23660

Божидар Раичевић Милан Кецман

ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ УЏБЕНИК ЗА 3. и 4. РАЗРЕД СРЕДЊЕ ЕКОНОМСКЕ ШКОЛЕ

За

во

д

за

уџ

бе н

ик е

образовни профили финансијски администратор и финансијски техничар

Рецензенти проф. др Марко Радичић, редовни професор Економског факултета Универзитета у Новом Саду проф. др Мирко Кулић, редовни професор Правног факултета за привреду и правосуђе у Новом Саду Весна Лекић, наставник економске групе предмета, Друга економска школа у Београду Слободан Јапунџа, дипл. економиста, професор Пете економске школе „Раковица” у Београду

Уредницa доц. др Љиљана Тешмановић

ик е

Одговорнa уредница Татјана Костић

бе н

Главни уредник Драгољуб Којчић

во

д

за

уџ

За издавача Драгољуб Којчић, директор

За

Министар просвете, науке и технолошког развоја Републике Србије одобрио је употребу овог уџбеника у трећем и четвртом разреду средње економске школе својим решењем број 650-02-86/2015-06 од 29. 7. 2015. године.

ISBN 978-86-17-19310-0 © ЗАВОД ЗА УЏБЕНИКЕ, Београд, 2015. Ово дело не сме се умножавати, фотокопирати и на било који други начин репродуковати, ни у целини ни у деловима, без писменог одобрења издавача.

Предговор

За

во

д

за

уџ

бе н

ик е

Поштовани ученици и наставници, Уџбеник за предмет Јавне финансије, који се изучава у подручју рада економија, право и администрација у образовним профилима финансијски техничар (трећи и четврти разред) и финансијски администратор (трећи разред), треба на одговарајући начин ученицима да приближи појмове јавних финансија. Ученицима ће се пружити прилика да лакше тумаче и критички гледају на специфичне појмове и релације који се изучавају у оквиру јавних финансија. Може се рећи, а да не буде погрешно, да је већина тема које се анализирају у јавним финансијама присутна скоро у сваком тренутку око нас, неке су једва видљиве, а неке су јасно и прецизно уочљиве. На самом почетку рада на овом уџбенику суочили смо се с проблемом различитих наставних планова и програма и броја часова за образовне профиле финансијски техничар и финансијски администратор. Зато је важно напоменути да смо покушали да наведене проблеме отклонимо и напишемо уџбеник чији ће садржај покрити све теме предвиђене наставним плановима и програмима, а који ће истовремено бити прецизан и на релевантан начин приказати савремене јавне финансије. Уџбеник је подељен у пет делова. Пажња је посвећена како важећим теоријским концептима, тако и емпиријској провери теоријских ставова са освртом на нашу земљу. Емпиријску анализу јавних финансија Републике Србије одликује једна, условно речено, лоша страна. Наиме, сва актуелна и важећа решења су подложна честим променама и/или одређеним изменама, што доводи у питање важење размотрених и представљених концепата. Сличне промене су честе у скоро свим државама света и не представљају ништа необично. Ипак, ово указивање на уочени проблем може бити од помоћи за сагледавање оног што је била наша оријентација. Циљ је на одређене начине, како теоријске, тако и тренутно важеће емпиријске, пружити могућност ученику да на основу стечених стања касније, без много потешкоћа, сам анализира промене које неминовно настају у области јавних финансија. Пре самог преласка на кратак попис конкретних тема које ће се разматрати, битно је напоменути да смо

За

во

д

за

уџ

бе н

ик е

приликом писања овог уџбеника у већини делова ослонац налазили у уџбеницима Јавне финансије (Раичевић, Б. 2008. и Розен, Х., Гејер, T. 2009). Уџбеник, поред основних разматрања тема, садржи и увод на почетку сваког дела, питања и задатке за проверу знања под називом Проверите своје знање, резиме поглавља и кључне речи, као и питања за дискусију и додатне изворе. Неизоставан део Уџбеника су одговарајуће табеле и илустрације. Препоручујемо и занимљивости које су издвојене у одређеним деловима, као и кратак речник основних појмова. У првом делу разматрају се јавне финансије као самостална научна дисциплина, уз нужну анализу повезаности јавних финансија и других научних дисциплина. Даље, разматрање се наставља истицањем активности државе и улоге јавних финансија која је из тога проистекла. Како би разматрање било комплетно, а и како би се ученици оријентисали на то шта ће даље у Уџбенику сазнати, наводе се институције јавних финансија уз кратка дефинисања. На крају првог дела разматрају се појам фискалне политике, као и њени циљеви, инструменти и ефекти. У другом делу, с намером да се прикажу и објасне основна питања, анализирају се јавни расходи као једна од институција јавних финансија. Уз нужна и обавезна почетна дефинисања јавних расхода, јавног сектора и јавних добара, говори се о „највидљивијим” облицима државне интервенције преко јавних расхода. То подразумева анализу јавних расхода за образовање, здравствену заштиту, пензије и социјалну заштиту. Трећи део је посвећен разматрању јавних прихода као институције јавних финансија. Поред уводних дефинисања јавних прихода, те још неколико кратких тема које су битне за правилно разумевање јавних прихода, највише пажње је посвећено анализи различитих категорија јавних прихода. Посебно се истиче анализа пореза и свих пореских облика појединачно. Разматрањима у четвртом делу пружају се основни увиди у теме као што су буџет, буџетски поступак и завршни рачун буџета и буџетска контрола. Пети, последњи, део обликован је тако да се разматрају основни појмови везани за фискални федерализам и фискалну децентрализацију. Важно је ово допунити информацијом да су само поједини елементи наведене анализе заступљени у наставним плановима и програмима. Имајући то у виду, одабрали смо да ипак кратко проширимо наведене теме, да их сместимо у област јавних финансија којој објективно припадају, и то са циљем да анализа јавних финансија буде заокружена на начин како се то већ деценијама даје у многим уџбеницима, али и важније, да проширена разматрања допринесу основном разумевању свих институција јавних финансија.

