal de apelaciones para el distrito de Columbia Alegatos: Julio 8, 1974 – Fallo: Julio 24, 1974 Sumario Tras una imputación por supuesta violación a ciertas leyes federales por parte de ciertos funcionarios de Casa Blanca y seguidores políticos del Presidente, el Fiscal Especial presentó una moción de acuerdo a las Reglas Federales de Procedimiento Penal, 17(c) solicitando la emisión de una orden de comparecencia a fin que sean presentadas ante el tribunal ciertas cintas y documentos destinados a la identificación precisa de las conversaciones y reuniones entre el Presidente y los demás. El Presidente, alegando privilegio ejecutivo, presentó una moción solicitando se deje sin efecto la orden de comparecencia. El Juzgado Federal, tras considerar que al contenido de la orden como presuntamente privilegiado, concluyó que el Fiscal Especial aportó suficientes elementos para dejar sin efecto la presunción así como que los requerimientos de la Regla 17(c) han sido satisfechos. El juzgado ordenó entonces el examen en forma privada del material en cuestión, habiendo rechazado la alegación del Presidente que (a) la disputa entre su parte el Fiscal Especial no era justiciable, dado su carácter de conflicto “intra-ejecutivo” y (b) que la judicatura está desprovista de autoridad para emprender la revisión de la alegación de privilegio ejecutivo realizado por el Presidente. El juzgado suspendió los efectos de esta última resolución hasta la culminación del procedimiento de apelación iniciado por el Presidente ante el Tribunal de Apelaciones. Luego, el Fiscal Especial presentó ante esta Corte un requerimiento de certiorari antes del fallo (No. 73-1766), y el Presidente presentó una contra-moción con igual objetivo impugnando la acción del Gran Jurado (No. 73-1834). Esta Corte aceptó ambas mociones.

Se sostiene: 1. La resolución del Juzgado Federal era apelable pues era una resolución “final” en los términos del 28 U.S.C. §1291 y, por ende, fue correctamente elevada al Tribunal de Apelaciones, 28 U.S.C. §1254 cuando la petición de certiorari antes del fallo

fue

presentada

ante

Corte

consecuentemente,

encuentra

Acumulado y resuelto en forma conjunta con el No. 73-1834, Nixon v. United States, también

por certiorari el mismo tribunal.

correctamente ante esta Corte para su análisis. Aunque tal tipo de resoluciones por lo general no son definitivas ni están sujetas a apelación, puede hacerse una excepción en un limitado número de casos en los que la denegación de una revisión inmediata tornaría imposible cualquier revisión posterior de un reclamo.

United States v. Ryan, 402 U.S. 530. Tal excepción resulta apropiada ante las circunstancias únicas del presente caso, pues resultaría inapropiado someter al Presidente al procedimiento de asegurar la revisión resistiéndose al cumplimiento de la orden judicial, así como igualmente inapropiado resultaría que el Juzgado Federal proceda a través de la figura del desacato de manera a proporcionar una revisión en instancia de apelación. Pp. 690-692. 2. La disputa entre el Fiscal Especial y el Presidente es una controversia apreciable judicialmente. Pp. 692-697. (a) La mera aserción de una disputa “intra-ejecutiva”, sin más, no extrae un caso a la jurisdicción federal. United States v. ICC, 337 U.S. 426. P. 693. (b) El Procurador General, a través de un acto administrativo, ha conferido al Fiscal Especial un mandato y autoridad de corte único a los efectos de representar a los Estados Unidos, otorgándole atribuciones explícitas para contestar la invocación del privilegio ejecutivo para la obtención de las pruebas relevantes para el ejercicio de sus poderes especialmente delegados. Mientras dicho acto administrativo siga vigente, el Ejecutivo está obligado por éste. United States ex rel. Accardi v.

Shaughnessy, 347 U.S. 260. Pp. 694-696. (c) La actuación del Fiscal Especial dentro del campo de sus atribuciones para buscar pruebas preliminarmente determinadas como relevantes y admisibles en un proceso penal pendiente, y la alegación de privilegio ejecutivo por parte del Presidente como oposición a éste, presentan cuestiones “típicas y tradicionalmente justiciables”; United States v. ICC, supra, en 430, y el hecho de que ambos litigantes sean funcionarios del Poder Ejecutivo no constituye un obstáculo a la judiciabilidad. Pp. 696-697. 3. De acuerdo al examen que esta Corte ha realizado del material presentado por el Fiscal Especial en apoyo de su moción para la emisión de la orden de comparecencia, mucho de lo cual se encuentra bajo sello, se desprende con claridad que la denegación de revocación dispuesta por el Juzgado Federal se ajusta a la Regla 17(c), así como que el Fiscal Especial ha demostrado suficientemente la necesidad de tal orden para su producción antes del juicio. Pp. 697-702. 4. Ni la doctrina de separación de poderes ni la generalizada necesidad de confidencialidad de las comunicaciones de alto nivel, sin más, pueden servir de sustento para un privilegio presidencial absoluto e ilimitada inmunidad frente a

procesos judiciales cualesquiera sean las circunstancias. Véase, p.ej., Marbury v.

Madison, 1 Cranch 137; Baker v. Carr, 369 U.S. 186. Ausente una alegación de necesidad de protección de un secreto militar, diplomático o sensible para la seguridad nacional, la confidencialidad de las comunicaciones presidenciales no se ve significativamente disminuida por la presentación de material en el marco de un proceso penal bajo las condiciones protegidas de una inspección privada, amén que cualquier privilegio absoluto bajo el Art. II de la Constitución vendría simplemente a colisionarse con la función que la misma Constitución asigna a los tribunales. Pp. 703-707. 5. Aunque los tribunales concedan la mayor la deferencia para con los actos del Presidente en ejercicio de las funciones que le asgina el Art. II, United States v.

Burr, 25 F.Cas. 187 (No. 14694), cuando se invoca un privilegio presidencial contra los materiales solicitados para su utilización en el marco de un proceso penal, como lo es en el presente caso, y éste no está fundado en que secretos militares se encuentran involucrados, sino simplemente en un interés general de confidencialidad, la alegación general del Presidente que invoca un privilegio debe ceder ante la demostrada necesidad específica de evidencia en el marco de un proceso penal y ante la fundamental demanda del debido proceso legal en la correcta administración de la justicia penal. Pp. 707-713. 6. Sobre la base del examen que esta Corte ha realizado de autos, no puede concluirse que el Juzgado Federal ha cometido un error al ordenar una revisión privada del material en cuestión, el cual ha de ser, seguidamente, entregado al Juzgado Federal. Pp. 713-714. 7. Siendo que las comunicaciones presidenciales pueden abarcar un vasto campo de material sensible más de lo que podrían las de un individuo ordinario, el interés público requiere que se confiera una amplia protección a la confidencialidad presidencial consistente con la buena administración de justicia, por lo que sobre el Juzgado Federal pesa la gran responsabilidad de asegurar que el material referido

conversaciones

presidenciales

irrelevantes

para

proceso

inadmisibles en el marco de éste obtengan el más alto respeto debido a un Presidente, así como que tal material sea retornado sellado a su custodio legal. Hasta que sea remitido al Fiscal Especial, ningún material debe ser remitido a nadie. Pp. 714-716. BURGER, M.P., redacta la opinión de la Corte, a la cual adhieren todos los miembros de la Corte, excepto REHNQUIST, M., quien se ha inhibido. EL MAGISTRADO PRESIDENTE BURGER redacta la opinión de la Corte: El presente caso nos plantea la revisión de la denegación de una moción, incoada ante el Juzgado Federal en representación del Presidente de los Estados Unidos, en

el caso United States v. Mitchell (D.C. Crim. No. 7110), a fin que se revoque una orden de comparecencia emitida por el Juzgado Federal del Distrito de Columbia, en los términos de las Reglas Federales de Procedimiento Penal, regla 17(c). Dicho mandamiento ordenó al Presidente presentar ciertas grabaciones y documentos relacionados con sus conversaciones con asistentes y asesores. El juzgado rechazó la alegación del Presidente de existencia de un privilegio absoluto, falta de jurisdicción y supuesto no cumplimiento de los requerimientos de la Regla 17(c). El Presidente recurrió al Tribunal de Apelaciones. Esta Corte aceptó tanto la petición de los Estados Unidos presentada en forma de certiorari previo al fallo (No. 71766)1, y la del Presidente de igual tenor (No. 73-1834)2, habida cuenta de la importancia pública de las cuestiones planteadas y la necesidad de su rápida resolución. El 1 de marzo de 1974, un Gran Jurado del Juzgado Federal del Distrito de Columbia dictó auto de procesamiento imputando a siete individuos3 por varios hechos punibles, incluidos cargos de conspiración y fraude contra los Estados Unidos y obstrucción a la justicia. Aunque no fue citado en dicho auto de imputación, el Gran Jurado designó al Presidente, entre otros, como un coconspirador no acusado4. El 18 de abril de 1974, ante un requerimiento Véase 28 U.S.C. §§1254(1) y 2101(e) y nuestra Regla 20. Véanse, p.ej., Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952); United States v. United Mine Workers, 330 U.S. 258 (1947); Carter v. Carter Coal Co., 298 U.S. 238 (1936); Rickert Rice Mills v. Fontenot, 297 U.S. 110 (1936); Railroad Retirement Board v. Alton R. Co. , 295 U.S. 330 (1935); Norman v. Baltimore & Ohio R. Co., 294 U.S. 240 (1935). 1

