[사참위] (4) 안전사회 소위원회 보고서_(3소위)단면

안전사회 소위원회

안전사회 소위원회 보고서

지금으로부터 28년 전인 1994년 가습기살균제가 판매되기 시작하였습니다. 자신과 가족 의 건강을 위해 이를 사용한 분들은 원인도 알지 못한 채 시름시름 앓았고 심지어 죽음에 이르기까지 하였습니다. ‘소리 없는 암살자’와 다르지 않았던 가습기살균제는 헤아리기 어 려울 정도의 많은 피해자들을 양산하고 출시 17년 후인 2011년에 이르러서야 사용자제 권고가 내려졌습니다. 제대로 된 실험이나 검증도 거치지 않은 채 제품을 출시했던 기업 들은 이 죽음과 고통이 자신들과 관련 없다고 변명하기 급급할 뿐 어떠한 책임도 지려 하

2014년 4월 16일, 여객선 세월호가 진도 앞바다에서 침몰하였습니다. 세월호는 그리 안전 한 배가 아니었습니다. 선사는 탑승객과 화물을 늘리기 위해 증개축을 실시하여 복원성 이 나빠졌고 수밀문도 그냥 열어둔 채 운항을 하였습니다. 국가는 구할 수 있는 생명을 구 하지 못하였고 결국 304명의 무고한 분들이 목숨을 잃었습니다. 생존자를 비롯한 희생자 유가족 등의 경우 아직도 참사 당일에서 벗어나지 못하고 있으며, 트라우마와 같은 정신 적 고통을 겪고 있는 경우도 많습니다. 하지만 국가는 피해자들을 불법 사찰하였을 뿐만 아니라 유가족과 국민들의 진상규명 외침 속에 만들어진 4·16세월호참사 특별조사위원 회의 활동을 철저하게 방해하였고, 급기야 강제종료 시켰습니다. 이 두 참사는 안전보다 이윤을 더 추구했던 우리 사회의 탐욕, 국민의 생명에 대한 위험을 방관했던 국가의 무책임이 주요 원인이라는 공통점이 있습니다. 피해자들은 참사로 인한 고통에서 쉽게 벗어나지 못하고 있으며, 피해에 대한 배보상도 온전히 이루어지지 못하고 있습니다. 참사에 대한 직간접적 원인이 무엇이었는지 그 진실을 제대로 밝히지 못한다면 생명 경시로 인한 참사는 또다시 발생하게 될 것입니다. 진실을 밝히지 못하는 사회는 안 전한 사회라 할 수 없으며, 피해자의 온전한 치유와 회복도 기대할 수 없습니다. 우리 미래 세대를 위해서도 진상규명을 통한 안전사회건설은 반드시 필요합니다. 저희 「가습기살균제사건과 4 16세월호참사 특별조사위원회」는 ‘양 참사에 대한 진실 규 명, 온전한 치유, 안전한 나라’를 실현하기 위해 지난 2018년 12월 10일부터 3년 6개월동안 많은 조사를 실시하였습니다. 그리고 조사활동의 내용과 그 결과들을 총 7권의 종합보고 서와 1권의 백서에 각각 담았습니다. 이 보고서들은 시간적으로

구체적으로 양 참사의 발생원인과 문제점, 미비한 피해지원 현실, 관련 안전대책 등을 각 각 ‘가습기살균제참사 종합보고서’와 ‘4·16세월호참사 종합보고서’에 담아 참사의 의미를 종합적으로 이해할 수 있도록 하였습니다. 또한 좀 더 깊이 있고 세부적인 조사결과를 전 달하기 위해 4개의 각 소위원회별로 ‘가습기살균제참사 진상규명 소위원회 보고서’, ‘4·16 세월호참사 진상규명 소위원회 보고서’, ‘안전사회 소위원회 보고서’, ‘지원 소위원회 보고 서’를 추가로 작성하였고, 조사결과들을 바탕으로 참사의 재발방지를 위해 국가기관 등이 개선해야 할 실질적 정책과제를 권고의 형태로 담아 별도의 책자로 발간합니다. 백서에는 위원회 활동이 어떻게 이루어졌는지, 잘한 것과 잘못한 것은 무엇인지, 그리고 한시적 조 사기관인 우리 위원회가 가지고 있던 한계는 무엇이었고 이를 보완하기 위한 과제는 무엇 인지 등에 대해 담고자 하였습니다. 종합보고서와 백서를 작성함에 있어 일반시민과 피해자들도 최대한 쉽게 읽고 이해할 수 있도록 노력하였으며, 국제사회와 내용을 공유하기 위해 본권(참사별 보고서)의 경우 영어로 도 번역해 제공할 예정입니다. 또한 본 종합보고서와 함께 제공되는 USB에는 종합보고서 외에도 개별 조사결과보고서와 위원회가 실시한 용역결과보고서 등을 함께 담았습니다. 현실적 한계로 피해자 분들과 진상규명을 위해 애써 오신 모든 분들에게 전달해 드리지 못함을 양해해 주시기 바라며, 모든 내용은 웹페이지를 통해 다운로드 받으실 수 있도록 준비했습니다.

