LAND READJUSTMENT COMO NOVO INSTRUMENTO JURÍDICO URBANÍSTICO: CASO PROGAMA LAGOAS DO NORTE by Yandra Patrícia Lima de Oliveira

UNIVERSIDADE ESTADUAL DO PIAUÍ – UESPI CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS - CCSA BACHARELADO EM DIREITO

LAND READJUSTMENT COMO NOVO INSTRUMENTO URBANÍSTICO: CASO PROGRAMA LAGOAS DO NORTE

Yandra Patrícia Lima de Oliveira

TERESINA – PI JANEIRO/2018

YANDRA PATRÍCIA LIMA DE OLIVEIRA

LAND READJUSTMENT COMO NOVO INSTRUMENTO URBANÍSTICO: CASO PROGRAMA LAGOAS DO NORTE

Monografia apresentada à Universidade Estadual do Piauí – UESPI, Campus Torquato Neto, como requisito para a conclusão da disciplina Monografia Jurídica do curso de Direito. Orientador: Dr. Márcio Freitas

TERESINA – PI JANEIRO/2018

YANDRA PATRÍCIA LIMA DE OLIVEIRA

LAND READJUSTMENT COMO NOVO INSTRUMENTO URBANÍSTICO: CASO PROGRAMA LAGOAS DO NORTE

Monografia apresentada à Universidade Estadual do Piauí – UESPI, Campus Torquato Neto, como requisito para a conclusão da disciplina Monografia Jurídica do curso de Direito.

_________________________________________________ Dr. Márcio Freitas (Orientador)

Data de Aprovação: Teresina – PI, _____ de _________ de ________.

BANCA EXAMINADORA

_________________________________________________ Márcio Freitas, Doutor (Orientador – Universidade Estadual do Piauí – UESPI)

_________________________________________________ Nome do professor (a) avaliador, Titulação (Esp., Ms., Dr.). (Membro 1 – Instituição a qual esse professor (a) pertence)

_________________________________________________ Nome do professor (a) avaliador, Titulação (Esp., Ms., Dr.). (Membro 2 – Instituição a qual esse professor (a) pertence)

Dedico este trabalho Ă minha MĂŁe Cristiana e ao meu Pai JesuĂno (in memoriam), pelo incentivo e amor mais puro.

Intrasti urbem; ambula juxta ritum ejus. (Entraste na cidade; anda conforme sua lei)

RESUMO

O direito urbanístico brasileiro não possui um instituto que viabilize o reordenamento da malha urbana, não existe uma normatização simples e clara que permita ao Poder Público ou a iniciativa Privada tal possibilidade. O presente trabalho analisa o instrumento urbanístico do land readjustment (reajuste fundiário) na realidade da legislação japonesa, abordando o seu conceito, histórico e forma de implantação no Japão e em outros países. Faz-se uma comparação com os instrumentos urbanísticos presentes no ordenamento jurídico brasileiro, mais especificadamente, o Estatuto da Cidade, a fim de propor a inserção desse novo instituto de reparcelamento e gestão de solo no Brasil. Com o objetivo de exemplificar o funcionamento deste instrumento é apresentado estudos de casos, entre eles a análise do Programa Lagoas do Norte, uma intervenção urbanística realizada na cidade de Teresina/PI.

Palavras-chaves: land readjustment, reajuste fundiário, direito urbano, instrumentos urbanísticos, Estatuto da Cidade, Lagoas do Norte.

ABSTRACT

The Brazilian urban law does not have an institute that makes possible the territorial reordering of the city, there is no simple and clear legislation that allows the State or the Private Initiative such possibility. This paper analyzes the land readjustment in Japanese legal reality, approaching its concept, history and implementation format in Japan and other countries. A comparison is made with the urban instruments present in the Brazilian legal system, specifically the City Statute (Estatuto da Cidade â&#x20AC;&#x201C; Lei nÂş10.257/2001), in order to propose an insertion of this new legal instrument of land management and reparcelling in Brazil. Aiming to exemplify the operation of the land readjustment it was presented case studies, among them, an analysis of the Lagoas do Norte Program, an urban intervention carried out in the city of Teresina / PI.

Keywords: land readjustment, urban law, urban instruments, Estatuto da Cidade, Lagoas do Norte.

SUMÁRIO 1.

INTRODUÇÃO ..................................................................................................... 8

NOÇÕES GERAIS ............................................................................................. 11 2.1. Direito Urbanístico e Estatuto da Cidade (Lei nº10.257/01) ......................... 11 2.2. Conceito ....................................................................................................... 13 2.3. Desapropriação vs Land Readjustment ....................................................... 15 2.4. Histórico ....................................................................................................... 18 2.5. Processo de Implantação ............................................................................. 22

LAND READJUSTMENT E A LEGISLAÇÃO BRASILEIRA ............................. 27 3.1. Experiências do land readjustment no Brasil ............................................... 27 3.2. Possibilidades da aplicação do land readjustment analisando-se o ordenamento jurídico Brasileiro ............................................................................. 30 3.3. Sugestões de alteração na legislação .......................................................... 37

ESTUDOS DE CASOS ...................................................................................... 39 4.1. Triângulo de Fenícia, Bogotá - COL ............................................................. 39 4.2. Lagoas do Norte, Teresina - PI .................................................................... 44

CONCLUSÃO .................................................................................................... 53

REFERÊNCIAS ................................................................................................. 55

INTRODUÇÃO

Land readjustment, ou reajuste fundiário na tradução em português segundo Souza (2009), é um método japonês de planejamento urbano já utilizado em diversos países com o objetivo de reorganizar áreas rurais ou urbanas. Ele aplica o conceito de distribuição justa e equilibrada dos custos, onde os proprietários e inquilinos contribuem voluntariamente ou de maneira compulsória para o financiamento e realização do projeto. É, por isso, um método capaz de balancear o interesse público com o direito privado de propriedade (SOUZA, 2009). Segundo Souza (2009), seu principal meio de execução é o reparcelamento do solo a fim de reordenar o espaço e construir novos empreendimentos. Em comparação com o processo comum de uma obra pública de infraestrutura e requalificação urbana, como a abertura de avenidas e urbanização de zonas degradadas, o land readjustment é mais eficiente e menos custoso. O processo comum, por exemplo, envolveria desapropriação dos terrenos e indenização para os proprietários, o que muitas vezes torna a obra inviável economicamente. No entanto, esse método de origem japonesa ainda não foi incorporado a realidade brasileira, apenas adaptado em situações experimentais. No Brasil, após a promulgação da Constituição de 1988 e do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257 de 2001), foram institucionalizados os instrumentos urbanísticos, sendo os planos diretores peça básica na política de desenvolvimento e de expansão urbana (DI SARNO, 2004). Surge a dúvida, então, se há a necessidade da criação e institucionalização do land readjustment como instrumento urbanístico, ou se é possível chegar ao mesmo resultado por ele proporcionado por meio da utilização dos instrumentos e institutos disponíveis no Direito Brasileiro? Segundo Souza (2006), os diversos instrumentos presentes no direito urbano, independentemente de suas funções, sejam elas informativas, estimuladoras, inibidoras, coercitivas ou outras, devem estar em nítida consonância com o objetivo do planejamento e da gestão urbana. No entanto, a partir da minha formação acadêmica em Arquitetura e Urbanismo percebi ao estudar a ciência do Direito que apesar da existência de leis de matéria urbanística e da repartição das competências do planejamento urbano entre as unidades federativas e os municípios, muitas cidades e gestores, e até mesmo

profissionais da área, desconhecem as leis urbanísticas ou não exercessem a sua implementação. Segundo Compans (2005), os novos modelos de política urbana descritos pela literatura especializada não encontram correspondência na configuração das práticas espaciais verificadas na cidade, ainda administradas por modelos de gestão ultrapassados e ineficaz. As cidades que se destacam estão inseridas nos circuitos espaciais da economia globalizada com práticas político-administrativas inovadoras. Para Pinto (2013) o direito urbanístico brasileiro se encontra muito atrasado quando comparado com países desenvolvidos, pois o poder público e o privado ainda não conseguiram usufruir integralmente dos mecanismos dispostos na legislação, estes também são mantidos aquém da sua potencialidade. Em todo o mundo áreas urbanas desenvolvem-se sem planejamento urbano, gerando assim, uma malha viária confusa, falta de saneamento básico, áreas verdes e espaços públicos. O que produz espaços urbanos obsoletos e precários. É nesse contexto que novos instrumentos devem ser aplicados no planejamento da cidade, possibilitando reordenar uma ocupação territorial inadequada para que se obtenha o maior aproveitamento da infraestrutura instalada (SOUZA, 2009). É meta da nova agenda urbana da ONU (2016), a promoção do desenvolvimento de normas adequadas ao setor habitacional que combatam e previnam a especulação, a desapropriação e as desocupações forçadas, assegurando a sustentabilidade, a qualidade e a economia. O objetivo é implementar a aplicação de leis mais atualizadas e flexíveis na gestão de cidades. Apesar do Estatuto da Cidade já proporcionar muitos instrumentos urbanísticos para os gestores, poucos deles são utilizados. Segundo Souza (2006), muitas cidades não possuem sequer o cadastro imobiliário dos imóveis e lotes, ou fazem o recolhimento do IPTU. Por isso, faz-se necessário o estudo de novas formas de gestão e planejamento urbano que, além de apresentar métodos mais eficazes e dinâmicos, permitem baratear custos para o governo promovendo parcerias público-privada, ao mesmo tempo que estimula a inovação. O próprio Estatuto da Cidade, no caput do art. 4º, admite a validade de outros instrumentos que venham surgir e que poderão ser utilizados na política de gestão urbana. Além disso, aproveitar-se-á o momento em que a Prefeitura de Teresina está revisando as suas leis urbanas, o Plano Diretor Estratégico, a Lei de uso e

ocupação do solo e a Lei de parcelamento do solo que deverão ser lançadas ano que vem, e o Código de Obras que deverá iniciar o processo de revisão após o lançamento das leis citadas anteriormente, para propor alterações na lei que permitam a implantação do land readjustment. Portanto, o presente trabalho se propõe em elencar os instrumentos e ferramentas do direito urbano que permitirão, quando agindo em sintonia, a utilização do método de planejamento urbano de land readjustment em nível nacional e no âmbito da cidade de Teresina. Para alcançar tal fim foram discutidos o seu conceito e funcionamento, abordando seu histórico e concepções atuais, sendo analisado também os instrumentos urbanísticos presentes no Estatuto da Cidade e outros dispersos no ordenamento brasileiro, por fim foram apresentados estudos de casos para melhor compreensão do instrumento em questão.

NOÇÕES GERAIS

Este capítulo apresentará as noções introdutórias do tema, com uma breve abordagem sobre o direito urbanístico e o Estatuto da Cidade, apresentando também o conceito e o histórico do land readjustment acompanhado de uma exposição sobre a desapropriação no direito brasileiro comparando-a com o instrumento em questão.

2.1.

