OCTUBRE 2015
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publicidad gubernamental
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A unos meses de que se cumpla, en diciembre, el tercer año de gobierno del presidente Enrique Peña Nieto, uno de sus compromisos no ha sido cumplido: crear una instancia ciudadana y autónoma que supervise la contratación de medios publicitarios en todos los niveles de gobierno. Añeja es la exigencia por legislar acerca del otorgamiento de publicidad gubernamental, omisión soslayada por el Poder Legislativo, nos recuerda Gerardo Montes, quizá porque de la falta de regulación continúan beneficiándose el Presidente, el gobierno federal, el mismo Congreso, los gobernadores, y todas las instancias a las que se les asigna presupuesto público, que son recursos de los contribuyentes.
Gerardo Israel Montes
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misión y falta de compromiso para regular la compra de espacios publicitarios gubernamentales en los medios de comunicación, es la conducta que caracteriza a la clase política por lo menos desde 2002, cuando el 19 de marzo de ese año la entonces diputada del PRI, Lorena Beauregard, presentó la iniciativa de Ley Federal para la Regulación y Control de la Publicidad Gubernamental en materia de Prensa, Radio y Televisión. A partir de ese año se presentaron iniciativas de ley para transparentar los recursos públicos destinados a
la contratación de publicidad gubernamental, y contrarrestar uno de los peores vicios que conserva y defiende el sistema político mexicano: el control de los medios de comunicación, a través de la entrega o negación de pautas publicitarias, dependiendo de la línea editorial de los mismos, premio o castigo. A pesar de la trascendencia del tema, y de las más de diez iniciativas presentadas en la última década, ninguna de las propuestas avanzó, no obstante que las reformas político-electorales de 2007 y 2014 fijaron un plazo obligatorio para que el Congreso de la Unión expidiera la
Autorretrato, José Luis Cuevas.
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Peña Nieto y Congreso
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Castigo publicitario Para ilustrar el mal ejercicio que se realiza con el presupuesto público que se destina a la publicidad gubernaley reglamentaria del artículo 134 constitucional, que mental con fines de castigo a los medios críticos, se cita enunció: “La propaganda, bajo cualquier modalidad de el caso emblemático del semanario Proceso, que desde comunicación social, que difundan como tales los poderes su nacimiento, el 6 de noviembre de 1976, ha sido blanpúblicos, los órganos autónomos, las dependencias y enco de veto publicitario recurrente. tidades de la administración pública y cualquier otro ente Durante los gobiernos panistas de Vicente Fox y Fede los tres órdenes de gobierno, deberá de tener carácter lipe Calderón Hiinstitucional y fines infornojosa, esta revista mativos, educativos o con altos tirajes de de orientación social. venta sufrió fuerte En ningún caso esta boicot publicitario. propaganda incluirá El tema llegó hasta nombres, imágenes, voces o símbolos que la Comisión Nacional impliquen promoción de los Derechos Humanos (CNDH), que personalizada de cualquier servidor en su recomendación público”. 035/2012 (donde aborPero esa omisión dó la cancelación de no es sólo del Poder publicidad tanto a Legislativo, el EjeProceso como a otros cutivo es quien en medios de comunirealidad impide o cación) le formuló al Los firmantes por el Pacto por México. rechaza reglamentar último secretario de Goy poner límites a ese bernación del calderonismo, poder discrecional, como lo ejemplificó hace cuatro déAlejandro Poiré, diversos señalamientos, entre ellos, la cadas José López Portillo, “no pago para que me peguen”. emisión de lineamientos claros y criterios objetivos, imEl actual presidente Enrique Peña Nieto, también ha sido parciales y transparentes para garantizar “la igualdad de oportunidades en el otorgamiento y distribución de omiso, incluso a su compromiso, de cambiar la forma publicidad oficial a favor de los distintos medios de cocomo se asignan los gastos en publicidad, que fue una municación”. de sus primeras promesas ya como presidente electo. En el informe “Libertad de Expresión en Venta. Acceso a Información y Censura Indirecta en Publicidad Promoción personalizada Oficial”, elaborado por las organizaciones Artículo 19, La publicidad gubernamental también se utiliza para la promoción personalizada de funcionarios que, con Fundar y Centro de Análisis e Información, se rememocargo al dinero de los contribuyentes y distorsionando ra el artículo que Peña Nieto publicó en el diario Relo que debe ser una adecuada comunicación con fines forma el 16 de julio de 2012, titulado “El comienzo del institucionales, derrochan dinero para promover su cambio”. El ahora primer mandatario se comprometía imagen con miras a obtener otro cargo político. Ese es a impulsar “la creación de una instancia ciudadana y el caso del gobernador de Puebla, Rafael Moreno Valle, autónoma” que supervisara la contratación de medios quien como senador del PAN participó durante 2007 en de comunicación con fines publicitarios en todos los nila reforma al mencionado artículo 134 constitucional. veles de gobierno.