Esta presentación en el No. 73-1824 planteó la cuestión de si el Gran Jurado actuó dentro de

su competencia al designar al Presidente como un co-conspirador no acusado. Siendo que consideramos que la resolución de este punto resulta innecesaria para la cuestión de si el privilegio debe prevalecer, el certiorari se declara mal concedido, por lo que las restantes partes de esta sentencia se refieren a las cuestiones planteadas en el No. 73-1766. El 19 de junio de 1974 el representante del Presidente optó por la divulgación y remitió a esta Corte toda la evidencia presentada al Gran Jurado respecto a su actuación en designar al Presidente como coconspirador no acusado. Se aplazó el estudio de esta cuestión estando pendiente la vista, y ahora es rechazada. 3

Los siete imputados fueron John N. Mitchell, H.R. Halderman, John D. Ehrlichman, Charles W.

Colson, Robert C. Mardian, Kenneth W. Parkinson y Gordon Strachan. Cada uno de ellos ocupó con anterioridad un puesto de responsabilidad en la administración de la Casa Blanca o un puesto en el Comité de Reelección del Presidente. Colson se declaró culpable de otros cargos y ya no forma parte del presente proceso. 4

El Presidente realizó una presentación especial ante el Juzgado Federal el 6 de junio y solicitó

que el juzgado levante la orden de protección que pesaba sobre la designación de ciertos individuos como co-conspiradores y en cualquier otra medida que se estime conveniente. Esta moción presentada por el Presidente se basó en que la divulgación de datos a los medios de prensa privaba de significación a la orden de protección. El 7 de junio, el Juzgado Federal removió la orden de protección y, el 10 de junio, los representantes de ambas partes solicitaron

presentado por el Fiscal Especial, el Juzgado Federal dictó una orden de comparecencia, véase n. 8 infra, de acuerdo a la Regla 17(c) dirigida al Presidente e hizo devolverse el 2 de mayo de 1974. Esta orden requirió la presentación, antes de la fecha establecida para el juicio (9 de septiembre), de ciertas grabaciones, memorándums, papeles, transcripciones y otros escritos relacionados a ciertos encuentros identificados en forma precisa entre el Presidente y otros5. El Fiscal Especial especificó la fecha, lugar, hora y las personas presentes en las discusiones pues ya le había sido entregado el registro diario y la agenda de citas de la Casa Blanca. El 30 de abril, el Presidente divulgó públicamente transcripciones editadas de 43 conversaciones, incluidas porciones de 20 conversaciones afectadas por la orden de comparecencia. El 1 de mayo de 1974, el representante del Presidente realizó una “presentación especial” y presentó una moción para revocar la orden de comparecencia de acuerdo a la Regla 17(c). A esta moción se acompañó una alegación de privilegio. Tras la realización de la correspondiente audiencia6, el representantes del Presidente presentó oralmente sendas mociones solicitando la retirada del nombre del Presidente del auto del Gran Jurado que lo designaba como co-conspirador no imputado asimismo fueron solicitadas órdenes de protección contra la divulgación de dicha información. El 20 de mayo de 1974, el Juzgado Federal denegó la moción de revocación de la orden de comparecencia así como las solicitudes de retirada y la emisión de órdenes de protección. 377 F.Supp. 1326. Asimismo, ordenó “que el Presidente o cualquier funcionario subordinado, oficial, o empleado a cuya custodia hubieran sido confiados los documentos cuya presentación se ha ordenado, presentar ante el Juzgado Federal antes del o el 31 de mayo de 1974, los originales de los mismos así como un índice y análisis de dichos ítems, así como las grabaciones de dichas porciones de los ítems ordenados cuyas transcripciones han sido hechas públicas por el Presidente el 30 de abril”. El Juzgado Federal rechazó cuestionamientos a su jurisdicción debido a la supuesta naturaleza no justiciable de la cuestión por constituir una disputa entre el Fiscal Especial y el Jefe del Ejecutivo, por lo cual ésta cuenta con un carácter “intra-ejecutiva”; rechazó igualmente la alegación de supuesta falta de competencia de la judicatura para emprender la revisión de una alegación de privilegio ejecutivo de parte del a esta Corte que libere las partes de autos vinculadas a la actuación del Gran Jurado respecto del Presidente. Tras recibir una declaración de oposición de la parte recurrida, esta Corte denegó dicha moción el 15 de junio de 1974, excepto en lo que respecta al status del Presidente como co-conspirador no imputado. 417 U.S. 960. 5

Los encuentros y conversaciones especificados se encuentran enumerados en el anexo de la

orden de comparecencia. App. 42a-46a. 6

Tras una sugerencia conjunta del Fiscal Especial y del representante del Presidente, con la

aprobación del abogado de los acusados, las subsiguientes actuaciones ante el Juzgado Federal fueron realizados en privado.

Presidente. El juzgado rechazó lo primero sobre la base de la autoridad y atribuciones de las que se encuentra investido el Fiscal Especial a través de un acto administrativo emitido por el Procurador General; el juzgado concluyó que estaba en

presencia

de una

controversia

judicialmente cognoscible.

segundo

cuestionamiento fue juzgado sin objeto en virtud de la decisión del caso Nixon v.

Sirica, 159 U.S.App.D.C. 58 (1973). El Juzgado Federal sostuvo que la judicatura, y no el Presidente, es el árbitro final en el marco de una alegación de privilegio ejecutivo. El juzgado concluyó que, bajo las circunstancias del presente caso, el presunto privilegio ha quedado superado por la demostración prima facie realizada por el Fiscal Especial que “existe una necesidad suficientemente convincente para justificar el examen judicial en forma privada…”. 377 F.Supp. en 1330. El juzgado sostuvo, finalmente, que el Fiscal Especial, satisfizo los requerimientos establecidos en la Regla 17(c). El Juzgado Federal suspendió los efectos de su resolución mientras estuviera pendiente el procedimiento de apelación, a condición que el mismo fuera finalizado antes de las 16.00 del 24 de mayo. El juzgado dispuso, asimismo, que los materiales permanezcan sellado una vez remitidos para formar parte de autos. El 24 de mayo de 1974, el Presidente comunicó, en tiempo y forma, haber interpuesto un recurso de apelación contra la decisión del Juzgado Federal y que ello tuvo entrada ante el Tribunal Federal de Apelaciones para el Distrito de Columbia. El mismo día, el Presidente, presentó una moción solicitando un mandamiento ante el Tribunal de Apelaciones para la revisión de la decisión del Juzgado Federal. Más tarde, del mismo día 24 de mayo, el Fiscal Especial, igualmente presentó, ante esta Corte, una petición de certiorari antes del fallo. El 31 de mayo, se concedió la petición con un calendario para un trámite abreviado. 417 U.S. 927. El 6 de junio, el Presidente presentó, igualmente una petición de certiorari antes del fallo. Esta petición fue concedida el 1 de junio de 1974. 417 U.S. 960, y se fijó vista para la presentación de alegatos para el 1 de julio de 1974. I JURISDICCIÓN La cuestión previa presentada consiste en determinar si la resolución el 20 de mayo de 1974, dictada por el Juzgado Federal constituye una resolución apelable y si el caso se encontraba correctamente “en” el Tribunal de Apelaciones cuando la presentación de la petición de certiorari ante esta Corte. 28 U.S.C. §1254. La jurisdicción del Tribunal de Apelaciones de acuerdo al 28 U.S.C. §1291 engloba únicamente a “decisiones definitivas dictadas por el Juzgado Federal”. Dado que la apelación fue presentada en tiempo y forma y se cumplieron todos los requerimientos procesales, la petición fue correctamente presentada ante esta

Corte para la consideración si la decisión del Juzgado Federal era definitiva. 28 U.S.C. §§1254(1), 2101(e). El requerimiento de carácter definitivo del 28 U.S.C. §1291 encarna una fuerte política congresional contra las revisiones parciales, y contra y en contra de las obstrucciones y obstáculos en un procedimiento judicial en curso por apelaciones interlocutorias. Véase, p.ej., Cobbledick v. United States, 309 U.S. 323 (1940). Este requerimiento ordinariamente promueve la eficiencia judicial y acelera la terminación final del litigio. Al aplicar este principio a una resolución denegatoria de una moción de revocación y que requiere la producción de evidencia en forma de una orden de comparecencia, se ha sostenido reiteradamente que tal resolución no es definitiva y, por ende, no apelable. United States v. Ryan, 402 U.S. 530 (1971); Cobbledick v. United States, supra; Alexander v. United States, 201 U.S. 117 (1906). Esta Corte ha sostenido consistentemente que la necesidad de celeridad en la administración de la justicia penal poniendo a uno que busca resistirse a proporcionar la información deseada en la necesidad de elegir entre cumplir con la orden del Juzgado de producir evidencia antes de intentar cualquier revisión de dicha orden, y la resistencia a tal resolución con la concomitante posibilidad de verse sometido a un procedimiento por desacato en caso que sus pretensiones sean rechazadas en apelación.