4

Истичемо још и да смо уложили значајан напор да заиста сложене теме које се обрађују у јавним финансијама приближимо ученицима. Оно што је потребно нагласити је да смо на путу ка наведеном циљу имали несебичну помоћ рецензената. Њихови коментари, идеје и предлози значајно су нам помогли да уобличимо коначну верзију овог уџбеника. Користимо прилику да им се захвалимо, али и да напоменемо да смо за све евентуалне пропусте одговорни само ми, аутори.

Аутори: проф. др Божидар Раичевић, редовни професор Економског факултета Универзитета у Београду у пензији;

ик е

Београд, октобар 2014. године

За

во

д

за

уџ

бе н

мр Милан Кецман, наставник економске групе предмета у Петој економској школи „Раковица”, Београд, докторанд, Економски факултет, Универзитет у Београду.

5

Садржај

бе н

ик е

Први део Увод у јавне финансије 1. Увод .......................................................................................................................................10 1.1. Појам јавних финансија као самосталне научне дисциплине.........................................10 1.2. Предмет јавних финансија ................................................................................................12 1.3. Јавне финансије и друге научне дисциплине ...................................................................14 1.4. Савремене јавне финансије и активности државе ..........................................................16 1.5. Институције јавних финансија ..........................................................................................19 1.6. Фискална политика – појам, циљеви, инструменти и ефекти ........................................20

За

во

д

за

уџ

Други део Јавни расходи 2. Увод .......................................................................................................................................26 2.1. Појам јавних расхода.........................................................................................................26 2.2. Јавни расходи, јавни сектор и јавна добра.......................................................................28 2.3. Појам и врсте добара.........................................................................................................29 2.4. Карактеристике јавних добара .........................................................................................31 2.5. Ефикасно обезбеђивање јавних добара ...........................................................................35 2.6. Начела јавних расхода.......................................................................................................36 2.7. Структура јавних расхода ..................................................................................................37 2.8. Ефекти јавних расхода .......................................................................................................39 2.9. Теоријске и практичне поделе јавних расхода .................................................................39 2.10. Облици државне интервенције преко јавних расхода .....................................................44 2.11. Јавни расходи за образовање ...........................................................................................46 2.12. Јавни расходи за здравствену заштиту.............................................................................50 2.13. Системи финансирања пензија .........................................................................................56 2.14. Пензијски систем у Републици Србији...............................................................................61 2.15. Јавни расходи за социјалну заштиту у Републици Србији ................................................64

6

уџ

бе н

ик е

Трећи део Јавни приходи 3. Увод .......................................................................................................................................71 3.1. Појам и суштина јавних прихода ......................................................................................71 3.2. Класификације јавних прихода .........................................................................................73 3.3. Појам и карактеристике пореза........................................................................................76 3.4. Законска и економска расподела пореског терета ..........................................................79 3.5. Ефикасно и правично опорезивање .................................................................................82 3.6. Елементи пореза – пореска терминологија.....................................................................83 3.7. Циљеви опорезивања .......................................................................................................85 3.8. Врсте пореза ......................................................................................................................86 3.9. Опорезивање дохотка .......................................................................................................89 3.10. Порез на добит предузећа ...............................................................................................100 3.11. Порези на потрошњу........................................................................................................107 3.12. Порези на имовину ..........................................................................................................119 3.13. Царине, таксе, накнаде и доприноси ..............................................................................128 3.14. Јавни зајам .......................................................................................................................143 3.15. Остали облици јавних прихода ........................................................................................149

За

во

д

за

Четврти део Буџет 4. Увод .....................................................................................................................................162 4.1. Буџет као институција јавних финансија ........................................................................162 4.2. Функције буџета и буџетска начела ................................................................................164 4.3. Буџетски систем у Републици Србији ..............................................................................167 4.4. Трезор – појам и функције ..............................................................................................167 4.5. Поступак доношења и извршења буџета.......................................................................170 4.6. Привремено финансирање ............................................................................................172 4.7. Завршни рачун буџета и буџетска контрола ..................................................................172 4.8. Структура буџета Републике Србије ................................................................................174 Пети део Фискални федерализам и фискална децентрализација 5. Увод .....................................................................................................................................180 5.1. Фискални федерализам ..................................................................................................180 5.2. Фискална децентрализација ...........................................................................................186 Речник појмова .........................................................................................................................191 Литература.................................................................................................................................198 Индекс........................................................................................................................................200 7

За во д за уџ бе н ик е

Први део

Увод у јавне финансије Кратак садржај

уџ

бе н

ик е

Јавне финансије као самостална научна дисциплина Предмет јавних финансија Јавне финансије и друге економске дисциплине Активности државе Институције јавних финансија Фискална политика

за

По завршетку овог дела ученик ће бити у стању да:

За

во

д

• дефинише појам јавних финансија, • објасни настанак јавних финансија као самосталне научне дисциплине, • наведе предмет анализе јавних финансија у савременој држави, • разликује специфичне институције јавних финансија, • дефинише фискалну политику, • разликује циљеве и инструменте фискалне политике, • наведе ефекте фискалне политике.

