Koordynacja działań lokalnych na rzecz bezpieczeństwa by Wydawnictwo JAK

9788364506062

Recenzenci: prof. dr hab. Janina Błachut, Uniwersytet Jagielloński dr Jarosław Dobkowski,

Praca naukowa ﬁnansowana ze środków budżetowych na naukę w latach 2010–2014 jako projekt badawczy nr O N110369439

ISBN 978-83-64506-06-2

www.wydawnictwojak.pl Okładka: Paweł Buszewicz Adiustacja i korekta: Lilianna Rudnik Projekt typograﬁczny i łamanie: Andrzej Choczewski Wydanie I

Spis treści

Janina Czapska Realistyczna triada, czyli jak można badać koordynację lokalnych działań na rzecz bezpieczeństwa ....................................................................................

CZĘŚĆ PIERWSZA KOORDYNACJA DZIAŁAŃ LOKALNYCH NA RZECZ BEZPIECZEŃSTWA W UJĘCIU NORMATYWNYM I SYSTEMOWYM

red. Marek Mączyński Marek Mączyński Koordynacja i współdziałanie w administracji (ze szczególnym uwzględnieniem szczebla powiatowego) ......................................................................................

Stanisław Mazur Modele zarządzania publicznego a polityka bezpieczeństwa ...................................

Piotr Mączyński Wprowadzenie systemowe: rozwiązania prawne z punktu widzenia koordynacji ....

Mirosław Bryła Niewładcze aspekty budowy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli w powiecie: próba interpretacji z perspektywy funkcjonalnej ..........................

Wiesław Kisiel Powiatowa komisja bezpieczeństwa i porządku: uwagi administratywisty .............. 101

CZĘŚĆ DRUGA KOORDYNACJA DZIAŁAŃ LOKALNYCH NA RZECZ BEZPIECZEŃSTWA W ŚWIETLE BADAŃ EMPIRYCZNYCH ................ 115 red. Anna Okrasa Wojciech Dadak Badania społeczne nad prawem ................................................................................ 117

Spis treści

Anna Okrasa, Michalina Szafrańska Komisje bezpieczeństwa i porządku w świetle badań empirycznych ....................... 133 Katarzyna Jurzak-Mączka Powiatowe programy zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego w świetle wyników badań empirycznych ... 187 Ewa Radomska Społeczne funkcje powiatowych programów zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego ..................... 227 Katarzyna Struzińska Narzędzia koordynacji – przykłady skutecznych działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ................................................................................... 266

CZĘŚĆ TRZECIA KOORDYNACJA DZIAŁAŃ LOKALNYCH NA RZECZ BEZPIECZEŃSTWA Z PERSPEKTYWY DOŚWIADCZEŃ PAŃSTW EUROPEJSKICH .............................................................................................. 299 red. Katarzyna Struzińska Dariusz Wilk Organizacja struktur i podmiotów zapewniających bezpieczeństwo oraz porządek publiczny w Wielkiej Brytanii ........................................................................... 301 Anna Okrasa Francja – polityki zapobiegania przestępczości ......................................................... 329 Tom Bauwens The Local Governance of Safety & Security in Belgium .......................................... 346 Jakub Mączka Holenderski model zarządzania bezpieczeństwem, porządkiem i prewencją kryminalną ......................................................................................................... 355 Wolfgang Kahl Crime Prevention Networking and Community-based Prevention Management in Germany ........................................................................................................ 371 Gregor Wenda Safety at the Local Level: Examples from Austria .................................................... 380 Anna Biederman-Zaręba Bezpieczeństwo wśród ﬁordów – przeciwdziałanie zagrożeniom na poziomie lokalnym w Norwegii ......................................................................................... 396 Charlotta Gustafsson Crime Prevention in Sweden ..................................................................................... 418

Spis treści

Joanna Stojer-Polańska Bezpieczeństwo lokalne – doświadczenia ﬁńskie ...................................................... 423 Henryk Malewski, Andrejus Novikovas Problemy decentralizacji zadań z zakresu zapewniania bezpieczeństwa i porządku publicznego na poziomie lokalnym w Republice Litewskiej ............................ 436 Lawiusz Laskowski Kształtowanie bezpieczeństwa społeczności lokalnych w Słowenii ......................... 460 Jakub Pogorzelski Podział zadań dotyczących bezpieczeństwa wewnętrznego i prewencji kryminalnej w Serbii .............................................................................................................. 472

Janina Czapska Podsumowanie, czyli w poszukiwaniu rozwiązań ..................................................... 489

SUMMARY The coordination of local actions for safety ................................................ 507 ed. Janina Czapska

O autorach .......................................................................................................... 525

ANEKS Kwestionariusz do analizy sprawozdań powiatowych komisji bezpieczeństwa i porządku .......................................................................................................... 531 Kwestionariusz do analizy powiatowych programów zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego .................... 546 Kwestionariusz ankiety pocztowej ............................................................................ 562 Scenariusz wywiadu pogłębionego ............................................................................ 570 Kwestionariusz europejskich badań porównawczych na temat podziału zadań w państwie w zakresie bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego ... 575 European comparative research on the division of state tasks in the ﬁeld of public security and public order ................................................................................... 579

Janina Czapska

Realistyczna triada, czyli jak można badać koordynację lokalnych działań na rzecz bezpieczeństwa

Wszystkie państwa doświadczają przestępczości i każde z nich deklaruje podejmowanie działań służących zapewnieniu obywatelom bezpieczeństwa oraz poprawie jakości życia. Czterdzieści lat temu, wyznaczając politykę bezpieczeństwa, wystarczyło tradycyjnie stwierdzić, że to państwo zapewnia bezpieczeństwo, a za bezpieczeństwo obywateli w jego imieniu odpowiedzialna jest policja. Obecnie proces ten wygląda zupełnie inaczej1. Z jednej strony nie ogranicza się on do reagowania; w odpowiedzi na nowe zagrożenia drugiej połowy XX w. w coraz szerszym zakresie próbuje się im zapobiegać, wykorzystując możliwości współczesnej nauki i techniki. W sferze normatywnej ta zmiana przejawia się we wprowadzaniu do kodeksów karnych przestępstw abstrakcyjnego narażenia na niebezpieczeństwo, a w życiu społecznym na promowaniu zapobiegania przestępczości poprzez prewencję społeczną, sytuacyjną, kształtowanie przestrzeni itp.2 W konsekwencji zapobieganie przestępczości z wąskiej dziedziny pracy policyjnej rozwinęło się w obrosłą imponującą literaturą dziedzinę nauki i praktyki, angażującą instytucje naukowe specjalizujące się w wielu różnych dziedzinach życia społecznego.

1 I. Loader, Plural Policing and Democratic Governance, Social & Legal Studies 2000, vol. 9, nr 3, s. 323–345; C. Shearing, L. Johnston, Governing Security: Explorations in Policing and Justice, London 2003, w literaturze polskiej pisała o tym m.in. J. Czapska, Bezpieczeństwo obywateli. Studium z polityki prawa, Kraków 2004. 2 Na temat rodzajów prewencji kryminalnej por. J. Czapska, Zapobieganie przestępczości w społecznościach lokalnych – możliwości i granice, [w:] J. Czapska, W. Krupiarz (red.), Zapobieganie przestępczości w społecznościach lokalnych, Warszawa 1999, s. 57–70; United Nations Ofﬁce of Drugs and Crime, Handbook on the crime prevention guidelines. Making them work, Criminal Justice Series, New York 2010, s. 12–16; A. Sutton, A. Cherney, R. White, Crime prevention: principles, perspectives and practices, Melbourne 2014.

Janina Czapska

Ponadto teraz jest już oczywiste, że administracja rządowa nie jest w stanie samo skutecznie przeciwdziałać zagrożeniom. W procesie zapewniania bezpieczeństwa, przede wszystkim w zakresie prewencji kryminalnej, pomijanie roli samorządu terytorialnego należałoby współcześnie uznać wręcz za próbę fałszowania rzeczywistości3. Także poszczególni obywatele, ich różnorodne organizacje oraz prywatne ﬁrmy ochrony angażowane są w te działania4. Zapobieganie przestępczości stało się przedmiotem kolektywnej odpowiedzialności5. Począwszy od lat 80. minionego wieku, w literaturze światowej opublikowano wiele opracowań, z których wynika, że w walce z przestępczością aktywne jej zapobieganie jest skuteczniejsze i mniej kosztowne niż reaktywna polityka kryminalna6. Może ono przynosić też korzyści – usprawniać funkcjonowanie społeczeństwa, poprawiać perspektywy zatrudnienia albo wspomagać odbudowę społeczności lokalnych, dzięki czemu redukuje społeczne i ekonomiczne koszty funkcjonowania państwa. Aby działania służące zapobieganiu przestępczości przyniosły oczekiwane rezultaty, powinny spełniać kilka podstawowych warunków7. Po pierwsze, w ich realizacji państwo powinno zachować rolę kierowniczą (leadership). Działania te powinny być zintegrowane z istotnymi społecznymi programami oraz politykami (np. w zakresie zatrudnienia, edukacji, zdrowia, planowania przestrzennego, biedy, społecznej marginalizacji, wykluczenia), szczególnie dotyczącymi społeczności lokalnych, dzieci i zagrożonej młodzieży. Jednocześnie dobór środków powinien być zróżnicowany w zależności od potrzeb określonych grup społecznych (m.in. kobiet, mężczyzn, mniejszości). Ważny element zapobiegania przestępczości powinny stanowić kooperacja czy partnerstwo między ministerstwami, władzami i organizacjami komunalnymi, organizacjami pozarządowymi, biznesem oraz poszczególnymi obywatelami. Partnerstwo to może mieć charakter zarówno wertykalny – być budowane między

Por. przykładowo artykuł A. Okrasy w trzeciej części książki i cytowaną tam literaturę. Aktualny przegląd olbrzymiej literatury na temat prewencji kryminalnej można znaleźć w raporcie Międzynarodowego Centrum Prewencji Kryminalnej (International Centre for the Prevention of Crime, dalej jako ICPC), International Report. Crime Prevention and Community Safety: Trends and Perspectives, Montreal 2010; A. Sutton, A. Cherney, R. White, Crime... Por. też przegląd dobrych praktyk w tym zakresie przedstawiony przez amerykański National Institute of Justice, https://www.crimesolutions.gov/TopicDetails.aspx?ID=10. Ewolucję wiedzy i doświadczeń w zakresie prewencji kryminalnej odzwierciedla podręcznik prewencji kryminalnej ONZ Handbook..., przygotowany na podstawie dwóch dokumentów ONZ: The Guidelines for Cooperation and Technical Assistance in the Field of Urban Crime Prevention z 1995 r. oraz The Guidelines for the Prevention of Crime z roku 2002. 5 Por. przykładowo tytuł narodowego szwedzkiego programu prewencyjnego Our collective responsibility (1996). 6 ICPC, International Report on Crime Prevention and Community Safety: Trends and Perspectives, Montreal 2008. 7 United Nations Ofﬁce of Drugs and Crime, Handbook..., s. 22 i nast. Por. też S. Redo, Six United Nations guiding principles to make crime prevention work, [w:] M. Coester, E. Marks (red.), International Perspectives of Crime Prevention: Contributions from the 1st Annual International Forum, Mönchengladbach 2008. 4

Realistyczna triada, czyli jak można badać koordynację lokalnych działań...

podmiotami z różnych szczebli społecznej organizacji, jak i horyzontalny – budowane między aktorami znajdującymi się na tym samym poziomie społecznej organizacji, przede wszystkim lokalnymi organami i społeczeństwem obywatelskim, czasami bardziej szczegółowo określanym jako organizacje lub członkowie społeczeństwa obywatelskiego8. Partnerstwo uwzględnia wiele sektorów – policję, służbę zdrowia, edukację, ochronę środowiska itp. Obok zapewniania harmonijnej realizacji zadań w zakresie bezpieczeństwa powinno ono, poprzez ułatwianie komunikacji między partnerami, stanowić również źródło wiedzy na temat przyczyn przestępczości i wzorów odpowiedzialności za jej zwalczanie. Polityka zapobiegania przestępczości powinna być względnie trwała, zrównoważona i właściwie zorganizowana. W związku z tym muszą zostać zagwarantowane odpowiednie zasoby zapewniające ową trwałość oraz wypracowane jasne zasady odpowiedzialności za zasoby, implementację i ewaluację polityki prewencyjnej, a także za osiągnięcie za jej pomocą zaplanowanych rezultatów. Tego rodzaju polityka musi opierać się na wynikach badań naukowych i respektować prawa człowieka oraz sprzyjać krzewieniu kultury poszanowania prawa. Jeśli to niezbędne dla zapewniania bezpieczeństwa, powinna ona łączyć rozwiązywanie problemów lokalnych ze zwalczaniem zorganizowanej przestępczości międzynarodowej9.