저희 위원회는 활동기간 동안 최선의 노력을 다해왔으며, 다방면의 조사를 통해 여러 진 실의 조각들을 찾아냈고 안전 및 피해지원대책 마련 등 많은 결과물들을 남겼습니다. 이 는 진상규명을 열망한 수많은 피해자 분들, 그리고 피해자 권리를 옹호해온 여러 시민들 의 노력이 있었기에 가능한 일이었습니다. 그럼에도 내용과 결과물에 대해 피해자와 국민 들은 여전히 부족하다고 여기고 계신 것 같아 송구스럽기만 합니다. 하지만 우리 사회가 참사로부터 교훈을 얻지 못하고 기억을 지우면 과거의 잘못을 반복할 위험이 있습니다. 본 보고서들을 통해 가습기살균제참사와 4·16세월호참사에 대한 기록을 명확히 남기고 피해자들의 회복과 안전사회를 위한 길에 한걸음 내딛는 계기가 되기를 희망합니다. 이 보고서를 참사 희생자와 그 가족, 우리 국민과 미래세대에게 바칩니다. 2022년 9월 가습기살균제사건과 4·16세월호참사 특별조사위원회 위원장 문 호 승

45 2) 식품의약품안전처 약사법 45 3) 산업통상자원부 품질경영 및 공산품안전관리법(품공법) 46 4) 중대재해처벌 등에 관한 법률(중대재해처벌법) 46 다. 개선해야 할 주요 쟁점 47 2. 중독 등 질병 감시체계 변화 47 가. 2011년 이전 49 나. 2011년 이후 51 다. 개선해야 할 주요 쟁점 53 IV. 미국과 유럽연합의 화학물질 위험 통제를 위한 규제법과 거버넌스 사례 고찰 54 1. 미국 54 가. 정부 거버넌스 54 나. TSCA(Toxic Substances Control Act) 55 다. 생활화학제품 화학물질 중독 등 질병 감시체계 57 2. 유럽연합 57 가. 화학물질관리청(ECHA) 57 나. 화학물질등록 및 평가법(REACH) 59 다. 생활화학제품 화학물질 중독 등 질병 감시체계 60 라. 독일 중독관리센터 사례 62 V. 생활화학제품의 중독 등 질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스 개선방안 및 기대 효과 62 1. 화학물질 및 생활화학제품 위험 예방 관련 법적 규제

생활화학제품의 중독 등 질병 위험 통제에 소홀한 책임에 합당한 처벌

중대재해처벌법 인과관계 조항 추가 등 개정(제안 8)

중독사례에 근거한 예방법 지속 개정과 거버넌스 정립(제안 9)

장기적 과제: 소비자 안전권·생명권을 보장하기 위한 정부 조직(제안 10) 78 라. 기타 제안

기대효과

결론

기업의 책임 81

정부의 책임 81 가. 화학물질 및 생활화학제품 위험 예방 관련 법적 규제 82 제안 1) 화학물질 규제를 위한 화학물질 관련 예방법 개정 노력 지속 82 제안 2) 화학물질과 제품의 안전보건독성정보 통합 감시체계 구축 82 제안 3) 기업실사의무화법 제정 83 제안 4) 생활화학제품 등 소비 제품의 위험 속성 분류체계(GPC)를 활용한 건강위험 포괄적 감시 83 나. 화학물질 및 생활화학제품 건강위험 감시방안 83 제안 5) 질병관리청 중독관리센터(가칭) 설립 84 제안 6) 질병관리청의 중독관리센터와 정부 예방부처 간 협력체계 구축 84 제안 7) 화학물질 중독사례 중독관리센터 보고 제도화 84 다. 생활화학제품 위험 통제에 소홀한 책임에 합당한 처벌 84 제안 8) 중대재해처벌법 인과관계 조항 추가 등 개정 85 제안 9) 중독사례에

