INTRODUCCIÓN

Entre los años 2015 y 2017 la región de Atacama fue azotada por una serie de eventos hidrometeorológicos que desembocaron en desaastres socio-naturales de gran envergadura. Los efectos producidos en el territorio y principalmente en las comunidades condujeron a una serie de debates que junto con abordar los factores que incidieron en su ocurrencia, se centraron en las capacidades para una adecuada gestión institucional del riesgo a nivel local.

En el año 2015 la región de Atacama fue afectada por un núcleo frío en altura presente desde Antofagasta hasta el Maule, causando abundantes precipitaciones que duraron alrededor de tres días. En la madrugada del 25 de marzo el evento alcanzó su máxima intensidad, provocando aluviones en 190 quebradas que terminaron con la pérdida de vidas humanas y materiales.

La envergadura del desastre llevó a activar todo el sistema de protección civil del Estado, cuyo despliegue implicó tanto la activación de los sistemas de alerta y evacuación como la disposición de satisfactores para hacer frente a la fase de emergencia y posterior reconstrucción. Dos meses después, un reporte de daños en la región de Atacama informaba de 31 personas fallecidas, 16 desaparecidas y 16.588 damnificadas (Onemi, 2015-2017). Según el Plan de Reconstrucción Atacama, creado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional (Subdere) a finales del año 2015, “el gobierno destinó más de 11 mil 447 millones de pesos para distribuir los beneficios de emergencia y transición habitacional” (Gobierno de Chile, 2015, p.10), dispuestos para la recuperación de las familias afectadas por el desastre (Esquema 1).

Sin embargo, pese a los esfuerzos y acciones desplegadas por la institucionalidad pública, la percepción de las comunidades afectadas sobre este trabajo no fue positiva. El estudio Más allá del barro… Un análisis de las estrategias desplegadas por las comunidades afectadas ante el desastre socionatural del 25M, realizado por la Fundación Superación Pobreza en la región de Atacama, cons-

Esquema 1. Beneficios de emergencia y transición habitacional otorgados a las familias afectadas por el desastre de marzo de 2015 en Atacama

13.009 Encuestas Únicas Familiares realizadas

Reporte de daños

2.071 viviendas destruidas 6.271 viviendas con daño mayor 11.460 viviendas con daño menor

Beneficios otorgados

9.263 bonos de vestuarios y enseres 180 bonos de arriendo 479 bonos de acogida familiar 271 viviendas de emergencia

Fuente: elaboración propia a partir de la información extraída del Plan de Reconstrucción Atacama.

tató, por ejemplo, que la valoración negativa que la comunidad hizo sobre el comportamiento institucional durante las fases del desastre puso en tensión la gobernabilidad del riesgo en los distintos niveles del Estado.

En dicho estudio, además, se identificó una serie de estrategias 1 desplegadas por las comunidades con el objeto de restituir sus funcionamientos sociales; a saber, (i) individuales-familiares (atomizadas); (ii) colectivas forzadas; y (iii) colectivas auto determinadas (FSP, 2017, p.71).

Éstas tuvieron diferentes desenlaces en función del grado de asociatividad desplegado y la disposición, control y uso de los satisfactores. Asimismo, si bien un porcentaje importante de estas estrategias fue desarrollado a nivel individual-familiar, muchas de ellas implicaron un despliegue de carácter colectivo, donde la comunidad, al jugar un rol más activo, logró un mejor aprovechamiento de las oportunidades presentes en el territorio. En estos casos, además, se obtuvo una más amplia restitución de los funcionamientos sociales. Por su parte, la valoración que la comunidad hizo de estas experiencias fue especialmente positiva y destacó tanto lo oportuno de su activación como su impacto en términos subjetivos y relacionales, lo que les permitió a los habitantes sobrellevar de mejor forma las diferentes etapas del desastre. En definitiva, la relevancia que estas estrategias tuvieron en la restitución de los funcionamientos sociales pone en cuestión el rol y la incorporación de la comunidad no sólo en el manejo de la emergencia sino también en la gestión y reducción del riesgo de desastres (GRRD) a nivel local.