United States v. Ryan, supra, en 533. Este requerimiento de someter a un procedimiento por desacato, no carece de excepciones, y en algunas instancias los propósitos que subyacen a la regla de la finalidad requieren un resultado distinto. Por ejemplo, en el caso Perlman v. United

States, 247 U.S. 7 (1918), de dictó una orden a un tercero requiriendo la exhibición de ciertos documentos; el recurrente, propietario de los mismos, realizó una alegación de privilegio. La Corte sostuvo que una resolución que ordenaba la presentación de documentos era apelable pues era poco probable que ese tercero se arriesgue a un proceso por desacato de manera a obtener una revisión inmediata de la alegación de privilegio del recurrente. Id., en 12-13. Dicho caso se subsume en el “limitado catálogo de casos en los cuales la denegación de una revisión inmediata podría tornar imposible cualquier revisión de una alegación realizada por un individuo”. United States v. Ryan, supra, en 533. Igualmente, en el caso de autos, la tradicional vía del desacato a los efectos de habilitar una inmediata apelación resulta particularmente inapropiado habida cuenta de las circunstancias únicas en las cuales se plantea esta cuestión. Requerir al Presidente de los Estados Unidos ubicarse en la situación de desobedecer una orden judicial al solo efecto procesal de habilitar una revisión de una resolución

sería impropio y originaría una innecesaria ocasión para un enfrentamiento constitucional entre dos ramas del Gobierno. Igualmente, no debe situarse a un juez federal en la situación de emitir una citación por desacato al Presidente al solo efecto que pueda invocarse la revisión. La cuestión si el Presidente puede ser citado por desacato podría, en sí misma, generar una prolongación del litigio, y de igual manera vendría a prolongar tanto el análisis del fondo en cuanto a la alegación de privilegio así como la finalización misma del proceso penal en cuyo marco se requiere la evidencia afectada. Estas consideraciones nos llevan a concluir que la resolución del Juzgado Federal constituye una resolución apelable. El recurso contra la misma fue planteado apropiadamente “en” el Tribunal de Apelaciones, por lo que el caso se encuentra ahora en forma apropiada ante esta Corte conforme a la petición de certiorari previo al fallo. 28 U.S.C. §1254; 28 U.S.C. §2101(e). Gay v. Ruff, 292 U.S. 25 (1930)7. II JUDICIABILIDAD Ante el Juzgado Federal, el representante del Presidente ha alegado que la judicatura carece de jurisdicción para emitir la orden de comparecencia pues la cuestión constituye una disputa intra-ejecutiva entre un subordinado y el funcionario superior de la rama Ejecutiva y, por ende, no está sujeta a resolución judicial. Dicho argumento ha sido nuevamente avanzada ante esta Corte enfatizando el fundamento que la presente disputa no origina un “caso” o “controversia” que pueda ser resuelta por los tribunales federales. El representante del Presidente alega que los tribunales federales no deben inmiscuirse en áreas asignadas a otras ramas del Gobierno. Considera así a esta situación como siendo esencialmente una disputa “jurisdiccional” interna de la Rama Ejecutiva análoga a una disputa entre dos comités formados en el seno del Congreso. Habida cuenta que la Rama Ejecutiva cuenta con autoridad exclusiva y discreción absoluta para decidir proseguir con un caso – ver Confiscation Cases 7 Wall. 454 (1869); United

States v. Cox, 342 F.2d 167 (CA5), certiorari denegado – se afirma que la decisión del Presidente es definitiva y final en la determinación de la evidencia que ha de utilizarse en el marco de un proceso penal. Aunque acepta que el Presidente ha delegado ciertas atribuciones al Fiscal Especial, el mismo no ha renunciado ni delegado al Fiscal Especial la facultad del Presidente de alegar privilegio con relación a todos los materiales que se subsuman dentro de la autoridad inherente

Las partes han sugerido que esta Corte tiene jurisdicción en base a razones distintas. A la vista

de nuestra conclusión de que existe jurisdicción de acuerdo al 28 U.S.C. §1254(1) por ser apelable la resolución del Juzgado Federal, no resulta necesario analizar si los demás vehículos jurisdiccionales resultan viables.

del

Presidente

para

negarse

entregar

nada

cualquier

funcionario ejecutivo. Memorial del Presidente, 42. Los requerimientos formulados por el Fiscal Especial respecto a los ítems involucrados, en opinión del representante del Presidente, constituyen “cuestión política” conforme al caso Baker v. Carr, 369 U.S. 186 (1962), pues textualmente se refieren a un ejercicio de poder “textualmente demostrable” conforme al Art. II. La mera alegación de “disputa intra-ejecutiva”, sin más, nunca ha privado a los tribunales federales de su jurisdicción; la judiciabilidad no depende de algo tan superficial. En el caso United States v. ICC, 337 U.S. 426 (1949), esta Corte observó que “los tribunales deben mirar más allá de lo que simbolizan los nombres de las partes a los efectos de terminar si un caso o controversia justiciable se ha presentado”. Id., en 430. Véanse también Powell v. McCormack, 395 U.S. 486 (1969); ICC v. Jersey City, 322 U.S. 503 (1944); United States ex rel.

Chapman v. FPC, 345 U.S. 153 (1953); Secretary of Agriculture v. United States, 347 U.S. 645 (1954); FMB v. Isbrandtsen Co., 356 U.S. 481, 483 n. 2 (1958); United States v. Marine Bancorporation, ante, p. 602; and United States v. Connecticut National Bank, ante, p. 656. Nuestro punto de partida está dado por la naturaleza del procedimiento en cuyo marco se requiere la evidencia – en este caso, un proceso penal pendiente. Se trata, pues, de un proceso judicial tramitado ante un tribunal federal por supuestas violaciones a leyes federales, e iniciado en nombre de los Estados Unidos como entidad soberana. Berger v. United States, 295 U.S. 78 (1935). Conforme a la autoridad del Art. II, §2 de la Constitución el Congreso depositó en el Procurador General la atribución de conducir los litigios penales del gobierno de los Estados Unidos. 28 U.S.C. §516. Igualmente le confirió la atribución de designar a funcionarios subordinados que le asistan en el ejercicio de sus funciones. 28 U.S.C. §509 et al. Actuando conforme a tales reglas, el Procurador General delegó la autoridad para representar a los Estados Unidos en este litigio en particular a un Fiscal Especial con mandato y atribuciones únicas8. La resolución

La resolución dictada por el Procurador General conforme a su autoridad legal confiere al Fiscal

Especial plena autoridad para controlar el curso de las investigaciones y litigios vinculadas a todas los hechos punibles derivados de las Elecciones Presidenciales de 1972 que el Fiscal Especial estime necesarias y apropiadas para asumir responsabilidad, alegaciones que involucren al Presidente, miembros del personal la Casa Blanca, o funcionarios de designación Presidencial y cualquier otra cuestión que consienta haberle sido delegada por el Procurador General.

otorga al Fiscal Especial la atribución explícita para impugnar la invocación de Privilegio Ejecutivo en el proceso de recolección de evidencia relevante para el desempeño de sus facultades especialmente delegadas9. 38 Fed.Reg. 30739, modificado por 38 Fed.Reg. 32805.