Direito Urbanístico e Estatuto da Cidade (Lei nº10.257/01) Segundo Carvalho Filho (2006), a cidade é resultado de um conjunto de

interações e subsistemas necessários à vida e ao bem-estar dos seus habitantes. Para que uma cidade não entre em colapso são necessários serviços básicos, o documento chamado Carta de Atenas1, de 1933, estabeleceu 4 funções essenciais: habitação, trabalho, lazer e circulação. No entanto, a sobrevivência de uma cidade está relacionada também a um complexo de valores e evolução, e é nesse sentido que nasce o urbanismo. O urbanismo surgiu como resposta à evolução da complexidade com que se formaram os núcleos urbanos impulsionados pela Revolução Industrial, ele surge como ciência interdisciplinar com o objetivo de tentar corrigir os males da cidade industrial. Sua tarefa inicial era a arte de embelezar a cidade, só depois ganhou um sentido social com o surgimento de teóricos como Robert Owen (1771-1858), Charles Fourier (1772-1837), Étienne Cabet (1788-1856), entre muitos outros (SILVA, 2010). Segundo Di Sarno (2004), no Brasil, o urbanismo foi introduzido no início do século XX juntamente com a Reforma Pereira Passos (1903), um plano de intervenção urbana no Rio de Janeiro cujo objetivo era higienizar e deixar a cidade nos moldes europeus, inspirado na Reforma Haussmann, de Paris. Hoje, o urbanismo é compreendido como ciência cujo objetivo é melhorar o bem-estar coletivo por meio de condutas legislativas, administrativas ou de intervenções projetuais, refletindo um sistema de cooperação entre o Poder Público e a sociedade (CARVALHO FILHO, 2006). O aparecimento de regras de cunho urbanístico, no entanto, surgiu, muito antes do urbanismo como ciência, regras urbanísticas simples já existiam na Idade 1

A Carta de Atenas foi concebida durante o IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna e tornou-se um importante documento para o urbanismo. (CIAM, 1933)

Média, mas foi com o amadurecimento do Estado na Idade Contemporânea que as normas urbanísticas ganharam maior suporte jurídico (DI SARNO, 2004). No Brasil sempre houve legislações esparsas acerca de direito urbanístico, “ [...] as Ordenações Filipinas, por exemplo, entre outros assuntos, trataram de matéria edilícia, organização urbana e atribuíram competência às autoridades locais para tratar dos assuntos urbanos (DI DARNO, 2004, p.10)” . O Direito Urbanístico possui certas particularidades, a verdade é que em comparação com outros ramos do direito ele é uma área nova. Silva (2010) afirma que o Direito Urbanístico é uma disciplina jurídica ainda em formação, e o conceitua como o ramo do Direito Público que tem por objeto expor, interpretar e sistematizar as normas e princípios disciplinadores dos espaços habitáveis. Por não ter um código definido, o seu conteúdo possui normas de Direito Constitucional (inclusive o Municipal), Administrativo, Civil e até mesmo Penal (CARVALHO FILHO, 2006). No entanto, a aprovação da lei federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001, mais conhecida como Estatuto da Cidade, marcou uma nova etapa no Direito Urbanístico e na política de desenvolvimento urbano - seus fundamentos constitucionais estão presentes nos art. 21, XX, 182 e 183 da CF. O Estatuto da Cidade regulamentou o capítulo II, sobre política urbana, da Constituição de 1988. O Estatuto da Cidade trouxe uma nova abordagem jurídica para a questão da propriedade imobiliária, onde os direitos coletivos e sociais são equiparados ou se sobrepõe aos direitos individuais e da propriedade privada, Pagani (2015) afirma: O Estatuto da Cidade bebeu na fonte do Direito Público contemporâneo, expressando uma ordem pública maior do que ordem estatal - tudo que é estatal é público, mas nem tudo que é público é estatal – [...]. A possibilidade de defesa coletiva em juízo desses direitos coletivos e interesses difusos em matérias de “ordem urbanística” - mesmo contra o Estado - foi reconhecida e aberta para indivíduos, grupos, ONGs e para o Ministério Público (PAGANI, 2015, 58p.).

O Estatuto implantou novos instrumentos que tornam a gestão urbana mais colaborativa e aproximam o Poder Público da sociedade, assim como, estabelece outras formas de financiamento para o desenvolvimento urbano, distribuindo os ônus e benefícios da urbanização à comunidade e iniciativa privada também, tirando do Estado a obrigação de arcar sozinho com os custos (PAGANI, 2015). O Estatuto possibilitou que o Direito e o planejamento obtivessem uma posição de destaque na política e esfera municipal, fazendo com que as cidades se

desenvolvessem de maneira mais ordenada e com a participação da comunidade durante o processo.

2.2.

Conceito Land readjustment, ou reajuste fundiário conforme tradução de Souza

(2009), é um método de planejamento urbano que visa reordenar o território da cidade por meio da conversão de direitos de propriedade, da contribuição em terreno por parte dos proprietários para constituição de terreno reserva2, dividindo de maneira equilibrada os custos e os benefícios com a finalidade de financiamento do projeto, sendo mantida, no entanto, a titularidade das propriedades existentes (MONTANDON; SOUZA, 2007). Segundo Pinto (2013), os proprietários entregam seus imóveis a uma agência técnica multidisciplinar encarregada de executar o empreendimento, que pode ser pública ou privada, e recebem, ao final, unidades fundiárias do projeto implantado. Na (Figura 1), tem-se exemplificado o processo de funcionamento desse instrumento. O Poder Público ou a Iniciativa Privada elaboram um projeto de intervenção urbano com o fim de implantar ou melhorar a infraestrutura urbana e redimensionar os lotes de maneira a facilitar a implantação de saneamento básico e o acesso à serviços como bombeiros, polícia, resgate, serviço funerário e Correios, nas favelas, por exemplo, estes não alcançam às moradias dos usuários devido a impossibilidade física das ruelas, da insegurança e da irregularidade fundiária.

São parcelas de terra a serem comercializadas para o financiamento do projeto, parte delas destinadas ao uso público, como parques, praças, ruas, ou utilizadas para suprir o déficit habitacional (PINTO, 2013).

Figura 1: Processo de constituição do Land Readjustment

Fonte: PEREIRA, 2016.

O projeto elaborado possui um custo para ser executado e requer certa metragem de terreno para ser implantado. É neste ponto que o instrumento do land readjustment se diferencia dos outros, pois ele não se utiliza da desapropriação, que é o método convencional brasileiro. O projeto é pensado de maneira a deixar todos os proprietários na mesma área, no entanto, cada um contribui com uma parcela do seu terreno para que sejam implantados áreas e equipamentos de uso público. A parcela do lote entregue à agência executora é paga com a valorização que o terreno do proprietário sofrerá depois de terminada a obra. A principal ferramenta do land readjustment é conhecida como replotting (que traduzido para o português significa “reloteamento”, “reparcelamento”). Replotting é a reorganização do espaço por meio da mudança de localização, do formato e dimensões dos lotes3. Estes podem ocorrer por processos de 3

Entende-se por Lote “ [...] o terreno servido de infraestrutura básica cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos pelo plano diretor ou lei municipal para a zona em que se situe (art. 2º, § 4º) (PINTO, 2013, p.26). ”

amalgamação, subdivisão, relocação e troca, conforme o objetivo final desejado para o projeto (SOUZA, 2009). Para exemplificar tal instrumento, abaixo a Figura 2 mostra um projeto de land readjustment executado em uma zona rural na cidade de Tokoyama, no Japão, nele é possível perceber que antes os lotes tinham formatos irregulares e as vias internas eram de difícil acesso. Depois do reajuste fundiário, os lotes tornaram-se ortogonais e foi aberta uma avenida e ruas que permitiram o ordenamento desta área. Figura 2: Exemplo de projeto de Land Readjustment - Tokoyama, Japão

Fonte: SOUZA, 2009.

2.3.

Desapropriação vs Land Readjustment No Brasil, quando se realiza um projeto de requalificação urbana, que

envolve vários lotes e bairros, ou mesmo uma ampliação de uma avenida, o Estado utiliza-se da desapropriação para constituir a área necessária para a realização das obras. No entanto, este instituto é a modalidade de intervenção do Estado na propriedade mais grave presente no ordenamento brasileiro, pois ele suprime o domínio do proprietário e o transfere compulsoriamente para si. Segundo Carvalho Filho (2010), a desapropriação é o procedimento de direito público pelo qual o Estado transfere para si a propriedade de terceiro, ou excepcionalmente, para outras entidades, por razões de utilidade pública ou de interesse social, em regra, mediante o pagamento de indenização. Utilidade pública é a denominação genérica utilizada para especificar tanto a desapropriação por utilidade pública, que ocorre quando a desapropriação do bem

atende a mera conveniência do Poder Público; e a desapropriação por necessidade pública, que decorre de situações de urgência ou de emergência, cuja solução é a desapropriação do bem (ALEXANDRINO; PAULO, 2017). Já o interesse social consiste nas hipóteses em que a propriedade deve atender à sua função social. Para efeito da política de desenvolvimento urbano, a Constituição confere ao Município a incumbência de definir a função social da propriedade urbana, art. 182, §2º. Segundo Harada (2009), neste caso, a propriedade cumpre a função social quando atende as exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor. Logo, este é um interesse que muitas vezes pode não coincidir com o do proprietário. A desapropriação tem sua matriz constitucional no art. 5º, XXIV, CF: “a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição (BRASIL, 1998) ”. Entretanto entanto, além da desapropriação ordinária, há a previsão de mais três espécies na constituição. A primeira está no art. 182, §4º, III, conhecida como desapropriação urbanística e regulamentada pelo Estatuto da Cidade, art. 8º. A segunda está prevista no art. 184, desapropriação rural, e a terceira previsão constitucional, art. 243, é conhecida como desapropriação confiscatória porque não assegura ao proprietário direito a indenização (CARVALHO FILHO, 2010). Segundo Alexandrino e Paulo (2017), a desapropriação é efetivada mediante um procedimento administrativo, onde o Poder Público declara seu interesse na desapropriação e dá início às medidas visando a transferência do bem. Se houver acordo com o proprietário o procedimento encerra-se nesta parte, do contrário, que é o mais comum de ocorrer, o procedimento entra na fase judicial em que o magistrado solucionará a controvérsia. Por isso, a desapropriação é, quase sempre, um procedimento moroso. Em regra, a indenização deve ser prévia, justa e em dinheiro. Conforme afirma Alexandrino e Paulo (2017), para ser justa, ela deve abranger não só o valor atual do bem expropriado, como também os danos emergentes e os lucros cessantes decorrentes da perda da propriedade, além dos juros moratórios e compensatórios, da atualização monetária, das despesas judiciais e dos honorários advocatícios. Assim como serão deduzidas as dívidas fiscais e as multas decorrentes de inadimplemento e obrigações fiscais.

