MÉTODO

Tomando como unidad de análisis el municipio, se adoptó una metodología cuantitativa basada en la elaboración de indicadores que, junto con dar cuenta del fenómeno estudiado, permitieran la comparabilidad. Se consideró la totalidad de municipios de la región; a saber, Tierra Amarilla, Copiapó, Caldera, Chañaral, Diego de Almagro, Huasco, Freirina, Vallenar y Alto del Carmen.

Para el levantamiento de información se utilizó una encuesta de 20 preguntas agrupadas en cinco dimensiones: (i) acciones de prevención; (ii) instrumentos de gestión del riesgo a nivel comunal; (iii) sistema de alerta y evacuación a nivel comunal; (iv) albergues y centro de acopio; y (v) participación comunitaria en la gestión del riesgo de desastres. Dicho instrumento fue aplicado a un funcionario municipal de acuerdo a su nivel de conocimiento y vínculo con la gestión del riesgo de desastres a nivel municipal. De los nueve municipios considerados, finalmente siete respondieron la encuesta.

En forma paralela a la encuesta y a través de una solicitud por Ley de Transparencia, se hizo llegar a cada municipio una pauta de siete preguntas que indagaban sobre los siguientes tópicos: (i) Plan Regulador Comunal; (ii) evaluación de riesgos; (iii) unidades especializadas en GRD; (iv) planos de evacuación; (v) Comité de Operaciones de Emergencia; y (vi) Plan Municipal de Inversiones en Reducción del Riesgo de Desastres. En este caso, seis de los nueve municipios dieron respuesta a la totalidad de las preguntas solicitadas por Ley de Transparencia (Alto del Carmen, Vallenar, Copiapó, Tierra Amarilla, Chañaral y Diego de Almagro). A su vez, el municipio de Huasco respondió sólo cinco de las siete preguntas solicitadas. Por su parte, el municipio de Freirina respondió sólo una pregunta de las siete, y por último, el municipio de Caldera desistió de con testar aduciendo problemas de formato y carga laboral 7 .

7 Pese a que el municipio de Caldera se mostró dispuesto a responder la solicitud si ésta se realizaba en otro tipo de

formato, se tomó la determinación de no incluir una pauta modificada con el objeto de no afectar la comparabilidad de la información.

Tabla 1: Distribución de encuestas por municipio

Tierra Amarilla Copiapó Caldera Vallenar Huasco Diego de Almagro Chañaral

Freirina Alto del Carmen

MUNICIPIO

Director Secpla Administración municipal Encargado comunal de emergencia Director comunal de emergencia Alcalde Director de obras Encargado comunal de emergencia El municipio no respondió la encuesta El municipio no respondió la encuesta

Cargo de quien responde la encuesta

Fuente: elaboración propia

Adicionalmente a estos instrumentos, se recopiló información por medio de fuentes secundarias. En este caso se obtuvieron datos vinculados a los ingresos municipales, el porcentaje de profesionalización de sus funcionarios y el índice de aislamiento comunal. Todos ellos fueron obtenidos en el Sistema Nacional de Información Municipal (Sinim) dependiente de la Subdere. A su vez, se obtuvo el porcentaje de personas en el tramo del 40% del Registro Social de Hogares, el que fue obtenido por medio el Sistema Integrado de Información Social de la Subsecretaría de Servicios Sociales y la División de Focalización del Ministerio de Desarrollo Social.

La información recopilada fue vaciada en una matriz de análisis que permitió obtener una panorámica generalizada de las acciones vinculadas a la GRD en los municipios de la región. A su vez, se construyó un Índice de Capacidad Municipal en la Gestión del Riesgo de Desastres (Icmgrd) que aúna la información obtenida por medio de las fuentes primarias y secundarias ya descritas (encuesta, solicitud por Ley de Transparencia e información secundaria) 8 .

El Icmgrd busca identificar la capacidad de los municipios de la región de Atacama en torno a

8 La construcción de este índice es un primer ejercicio de acercamiento a la capacidad municipal en la materia, sin embargo, es necesario puntualizar que dadas sus características, aún faltan algunas validaciones metodológicas, lo que no permite que el índice sea un instrumento oficial de medición de capacidades sino que más bien es el resultado de un ejercicio teórico desplegado con el fin de visualizar una panorámica municipal regional sobre la GRD.

la GRD sobre la base de una suma ponderada de cinco dimensiones (y 22 indicadores en total), cuyo valor final se ubica en un rango que oscila entre 0 y 100, siendo este último el que indica mayor capacidad municipal en la GRD. Las ponderaciones de cada dimensión fueron establecidas por el equipo de investigación en base a la relevancia que cada una de ellas implica en la gestión y reducción del riesgo a nivel local, tomando en consideración ciertos lineamientos establecidos por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en su Manual de incorporación del enfoque de GRD en el nivel municipal.