Znaczenie lokalnego partnerstwa dla bezpieczeństwa Za pomocą lokalnego partnerstwa dokonuje się rewizja zasad odpowiedzialności za bezpieczeństwo pomiędzy rządem, policją i samorządem, a na poziomie lokalnym – między publicznymi oraz prywatnymi instytucjami i grupami. Stąd też stało się ono podstawowym punktem odniesienia w charakterystyce zachodzących przemian, a także zostało uznane w literaturze kryminologicznej i kryminalnopolitycznej za jedną z podstawowych cech prewencji kryminalnej. Jak już wspomniano, partnerstwo odnosi się do wszystkich podmiotów, które z racji swych kompetencji, zainteresowań lub możliwości (materialnych, ﬁnansowych itp.) mogą, chcą lub powinny wspólnie działać na rzecz lokalnego bezpieczeństwa. W Europie istnieją różne scenariusze rozwoju takiego partnerstwa, które kładzie akcent na prewencję kryminalną10. Wybór jednego z rozwiązań, których 8 Na temat rodzajów koordynacji z perspektywy nauki zarządzania por. M. Mączyński w pierwszej części tego tomu. 9 United Nations Ofﬁce of Drugs and Crime, Handbook..., s. 22. 10 Analizę aktualnego stanu polityki w zakresie zapewniania lokalnego bezpieczeństwa w Europie zawiera specjalny numer kwartalnika „Crime Prevention and Community Safety” z 2011 r. W opublikowanych tam tekstach dominowały dwa kluczowe tematy – znaczenie politycznych wpływów dla określania kierunków polityki i praktyki prewencji kryminalnej oraz przesunięcie akcentów w retoryce wielu europejskich krajów w zarządzaniu bezpieczeństwem w społecznościach lokalnych (community safety) z zarządzania scentralizowanego (top-down) do

Janina Czapska

stopień instytucjonalizacji może być bardzo różny, zależy od zasad polityki przyjętej w poszczególnych krajach. Jedną z możliwych dróg rozwoju trafnie pokazuje tytuł opublikowanego w 2002 r. artykułu na temat sytuacji w Wielkiej Brytanii: From voluntary to statutory status11. Brytyjskie partnerstwo ewoluowało od spontanicznej pracy wolontariuszy w kierunku prawnie wyznaczonej formy. W innych krajach bywa ono zinstytucjonalizowane w podobnym stopniu – jako przykład może tu posłużyć Francja, która wykorzystuje w tym celu własne oryginalne zasady i formy. W wielu państwach nie ma jednakże wyraźnej normatywnej podstawy, opiera się na wzorach utrwalonych przez dłuższą praktykę oraz na wykorzystaniu norm organizacyjnych. W ocenie Międzynarodowego Centrum Prewencji Kryminalnej z Montrealu (International Centre for the Prevention of Crime), zajmującego się od 1999 r. rozwojem prewencji kryminalnej na świecie, partnerstwa między lokalnymi organami państwa i członkami społeczeństwa obywatelskiego rozwinęły się w wielu krajach na municypalnym poziomie niemal we wszystkich miastach. Wymienić można niemieckie Sicherheitsbeirat, Crime and Disorder Reduction Partnerships w Anglii i Walii, crime prevention partnerships w Nowej Zelandii, rady bezpieczeństwa w miastach Portugalii (municipal safety councils), w Hiszpanii (juntas locales de seguridad) czy też w Chile (Municipal Public Safety Councils), lokalne rady prewencyjne w krajach skandynawskich (local crime prevention councils w Szwecji i Norwegii), niektórych miastach Australii (Safer Cities Partnerships w Victorii, Południowej Australii, Queensland), w Austrii (m.in. w Eisenstadt, Schwechat, Puchenau, Wels, Salzburgu) czy w Estonii12. Jednak partnerstwo może też przyjmować inne formy, jak choćby zawieranie kontraktów na finansowanie projektów prewencyjnych czy też specyficzny podział ról w procesie zapewniania bezpieczeństwa przez społeczeństwo obywatelskie, a w szczególności przez organizacje działające lokalnie. W niektórych państwach, szczególnie tam, gdzie brak odpowiednich zasobów, wykształcenie specjalnych struktur jest zadaniem trudniejszym. W rezultacie partnerstwa często zawiązuje się wtedy dla specyficznych projektów, skierowanych na konkretne problemy13. Dobre zarządzanie (good governance) odgrywa centralną rolę w stabilnym rozwoju i kształtowaniu bezpiecznych społeczeństw. Wiele organizacji międzynarodowych podkreśla wagę reformowania instytucji w celu zapewnienia sprawiedliwości oraz przestrzegania prawa. Często rozumieją one dobre zarządzanie lokalnej kontroli (bottom-up), Crime prevention and Community Safety 2011, vol. 13, nr 4, http://www.palgrave-journals.com/cpcs/journal/v13/n4/index.html (dostęp: 30.04.2014). 11 C. Phillips, From voluntary to statutory status: reflecting on the experience of three partnerships established under the Crime and Disorder Act 1998, [w:] G. Hughes, E. McLaughlin, J. Muncie (red.), Crime prevention and community safety, London i in. 2002, s. 163–181. 12 ICPC, International Report..., Montreal 2010, s. 106. Autorzy raportu wymieniają Piłę jako polskie miasto, w którym funkcjonuje takie partnerstwo. Trudno wyjaśnić, dlaczego wymieniono jedno miasto i to właśnie Piłę. W raporcie znaleźć można też inne informacje na temat naszego kraju, które mogą wywołać zdziwienie u polskiego czytelnika. 13 Ibidem, s. 107–108.

Realistyczna triada, czyli jak można badać koordynację lokalnych działań...

szeroko jako wzmacnianie wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, np. poprzez reformę struktur państwa, która ma w szczególności redukować korupcję i zapewniać transparentność. Wzrost wydolności państwa stanowi tylko jeden z aspektów dobrego zarządzania. Równie istotne jest budowanie efektywnych struktur poza państwem, w szczególności gdy istniejące instytucje są słabe albo nie cieszą się legitymizacją w społeczeństwie14. Wielosektorowe partnerstwo jest kluczowym elementem nowego typu zarządzania bezpieczeństwem określanego w literaturze jako nodal governance. Twórcy tego terminu mają na myśli zarządzanie obejmujące sieć powiązań między społeczeństwem obywatelskim i państwem oraz wielość sposobów strukturalizowania zarządzania bezpieczeństwem15. Takie rozumienie „zarządzania bezpieczeństwem” pozwala na uwzględnienie roli, wiedzy oraz zasobów pozarządowych aktorów społeczeństwa obywatelskiego. Ma ono charakter uniwersalny w tym sensie, że odnosi się do różnych – w zależności od kraju oraz stopnia instytucjonalizacji – podmiotów, które wchodzą w określone relacje – od grup wolontariuszy, organizacji sąsiedzkich przez ﬁrmy ochrony po stowarzyszenia i fundacje. Kluczową cechą tych powiązań wewnątrz sieci zarządzania (nodal) jest ich zdolność do opisania partnerstwa i partycypacyjnego podejścia do „produkcji” bezpieczeństwa16. Zwrócenie uwagi na prewencję kryminalną pozwala skupić się na działalności podmiotów zajmujących się zapobieganiem przestępczości obok tradycyjnych organów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych i organów ścigania, a zatem obok państwa jako pierwotnego „dostarczyciela” bezpieczeństwa. Partnerstwo tworzy najbardziej rozwiniętą formę kultury governance, przez którą rozumie się lokalne wzory relacji oraz ról występujących we współczesnym międzysektorowym zarządzaniu sferami publicznymi17. Diagnoza, „jaki wzór kultury lokalnego governance jest w danej społeczności realizowany, czy dochodzi do zawiązania się partnerstwa, jakie czynniki odgrywają kluczowe, tj. sprzyjające lub hamujące role”18, powinna stanowić ważny przedmiot badań. Skuteczne zapewnianie bezpieczeństwa, w szczególności poprzez zapobieganie przestępczości, wymaga podejścia kompleksowego oraz działania na podstawie wiedzy naukowej. Taka „prewencyjna kultura” jest budowana na świecie w sposób ciągły poprzez debaty i rezolucje ONZ, konferencje, publikacje, jak również wykorzystywanie dobrych praktyk19. W polityce poszczególnych państw przejawiają się nie tylko istotne różnice, ale też podobieństwa, wynikające z tego, że 14

Ibidem, s. 103. Ibidem, s. 105; C. Shearing, L. Johnston, Governing... 16 Szerzej m.in. H. Bouteller, R. van Steden, Governing nodal governance. The “anchoring” of local networks, [w:] A. Crawford (red.), International and Comparative criminal Justice and Urban Governance, Convergence and Divergence in Global National and Local Settings, Cambridge University Press, New York 2011, s. 461–482. 17 K. Hernik, T. Kaźmierczak, Wstęp, [w:] T. Kaźmierczak, K. Hernik (red.), Społeczność lokalna w działaniu. Kapitał społeczny. Potencjał społeczny. Lokalne governance, Warszawa 2008. 18 Ibidem, s. 7–8. 19 ICPC, International Report..., Montreal 2010, s. 7. 15