Entretanto há exceções a prévia e justa indenização nos casos da desapropriação agrária, da confiscatória, e para fins urbanísticos (CF, art. 182, §4º, III), nesta última é permitido o pagamento da indenização mediante títulos da dívida pública, de emissão anteriormente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas iguais e sucessivas, sendo assegurado o valor real da indenização (ALEXANDRINO; PAULO, 2017). Tem-se por desapropriação urbanística, segundo Carvalho Filho (2010), aquela pela qual o Poder Público pretende criar ou alterar planos de urbanização para as cidades, alcançando grandes áreas, bairros inteiros. Mediante essa explicação sobre o instituto da desapropriação na legislação brasileira é possível fazer uma comparação entre este e o instrumento do reajuste fundiário. Nas imagens abaixo é possível compreender o processo de implantação de um projeto de land readjustment em comparação com os métodos convencionais de planejamento urbano. Na (Figura 3) identifica-se uma região com crescimento desordenado, onde os proprietários A, B, C, D, E, F, G e H detêm direitos dos terrenos em uma área sem a infraestrutura básica necessária. O reordenamento urbano acontece, então, por meio da iniciativa privada, como na (Figura 3), onde a intenção dos proprietários é responsável pelo reajuste fundiário. Assim os lotes são redimensionados de acordo com os interesses dos proprietários, resultando em tamanhos de lotes variados. Esta solução, apesar de dar autonomia aos proprietários, no entanto, não reordena o espaço no todo nem fornece a infraestrutura necessária à região. Figura 3: Crescimento desordenado

Figura 4: Iniciativa Privada

Fonte: Souza, 2009

Outro método adotado é a desapropriação, como na (Figura 5), onde a abertura de uma avenida e a instalação de infraestrutura urbana ocasiona a

desapropriação de A e G; B, D, E, e em maior proporção F, também perdem parte de seus lotes, porém beneficiam-se da infraestrutura, obtendo, assim, a valorização dos seus terrenos; C e H permanecem inertes, mas também usufruem da valorização da área (SOUZA, 2009). Já no projeto de land readjustment (Figura 5) todos os proprietários permanecem após a execução do projeto, pois eles são um dos responsáveis pelo financiamento da obra e após sua conclusão terão um imóvel valorizado. Embora alguns proprietários tenham a dimensão dos seus lotes diminuídas, todos terão acesso a uma infraestrutura pública de qualidade (SOUZA, 2009). Figura 5: Desapropriação

Figura 6: Land readjustment

Fonte: Souza (2009)

O land readjustment é um método de planejamento urbano utilizado em diversos países para a reorganização de áreas rurais ou urbanas, podendo ser utilizado, segundo Souza (2009), em situações variadas: para o desenvolvimento de zonas rurais, o desenvolvimento de novas cidades, na reorganização de áreas já adensadas, no desenvolvimento de infraestrutura urbana de maior complexidade ou de áreas industriais antigas, e na reconstrução de áreas devastadas por desastres naturais.

2.4.

Histórico Países, como o Japão e a Alemanha, por exemplo, consolidaram o uso do

land readjustment no processo de mecanização da agricultura e na busca de sua eficiência. Assim, os formatos irregulares das fazendas foram reorganizados para ceder espaço às estradas e os sistemas de irrigação e drenagem. Gradualmente, a

base econômica desses países tornou-se industrial e comercial e o land readjustment começou a ser utilizado no processo de urbanização de cidades (MIT STLx, 2017). No entanto, a origem do instrumento do land readjustment como é utilizado hoje é atribuída à lei alemã “Adickes' Law”, de 1903. Depois da Revolução Industrial na Alemanha ocorreu um intenso desenvolvimento das atividades de construção civil, o que ocasionou escassez de terrenos e especulação imobiliária na cidade de Frankfurt. Foi Franz Adickes (1846-1915), prefeito da cidade, o responsável por iniciar o processo de reorganização fundiária. Os esforços iniciais de Adickes tentavam diminuir os altos impostos devido à escassez de terrenos por meio de uma reorganização fundiária voluntária, esta baseava-se na entrega de parcelas de lotes dos proprietários em troca da construção de ruas e outras instalações para a cidade. Porém, nem todos os proprietários estavam dispostos a ceder partes dos seus lotes e por isso cobravam preços muito caros para vende-los. Assim, em 1903, foi aprovada a primeira lei de reordenamento fundiário compulsório (YOMRALIOGLU, 1993). Após os bons resultados da aplicação dessa lei na Alemanha, esta difundiuse internacionalmente. No Japão a ideia do reajuste fundiário foi introduzida em 1919 com a Lei Federal de Planejamento Urbano (SOUZA, 2009, apud ISHIDA 1986). Este tornou-se importante ferramenta na reconstrução do país após o terremoto de Kanto, em 1923, e os bombardeios da Segunda Guerra Mundial, bem como na resolução de problemas de terras ligados à construção do trem-bala conectando Tóquio à Osaka. Em 1954, foi promulgada lei específica sobre o reajuste fundiário, alterada em 31 de março de 1999, e utilizada nos dias atuais (YOMRALIOGLU, 1993). Segundo Souza (2009), a lei alemã também chegou às colônias e territórios ocupados pelos britânicos como a Índia britânica e a Austrália ocidental. Assim como o Japão difundiu a ideia do land readjustment para Coréia do Sul e Taiwan, suas colônias à época. Após a Segunda Guerra Mundial (1939-1945), muitos países utilizaram o reajuste fundiário como ferramenta de auxílio na reconstrução de cidades e no desenvolvimento agrícola. Países afetados pela guerra como a Holanda, a França, a Bélgica, a Áustria, a Finlândia e a Noruega promoveram uma rápida urbanização do pós-guerra, utilizando o land readjustment para construir infraestrutura básica, como estradas e loteamentos residenciais (SOUZA, 2009). No entanto, foi em 1979, por meio do interesse do Banco Mundial em investir em programas para a melhoria das condições de habitação e da provisão de

infraestrutura básica nos países em desenvolvimento, que aconteceu a primeira Conferência Internacional sobre Consolidação Fundiária, sediada em Taiwan. Ela foi responsável por dar visibilidade ao assunto e também por estabelecer a terminologia land readjustment, já que inicialmente o nome da técnica era consolidação fundiária (“land consolidation”) (YOMRALIOGLU, 1993). Após essa conferência, os japoneses organizaram, em 1982, na cidade de Nagoya, o Seminário Internacional sobre Políticas de Desenvolvimento Urbano e Land Readjustment em comemoração ao maior projeto de land readjustment conhecido no mundo. Um projeto de 3.450 hectares na própria Nagoya iniciado após a destruição de quase toda a cidade durante a Segunda Guerra Mundial (SOUZA, 2009). Por meio de esforços conjuntos o Japão e o Banco Mundial tornaram-se os grandes disseminadores do mecanismo do land readjustment pelo mundo, eles são hoje os responsáveis pelo aprimoramento do mecanismo e difusão de sua metodologia, com a criação e exportação de treinamentos para técnicos e programas de financiamento para mais de 60 países (SOUZA, 2009). Conforme expõe Souza (2009) na Tabela 1, o land readjustment é uma técnica que se difundiu em diversas partes do mundo, em países como Japão, Alemanha, Portugal, Índia, Israel, Austrália, Turquia, Coreia do Sul, Taiwan, Espanha, Indonésia, Nepal, Coreia do Norte, Canadá, Suécia, Colômbia, Finlândia, Malásia e Tailândia. No entanto, não há como adotar um modelo padrão de reajuste fundiário, porque cada local possui suas singularidades e dificuldades a serem superadas que exigem processos e caminhos diversos na hora da elaboração e implementação do projeto. Porém, o processo de difusão do land readjustment conseguiu alcançar diversas realidades ao chegar em países como o Vietnam e a China, onde a propriedade privada sobre a terra não existe, e países com altos índices de corrupção como o Líbano e o Brasil. Tabela 1: Experiência Internacional do Land Readjustment

PAÍS

ORIGEM LEGAL E LEGISLAÇÃO RELACIONADA

(ANO DE ORIGEM) ORIGENS LEGAIS

JAPÃO

Introduzido pela Lei de Consolidação do Terreno Agrícola, adaptado na Lei Federal de Planejamento Urbano e promulgado na Lei Federal de Land Readjustment

(1870) 1899 1919 1954

TERMO OU TÉCNICA APLICADA 区画整理 ou Kukaku Seiri Land Readjustment (Reajuste de Terras)

ALEMANHA

ÍNDIA

PALESTINA ISRAEL

AUSTRÁLIA (ocidental)

TURQUIA

CORÉIA DO SUL

TAIWAN

ESPANHA

INDONÉSIA

NEPAL

CORÉIA DO NORTE

Introduzido pela Lex Adickes - Lei de Transferência de Terras, referenciado e promulgado na Lei Federal de Edificações e na Lei de Ajuste Agrário Introduzido pela Lei de Planejamento Urbano de Bombai, promulgado pela Lei de Planejamento Urbano de Maharashtra e pela Lei de Planejamento Urbano de Gujarat Introduzido pelo Decreto de Planejamento Urbano e promulgado pela Lei de Planejamento e Edificações Introduzido e promulgado pela Lei de Desenvolvimento e Planejamento Urbano da Austrália Ocidental Introduzido pelo Regulamento de Estradas e Edificações, promulgado pela Lei 1663 de Ankara e pelo artigo 18 da Lei de Zoneamento Introduzido pela Lei de Planejamento Urbano Colonial e promulgado pela Lei de Land Readjustment e pela Lei de

Promoção ao Desenvolvimento Residencial Introduzido pela Lei de Terras, promulgado pela Lei de Equalização dos Direitos da Terra e pela Lei do Land Readjustment Urbano Introduzido pela Lei de Uso do Solo e promulgado pela Lei de Regime do Solo Introduzido pela Lei Agrária Básica nº 5, promulgado pela Lei de Consolidação de Terras e pela Lei Federal de Registro Fundiário Introduzido pela Lei de Aquisição de Terras e promulgado pela Lei de Desenvolvimento Urbano Introduzido pelas Cinco Linhas da Remodelagem Ambiental e promulgado pela Lei da Agricultura através da Política de Reconstrução Ambiental da Coréia do Norte

(1891) 1902 1960, 1986, 1998, 2004 1990

Baulandumlegung Land Reallocation (Realocação de Terras)

1915, 1954 1966 1976

Town Planning Scheme (Sistema de Planejamento Urbano)

1921 1965

Halukah Hadasha / Repartzellazia (Reparcelamento)

1928, 1984

Land Pooling (Consórcio de Terras)

(1864) 1930 1985

Arsa Arazi Duzenlemesi Land Readjustment (Reajuste de Terras)

1934 1966 1972

토지 구획 정리 Land Readjustment (Reajuste de Terras)

1930 1954 1979

土地重劃 Land Consolidation (Consolidação de Terras)

(1861) 1956 1998

Reparcelación (Reparcelamento)

1960 1991 1997 1976 1988

Konsolidasi Pertanahan Land Consolidation (Consolidação de Terras) Jagga Ekikaran Land Plotting (Adequação de Terras)

1976 1990

토지 구획 정리 Land Realignment (Rejuste de Terras)

CANADÁ

Introduzido pela Lei do Governo Local

1983

Replotting Schemes (Propostas de Readequação)

SUÉCIA

Introduzido pela Lei de Desenvolvimento Consorciado do Solo

1987

Exploateringssamverkan (Reajuste de Terras)

COLÔMBIA

1989 1997

Reajuste de Tierras (Reajuste de suelos)

1997

Rakennusmaan Järjestely (Reajuste de Terras)

FINLÂNDIA

Introduzido pela Lei da Reforma Urbana e promulgado pela Lei do

Desenvolvimento Territorial

Introduzido pela Lei da Formação da

Propriedade Real

MALÁSIA

Introduzido pela Lei Nacional de Terras

1999

Land Readjustment (Reajuste de Terras)

TAILÂNDIA

Introduzido através da Lei de Land Readjustment BE 2547

(1985) 2004

Klong-garn nam-rong Jad-rupe-tee-din (Reajuste de Terras)

EUA

(1791)

Land Assembly

LÍBANO

(1960)

Repartzellazia

FILIPINAS

(1980)

Land Readjustment

VIETNÃ

(2000)

Land Readjustment

CHINA

(2001)

土地整理

BHUTAN

(2001)

Land Readjustment

MONGOLIA

(2001)

Land Readjustment

GRÉCIA

(2004)

Land Readjustment

SRI LANKA

(2004)

Land Readjustment

BRASIL

(2005)

Reajuste Fundiário

Introdução e Implementação em Consideração (projetos de lei)

Fonte: Souza, 2009, p.128-129, alterado pela autora.

