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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐
目
錄
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序 （簡又新 董事長 / 財團法人中鼎教育基金會）
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第一章：無貧窮
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第二章：零飢餓
37
第三章：良好健康與福祉
51
第四章：優質教育
75
第五章：性別平等
89
第六章：清潔飲水與衛生設施
107
第七章：經濟適用的清潔能源
131
第八章：體面工作與經濟成長
151
第九章：產業、創新和基礎建設
165
第十章：減少不平等
183
第十一章：永續城市和社區
197
第十二章：負責任消費與生產
215
第十三章：氣候行動
227
第十四章：水下生物
241
第十五章：陸地生物
255
第十六章：和平、正義與強大機構
269
第十七章：促進目標實現的夥伴關係
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序
序
簡又新 董事長／財團法人中鼎教育基金會
1987 年聯合國世界環境與發展委員會發表「我們共同的未來」報告中，對於 永續發展的描述為：「既能滿足我們現今的需求，又不損害子孫後代能滿足他們的 需求的發展模式」。1992 年聯合國在巴西里約熱內盧召開「地球高峰會議」通過 「二十一世紀議程」，並發表「里約宣言」，確定了永續發展的觀念，旨在以平 衡方式發展，兼顧經濟成長、社會公義和環境保護。2000 年 189 個國家於「聯合 國發展高峰會」共同發佈 8 項「千禧年發展目標」(The Millennium Development Goals, MDGs)，希望提升全球社會福利。這八項目標包含：消滅貧窮飢餓、普及 基礎教育、促進兩性平等、降低兒童死亡率、提升產婦保健、對抗病毒、確保環境 永續與全球夥伴關係，但聯合國認為 MDGs 仍有進步空間。2012 年聯合國再次在 里約熱內盧開會，達成新的永續發展承諾，應面對新的挑戰，邁向綠色經濟。最後 在 2015 年 9 月 25 日「聯合國發展高峰會」發表「翻轉我們的世界：2030 年永續 發展方針」，針對 MDGs 未能達成的部份，提出 17 項永續發展目標 (Sustainable Development Goals, SDGs) 與 169 項細項指標，並於 2016 年正式生效。聯合國 亦同時呼籲所有國家，包括低收入、高收入及中等收入國家共同採取行動，整合社 會、經濟、環境面向的相互關係，期能致力於消除貧窮，同時促進經濟、教育、環 境衛生、社會正義及就業機會等需求，並對應氣候行動和環境保護，達成國家繁榮 與永續發展。 順應世界潮流發展趨勢，我國於 2004 年頒佈「國家永續發展政策綱領」， 2010 年頒佈「環境教育法」；促使教育部應積極推動「永續發展教育」，促進國 民瞭解個人及社會與環境的相互依存關係，增進全民環境理論與責任，進而維護環 境生態平衡、尊重生命、促進社會正義，培養環境公民與環境學習社群，以達到「永 續發展」目標。 為使民眾更能瞭解聯合國永續發展 17 項目標意涵及國際因應永續發展現況， 據此，財團法人中鼎教育基金會邀集各領域專家學者撰擬國內第一本「永續發展目 標」教育專書，重新思考與檢視國內目前生活方式、經濟架構、生產與消費模式， 藉此提供政府、民眾、NGO 激發各種永續因應對策，規劃做為國內大專院校通識 教育、研究單位及企業智庫參考用書，以提升產學研各界對永續發展之重視及永續 教育素養。
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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐
本專書撰寫內容掌握要點包括：(1) 永續發展目標、標的及策略；(2) 基本理 論技術、管理與實踐；(3) 國際發展趨勢與成功經驗；(4) 臺灣特色與國內實例；(5) 各章節間的關聯與整合理念，並能與社會、環境、經濟等面向結合。特邀請蔣本基 特聘教授擔任召集人，並邀請社會、文化、經濟、教育、農業、工程、環境、生物、 氣候、能源等領域知名專家學者，包括王根樹教授、古允文教授、申永順副教授兼 學務長、江惠櫻協理、吳再益院長、李育明特聘教授兼所長、李培芬教授、邵廣昭 研究員、徐世勳教授、馬小康教授、陳奕宏教授兼系主任、馮燕教授、葉欣誠教授 兼所長、詹火生教授、蔣本基特聘教授、薛承泰教授、嚴德芬創辦人及顧洋講座教 授等，共同編撰，其各章節重點摘要如下： 第一章：無貧窮 - 旨在讓世界各地的人們得到所需的支持以擺脫一切形式的貧窮， 著重於通過促進社會保障制度、就業和加強窮人的抗風險能力建設等相 關戰略來消除貧窮。 第二章： 零飢餓 - 旨在著重於滿足人類的一項基本需求，每個人都能獲得有營養、 健康的食物，並擁有保障滿足該需求的權利。 第三章：良好健康與福祉 - 旨在呼籲改善生殖、健康環境和婦幼保健、消除傳染 性疾病，減少非傳染性疾病等健康危害，以確保獲得安全、有效、優質 和可負擔的藥物和疫苗及衛生保健。 第四章：優質教育 - 旨在確保包容和公平的優質教育，讓全民終身享有學習機會， 尤其是在教育系統難以滿足人口增長需要的地區，特別是殘疾人、土著 人民、難民和農村窮人需付出更多努力。 第五章：性別平等 - 旨在呼籲性別不平等在全球普遍存在，剝奪了婦女和女童的 基本權利和機會，包括建立相關法律框架，以反對父權定見和相關社會 規範造成的根深蒂固的性別歧視。 第六章：清潔飲水與衛生設施 - 旨在解決與飲用水、環境衛生和個人衛生以及和 水相關的生態系統有關的挑戰。由於水這一重要資源目前正面臨威脅， 解決水資源、環境衛生和個人衛生、水生態系統方面的挑戰至關重要。 第七章：經濟適用的清潔能源 - 確保人人獲得可負擔、可靠和永續的能源服務， 需要擴大電力和潔淨能源和技術的使用，提高能源效率，和增加可再生 能源的使用。
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序 第八章：體面工作與經濟成長 - 旨在闡述經濟增長是永續發展的主要動力，當經 濟增長時，充分就業和生產性就業的機會擴大，更多人就可以擺脫貧窮。 第九章：產業、創新基礎建設 - 旨在闡述基礎設施、工業化和創新是經濟增長的 三大動力。將包容性、適應能力和可持續性考慮在內，經濟增長就可以 支持永續發展。 第十章：減少不平等 - 旨在要求減少各國內部和各國之間的不平等，確保安全、 有秩序的社會共融。 第十一章：永續城市和社區 - 旨在呼籲城市培育創新，有助於促進就業和經濟增長， 但快速城市化也帶來了巨大的挑戰，包括空房、空氣污染加劇及基本 服務和設施缺乏。 第十二章：負責任消費與生產 - 旨在闡述永續的消費和生產模式可以有效地利用 資源，並可減輕經濟活動對環境的影響。著重於將經濟增長與資源使 用脫鉤。 第十三章：氣候行動 - 旨在呼籲緩解氣候變遷及其影響需要借助「巴黎氣候協定」。 同時需要加大力度增強適應力，降低與氣候相關災害和自然災害帶來 的影響。 第十四章：水下生物 - 旨在闡述氣候變遷的負面影響 ( 包括海洋酸化 )、過度捕撈 和海洋污染不斷加大，正在破壞近來保護全球海洋所取得的進展。 第十五章：陸地生物 - 旨在闡述健康的生態系統的重要性，著重於保護和永續利 用地球的陸地物種和生態系統，也為依賴它們的社區帶來諸多好處。 第十六章：和平與正義與強大機構 - 旨在呼籲和平、正義和有效負責的機構是永 續發展的核心，可促進國家和平與社會包容性。 第十七章：促進目標實現的夥伴關係 - 旨在實現永續發展目標需要在政策上保持 連貫性，為實現各層次永續發展及所有參與者創造有利環境，以及振 興全球永續發展夥伴關係。 本專書以出版，感謝本專書編審會委員的指導規劃、各章作者的費心撰寫、審 查委員的細心審閱，以及國內外相關學協會的資料文獻協助，再次感謝大家的努力 及貢獻，相信本專書必能成為國內及中文世界永續發展教育的系統資料與重要參考 教材。
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第 一 章
無貧窮 薛承泰 教授／國立臺灣大學社會學系
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第 一 章 ： 無貧窮