Lo anterior es tremendamente relevante si se considera que dos años después del desastre descrito, a inicios de 2017, la región fue nuevamente afectada por una serie de eventos de tipo hidrometeorológicos. El 23 de enero la comuna de Alto del Carmen, ubicada en el sector cordillerano, se vio afectada por intensas precipitaciones que provocaron inundaciones y el desbor

1 Entendidas como modos de articular los activos y oportunidades para el logro de una meta de bienestar o un funcionamiento social, que pueden estar precedidas por ejercicios de cálculo o formas habituales de reacción.

de del río Chollay, lo que dejó a 360 personas aisladas, sin suministro eléctrico ni agua potable (Onemi a, 2017). El 12 de mayo del mismo año el paso de un sistema de baja presión provocó nuevamente inundaciones y fenómenos aluvionales en gran parte del territorio. El informe de daños reportó un total de 71 personas albergadas, 5.056 damnificadas, 256 viviendas destruidas y 1.896 viviendas con daño mayor (Onemi b, 2017). Esto obligó a desplegar una serie de medidas que movilizaron a la institucionalidad pública en sus distintos niveles. Sólo tres semanas después de la ocurrencia de este nuevo desastre, el 5 de junio de 2017, Onemi decretó una nueva alerta temprana preventiva 2 para la región por otro evento de lluvia que amenazaba la seguridad de los habitantes. Favorablemente, el evento no escaló en intensidad, dejando sólo leves precipitaciones que no generaron mayores repercusiones.

Lo anterior da cuenta de un contexto en el que la concurrencia periódica de eventos climáticos obliga a un estado de alerta que tensiona no sólo la estabilidad de las comunidades sino también al sistema de protección civil y a la institucionalidad local en torno al manejo y gestión del riesgo. Más aun, el efecto amplificador que juega la intervención antrópica agudiza aún más el nivel de vulnerabilidad de las comunidades.

Lamentablemente, el fenómeno de los desastres socio-naturales ha cobrado una importante preponderancia en la última década y se ha convertido en una problemática social trascendental en la región y el país. Es un hecho que en todo el mundo la ocurrencia de los desastres ha aumentado exponencialmente y que el impacto sobre las personas y los territorios se ha convertido en un desafío transversal para los diversos Estados a nivel mundial. En el caso de los países de América Latina y el Caribe, la frecuencia de los fenómenos hidrometeorológicos y climáticos se ha acelerado de manera significativa. Según datos entregados por la Oficina de la Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (Unisdr), durante el periodo 1990- 2011 el impacto de los desastres ocurridos a partir de amenazas hidrometeorológicas o climáticas ha generado un incremento de las personas afectadas de 300% por cada 100 mil habitantes y de 600% de las viviendas dañadas por cada 100 mil habitantes en el mismo periodo (Unisdr; Corporación Osso, 2013, p.5). Asimismo, en el año 2010 Chile fue el segundo país (después de México) con mayores daños y pérdidas totales por desastres socio-naturales, y en el año 2011 el país ocupó el octavo lugar entre las naciones de América Latina y el Caribe por daños y pérdidas totales relacionadas con el fenómeno de la sequía (Unisdr; Corporación Osso, 2013, p.18).

En este contexto resulta relevante también tomar en cuenta el grado de relación que existe

2 El Plan Nacional de Protección Civil consagra para Chile la tipología internacional con grados de alerta: verde, amarillo y rojo. Ante un evento que por sus características no deje dudas de su magnitud y/o alcance, o genere una probabilidad de escalamiento del evento, el sistema debe ser activado de manera inmediata con la finalidad de minimizar el riesgo de pérdida de vidas humanas y/o daño a la población. La Alerta Temprana Preventiva constituye un estado de reforzamiento de las condiciones de vigilancia y atención, mediante el monitoreo preciso y riguroso de las condiciones de riesgo advertidas, que permite evaluar una probable amenaza en curso y las respectivas condiciones de vulnerabilidad asociadas a ésta. Dicha alerta entrega la posibilidad de actuar oportunamente tanto para controlar la ocurrencia como para preparar el escenario en caso de un evento mayor (Onemi, 2017).

entre lo social y la ocurrencia de desastres, situación que ya está siendo reconocida a nivel internacional, donde se advierte que los desastres “están estrechamente vinculados con factores causales tales como la inequidad, la degradación ambiental, una planificación y gestión deficientes del desarrollo urbano y una gobernanza débil, que constituyen una preocupación central para los hogares de bajos ingresos y los pequeños negocios que dependen de la infraestructura pública y para los gobiernos locales que la suministran” (Unisdr, 2015; 4). De esta forma, es insoslayable establecer un vínculo entre pobreza y desastres socio-naturales, ya sea por la relación causal entre ambos o por la agudización del fenómeno de la pobreza como resultante de estos últimos. En este caso, la región de Atacama presenta cifras preocupantes en relación a la pobreza multidimensional, pues en ella se registra 23,2% de la población en dicha condición (MDS, 2017), estadística que la convierte en la quinta región a nivel nacional con mayor incidencia de pobreza multidimensional.