38 Fed.Reg. 30739, modificada por el 38 Fed.Reg. 32805. En particular, se delegó al Fiscal Especial plena autoridad, entre otros, “para impugnar la alegación de ‘Privilegio Ejecutivo’…y atender todos los aspectos de todos los casos asignados a su atención”. Id., en 30739. La resolución dispone seguidamente Al ejercer sus atribuciones, el Fiscal Especial gozará del más alto grado de independencia que sea consistente con las atribuciones legales del Procurador General en el marco de todas las materias que corresponden a la jurisdicción de la Secretaría de Justicia. El Procurador General no interferirá ni intervendrá en las decisiones y actuaciones del Fiscal Especial. El Fiscal Especial determinará cuando y como informará o consultará con el Procurador General acerca de sus deberes y responsabilidades. De acuerdo con las garantías otorgadas por el Presidente al Procurador General que éste no ejercerá su atribución constitucional de cesar al Fiscal Especial o limitar la independencia que por la presente se le otorga, el Fiscal Especial no será removido de su puesto excepto por faltas extraordinarias de su parte, asimismo tampoco lo será sin previa consulta del Presidente con los líderes de la Mayoría y de la Minoría, los Presidentes y miembros de la Minoría de los Comités de Asuntos Judiciales del Senado y la Cámara de Representantes, a fin de asegurarse que su consenso estuviera de acuerdo con la línea de acción propuesta. 9

Tal fue el entendimiento del Procurador General interino Robert Bork, el autor de la resolución

que concedió independencia al Fiscal Especial, ello resulta de su testimonio ante la Comisión de Asuntos Judiciales del Senado: Aunque se ha anticipado que el señor Jaworski recibirá la cooperación de la Casa Blanca a fin de obtener cualquier evidencia que estime necesaria para la conducción de las investigaciones, está claro para todas las partes y éstas comprenden que el mismo tiene atribuciones para utilizar los procesos judiciales para obtener las evidencias aun cuando de ello se deriven desacuerdos. Audiencia del Fiscal Especial ante la Comisión de Asuntos Judiciales del Senado, 93er Congreso, 1ra. Sesión, pt. 2, p. 450 (1973). El Procurador General interino Bork realizó manifestaciones de tenor similar ante la Sub-comisión de Justicia Penal de la Cámara de Representantes. Audiencias, H.J. Res. 784 y H.R. 10937 ante la Sub-comisión de Justicia Penal, Comisión de Asuntos Judiciales, Cámara de Representantes, 93er Cong., 1ra. Ses. 266 (1973). Durante su audiencia de confirmación, el Procurador General William Saxbe testificó compartir el punto de vista del Procurador interino Bork respecto a la autoridad del Fiscal Especial para impugnar cualquier alegación de privilegio ejecutivo ante los tribunales. Audiencia ante la nominación del señor William B. Saxbe al cargo de Procurador General ante la Comisión de Asuntos Judiciales del Senado, 93er Cong., 1ra Ses., 9 (1973).

Mientras la referida resolución se encuentre vigente, ella tendrá fuerza de ley. En el caso United States ex rel. Accardi v. Shaughnnessy, 347 U.S. 260 (1954), el Procurador General a través de algunas resoluciones delegó algunas de sus atribuciones discrecionales a la Junta de Apelaciones de Inmigración y requirió a ésta que ejerza su propia discreción en materia de apelaciones en casos relativos a deportaciones. Los casos Service v. Dulles, 354 U.S. 363 (1957) y Vitarelli v.

Seaton, 359 U.S. 535 (1959) reafirmaron los puntos esenciales del caso Accardi. Aquí, tal como en el caso Accardi, resulta teóricamente posible que el Procurador General revoque o enmiende la resolución que define las atribuciones del Fiscal Especial. Empero, éste no lo ha hecho10. Mientras dicha resolución se encuentre vigente, la Rama Ejecutiva estará obligada por ella, y ciertamente los Estados Unidos, como una entidad soberana, compuesta por tres ramas, están obligados a respetarla y cumplirla. Además, la delegación de autoridad al Fiscal Especial no constituye una delegación ordinaria del Procurador General a un subordinado: con autorización del Presidente se dispuso en la Resolución que el Fiscal Especial no podría ser removido sin el “consenso” de ocho líderes designados por el Congreso. N. 8, supra. La solicitud de una orden de comparecencia y la Resistencia a la misma dan lugar a una obvia controversia en el sentido ordinario del término, pero ello por sí mismo no resulta suficiente para cumplir con los estándares constitucionales. En el sentido

constitucional,

una

controversia

implica

mucho

más

que

desentendimiento o conflicto, antes bien, hace referencia al tipo de desavenencias cuya resolución tradicionalmente se confía a los tribunales. El presente caso plantea la cuestión de la producción o no producción de ciertas evidencias específicas que el Fiscal Especial estima relevantes y admisibles en el marco de un proceso penal. Ello es alegado por un funcionario de la Rama Ejecutiva dentro del límite de su autoridad y es resistido por el Jefe del Ejecutivo con base en su deber de preservar la confidencialidad de las comunicaciones del Presidente. Sea cual fuere la respuesta correcta con relación a la cuestión de fondo, estas cuestiones corresponden a “un tipo tradicionalmente justiciable”. United States v. ICC, 337 U.S. en 430. El Fiscal Especial independiente, con su alegada necesidad de contar con el material afectado en el marco del citado proceso penal, encuentra la oposición del Presidente con su firme alegado contra la remisión de dicho material. Esta situación asegura la presencia de

Durante su audiencia de confirmación, el Procurador General William Saxbe sostuvo que

estaba de acuerdo con la resolución dictada por el procurador interino Bork y que no removería al Fiscal Especial salvo por “faltas graves”. Id., en 5-6, 8-10. No se ha alegado aquí que el Fiscal Especial haya cometido tal tipo de faltas.

una situación adversarial que enfatiza el caso del que el tribunal depende ampliamente para la iluminación de difíciles cuestiones de carácter constitucional.

Baker v. Carr, 369 U.S. en 204. Además, habida cuenta que el punto a resolver deriva del curso regular de un proceso penal, cae dentro del alcance tradicional de la atribución conferida por el Art. III. Id., en 198. A la luz del catálogo único de características que presenta el conflicto actual, el hecho que ambas partes sean funcionarias de la Rama Ejecutiva no puede alzarse en una barrera para la justiciabilidad. Vendría a ser inconsistente con la ley y los reglamentos aplicables, y ante los hechos únicos del caso, que concluyamos algo distinto a que el Procurador General está legitimado para iniciar tal acción y que una controversia justiciable nos ha sido presentada y puesta a nuestra resolución. III LA REGLA 17(c) Se cuestiona una orden de comparecencia sobre la base que el Fiscal Especial no ha logrado satisfacer los requerimientos de las Reglas Federales de Procedimiento Penal, Regla 17(c), la cual gobierna la emisión de estas órdenes de comparecencia en los procesos penales federales. Si aceptamos esta tesis, ya no será necesario examinar la alegación de privilegio que supuestamente afecta al material requerido. Así pues, hemos de analizar si los requerimientos establecidos en la Regla 17(c) han sido satisfechos. Véanse los casos Arkansas Louisiana Gas Co. v.

Department of Public Utilities, 304 U.S. 61 (1938); Ashwander v. TVA, 297 U.S. 288 (1936) (voto concurrente del magistrado Brandeis). La Regla 17(c) dispone: Una orden de comparecencia podrá igualmente ordenar a la persona a la cual se la dirige que presente libros, papeles, documentos y otros objetos allí designados. El tribunal, a petición de parte debidamente presentada, podrá revocarla o modificarla si su cumplimiento pudiera resultar irracional u opresivo. El tribunal podrá ordenar que los libros, papeles, documentos u objetos designados sean presentados ante el mismo con anterioridad al juicio o con anterioridad al momento en el cual ha de ofrecerse la evidencia y podrá, una vez presentados,

permitir

examen

los

libros,

papeles,

documentos u otros objetos o porciones de los mismos a las partes y sus representantes.

Una orden de comparecencia puede ser revocada si su producción resultara “irracional u opresiva”, pero no de otra manera. El principal precedente de esta Corte en materia de interpretación de este estándar es el caso Bowman Dairy Co. v.

United States, 341 U.S. 214 (1951). En dicho caso se reconocieron ciertas características fundamentales de las órdenes de comparecencia para los procesos penales: (1) su primera motivación no radicaba en proporcionar medios de descubrimiento en procesos penales, id., en 220; (2) su principal motivación fue hacer expedito el juicio proporcionando lugar y hora para inspección, en forma previa al juicio, de los materiales afectados11, ibid. Tal como ambas partes lo aceptan, los casos resueltos bajo la égida del caso Bowman por lo general han seguido la formulación realizada por el Juez Weinfeld en el caso United States v.

Iozia, 13 F.R.D. 335 (SDNY 1952), respecto a la demostración de lo solicitado. De acuerdo a este test, de manera a requerir la presentación en forma previa al juicio, la parte solicitante debe demostrar: (1) que los documentos constituyen pruebas y que resultan relevantes12; (2) que, de otra manera, los mismos no podrían ser obtenidos en forma previa al juicio por medio del ejercicio de la debida diligencia; (3) que la parte no pueda prepararse en forma apropiada para el juicio sin tales documentos y sin su inspección antes del mismo, y que la falta de tal inspección podría dilatar innecesariamente el juicio; y (4) que la solicitud se realice de buena fe y no está presentada en forma de petición general.