Увод

во

д

за

уџ

бе н

ик е

Економска улога државе је изузетно важна. Различити ставови у вези са наведеном улогом државе постоје у бројним анализама многих аутора. Економисти су кроз дугу историју економске науке различитим неслагањима и полемикама уз истицање многих правилности и важних чинилаца анализирали јавне финансије. У овом уводном поглављу говорићемо о јавним финансијама као самосталној научној дисциплини, предмету проучавања јавних финансија, као и повезаности јавних финансија са другим дисциплинама, економским посебно. Када објаснимо наглашене основне појмове везане за јавне финансије, даље ћемо у Уџбенику проширити уводну анализу разматрањем везе савремених јавних финансија и активности државе. Научено ће нам пружити могућност да разумемо основне институције јавних финансија које ће бити кратко приказане с обзиром на то да су оне појединачно заправо предмет разматрања свих наших наредних поглавља. Последњи део првог поглавља посвећен је проучавању и разумевању појма фискалне политике, као и кратком истицању циљева, инструмената и ефеката фискалне политике.

За

1.1. ПОЈАМ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА КАО САМОСТАЛНЕ НАУЧНЕ ДИСЦИПЛИНЕ Да ли сте размишљали која то наука анализира економско деловање државе? У сваком предмету који сте до сада учили, као и у онима које учите објашњени су одређени појмови адекватним језиком и изразима. Најједноставније, али најопштије и најшире, за јавне финансије можемо рећи да проучавају улогу државе у економији. Јавне финансије као део финансија представљају превасходно економску дисциплину која изучава финансијску делатност државе и других правних лица јавног права – јавноправних колективитета којима је законом поверено да врше такву делатност.1

1

Вид. Поповић, Д. (1997).

10

саобраћајнице

здравство

аеродроми

образовање

ик е

Илустрација 1.1. – Јавне финансије као научна дисциплина

За

во

д

за

уџ

бе н

Јавне финансије се као научна област усредсређују на активности државе у вези с опорезивањем и потрошњом, као и утицајем тих активности на алокацију ресурса и расподелу дохотка. Сам назив финансије потиче од латинске речи finatio и значење се најчешће односило на плаћање. Финансије у данашњем облику и савременом значењу потичу из француског језика од речи finances de roi, односно les finances, које означавају прикупљање новца ради неког финансирања, односно државни приход. Слично значење речи финансије имају и у другим језицима. Издвајамо речи које се користе у енглеском, немачком и руском језику Finance, Finanzen и Финансы. Први део синтагме јавне финансије (јавне) значи заправо државне финансије. Формулација која је прихваћена и која се користи у српском језику данас јесте термин јавне финансије. У англосаксонској литератури и у енглеском језику користи се појам Public Finance, у француском језику Finances Publiques, а у руском Государственные финансы.

Занимљивост Јавне финансије дају одговор на четири питања: Када држава треба да интервенише у привреди? На који начин држава може да интервенише? Какав је ефекат тих интервенција на економске исходе (резултате)? Зашто се државе одлучују да интервенишу на начин(е) како то раде? Према Gruber, J. (2011)

11

д

Проверите своје знање

за

уџ

бе н

ик е

Неретко се у литератури у свету за јавне финансије користе појмови економија јавног сектора (енглески Economics of Public Sector) и јавна економија (енглески Public Economics). Јавне финансије као научна област јесу област економије која је дуго предмет разматрања различитих аутора и школа економске мисли. Бројни економски мислиоци су у различитим временским периодима за предмет свог истраживања имали јавне финансије. Кључне доприносе области јавних финансија дали су велики економски теоретичари. А. Смит (A. Smith), један од родоначелника економске мисли, дао је фундаментални приказ јавних финансија у чувеном делу Истраживања о природи и узрoцима богатства народа 1776. године. Даље, са протоком времена различите идеје настављају да се развијају у оквиру економске науке па свакако и у оквиру јавних финансија као једног од сегмента економске науке. Од бројних научника у чијем су фокусу анализе биле јавне финансије крајем 19. и почетком 20. века издвајају се A. Маршал (A. Marshall), A. Пигу (A. Pigou), Џ. М. Кејнс (J. M. Keynes) и Ф. Ремзи (F. Ramsey). Значајан допринос развоју јавних финансија током друге половине 20. века дао је и амерички економиста Р. Масгрејв (R. Musgrave). Данас међу водећим и најутицајнијим економистима који се баве јавним финансијама издвајају се Џ. Е. Стиглиц (J. E. Stiglitz), В. Танзи (V. Tanzi) и Х. С. Розен (H. S. Rosen).