A nivel de hogares, las carencias en la dimensión de vivienda y entorno alcanzan un 25,6% respecto de los indicadores de habitabilidad y un 22% respecto de los de entorno 3 . Esta condición tiene sin duda un efecto importante sobre los niveles de exposición a distintos tipos de amenazas y a su vez hace que las personas vean entorpecida su capacidad de sobreponerse a los efectos de un desastre.

A nivel internacional se plantea que tanto en Chile como en América Latina el modelo de desarrollo socioeconómico ha generado “altos niveles de pobreza y exclusión social, que han empujado a sectores enteros de la población a una situación de alta vulnerabilidad y riesgo ambiental ante desastres socionaturales” (Ugarte, A., 2015, p.2). Lo anterior, en un escenario de aceleración de los efectos del cambio climático en el que el modelo extractivista actúa catalizando un deterioro que aumenta las probabilidades de ocurrencia de eventos que eventualmente pueden derivar en siniestros socio-ambientales cuyo impacto es mayor en los territorios y comunidades más vulnerables.

Frente a ello, en septiembre del año 2015 se desarrolló la Cumbre para el Desarrollo Sostenible, donde se logró un acuerdo entre los Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas (de la cual el Estado de Chile es parte) respecto a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de dichos Estados. A partir de este consenso se establecieron 17 objetivos y una amplia variedad de metas, que de una u otra forma pretenden abordar la reducción social de los riesgos en temáticas tan trascendentales como la pobreza, la desigualdad y el cambio climático. Algu-

3 Un hogar es carente en habitabilidad si: (a) se encuentra en situación de hacinamiento (el número de personas en el hogar por dormitorio de uso exclusivo es mayor o igual a 2,5); o (b) reside en una vivienda precaria o en una vivienda con muros, techos y/o piso en mal estado. Por su parte, un hogar es carente respecto del entorno si: (a) identifica dos ó más problemas de contaminación medioambiental que ocurren con frecuencia siempre en el área de residencia; (b) no tiene miembros ocupados y carece en su área de residencia de alguno de los tres equipamientos básicos (salud, educación y transporte); o (c) carece en su área de residencia de alguno de los tres equipamientos básicos (salud, educación y transporte) y tiene integrantes ocupados que usan transporte público o no motorizado que en promedio demoran una hora o más en llegar desde su vivienda al lugar de su trabajo principal.

nos de ellos son: (i) objetivo 1: “poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo” y en específico su meta 1.5, que exige “fomentar la resiliencia de los pobres (…) y reducir su exposición y vulnerabilidad a los fenómenos extremos relacionados con el clima (…)”; (ii) objetivo 11: “lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”; y (iii) objetivo 13: “adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos”. Estos y otros objetivos pueden aportar a la reducción de los riesgos de desastres. Sin embargo, su cumplimiento depende de los esfuerzos combinados entre los gobiernos nacionales, autoridades municipales, proveedores de servicios públicos, organizaciones no gubernamentales, instituciones científicas y técnicas, el sector privado y la propia comunidad.

Chile ha adscrito además a otros acuerdos internacionales que determinan en mayor o menor medida el quehacer nacional en torno a la gestión y reducción del riesgo de desastres. Entre estos se pueden nombrar el Marco de Acción de Hyogo 4 2005-2015 y su sucesor, el actual Marco de Sendai 2015-2030. En ambos acuerdos se busca promover el desarrollo de la capacidad de gestión del riesgo, poniendo énfasis en el rol de los gobiernos locales y principalmente de los municipios, así como en la relevancia de la incorporación de la comunidad en dicha gestión.