88 1. 20년 주기 내항여객선 대형 참사로 보는 사고원인과 정부대책의 문제점 89 가. 20년 주기 내항여객선 대형 참사로 보는 사고원인 89 1) 1953년 창경호 침몰 사고 89 2) 1970년 남영호 침몰 사고 90 3) 1993년 서해훼리호 침몰 사고 91 4) 2014년 4·16세월호참사 91 나. 공통 원인별 정부대책의 문제점 92 1) 과승이나 과적, 고박불량 등의 문제점 93 2) 형식적인 선박검사의 문제점 93 3) 선원의 비상시 대처능력 및 선주의 안전의식 부족의 문제점 94 4) 선박의 불감항성을 묵인하는 선사, 선원의 문제점 95 5) 여객선 선사들의 영세성과 노후 선박 지원 부재의 문제점 96 6) 늦은 사고 접수와 초동 대응의 문제점 97 다. 세월호참사 원인과 정부대책의 문제점 99 2. 내항여객선 관련 정부의 안전관리체계의 문제점 99 가. 운항관리 제도의 현황과 문제점 102 나. 해사안전감독관제도의 현황과 문제점 104 다. 내항여객선 선박검사 제도의 현황과 문제점 107 3. 내항여객선 선사의 안전관리체제 및 안전관리책임자의 문제점 107 가. 내항여객선 안전관리체제 분석 109 나. 내항여객선 안전관리체제의 문제점 110 다. 안전관리책임자의 문제점 112 라. 선사의 자율적인 안전관리 관련 문제점 114 4. 내항여객선 선사와 선원 관련 문제점 114 가. 내항여객운송사업자 안전교육의 문제점 115 나. 여객선 선장 적성심사 제도의 문제점 115 다. 고객만족도평가제도

118 라. 선박 안전 운항을 위한 선사들의 구조적 운항능력 관련 120 III. 내항여객선 선사와 해운제도의 개선방안 120 1. 20년 주기 내항여객선 대형 참사를 방지하기 위한 개선 방향 120 가. 과승이나 과적, 고박불량 등 운항관리 안전에 관한 대책 122 나. 형식적인 선박검사에 관한 대책 123 다. 선원의 비상시 대처능력 및 선주의 안전의식 부족에 관한 대책 124 라. 선박의 불감항성을 묵인하는 선사, 선원에 관한 대책 125 마. 영세한 선사와 노후 선박 지원 부재에 관한 대책 126 바. 늦은 사고 접수와 초동 대응에 관한 대책 128 2. 내항여객선 관련 정부의 안전관리체계 관련 개선방안 128 가. 운항관리 제도에 관한 대책 128 나. 해사안전감독관 제도에 관한 대책 129 다. 내항여객선 선박검사 제도에 관한 대책 131 3. 내항여객선 선사의 안전관리체제 및 안전관리책임자 관련 개선방안 131 가. 내항여객선 안전관리체제 관련 132 나. 내항여객선 안전관리체제에 관한 대책 132 다. 안전관리책임자에 관한 대책 132 4. 내항여객선 선사와 선원 관련 개선방안 132 가. 내항여객운송사업자의 안전교육에 관한 대책 133 나. 여객선 선장 적성심사제도에 관한 대책 133 다. 고객만족도평가제도 운영에 관한 대책

136 1. 유·도선 등의 안전관리체계의 문제점 및 개선방안 138 2. 유·도선법의 문제점 및 개선방안 138 3. 유·도선의 선박건조지원제도의 문제점 및 개선방안 140 V. 해양재난 조사기구 및 해양 수색구조체계의 문제점과 개선방안 140 1. 해양재난 조사기구의 문제점 및 개선방안 140 가. 조사배경 및 목적 141 나. 해양재난 조사기구의 문제점 145 다. 해양재난 조사기구의 개선방안