La Corte citó una declaración de un miembro del comité asesor de que el propósito de la

Regla es traer documentos al tribunal en adelante al momento en el cual deban ser ofrecidos como evidencia, de manera que puedan ser examinados con anterioridad, con el propósito…de permitir a la parte examinar si podrá utilizarlas o si desea utilizarlas. 341 U.S. en 220, n. 5. El Manual para Litigios Complejos y Multidistritales publicado por el Centro Judicial Federal recomiendo que la utilización de la Regla 17(c) sea alentada en complejos casos penales de manera que cada parte se vea obligada a presentar su evidencia documental antes del juicio y antes del momento en que las mismas hayan de ser ofrecidas. P. 150. 12

El Juzgado Federal en el presente caso se enfrentó a la situación más inusual…en la cual la orden, antes que dirigirse en forma directa al Gobierno indicándolo como parte demandada, se dirige a quien, a los efectos prácticos, es un tercero.

United States v. Mitchell, 377 F.Supp. 1326 (DC 1974). El Fiscal Especial sugiere que el requerimiento relativo a la evidencia conforme a los casos Bowman Dairy Co. e Iozia no se aplica plenamente cuando la orden de comparecencia se dirige contra terceros, antes que a los abogados del Gobierno. Memorial de los Estados Unidos 128-129. No es necesario decidir si existe un estándar inferior, pues nos damos por satisfechos con que las reglas relevancia y naturaleza probatoria de los documentos tenidos en vista han sido suficientemente demostradas conforme a lo resuelto por el Juzgado Federal para negarse a revocar la orden dictada.

Con tal panorama, el Fiscal Especial, de manera a cumplir con tal carga, debe superar

los

siguientes

obstáculos:

(1)

relevancia;

(2)

admisibilidad;

(3)

especificidad. Nuestra propia revisión de los autos necesariamente proporciona una visión menos comprensiva de la situación total que aquella disponible al juez de primera instancia, por lo que no podemos concluir que el Juzgado Federal se equivocó en la evaluación de la demostración realizada por el Fiscal Especial con respecto a la Regla 17(c). Nuestra conclusión se basa en los autos que obran ante esta Corte, mucho de lo cual está sello. Por supuesto, el contenido de las cintas afectadas por la orden de comparecencia no pueden ser complemente descriptos en dicha etapa del procedimiento por el Fiscal Especial, empero resultaba lo suficientemente verosímil que cada una de las cintas contenía conversaciones relevantes respecto a los hechos punibles por los cuales se formularon las imputaciones. United States v. Gross, 24 F.R.D. 138 (SDNY 1959). Con respecto a muchas de las cintas, el Fiscal Especial ofreció declaraciones juradas de diversos participantes en las conversaciones acerca de lo que había sido dicho en las mismas. Respecto a las cintas restantes, la identidad de los participantes y el tiempo y lugar de las conversaciones, tomadas en su contexto total, permiten inferir racionalmente que al menos parte de las conversaciones versan acerca de los hechos punibles señalados en el auto de imputación. Igualmente, concluimos que existía suficiente demostración preliminar que cada una de las cintas indicadas en la orden de comparecencia contenía evidencia admisible respecto a los hechos punibles indicados en la imputación. La más coherente de las objeciones a la admisibilidad de las grabaciones entre las que hayan sido levantadas radica en que ellas constituyen declaraciones formuladas por declarantes fuera de un tribunal, los cuales no serán sometidos a un contrainterrogatorio y que las declaraciones resultan por ello inadmisibles. Aquí, no obstante, muchas de las cintas aparentemente contienen conversaciones en las cuales participaron uno o más de los acusados. Lo anterior, no necesariamente excluye declaraciones formuladas por un acusado fuera del tribunal en un caso penal13. Las declaraciones realizadas por un acusado pueden igualmente resultar admisibles contra otro encausado en caso de contar con un apoyo suficiente a través de evidencias independientes14 para la demostración de existencia de 13

Tales declaraciones son expresiones de una parte acusada que "superarían todas las

objeciones sobre la base de la mencionada regla..." y, al menos, podrían ser razonablemente inferidas. United States v. Matlock, 415 U.S. 164 (1974). Ver, caso Lee v. United Sates, 343 U.S. 747 (1952). Véase también C. McCormick, Evidence §270, pp. 651-652 (2da. Edición, 1972). 14

A título preliminar, debe existir, evidencia sustancial e independiente de conspiración, al

menos suficiente como para que la cuestión pueda ser presentada ante un jurado. United States

v. Vaught, 485 F.2d 320, 323 (CA4 1973); United States v. Hoffa, 349 F.2d 20, 412 (CA6 1965), confirmado por razones distintas, 385 U.S. 293 (1966); United States v. Santos, 385 F.2d 43, 45 (CA7 1967), certiorari denegado, 390 U.S. 954 (1968); United States v. Morton, 483 F.2d 573, 576 (CA8 1973); United States v. Spanos, 462 F.2d 1012, 1014 (CA9 1972); Carbo v. United

conspiración entre uno o más encausados y el declarante y si las declaraciones en cuestión hacen referencia a dicha conspiración. Lo mismo resulta asimismo válido en cuanto a las declaraciones de participantes en el hecho que no sean partes en la causa en consideración. Dutton v. Evans, 400 U.S. 74 (1970). Conversaciones grabadas igualmente pueden resultar admisibles para el limitado propósito de refutar la credibilidad de cualquier encausado que testifique o de cualquier participante en el hecho que lo haga. Generalmente, la necesidad de evidencia para refutar testimonios resulta insuficiente para requerir su producción anticipada previamente al juicio. Véase, p.ej., United States v. Carter, 15 F.R.D. 367 (DC 1654). Aquí, no obstante, existen otras posibilidades probatorias válidas para los mismos materiales y el análisis y posible transcripción de las cintas puede tomar un período significativo de tiempo. En consecuencia, no podemos concluir que el Juzgado Federal cometió un error al autorizar la emisión de una orden de comparecencia. El cumplimiento de la citada orden de comparecencia, previa al juicio, debe necesariamente ser realizado de acuerdo a la sana discreción del órgano encargado del juicio, puesto que la necesidad de tal orden a menudo resulta en una determinación de cuestiones fácticas. Sin una determinación de arbitrariedad o de que la determinación del juzgado carece de soporte probatorio, un tribunal de apelación, de ordinario, no señalará que la requisitoria de una orden de comparecencia haya incumplido con la Regla 17(c). Véanse Sue v. Chicago Transit

Authority, 279 F.2d 416, 419 (CA7 1960); Shotkin v. Nelson, 146 F.2d 402 (CA10 1944). En un caso como el presente, no obstante, en el la orden de comparecencia ha sido dirigida al Presidente de los Estados Unidos, la instancia de revisión, en una muestra de respeto hacia otro poder público, debe mostrarse particularmente meticulosa a fin de asegurarse que los estándares de la Regla 17(c) han sido correctamente aplicados. United States v. Burr, 25 F.Cas. 30, 34 (No. 14,692d) (CC Va. 1807). Conforme al examen que hemos realizado de los materiales presentados por el Fiscal Especial ante el Juzgado Federal en apoyo de su petición para la emisión de la orden de comparecencia, esta Corte está persuadida que el rechazo del Juzgado Federal a la moción de revocación de dicha orden presentada por el Presidente es consistente con la Regla 17(c). Concluimos igualmente que el Fiscal Especial ha presentado argumentos suficientes para fundar la requisitoria de dicha orden en forma anticipada al juicio. Los materiales cuya producción busca la referida orden no están disponibles en ninguna otra fuente, y su examen y análisis no pueden esperar hasta el momento del juicio conforme a las circunstancias

States, 314 F.2d 718, 737 (CA9 1963), certiorari denegado, 377 U.S. 953 (1964). Si el estándar ha sido cumplido o no, es una cuestión de admisibilidad probatoria cuya resolución corresponde al juez del proceso.

demostradas. Bowman Dairy Co. v. United States, 341 U.S. 214 (1951); United

States v. Iozia, 13 F.R.D. 335 (SDNY 1952). IV ALEGACIÓN DE PRIVILEGIO A Habiendo determinado que se han cumplido los requerimientos establecidos en la Regla 17(c), hemos de pasar al argumento avanzado que pretende la revocación de la orden de comparecencia pues ésta involucra a “conversaciones confidenciales entre el Presidente y sus asesores más cercanos, cuya producción resultaría inconsistente con el interés público”. Memorial, 48a. El punto de sustento radica en la alegación de que la doctrina de separación de poderes impide la revisión judicial de una alegación de privilegio formulada por el Presidente. El segundo señala que, si éste no encuentra el éxito en cuanto al reclamo de un privilegio absoluto, el tribunal de señalar, como una cuestión de derecho constitucional, que el privilegio debe prevalecer por sobre la citada orden de comparecencia. En el desempeño de las funciones constitucionales que tiene asignadas, cada rama del Gobierno debe inicialmente interpretar la Constitución, y la interpretación de sus atribuciones que cada rama realice merece alta deferencia por parte de las demás. El representante del Presidente, tal como lo percibimos, encuentra en la Constitución la concesión de un privilegio absoluto de confidencialidad que ampara a todas las comunicaciones presidenciales. Muchos pronunciamientos de esta Corte, sin embargo, han reafirmado sin temor a equívocos las afirmaciones de