2.5.

Processo de Implantação Segundo Pinto (2013), primeiro é necessário a definição da área de

intervenção por meio de um plano urbanístico. Os proprietários de imóveis incluídos nesse perímetro de intervenção podem se organizar e propor um projeto de reparcelamento à prefeitura, ou o contrário, a prefeitura pode propor um projeto aos proprietários de imóveis daquela região. Conforme o Estatuto da cidade art. 32, § 1º, é necessária lei municipal específica, baseada no plano diretor, aprovada com a ampla participação da sociedade. No entanto, se aprovada a lei específica com o plano de intervenção, os proprietários que não aderirem ao projeto podem ser desapropriados ou vender seus imóveis para o empreendedor, o que ocasiona enormes atrasos ao cronograma.

A implantação de um projeto de land readjustment é complexa por envolver diversas equipes e etapas de projeto. Para se iniciar a implementação, segundo Souza: [...] muitos proprietários precisam ser relocados provisoriamente, a fim de possibilitar a execução de diversas obras, tais como o nivelamento e a preparação do solo, para a viabilização das instalações públicas. Isso ocorre antes da execução final do novo parcelamento aprovado e segue um plano de “replotting provisório”. Em princípio, este e o “definitivo” devem ser executados após um acordo em comum entre todos os proprietários e inquilinos envolvidos, respeitando a preservação dos títulos de propriedade e garantindo a transferência do título original da propriedade antiga para a nova parcela de terra (SOUZA, 2015,p.29).

Conforme discorre Pinto (2013), no início da implantação de um projeto de land readjustment os proprietários entregam seus imóveis a uma entidade encarregada de executar o empreendimento, esta pode ser pública ou privada, e recebem, ao final, seu terreno reparcelado e/ou unidades imobiliárias novas, ainda que de maior valor, não há dispêndio imediato de recursos quando do início da obra, o que contribui para viabilizar financeiramente o projeto. Ao final da execução do projeto o poder público recebe lotes, chamados terrenos reservas, que são parcelas de terra a serem comercializadas para o financiamento do projeto, parte delas destinadas ao uso público, como parques, praças, ruas, ou utilizadas para suprir o déficit habitacional (PINTO, 2013). MIT STLx (2017) divide um projeto de land readjustment em sete etapas4: (1) análise da região; (2) iniciação; (3) preparação e organização; (4) projeto e aprovação; (5) implementação; (6) conclusão; e (7) pós-avaliação e ampliação. Algumas atividades precisam ser realizadas durante todo o processo, a avaliação de lotes e imóveis, por exemplo, ocorre durante os estágios 2, 4 e 6 – a arrecadação de recursos e a resolução de conflitos ao longo dos estágios 3 a 5. Na primeira etapa, análise da região, os dirigentes de projeto devem examinar as oportunidades históricas, culturais, político-ideológicas e legais referentes à adoção do land readjustment. Nesta etapa é necessário a compreensão preliminar das implicações legais, sociais e econômicas das diferentes formas de propriedades e suas relações. MIT STLx (2017) afirma também que durante esta etapa algumas questões devem ser levantadas, como: 4

O intrumento de Land Readjustment apresentado é o difundido pelo Banco Mundial, que se trata de um padrão genérico aplicável a diferentes realidades.

Que tipos de prédios podem ser construídos? Quais são os índices de aproveitamento (IA) e as taxas de ocupação do solo (TO)? Quais impostos são cobrados para a transferência de terrenos e para o registro? Quais impostos são cobrados sobre a propriedade e dos proprietários e qual a alíquota? Existem isenções concedidas para transações especiais ou tipos de propriedade? (MIT STLx, 2017, p.4) (tradução nossa)

Na segunda etapa, iniciação, segundo MIT STLx (2017), o primeiro passo é selecionar a região do projeto, seja ela a cidade, bairro, ou o terreno que irá receber o projeto. Para a análise das opções potenciais, pode ser realizada uma matriz “FOFA”, onde será analisada as (forças / oportunidades / fraquezas / ameaças) de cada lugar. Nessa fase também é fundamental ter uma clara compreensão da comunidade local e da capacidade do governo de planejar e gerenciar projetos complexos. Na fase de preparação e organização ocorre a formação dos grupos de coordenação de projeto. Essa coordenação será realizada por uma agência líder que irá estabelecer relações com outras instituições governamentais e privadas. Grupos consultivos com membros de residentes locais, organizações não governamentais, profissionais e unidades governamentais, também serão formados para auxiliar no acompanhamento do projeto (MIT STLx, 2017). Quando a estrutura organizacional for estabelecida, os objetivos do projeto e seus beneficiários serão identificados. Terminado o planejamento inicial, o comitê consultivo deve discutir com os representantes da comunidade seus direitos, responsabilidades e riscos de se participar de um projeto de land readjustment, assim como, devem expor os benefícios financeiros e sociais apresentando-lhes um préestudo de viabilidade. Desentendimentos poderão ocorrer, por isso deve ser implementado sistemas para a resolução de conflitos como mediadores e conselhos com especialistas técnicos (MIT STLx, 2017). Segundo MIT STLx (2017), o primeiro passo na fase de projeto é garantir a participação da comunidade no processo de elaboração do mesmo, para que suas preferências sejam incorporadas ao projeto. Então, as famílias afetadas devem ser mobilizadas para formar um grupo preparatório. Após a aprovação da comunidade, deve ser realizado um estudo de viabilidade detalhado, este pode ser dividido em 6 componentes: viabilidade legal (ou jurídica), viabilidade técnica, viabilidade financeira,

aceitação da comunidade, viabilidade de implementação e análise de impacto ambiental. Este estudo deve apresentar um relatório com os riscos econômicos, políticos- sociais e ambiental do projeto. O próximo passo é enviar o estudo de viabilidade à prefeitura para uma revisão legal e administrativa. Segundo Souza (2009), é necessário a aprovação do método do land readjustment em lei específica, este deverá conter a sua localização, justificativa e plano financeiro preliminar. Esse plano de implementação será analisado e regulado de acordo com a legislação específica. A aprovação do método implica sua inserção em perímetro no sistema de planejamento urbano vigente, por exemplo, sua delimitação no plano diretor. Será necessário também a regulação integrada entre os órgãos de planejamento e setores de regularização fundiária. Na fase de implementação o grupo formado anteriormente para coordenar o projeto trabalhará conjuntamente com a agência de implementação que será formada ou escolhida. A partir de sua formação terá início a avaliação imobiliária e os acordos de construção e desapropriação; assim como, a provisão de incentivos, a sistematização da taxa de contribuição, o plano de replotting e a aprovação da divisão dos custos e benefícios entre os envolvidos; aprovação de subsídios governamentais e a busca por outras formas de financiamento (SOUZA, 2009). Segundo MIT STLx (2017), para evitar a especulação e a gentrificação5, a agência de implementação pode estabelecer o direito de preferência para permitir que a comunidade compre propriedades de parte dos membros que desejam vender suas casas. Por fim, tem–se a execução do land readjustment, com as demolições, relocações, obras de infraestrutura e dos empreendimentos do projeto. Após a execução da obra todas as famílias participantes receberão lotes dentro da mesma área de intervenção. Nessa etapa será realizada a compensação para aqueles que tiveram seus terrenos diminuídos ou aumentados. Assim, será emitido os títulos de concessão, pagamentos de equidade e distribuição dos novos títulos de propriedade. Para cobrir os custos do projeto, parte dos terrenos reservas serão vendidos. A outra parte será destinada para a construção de áreas de uso público e de habitações sociais. Ao final, a agência de implementação pode ser

Processo de enobrecimento, aburguesamento ou elitização de uma área que termina por expulsar os moradores da região.

dissolvida ou permanecer com a função gerencial da área, sem estar envolvida, no entanto, na manutenção dos bens públicos (MIT STLx, 2017). A fase final do projeto é composta pela pós-avaliação e a análise da possibilidade de ampliação do mecanismo em outros lugares estabelecidos no mesmo contexto (MIT STLx, 2017).

LAND READJUSTMENT E A LEGISLAÇÃO BRASILEIRA

O capítulo 2 abordará o histórico do land readjustment no Brasil, elencando as experiências já implantadas e o desenvolvimento do mecanismo no país. Abordará também o suporte jurídico existente atualmente na legislação brasileira para a implantação de um projeto utilizando esse mecanismo, apontando soluções e diretrizes para uma melhor aplicação.

3.1.

Experiências do land readjustment no Brasil O Projeto de Lei nº 5.788 de 1990, após onze anos na Câmara dos

Deputados, foi aprovado pelo Congresso Nacional e sancionado pelo presidente Fernando Henrique, tornando-se a lei federal nº 10.257 de 2001 (regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal), denominada “Estatuto da Cidade” (SOUZA, 2009). Porém, grande parte de sua carga teórica foi retirada do texto ou vetada. Um exemplo é o instrumento chamado requisição urbanística, não confundir com a requisição administrativa presente no art.5ª, XXV, da Constituição Federal de 1988: XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano; (BRASIL, 1988).