147 2. 해양 수색구조체계의 문제점 및 개선방안 147 가. 해양 수색구조체계의 문제점 147 1) 해양 수색구조 조직체계의 문제점 148 2) 해양 수색구조 지휘·조정체계의 문제점 150 3) 해양 수색구조 정보전달체계의 문제점 151 4) 해양 수색구조 교육·훈련체계의 문제점 152 5) 해양 수색구조 민·관·군 협력체계의 문제점 152 나. 해양 수색구조체계의 개선방안 152 1) 해양 수색구조 조직체계의 대책 153 2) 해양 수색구조 지휘·조정체계의 대책 154 3) 해양 수색구조 정보전달체계의 대책 155 4) 해양 수색구조 교육·훈련체계의 대책 155 5) 해양 수색구조 민·관·군 협력체계의 대책 156 VI. 결론 159 제4장. 책임지는 국가, 함께 만드는 안전사회 - 재난안전총괄 분야 159 I.서론 164 II. 국민들의 안전한 삶을 위한 제도 개선

164 1. 안전권 법제화와 안전 법체계 정비 165 가. 안전 법체계 정비 방안 166 나. 안전기본법 제정의 원칙 167 다. 국가안전관리 기본계획의 실효성 확보 169 라. 추가 고려사항 170 2. 안전정보체계 개선방안 170 가. 재난안전데이터공유플랫폼 내실화 173 나. (가칭) 재난안전데이터센터의 설립 174 다. (가칭) 국가안전정보위원회의 설립 176 라. 추가 고려사항

177 3. 도시안전관리를 위한 제도 개선방안

178 III. 주체 역량 강화 178 1. 재난 대응 컨트롤타워 및 긴급구조체계 개선 179 가. 재난 대응 컨트롤타워 체계의 문제점과 개선방안 182 나. 재난 현장 긴급구조체계의 문제점과 개선방안 185 다. 추가 고려사항 186 2. 국가 재난안전관리 역량 강화방안 187 가. 재난안전 전담인력 확보 189 나. 재난안전교육 개선 190 다. 재난안전 예산 개선 192 라. 추가 고려사항 193

202 4) 개선권고 및 권고이행점검 기능 203 5) 피해자와의 소통 기능 203 6) 위원 구성 및 추천·임명 방안 204 라. 추가 고려사항 205 2. 사회적 학습 활성화를 위한 재난백서의 관리와 효율적 활용방안 208 V. 결론 213 제5장. 종합 결론 231 참고문헌 232 부록: 안전사회 소위원회 권고안 233 Ⅰ. 가습기살균제안전과 235 Ⅱ. 세월호안전과 240 Ⅲ. 재난안전총괄과

가습기살균제참사와 세월호참사는 기술로부터 발생한 대형재난이라는 점에서 공통적이 다. 안전을 보장해 줄 수단으로 여겨지던 기술이 현재는 위험 생산의 근원이 됐다. 하지만 위험은 기술에서만 유발되지 않는다. 기술이 활용되는 과정에는 법·제도, 국가조직, 기업 조직, 노동과정 등 복잡다단한 사회적 요소가 결합된다. 결국 현대의 위험은 사회기술적 속성을 지니며 사회 구조, 시스템, 조직을 어떻게 관리하는가에 따라 위험 규모 또한 크게 달라진다. 그간 한국 사회는 각종 참사로부터 사회적 학습을 하지 못해왔다. 참사가 지닌 사회기술 적이며 심층적인 원인을 분석하고, 그로부터 개선해 나갈 사회적 역량과 시스템이 부실했 기 때문이다. 재난 조사기반이 취약한 여건에서 가습기살균제사건과

소위 원회가 생활화학제품과 내항여객운송에서의 안전, 그리고 국가 재난안전관리라는 3개 영 역에서 안전사회 건설을 위해 실시한 조사와 연구 결과를 집약하고 있다. 그러한 분석을 토대로 제도, 관행, 문화 등에 걸친 구조적·시스템적 개선 권고안을 도출했다. 이 3개 영역

을 다룬 내용이 본 보고서의 2장, 3장, 4장에 각각 해당한다. 마지막 5장 결론에서는 전체 내용을 종합하고, 좀 더 안전한 사회로 이행하기 위해 남은 과제와 전망을 제시한다.