Janina Czapska

uczą się one od siebie nawzajem. Czasami transferowi podlega wyłącznie język, a nie reguły polityki20, choć należy podkreślić, że powszechnie używane terminy także mogą być rozmaicie rozumiane21. Literatura na temat lokalnych partnerstw dla bezpieczeństwa jest zdominowana w Europie przez publikacje brytyjskie, co wytłumaczyć można aktywnością tego kraju we wprowadzaniu nowych rozwiązań oraz tym, że na temat postępów w zakresie zapobiegania przestępczości, jak również zarządzania bezpieczeństwem czytać i pisać można przede wszystkim w języku angielskim. Niewątpliwie sprzyjała temu polityka Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (Home Ofﬁce), które program zapobiegania przestępczości Crime Reduction Program (CRP) uznało za największe przedsięwzięcie w tym zakresie, które kiedykolwiek dokonało się w jakimkolwiek kraju22. Widoczny przykład korzystania z wzorów brytyjskich stanowią szkockie doświadczenia z komunalną prewencją kryminalną. Choć w Szkocji nie obowiązywały żadne przepisy prawa regulujące te zagadnienia, to w praktyce wyraźnie dostrzec można wykorzystywanie wzorów zza południowej granicy, czyli wpływ ustawy Crime and Disorder Act z 1998 r.23 Polskim pomysłem na lokalne partnerstwo dla bezpieczeństwa miały stać się powoływane obligatoryjnie przy staroście komisje bezpieczeństwa i porządku (art. 38 a–c ustawy o samorządzie powiatowym)24. W momencie wejścia w życie odpowiednich przepisów Polska miała za sobą etap budowy spontanicznych porozumień oraz partnerstw25. Jak można przeczytać w raporcie z jedynych przeprowadzonych wcześniej badań, przygotowanym w Wyższej Szkole Policji w Szczytnie, powołanie komisji miało wyjść „naprzeciw pragmatycznej konieczności zarządzania bezpieczeństwem w społeczeństwie obywatelskim przez interdyscyplinarne gremia lokalnych reprezentantów. Ustawowy obowiązek współpracy w ramach komisji starosty, radnych, przedstawicieli Policji, prokuratury tworzy warunki do zwiększenia skuteczności działań na rzecz 20 S. Moore, A. Millie, Community safety politics and policy in Europe, Crime prevention and Community Safety 2011, vol. 13, nr 4, s. 229. 21 Ilustrację złożoności fenomenu prewencji kryminalnej i lokalnego bezpieczeństwa stanowić mogą wyniki badań przeprowadzonych metodą delﬁcką w Wielkiej Brytanii wśród ekspertów z zakresu bezpieczeństwa w społecznościach lokalnych (naukowców, decydentów, praktyków). Okazało się, że nawet w gronie fachowców oraz w kraju, który w zakresie prowadzenia takiej polityki ma długą i bogatą tradycję, to centralne pojęcie jest niejednolicie rozumiane. 22 Cyt. za: B. Homel, P. Homel, Implementing Crime Prevention: Good Governance and a Science of Implementation, [w:] D.P. Farrington, B.C. Welsh, The Oxford Handbook of Crime Prevention, publ. on line we wrześniu 2012 r. 23 J. Bannister, R. Croudace, J. Pickering, C. Lightowler, Building safer communities: Knowledge mobilisation and community safety in Scotland, Crime Prevention and Community Safety 2011, nr 13, s. 232–245. 24 Ustawa o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.). Komisje bezpieczeństwa i porządku są powoływane w powiatach i miastach na prawach powiatu, określanych w książce również odpowiednio powiatami ziemskimi oraz grodzkimi. 25 Por. J. Czapska, Bezpieczeństwo w okresie gruntownych zmian prawa. Stare i nowe formy instytucjonalizacji, [w:] K. Pałecki (red.), Dynamika wartości w prawie, Kraków 1997, s. 85 i nast.

Realistyczna triada, czyli jak można badać koordynację lokalnych działań...

bezpieczeństwa oraz uwzględniania potrzeb i założeń sygnalizowanych przez lokalne społeczności”26.

Inspiracje do badań empirycznych nad koordynacją działań lokalnych na rzecz bezpieczeństwa Ważkie społecznie zagadnienie koordynacji lokalnych działań na rzecz bezpieczeństwa nie było dotąd w Polsce przedmiotem szerszego zainteresowania. Wobec niedostatecznego stanu wiedzy na ten temat oraz dynamicznie rozwijającej się sytuacji i badań w Europie nagląca stała się potrzeba przeprowadzenia pogłębionych badań w Polsce. Nie ulega wątpliwości, że właściwa koordynacja działań organów odpowiedzialnych za utrzymanie bezpieczeństwa i porządku w społecznościach lokalnych oraz organizacji, których statutowym obowiązkiem jest wspieranie działań w zakresie prewencji kryminalnej, przyczynia się do zwiększenia efektywności w zapewnieniu lokalnego bezpieczeństwa. Jednocześnie należy zauważyć, że z prowadzonych w innych krajach badań wynika, że wielosektorowe (multi-service) partnerstwo może niekiedy wykazywać także ograniczoną skuteczność27. Dlatego też jednym z istotnych celów naukowych poszukiwań stało się określenie przyczyn trudności sprawnej koordynacji lokalnych działań oraz sposobów ich eliminowania albo łagodzenia. Wszystkie te okoliczności stały się bodźcem do przeprowadzenia ogólnopolskich badań, które dzięki ﬁnansowaniu przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju28 prowadził w latach 2010–2014 zespół badawczy z Wydziału Prawa i Administracji UJ. Jak doszło do wystąpienia o ﬁnansowanie projektu badawczego? Obok wiedzy o procesach toczących się w Europie i w Polsce bezpośrednim impulsem stał się list przysłany w 2009 r. przez jednego z praktyków, który został później ekspertem zespołu. Napisał on w mailu: „Ciągle po głowie chodzi mi myśl, aby zebrać grupę światłych ludzi i jeszcze coś pożytecznego zrobić w obszarze bezpieczeństwa, zwłaszcza lokalnego”. Prawdopodobnie autor nie zmierzał do tego, aby w Polsce wprowadzić zasady polityki opartej na naukowych dowodach (evidence-based policy)29 czy też wdrażać idee nowego realizmu prawniczego (new 26

MSWiA, Funkcjonowanie komisji bezpieczeństwa i porządku, Szczytno 2008, s. 11 i 12. Por. przykładowo przegląd badań nad partnerstwami służącymi zapobieganiu przestępczości, w których zachowano trzeci lub czwarty stopień w tzw. skali Maryland (wyłącznie amerykańskie): G. Berry, P. Briggs, R. Erol, L. van Steden, The effectiveness of partnership working in a crime and disorder context, the report, Home Office, March 2011. 28 Projekt badawczy nr O N110369439 został zaakceptowany do finansowania jeszcze przez Komitet Badań Naukowych. W momencie przeniesienia zatwierdzonych już projektów do nowych struktur projekt, ze względu na swój przedmiot, trafił do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, a nie – jak większość projektów na UJ – do Narodowego Centrum Nauki. 29 Por. A. Morgan, H. Boxall, K. Lindeman, J. Anderson, Effective crime prevention interventions for implementation by local government, AIC Reports, http://www.aic.gov.au/media_library/publications/rpp/120/rpp120.pdf (dostęp: 30.04.2014). 27

Janina Czapska

legal realism30), ale jego uwaga traﬁła na podatny grunt. Na Wydziale Prawa i Administracji wokół Katedry Socjologii Prawa UJ zjednoczyły się osoby, dla których bezpieczeństwo lokalne było ważne, zainteresowane wykorzystaniem dorobku i weryﬁkacją teoretycznych koncepcji rozwijanych w literaturze światowej, ciekawe rzeczywistego przebiegu procesu zapewniania lokalnego bezpieczeństwa oraz przekonane o potrzebie rozwoju dyskursu nauki z praktyką. Podobnie jak przedstawicieli nowego realizmu prawniczego członków zespołu badawczego cechował optymizm, że konsekwentne wykorzystanie w naukowych poszukiwaniach triady: teoria prawnicza (legal theory, która tu utożsamiana będzie z dogmatyczną analizą obowiązującego prawa) – empiryczne badania – polityka prawa, doprowadzi do ważkich naukowo i praktycznie rezultatów. Dzielili oni zatem z realistami przekonanie, że ustalenia z pogranicza prawa i nauk społecznych mogą przyczynić się do kształtowania polityki społecznej.

Przebieg badań Podczas prowadzonych w Polsce badań, ze względu na przyjęte rozwiązania ustawowe, szczególny nacisk położony został na ocenę prawnej regulacji oraz funkcjonowania powiatowych komisji bezpieczeństwa i porządku, jak też na powiatowe programy zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego, przygotowywane przez te komisje i uchwalane obligatoryjnie przez radę powiatu (art. 12 pkt 9b oraz 38a ustawy o samorządzie powiatowym). Komisja – jako gremium fachowców działające pod przewodnictwem starosty – powinna pełnić w powiecie funkcję inspirującą w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tymczasem w świetle przepisów jest ona jedynie organem doradczym. W zaistniałej sytuacji nieodzowne wydawało się dokonanie praktycznej oceny stopnia koordynacji oraz zakresu kooperacji podmiotów zobowiązanych do zapewnienia bezpieczeństwa na poziomie powiatowym i efektywności ich działań. Dzięki temu można bowiem rozstrzygnąć, jak w praktyce funkcjonuje powiatowa koordynacja działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa i porządku, jakie napotyka przeszkody na płaszczyźnie prawnej (w tym ustrojowej), a jakie w aspekcie organizacyjnym, ﬁnansowym czy innym. Niezbędnym przedmiotem badań wydawały się też rzeczywista skuteczność podejmowanych inicjatyw oraz wzory lokalnej kultury governance. Podstawowe pytanie badawcze odnosiło się zatem do celowości powołania powiatowych komisji bezpieczeństwa i porządku, a w wymiarze szerszym – roli 30

H.S. Erlanger, B. Garth, J.E. Larson et al., Is it Time for a New Legal Realism?, Wisconsin Law Review 2005, nr 2, University of Wisconsin Legal Studies Research Paper no. 1015, http:// ssrn.com/ abstract=896762, s. 345 (dostęp: 30.04.2014). Tam też zamieszczono przykładowe opisy badań, w których wykorzystywano triadę. Omówienie podstawowych założeń nowego realizmu prawniczego zawiera tekst J. Czapskiej, Empiryczna rewolucja w prawie, [w:] J. Czapska, M. Dudek, M. Stępień (red.), Wielkowymiarowość prawa, Toruń 2014, s. 355–359.

Realistyczna triada, czyli jak można badać koordynację lokalnych działań...

prawa oraz instytucji powoływanych na podstawie norm prawnych w kreowaniu skutecznej koordynacji lokalnych działań na rzecz bezpieczeństwa, a w szczególności w zapobieganiu przestępczości. To pytanie ogólne zostało uzupełnione o szczegółowe pytania dotyczące znaczenia, jakie powinny mieć organy zajmujące się ustawowo prewencją kryminalną, przede wszystkim policja i straże gminne, roli, która w zapewnieniu koordynacji ma przypadać państwu, samorządowi lokalnemu oraz organizacjom pozarządowym. Kolejnym ważnym celem badań było opisanie przypadków efektywnego kształtowania takiego partnerstwa jako źródła dobrych praktyk dla innych powiatów oraz określenie, w jaki sposób nauka może wspierać lokalną prewencję kryminalną. Tym założeniom została podporządkowana interdyscyplinarna analiza współcześnie stosowanych metod koordynacji lokalnych działań na rzecz bezpieczeństwa w Polsce i wybranych krajach europejskich. Doświadczenia innych państw tworzą podstawę poszukiwania odpowiedzi na pytania, jak z perspektywy europejskich doświadczeń należy ocenić rozwiązania krajowe oraz jakie są możliwości implementacji w Polsce dobrych zagranicznych praktyk. Analiza porównawcza, głównie koncepcji lokalnego partnerstwa, obejmuje rozwiązania stosowane w niektórych państwach Unii Europejskiej oraz nienależących do niej, wybranych krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Interdyscyplinarny charakter badań polegał na komplementarnym przyjęciu perspektywy prawnej, socjologicznoprawnej i kryminologicznej. Przebiegały one w pięciu etapach, a poprzedzone zostały prowadzonymi na użytek opracowania wniosku grantowego poszukiwaniami literatury oraz analizą prawa i praktyki jego stosowania w Polsce. W pierwszym etapie przygotowań dokonano szczegółowej analizy obowiązującego stanu prawnego, literatury prawniczej, a także innych źródeł pozwalających ustalić stan regulacji prawnych oraz poglądy dogmatyków i organów stosujących prawo. Konieczne stało się też zdeﬁniowanie na użytek przyszłych badań empirycznych podstawowych pojęć – przede wszystkim „koordynacji”, której rozumienie w literaturze z zakresu prawa administracyjnego oraz nauk o zarządzaniu dalekie jest od jednolitości31. W związku z tym, że zarówno komisje, jak i programy są w świetle prawa obligatoryjne i powinny funkcjonować w każdym powiecie w Polsce, w kolejnych etapach badań sprawdzano sposób implementacji tych instytucji w polskiej rzeczywistości. Podstawowe źródło informacji niezbędnych do prowadzonej analizy stanowiły dokumenty, a w szczególności sprawozdania wszystkich komisji bezpieczeństwa i porządku działających przy starostach lub prezydentach miast, a także powiatowe programy zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego. W początkowej fazie badań analizowano zatem dane z całej Polski. Prześledzono sprawozdania wszystkich komisji z lat 2007–2009. Przyjęcie takiej cezury czasowej miało gwarantować obserwację następujących w czasie zmian w zakresie 31

Por. artykuł M. Mączyńskiego w pierwszej części książki.