無貧窮 一、前言 聯合國曾在「千禧年宣言」(Millennium Declaration) 宣示消弭貧窮 (Eradicate the Poverty)，而當時世界銀行以 1 美元作為衡量每日維持基本生活需求的標準， 世界上仍有 12 億人口低於該貧窮線。千禧年宣言設定在 2015 年之前達成八項永續 發展目標 (SDG)，當時第一項即為「消滅極端貧窮和飢餓」，其具體目標包括：使 每日不到 1 美元維生的人口比例減半，及使挨餓人口比例減半。聯合國 2016 年設 定到 2030 年期間完成 17 項為「永續發展」的目標，第一項 (SDG-1)「無貧窮」(No Poverty)，因前一階段已將世界貧窮人口減半，未來這個階段則將徹底消除「赤貧」 (Extreme Poverty)。
二、永續發展目標、標的及策略 ( 一 )2000-2015 永續發展目標 聯合國第一個階段無貧窮，2002 至 2012 年十年間就已經達成減半的目 標，具體而言，全球赤貧線，即每日 1.9 美元 ( 以 2011 年購買力平價調整計 算，Purchasing Power Parity，簡稱 PPP）1 生活費以下人口，已由全球人口 的 26% 下降至 13%。2 若以「已開發」與「開發中」國家區分，前者從 1.2% 降至 0.1%，後者從 33% 降至 15%；若以地區觀察，改善幅度最大的，是東 亞地區 ( 含中國大陸 )，從 32% 降至 6%。到 2015 年情況仍持續改善中，特 別是「勞工家庭」，已從 2000 年時有 28% 落入赤貧線以下，2015 年只剩下 10%；然而美中不足之處，撒哈拉以南非洲地區，於 2015 年仍有 40% 的人 口生活於「赤貧」。至於年輕（15-24 歲 ) 就業人口，2015 年仍有 16% 在此 註 1. 本文述及「每日 1.9 美元」即是經 2011 年購買平價 (PPP) 調整，文後不再贅述。 註 2. 根據世界銀行報告，2013 年全球仍有 7.66 億人口在該水準以下，占全球人口 10.7%。 (http://povertydata.worldbank.org/poverty/home/)
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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐
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無貧窮
赤貧線以下，明顯高過於受雇成年人 (9%)；此外，這些赤貧人口受到國家保 護的情況仍存在很大的差別。 第一階段消弭貧窮之所以能達到預期的效果，以亞洲國家貢獻度最高， 其中快速減少最貧窮人口為中國大陸；例如，在 1990 年中國大陸有 7.56 億 赤 貧（ 占 總 人 口 66.6%），2002 年 為 4.09 億（ 占 總 人 口 32.0%），2013 年只剩下 0.25 億（占總人口 1.9%），貧窮人口下降速度相當驚人。至於東 南亞其他國家也有相當改善，到 2012 年時赤貧人口比例，印尼 11.8%、馬 來西亞 0.3%、菲律賓 13.1%、泰國 0.1%、越南 3.2%、柬埔寨 2.2%、寮國 16.7% (The World Bank, 2017)。
( 二 )2016-2030 永續發展目標 聯合國 2016 年設定下一個階段永續發展目標，列在第一項仍為「在全 世界消除一切形式的貧窮」，即「無貧窮」，並呼籲「在未來 15 年內消除一 切形式的貧窮，包括最極端的貧窮形式，即所有地方每個人都應享有基本水 準的生活並擁有社會保障，窮人及最弱勢人群也應擁有社會保障，若受到戰 亂衝突或自然災害危害時也能夠獲得足夠的協助與基本服務」。簡言之，聯 合國以 2030 年為目標，全世界不再有人每日生活於「赤貧」。由於多數工 業國家幾無「赤貧」，且各個國家也有其衡量「貧窮」的標準或法規；於是 聯合國也希望各國也能按其界定的「貧窮」，以減半做為目標，並針對「弱 勢」提供適度生活保障，並保障其相關人權以及各類社會參與機會。聯合國 宣言述及「以擴大社會保障的範圍，以及提供窮人與最弱勢群體適當的福利， 做為進一步減少貧困的方式。社會保障方案包括現金給付、學校供膳以及糧 食援助等社會援助。社會保險及勞動力市場計畫是社會保障的其他形式，包 括覆蓋老年及身障年金、產假福利、失業保險、技能培訓及工資補助等。大 部分貧困人口仍處於社會保護體系之外，在較貧困國家更是如此：低收入國 家中享有社會福利的人口僅占五分之一，而在中高收入國家該比例為三分之 二。」 「無貧窮」不僅是列在第一個目標，也是核心目標，聯合國前秘書長潘 基文 (2016) 在報告的最後說 :「新議程是各國領導人對全世界人民的承諾。 它描繪了一幅更美好世界的願景，具有普遍性、綜合性及變革性。這是一項 關於人類的議程，它希望消除所有形式的貧窮。它是關於地球—我們共同家 園的議程。議程旨在共用繁榮、和平和夥伴關係。它傳達了採取氣候行動的