Requisição urbanística foi o termo usado por Campos Filho (2001) para trazer o Land Readjustment para a realidade jurídica brasileira. Em 1986, Campos Filho (2001) recebeu uma proposta do deputado Raul Ferraz, do PMDB da Bahia, para elaborar um projeto de lei federal de desenvolvimento urbano que, entre outros instrumentos, adotaria alguma variante do instrumento de land readjustment preconizado pelo Banco Mundial em suas assessorias técnicas. Tal projeto de lei, que contou com a colaboração do especialista Direito Urbanístico, Dr. Paulo José Villela Lomar, tornou-se depois o Estatuto da Cidade. No entanto, a Seção VI – Da Requisição Urbanística, composta de 6 artigos que faziam a regulamentação básica à nível federal do instrumento de land readjustment foi retirada do texto (CAMPOS FILHO, 2001). O primeiro artigo, o art.44ª, dizia que a iniciativa da requisição poderia ser tanto da Administração direta municipal como da indireta. O § 1º estendia a iniciativa

também aos proprietários interessados. O § 2º estabelecia a modalidade de ressarcimento em terrenos e não em dinheiro, porém Campos Filho (2001) diz que tal modalidade poderia ser acrescida como opção. O § 3º, criava a possibilidade do promotor do projeto poder reservar até 10% da área total do terreno ou gleba sujeito à requisição urbanística para a implantação de programas habitacionais públicos destinados a famílias de baixa renda, essa diminuição de área privada seria ressarcida pelo Poder Público por meio do financiamento do projeto (CAMPOS FILHO, 2001). O art. 45, segundo Campos Filho (2001) previa a notificação ao proprietário da intenção do projeto na região, a notificação devia vir acompanhada do valor atribuído ao imóvel, do prazo de execução do empreendimento, do cronograma e a indicação precisa dos lotes e edificações urbanizadas a serem devolvidos com a respectiva área, localização e valor. Também seriam indicados os lotes reservados para o requisitante, assim como a solução de moradia para a comunidade da área. Àqueles proprietários que discordassem dos termos adotados no projeto apresentado, poderia requerer, segundo art. 46, o juízo arbitral para solução de conflitos. O art. 47 regulava a emissão do título de propriedade pelo ente requisitante, atribuindo ao mesmo o caráter de escritura pública, para todos os fins e efeitos de direito, devendo ser registrada no cartório da circunscrição imobiliária competente para transmitir o domínio sobre os lotes urbanizados. (CAMPOS FILHO, 2001). O art. 48 assegurava indenização aos proprietários em caso de perdas decorrentes de atraso ou interrupção nas obras. E o art. 49 garantia aos proprietários o direito de acompanhamento da obra e acesso aos documentos e projetos (CAMPOS FILHO, 2001). O último artigo, conforme Campos Filho (2001), estendia o instituto da requisição urbanística aos fins de reurbanização de uma área urbana preexistente. Adotando uma proporção mínima de dois terços de aprovação, medida pela proporção da área possuída. No parágrafo único do artigo foi garantido o direito aos inquilinos serem ouvidos sem audiência pública sobre os objetivos do plano a ser implantado. Ao analisar essa proposta de lei percebe-se que para dar início ao processo de aplicação da requisição urbanística, o ente requisitante já deveria ter um projeto ou plano urbanístico pré-elaborado para apresentar aos proprietários, com um pré-estudo de viabilidade. Além disso, essa proposta de lei direciona as partes para que trabalhem em conjunto, possibilitando à comunidade meios de acompanhar de perto projeto, propondo ainda meios para a resolução dos conflitos.

Segundo Campos Filho (2001) muitos juristas não julgam necessária a presença de regulamentações de instrumentos como esse, desde que lhe tenha previsto genericamente. Porém, Campos Filho (2001) defende a presença da Requisição Urbanística no Estatuto da Cidade a fim de proporcionar segurança jurídica a proprietários, inquilinos e incorporadores e como um facilitador da aplicação do instrumento. Porém, não só existiu essa tentativa de implantação do land readjustment no ordenamento brasileiro. O conceito do land readjustment se difundiu pelo país por meio da assistência técnica que o Banco Mundial e a JICA – Agência de Cooperação Internacional do Japão forneceram e vem fornecendo à profissionais da área de gestão urbana. Como exemplo Souza (2009) cita o processo de cooperação técnica oferecido à urbanistas da SEMPLA – Secretaria Municipal de Planejamento de São Paulo, em 2005 no Japão. Este órgão da prefeitura de São Paulo tentou aplicar o instrumento do reajuste fundiário no processo de revisão do Plano Diretor Estratégico de São Paulo 2002-2012 (lei nº 13.430 de 2002). Segue o texto encaminhado para aprovação na Câmera de Vereadores: Seção VI - Do Reajuste Fundiário Art.184 - Fica instituído o instrumento do reajuste fundiário, para possibilitar a alteração das dimensões e da disposição de lotes e glebas num determinado perímetro, segundo um Plano Urbanístico Específico – PUE, com adesão dos proprietários nele contidos, visando a obtenção de melhorias urbanísticas, ganho de áreas públicas e de qualidade ambiental, fazendo-se cumprir a função social da propriedade nos termos dos artigos 11 e seguintes desta Lei. Art.185 - O reajuste fundiário poderá ser empregado exclusivamente nas seguintes áreas: I. contidas nos perímetros das Operações Urbanas Consorciadas; II. contidas nos perímetros das Áreas de Intervenção Urbana – AIU. (Projeto de Revisão da Lei nº 13.430 de 2002, artigos 184 e 185). (SOUZA, 2009, p.238)

No entanto, essas alterações não foram aprovadas para o Plano Diretor Estratégico da cidade de 2014-2030. O que não impediu os técnicos e profissionais de planejamento urbano de São Paulo de encontrar maneiras de experimentar tal instrumento em intervenções urbanas na cidade. Como exemplo, Souza (2009) cita a aplicação do land readjustment em um assentamento ilegal numa região periférica da cidade de Hortolândia/SP.

Souza (2009) expõe como a maior dificuldade de projeto a localização periférica da região, tal condicionante impossibilita uma valorização nos lotes suficiente para financiar a intervenção. Concluindo-se que “[...] quanto mais central é a localização da área do projeto maior é a participação da iniciativa privada nos custos do mesmo; e o contrário: quanto mais periférica, maior a participação de recursos públicos. ” (SOUZA, 2009). Diante desta exposição pode-se concluir que enquanto não existe uma normatização, esse instrumento fica restrito à poucas tentativas daqueles profissionais que tiveram acesso à capacitação técnica prestada pelo Banco Mundial juntamente com a JICA, que ainda são pouquíssimos e estão concentrados à região sudeste do país.

3.2.

Possibilidades da aplicação do land readjustment analisando-se o ordenamento jurídico Brasileiro Segundo Saule Jr. e Rolnik (2001), o Estatuto da Cidade é uma lei

inovadora que deu suporte jurídico às práticas de planejamento urbano, promovendo uma política urbana com a aplicação de instrumentos urbanísticos que consideram os aspectos urbanos, sociais e políticos das cidades brasileiras. Com o papel de definir o que significa cumprir a função social da cidade e da propriedade urbana, o Estatuto da Cidade positivou a principiologia do direito urbanístico e criou novos institutos jurídicos, oferecendo para as cidades uma nova concepção de planejamento e gestão urbanos. Ferreira (200?) conceitua instrumento urbanístico como o conjunto de ações legalmente possíveis ao Poder Público para intervir nas políticas urbanas e na produção do espaço, regulamentando, controlando ou direcionando-as. Segundo Pinto (2013), alguns instrumentos do Estatuto da Cidade aproximam-se do conceito de reajuste fundiário, porém nenhum o viabiliza efetivamente. No entanto existem alguns instrumentos no Estatuto que podem ser utilizados juntamente na tentativa se se alcançar os resultados do land readjustment. Um deles é a Operação Urbana Consorciada. Segundo o art. 32ª, § 1º, do Estatuto da cidade: § 1º Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com

o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental. (BRASIL, 2001)

Segundo Silva (2012), a operação urbana consorciada (OUC) se aproxima do land readjustment por ter como objeto uma área específica da cidade que se deseja transformar, este instrumento permite a modificação de índices de aproveitamento do terreno, alteração do uso e ocupação do solo, assim como das normas edilícias, ele possibilita também a regularização de construções em desacordo com a legislação. Outra semelhança com o reajuste fundiário se encontra no processo de implantação, que incentiva a participação da comunidade, dos proprietários e da iniciativa privada. Alguns projetos de OUC já foram implantados, especialmente na cidade de São Paulo. Para implantar-se uma operação consorciada é necessário que a lei municipal que aprová-la apresente “[...]o programa e o projeto básico para a área, o programa de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada pela operação e o estudo de impacto de vizinhança (SAULE Jr.; ROLNIK, 2001, p.8)”. Segundo Dias (2009), a legislação possibilita diversas maneiras de financiamento para uma OUC, desde institutos regulados por lei específica (contribuição de melhoria, preços públicos, etc.) àqueles estatuídos pelo Estatuto da Cidade, como os Certificados de Potencial Adicional de Construção (CEPAC), que expressam uma outorga onerosa do direito de construir (art.28ª do Estatuto da Cidade), que permite que o direito de construir seja exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, a alteração de uso do solo e a regularização fundiária, mediante, no entanto, contrapartida a ser prestada pelo beneficiário, a qual poderá ser em dinheiro, obras ou serviços. Os CEPACs são emitidos pela municipalidade como forma de captação de recursos, eles são livremente negociáveis, porém só conversíveis em direitos de construir na área da operação. Montandon e Souza (2007) resumiram as diferenças entre a operação consorciada presente no Estatuto da Cidade e o instrumento de land readjustment da legislação japonesa na tabela abaixo (Tabela 2):

Tabela 2: Comparativo entre OUC e o Land Readjustment Quadro comparativo dos instrumentos de planejamento urbano Elementos de comparação Operação Urbana Consorciada Land Readjustment (Brasil) (Japão) Concessão de incentivos Instrumento/Mecanismo urbanos através da legislação e Reparcelamento obtenção de contribuições Reorganização do espaço Melhoria social e da Objetivo urbano com a melhoria da infraestrutura urbana infraestrutura Lei Nacional do Land Base Legal Estatuto da Cidade (2001) Readjustment (1954) Macro área de Reestruturação Aplicada em Áreas Área de Incidência e Requalificação Urbana urbanizadas sem distinção Geralmente áreas de 10 a Dimensão de projeto De 450 a 3.000 ha 50 ha Privada, cooperativa, Agência de Implementação Prefeitura Municipal governamental, parceria público-privada -Regulamentação com uso abrangente; -Regulação extensiva, -Distribuição justa dos intervenção localizada; custos e benefícios; -Presume a recuperação da -Preservação dos títulos Características valorização imobiliária; dos proprietários; -Incentiva a participação dos -Incentiva a participação proprietários, governo e dos proprietários, governo iniciativa privada; e iniciativa privada; -Procedimentos imparciais; -Contribuição com parcela -CEPAC; do lote; Contribuição/Contrapartida -Financiamento Privado; -Financiamento Privado; -Verba Pública; -Verba Pública; -Outorga de Potencial Adicional -Valorização dos imóveis; de Construção; -Melhoria infraestrutura Incentivos e benefícios -Alteração de índices, uso e urbana; concedidos ocupação do solo e normas; -Redução das taxas de -Indiretamente: Valorização de financiamento de projeto; imóveis; Fonte: MONTANDON; SOUZA (2007).

Em princípio, a previsão legal da OUC está no Estatuto da cidade, lei federal, porém é necessária lei municipal que aprove a operação e estabeleça as normas e os índices a serem utilizados, enquanto no land readjustment japonês o instrumento está previsto em lei nacional que detalha o funcionamento do instituto, a aprovação do projeto fica condicionada a análise deste pelo órgão de planejamento do governo que irá analisar se há todos os projetos necessários, estudos de viabilidade e impacto, assim como, se sua implantação não viola a legislação vigente.

Desta forma a aprovação do projeto ocorre de forma mais acelerada e menos burocrática. Outra diferença se encontra, segundo Silva (2012), na possibilidade do land readjustment ser imposto para o fim de regularizar a configuração das parcelas dos lotes e para distribuir o ônus e os benefícios do projeto justamente entre os proprietários. Enquanto que a operação urbana consorciada não possibilita o reparcelamento, assim não há que se falar também na criação de terrenos reservas, pois ela não tem como objetivo a reorganização do espaço urbano e sim uma intervenção para a melhoria da infraestrutura da área delimitada. Outro instrumento presente no Estatuto da Cidade semelhante ao land readjustment é o consórcio imobiliário, previsto no art. 46, § 1o: § 1o Considera-se consórcio imobiliário a forma de viabilização de planos de urbanização, de regularização fundiária ou de reforma, conservação ou construção de edificação por meio da qual o proprietário transfere ao poder público municipal seu imóvel e, após a realização das obras, recebe, como pagamento, unidades imobiliárias devidamente urbanizadas ou edificadas, ficando as demais unidades incorporadas ao patrimônio público (BRASIL, 2001).