Janina Czapska

formy i treści tych sprawozdań. Badania obejmowały dokumenty dostępne bezpośrednio po uzyskaniu decyzji o ﬁnansowaniu projektu w 2010 r. Ograniczenie do trzech lat zostało podyktowane dążeniem do zachowania podczas realizacji projektu niezbędnej dynamiki, na którą składają się przede wszystkim poświęcony czas oraz wysiłek wkładany w poszczególne etapy badań32. Analizę sprawozdań za pomocą rozbudowanego kwestionariusza ankiety on line prowadzono od sierpnia 2011 do stycznia 2012 r. Elektroniczny kwestionariusz umożliwiał szybsze wypełnianie ankiety. Skrócił również czas badań, ponieważ dzięki jego wykorzystaniu nie trzeba było przenosić wyników z tradycyjnego kwestionariusza do służącego statystycznej analizie danych programu SPSS, co zredukowało niebezpieczeństwo pomyłek związanych z taką operacją. Szybciej można było również obliczyć wyniki, w szczególności w przypadku odpowiedzi na pytania zamknięte. Mimo niezbędnego rozeznania dokonanego w trakcie przygotowania projektu badawczego okazało się, że w praktyce dwie okoliczności znacznie utrudniły osiągnięcie celów badań założonych w tym etapie. Wbrew oczekiwaniom nie wszystkie sprawozdania można było odnaleźć w oﬁcjalnych publikatorach. Przebadano 972 dokumenty (zakładano, że powinno ich być 1137), których treść w niedostatecznym stopniu pozwalała zrekonstruować działalność komisji bezpieczeństwa i porządku. Trudności nie wynikały wyłącznie z problemów typowych dla badań dokumentów jako źródła wiedzy o społecznym działaniu prawa33, ale również niejednokrotnie stanowiły rezultat niesłychanie lakonicznej lub powielanej co roku treści sprawozdań34. Równolegle do badania sprawozdań analizowano treść powiatowych programów. W tym celu również wykorzystano kwestionariusz on line. Treść programów analizowały te same osoby, które badały sprawozdania z pracy komisji. Byli to prawnicy – członkowie zespołu badawczego, co pozwoliło uniknąć ewentualnych błędów wynikających z niedostatecznej znajomości prawa czy wątpliwości związanych z rozumieniem poszczególnych pytań. Dzięki wspólnemu przygotowywaniu kwestionariuszy, wielogodzinnym dyskusjom oraz konsultacjom ad hoc z członkami zespołu odpowiedzialnymi za poszczególne etapy badań starano się do minimum ograniczyć rozbieżności w analizowaniu danych. Badania programów były naznaczone podobnymi trudnościami, co badania sprawozdań – do części z nich trudno było dotrzeć, w niektórych powiatach mimo ustawowego obowiązku programów w ogóle nie uchwalono. Ostatecznie udało się poddać analizie 250 dokumentów35. Uzgadnianie struktury 32 Pierwotnie realizacja projektu miała trwać 32 miesiące, jednakże ze względu na trudności organizacyjne związane z wypełnieniem niektórych zadań prace zostały przedłużone do 44 miesięcy. 33 Por. szerzej tekst W. Dadaka w drugiej części książki. 34 Na temat tego etapu badań piszą szczegółowo A. Okrasa i M. Szafrańska w drugiej części książki. Kwestionariusz ankiety został zamieszczony w Aneksie. 35 Por. szczegółowo artykuł K. Jurzak-Mączki w drugiej części książki.

Realistyczna triada, czyli jak można badać koordynację lokalnych działań...

kwestionariusza do badania programów oraz treści poszczególnych pytań było złożonym i skomplikowanym procesem, ponieważ programy bardzo się między sobą różniły. Takie zróżnicowanie można uznać za zrozumiałe wobec niesłychanie ogólnego sposobu uregulowania programów w ustawie. Jednocześnie może dziwić, że po dziesięciu latach obowiązywania przepisów różnice między powiatami pozostawały tak głębokie. Do uzyskania możliwie pełnego obrazu badanego zagadnienia oraz zweryﬁkowania informacji otrzymanych podczas analizy dokumentów w trzecim etapie przeprowadzono badania z wykorzystaniem ankiety pocztowej, skierowanej do wszystkich starostów oraz prezydentów miast na prawach powiatu w Polsce. Badania przeprowadzono w okresie od marca do sierpnia 2012 r. Wypełnione ankiety można było przesyłać drogą elektroniczną lub tradycyjną pocztą. Na 379 wysłanych ankiet otrzymano 176 odpowiedzi (46%)36, co stanowi dobry rezultat w porównaniu z wynikami z reguły uzyskiwanymi przy zastosowaniu tej techniki. Jednakże nie był to wynik satysfakcjonujący, jeśli wziąć pod uwagę okoliczność, że zwracaliśmy się do organów państwa, licząc na zainteresowanie udziałem w poszukiwaniu metod rozwiązania ważnego problemu społecznego. Cel badań ankietowych stanowiło przede wszystkim zdiagnozowanie faktycznego przebiegu i metod lokalnej koordynacji, poziomu bezpieczeństwa w powiecie, sposobów funkcjonowania komisji, jak też poznanie opinii na te tematy oraz oceny obowiązującego prawa i postulatów jego zmiany. Ankieta służyła ocenie stopnia zaangażowania poszczególnych komisji w koordynowanie oraz integrację lokalnych działań z zakresu prewencji kryminalnej, ewentualnie analizie innego scenariusza takiej koordynacji. Wyniki ankiety pocztowej, podobnie jak badania dokumentów, zostały poddane analizie ilościowej37. W maju 2012 r. zorganizowano w Krakowie ogólnopolską konferencję zatytułowaną Bezpieczny powiat. Wyzwania dla społeczności lokalnych. Do uczestnictwa w niej zaproszono starostów oraz innych przedstawicieli samorządu powiatowego, a także instytucji i organizacji dbających o lokalne bezpieczeństwo oraz przedstawicieli środowiska akademickiego. Celem konferencji było przedstawienie wyników pierwszych dwóch etapów badań, dyskusja nad propozycjami ich interpretacji oraz przygotowanie badań terenowych. Duże znaczenie miało również poznanie oczekiwań adresatów dotyczących praktycznych efektów badań oraz ich opinii na temat zasadniczych dla projektu kwestii, takich jak ocena wiarygodności dokumentów jako źródła informacji. Podczas sesji plenarnej wystąpili eksperci z zakresu prewencji kryminalnej, administracyjnej instytucji zespolenia i kryminologicznej analizy zagrożeń. W programie przewidziano także warsztaty, w trakcie których w interaktywnej formie rozważano problemy istotne z punktu

Szczegółowo piszą o tym A. Okrasa i M. Szafrańska w drugiej części książki. Por. L. Epstein, A.D. Martin, Quantitative Approaches to Empirical Legal Research, [w:] P. Cane, H.M. Kritzer (red.), The Oxford Handbook of Empirical Legal Research, Oxford 2010, s. 901 i nast. 37

Janina Czapska

widzenia poszukiwania odpowiedzi na pytanie, jak powinna być ukształtowana koordynacja lokalnych działań na rzecz bezpieczeństwa38. Trwające rok (od października 2012 do października 2013 r.) badania terenowe prowadzone w 52 powiatach na terenie całego kraju stanowiły najbardziej czaso- i pracochłonną część projektu39. Dwadzieścia powiatów zostało wybranych w sposób celowy spośród wyróżniających się szczególnie efektywną koordynacją lokalnych działań, sprawowaną przez komisje bezpieczeństwa i porządku lub inne podmioty. Wyboru tego dokonano niezależnie od podziału geograﬁcznego kraju. Uwzględniał on kilka uzupełniających się kryteriów: wyniki analizy sprawozdań komisji bezpieczeństwa i porządku oraz powiatowych programów, odpowiedzi uzyskane w ankiecie pocztowej oraz wyniki konsultacji z koordynatorami programu „Razem Bezpieczniej” pracującymi w poszczególnych urzędach wojewódzkich. Pozostałe 32 powiaty wylosowano zgodnie z zasadą, że w każdym województwie typowany jest jeden powiat ziemski i jeden grodzki40. Badania terenowe prowadzili z reguły członkowie zespołu badawczego. Przed wizytą w określonym powiecie każdy z nich zobowiązany był do zdobycia możliwie szerokiej wiedzy na temat sytuacji lokalnej poprzez zapoznanie się z dostępnymi danymi – sprawozdaniami komisji, powiatowym programem oraz innymi dokumentami (programy, strategie, plany współpracy etc.) dotyczącymi bezpieczeństwa, stronami internetowymi powiatu, straży miejskiej, policji, Biuletynem Informacji Publicznej, lokalnych mediów, paraﬁi czy organizacji pozarządowych działających na rzecz bezpieczeństwa. Badania terenowe polegały na prowadzeniu wywiadów pogłębionych z osobami, które odgrywają kluczową rolę w koordynacji lokalnych działań na rzecz bezpieczeństwa. Dobór respondentów odbywał się zasadniczo według kryterium instytucjonalnego. Zawsze byli to przedstawiciele starosty lub prezydenta miasta, rady powiatu czy miasta na prawach powiatu oraz policji. W zależności od lokalnej sytuacji respondentami byli też przedstawiciele organizacji pozarządowych, straży miejskich oraz inni eksperci, np. powiatowy inspektor sanitarny czy pracownik MOPS. Z reguły stosowano wywiady indywidualne, choć w niektórych, szczególnych przypadkach prowadzono wywiady grupowe. Łącznie w całej Polsce przeprowadzono 148 wywiadów, w których wzięło udział 178 respondentów. Wyniki wywiadów, obszerne cytaty z nich oraz efekty dodatkowych studiów prowadzonych przed wizytą w określonym powiecie poszczególni badacze przedstawiali w raporcie z badań. Umożliwiło to poznanie lokalnych scenariuszy postępowania, które stanowiły źródło wiedzy podczas analizy dominującego w danym powiecie modelu zapewniania bezpieczeństwa. Badania służyły ustaleniu, 38

Sprawozdanie z konferencji zamieszczone zostało na stronie http://www.koordynacja. confer.uj.edu.pl/wydarzenia-minione/konferencja-2012 (dostęp: 30.04.2014). 39 Szczegółowe informacje na temat tego etapu badań zamieszczone zostały w artykule A. Okrasy i M. Szafrańskiej w drugiej części książki. 40 W każdej kategorii wylosowano powiaty rezerwowe na wypadek, gdyby w wytypowanym powiecie przeprowadzenie badań było niemożliwe. Zdarzył się jeden taki przypadek.