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Para ilustrar el mal ejercicio que se realiza con el presupuesto público que se destina a la publicidad gubernamental con fines de castigo a los medios críticos, se cita el caso emblemático del semanario Proceso, que desde su nacimiento, el 6 de noviembre de 1976, ha sido de blanco de veto publicitario recurrente.
La finalidad de esta propuesta era garantizar que los contratos publicitarios se realizaran de acuerdo con los principios de utilidad pública, transparencia, respeto a la libertad periodística y el acceso ciudadano. El compromiso 95, apartado 5.8 Medios de Comunicación del Pacto por México, firmado el 2 de diciembre de 2012 en el castillo de Chapultepec, sigue pendiente tres años después.
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este tipo. “Una visión que, sin embargo, no fue compartida por los diputados locales. En palabras del entonces presidente de la Comisión de Gobernación, Gerardo Mejía, la anterior legislatura desechó el caso, puesto que ‘“el Poder Legislativo se [encontraba] imposibilitado para sancionar al gobernador Rafael Moreno Valle Rosas (…)”
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Sin embargo, para el gobernador poblano, con ambiciones presidenciales, lo establecido en el marco constitucional no cuenta. De acuerdo con el informe “Libertad de Expresión en Venta. Acceso a Información y Censura Indirecta en Publicidad Oficial”, Moreno Valle establece formas ilegítimas para aprovechar la excepción que hay de esta promoción personalizada: la difusión de los informes de labores anuales, que en este caso debería de circunscribirse al estado de Puebla. Moreno Valle contrató, el 15 de enero de 2012, a la empresa Make Pro, compañía subsidiaria de Corporativa Interamericana de Entretenimiento (CIE), para transmitir en salas de cine de todo el país anuncios propagandísticos a su primer informe de labores. En ese año, menciona el estudio citado, según el entonces Instituto Federal Electoral (IFE), se transmitieron 3 mil 266 spots cinematográficos o cineminutos, que sumaron 54 horas y 43 minutos de promocionales que fueron reproducidos en 164 complejos cinematográficos en todo el país. El costo de dicha campaña superó los 14 millones pesos. Derivado de este actuar, en su resolución CG280/2012, el IFE estableció la necesidad de iniciar un “juicio de reproche” en contra del actual gobernador del estado de Puebla, en razón a su promoción personalizada. El órgano electoral concluyó que el Congreso local era la única instancia facultada para establecer un juicio de
Gasto en publicidad 2013 El informe “Libertad de Expresión en Venta. Acceso a Información y Censura Indirecta en Publicidad Oficial”, también da cuenta del elevado gasto en recursos y los sobre-ejercicios donde incurrieron el gobierno federal y las 27 entidades federativas que dieron información de su gasto, quienes en conjunto erogaron 13 mil 640 millones de pesos en la supuesta difusión de sus políticas, programas y servicios. Para solventar su índice de acceso al gasto en publicidad oficial, Fundar y Artículo 19 requirieron tanto el presupuesto aprobado, así como el ejercido total que se erogó del 1 de enero al 31 de diciembre de 2013, además de solicitar documentos relacionados con el gasto desglosado por tipo de medios, el número de contrato, los conceptos, las campañas y los montos.
En cuanto al gasto en publicidad oficial realizado por el gobierno federal en 2014, se detalla con cifras preliminares al 13 de julio de 2015, que se tenía un gasto de 3 mil 155 millones de pesos. A las entidades que proporcionaron información con alto nivel de desagregación, se les asignaron cinco estrellas: Distrito Federal, Guanajuato y San Luis Potosí; que se contrapone con las que tuvieron cero estrellas por no entregar nada de información: Guerrero, Tamaulipas y Quintana Roo; en tanto que las entidades que entregaron información limitada fueron 11, a las cuales se les asignaron de una a dos estrellas; mientras que a 15 entidades se les otorgó entre dos y cuatro estrellas, debido a que la información que entregaron se catalogó como aceptable. En conjunto las 27 entidades federativas ejercieron 1.4 veces más recursos de lo que tenían presupuestado para 2013, excediéndose por mil 688 millones de pesos del presupuesto inicial, gastando al finalizar el año 5
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Larga data legislativa En la historia de iniciativas que se han impulsado en la materia figuran la Ley Federal de Equidad y Transparencia para la Publicidad Institucional, presentada en diciembre de 2003 por la entonces diputada del PRD, Cristina Portillo Ayala; el 8 de diciembre de 2005, la senadora del PRI, Dulce María Sauri, propuso el Proyecto de Ley Federal de Comunicación Gubernamental a la Ciudadanía. El 14 de mayo de 2007, el diputado de Nueva Alianza, Jacinto Gómez Pasillas, planteó reformar diversos apartados de la Constitución y el artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. El 11 de julio de 2011, el senador perredista, Graco Ramírez, hizo lo propio al
proponer reformas a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; sus correligionarios, los senadores Carlos Sotelo García y la diputada Valentina Batres, presentaron el 23 de octubre de 2007 su iniciativa de ley que regula la publicidad del Estado. Del año 2011 a la fecha, se ha presentado otro bloque de iniciativas que buscan reglamentar los artículos 6 y 134 constitucionales. Una de ellas es la elaborada por el senador del PRD, Pablo Gómez Álvarez, mediante la cual se proponía expedir la Ley General de Propaganda Gubernamental (29 de marzo de 2010); por su parte, el 4 de julio de 2012 el diputado del PT, Jaime Cárdenas, presentó ante la Comisión Permanente una propuesta de reforma al artículo 73 constitucional y en donde se proponía la expedición de la Ley Reglamentaria de los artículos 6 y 134 constitucionales que regulan la publicidad del Estado.