우선 2장은 가습기살균제참사 전후 법·제도 변화 양상 및 그와 관련된 선진국 사례를 분 석한 뒤, 생활화학제품이 원인인 위험을 통제하는 열 가지 권고안을 제시하고 위험 통제 책임 주체로서 기업과 정부의 역할을 구분했다. 특히 정부의 역할은 화학물질과 생활화학 제품의 건강위험 예방, 중독 등 질병 감시, 감시에 따른 처벌로 분류했다. 첫째, 기업은 생산하고 판매한 생활화학제품의 위험을 통제하는 1차적 책임을 지기에 위 험 통제 조치를 핵심 경영요소로 삼아야 한다. 원청 기업은 하청기업과 공급망 기업에서 안전한 제품이 생산되도록 자체 감사를 시행하고, 관련 기록 보관 시스템도 갖추어야 한 다. 「기업실사의무화법」을 제정해 생산 제품의 하청 및 공급망과 관련된 이해당사자의 안 전을 확보할 것을 권고한다(권고안 3). 둘째, 정부는 생활화학제품의 위험 예방을 위한 법적 규제와 부처 간 협력 거버넌스를 갖 춰야 한다. 이를 위해 국제적인 화학물질 관련법의 제정·개정, 거버넌스 등의 변화를 주시 하고, 우리나라 화학물질 관련법의 위험관리 수준을 높이도록 노력해야 한다(권고안 1). 또 한 정부 부처별로 분산된 제품의 안전보건독성정보를 통합하고 연계하는 전산시스템 구 축과 가칭 ‘독성정보센터’(환경부 산하) 설립을 권고한다(권고안 2). 이는 안전보건독성정보를 통 합해 제품 사용자에게 위험 정보를 알리고, 중독환자를 신속하게 치료하도록 도와주려는 시스템이다. 독성정보센터는 이를 관리할 부서다. 하지만 생활화학제품의 위험을 예방법 으로만 규제하는 데에는 한계가 있기에, 좀 더 포괄적인 위험을 감시하기 위해 국내외 무 역에서 유입되는 제품의 위해 속성을 코드화한 제품분류체계 도입해야 한다(권고안 4).

물질 중독사례 발생 시 시민과 병원이 중독관리센터로 자율적 또는 의무적으로 신고(권고

안 7)하도록 지원돼야 한다. 넷째, 정부는 위험한 생활화학제품을 시장에서 신속하게 제거하고, 해당 기업에 대해서는 제품 위험 관리 소홀에 따른 법적·행정적 책임을 물어야 한다. 그와 관련해 중독 원인 제 품과 개인 중독 사이의 개별 인과관계 입증이 좀 더 수월하도록 「중대재해처벌법 등에 관 한 법률」(이하 ‘중대재해처벌법’)에 인과관계 추정 조항을 추가할 것을 권고한다(권고안 8). 이는 피 해자들이 손해배상 소송에서 기업들의 법적 책임을 쉽게 물을 수 있도록 하는 데 목적이 있다. 중독관리센터에서 실시간으로 내는 물질별·제품별 중독사례 통계에 따라 정부 예 방부처는 예방법의 결함 여부를 검토해 지속적으로 개정 노력을 해야 한다(권고안 9). 장기적 인 과제로, 생활화학제품의 안전을 넘어서 시민들이 소비하는 모든 제품의 안전을 확보하 고 소비자들의 권리를 보장해 주는 독립적인 정부 부처의 설립을 권고한다(권고안 10)

3장에서는 세월호참사의 재발방지를 포함하는 내항여객선 해양안전을 담보하기 위한 종 합적인 제도개선 과제를 제시하기 위해 내항여객선 사고원인 관련 선사 및 해운제도의 문 제점과 개선방안, 유·도선 안전관리체계의 문제점 및 개선방안, 그리고 해양재난 조사기 구 및 해양 수색구조체계의 문제점과 개선방안을 다뤘다. 주요 내용은 다음과 같다.