El rol municipal en la gestión del riesgo de desastres en Chile

La gestión del riesgo de desastres en Chile está normada por la Constitución Política de 1980 en su artículo 1°, inciso 5°, donde se señala que “es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar protección a la población y a la familia, propender al fortalecimiento de ésta, promover la integración armónica de todos los sectores de la Nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional” (Gobierno de Chile, 2002, p.6). Asimismo, a nivel municipal, la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades N° 18.695, en su artículo 4°, dispone que “los municipios, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la administración del Estado, funciones relacionadas, entre otras cosas, con la prevención de riesgos y la prestación de auxilio en situaciones de emergencia o catástrofes” (Amuch, 2017, p.5).

A partir de este marco, la normativa institucional en torno a la gestión del riesgo de desastres ha sufrido importantes variaciones a lo largo de los años. Recién en el 2012 se creó la Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres 5 . Dos años más tarde, en 2014, se creó

4 En enero del año 2005 se aprobó en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres el Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015. Este era un instrumento para la implementación de la reducción del riesgo de desastres que adoptan los diversos Estados miembros de las Naciones Unidas. Su principal objetivo era aumentar la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres, y buscaba que para el año 2015 se lograra una reducción considerable en las pérdidas de vidas humanas, bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y países. Para ello estableció cinco ejes prioritarios: (i) fortalecimiento institucional; (ii) fortalecimiento de los sistemas de alerta temprana y monitoreo; (iii) fomento de la cultura de la prevención y el auto aseguramiento; (iv) reducción de los factores subyacentes del riesgo; y (v) preparación ante desastres para lograr una respuesta eficaz. (Onemi c, 2017).

la Política Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, con el fin de “otorgar al Estado de Chile un instrumento o marco guía que permita desarrollar una gestión integral del riesgo de desastres donde se articulen la política general con las políticas transversales y las políticas sectoriales, y en donde se lleven a cabo las acciones de prevención, respuesta y recuperación ante desastres, dentro del marco del desarrollo sustentable” (Onemi a, 2016, p.34). Posteriormente, en el año 2015 se creó el Plan Estratégico Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres con el fin de implementar la política de una manera articulada y por medio de acciones estratégicas que permitan la obtención de logros en el corto, mediano y largo plazo. En éste se establecieron 25 objetivos estratégicos en el marco de cinco ejes prioritarios, que son: (i) fortalecimiento institucional; (ii) fortalecimiento de los sistemas de alerta temprana y monitoreo; (iii) fomento de la cultura de la prevención y el auto aseguramiento; (iv) reducción de los factores subyacentes del riesgo; y (v) preparación ante desastres para lograr una respuesta eficaz. Respecto al primer eje prioritario, el fortalecimiento institucional, el objetivo es “lograr que la Reducción del Riesgo de Desastres sea una prioridad nacional, regional y local, con una sólida base institucional para su implementación” (Onemi a, 2016, p.37). Junto a ello, “incorporar debidamente la Gestión del Riesgo de Desastres en políticas, estrategias y planes sectoriales y territoriales, en todos los niveles de la división político-administrativa del país” (Ídem). De esta forma, es en el nivel comunal donde se observa con mayor detalle la efectividad de esta política nacional y, a su vez, del Plan Nacional de Protección Civil del Estado. Desde aquí se muestra la relevancia del rol municipal en la GRD 6 , ya que “todas las emergencias se originan en el nivel comunal, por lo tanto es en las municipalidades donde se debe producir la captura y registro inicial de la información” (Amuch, 2017, p.7).

El rol de los municipios en materia de riesgos y emergencias en Chile se resume en las siguientes obligaciones: “(i) realizar un levantamiento y sistematización de información sobre el estado de la comuna antes, durante y después de cualquier situación que amenace su territorio y la seguridad de sus habitantes. (ii) promover la participación comunitaria para generar iniciativas que contribuyan a minimizar los riesgos y a preparar a los habitantes para actuar adecuadamente frente a una situación que ponga en riesgo su seguridad y; (iii) desplegar los esfuerzos que sean necesarios para salvaguardar a sus habitantes en situaciones de riesgos y emergencias que tengan lugar en sus respectivos territorios. Todo esto a través del accionar de la Unidad u Oficina Municipal de Protección Civil y de la Dirección Comunal de Protección Civil, en coordinación con la Dirección Provincial de Protección Civil, la Dirección Regional de Protección Civil y la Oficina Nacional de Protección Civil” (Amuch, 2017, p.7).