Realistyczna triada, czyli jak można badać koordynację lokalnych działań...

czy można wyznaczyć jakieś wzory relacji między lokalnymi partnerami, jakie są mechanizmy tworzenia i funkcjonowania inicjatyw w zakresie zapewniania bezpieczeństwa, w jaki sposób i w jakim stopniu są one zakorzenione w danej społeczności, jaki jest lokalny kontekst badanych działań. Przygotowane na podstawie badań terenowych opracowania na temat poszczególnych powiatów nie stanowią wyłącznie prostych raportów badawczych, ponieważ zawarte w nich charakterystyki przypadków służą przede wszystkim ukazaniu mechanizmów oraz kontekstów, które mogą mieć kluczowe znaczenie dla lokalnej mobilizacji do działania na rzecz bezpieczeństwa. Wyniki badań terenowych poddano analizie jakościowej41. Do opracowania wyników badań prowadzonych w ramach projektu wykorzystane zostały metody analizy ilościowej i jakościowej. Wielu uczonych ciągle utożsamia badania empiryczne dotyczące społecznego działania prawa z badaniami, w których wykorzystuje się wyłącznie metody statystyczne oraz inne metody ilościowe42, co może się wiązać z niedostateczną wiedzą na temat metod jakościowych albo przywiązaniem do tzw. twardych faktów. Na uniwersyteckich wydziałach nauk społecznych w ostatnich dwudziestu latach wyraźnie wzrosła liczba kursów poświęconych metodom jakościowym43. Proces ich stosowania powoli postępuje również w badaniach nad prawem. Kompleksowość i interdyscyplinarność przeprowadzonych badań nad koordynacją działań lokalnych na rzecz bezpieczeństwa ze szczególnym uwzględnieniem zapobiegania przestępczości mogą być porównane z najważniejszymi badaniami nad bezpieczeństwem lokalnym w Europie44. Należy podkreślić, że równocześnie z badaniami ankietowymi i terenowymi prowadzone były europejskie badania porównawcze mające na celu poszukiwanie odmiennych od krajowych rozwiązań. Stanowiły one próbę poznania szerokiego spektrum stosowanych w różnych krajach sposobów zapewniania bezpieczeństwa oraz odpowiedzi na pytanie, jakie rozwiązania można implementować w Polsce. Do analizy dobrano państwa, kierując się dwoma czynnikami: ich osiągnięciami w zakresie lokalnego zapobiegania przestępczości oraz różnorodnością metod koordynacji tych działań. Zespół badawczy przygotował zestaw pytań, na jakie należało odpowiedzieć, charakteryzując wybrane kraje europejskie45. Na ich podstawie stworzone zostały 41

E. Webley, Qualitative Approaches to Empirical Legal Research, [w:] The Oxford Handbook of Empirical Legal Research..., s. 926 i nast. 42 Aktualny stan badań w tym zakresie można prześledzić, analizując teksty zamieszczone w podręczniku pod red. P. Cane’a oraz H.M. Kritzera, The Oxford Handbook of Empirical Legal Research. 43 P. Cane, H.M. Kritzer, Introduction, [w:] The Oxford Handbook of Empirical Legal Research..., s. 10. 44 Por. niemieckie badania nad polityką bezpieczeństwa w miastach, Kooperative Sicherheitspolitik in der Stadt oraz cytowana w raporcie z nich literatura. Institut für Politikwissenschaft, Westfälische Wilhelms-Universität Münster, Kooperative Sicherheitspolitik in der Stadt, http:// www.uni-muenster.de/IfPol/forschen/regieren/kosipol.html (dostęp: 30.04.2014). 45 Kwestionariusz w języku polskim i angielskim zamieszczony został w Aneksie.

Janina Czapska

raporty zawierające z reguły krótkie informacje o danym państwie oraz jego podziale administracyjnym, uwzględniającym w szczególności struktury organów samorządu terytorialnego, które stanowią tło do rozważań o bezpieczeństwie i policji. Trudno byłoby bowiem rozważać podział zadań z zakresu zapobiegania zagrożeniom między administracją rządową a samorządem terytorialnym i ewentualną ewolucję w tym zakresie w oderwaniu od podstaw ustrojowych danego kraju i zasad jego polityki kryminalnej. Teksty o poszczególnych państwach, mimo wspólnego scenariusza, różnią się znacznie, ponieważ inny jest społeczny, historyczny, prawny i polityczny kontekst poszczególnych instytucji. Przykładowo, odmiennie niż w innych artykułach w tekście o Serbii przypisano szczególne znaczenie prawnym podstawom kontroli pracy policjantów, ponieważ mechanizmy kontroli stanowią tam bezsprzecznie rezultat procesów demokratyzacyjnych, jakie zainicjowano dopiero w 1999 r. po upadku autorytarnych rządów S. Miloševicia. Szczególna uwaga poświęcona została krajom skandynawskim, ponieważ odznaczają się one długimi tradycjami i inspirującymi rozwiązaniami w zakresie lokalnej koordynacji, oraz krajom Europy Wschodniej, gdyż stosowanych w nich rozwiązań dotyczy stosunkowo niewielka literatura (wyjątek stanowi tu Słowenia). Opracowania na temat poszczególnych krajów przygotowali członkowie zespołu badawczego, zaproszeni autorzy polscy oraz wyjątkowo – naukowcy z innych krajów (Litwy, Szwecji, Belgii, Austrii i Niemiec)46. Innym przejawem zainteresowania rozwiązaniami zagranicznymi stały się przygotowania do międzynarodowej konferencji Koordynacja działań lokalnych na rzecz bezpieczeństwa (Coordination of Local Action for Security), którą w ramach podsumowania projektu zorganizowano w Krakowie w listopadzie 2013 r. Obok prezentacji wyników badań oraz poddania pod dyskusję rekomendacji politycznoprawnych poświęcono ją dobrym praktykom zagranicznym47. Poszukiwanie referentów odbywało się trójtorowo, mianowicie poprzez: analizę literatury przedmiotu, analizę przyjętych w poszczególnych krajach rozwiązań (m.in. za pośrednictwem EUCPN) oraz kontakty partnerskie Urzędu Miasta Krakowa, który współpracował przy organizacji konferencji. Europejska Sieć Zapobiegania Przestępczości (European Crime Prevention Network48), która w zakres swoich podstawowych celów ma wpisane ułatwianie współpracy oraz wymiany informacji między podmiotami zajmującymi się prewencją kryminalną, objęła wydarzenie swoim patronatem i włączyła się do organizacji międzynarodowej części konferencji, rozsyłając do wszystkich krajów w niej zjednoczonych informację o tym wydarzeniu. 46 Wszystkie teksty poza litewskim zostały opracowane w oparciu o referaty zaprezentowane przez gości zagranicznych podczas konferencji międzynarodowej. 47 Koordynacja działań lokalnych na rzecz bezpieczeństwa, konferencja 2013, http://www. koordynacja.confer.uj.edu.pl/konferencja-2013 (dostęp: 30.04.2014). 48 European Crime Prevention Network, http://www.eucpn.org/ polska strona: https://www. msw.gov.pl/pl/wspolpraca-miedzynarod/eucpn-europejska-siec/8301,Europejska-Siec-Zapobiegania-Przestepczosci-EUCPN.html (dostęp: 30.04.2014).

Anna Okrasa, Michalina Szafrańska

Komisje bezpieczeństwa i porządku w świetle badań empirycznych

Celem niniejszego artykułu jest ukazanie faktycznej aktywności komisji bezpieczeństwa i porządku w oparciu o całościowe wyniki badań empirycznych przeprowadzonych w ramach projektu. Dane pochodzące z analizy sprawozdań (świadczące o raczej nikłej roli komisji w koordynowaniu lokalnych działań na rzecz bezpieczeństwa i nagminnym niewywiązywaniu się z zadań ustawowych) skonfrontowane zostały z rezultatami ankiety pocztowej oraz wywiadów pogłębionych. W efekcie wykazano ogromną różnorodność sposobów funkcjonowania komisji w powiatach, ocen regulacji prawnej zakresu zadań komisji i ich możliwości koordynacyjnych, a także postulatów normatywnych. W pierwszej części tekstu przedstawiono najważniejsze wyniki i wnioski płynące z analizy sprawozdań, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii dotyczących realizacji zadań ustawowych oraz podejmowania innych aktywności i korzystania z uprawnień sprzyjających koordynacji. W konsekwencji postawiona została robocza hipoteza (przy uwzględnieniu ograniczeń metodologicznych związanych z badaniem dokumentów) o mało znaczącej roli komisji w koordynacji działań lokalnych na rzecz bezpieczeństwa, której weryﬁkacji służyły rozważania podjęte w dalszej części tekstu. Objęły one ocenę aktywności komisji i propozycję typologii stylów działania komisji (wraz z przykładami z wywiadów pogłębionych), ocenę regulacji prawnej oraz potencjału koordynacyjnego komisji (z naciskiem na różnorodność ocen i postulatów, a nawet ich sprzeczność) oraz opis ogólnego stosunku do instytucji komisji (na podstawie odpowiedzi na pytania, czy komisja jest potrzebna oraz jakie pozytywne zmiany wniosło funkcjonowanie komisji).