Este instrumento guarda certa semelhança com o land readjustment por permitir que o proprietário transfira seu imóvel ao município, e após a execução da obra, ele recebe outro devidamente urbanizado, correspondente ao valor do seu antigo. No entanto, o Estatuto restringiu o consórcio imobiliário a imóveis submetidos ao regime de parcelamento, edificação ou utilização compulsórios (art. 46, caput). Segundo Pinto (2013), estes são imóveis não edificados, não utilizados ou subutilizado, que são aqueles cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo estabelecido no plano diretor ou em legislação dele decorrente (art. 5º). Assim, o Estatuto restringiu muito os imóveis a que o consórcio pode ser aplicado, devendo estes serem tratados caso a caso. Enquanto o land readjustment é um instrumento com uma aplicabilidade a um conjunto de imóveis. Segundo Silva (2012), o Brasil ainda não possui nenhuma experiência digna de nota de consórcio imobiliário. Além da operação urbana consorciada e do consórcio imobiliário, podese mencionar também a Transferência do Direito de Construir presente no art.35ª do Estatuto da Cidade:

Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente (BRASIL, 2001).

A transferência do direito de construir permite que o proprietário de imóvel necessário para a implantação de equipamentos urbanos e comunitários, ou cujo poder de uso e gozo seja limitado pelo interesse coletivo de preservação do patrimônio histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural, ou quando o imóvel servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por populações de baixa renda e habitação de interesse social, nos termos dos incisos I, II e III do art.35 do E.C./01, possa exercer o direito de alienar ou de construir em outro local, mediante escritura pública e aprovação em lei municipal (SANTIN; MARONGON, 2008). Apesar de não possuir como objetivo o reparcelamento e reordenamento do espaço urbano, pois segundo Santin e Marongon (2008) este instrumento foi concebido para compensar os proprietários de imóveis a serem preservados devido a rigidez das normas edilícias que recaem sobre esses imóveis, a transferência do direito de construir pode ser utilizada em intervenções urbanas, conforme inciso I e III do art. 35 do E.C./01. Na legislação japonesa este instrumento já faz parte do processo de implantação do land readjustment. No Brasil, segundo Santin e Marongon (2008), a cidade de Curitiba incluiu a transferência de potencial construtivo como instrumento urbano na Lei Orgânica do Município - Lei n° 6.337/1982 e Lei n° 9.803/ 2000. Ele é instrumento utilizado para a preservação do patrimônio histórico, cultural, natural e ambiental e como forma de indenização para desapropriações mediante acordo. A transferência de potencial construtivo para uma outra área é permitida somente quando inviável realizar a operação dentro da mesma região. A legislação municipal determina as zonas que podem receber transferências. Muitas das intervenções urbanas já são realizadas com parcerias onde o proprietário se associa a um empreendedor interessado em receber o potencial. Conseguindo, assim, recursos para financiar o projeto. O Land Readjustment é um instrumento capaz de somar todos os outros utilizados no processo de planejamento, visando o reordenamento da cidade com a melhoria da infraestrutura urbana e a promoção de novos usos, espaços públicos e unidades habitacionais. No entanto, segundo Pinto (2013), considerando a legislação em vigor, o alcance dos resultados obtidos por um empreendimento desse tipo só

seria alcançado combinando diferentes instrumentos de forma inovadora. Ainda assim, seria necessário um regime jurídico claro, simples e seguro para viabilizar o projeto sem sacrificar direitos de proprietários. Dos instrumentos apresentados o que melhor equivale ao projeto de reajuste fundiário quanto ao modus operandi de implantação é a Operação Urbana Consorciada. Pois ela incentiva a participação da comunidade, dos proprietários, e de investidores privados nas diferentes etapas de projeto, além disso, ela vincula a aprovação da operação à apresentação do plano urbanístico, que deve ter a presença do projeto básico, o estudo de impacto de vizinhança e a forma de financiamento do projeto com as contrapartidas dos proprietários. Portanto, dentro da realidade brasileira o projeto de reajuste fundiário deve ser incorporado à lei que aprovará a OUC. Uma das principais vantagens da OUC é permitir a emissão por parte do município de Certificados de Potencial Adicional de Construção (CEPACs), estes são conversíveis em direito de construir no perímetro da operação e são emitidos mediante contrapartida dos proprietários, o que financia parte das obras necessárias à operação. Porém, só a implantação da OUC não possibilita a aplicação de todos os recursos do reajuste fundiário. Para conseguir-se que o projeto conte com terrenos reservas, por exemplo, Pinto (2013) afirma que a prefeitura poderá instituir, na mesma lei que aprovar a operação, o direito de preempção em favor do poder público a fim de constituir reserva fundiária ou ordenar e direcionar a expansão urbana conforme. art. 26, III e IV do Estatuto da Cidade Segundo art. 25 do E.C./01: “O direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares. (BRASIL, 2001) ”. Para evitar a desapropriação, dispõe-se de vários instrumentos e institutos. Primeiramente, falar-se da transferência do direito de construir (art. art.35 do E.C./01), como sua aprovação é realizada mediante lei municipal, o município já deve possuir o instrumento normatizado para aplicá-lo à operação urbana consorciada. Pinto (2013) elenca várias outras opções a desapropriação. São eles a permuta (admitida pela Lei de Incorporações Imobiliárias n° 4.591/64 e pelo Código Civil nº 10.406/02), a sub-rogação-real, a aquisição dos imóveis com pagamento em quotas de participação no empreendimento, e a desapropriação amigável (arts. 22 e

27, § 2º do Decreto-Lei nº 3.365) com pagamento da indenização por meio de CEPACs, quotas de participação no empreendimento ou mediante dação em pagamento de futura unidade imobiliária, ou fração do imóvel original remembrado, porém valorizado. Todos

esses

instrumentos

institutos

possuem

vantagens

desvantagens que devem ser consideradas de acordo com o objetivo do projeto, visando a celeridade do processo, a viabilidade para o Poder Público e a proteção dos direitos dos proprietários. Porém, para todos, segundo Pinto (2013), é mais seguro realizar o empreendimento em etapas, para que os imóveis resultantes da etapa anterior possam ser oferecidos em troca dos imóveis necessários à etapa subsequente. No entanto, a aplicação do land readjustment possui grandes entraves na legislação brasileira atual. Segundo Souza (2009, p.234), “sua implementação esbarra em questões de ordem legal, institucional, técnico-territoriais, sócio-econômicoculturais, políticas e que abrangem o estágio atual de formulação de políticas de desenvolvimento urbano no país.” No Brasil, devido a periodicidade de 4 anos de cada gestão, têm-se uma descontinuidade no processo de formulação de políticas públicas, por isso é necessário a busca de uma maneira que desvincule o desenvolvimento do projeto da gestão político-partidária. Outro fator diz respeito a questões técnico-territoriais. Segundo Souza (2009), o Brasil é muito limitado na gestão de terras, ele não possui um sistema de cadastro fundiário atualizado em nenhum nível de governo, seja ele municipal, estadual ou federal. O que impossibilita a fiscalização da regularidade fundiária, além de se constituir em um obstáculo a implantação de projetos de reajuste fundiário. Na esfera dos agentes privados, tem-se a insegurança jurídica do empreendido já que, mesmo devidamente justificado, a desapropriação ou qualquer ato de interferência ou intervenção do poder público sobre a propriedade privada é sempre considerado uma ameaça. O que pode provocar a morosidade e o alto custo do projeto (SOUZA, 2009). Em suma, um projeto de land readjustment possui longa duração e complexidade, o que dificulta a atração da iniciativa privada. Além disso, a melhoria da infraestrutura urbana e os benefícios relativos à valorização da propriedade decorrentes desta são vistos pela sociedade como uma obrigação do Poder Público,

o que dificulta a cobrança de contrapartidas dos proprietários e moradores da área de intervenção.

3.3.

Sugestões de alteração na legislação Como já apresentado, a aplicação do land readjustment necessita de um

ordenamento claro e simples, por isso a melhor solução para se conseguir implantar um empreendimento desse tipo seria a previsão deste em legislação federal, no Estatuto da Cidade, já que esta é a norma brasileira que condensa os principais instrumentos urbanísticos. A sua normatização se daria nos moldes da Operação Urbana Consorciada, pois é fundamental que o reajuste fundiário integre um plano urbanístico para que seja aprovado. Assim como a OUC, o reajuste fundiário envolve diferentes atores no processo de elaboração, de modo a promover o debate do projeto e garantir a escolha da melhor solução para todos, sempre levando em consideração o princípio da proporcionalidade. Do contrário, tanto a iniciativa privada quanto o poder público poderiam desapropriar toda uma área com a justificativa de reordenar o espaço urbano, ou mesmo para revendê-la (PINTO, 2013). Quanto ao financiamento das obras, o land readjustment deve possibilitar diferenciados meios de captação de recursos, os já existentes como os CEPACs, e a criação de novos, sendo fundamental a normatização da contrapartida dos proprietários com a entrega de parcela do imóvel original em troca da valorização da parcela restante, pois esta é a ferramenta base do reajuste fundiário. O land readjustment é um instrumento que reúne vários outros, por isso é necessário também a flexibilização dos já existentes para que eles sejam utilizados juntamente. O consórcio imobiliário que hoje é restrito a imóveis submetidos ao regime de parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, deve ser aplicado também à imóveis necessários à implantação de equipamentos urbanos, comunitários e a melhoria da infraestrutura urbana. Além disso, segundo Pinto (2013) o aproveitamento de institutos já existentes facilitaria a aceitação de um novo instituto e aumentaria a segurança jurídica deste. A contribuição de melhoria, por exemplo, é um instrumento que nunca foi devidamente utilizado. Segundo Souza (2009):

A contribuição de melhoria consiste em instrumento legalmente instituído de modo a permitir que o poder público seja ressarcido do custo de obras públicas realizadas que provocaram diretamente a valorização dos imóveis beneficiados. Os proprietários desses imóveis pagariam os investimentos, na respectiva proporção dessa valorização. As complicações de cálculo e as complexidades burocráticas para cobrança desse tributo, fixadas pela legislação pertinente, tornaram-no praticamente inoperante, embora enfaticamente recomendado por grande número de especialistas. Sua aplicação tem sido apenas nominal, somente para permitir o reembolso de investimentos como os de pavimentação, por exemplo, mas sem nenhuma relação com a valorização do imóvel. As dificuldades operacionais são muito grandes, desde a identificação dos imóveis beneficiados até as dificuldades de cálculo da valorização imobiliária causada pelo investimento realizado. (SOUZA, 2009 apud CEPAM, 1971).