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第 一 章 ： 無貧窮
緊迫性。它基於性別平等及對所有人權利的尊重。總之，議程承諾不讓任何 一個人掉隊。」我國雖非聯合國會員國，但以臺灣的人口數 ( 在全球 223 個 國家地區中排第 55 名 ) 以及發展程度（GDP 全球排第 22 名），在國際上具 舉足輕重的地位，針對聯合國 2016 年所提出的永續發展目標，自不能落於他 國之後。基於此，本文將介紹臺灣法定的貧窮線以及貧窮人口，接著進行國 際比較，並提出我國在 2030 年「無貧窮」可以努力的建議。
( 三 ) 脫貧政策 我國社會救助法第一條即「為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急 難或災害者，並協助其自立，特制定本法。」弔詭的是，低收入戶是否會因 為政府提供現金扶助反而在可脫貧的條件下不願脫貧，也就是產生「福利依 賴」(Welfare Dependency) 現象；該現象，通常發生在有工作能力的貧窮人 口身上，因發現投入職場所得和獲取政府的扶助相去不遠，產生「工作有何 用呢？」的念頭，這也是政府推動「社會救助」時，所需擔負的道德風險。 為減少此可能，許多國家以鼓勵工作做為脫貧的手段，例如美國在 1980 年 代 以 TANF(Temporary Aids to Needy Families) 來 取 代 AFDC(Aids to Families with Dependency Children)，前者就是強調工作的重要性，也就是， 不要擔心薪資水準低而不去工作，只要願意工作，政府即會提供補貼，使其 能維持一定生活水準；反之，若有工作能力而不願意工作，政府在扶助一定 時間之後仍未見改善，即可終止扶助。此制度稱之為工作福利 (Workfare)。 我國社會救助法也有為有工作能力者，設算其所得，其目的也在於減少「福 利依賴」；金融海嘯期間所推動的「工作所得者補助方案」也具有相同功能。 除了鼓勵工作，仍需要有工作技能；因此，教育與就業訓練，乃為脫貧的重 要手段。此外，貧窮原因之一是「花了不該花的錢」，亦即「未能延宕當下 的需求而消費」，導致儲蓄落空；因此，無法規劃未來以改變「貧窮」現狀。 此說法，雖有將貧窮歸因於「個人不良習性」，卻能反映部分貧窮人口，於
註 3. 此理論為 Michael Sharreden，1991 年出版「資產與貧窮 : 一個新美國福利政策」(Assets and the Poor: A New American Welfare Policy. M.E. Sharpe. )，在華盛頓大學成立研 究中心，並大力推廣「個人帳戶」理念。
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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐
無貧窮
1 是有「資產形成」(Asset-Building) 理論 3，建議政府提供誘因鼓勵人們儲蓄於「個 人發展帳戶」中，一段時間後，儲蓄的金額即可用於脫貧，例如教育、投資、經營 小生意等，這就是所謂的「資產累積脫貧模式」。 實務上，為貧戶 ( 或低收入戶 ) 成立一特別的帳戶，鼓勵其將工作所得的一部 分作為儲蓄，而政府或捐助者也同時提撥一個額度進入其帳戶，即為誘因。在一段 時間內 ( 如 3-5 年 )，參與儲蓄計畫者須接受輔導 ( 如 : 加強教育、理財、創造力、 就業技能、資訊運用等 )。近十餘年來，我國由地方政府透過捐款或募集基金來執 行「資產累積方案」，由於基金有限，通常只能接受一小部分經評估有脫貧條件的 「低收入戶」參與方案，影響範圍有限。例如臺北市，以三年時間，鼓勵「有脫貧 潛力者」每月存入帳戶三千元，政府也存入同樣的金額，時間一到，即有 20 餘萬 金額，政府協助其創業、教育等，做為脫貧手段。由於落入貧窮因素相當複雜，即 便三年後取得一筆資金，實務上創業成功機率並不高；甚至有些低收入戶貪圖政府 提供的「百分之百利息」而產生一些後遺症。因此，某些政府即調整以貧戶第二代 為對象，提供其打工機會，將打工所得每月存入帳戶三千元，政府也存入同樣的金 額，主要用於升學或取得專業證照。由於第二代在過程中參與輔導與團體支持較為 熱烈，日後因完成學業或考取證照，脫貧的機會明顯提升。4