Wyniki analizy sprawozdań z działalności komisji bezpieczeństwa i porządku Problemy badawcze oraz główne trudności związane z realizacją badań Przedmiotem badań przeprowadzonych z wykorzystaniem techniki ilościowo-jakościowej analizy treści były sprawozdania z działalności komisji bezpieczeństwa

134

Anna Okrasa, Michalina Szafrańska

i porządku wszystkich powiatów w Polsce z lat 2007–2009. Jako narzędzie badawcze posłużył elektroniczny kwestionariusz zawierający 76 pytań (głównie zamkniętych, jedno- lub wielokrotnego wyboru)1. Analiza prowadzona była od sierpnia 2011 do stycznia 2012 r. Główny problem badawczy, który dotyczył tej części badań, brzmiał: Jak wygląda aktywność powiatowych komisji bezpieczeństwa i porządku w świetle sprawozdań z ich działalności z lat 2007– 2009? Jego ukonkretnieniu służyło wyróżnienie problemów szczegółowych: 1. Czym zajmują się powiatowe komisje bezpieczeństwa i porządku? Czy realizują nałożone na nie zadania ustawowe? (Jakie i w jakim zakresie?) Czy realizują jakiekolwiek inne zadania niewynikające bezpośrednio z ustawy? (Jakie i w jakim zakresie?) 2. Jakie są główne obszary aktywności komisji w zakresie szeroko rozumianego bezpieczeństwa? Jaka część ich ogólnej aktywności skierowana jest na prewencję kryminalną? 3. Czy komisje korzystają z ustawowych uprawnień sprzyjających koordynacji i/lub innych (pozaustawowych) możliwości koordynowania działań na rzecz bezpieczeństwa (np. poszerzanie składu lub zapraszanie innych podmiotów na posiedzenia, korzystanie z wiedzy eksperckiej, pozyskiwanie informacji o działaniach podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo, ułatwianie przepływu informacji, podejmowanie konkretnych działań na podstawie powziętych informacji, opiniowanie programów współdziałania podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo, współpraca w wykonywaniu zadań z samorządami gmin z terenu powiatu, ze stowarzyszeniami, fundacjami, Kościołami i związkami wyznaniowymi oraz innymi organizacjami i instytucjami, działania inspirujące współpracę między podmiotami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo)? 4. Czy w sprawozdaniach znaleźć można informacje na temat działań na rzecz bezpieczeństwa realizowanych w powiecie? Jakiego typu działania są podejmowane i czy mają charakter systemowy? Jaka jest rola komisji w realizacji tych działań? (Kto je inspiruje?/Kto w nich uczestniczy?) Przeprowadzenie badań wymagało zebrania łącznie 1137 dokumentów, które zgodnie z przepisami powinny być publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Niestety obowiązek ten nie zawsze był przez samorządy spełniany. W konsekwencji – w celu zapewnienia reprezentatywności wyników badań – konieczne było podjęcie poszukiwań dokumentów w inny możliwy sposób, tj. poprzez przeszukiwanie Biuletynów Informacji Publicznej, stron internetowych powiatów, elektronicznych systemów informacji prawnej, a także nawiązanie kontaktu z przedstawicielami samorządu powiatowego i innymi podmiotami 1 Ze względu na obszerność badań za jedyny możliwy sposób ich realizacji, gwarantujący rzetelność analizy, uznano elektroniczny kwestionariusz, pozwalający na automatyczne przenoszenie zebranych danych do programu umożliwiającego ich obróbkę. Analiza prowadzona była przez członków zespołu badawczego – 2 pracowników, 3 doktorantów, 3 absolwentów Wydziału Prawa i Administracji UJ.

135

Komisje bezpieczeństwa i porządku w świetle badań empirycznych

działającymi na rzecz bezpieczeństwa w powiecie (e-maile, telefony). Ponadto – w celu rozpropagowania informacji o badaniach oraz zachęcenia przedstawicieli samorządu powiatowego do nadsyłania brakujących dokumentów – promowano badania poprzez wystosowanie listów do przewodniczących konwentów powiatów oraz wojewodów. Ostatecznie udało się dotrzeć do 972 sprawozdań, z czego 810 pochodziło z powiatów ziemskich, a 162 z powiatów grodzkich2 (szczegółowe dane na ten temat zawiera tabela 1). Tabela 1. Stopień realizacji próby Całkowita liczba sprawozdań z lat 2007–2009

Liczba sprawozdań przebadanych

Liczba sprawozdań nieprzebadanych

972 (85%) 1137 (100%)

POWIATY POWIATY ZIEMSKIE GRODZKIE 942

195

Opublikowanych w WDU: 912 Nieopublikowanych w WDU: 60

POWIATY ZIEMSKIE

POWIATY GRODZKIE

810

162

165 (15%)

POWIATY POWIATY ZIEMSKIE GRODZKIE 129

Poziom realizacji próby był zróżnicowany w odniesieniu do poszczególnych województw. Z tego względu z pewną ostrożnością należy interpretować dane z województwa świętokrzyskiego. Badaczom udało się bowiem dotrzeć jedynie do nieco ponad połowy wszystkich dokumentów z okresu objętego badaniem, tj. do 22 sprawozdań na 42 (tj. 52%), które zgodnie z wymogiem ustawowym powinny znaleźć się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podobny problem dotyczy województwa lubuskiego, gdzie zgromadzono 60% ogólnej liczby sprawozdań. W odniesieniu do wyników dotyczących pozostałych województw – ze względu na wysoką realizację próby pełnej, tj. analizę od 76 do 95% ogólnej liczby sprawozdań (zob. dane z tabeli 2) – poczynione w niniejszym rozdziale uogólnienia wydają się uprawnione. Wielu problemów przysporzyło również przygotowanie właściwego narzędzia badawczego oraz interpretacja wyników badań. Z uwagi na zawiłość problematyki oraz brak wcześniejszych badań nad tym zagadnieniem przygotowanie przydatnego do badań kwestionariusza okazało się zadaniem wielce skomplikowanym. Wynikało to przede wszystkim z różnorodności sprawozdań, które były przedmiotem analizy. Różniły się one zasadniczo pod względem obszerności3. Najkrótsze sprawozdanie liczyło 779 znaków (zob. rysunek 1), najdłuższe zaś 112 043. 2 Dla ułatwienia komunikacji w tekście posłużono się nazwami „powiaty grodzkie” (miasta na prawach powiatu) i „powiaty ziemskie” (pozostałe powiaty), mimo iż nie są one stosowane w ustawie o samorządzie powiatowym. Są to jednak określenia powszechnie zrozumiałe i wpływają na przejrzystość wywodu. 3 Ze wszystkich przebadanych sprawozdań udało się ustalić obszerność 913, korzystając z funkcji edytorów tekstu pozwalającej ustalić liczbę znaków w dokumencie. Pozostałych 59 ze względu na formę dostarczonego dokumentu (skan) z analizy wykluczono.

136

Anna Okrasa, Michalina Szafrańska

Tabela 2. Stopień realizacji próby w województwach

Województwo

Sprawozdania przebadane

Sprawozdania nieprzebadane

Całkowita liczba sprawozdań z lat 2007–2009

Liczba

Procent

Liczba

Procent

Liczba

Procent

Dolnośląskie

83%

17%

100%

Kujawsko-pomorskie

88%

12%

100%

Lubelskie

78%

22%

100%

Lubuskie

60%

40%

100%

Łódzkie

88%

12%

100%

Małopolskie

76%

24%

100%

Mazowieckie

113

90%

10%

126

100%

Opolskie

92%

100%

Podkarpackie

89%

11%

100%

Podlaskie

84%

16%

100%

Pomorskie

95%

100%

Śląskie

91%

108

100%

Świętokrzyskie

52%

48%

100%

Warmińsko-mazurskie

94%

100%

Wielkopolskie

94%

105

100%

Zachodniopomorskie

86%

14%

100%

972

85%

165

15%

1137

100%

Ogółem

Rysunek 1. Najkrótsze sprawozdanie (779 znaków ze spacjami)

137

Komisje bezpieczeństwa i porządku w świetle badań empirycznych

Połowa przebadanych dokumentów liczyła sobie mniej niż 6611 znaków ze spacjami. Średnio na stronie dziennika urzędowego mieści się ok. 5000 znaków, zatem około jedna czwarta sprawozdań liczyła sobie niecałą stronę, natomiast niemal połowa sprawozdań – nieco ponad jedną stronę (brak w tym zakresie istotnych różnic w powiatach ziemskich i grodzkich). Tabela 3. Obszerność sprawozdań Liczba znaków ze spacjami

Liczba

Procent

Do 4400

228

23%

4401–6600

228

23%

6601–10800

229

24%

10801–112043

228

23%

972

100%

Brak danych Ogółem

Jeśli dodatkowo wziąć pod uwagę to, że w dużej części sprawozdań znajdowały się informacje na temat składu komisji lub treść przepisów regulujących działania komisji, uprawniony wydaje się wniosek o ubogiej zawartości merytorycznej znaczącej części sprawozdań. Krótkie sprawozdania (nieprzekraczające 1 strony) były przede wszystkim domeną województwa wielkopolskiego, najmniej takich sprawozdań odnotowano zaś w powiatach województw opolskiego i świętokrzyskiego (wykres 1). Wykres 1. Obszerność sprawozdań w poszczególnych województwach Wielkopolskie Kujawsko-pomorskie Pomorskie Podlaskie Lubuskie Śląskie Zachodniopomorskie Lubelskie Łódzkie Dolnośląskie Małopolskie Warmińsko-mazurskie Podkarpackie Mazowieckie Świętokrzyskie Opolskie

43% 37% 34% 33% 30% 28% 24% 20% 19% 18% 18% 15% 12% 12% 9% 3%

Dodatkowym problemem była różnorodność treści sprawozdań, zwłaszcza tych dłuższych. Najogólniej rzecz ujmując, krótkie sprawozdania zawierały przede wszystkim bardziej lub mniej ogólną informację o działalności komisji

138

Anna Okrasa, Michalina Szafrańska

(ewentualnie o braku jej aktywności), względnie ogólnikowe przytoczenie aktywności innych podmiotów działających na rzecz bezpieczeństwa w powiecie. Długie sprawozdania natomiast zawierały bardzo różnorodne dane – oprócz lub zamiast4 danych na temat aktywności komisji. Analiza regresji nie doprowadziła do wyróżnienia typowych, powtarzających się wzorców sprawozdań. Dokumenty zawierały – w różnych proporcjach – wszystkie lub niektóre ze wskazanych w tabeli 4 elementów. Tabela 4. Różnorodność treści sprawozdań5 Liczba sprawozdań

Procent

Dane na temat posiedzeń komisji

864

89%

Dane na temat innych działań komisji

361

37%

Dane na temat realizacji powiatowego programu zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego

222

23%

Dane na temat realizacji innych działań na rzecz bezpieczeństwa w powiecie

570

59%

Dane na temat stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w powiecie (np. statystyki dotyczące przestępczości, stan bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego itp.)

312

32%

Wnioski dotyczące działań komisji w latach kolejnych

102

11%

972

100%

Zawartość sprawozdania

Inne5 Ogółem

Przed rozpoczęciem analizy przeprowadzono kilkakrotne badania pilotażowe, aby udoskonalić kwestionariusz i umożliwić badanie nim zróżnicowanej treści sprawozdań. Nie wykluczyło to jednak innego, niezwykle istotnego problemu, dotyczącego interpretacji wyników badań, a mianowicie wątpliwości co do możliwości wyciągania wniosków na temat działalności komisji na podstawie treści sprawozdań. Nasuwa się bowiem dość oczywiste spostrzeżenie, że sprawozdania nie muszą odzwierciedlać w pełni realnej aktywności komisji. Z jednej strony, nie wszystkie działania komisji muszą być wspomniane w sprawozdaniach, z drugiej, niektóre aktywności innych służb i podmiotów działających w powiecie

Zdarzało się bowiem – dotyczyło to 61 przebadanych dokumentów – że w sprawozdaniu w ogóle nie było informacji na temat działań komisji. 5 W tym m.in. obszerne dane dotyczące programu „Razem Bezpieczniej” (np. o jego realizacji, założeniach), obszerne dane dotyczące budżetu powiatu, obszerne dane o dysponowaniu przez komisję budżetem, opis działań komisji w poprzednim roku sprawozdawczym, sprawozdania innych podmiotów z ich działalności.