Portanto, é necessário que a legislação brasileira estabeleça um regime jurídico para o reajuste fundiário que se adeque ao processo de planejamento urbanístico brasileiro, disponha sobre os ônus urbanísticos incidentes, permitindo que os proprietários se beneficiem da valorização trazida pelo empreendimento, e facilite a substituição dos imóveis por outros que atendam ao novo padrão do projeto ou por quotas de participação no empreendimento (PINTO, 2013).

ESTUDOS DE CASOS

Este capítulo irá abordar dois estudos de casos. O primeiro fica localizado na cidade de Bogotá, Colômbia, foi escolhido por estar na América Latina e possuir características socioeconômicas e de legislação parecidas com o Brasil, assim, ele mostra que com um regime jurídico estabelecido, uma boa coordenação de projeto e a integração da comunidade é possível superar os obstáculos supervenientes dos métodos convencionais. O outro estudo de caso fica localizado na cidade de Teresina, Piauí, e o objetivo do seu estudo é analisar quais as medidas adotadas condizem com instrumento do reajuste fundiário e devem ser replicadas em outras intervenções, já que o projeto conta com o financiamento do Banco Mundial, difusor do land readjustment.

4.1.

Triângulo de Fenícia, Bogotá - COL O Triângulo de Fenicia é um projeto de renovação urbana (2007-ainda

não concluído) no centro de Bogotá, Colômbia, nos arredores da Universidade de Los Andes, principal promotor do projeto. O projeto utiliza o land readjustment como instrumento urbanístico com o objetivo de corrigir muitos dos problemas que outras operações urbanas geraram na área, e o faz promovendo dinâmicas inclusivas e deliberativas entre os promotores, autoridades locais e proprietários da zona (PINILLA, 2017). Na Colômbia o land readjustment foi implantado por meio da cooperação técnica do país com a Agência de Cooperação Internacional do Japão (JICA), em 1989, especialistas de planejamento japoneses participaram da formulação da Ley de Reforma Urbana (Ley 9 de 1989) e incluíram nela o instrumento do reajuste de suelos, o mesmo land readjustment (PINILLA, 2017). Em 1997 a Ley 388 criou os chamados os planos parciais (plan parcial), que são instrumentos estabelecidos para a expansão urbana, a densificação e a melhoria da infraestrutura. Semelhante ao conceito do land readjustment, o objetivo básico do plano parcial é regular a transformação de grandes áreas - em geral, com múltiplos lotes e proprietários - para garantir uma distribuição equitativa dos custos e benefícios do desenvolvimento urbano entre proprietários locais, promotores e autoridades locais (PINILLA, 2017).

Segundo Pinilla (2017), essa mesma lei criou as unidades de atuação urbana (unidades de actuación urbanística ou UAUs) que são áreas zoneadas criadas por um plano parcial e sujeita as regras deste. Todos esses instrumentos, no entanto, estão sujeitos ao Plano de Ordenamento Territorial (Plan de Ordenamiento Territorial ou POT) do município, que equivale ao plano diretor na legislação brasileira. Assim, no cenário colombiano Figura 7, o reajuste fundiário precisa ser aprovado em conjunto com a UAU ou autorizada pelo Plano Parcial. Além disso, é necessário o consentimento dos proprietários representando pelo menos 51% da área do projeto. Este modelo de funcionamento pode ser comparado à operação urbana consorciada que também precisa ser prevista em lei que segue o Plano Diretor e a operação deve possuir um quórum mínimo de aceitação dos proprietários. Figura 7: Implementação do Land Readjustment na Colômbia

Fonte: PINILLA, 2017, alterado pela autora.

Juntamente com o land readjustment são utilizados outros instrumentos urbanísticos presentes no ordenamento colombiano Figura 8, conforme expõe Pinilla (2017): a) Declaração de desenvolvimento prioritário: Este instrumento busca desencorajar a retenção especulativa ao permitir que os governos locais imponham aos proprietários o dever de urbanizar e/ou construir seus lotes em um tempo determinado. Se os proprietários violarem suas funções, o terreno pode ser sujeito a alienação forçada;

b) Direito de Perempção: Permite que o município imponha a qualquer propriedade uma obrigação onde o proprietário, no caso de decidir comercializá-la, deve ofertar-lá ao município como a primeira opção; c) Contribuição de Melhoria: Atribuição do custo de um investimento em infraestrutura pública ou melhoria de serviço em uma área específica aos proprietários beneficiados. d) Imposto sobre o ganho de capital: obrigação fiscal dos proprietários cuja propriedade se valorizou como resultado de ações urbanas. e) Aquisição compulsória e desapropriação: instrumento que permite ao Estado adquirir por motivos de utilidade pública ou interesse social a propriedade privada, mesmo sem o consentimento de seu proprietário ou compensação prévia (PINILLA, 2017, p.4-5). (tradução nossa) Figura 8: Instrumentos de gestão e financiamento

Fonte: PINILLA, 2017, alterado pela autora.

Dentre os instrumentos apresentados, somente o Imposto sobre o ganho de capital e a Declaração de desenvolvimento prioritário não possuem equivalentes no direito brasileiro, sendo que com este último pode ser feito uma analogia com o IPTU progressivo (art. 7º, Lei n°10.257/01) e a Desapropriação sancionatória (art. 8º, Lei n°10.257/01), ambos previstos no Estatuto da cidade. Estes instrumentos foram utilizados no Plano Parcial de Fenícia Figura 9, um projeto de iniciativa privada promovido inicialmente pela Universidade de Los Andes, mas que contou com a participação da comunidade e da administração municipal durante o processo de elaboração do plano. Foram realizados workshops e discussões participativas a fim de reconhecer as diferenças e disparidades entre as expectativas e as necessidades de todos os atores: os proprietários, a comunidade, o governo e a iniciativa privada (PINILLA, 2017).

Figura 9: Delimitação da área de projeto

Fonte: http://progresafenicia.uniandes.edu.co/.

O plano tem como objetivo revitalizar uma área de 8,8 hectares, gerando uma oferta de habitação, espaço público e consolidação de centros de serviços e empresas. Cerca de 460 famílias vivem em uma área que ocupa 9 quarteirões do bairro de Las Aguas; 54% dos lotes correspondiam à habitação, 20% à estacionamentos, 12% ao comércio e os restantes 14% eram dedicados ao uso institucional e industrial. Das 500 propriedades existentes, 13 eram de propriedade da cidade, 9 da Universidade de Los Andes, e o resto pertencia a outros proprietários privados (PINILLA, 2017). A proposta urbana deste plano parcial propõe uma mistura de usos e UAUs para integrar dois ou mais usos. O projeto final proporcionou uma nova reconfiguração do espaço público e privado, aumentando as áreas públicas de 3,8 hectares para 6,2ha e reduzindo áreas privadas de 5,0 hectares para 2,6 ha Figura 10 (PINILLA, 2017).

Figura 10: Reconfiguração do espaço público-privado

Fonte: https://progresafenicia.uniandes.edu.co

Segundo expõe Pinilla (2017), o projeto será financiado por meio da partilha de encargos e benefícios. Os encargos são a infraestrutura a ser realizada em cada etapa, e os benefícios consistem no potencial de desenvolvimento. Algumas UAUs possuem um maior grau de potencial de construção. Portanto, elas serão responsáveis por assumir os encargos das UAUs que não possuem capacidade financeira suficiente para pagar seus encargos. Desta forma, é possível financiar a totalidade das obras do plano Figura 11. Figura 11: Divisão em UAUs

Fonte: PINILLA, 2017, p.15.

Embora este projeto ainda esteja em execução, Pinilla (2017) afirma que este já possui grande influência sobre os projetos e políticas de reurbanização em Bogotá. Ao analisar este caso na Colômbia, é possível perceber que a maioria dos instrumentos urbanísticos utilizados possuem equivalentes brasileiros, comprovando que com a normatização do instrumento de reajuste fundiário traria resultados. Pois o exemplo ilustra que o sucesso da aplicação do land readjustment está na segurança do regime jurídico e na boa coordenação, cooperação e construção de confiança entre as diferentes partes envolvidas no projeto durante todas as etapas do processo.

4.2.

Lagoas do Norte, Teresina - PI No âmbito local, será analisado o Programa Lagoas do Norte – PLN, um

projeto de reestruturação e requalificação urbana desenvolvido pela Prefeitura Municipal de Teresina - PMT em parceria com o Banco Mundial e o Governo Federal, que tem como objetivo atuar, a partir de ações integradas, em 13 bairros da zona norte da cidade de Teresina (Figura 12), onde residem cerca de 100 mil habitantes. O Programa foi iniciado em 2008, e o período denominado fase 1 durou até 2016, a previsão de término da 2 fase é em 2021 (SEMPLAN, 2017). Figura 12: Perímetro da área do projeto

Fonte: TERESINA, 2014.

O estudo de caso foi escolhido devido ao seu financiamento por parte do Banco Mundial, sendo este o difusor do instrumento do land readjustment, é objetivo da análise observar se o mecanismo foi implantado, ao menos em parte ou teoria. A região das Lagoas do Norte está localizada na confluência dos rios Parnaíba e Poti, distante em média 6 km do centro da cidade de Teresina. Ela é habitada principalmente por famílias de baixa renda que ocuparam a região de forma desordenada e inadequada ao longo de várias décadas. Esta região apresenta um contexto de grande vulnerabilidade ambiental, sendo constantemente alagada (Figura 13)

devido às cheias dos rios, ao aterramento das lagoas e à ocupação da plataforma

dos diques de contenção e áreas localizadas abaixo da cota de inundação para construção de moradias (SEMPLAN, 2017). Figura 13: Alagamento da região, 1995.

Fonte: SEMPLAN, 2014a.

O Programa Lagoas do Norte pretende promover a urbanização da orla das lagoas, remodelando o sistema viário do entorno e recuperando-as ambientalmente, além de dotar a região com saneamento básico, sistema de drenagem e proteção contra cheias. O projeto está estruturado em três componentes: I. Modernização da Gestão Municipal através da formulação de estudos e planos diretores e de ações de desenvolvimento institucional da Prefeitura Municipal de Teresina. II. Requalificação Urbana e Ambiental, contemplando: a urbanização da região; reestruturação do sistema viário; implantação de loteamentos para reassentamento de famílias; construção e melhoria de unidades habitacionais e implantação de parques urbanos; a melhoria da infraestrutura de saneamento ambiental e do sistema de abastecimento de água; a

implantação do sistema de esgotamento sanitário; a melhoria do sistema de macrodrenagem das lagoas e a recuperação de áreas degradadas. III. Desenvolvimento Econômico e Social com ênfase para a educação sanitária e ambiental; instalação e melhoria de equipamentos sociais e comunitários; potencialização da capacidade de geração de emprego e renda; estruturação do comércio local, revitalização de núcleos de produção e comercialização e fortalecimento do capital social. (SEMPLAN, 2017, p.27)

Para coordenar a implantação do projeto, a prefeitura criou a Unidade de Gerenciamento do Programa Lagoas do Norte (UGP) que é composta por um grupo técnico multidisciplinar formado pelo Coordenador Geral do Programa e por profissionais das áreas de Engenharia, Arquitetura, Direito, Serviço Social, Ciências Contábeis, Comunicação Social e auxiliares administrativos e é responsável pelas seguintes atividades: gestão e planejamento de obras; análise de projetos; supervisão de contratos; produção de termos de referência e realização de licitações; articulação de políticas intersetoriais; supervisão do trabalho técnico-social e de engenharia (SEMPLAN, 2007). A criação desse grupo de coordenação é uma das diretrizes exigidas pelo Banco Mundial para mediação dos conflitos e para a efetivar a colaboração participativa da comunidade no projeto. Além da UGP, o programa conta com a cooperação de várias outras entidades, conforme mostra tabela Tabela 3: Tabela 3: Entidades colaboradoras

Fonte: SEMPLAN, 2017.