20년 주기 내항여객선 대형 참사의 원인으로는 ① 과승이나 과적, 고박불량 등의 문제, ② 형식적인 선박검사, ③ 선원의 비상시 대처능력 및 선주의 안전의식 부족, ④ 선박의 불감 항성을 묵인한 선사와 선원, ⑤ 여객선 선사들의 영세성과 노후 선박 지원 부재, ⑥ 늦은 사고 접수와 초동 대응의 문제점이 확인된다. 내항여객선과 관련한 정부 안전관리체계의 문제점을 개선하기 위해 정기검사 횟수와 기 간을

령·제도·정책의 문제점을 개선하기 위해 신고자 신변 보호를 강화하는 별도의 공익신고

센터 설립을 고려할 필요가 있다. 이에 더해 선박안전 운항에 필요한 선사들의 구조적 운 항능력을 향상하기 위한 선원최저안전임금지원제도 및 내항여객선 안전공영제를 도입해 내항여객선의 안전 운항 기반 마련할 필요가 있다. 내항여객선 선사의 자율적 규제 측면에서 안전관리체제 및 안전관리책임자의 문제점을 개선할 필요가 있다. 즉, 안전관리책임자제도를 재검토해 안전관리책임자의 권한 보장과 책임 이행의 근거를 마련하고, 운항관리규정 이행에 필요한 기록 관리, 내부 심사 등과 관 련된 교육을 추가로 실시해야 한다. 선박안전을 위해 유·도선 안전관리체계의 문제도 개선해야 한다. 내항여객선과 마찬가지 로 유·도선에서 참사가 일어날 가능성도 높다. 해양사고의 상당수를 차지하는 어선 분야 뿐만 아니라 해양수산부 관리 밖에 있으면서 사고 빈도가 높은 다중이용 선박 분야(유·도선 및 수상레저기구 등)에도 안전감독관제도를 도입해야 한다. 해양재난 조사기구와 관련해 해양재난사고를 독립적으로 조사할 수 있는 해양사고조사 위원회를 설립하기 위한 법률 제정을 검토해야 한다. 해양 수색구조체계 역시 개선이 필요 하다. 해양사고 대응 시 구조본부의 중복된 비상가동에 따른 지휘 혼선을 최소화하고 구 조본부의 책임성을 강화하기 위해 구조본부를 지방청으로 지정하고 본청과 해경서는 지 방청을 지원하도록 하는 등 수색구조 활동 총괄·지휘·조정 권한을 일원화해야 한다. 수 색구조 활동을 총괄·지휘·조정하기 위한 수색구조임무조정관을 단일한 지휘관으로 지 정하는 등 명확하고 단일한 지휘·조정체계를 확립하고, 해양 수색구조 시 군과 해경의 협 력을 강화하는 방안도 마련해야 한다. 4장에서는 가습기살균제참사 및 세월호참사가 국민 생명을 보호하기 위한 국가의 책임

재난안전 분야의 역량 증진 방안을 제시했다. 아래의 주요 정책 권고안은 국가 책임을 강화하고, 다양한 이해당사자의 참여 수준을 높여 우리 사회를 좀 더 안전하

게 만드는 것을 목표로 했다. 첫째, 국민 안전권을 기본권 수준으로 보장해야 한다. 헌법을 개정해 안전권을 기본권으 로 지정하는 것이 이상적이나 헌법 개정은 여의치 않기에 안전기본법 신설을 권고했다. 법 체계와 실효성을 고려해 기존 「재난 및 안전관리기본법」을 안전기본법, 안전관리법, 재난 관리법으로 분리하는 방안을 제시했다. 안전기본법 제정 원칙으로, 모든 국민의 안전권 보장, 국가의 안전 책무 명시, 안전에 대한 알 권리 보장, 안전 규제 폐지·완화에 대한 제어 장치 마련을 제안했다. ‘국가안전관리기본계획’의 실행력을 제고하기 위해 명칭을 ‘국가재 난관리기본계획’으로 변경하고, 계획 수립과 실행에 시민 참여를 강화해야 함을 권고했다. 둘째, 재난안전정보를 효과적으로 공유하고 유통하기 위해 (가칭)국가안전정보위원회를 설 립해야 한다. 무수한 안전정보가 있지만 부처 간 장벽, 기업 영업 비밀 등의 이유로 공유가 안 되고, 국민의 알 권리를 제약하고 있다. 따라서 부처 간 장벽을 넘어 실질적 지휘권을 갖는 위원회를 구성함으로써 안전정보의 공유와 유통을 활성화하고, 중장기적 투자와 국 민의 알 권리 확보를 위해 노력해야 한다. 셋째, 현장지휘권 강화, 전문성 제고로 재난관리 전담인력의 역량 강화가 필요하다. 재난 현장에서 소방 등 1차 대응자가 전권을 가지고 책임감 있게 일하도록 긴급구조기관의 지 휘권을 강화해야 한다. 긴급구조 업무를 좀 더 폭넓게 재정의해 의무·권한상의 불필요한 중첩을 제거하고 지휘권을 명시적으로 일원화해야 한다. 기존 재난 유형별 중앙사고수습 본부, 중앙재난안전대책본부 체계를 해체하고 통합재난대응체계로 전환해야 한다. 재난 관리 인력의 전문성을 제고하기 위해 방재안전직 채용을 획기적으로 늘리고, 이들의 업무 부담 경감과 사기 진작을 위한 제도 개선(승진, 근무평가, 수당, 경력개발 등)이 필요하다. 재난관리자 의 역량을 강화하기 위한 체계적이고 전문화된 교육·훈련 실시와 국가 차원의 표준교재 개발, 지속적 예산 확보와 효율적 활용에도 노력을 기울여야 한다. 넷째, 독립적인 중대재난조사위원회를 구성하고, 재난 이후 사회적 학습을 추진해야 한 다. 중대재난조사위원회는 강력한 조사 권한, 개선 권고 및 권고 이행 여부 점검 권한, 피 해자 소통 기능 등을 확보하고, 정부 부처로부터 완전히 독립된 기구여야 한다. 중대재난