За

во

1. Наведите речи од којих потиче појам финансије.

2. Доведите у везу значење речи финансије са појмом јавне финансије.

3. Направите преглед појмова који се у свету користе за јавне финансије.

4. Наведите пример(е) активности које проучавају јавне финансије.

1.2. ПРЕДМЕТ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА Предмет проучавања јавних финансија су финансије јавног сектора. Наглашена дефиниција је сувише општа па често може бити нејасна. Ради прецизнијег дефинисања, битно је навести да се ради о економској анализи деловања државе где је у фокусу анализа прикупљања средстава (јавних прихода) и њихова употреба/трошење (јавних расхода). Предмет изучавања јавних финансија су и микроекономске функције државе, тј. утицај пореза и јавне потрошње на алокацију ресурса и прера12

споделу дохотка.2 Још два важна питања су предмет проучавања јавних финансија. Наиме, јавне финансије се баве проучавањем буџета и других институција за финансирање јавних расхода (посебно фондова обавезног социјалног осигурања).3 У оквиру предмета проучавања јавних финансија издваја се још један специфичан предмет проучавања, фискални федерализам који је значајније заступљен у федералним и конфедералним државама, а у нешто мањој мери и у унитарним државама у форми децентрализације и регионализма.4

уџ

бе н

ик е

Изучавајући у претходним разредима економске предмете, имали сте прилику да упознате шта су то позитивна и нормативна анализа у економији. Као кратко подсећање ваља нагласити да се позитивна економија бави описом чињеница у економији, док нормативна економија укључује и у анализи користи и вредносне судове, етичка правила, правила правичности и сл. Позитивна економија покушава да објасни оно шта се догодило, шта се догађа и да предвиди шта ће се догодити. Одговоре пружа на начин да изучава међусобну повезаност економских појава, односно како промене једне економске варијабле утичу на промене осталих варијабли. Предмет анализе нормативне економије је оно што би требало бити и у складу с тим се одређују критеријуми и правила заснована на вредносним судовима.

за

Занимљивост

За

во

д

Двоје људи разговара о законима о минималној надници. Херијет: Закони о минималној надници изазивају незапосленост; Софи: Држава треба да повећа минималну надницу. Шта је позитивна, а шта нормативна изјава? Херијет износи мишљење како свет функционише – позитивна изјава. Софи говори о начину на који би желела да промени свет – нормативна изјава. Према Манкју, Г., Тејлор, М. (2008).

После кратког разматрања основних економских питања на која економисти дају одговоре, вратимо се питањима и одговорима које дају и пружају јавне финансије у предмету проучавања. Питања јавних финансија која се сврставају у позитивну економију су, на пример, какве ефекте изазивају промене структуре пореских прихода (већи порези на потрошњу, мањи порези на доходак), или какви су ефекти повећања јавних расхода за образовање и сл.

2

Вид. Розен, Х., Гејер, T. (2009). Вид. Раичевић, Б. (2008).

4 Вид. Раичевић, Б. (2008).

3

13

Одговарајући на питања како, колико и од кога треба прикупити средства и како их оптимално трошити, јавне финансије као посебно подручје економске науке користе и метод нормативне анализе. Проверите своје знање

ик е

1. Наведите предмете проучавања јавних финансија.

2. Опишите разлике између позитивне и нормативне економије.

3. Наведите примере питања јавних финансија која припадају позитивној економији.

4. Наведите примере питања јавних финансија која припадају нормативној економији.

1.3. ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ И ДРУГЕ НАУЧНЕ ДИСЦИПЛИНЕ

За

во

д

за

уџ

бе н

Јавне финансије су на различите начине повезане са многим економским, али и другим научним дисциплинама, посебно друштвеним. Повезаност је, природно, најзначајнија са економским наукама, с обзиром на то да и саме јавне финансије припадају групи економских дисциплина. Финансије као самостална научна дисциплина настале су издвајањем из политичке економије, те су се тако, раслојавањем научних дисциплина у оквиру финансија, формирале и јавне финансије као самостална научна дисциплина.5 Функције државе изучавају се и у оквиру других економских дисциплина, као што су макроекономија, монетарна и фискална политика. Јавне финансије су блиско повезане са наведеним дисциплинама, али посебно са фискалном

Монетарна политика

Фискална политика

Макроекономија

Jавнe финансије

Економска историја

Статистика Илустрација 1.2. – Јавне финансије и друге економске дисциплине 5

Вид. Раичевић, Б. (2008).