Marbury v. Madison, 1 Cranch 137 (1803), según el cual “es competencia y obligación de la judicatura decidir qué es la ley”. Ningún pronunciamiento de esta Corte ha definido el alcance de las atribuciones judiciales específicamente en lo que respecta al cumplimiento de una orden de comparecencia para la presentación de comunicaciones presidenciales de carácter confidencial para ser utilizadas en el marco de un proceso penal, empero otros ejercicios de poder de parte del Poder Ejecutivo y del Legislativo han sido señalados como inválidos por hallarse en conflicto con la Constitución. Ver Powell v. McCormack, 395 U.S. 486 (1969);

Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952). En una serie de casos, esta Corte ha interpretado la inmunidad explícita concedida por expresos dispositivos constitucionales a los Miembros de la Cámara de Representantes y del Senado a través de las cláusulas de discursos y debates – Const. de los Estados Unidos, Art. I, §6 -, p.ej., Doe v. McMillan, 412 U.S. 306 (1973); Gravel v. United

States, 408 U.S. 606 (1972); United States v. Brewster, 408 U.S. 501 (1972); United States v. Johnson 383 U.S. 169 (1966). Dado que esta Corte ha venido ejerciendo la atribución de interpretar y delinear los reclamos basados en competencias

expresas, resulta que esta Corte es competente para interpretar reclamos con relación a poderes que, según se alega, derivan de atribuciones enumeradas. Nuestro sistema de gobierno requiere que los tribunales federales interpreten la Constitución de manera distinta a la construcción que, de dicho documento, realizan las demás ramas.

Powell v. McCormack, supra, en 549. Asimismo, en el caso Baker v. Carr, 369 U.S. en 211, la Corte sostuvo: Resolver si una cuestión ha sido, de alguna manera, llevada de una manera conforme a la Constitución por otra rama del Gobierno, o si la acción de la misma excede la autoridad que le ha

sido

concedida,

constituye

delicado

ejercicio

interpretación constitucional, responsabilidad que corresponde a esta Corte en su carácter de intérprete final de la Constitución. A pesar de la deferencia que cada rama debe acordar a las demás, el “poder judicial de los Estados Unidos” corresponde a los tribunales federales conforme al Art. III, §1 de la Constitución y éste no puede ser compartido con el Poder Ejecutivo así como tampoco puede, por ejemplo, el Jefe del Ejecutivo compartir con la Judicatura el poder de veto, ni el Congreso compartir con la Judicatura la atribución de levantar un veto presidencial. Cualquier otra conclusión sería contraria al concepto básico de la separación de poderes y de los pesos y contrapesos que existen en un sistema tripartito de gobierno. El Federalista, No. 47, p. 313 (S. Mittell ed., 1938). En consecuencia, reafirmamos que es competencia y obligación de esta Corte “decidir qué es la ley” con relación a la alegación de privilegio presentada en el marco del presente caso. Marbury v.

Madison, supra, en 177. B En apoyo de su alegación de privilegio absoluto, el representante del Presidente plantea dos argumentos, uno de los cuales es común a todos los gobiernos y el otro es particular de nuestro sistema de separación de poderes. El primer argumento es la necesidad válida de protección a las comunicaciones realizadas entre altos oficiales gubernamentales y aquellos que los asisten y asesoran en el desempeño de sus múltiples deberes; la importancia de dicha confidencialidad es demasiado simple como para que existan mayores discusiones. La experiencia humana enseña que quienes esperan la difusión pública de sus expresiones bien pueden atemperar su sinceridad con la preocupación con las apariencias y sus

propios intereses en detrimento del proceso de toma de decisiones15. Cualquiera sea la naturaleza del privilegio de confidencialidad de las comunicaciones presidenciales realizadas en ejercicio de las atribuciones resultantes del Art. II, tal privilegio, puede decirse, deriva de la supremacía de cada rama dentro su propia área asignada de atribuciones constitucionales. Ciertas atribuciones y privilegios fluyen de la naturaleza de las atribuciones enumeradas16; la protección de la confidencialidad de las comunicaciones presidenciales cuenta con fundamentos constitucionales similares. El segundo argumento avanzado por el representante del Presidente en apoyo a su alegación de privilegio absoluto se asienta en la doctrina de la separación de los poderes. Se alega en cuanto a este punto que la independencia del Poder Ejecutivo dentro de su propia esfera – Humphrey’s Executor v. United States, 295 U.S. 602 (1935); Kilbourn v. Thompson, 103 U.S. 168 (1881) – blinda al Presidente contra una orden judicial en el marco de algún proceso penal y, por consiguiente, protege a las comunicaciones presidenciales. Sin embargo, ni la doctrina de separación de poderes ni la necesidad de confidencialidad para las comunicaciones de alto nivel, sin más, pueden sostener un privilegio presidencial absoluto e ilimitado de inmunidad contra un proceso judicial bajo cualquier circunstancia. La necesidad del Presidente de una sinceridad y objetividad absoluta de parte de sus asesores requiere una gran deferencia de parte de los tribunales. No obstante, cuando el privilegio depende tan solo de la amplia e indiferenciada alegación de interés público en la confidencialidad de tales conversaciones, es necesaria la confrontación con otros valores. No habiendo sido indicada la necesidad de proteger secretos militares, diplomáticos o sensibles para la seguridad nacional, nos resulta difícil aceptar el argumento según el cual incluso

No existe nada nuevo respecto a la confidencialidad gubernamental. Las sesiones de la

Convención Constituyente en 1787 fueron realizadas en la más completa privacidad. 1 M. Farrand, The Records of the Federal Convention of 1787, pp. xi-xxv (1911). Además, todos los registros de dichas sesiones fueron sellados por más de 30 años tras la Convención. Véase 3 Stat. 475, 15to Congreso, 1ra Sesión, Res. 8 (1818). Muchos de los Padres sabían que, sin tal secreto, ninguna constitución del estilo de la que resultó habría podido ser redactada. C. Warren, The Making of the Constitution, 134-139 (1937). 16

El Fiscal Especial alega que no existe disposición alguna en la Constitución de la que se

extraer el privilegio para las comunicaciones presidenciales que se corresponda con la cláusula de discursos y debates que ampara a los miembros del Congreso. Empero, en esta cuestión el silencio de la Constitución no es dispositivo. La regla de interpretación constitucional enunciada en el caso McCulloch v. Maryland, 4 Wheat. 316, de que lo que resulta razonablemente adecuado y pertinente para el ejercicio de una atribución otorgada debe ser considerado como que acompaña a la concesión, ha sido aplicada de una manera tan universal que basta una simple mención de ella. Véase Marshall v. Gordon, 243 U.S. 521 (1917).

el muy importante interés público en la confidencialidad de las comunicaciones presidenciales se ve significativamente disminuido por la producción en privado de tales materiales con toda la protección que el juzgado a cargo del proceso deberá obligatoriamente asegurar. El obstáculo que un privilegio tan absoluto e ilimitado supondría para el ejercicio del deber constitucional primario del Poder Judicial en el marco de los procesos penales simplemente se contrapone a la función de los tribunales conforme al Art. III. Al desgajar la estructura del Gobierno dividiendo y adjudicando el poder soberano entre tres ramas iguales, los Padres de la Constitución desearon establecer un sistema abarcante, empero los poderes separados no fueron diseñados para actuar con absoluta independencia. Aunque la Constitución divida el poder para asegurar la libertad, igualmente contempla que la práctica debe integrar los poderes separados en un sistema de gobierno que pueda funcionar. Ella impone

las

ramas

separación,

pero

también

interdependencia, autonomía pero reciprocidad.

Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. en 635 (voto concurrente del magistrado Jackson). Leer en la enumeración que el Art. II hace de las atribuciones del Presidente un privilegio absoluto como el que se alega contra una orden de comparecencia esencial para la aplicación de leyes penales y basarlo en nada más que una muy general alegación de interés público en la confidencialidad de discusiones no referidas a materias militares ni diplomáticas alteraría el balance constitucional de “un gobierno viable” y deterioraría gravemente el rol de los tribunales que determina el Art. III. C Habida cuenta que hemos concluido que la legítima necesidad del proceso judicial puede prevalecer pro sobre el privilegio presidencial, es necesario pronunciarnos acerca de tales intereses en conflicto de manera a preservar las funciones esenciales de cada rama. El derecho y, también, el deber de resolver tal cuestión no liberan a los tribunales de conceder alta deferencia a las manifestaciones formuladas en representación del Presidente. United States v. Burr, 25 F.Cas. 187, 190, 191-192 (No. 14,694) (CC Va. 1807). La expectativa de un Presidente a la confidencialidad de sus conversaciones y su correspondencia, así como el reclamo de confidencialidad de las deliberaciones judiciales, por ejemplo, tiene todos los valores a los cuales acordamos deferencia en cuanto a la privacidad de todos los ciudadanos y, además de ellos, la necesidad de protección al interés público en la sinceridad, objetividad e incluso en la contundencia y aspereza de las opiniones en el proceso de toma de decisiones

presidenciales. Un Presidente y quienes lo asisten deben ser libres para explorar las alternativas y valorar las opciones a los efectos de la toma de decisiones, y deben poder hacerlo de una manera en la cual muchos no querrían hacerlo salvo que en la privacidad. Estas consideraciones justifican un presunto privilegio que beneficia a las comunicaciones presidenciales. Tal privilegio resulta fundamental para el funcionamiento del gobierno y se encuentra inextricablemente unida a la separación de poderes establecida en la Constitución17. En el caso Nixon v. Sirica, 159 U.S. App. DC 58, 487 F.2d 700 (1973), el Tribunal de Apelaciones sostuvo que tales comunicaciones presidenciales cuentan con “presunto privilegio”. Id., en 75, y esta posición es aceptada por ambas partes en el presente litigio. Estamos de acuerdo con la observación del Magistrado Presidente Marshall según la cual “en ningún caso de este tipo debe el tribunal verse llevado a actuar en contra de un presidente como lo haría contra un individuo ordinario”. United States v. Burr, 25 F.Cas. en 192. Empero, tal presunto privilegio debe ser analizado a la luz de nuestro histórico compromiso para con el estado de derecho. El mismo de ninguna manera es más profundamente manifiesto que, desde nuestra óptica, “el doble objetivo de la justicia penal de que el culpable no escape y el inocente no sufra”. Berger v. United

States, 295 U.S. en 88. Hemos elegido emplear un sistema adversarial para la justicia penal en la cual las partes presentan sus argumentos y discuten las cuestiones ante los tribunales judiciales. La necesidad del desarrollo de los hechos relevantes en dicho sistema adversarial es, a la vez, fundamental y abarcante. Los fines de la justicia penal no se verían cumplidos si las sentencias emitidas se fundaran en la presentación parcial y especulativa de los hechos. La verdadera integridad del sistema judicial así como la confianza pública en éste depende de la total comprobación de todos los hechos a través de entramado de las reglas probatorias. Para asegurar que se haga justicia, es imperativo a la función de los tribunales que esté a su disposición un procedimiento forzoso para la producción de las pruebas necesarias tanto a la parte acusadora como a la defensa. Sólo recientemente la Corte restableció la antigua proposición de ley, aunque en el contexto de una investigación del gran jurado, en lugar de un juicio de que “el público…tiene derecho a la generalidad de las pruebas”, excepto de aquellas personas protegidas por la un privilegio 17

“La libertad de comunicación vital para el cumplimiento de los objetivos de relaciones sanas

sólo se obtiene eliminando el espectro de la divulgación obligada…El Gobierno…necesita canales abiertos pero protegidos para el tipo de expresiones libres esenciales para la calidad de su funcionamiento”. Carl Zeiss Stiftung v. v. E. B. Carl Zeis, Jena, 4 F.R.D. 318, 325 (DC 1966). Véanse también los casos Nixon v. Sirica, 159 U.S.App.D.C. 58, 71, 487 F.2d 700, 713 (1973); Kaiser Aluminum & Chem. Corp. v. United States, 141 Ct.Cl. 38, 157 F.Supp. 939 (1958) (voto del magistrado Reed); El Federalista, No. 64 (S. Mittell ed.1938).

constitucional, legal o de common law, ver casos United States v.

Brian, 339 U.S. 323 (1950); Blackmer v. United States, 284 U.S. 421 (1932)…

Branzburg v. Hayes, 408 U.S. 665 (1972). Los privilegios referidos por la Corte están destinados a la protección de fuertes y legítimos intereses imperativos. Así las cosas, la 5ta Enmienda establece que no “se podrá obligar a nadie a testificar contra sí mismo en ningún caso penal”. Y, por lo general, no se puede requerir a un abogado o sacerdote que divulguen aquello que les haya sido revelado bajo secreto profesional. Éstos y otros intereses cuentan con privilegios reconocidos legales en contra de la divulgación forzosa, sea que hayan sido establecidos por la Constitución, una ley o el common law. Sean cuales fueran sus orígenes, estas excepciones a la regla de la generalidad de las pruebas no fueron ni creadas en forma ligera ni son interpretadas en forma expansiva, puesto que constituyen una salvedad a la búsqueda de la verdad18. En el presente caso, el Presidente impugna una orden de comparecencia dictada en contra suya en carácter de tercero-interviniente requiriendo la producción de materiales a ser utilizados en el marco de un proceso penal; lo hace alegando que cuenta con privilegio contra la divulgación de comunicaciones confidenciales. No lo hace fundando el privilegio en la existencia de secretos militares o diplomáticos. Con relación a las atribuciones que el Art. II le confiere en cuanto a estas áreas, los tribunales tradicionalmente han demostrado el más alto grado de deferencia hacia las responsabilidades presidenciales. En el caso C. & S. Air Lines v. Waterman S.S.

Corp., 333 U.S. 103 (1948), referido a la autoridad presidencial en cuanto a las consideraciones de política exterior, la Corte sostuvo: El Presidente, tanto en su carácter de Comandante en Jefe y la autoridad nacional en materia de relaciones exteriores, tiene a su disposición servicios de inteligencia cuyos informes no están destinados y no deben estarlo a ser publicados para conocimiento general. Sería intolerable que los tribunales, sin informaciones

A causa del rol clave que juega el testimonio de los testigos en el marco de un proceso

judicial, los tribunales históricamente han sido cautelosos en lo que respecta a los privilegios. El Magistrado Frankfurter, en su voto en disidencia en el caso Elkins v. United States, 364 U.S. 206 (1960), señaló: Las limitaciones están correctamente establecidas respecto a la operatividad de este principio general únicamente en la limitada extensión que permite a un testigo negarse a testificar o excluir una prueba relevante cuando un bien público

normalmente

trascienda

frente

principio

normalmente

predominante que permite la utilización de todos los medios razonables para la obtención de la verdad.

relevantes, revisen y anulen acciones del Ejecutivo, fundadas en informaciones destinadas a permanecer en secreto. En el caso United States v. Reynolds, 345 U.S. 1 (1953), que versó sobre un requerimiento de pruebas formulado por un accionante en el marco de un procedimiento realizado conforme a la Ley de Responsabilidad contra el Gobierno, la Corte sostuvo: Es posible convencer al tribunal, de que todas las circunstancias del caso, de que existe un peligro razonable de que la exposición forzosa de las pruebas revele cuestiones militares que, en aras de la seguridad nacional, no deben ser divulgadas. Cuando tal sea el caso, la ocasión para la invocación del privilegio resulta apropiada, y el tribunal no debe jugar con la seguridad que el privilegio busca proteger insistiendo en el examen de dichas pruebas, aunque sea por el juez en solitario en su despacho.

Id. en 10. Ningún precedente de esta Corte, no obstante, ha extendido este alto grado de deferencia a los intereses generales del Presidente en la confidencialidad. Ningún punto de la Constitución, tal como lo hemos manifestado anteriormente, contiene referencia explícita alguna a un privilegio de confidencialidad, aunque en la medida en que este interés se relacione con el efectivo ejercicio de las atribuciones presidenciales, encuentra fundamento constitucional. El derecho a la producción de todas las pruebas en el marco de un proceso penal cuenta con dimensiones constitucionales. La 6ta Enmienda confiere, en forma explícita, el derecho a cada encausado en un proceso penal a “confrontar a los testigos que le acusen” y a que “el Estado dicte citatorios a testigos de descargo”. Además, la 5ta Enmienda igualmente asegura que nadie será privado de su libertad sin el debido proceso legal. Es deber manifiesto de los tribunales proteger y asegurar tales garantías, y a cumplir aquello que resulta esencial, es decir, que todas las pruebas relevantes y admisibles han de ser producidas. En el presente caso, hemos de confrontar la importancia del privilegio general de confidencialidad para el ejercicio de las atribuciones presidenciales con las implicancias que tal privilegio conllevaría para la buena administración de la justicia penal19. El interés en preservar la confidencialidad, ciertamente, tiene su 19