5 ELa Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres se define como un comité de alto nivel con reconocimiento nacional e internacional, conformado por ministerios de Estado, organismos multisectoriales, sociedad civil organizada, comunidad científica y el sector privado, entre otros, cuyo objetivo es lograr incorporar la reducción del riesgo de desastres de manera transversal en las políticas, la planificación y los programas de desarrollo, en concordancia con la implementación del Marco de Acción de Hyogo y el actual Marco de Sendai.

Frente a esto último, la Asociación de Municipalidades de Chile (Amuch), en su estudio Municipios en la gestión del riesgo y emergencias, muestra importantes resultados relacionados con la capacidad actual de los municipios para responder a situaciones de riesgos y emergencias en sus respectivas comunas. En resumen, del total de 285 municipios que participaron de la muestra, la mayoría contaba con algún documento donde se estipulan los riesgos a los que están expuestos.

Sin embargo, el acceso de la comunidad a esta información se ve dificultado al no estar disponible en sus páginas web, por lo que debe ser solicitada por Ley de Transparencia Municipal. Otro hallazgo de este estudio es la diferencia que existe en relación a la disponibilidad presupuestaria y el nivel de gasto en desastres en municipios rurales y urbanos o con mayor nivel de desarrollo. Asimismo, dio cuenta de que la cantidad de capacitaciones en gestión del riesgo y la cantidad de funcionarios que participan de éstas dependen en gran medida de la disponibilidad presupuestaria de los municipios. Por consiguiente, es posible inferir que la capacidad de los municipios en torno a la gestión del riesgo de desastres en Chile da cuenta de diferencias importantes entre las administraciones locales, donde aquellas más pequeñas, generalmente ubicadas en territorios rurales, son las que presentan mayores dificultades.

Frente a esto resulta fundamental indagar respecto de la capacidad de gestión de riesgos por parte de los municipios en la región de Atacama, entendiendo por capacidad “aquella aptitud y potencialidad que posee un individuo, entidad, organización o institución de índole pública o privada, derivada de las competencias, habilidades, destrezas y entrenamiento de sus recursos humanos y materiales especializados, que permitan desarrollar de modo eficaz y eficiente determinadas funciones, actividades o acciones que son necesarias y ventajosas para contribuir a la reducción del riesgo de desastres en todo el ciclo del riesgo” (Onemi a, 2016, p.48). Por su parte, el presente estudio adopta la noción de gestión del riesgo de desastres (GRD) como “el conjunto de decisiones administrativas, de organización y conocimientos operacionales desarrollados por sociedades y comunidades para implementar políticas, estrategias y fortalecer sus capacidades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnológicos consecuentes” (Unisdr en Onemi b, 2016, p.15).

En este marco, el presente estudio se planteó “identificar las capacidades, recursos y acciones

6 En el Plan Estratégico Nacional para la GRD se contempla como objetivo específico (1.2.6) “fortalecer las capacidades municipales para la incorporación de la GRD en su planificación dentro de las vías de financiamiento existentes”. La estrategia que se propone para cumplir dicho objetivo comprende la “elaboración de diagnósticos situacionales de GRD locales. Definición de etapas de implementación y priorización de acuerdo a criterios locales. Identificación de proyectos factibles de implementar. Consideración de buenas prácticas resultantes de proyectos ya ejecutados”. Entre los responsables se contempla a la Subsecretaría de Desarrollo Regional (Subdere) del Ministerio del Interior y Seguridad Pública / Asociación Chilena de Municipalidades (ACHM) / Municipios. Finalmente, los indicadores establecidos para el cumplimiento de este objetivo son: “(i) 100% de los municipios incorporan la GRD en su planificación comunal a diciembre de 2018; (ii) 50% de los municipios implementan proyectos relativos a la GRD a diciembre de 2018”. (Onemi b, 2016, p.69).

desplegadas por los nueve municipios de la región de Atacama, en los últimos tres años (2015- 2017), en torno a la Gestión del Riesgo de Desastres a nivel comunal”. Para ello se buscó (i) reconocer y caracterizar la fortaleza institucional de estos municipios para gestionar y reducir el riesgo por medio de los instrumentos de planificación y ordenamiento territorial; (ii) identificar el grado de preparación ante desastres a nivel local, por medio de las acciones de prevención desplegadas por estos municipios en los últimos tres años, la cantidad y tipo de recursos con los que cuentan para gestionar una emergencia; y finalmente (iii) identificar y caracterizar el tipo de vínculo que se establece con la comunidad en torno a la prevención, auto aseguramiento y gestión del riesgo de desastres a nivel local.