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Publicidad del gobierno federal En cuanto al gasto en publicidad oficial realizado por el gobierno federal en 2014, el mismo documento detalla que en un primer acercamiento, con cifras preliminares al 13 de julio de 2015 (fecha en que se cumplieron tres años del primer compromiso hecho por el entonces presidente electo, Enrique Peña Nieto, para impulsar un marco normativo respecto a la publicidad gubernamental), se tenía un gasto de 3 mil 155 millones de pesos en publicidad oficial. Sin embargo, las cifras definitivas de 2014, entregadas por la Secretaría de la Función Pública (SFP), arrojaron que la actual administración federal gastó 7 mil 52 millones de pesos; 98.3 por ciento más de lo que reportó originalmente. Según los datos definitivos, el gobierno habría gastado mil 830 millones de pesos, más de lo inicialmente presupuestado para 2014; es decir, incurrió en un sobreejercicio de 26 por ciento. El presupuesto inicial, 5 mil 222 millones de pesos, fue incrementado sin explicación alguna a lo largo del año, con una ampliación total de 2 mil 340 millones. En cuanto a la distribución del gasto por medio, 30 por ciento se destinó a la televisión; a la radio, 20 por ciento; a medios impresos, 17 por ciento; internet sumó un poco más del 5 por ciento; cine, 2 por ciento, y a otro tipo de proveedores, el 25 por ciento.
En el informe de Fundar se asienta la nula voluntad política para que la regulación de la publicad gubernamental sea un tema prioritario.
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mil 369 millones de pesos, de los cuales sólo se conoce el destino del 61 por ciento; es decir, se sabe a qué tipo de medios o proveedores se asignaron 3 mil 413 millones de pesos; sobre el resto de lo erogado, más de 2 mil 226 mdp, no se reportó cuál fue su destino.
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Alejandro Encinas.
Posteriormente, el 4 de septiembre de 2012, los senadores del PAN, Javier Corral Jurado, Marcela Torres Peimbert, Víctor Hermosillo y Celada y Ernesto Ruffo Appel, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentaron la iniciativa para expedir la Ley Federal de Comunicación Gubernamental. Para el 13 de noviembre de 2012, el senador del PRD, Armando Ríos Piter, presentó la iniciativa para expedir la Ley General de Propaganda Gubernamental, que contó con el aval de su grupo parlamentario. Además, el 24 de julio de 2013, diversos senadores integrantes de los grupos parlamentarios de los partidos Acción Nacional y de la Revolución Democrática, presentaron la iniciativa para expedir la Ley Reglamentaria para el artículo 134 constitucional, en materia de Propaganda Gubernamental. Censura indirecta Con todo este panorama, en el informe “Libertad de Expresión en Venta. Acceso a Información y Censura Indirecta en Publicidad Oficial” se asienta la nula voluntad política para que la regulación de la publicidad gubernamental sea un tema prioritario. Y destaca el incumplimiento de Enrique Peña Nieto, al no impulsar la creación de una instancia ciudadana y autónoma que vigile la contratación de medios de comunicación con fines publicitarios en todos los niveles de gobierno. En cuanto al ámbito legislativo, también destaca la omisión que se ha tenido durante los últimos ocho años para legislar en la materia. Ante este escenario de parálisis legislativa, Artículo 19 presentó una demanda de amparo en contra del Congreso de la Unión, por la omisión de regular en tiempo y forma el artículo 134 constitucional. Sin embargo, un
Lorena Beaurregard.
juez de distrito concluyó “equívocamente”, que debido a que la publicidad oficial y la omisión impugnada son asuntos de carácter electoral, el juicio de amparo no era el recurso para controvertir. Al contraponerse a los argumentos de esta resolución, Artículo19 respondió: “es obvio que la comunicación social de cualquier órgano o entidad del nivel federal o estatal no se limita a épocas electorales; de hecho, las leyes electorales ordenan su suspensión en este lapso”. En el informe elaborado por Fundar y Artículo 19 se subraya que la omisión legislativa en materia de publicidad gubernamental “facilita que el gasto en publicidad oficial se asigne de forma discrecional, arbitraria y discriminatoria (…) la publicidad oficial en México es una herramienta de censura indirecta que favorece o castiga a los medios según sus líneas editoriales, la información que transmiten, y las opiniones que éstos construyen y difunden”. @GerardoIMontes