Las dimensiones sobre las que se estructura el Icmgrd son: (i) caracterización comunal; (ii) identificación del riesgo; (iii) reducción del riesgo; (iv) manejo de emergencias y/o desastres; y (v) participación comunitaria. Cada dimensión contiene una serie de sub dimensiones e indicadores cuyas definiciones y ponderaciones se muestran a continuación.

I. Dimensión caracterización comunal (15%)

La capacidad municipal en GRD implica la posibilidad de actuar en contextos de mayor o menor complejidad, en los cuales se despliegan los recursos disponibles. Así, dicha capacidad está condicionada tanto por las características del territorio que se encuentra bajo la jurisdicción del gobierno local como por las capacidades internas de éste. En este sentido, se consideraron dos sub dimensiones: (i) caracterización territorial (30%), donde la complejidad del territorio está dada por el grado de vulnerabilidad de las personas que lo habitan y de las posibilidades de acceso de la estructura de oportunidades (esta última representa una característica crítica en caso de una situación de emergencia); y (ii) sub dimensión caracterización municipal (70%), que busca vislumbrar ciertos recursos con los que cuentan los municipios (principalmente humanos, financieros y técnicos), así como los grados de especialización que permiten una gestión más o menos eficaz de los riesgos. (Esquema 2)

II. Dimensión identificación del riesgo (10%)

La identificación del riesgo a nivel comunal es una acción clave respecto de la fase preventiva del ciclo del manejo del riesgo. Si bien esto no implica necesariamente acciones de reducción de los mismos, una correcta identificación permite tener mayor claridad acerca de la configuración del riesgo, lo que posibilita un manejo oportuno de aquello que debe hacerse ante su eventual manifestación. En este caso se contempla un único indicador, el que hace referencia a la existencia de evaluaciones de riesgo en la comuna. (Esquema 3)

5 Aunque no exista una idea unánime sobre su significado y alcances, percepción puede entenderse como el resultado de un procesamiento de información que consta de estimulaciones a receptores que condicionan la propia actividad del sujeto (Carterette y Friedman, 1982, en Arias, 2006). 6 Para una revisión más detallada del alcance de estas dimensiones véase Estudio Comunal de Convivencia y Migración en Antofagasta.

Esquema 2

Dimensión Caracterización Comunal (15%)

1.1 Sub dimensión Caracterización Territorial (30%)

1.2 Sub dimensión Caracterización Municipal (70%)

Fuente: elaboración propia

Indicador 1.1.1 (50%) Porcentaje de población en tramo 40%, según población total con Registro Social de Hogares (año 2017)

Indicador 1.1.2 (50%) Índice de aislamiento comunal (año 2011)

Indicador 1.2.1 (25%) Porcentaje de profesionalización funcionarios de planta (año 2015)

Indicador 1.2.2 (25%) Participación del Fondo Común Municipal (FCM) en el ingreso total 2017

Indicador 1.2.3 (25%) Último año de actualización del PLADECO

Indicador 1.2.4 (25%) En los últimos 3 años ¿ Los funcionarios municipales han recibido algún tipo de capacitaciones en GRD ?

Esquema 3

Dimensión identificación del riesgo (15%)

Fuente: elaboración propia

Indicador 2.1 Existencia de evaluaciones de los riesgos existentes en la comuna

III. Dimensión reducción del riesgo (30%)

Sin duda, la reducción del riesgo es una de las dimensiones que cobra mayor relevancia en la capacidad municipal de la GRD debido a que implica un proceso sistemático de análisis y gestión de aquellos factores que configuran un desastre. La reducción del riesgo implica no sólo la identificación del mismo sino que por sobre todo la disposición de medidas concretas enfocadas a la disminución de los factores que lo condicionan. Esto implica la existencia de una planificación en la que, junto con considerar la realización de acciones de prevención, se incorpore el manejo del riesgo en los diversos instrumentos que regulan los usos del territorio. (Esquema 4)

Esquema 4

Dimensión Reducción del Riesgo (30%)

3.1 Sub Dimensión Acciones de Prevención (30%)

3.2 Sub Dimensión Instrumentos de Gestión y Reducción del Riesgo (70%)

Fuente: elaboración propia

Indicador 3.1.1 (50%) En los últimos tres años ¿el municipio ha llevado a cabo simulacros de emergencia?