14

За

во

д

за

уџ

бе н

ик е

политиком. Наиме, предмет проучавања фискалне политике је између осталог утицај пореза, јавне потрошње, фискалног дефицита и јавног дуга на макроекономске циљеве, што даје чврсту везу фискалне политике и јавних финансија. Имајући у виду неколико пута наглашаване предмете проучавања јавних финансија, неопходно је указати и на везу јавних финансија са економским доктринама (економском историјом) и статистиком. Разматрање феномена и различитих питања у оквиру јавних финансија није могуће без помоћи и ослањања и на друге друштвене науке. Посебно и свакако на првом месту је право са бројним општим и посебним правним дисциплинама, те социологија, а у новије време и психологија, посебно финансијска психологија.6 Из претходно наведених друштвених наука потребно је дати краћи осврт на повезаност јавних финансија и права. Упечатљива је повезаност финансијског права и јавних финансија. Финансијско право подразумева скуп правних прописа којима се регулише сфера финансијско-правних односа до којих долази приликом прикупљања, расподеле и трошења средстава којима се подмирују јавни расходи. 7 Пример повезаности јавних финансија са другим гранама права налазимо и у вези јавних финансија са уставним, управним, привредним, грађанским и кривичним правом. Разматрање повезаности јавних финансија и других научних дисциплина завршавамо истицањем повезаности јавних финансија са математиком, која се користи као добар инструмент, а и основ за бројне анализе у оквиру јавних финансија. Финансијско право

Уставно право

Грађанско право Jавнe финансије

Управно право

Кривично право Привредно право Илустрација 1.3. – Јавне финансије и право

6 7

Вид. Раичевић, Б. (2008). Вид. Раичевић, Б. (2008).

15

Проверите своје знање 1. Укажите на начин настајања финансија и јавних финансија као самосталне научне дисциплине.

2. Направите преглед научних дисциплина са којима су повезане јавне финансије.

3. Наведите примере повезаности јавних финансија са правом.

4. Користећи знања из економских предмета, идентификујте повезаност јавних финансија са другим економским дисциплинама.

1.4. САВРЕМЕНЕ ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ И АКТИВНОСТИ ДРЖАВЕ

За

во

д

за

уџ

бе н

ик е

У тексту на почетку Уџбеника било је речи о томе, уз дефинисање јавних финансија као научне дисциплине, шта је предмет проучавања јавних финансија. У средишту свих истакнутих разматрања уочљиво је помињање улоге државе. Каква је веза између савремених јавних финансија и активности државе, питање је на које је нужно дати одговор. Сви ми смо сваког дана на много начина ослоњени на државу, односно активности државе. Велика већина грађана рађа се у државним болницама. То је први контакт једног појединца с активностима државе и траје све док човек живи и борави у оквиру граница државе. Ако неко мења државу и изабере неко ново место становања, опет га „сачекају” уз правила и процедуре и помоћ државе кроз различите активности. Дугачак је списак активности које обавља држава и од којих зависе начини живота њених грађана. Свакако поменуте активности се у мањој или већој мери разликују од државе до државе. Утврдимо неке правилности које битно утичу на животе нас као грађана. Утицај државе у сфери образовања је значајан, већина основних и средњих школа, као и универзитета у нашој земљи су државни. Услуге здравствене заштите код нас у великој мери обезбеђује држава. Велики број радно способног становништва запослено је у државном сектору. Путеви, пруге, аеродроми, бројне комуналне услуге, све то и још много тога обезбеђује држава. Као што видимо, улога државе је значајна и све наведене акЗанимљивост Јака држава за Русе не представља аномалију, нити нешто против чега се треба борити, већ насупрот томе... иницијатора и покретачку снагу свих промена. Владимир Путин, председник Руске Федерације (према Розен, Х., Гејер, T., 2009)

16

За

во

д

за

уџ

бе н

ик е

тивности изискују одређене немале трошкове. Како држава финансира набројане услуге које обезбеђује својим грађанима? Јасно је да плаћамо бројне и различите врсте пореза, такса, накнада и осталих фискалних и нефискалних јавних прихода и тиме сви заједно пружамо прилику држави да обавља активности које смо навели. За допуну одговора на постављено питање битно је још поменути правни оквир којим је дефинисана улога државе. Наиме, сви ми имамо представу да држава укључује одређене институције, као што су скупштина, председник, влада, судови, градоначелници и др. За улогу државе у економији од посебне важности је правни оквир који је дефинисан уставом као највишим правним актом једне државе, као и законима и другим правним актима. Поменути оквир разликује се од државе до државе. Уставом Републике Србије, Србија је дефинисана као унитарна држава уз постојање аутономије на нивоу покрајина и локалне самоуправе (града Београда, градова и општина). Уставом Србије дефинисане су класичне функције државе, као што су спољашња и унутрашња безбедност, здравство и др. Финансирање наведених функција подразумева одређена трошења (јавне расходе). Исто тако Уставом су, између осталих, гарантована права на бесплатно основно и средње образовање, право на социјалну заштиту, право на равномеран економски развој и друго, што се опет потпуно или делом финансира из буџета државе. Држава има и нека права, надасве специфична и различита од права појединаца или приватних институција. Издвајамо за овај део анализе битно право принуде. Наиме, држава све нас приморава да платимо порезе како би финансирала претходно наведене расходе. Исто тако, држави на располагању стоји и могућност задуживања за финансирање својих потреба. Економска улога државе је ипак оно што у највећој мери припада предмету разматрања овог дела, али и уопште, предмету разматрања јавних финансија или економије јавног сектора, о чему је већ било речи. Наиме, савремене јавне финансије дају одговоре на многа питања од којих се издваја неколико основних:8 1) Зашто се држава укључује у неке привредне активности, а зашто пак у друге не? 2) Зашто постоји тенденција раста величине државног сектора још од 19. века? 3) Да ли је добро то што држава ради?