Komisje bezpieczeństwa i porządku w świetle badań empirycznych

139

mogą być – z uwagi na nieprecyzyjny język sprawozdań – komisji niesłusznie przypisane6. Warto również nadmienić, że niemałego odsetka sprawozdań dotyczył problem kopiowania treści sprawozdań z roku poprzedniego (w mniej lub bardziej obszernych fragmentach, aż po przeklejanie całej treści sprawozdania), co również utrudniało ocenę realnej aktywności komisji. Nie zawsze możliwe było bowiem stwierdzenie, czy przywołane w sprawozdaniu przedsięwzięcia rzeczywiście zrealizowano w roku sprawozdawczym, czy też wspomniano o nich wyłącznie na skutek niestaranności osoby sporządzającej sprawozdanie. Należy zatem poczynić bardzo wyraźne zastrzeżenie, że przedstawiane w niniejszym rozdziale wyniki badań to wyłącznie obraz aktywności komisji wyłaniający się ze sprawozdań złożonych przez starostów i oczywiście nie może on służyć jako jedyne źródło wiedzy o nich. Badania pozwoliły jedynie na wstępne rozpoznanie problematyki, a częściowej weryﬁkacji ich wyników służyły kolejne etapy analizy empirycznej (ankieta pocztowa i wywiady pogłębione). Komisje bezpieczeństwa i porządku – dane podstawowe Komisje przeważnie spotykały się trzy–cztery razy do roku (48%)7. Nierzadko jednak, bo aż w 17% przypadków, były to tylko dwa posiedzenia, natomiast w 61 przypadkach komisje spotkały się tylko raz w roku. Nieco częściej spotykały się komisje w powiatach grodzkich niż ziemskich, nie były to jednak znaczące różnice. Brak również istotnych różnic w częstotliwości posiedzeń w kolejnych objętych badaniami latach. Natomiast dostrzegalne są dość spore rozbieżności w tym zakresie w ramach poszczególnych województw. Największa liczba sprawozdań, w których wskazano, że komisja spotkała się tylko raz lub dwa razy w roku, pochodziła z województw podlaskiego (40%) i zachodniopomorskiego (39%). Najczęściej, według treści sprawozdań, spotykały się natomiast komisje w województwie śląskim.

6 Dla przykładu – trudno ocenić rzeczywiste zaangażowanie komisji w działania przytoczone chociażby w następującym fragmencie sprawozdania: „W celu poprawy bezpieczeństwa na terenie powiatu Komisja Bezpieczeństwa wspólnie ze służbami i inspekcjami podjęła następujące działania: 1) Powołanie przez Policję nieetatowego zespołu do walki z przestępczością nieletnich i w szkołach, 2) Nawiązanie współpracy z Sądem i Prokuraturą w celu umożliwienia uczestniczenia młodzieży szkolnej w rozprawach sądowych dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym, 3) Oddelegowanie w okresie letnim karetki pogotowia w rejon jezior w celu skrócenia czasu akcji ratunkowych (...)”. 7 Sprawozdania, w których wskazano na najwyższą liczbę posiedzeń: 7 posiedzeń – powiat bartoszycki (2007), miasto Bytom (2007), powiat ełcki (2007), powiat lubiński (2008), powiat radomszczański (2008), powiat sejneński (2007), powiat sierpecki (2009), miasto Słupsk (2007), miasto Szczecin (2009), powiat tarnogórski (2008), powiat tucholski (2007), powiat wołomiński (2007), miasto Zabrze (2009); 8 posiedzeń – powiat stargardzki (2008); 9 posiedzeń – powiat grodziski w woj. wielkopolskim (2008), powiat strzeliński (2009); 10 i więcej posiedzeń – powiat grodziski w woj. wielkopolskim (2007, 2009).

140

Anna Okrasa, Michalina Szafrańska

Wykres 2. Liczba posiedzeń komisji w roku sprawozdawczym

7 i więcej posiedzeń 2% (18)

1 posiedzenie 6% (61)

Nie można ustalić 16% (156)

2 posiedzenia 17% (162)

6 posiedzeń 3% (34) 5 posiedzeń 8% (79)

4 posiedzenia 25% (241)

3 posiedzenia 23% (221)

Wykres 3. Województwa według najmniejszej liczby posiedzeń (1–2 posiedzenia w roku sprawozdawczym) Podlaskie

40%

Zachodniopomorskie

39%

Podkarpackie

37%

Lubelskie

34%

Małopolskie

30%

Świętokrzyskie

27%

Wielkopolskie

25%

Dolnośląskie

25%

Mazowieckie

21%

Łódzkie

21%

Pomorskie

14%

Kujawsko-pomorskie

13%

Warmińsko-mazurskie

12%

Opolskie

12%

Lubuskie Śląskie

12% 10%

Skład komisji wskazany był tylko w nieco ponad połowie sprawozdań (547). W około połowie z nich (252) wskazano na skład ustawowy określony w art. 38a ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym (u.s.p.), w około połowie (252) starosta skorzystał z ustawowej możliwości poszerzenia składu przewidzianej przez art. 38a ust. 7 u.s.p. W 7% sprawozdań (68 przypadków) pojawiły się nieprawidłowości dotyczące składu komisji. Najczęściej polegały one na niedostatecznej

141

Komisje bezpieczeństwa i porządku w świetle badań empirycznych

liczbie przedstawicieli komendanta powiatowego/miejskiego Policji lub rady powiatu/miasta lub też zbyt małej (względnie zbyt dużej) liczbie osób powołanych przez starostę do składu podstawowego komisji. Wykres 4. Skład komisji Nie można ustalić

44% (425)

Nie zachowano wymogów w zakresie składu przewidzianych przez art. 38 ust. 5 i 6

7% (68)

Poszerzony

26% (252)

Ustawowy – wyłącznie osoby wskazane w art. 38 ust. 5 i 6

26% (252) 0%

5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%

Warto przy tym zwrócić uwagę, że – jak dowodzą dane z tabeli 5 – spośród 252 sprawozdań pochodzących z lat 2007–2009, w których stwierdzono skład poszerzony, 140 to sprawozdania z tych samych powiatów (oczywiście w obrębie jednego powiatu nie muszą to być dokładnie te same składy, ponieważ mogły one w przeciągu badanego trzyletniego okresu ulec zmianie). Dane pokazują zatem, że łącznie skład poszerzony przynajmniej jednokrotnie wskazano jedynie w 112 powiatach. Tabela 5. Skład poszerzony komisji bezpieczeństwa i porządku w latach 2007–2009 Wyszczególnienie

Częstość

Jedno sprawozdanie z informacją o składzie poszerzonym z jednego powiatu

Dwa sprawozdania z informacją o składzie poszerzonym z jednego powiatu

Trzy sprawozdania z informacją o składzie poszerzonym z jednego powiatu

Ogółem

112

Skład poszerzony w powiatach grodzkich występował częściej niż w powiatach ziemskich (o 12%)8. Biorąc pod uwagę wszystkie sprawozdania, w których wskazano skład poszerzony i w których możliwe było określenie składu komisji poprzez ustalenie ról poszczególnych jej członków (tj. 198 sprawozdań), zdecydowanie najczęściej skład poszerzany był o przedstawicieli Państwowej Straży Pożarnej.

χ2 = 11,022, df = 1, p < 0,001.

Charlotta Gustafsson

Crime Prevention in Sweden

Sweden in brief Sweden is a small country with about nine million inhabitants. The Swedish Police Service consists of the Swedish National Police Board and 21 police authorities, each responsible for policing one of the counties in the country. In 2013, the Swedish Parliament decided to reorganize the Swedish Police Service. The 21 county police authorities are to be replaced by one national police force. The new national police authority will be implemented on January 1st 2015. Locally, Sweden is administrated by 290 municipalities and organized into 21 counties. The municipalities are elected in separate municipal elections. Municipalities are responsible for social services, schools, emergency services, the physical environment etc. Crime prevention, however, is optional. The Swedish municipalities enjoy a great deal of autonomy. State authorities govern them by: • enacting laws and supervising their implementation, • offering ﬁnancial support for certain measures, • offering methodological support.

The National Council for Crime Prevention: Brå The Swedish National Council for Crime Prevention (Brottsförebyggande rådet – Brå) – an agency under the Ministry of Justice – is a center for research and development within the judicial system. The Council primarily works to reduce crime and improve levels of safety in society by producing data and disseminating knowledge on crime and crime prevention activities. The Council also produces Sweden’s ofﬁcial crime statistics, the Swedish Crime survey, evaluates reforms, conducts research to develop new knowledge and provides support to local crime prevention. The Unit for Local Crime Prevention (now called the Unit for the development of Crime Prevention) was formed in 1998 and has since been developing

Crime Prevention in Sweden

419

and spreading knowledge on local crime prevention through handbooks, conferences, seminars and a website (www.bra.se/forebyggabrott). The unit also distributes small ďŹ nancial support. In the early 2000s, it was mainly start-up support for local councils, but over the years, the support has increasingly gone to evaluating local measures. These small-scale evaluations can be then used and shared with others. The unit also arranges an annual national conference for crime preventive stakeholders with networking meetings and workshops. There have been shifts in the emphasis of the support. Initially, the building of local structures (i.e. local councils for crime prevention) were prominent and local stakeholders were encouraged to map problems and follow-ups. In the 1990s, national support highlighted methods as to what worked and what was promising. Today, the National Council for Crime Prevention stresses the process of crime prevention and increased inter-authority cooperation.

Agreements on collaboration in crime prevention The key premise behind crime preventive in Sweden is the importance of good knowledge about local problems and conditions. Crime occurs locally and therefore the solutions have to be local. A key to success is collaboration and in Sweden this mainly consists of cooperation between the police and the municipalities. In 2008, the Swedish National Police Board commissioned all regional police to sign cooperation agreements at the top level with municipalities. The agreements are not legally binding, but they still have a signiďŹ cant impact on local work. Equally important is to follow a work process for collaboration to insure sustainable cooperation over time. A major aspect of this process is that the work emanates from a jointly made description of the problems. Local problems motivate collaboration and set the frame for interventions despite different goals and organizational types. Structured Crime Prevention includes ďŹ ve steps: 1) initiating collaboration, 2) mapping the local problem, 3) analyzing the causes of the problem (why) and choosing appropriate measures 4) implementation, 5) following up/evaluation. Despite not being mandatory, about 85% of the 290 municipalities in Sweden have now a signed cooperation with the police. Main focuses of these agreements are youth at risk, delinquency and alcohol. There is an increasing interest for more targeted prevention, for example a focus on hot spots or persons specially active or vulnerable. Safety is also a major concern, but mostly from the perspective of reducing the fear of crime. In about 10% of the agreements, the aim is to prevent organized crime and in a few recidivism.

420

Charlotta Gustafsson

The agreement is implemented by local councils for crime prevention. The local councils are often run by the municipalities, but the police are an equally important member.

Our common responsibility: National crime prevention strategy The ongoing development and improvement of local crime prevention has been taking place for almost twenty years. In the 1990s, the Swedish police underwent a community policing reform with the goal to implement problem-oriented policing. The aim was to do more preventive work closely with the community and to do more knowledge-based work. Before that time, crime prevention for the police was mainly centered on special projects conducted by a few officers. The Community Policing reform (närpolisreformen) implied a major decentralization of the police force. The reason for the reform was to facilitate the introduction of problem-oriented policing. The definition of crime prevention in the reform widened. About seven years ago, the police began to implement the model of intelligence-led policing. During this time, police were criticized by the state, that the definition of crime prevention was too wide: nearly all police work can be viewed as preventing crime. A new workable definition of what “crime prevention” is, in the police context, is now being evaluated by the police. At the same time as the community policing reform in the 1990s, the government presented a national crime prevention strategy called Our Collective Responsibility. It is still the most recent and current comprehensive strategy on crime prevention in Sweden. Separate strategies have been published since, e.g. on alcohol and drug prevention, on preventing men’s violence against women, strategies against organized crime etc. The national strategy on crime prevention called for the formation of Local Councils for Crime Prevention. They are intended to be a platform of cooperation between different local stakeholders on a grassroots level. Local councils have a local coordinator and the councils consist mostly of police, social services and schools. In the middle of the 2000s, the formation of local councils reached its peak and leveled off. In 2009, 88% of municipalities and city districts had a council for crime prevention. The Local Councils for Crime Prevention commonly focus on: • • • •

alcohol and drug prevention, youth at risk, crime prevention in schools, safety and security (camera surveillance, outdoor lighting, neighborhood watch and/or neighborhood safety walks/security surveys).