Indicador 3.1.2 (50%) En los últimos tres años ¿el municipio ha llevado a cabo campañas de información en temáticas de GRD a nivel comunal?

Indicador 3.2.1 (25%) Última actualización de Plan Regulador Comunal

Indicador 3.2.2 (25%) El plano Regulador ¿cuenta con áreas zonificadas como sensibles a riesgos naturales y antrópicos?

Indicador 3.2.3 (25%) El municipio ¿cuenta con planos de evacuación ante amenazas de inundaciones y/o aluviones?

Indicador 3.2.4 (25%) La comuna ¿cuenta con señalética visible para la población ante amenazas?

IV. Dimensión manejo de emergencias y/o desastres (15%)

Así como en las otras dimensiones, la capacidad en GRD depende de manera importante del manejo que el municipio tenga de las emergencias y/o desastres que pueden producirse en el nivel local. Es decir, la capacidad de respuesta en relación a ciertos suministros para la asistencia pública que permita velar por la seguridad pública y satisfacer las necesidades básicas de la población afectada. Por consiguiente, la dimensión manejo de emergencias y/o desastres se construye a partir de dos sub dimensiones que dan cuentan tanto de (i) 4.1. sistemas de alerta y/o evacuación como de (ii) 4.2. sub dimensión albergues y centros de acopio. (Esquema 5)

V. Dimensión participación comunitaria (30%)

Sin duda, una de las dimensiones más relevantes para este estudio es la participación comunitaria en la GRD, elemento que las discusiones contemporáneas en la materia muestran como clave para el logro de modelos exitosos de GRD en lo local. La participación, en este caso, resulta relevante tanto en la reacción articulada de los diversos actores frente a una emergencia como

Esquema 5

Dimensión manejo de emergencias y/o desastres

Fuente: elaboración propia

4.1.Sub dimensión sistemas de alerta y/o evacuación (50%)

4.2.Sub dimensión albergues y centros de acopio (50%)

Indicador 4.1.1 (100%) ¿El municipio cuenta con un sistema de alerta y/o evacuación en caso de amenaza de inundaciones y/o aluviones?

Indicador 4.2.1 (50%) ¿Con cuántos albergues y centros de acopio cuenta el municipio?

Indicador 4.2.2 (50%) ¿Con cuántos implementos cuenta el municipio en caso de emergencias y/o desastres?

en los procesos de toma de decisiones sobre el desarrollo territorial en forma posterior a la fase de desarrollo de la emergencia. En este caso, el índice contempla dos sub dimensiones: (i) capacitaciones en GRD y (ii) espacios de participación comunitaria. (Esquema 6)

Esquema 6

Dimensión participación comunitaria (30%)

5.1.Sub dimensión capacitaciones en GRD (30%)

5.2.Sub dimensión espacios de participación comunitaria (70%)

Fuente: elaboración propia

Indicador 5.1.1 (50%) En los últimos tres años, ¿el municipio ha gestionado capacitaciones en temáticas de GRD y emergencias locales dirigidas a organizaciones sociales de la comuna?

Indicador 5.1.2 (50%) En los últimos tres años, ¿el municipio ha gestionado la formación de monitores y/o encargados comunitarios (no funcionarios municipales) en gestión y manejo de emergencias locales?

Indicador 5.2.1 (25%) ¿Se ha hecho partícipe a la comunidad en la identificación de riesgos a nivel comunal?

Indicador 5.2.2 (25%) En los últimos tres años, ¿el municipio ha hecho partícipe a la comunidad en la creación de sistemas de alerta y evacuación de tipo comunitario ante desastres y emergencias locales?

Indicador 5.2.3 (25%) En los últimos tres años, ¿la comunidad ha participado en la creación y/o actualización del Plan Regulador Comunal?

Indicador 5.2.4 (25%) En los últimos tres años, ¿la comunidad ha participado en la creación y/o actualización del Plan Comunal de Protección Civil y Emergencias?