4) Колико је економска улога државе ефикасна, правична, једноставна или пак сложена? 5) Да ли у свим земљама држава има исте или значајно различите улоге?

8

Попис и шире разматрање сличних питања видети у Стиглиц, Џ. (2008).

17

За

во

д

за

уџ

бе н

ик е

На сва ова питања јавне финансије дају одговоре. Неке ћемо размотрити кратко у наставку, а до одговора на одређени број питања доћи ћемо заједно кроз детаљнију анализу појединих питања у Уџбенику. Како би се токови у привреди регулисали, велики број економиста сматра да је набољи и најмоћнији механизам за ефикасну и рационалну алокацију ресурса тржиште. Међутим, до истакнуте алокације, рационалне и ефикасне, тржиште као механизам ће довести само у условима савршене конкуренције који, као што сте много пута до сада учили, подразумевају одређене ригорозне претпоставке. Прва и најважнија претпоставка за тржишну ефикасност је савршена конкуренција, што у стварности и није баш тако. Наиме, бројне су ситуације где на појединим тржиштима постоје монополи који својим деловањем користећи тржишну моћ изазивају/доводе до неефикасности тржишта. Друга ситуација када тржишта нису у могућности да „успешно делују”, је постојање јавних добара. Јавна добра су добра/услуге које користи већи број корисника. Искључивост неког од корисника јавног добра није могућа, о чему ће више бити речи у једном од делова другог поглавља. Треће, претпоставка да је исход на тржишту битан само учесницима на тржишту неретко није важећа. Наиме постоје ситуације где активности и одлуке купаца и продаваца утичу на људе који уопште нису учесници на том тржишту. Загађење представља класичан пример тржишног исхода где деловање једног субјекта утиче на друге субјекте који су ван тог тржишта. Наведени пример представља споредне ефекте који се у економији називају екстерналије и реч је о још једном облику несавршености тржишта.9 Ипак, без обзира на ригорозност претпоставки које треба да буду испуњене и на присутност феномена несавршености тржишта, постоје бројна тржишта где се директно може применити закључак о ефикасности деловања тржишта. Тржишни механизам као начин алокације ресурса прихваћен је у већини држава света. Колико год била бројна тржишта где важи закључак да је тржишно регулисање најефикасније, данашње привреде већине земаља у свету су ипак мешовите привреде. Мешовите привреде су тип привреда где многе привредне активности обављају приватне фирме, али велики број привредних активности обавља и држава. Применом различитих прописа, пореза и субвенција држава утиче и мења понашање приватног сектора.

9

О савршеној конкуренцији, неуспесима тржишта и доказима о ефикасности деловања тржишта видети Манкју, Г., Тејлор, М. (2008).

18

Као што смо истакли, несавршености тржишта довеле су до тога да се држава „умеша” у бројне привредне активности. Растом улоге државе економисти су анализирали успешност, функционалност и ефикасност државних активности. Издвајају се четири главна разлога за систематске неуспехе државе у остваривању њених прокламованих циљева: 10 ограничене информације; ограничена контрола над реакцијама приватног сектора на њене мере; ограничена контрола бирократије и ограничења која намећу политички процеси. Проверите своје знање

бе н

ик е

1. За које активности је држава задужена?

2. Кратко опишите законски оквир којим се дефинише улога државе у економији.

3. Доведите у везу економску улогу државе и савремене јавне финансије.

4. Дефинишите мешовите привреде.

5. Који су главни разлози за системске неуспехе државе?

уџ

1.5. ИНСТИТУЦИЈЕ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА

За

во

д

за

Средства, прикупљена на различите начине, држава троши на основу одређеног плана за остваривање јавних функција. Начини прикупљања и трошења финансијских средстава, као и адекватно планирање и усклађивање јавних прихода и јавних расхода, како на централном, тако и на нижим нивоима власти, засновано је на специфичним институцијама јавних финансија. Институције јавних финансија чине јавни расходи, јавни приходи, буџет и њему сличне и сродне институције, као и фискални федерализам. Поменуте институције јавних финансија дате су на илустрацији 1.4. У следећим поглављима детаљно су обрађене институције јавних финансија и оне су заправо предмет анализе овог уџбеника. Проверите своје знање 1. Које су институције јавних финансија?

2. Направите преглед институција јавних финансија навођењем конкретних примера за сваку институцију.

10

Вид. Стиглиц, Џ. (2008).

19

Институције јавних финансија

Јавни расходи

Јавни приходи

Буџет

Расходи за запослене у јавном сектору

Порези

Прикупљање јавних прихода и финансирање јавних расхода

Доприноси Расходи за одређена добра и услуге

Расходи по основу субвенција, трансфера, камата

Јавни зајам

уџ

бе н

Накнаде

Расходи за социјално осигурање

Расподела јавних функција између различитих нивоа власти уз истовремену расподелу јавних прихода који се користе за њихово финансирање