No consideraremos el confronto entre el interés general del Presidente en la confidencialidad

y la necesidad de la producción de pruebas relevantes en el marco de los litigios civiles, así como tampoco aquella que se genera entre el interés en la confidencialidad y los requerimientos de informes formulados por el Congreso, así como tampoco consideraremos el interés del Presidente en la salvaguarda de los secretos de Estado. Únicamente analizaremos el conflicto entre la pretensión del Presidente a un privilegio general de confidencialidad y la necesidad constitucional de pruebas relevantes en el marco de los procesos penales.

peso y amerita un gran respeto. Empero, no podemos concluir que los asesores se verán llevados a limitar la sinceridad de sus expresiones a raíz de las infrecuentes ocasiones en que se haya de pedir la revelación de tales conversaciones en el marco de un proceso penal20. Por otra parte, conceder un privilegio para sustraer pruebas, cuya importancia para un proceso penal ha sido demostrada, vendría a afectar profundamente a la garantía del debido proceso legal y dañaría gravemente la más básica función del tribunal. La demostrada necesidad de la confidencialidad de sus comunicaciones oficiales que asiste al Presidente es general en su naturaleza, mientras que la necesidad constitucional en la producción de pruebas relevantes en el marco de un proceso penal es específica y central para la correcta resolución de un particular litigio penal por parte de la administración de justicia. Sin acceso a hechos específicos, el proceso penal se vería totalmente frustrado. El amplio interés que asiste al Presidente en la confidencialidad de sus comunicaciones no se verá afectado por la liberación de una limitada cantidad de conversaciones, de las cuales, preliminarmente, se ha demostrado que pueden tener influencia en los procesos penales pendientes. Concluimos que, cuando el fundamento para la alegación de privilegio, como ocurre con los materiales afectados por la orden de comparecencia cuya presentación resulta necesaria en el marco de un proceso penal se basa tan sólo en el interés general en la confidencialidad, ésta no puede prevalecer por sobre las exigencias fundamentales del debido proceso legal para la buena administración de justicia. La alegación general de privilegio debe ceder ante la demostrada y

El magistrado Cardozo se refirió a estas cuestiones en un contexto análogo. Al redactar la

opinión unánime de la Corte en el caso Clark v. United States, 289 U.S. 1 (1933), enfatizó la importancia de mantener el secreto de las deliberaciones del jurado en un proceso penal: La libertad de expresión podría verse sofocada y la independencia de criterio verificada si los jurados sintieran que sus razonamientos y votos debieran ser publicados libremente al mundo.

Id., en 13. No obstante, la Corte igualmente reconoció que las afectaciones aisladas a la confidencialidad realizadas para servir al interés primordial de la ley penal no vician al interés protegido por el secreto: Un jurado íntegro y de firmeza razonable no temerá exponer su pensamiento si las confidencias del debate fueran prohibidas a los oídos de la mera impertinencia o malicia. Éste no esperará ser protegido contra la divulgación de su conducta en el caso de existir pruebas que lleven a reflexionar acerca de su honor. La posibilidad de que, de vez en cuando, pueda encontrarse un alma tímida que se lleve a la sala sus miedos y dar paso a su poder represivo es demasiado remota y oscura como para dar forma a la acción de la justicia.

Id., en 16.

específica necesidad de producción de pruebas en el marco de un proceso penal pendiente. D Hemos señalado antes que el Juzgado Federal no se ha equivocado al autorizar la emisión de la orden de comparecencia. Si un Presidente concluye que cumplir una orden de comparecencia sería dañino para el interés público puede, tal como ha sido realizado en el marco del caso de autos, invocar privilegio en contra de dicha orden. Al recibir la alegación de privilegio del Jefe del Ejecutivo, es deber del Juzgado Federal tratar a los materiales afectados por la citada orden como presuntamente privilegiados y debe requerir al Fiscal Especial que demuestre que los materiales presidenciales son “esenciales para la justicia del proceso penal pendiente”. United States v. Burr, 25 F.Cas. en 192. Aquí, el Juzgado Federal ha tratado al material como presuntamente protegido por privilegio, procediendo a resolver que el Fiscal Especial logró refutar en forma suficiente dicha presunción, y ordenó un examen en privado de los materiales afectados por la orden de comparecencia. Sobre la base del examen que hemos realizado de las constancias de autos, no puede concluirse que el Juzgado Federal ha cometido un error al ordenar la inspección. En consecuencia, confirmamos la resolución del Juzgado Federal por lo que los materiales afectados por la orden de comparecencia deben ser remitidos a dicho tribunal. Ahora bien, corresponde analizar la importante de las responsabilidades del Juzgado Federal al conducir el examen en privado de los materiales o comunicaciones presidenciales remitidos conforme a lo ordenado en la orden de comparecencia emitida. E El cumplimiento de la orden de comparecencia fue suspendido mientras estuviera pendiente la resolución de esta Corte con respecto a las peticiones de certiorari. Habiendo sido resueltas tales cuestiones, lo referente a la implementación es responsabilidad del Juzgado Federal. La salvaguarda, proporcionada al Presidente, a fin de protegerlo contra

daño

que puedan

provocarle órdenes

judiciales

vejatorias e innecesarias, debe ser observada en la conducta del tribunal una vez emitidas dichas órdenes; y no en cualquier circunstancia que precedan a su emisión.

United States v. Burr, 25 F.Cas. en 34. Las declaraciones que cumplan con el estándar de admisibilidad y relevancia deben ser aisladas; todos los demás materiales deben ser excluidos. En este estadio, el Juzgado Federal no está limitado a las alegaciones del Fiscal Especial con relación a las pruebas requeridas por la orden de comparecencia; el material debe estar disponible al Juzgado

Federal. Es elemental que el examen en privado de las pruebas siempre resulta en un

procedimiento

que

requiere

escrupulosa

protección

contra

cualquier

divulgación o publicación del material que el tribunal, en dicha oportunidad, probablemente no considere admisible como prueba y relevante para las cuestiones del juicio por las que se realiza el requerimiento. Siendo esto verdad en situaciones ordinarias, resulta obvio que el Juzgado Federal cuenta con una gran responsabilidad para observar que las conversaciones presidenciales, que no sean relevantes ni admisibles, obtengan ese alto grado de deferencia debido al Presidente de los Estados Unidos. El Magistrado Presidente Marshall, actuando como juez de primera instancia en el caso Burr, supra, fue extraordinariamente cuidadoso al señalar que en ningún caso de esta naturaleza el tribunal debe verse requerido a proceder contra el Presidente como si lo hiciera contra un individuo ordinario. 25 F.Cas. en 192. Las palabras del magistrado presidente Marshall no deben ser leídas como implicando que el Presidente se encuentra por encima de la Ley, sino que ellas se dan en el contexto del rol único de las comunicaciones y actividades presidenciales conforme al Art. II en el ejercicio de las atribuciones que tal artículo le confiere. Además, las actividades y comunicaciones presidenciales abarcan un vasto campo de materiales sensibles, más de lo que sería realidad en el caso de un “individuo ordinario”. Es, por ende, necesario21, al interés público conceder a la confidencialidad presidencial la más alta protección consistente con la buena administración de justicia. La necesidad de confidencialidad incluso para las conversaciones ociosas con sus asistentes en las puedan hacerse referencias casuales con relación a líderes políticos del país o dirigentes extranjeros es tan obvia como para requerir mayores consideraciones. No nos cabe la menor duda de que el Juez Federal, en todo tiempo, acordará a los materiales presidenciales el más alto grado de deferencia sugerido en el caso United States v. Burr, supra, y ejercerá su responsabilidad de asegurarse que, hasta que sean revelados por el Fiscal Especial, ningún material examinado en privado será revelado a nadie en ningún momento. Esta carga se aplica con mayor fuerza aún a los materiales excluidos; una vez tomada la decisión de excluirlos, tales materiales recuperan su status de privilegiados, y deben ser retornados cerrados a su custodio legal.

Cuando el material indicado en la orden de comparecencia es remitido al juez federal en

privado, pueden levantarse cuestiones como la exclusión de ciertas partes, y corresponde a la discreción del tribunal buscar la ayuda del Fiscal Especial y del representante del Presidente para la consideración en privado de la validez de una exclusión particular, cuando la base de la exclusión sea la relevancia o la admisibilidad o en situaciones como las señaladas en casos como

United States v. Reynolds, 345 U.S. 1 (1953), or C. & S. Air Line v. Waterman S.S. Corp., 333 U.S. 103 (1948).

Habida cuenta que esta cuestión fue presentada ante esta Corte durante el trámite de un proceso penal, y en representaciones en las que el tiempo es esencial, la resolución será emitida en forma inmediata.

Se confirma el fallo bajo recurso. Así se ordena. Warren E. Burger, William Orville Douglas, William J. Brennan Jr., Potter Stewart, Byron Raymond White, Thurgood Marshall, Harry Blackmun, Lewis F. Powell Jr.