Como o programa contou com financiamento do Banco Mundial, difusor do instrumento de land readjustment, este seguiu as diretrizes quanto a política de reassentamento de famílias, desapropriação, regularização fundiária, entre outras. Sendo que a equipe de projeto contou com a consultoria direta do Banco Mundial a fim de conseguir cumprir as exigências determinadas por ele, pois este determina que toda operação de crédito para projetos envolvendo desapropriação de imóveis, deslocamento de população e de atividades econômicas deve contar com um plano específico para tratamento tema. Devido à complexidade do projeto, este foi dividido em duas etapas, na primeira etapa, entregue no ano de 2016, foram realizadas: Na área de Modernização da Gestão Municipal: Elaboração do Plano Diretor de Drenagem – PDDrU; Elaboração do Plano Diretor de Transportes e Mobilidade Urbana – PDTU; Elaboração do Plano de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário – PMAE e do Projeto de Estruturação e Capacitação da Agência Municipal de Regulação dos Serviços Públicos de Teresina – ARSETE; Relatório de Avaliação Ambiental e Social - RAAS - do Programa Lagoas do Norte, entre outros. Na área de Requalificação Urbana e Ambiental: Reassentamento Involuntário de famílias removidas das áreas de risco para o Residencial Zilda Arns; Construção de um Parque Linear na região; obras de macrodrenagem; Elaboração do Projeto Executivo de Melhorias da ETE Pirajá; Ampliação da Estação Elevatória de Bombeamento d’água na Avenida Boa Esperança e Ampliação do sistema de esgotamento sanitário. Na área de Desenvolvimento Econômico e Social: Foi organizado e instituído pelo Decreto municipal, o Comitê Gestor do Programa Lagoas do Norte, composto por 20 membros; Reforma e Ampliação do Teatro do Boi; Remoção de 460 famílias de áreas de risco de inundações; Reforma do Jardim Botânico da Teresina; Construção da Estação de Transbordo dos Carroceiros – Ecoponto, entre outros; (UGP, 2016)

Conforme exposto acima, para se iniciar o projeto foi necessário a elaboração de diferentes planos diretores e relatórios de impacto ambiental. Na segunda etapa Figura 1, com término previsto para 2021, serão realizadas obras de reestruturação do sistema viário; remoção de famílias que ocupam moradias situadas junto a vias que sofrerão intervenções ou que ocupam áreas nas margens das lagoas e canais; construção de residenciais para reassentamento; urbanização das áreas nas margens das lagoas e canais; implantação e melhorias de equipamentos urbanos e de lazer; melhorias no sistema de abastecimento de água; entre outras (SEMPLAN, 2017).

Figura 14: 2º Etapa de projeto

Fonte: SEMPLAN, 2014b.

O programa conta com o financiamento de US$ 44.470.000,00 do Banco Mundial. Além desses recursos, o PAC aplicou cerca de R$ 26,0 milhões adicionais, via Caixa Econômica Federal, em obras de macrodrenagem e saneamento básico (SEMPLAN, 2014a). Segundo a Tabela 4, o total a ser gasto com o reassentamento total das famílias nas duas etapas será de R$ 33.832.400,00 o que equivale a aproximadamente 19,5% do valor total do programa, o que é bastante. Porém, na Tabela 5 têm-se o valor atualizado para a estimativa de custo da 2º etapa do programa,

R$ 124.775.000,00, este valor representa 72% do valor total, já muito superior ao estimado para o total do programa.

Tabela 4: Orçamento para o Plano de Reassentamento, 2007

Fonte: SEMPLAN, 2007.

Tabela 5: Plano de Reassentamento 2º Etapa, 2014

Fonte: SEMPLAN, 2014b.

No entanto, há que se considerar que devido as áreas serem regiões de proteção ambiental e áreas de riscos por estarem sujeitas à inundação, não há senão outra saída além da retirada dessas famílias. Assim, o programa trabalha a desapropriação com duas linhas de duas de compensação; o reassentamento e a indenização: Reassentamento em conjunto habitacional: os gestores do Programa construirão unidades habitacionais com a finalidade exclusiva de reassentar as famílias afetadas pelo Programa.

Auto – Reassentamento: a família afetada buscará no mercado imobiliário sua moradia. O que diferencia esta situação das demais é que a compensação terá uma parcela de incentivo para a aquisição de uma nova moradia e este processo será monitorado pela Prefeitura. Reassentamento Cruzado: esta modalidade se aplica às situações bastante específicas, pois só é possível quando determinada família afetada negocia com outra família não afetada, ou seja, a família afetada passa a residir na moradia da não afetada e a não afetada se engaja no programa de reassentamento dentro das modalidades ofertadas. Indenização com Compensação: nesta modalidade é realizado o pagamento dos créditos indenizatórios apurados pelo laudo de avaliação, acrescido da parcela de compensação referente às perdas não mensuráveis. (SEMPLAN, 2007, 29-30p.)

De acordo com a estimativa inicial do projeto, Semplan (2007), será necessário promover o reassentamento de 1.588 moradias Figura 15. Um número elevado, no entanto, há que se considerar os princípios do programa na busca em minimizar o número de imóveis a serem desapropriados, garantindo a melhoria ou a manutenção das condições de moradia, quando não possível, outras serão ofertadas próximas à região, é princípio do programa também a garantia de pagamento das indenizações pelo valor de reposição do imóvel incluindo todas as benfeitorias realizadas. O pagamento deve ser antecipado ou no mínimo concomitante a desocupação do imóvel. Segundo a prefeitura as famílias optantes pelo reassentamento não arcaram com nenhum ônus. Figura 15: Projeto de reassentamento

Fonte: SEMPLAN, 2007.

processo

desapropriação

inicia-se

por

procedimento

administrativo formalizado pela UGP, então é realizada a convocação formal e o atendimento individualizado da família pela UPS – Unidade de Projeto Social, onde é apresentado o programa, as opções de reassentamento e metodologia de mediação. Depois, segue as sessões de mediação realizada junto à Câmara de Mediação da OAB e a prefeitura, mais de uma sessão pode ser realizada para que se estabeleça um acordo e seja emitido, ao final, um título extrajudicial. Então, é realizada a homologação do resultado da mediação junto ao Poder Judiciário, de modo a torná-lo título executivo judicial, dando maior segurança jurídica à negociação (SEMPLAN, 2014b). O Programa Lagoas do Norte irá implantar 03 núcleos habitacionais para suprir as demandas ocasionadas por reposição de moradias, sendo elas: Loteamento Parque Brasil Figura 16; Loteamento Lagoa da Draga/ Residencial Lagoas do Norte e; Loteamento Boa Esperança/ Lagoa dos Oleiros, no total serão oferecidas 1.686 moradias de diferentes tipologias. Figura 16: Loteamento Parque Brasil

Fonte: SEMPLAN, 2017.

Embora o consultor do Banco Mundial no projeto, professor Dr. Raimundo Caminha afirmasse6 que o instrumento do land readjustment não estivesse explicitamente implantado no projeto, todos os projetos executados seguiram as diretrizes apontadas pela entidade. Pode-se perceber que as diretrizes do Banco quanto à questão da desapropriação e reajuste fundiário são as mesmas utilizadas pelo instrumento. Ele requer a criação de um cadastro imobiliário atualizado, a criação de uma agência de implantação que coordenará o projeto e será responsável pelas

Em entrevista concedida à autora no dia 13 de dezembro de 2017.

mediações de conflitos, além disso, ele trabalha a desapropriação como último recurso, e quando é necessário retirar as famílias, elas devem ser relocadas para locais próximos à região. Faz parte do programa também a construção de novas unidades habitacionais como solução para a relocação das famílias. Entretanto, o Programa Lagoas do Norte não possui como objetivo o reparcelamento do solo, ele visa melhorar a infraestrutura da região com a realização de obras de saneamento, drenagem, restruturação da malha viária e retirada das famílias das áreas de risco. Por isso, todas as melhorias vão requerer terrenos que serão adquiridos por meio de desapropriação, por isso que esta representa 72% dos custos totais do programa (SEMPLAN, 2014b). Em suma, é possível perceber aspectos da teoria do instrumento do land readjustment aplicada no programa, porém o projeto em si não possui características de um projeto de reajuste fundiário.

CONCLUSÃO

Diante todo o exposto no trabalho, tem-se o land readjustment como um novo instrumento no Brasil, apesar de já ter sido tentada a sua implantação no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor Estratégico de São Paulo, são poucas ainda as experiências em território brasileiro, tal fato se deve primeiramente a necessidade de qualificação e capacitação de mais profissionais da área de gestão e planejamento urbano da administração pública. Salvo este obstáculo, no entanto, existem vários outros que concernem a implantação e execução do projeto de fato. Como o Brasil não possui uma normatização para o reajuste fundiário, este só é possível mediante um conjunto de outros instrumentos, o que torna um pouco mais complexo o processo de aprovação e execução do projeto. Outros fatores presentes também é a descontinuidade das políticas públicas no Brasil devido a duração dos mandados dos cargos políticos, o que gera uma insegurança para os proprietários e a iniciativa privada que precisam de garantias para envolver-se no projeto. Ao analisar-se o estudo de caso do Programa Lagoas do Norte percebeu-se que foi necessário para a implantação do projeto a realização da atualização do cadastro imobiliário da cidade, assim como a elaboração de vários planos diretores, e sabe-se que no Brasil são poucas as cidades que possuem um controle de gestão de terras, igualmente como Teresina, elas teriam que realizar estes estudos antes do projeto. No entanto, foi visto que a implantação de projetos de land readjustment possuem muitas vantagens em comparação com a desapropriação e outros métodos convencionais. Primeiramente, este tipo de projeto permite a distribuição mais equitativa dos custos e benefícios da urbanização. Segundo, a comunidade original pode ser preservada em vez de deslocada, o que evita que o Poder Público gaste muito com indenizações nas desapropriações, além disso, evita o processo de gentrificação do local e a especulação imobiliária. Terceiro, permite a melhoria e/ou instalação da infraestrutura com a reordenação do território urbano, entre muitas outras vantagens. Conforme foi exposto, o recomendado seria a previsão deste instrumento na Lei nº10.257/01, a fim de proporcionar maior segurança jurídica e simplificar o processo de aprovação e implantação do projeto de reajuste fundiário. No entanto, é

possível também a previsão deste instrumento como lei municipal, do mesmo modo que foi tentado implantar na cidade de São Paulo, pois o art.4º do Estatuto da Cidade não possui um rol taxativo de todos os instrumentos e institutos possível na política de desenvolvimento urbano. E conforme foi observado no estudo de caso da cidade de Bogotá, a utilização do reajuste fundiário, mesmo que já normatizado em lei própria, implica também a utilização de outros instrumentos urbanísticos juntamente a ele, quais serão utilizados depende de cada localidade e situação de projeto.

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