ик е

Таксе

Фискални федерализам

за

Остали приходи

д

Илустрација 1.4. – Институције јавних финансија

За

во

1.6. ФИСКАЛНА ПОЛИТИКА – ПОЈАМ, ЦИЉЕВИ, ИНСТРУМЕНТИ И ЕФЕКТИ Висока је стопа незапослености. Економија је у рецесији. Куповна моћ грађана се нагло смањује. Наведене тврдње су присутне сваки дан на различите начине у нашем окружењу. То су најчешће нека од кључних економских питања која су предмет анализе макроекономије. Одговоре на истакнута економска питања пружа макроекономија као део економске науке која проучава привреду као целину. Даљом анализом долазимо до неизбежне улоге државе која применом различитих инструмената економске политике остварује одговарајуће циљеве економске политике. Фискална политика која је у фокусу анализе овог дела једна је од најбитнијих компоненти економске политике, те као таква се мора анализирати у контексту укупне економске политике. Економска политика представља скуп мера и инструмената државе којима се усмеравају привредни субјекти ради остваривања одређених еко20

За

во

д

за

уџ

бе н

ик е

номских циљева.11 Исто тако за економску политику се може рећи да је то економска дисциплина у чијој основи је проучавање јавног економског деловања. Она истражује процес у којем се формирају друштвене преференције (друштвени избор), остварује избор инструмената, доносе владине одлуке и предузимају текуће мере.12 Битно је навести и носиоце економске политике, а то су најчешће владе различитих нивоа власти и централне банке. Када се говори о циљевима економске политике, а уопште и о мерењу економског успеха, могу се издвојити следећи економски циљеви: висок ниво запослености уз низак ниво невољне незапослености; висок ниво привредног раста; стабилност цена (ниска и стабилна инфлација) и одржива платнобилансна позиција. Како би остварила наведене економске циљеве, држава користи одређене инструменте. Инструменти економске политике заправо представљају одређене варијабле које су под надзором владе и/или централне банке а које могу утицати на један или више макроекономских циљева. Основни инструменти економске политике су фискална политика, монетарна политика, спољнотрговинска политика и политика доходака. Фискална политика је део економске политике која коришћењем јавних прихода и јавних расхода омогућава остваривања фискалних циљева. Циљеви фискалне политике се поклапају са основним економским циљевима, о којима је већ било речи. Поред истакнутих општих економских циљева, фискална политика може имати и друге циљеве, као што су финансирање јавних добара и услуга, равномернија социјална расподела јавне потрошње, смањење регионалних разлика, смањење економске неједнакости и сл. Циљеве фискалне политике држава остварује преко јавних расхода, јавних прихода, фискалног дефицита и јавног дуга. Држава може да троши на разне начине, рецимо, издвајањем средстава за јавне набавке, за запослене у јавном сектору итд. Исто тако у трошења државе сврставамо и различита трансферна давања, на пример, за незапослене, одређене субвенције, дотације и др. Из наведеног се јасно види да државна потрошња утиче на величину јавног сектора, а самим тим и на општи ниво потрошње а индиректно и на бруто домаћи производ (БДП). Утицај фискалне политике на привреду пописаним активностима државе није завршен. Наиме, порези, као и други јавни приходи подједнако битно утичу на економију једне државе. Порези утичу на дохотке грађана, на различите начине на привредне активности предузећа, на цене фактора производње, на штедњу итд.

11 12

Вид. Економски речник (2010). О економској политици, фискалној политици и њиховој повезаности са јавним финансијама и уопште, са активностима државе на занимљив начин се разматра у Brümmerhoff, D. (2000).

21

Раст запослености

Привредни раст

Јавни приходи

Стабилност цена

Одржива платнобилансна позиција

уџ

бе н

ик е

Јавни расходи

за

Илустрација 1.5. – Фискална политика

За

во

д

Наведена разматрања фискалне политике неопходно је допунити навођењем најважнијих функција ове политике. Као функције фискалне политике у литератури се најчешће наводе: алокативна, редистрибутивна и стабилизациона. Поменуту поделу функција установио је још 1959. године чувени амерички економиста и један од најпознатијих аутора из области јавних финансија Р. Масгрјeв (R. Musgrave).13 Алокативна функција је врста државне интервенције која је мотивисана већом економском ефикасношћу. Наиме, држава утиче на улагање и употребу привредних ресурса са циљем повећања друштвеног благостања. Алокативна функција фискалне политике спроводи се преко јавних прихода и јавних расхода. Редистрибутивна функција фискалне политике састоји се од промена резултата који произлазе из тржишне расподеле. Ради се о утицају на расподелу дохотка, имовине, као и о утицајима на потрошњу. Стабилизациона функција фискалне политике подразумева коришћење политике државних прихода и расхода ради отклањања одређених проблема који настају у привреди. Најчешћи навођени задаци стабилизационе 13 Вид.

22

Musgrave, R. A. (1959).

фискалне политике су ефикасно коришћење постојећих потенцијала привреде, као и стабилност цена и равнотежа у платном билансу. Фискална политика, као што је већ истицано, има и своје инструменте. Типични инструменти фискалне политике су различити облици јавних прихода и јавних расхода. Инструменти фискалне политике су уско повезани са другим инструментима економске политике. Проверите своје знање

Резиме поглавља

у сфери образовања, социјалне и здравствене заштите, у обезбеђивању различитих објеката инфраструктуре, као и на тржиште рада пошто је велики број радно способног становништва запослен у државном сектору.

• Предмет анализе свих уџбеника јавних финансија су институције јавних финансија.