KWESTIONARIUSZ DO ANALIZY SPRAWOZDAŃ POWIATOWYCH KOMISJI BEZPIECZEŃSTWA I PORZĄDKU

1. Czy sprawozdanie zostało opublikowane w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym? tak nie 2. Obszerność sprawozdania (liczba znaków ze spacjami): ... 3. Liczba posiedzeń komisji w roku sprawozdawczym: 1 7 2 8 3 9 4 10 i więcej 5 nie można ustalić 6 4. Stały skład komisji: Ustawowy – wyłącznie osoby wskazane w art. 38 ust. 5 i 6 (proszę przejść do pytania 8)

Poszerzony (proszę przejść do pytania 6) Nie zachowano wymogów w zakresie składu przewidzianych przez art. 38 ust. 5 i 6 Nie można ustalić (proszę przejść do pytania 10) 5. Na czym polegało niezachowanie wymogów w zakresie składu przewidzianych przez art. 38 ust. 5 i 6? ............................................................................................................................................... 6. Podmioty, o które poszerzono skład komisji, wskazano: (można wskazać więcej niż jedną odpowiedź)

poprzez wskazanie roli poprzez podanie imienia i nazwiska inne, jakie? .................................................................................................................... ......................................................................................................................................... 7. O kogo poszerzono skład komisji? 1) .......................................................................................................................................... 2) .......................................................................................................................................... 3) ......................................................................................................................................... . 8. Osoby powołane przez starostę w ramach art. 38a ust. 5 pkt 3 wskazano: poprzez wskazanie roli poprzez podanie imienia i nazwiska inne, jakie? ....................................................................................................................

532

Aneks

9. W ramach art. 38a ust. 5 pkt 3 starosta powołał: 1) ........................................................................................................................................... 2) ........................................................................................................................................... 3) ........................................................................................................................................... 10. Czy w roku sprawozdawczym skład komisji uległ zmianie? tak nie (proszę przejść do pytania 12) w sprawozdaniu brak informacji na ten temat 11. W jaki sposób zmienił się skład komisji? ............................................................................................................................................... ............................................................................................................................................... Nie można ustalić 12. Czy powołano do udziału w pracach komisji lub zaproszono do udziału w jej posiedzeniach inne podmioty? tak nie (proszę przejść do pytania 14) 13. Jakie podmioty powołano do udziału w pracach komisji lub zaproszono do udziału w jej posiedzeniach? Organy samorządu gminnego Przedstawiciele służb, inspekcji i straży Przedstawiciele NGO Przedstawiciele przedsiębiorców Przedstawiciele szkół inne, jakie? .................................................................................................................... 14. Czy poza powoływaniem do udziału w pracach komisji lub zapraszaniem do udziału w posiedzeniach (pytania 12 i 13) komisja podejmowała współpracę z innymi podmiotami? tak nie (proszę przejść do pytania 16) 15. Z kim i w jakiej formie podejmowała współpracę komisja? ............................................................................................................................................... ............................................................................................................................................... 16. Komisja obradowała: zawsze sama (proszę przejść do pytania 19) wspólnie z innym/i podmiotem/ami 17. Z jakim/i innym/i podmiotem/ami (nie licząc podmiotów, o których mowa w pytaniu 13) obradowała komisja? z radą powiatu z komisją bezpieczeństwa i porządku w radzie powiatu inne, jakie? ....................................................................................................................

533

Kwestionariusz do analizy sprawozdań...

18. Ile razy komisja obradowała wspólnie z innym/i podmiotem/ami? 1 6 2 7 3 8 4 9 5 nie można ustalić 19. Sprawozdanie zawiera: (można wskazać więcej niż jedną odpowiedź)

informacje na temat składu komisji (wyliczenie członków komisji) informacje na temat sposobu i/lub daty powołania komisji treść przepisów stanowiących podstawę prawną powołania i działalności komisji dane na temat posiedzeń komisji dane na temat innych działań komisji dane na temat realizacji powiatowego programu zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego dane na temat realizacji innych działań na rzecz bezpieczeństwa w powiecie dane na temat stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w powiecie (np. statystyki dotyczące przestępczości, stan bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego itp.) wnioski dotyczące działań komisji w latach kolejnych inne, jakie? .................................................................................................................... 20. Czy komisja przyjmowała sprawozdania lub wysłuchiwała informacji dotyczących pracy podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny? tak nie (proszę przejść do pytania 22) 21. Komisja przyjęła sprawozdanie lub wysłuchała informacji przedstawiciela: (można wskazać więcej niż jedną odpowiedź) Policji (Powiatowej/Miejskiej Komendy Policji) straży pożarnej (Komendy Powiatowej/Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej) Inspekcji Nadzoru Budowlanego (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) Inspekcji Sanitarnej (Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej/Powiatowego Inspektora Sanitarnego) Inspekcji Weterynaryjnej (Powiatowego Lekarza Weterynarii) Inspekcji Ochrony Środowiska Powiatowego Zarządu Dróg Powiatowego Urzędu Pracy Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie Kuratorium Oświaty Straży Miejskiej Straży Granicznej

Straży Leśnej Straży Ochrony Kolei Straży Łowieckiej Straży Rybackiej Straży Ochrony Środowiska ogólnie służb, inspekcji i straży samorządu gminnego samorządu powiatowego prokuratury sądu inne, jakie? ..............................................

534

Aneks

22. Czy komisja korzystała z opinii ekspertów? tak nie (proszę przejść do pytania 24) 23. Z czyjej/czyich opinii skorzystano i w jakiej formie została/y przedstawiona/e? ............................................................................................................................................... ............................................................................................................................................... 24. Czy komisja opiniowała pracę Policji lub innych powiatowych służb, inspekcji i straży, a także jednostek organizacyjnych wykonujących na terenie powiatu zadania z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli? tak nie (proszę przejść do pytania 26) 25. Komisja opiniowała pracę: (można wskazać więcej niż jedną odpowiedź) Policji (Powiatowej/Miejskiej Komendy Policji) straży pożarnej (Komendy Powiatowej/Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej) Inspekcji Nadzoru Budowlanego (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) Inspekcji Sanitarnej (Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej/Powiatowego Inspektora Sanitarnego) Inspekcji Weterynaryjnej (Powiatowego Lekarza Weterynarii) Inspekcji Ochrony Środowiska Powiatowego Zarządu Dróg Powiatowego Urzędu Pracy Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie Kuratorium Oświaty Straży Miejskiej

Straży Granicznej Straży Leśnej Straży Ochrony Kolei Straży Łowieckiej Straży Rybackiej Straży Ochrony Środowiska ogólnie służb, inspekcji i straży samorządu gminnego samorządu powiatowego prokuratury inne, jakie? ..................................

26. Komisja opiniowała: (należy zaznaczyć wszystkie właściwe odpowiedzi)

projekty programów współdziałania Policji i innych powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych wykonujących na terenie powiatu zadania z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli projekt budżetu powiatu projekty aktów prawa miejscowego projekty innych dokumentów w sprawach związanych z wykonywaniem zadań komisji inne zagadnienia dotyczące porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli nie opiniowała żadnego z powyższych projektów/zagadnień 27. Czy komisja dokonała oceny zagrożeń porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli na terenie powiatu? tak nie (proszę przejść do pytania 29)

Kwestionariusz do analizy sprawozdań...

535

28. Ocena dotyczyła: (można wskazać więcej niż jedną odpowiedź)

Bezpieczeństwa publicznego Bezpieczeństwa obywateli Porządku publicznego Bezpieczeństwa w szkole Bezpieczeństwa ruchu drogowego Bezpieczeństwa pożarowego Bezpieczeństwa powodziowego Bezpieczeństwa sanitarno-epidemiologicznego Bezpieczeństwa weterynaryjnego Bezpieczeństwa budowlanego Inne, jakie? ...................................................................................................................

29. Jakie formy aktywności komisji/członków komisji wskazane są w sprawozdaniu? (można wskazać więcej niż jedną odpowiedź)

posiedzenia posiedzenia wyjazdowe szkolenia ćwiczenia konferencje/seminaria spotkania ze społecznością lokalną inne, jakie? ....................................................................................................................

30. Czy w sprawozdaniu pojawia się jakiekolwiek nawiązanie do powiatowego programu zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego? tak nie (proszę przejść do pytania 33) 31. Nawiązanie to dotyczy: (można wskazać więcej niż jedną odpowiedź)

przygotowania programu (proszę przejść do pytania 33) realizacji programu modyfikacji/aktualizacji programu (proszę przejść do pytania 33) przyjęcia sprawozdania/wysłuchania informacji/dokonania oceny realizacji programu (proszę przejść do pytania 33) inne, jakie? (proszę przejść do pytania 33) .................................................................. 32. Nawiązanie do realizacji programu dotyczy: (można wskazać więcej niż jedną odpowiedź)

zmian w finansowaniu celów programu realizacji zadań inne, jakie? .................................................................................................................... nie można ustalić

536

Aneks

33. Czy w sprawozdaniu pojawia się jakiekolwiek nawiązanie do Rządowego Programu Ograniczania Przestępczości i Aspołecznych Zachowań „Razem Bezpieczniej”? tak nie (proszę przejść do pytania 35) 34. Nawiązanie to dotyczy: (można wskazać więcej niż jedną odpowiedź)

przygotowania programu realizacji programu modyfikacji/aktualizacji programu przyjęcia sprawozdania/wysłuchania informacji/dokonania oceny realizacji programu inne, jakie? .................................................................................................................... 35. Czy komisja zajmowała się jakimikolwiek programami prewencyjnymi – gminnymi, powiatowymi, wojewódzkimi, innymi (wyłączając program „Razem Bezpieczniej” oraz powiatowy program zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego)? tak nie (proszę przejść do pytania 44) 36. Czego dotyczył program? dzieci i młodzieży przemocy w rodzinie bezpieczeństwa w ruchu drogowym CPTED – Co to jest CPTED? (instrukcja) ochrony mienia program kompleksowy inne

PYTANIE NR 36 STANOWI FILTR DO PĘTLI. PONIŻSZY ZESTAW PYTAŃ WYŚWIETLA SIĘ DLA KAŻDEJ Z WYBRANYCH POWYŻEJ KATEGORII. (PRZYKŁADOWO)

PRZEDMIOT PROGRAMU: DZIECI I MŁODZIEŻ

37. O ilu programach dotyczących dzieci i młodzieży wspomniano w sprawozdaniu? ...............................................................................................................................................

PYTANIE NR 37 STANOWI FILTR DO PĘTLI. LICZBA WPISANA W PYT. 37 OKREŚLA LICZBĘ WYŚWIETLEŃ PONIŻSZEGO ZESTAWU PYTAŃ (do pyt. 43 włącznie) (PRZYKŁADOWO) 1 PROGRAM DOTYCZĄCY

DZIECI I MŁODZIEŻY