三、基本理論 ( 一 ) 貧窮的認定 貧窮的概念經常因社會、經濟、文化與個人的認知而不同，於是擬定一個標準 來區分貧窮與非貧窮，困難度甚高，共識性也很低。雖然如此，在諸多貧窮概念當 中仍可以區分「絕對貧窮」(Absolute Poverty)、「相對貧窮」(Relative Poverty) 與「主觀貧窮」(Subjective Poverty) 三種概念 (Hagenaars,1991; Ruggles,1990)， 簡述如下： 註 4. 針對第二代的脫貧資產累積相關方案，舉例如下 : 臺北市有 ｢ 樂透圓夢創業計畫 ｣、｢ 青蘋果 發展帳戶 ｣、｢young young 精彩－－青年培力希望發展帳戶專案 ｣；高雄市有 ｢ 高雄市二代 心希望工程 ｣；桃園也有 ｢ 低收入戶第二代夢想脫貧方案 ｣。美國有美國夢計畫（American Dream Demonstration，簡稱 ADD）；英國則有建立兒童信託基金帳戶，來協助經濟弱勢家 庭第二代。 註 5. 1960 年代初美國社會安全署 (SSA)，開始採用 Orshansky (1963) 所發展出來之貧窮測量。她以 當時最基本食物支出金額之三倍，依不同家庭型態計算出貧窮門檻。 註 6. 以 2016 年來說，歐盟各國老人所占總人口比例，平均達 18%，日本更達 27%，臺灣則是 13.2%。
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第 一 章 ： 無貧窮
• 「絕對貧窮」：強調的是經濟生活需求的基本費用，因此對於貧窮的計算 方式乃是先選擇基本需求的財貨，然後設算出滿足這些基本需求財貨的市 場價格，以此作為最低生活預算值，並據此劃分貧窮與非貧窮者。美國在 1963 年曾有「市菜籃法」，以每日營養所需的市場價格作為判斷貧窮的標 準，5 即屬於這一類。此貧窮認定方式不僅方便，更有助於評估長期的政 策效果，然而，卻可能忽略整體社會的所得分配狀況，也未能反應地區與 消費型態的差異。聯合國 2000 年提出以 1 元美金生活所需作為「赤貧線」， 目前這條線已提升到 1.9 美元，這是絕對貧窮另一個例子。
• 「相對貧窮」：強調的是整體財富、所得或收入的相對位置，其計算方式 是在整體 ( 所得 ) 分布中選擇某一個位置，來反映社會最低可忍受的生活 水準，由於設算方式與社會的所得不均有關，通常採平均或中位所得的某 一百分比來設算。此方式的優點在於能凸顯社會不平等現象，並可作跨區 域、跨時間之比較，但在無明顯貧富差異時 ( 如社會普遍貧窮 )，則難以凸 顯其意義。
• 「主觀貧窮」：著重在對於貧窮的主觀認知，就個人或家戶的主觀意見調 查，由受訪者自評或主觀認定自己的經濟狀況。由於是一種主觀反應，易 受回答者的個人 ( 或家庭 ) 特徵、所得、偏好以及所處環境的影響，此方 式雖能反應社會需求的意見，但作為貧窮測量時很不穩定，故很少依此作 為官方或法定的貧窮門檻。
( 二 )、貧窮歸因與新形態貧窮 傳統貧窮大多來自於「鰥寡孤獨廢疾」，通常是社會救濟的對象，是值 得同情的「不幸」人群。另外，就是遊手好閒、好吃懶做、或好賭好毒者； 即使擁有金山也有坐吃山空的一天，通常會被社會所譴責，「個人因素」的 貧窮歸因多為此類。現代社會人口流動頻繁，當不同文化族群交會，主流文 化通常擁有較多的政治與財富地位，有些族群因其文化特質難以和主流文化 競爭或融入，而處於社會的邊緣；於是，不論是生活習慣、工作邏輯、以及 社會各類資源的獲取，從競爭或認知的層次，均屬相對弱勢，導致貧窮發生 註 7. 在 Haskins (2015) 整理美國 1975-2013 年資料，指出一般雙親家庭貧窮率居低於 10%， 2013 年 為 7.6%； 而 女 單 親 家 庭 始 終 在 30% 以 上， 最 高 將 近 50%，2013 年 仍 有 39.6%。
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