• Фискална политика је део економске политике, која коришћењем јавних прихода и јавних расхода омогућава остваривања економских циљева. Циљеви фискалне политике поклапају се са основним економским циљевима. То су висок ниво запослености уз низак ниво невољне незапослености; висок ниво привредног раста; стабилност цена (ниска и стабилна инфлација) и одржива платнобилансна позиција.

• Функције фискалне политике су: алокативна, редистрибутивна и стабилизациона.

• Инструменти фискалне политике су различити облици јавних прихода и јавних расхода.

За

во

д

за

уџ

• Разматрањем јавних прихода и јавних расхода баве се јавне финансије као посебна научна дисциплина из корпуса економских дисциплина. Исто тако, јавне финансије се усредсређују на активности државе у вези с опорезивањем и потрошњом, као и утицајем тих активности на алокацију ресурса и расподелу дохотка.

• Кроз предмет проучавања јавних финансија можемо уочити да јавне финансије дају увиде и приказују налазе везане како за финансије јавног сектора, тако и за микроекономске функције државе. То значи да порези и јавна потрошња утичу на алокацију ресурса и прерасподелу дохотка.

• Значајно је и то да су јавне финансије на различите начине повезане са многим економским, али и другим научним дисциплинама. Упечатљива је повезаност јавних финансија и права, и то преко финансијског права и других грана права.

• Списак активности које обавља држава и од којих зависе начини живота њених грађана је дугачак. Издвајају се утицаји државе

бе н

ик е

1. Која су кључна економска питања предмет анализе макроекономије?

2. Дефинишите економску политику.

3. Направите преглед инструмената економске политике.

4. Дефинишите фискалну политику.

5. Објасните три најзначајније функције фискалне политике.

23

Кључне речи: jавне финансије, институције јавних финансија, економска политика, фискална политика, инструменти фискалне политике

Питања за понављање градива 1. Дефинишите појам јавних финансија?

2. Објасните настанак јавних финансија као самосталне научне дисциплине.

3. Опишите предмет анализе јавних финансија у савременој држави.

4. Опишите специфичне институције јавних финансија.

5. Дефинишите фискалну политику.

6. Наведите циљеве и инструменте фискалне политике.

бе н

3. Доведите у везу савремене јавне финансије и активности државе. Одаберите неколико примера повезаности савремених јавних финансија и активности државе. Процените утицај државе на економију у нашој земљи. Кратко објасните поменути утицај.

4. У нашој земљи је висока стопа незапослености. Истражите како је наведена висока незапосленост повезана са куповном моћи грађана. Објаснити улогу фискалне политике у решавању проблема високе незапослености.

За

во

д

за

уџ

1. Анализирајте разлоге који су довели до настанка јавних финансија.

2. Одредите да ли је нека од наведених тврдњи у складу са позитивном или нормативном економијом: (а) У првој половини 2014. године значајно су порасли јавни расходи у Републици Србији у односу на буџетом планиране; (б) Да су спроведене реформе јавних предузећа у нашој земљи, јавни расходи би били значајно мањи у односу на планиране у првој половини 2014. године; (в) Већа издвајања државе за образовање у нашој земљи утицала би на боље услове рада у школама.

ик е

Питања за дискусију

Додатни извори

Уводна додатна разматрања основних појмова везаних за јавне финансије могу се наћи у Раичевић, Б., Јавне финансије, друго измењено и допуњено издање, ЦИД Економски факултет, Београд, 2008. и Розен, Х., Гејер, T., Јавне финансије, осмо издање, Београд, ЦИД, Економски факултет, Београд, 2009. О активностима државе више видети у Стиглиц, Џ., Економија јавно секора, друго издање, ЦИД Економски факултет, Београд, 2008. Добар преглед и одређена почетна разматрања везана за фискалну политику пронаћи

24

ћете у једном од најпознатијих и најчешће коришћеном уџбенику приниципа економије у свету и код нас Манкју, Г., Тејлор, М., Економија, евроско изање, Дата Статус, Београд, 2008. Фундаментална дефинисања за теме од интереса у овом поглављу, као и кратка и прецизна објашњења сваке теме можете погледати у Јакшић, М., ред. [et al.], Економски речник, треће измењено и допуњено издање, ЦИД Економски факултет, Београд, 2010.

Други део

Јавни расходи Кратак садржај

уџ

бе н

ик е

Појам јавних расхода Јавни расходи, јавни сектор и јавна добра Врсте добара Структура јавних расхода Ефекти јавних расхода Теоријске класификација јавних расхода Облици државне интервенције преко јавних расхода Јавни расходи за образовање и социјално осигурање

за

По завршетку овог дела ученик ће бити у стању да:

За

во

д

• дефинише јавне расходе, • наведе разлоге државне интервенције и присуства јавног сектора, • дефинише добра, • разликује добра, • наведе структуру и ефекте јавних расхода, • наведе начела јавних расхода, • класификује јавне расходе, • објасни облике државне интервенције преко јавних расхода, • објасни разлоге улагања и ефекте јавних расхода у области образовања, • објасни разлоге улагања и ефекте јавних расхода у области здравства, • објасни разлоге улагања и ефекте јавних расхода у области пензијског осигурања, • објасни разлоге улагања и ефекте јавних расхода у области социјалне заштите.

25