조사위원회를 구성하기 위한 현실성 있는 대안으로 기존 조사기구는 일상적인 사고조사 를 담당하게 하고, 사회적 파급력이 큰 중대재난을 중대재난조사위원회가 맡을 것을 권 고한다. 중대재난조사위원회는 효과적·독립적인 조사를 위해 전체 조사과정을 주관해야 한다. 특히 조직, 시스템, 사회구조, 문화 등의 문제를 포괄적으로 검토해 재난의 근본적 원 인을 밝혀내고, 이에 대한 사회적 학습을 촉진하는 역할을 해야 한다. 이상과 같이 안전사회 소위원회는 생활화학제품의 위험 통제, 내항여객선의 안전운항 강 화, 그리고 국가 재난안전관리체계 개혁과 관련해 가장 시급하고, 긴요한 과제를 추려내 과업을 수행했다. 나아가 양대 참사 이후 법·제도적으로 개선된 사항들의 효과와 부작용 을 면밀하게 분석했다. 이러한 분석에서 도출된 분야별 개선 권고는 공통적으로 안전 보 장의 주체로서 국가를 소환하고, 최대한 많은 공적 역할과 책임을 국가에 부여하고 있다. 동시에 다양한 이해당사자가 참여해 안전관리 수준을 높여야 한다는 안전 철학을 공유하 고 있다. 다만 국가 중심의 공적 안전관리규제 강화가 자칫 ‘안전의 관료화’로 이어지지 않 도록 경계해야 한다. 규제의 방향성도 중요한 것이다. 안전사회 소위원회의 활동을 갈무리하는 이 보고서는 안전한 사회를 건설하기 위한 실천 적 개선 권고라는 기능적 역할에만 사회적 의미를 두지 않고 과거의 참사를 성찰하고, 새 로운 안전 공동체를 만들기 위해 연대하는 주체들이 형성될 뿐만 아니라, 한국 사회의 안 전 수준이 높아지는 결실로 이어지길 바라는 마음에서 기획되고 완성됐다.

제1장

서론

기술이 자연을 통제해 안전을 확보하고, 그러한 기술 진보를 매개로 국가라는 집단적 공 동체가 개인을 보호한다는 것이 근대의 약속이자 논리였다(Bauman and Bordoni, 2014). 또한 기 술은 산업혁명을 탄생시킨 결정적 동력으로서 산업사회를 이끌었고, 끊임없는 자본 축적 을 가능케 했다. 근대 자본주의에서는 기술과 자본 축적을 중심으로 전체적인 사회 조직 화가 이뤄졌다고 해도 지나친 말이 아니다. 중세의 종교와 미신을 타파하고 이성에 기반 해 세상을 인식하려 했던 계몽주의는 기술에 전폭적인 권위를 부여했다. 역사적 과정을 거치면서 기술은 이데올로기나 사회와 무관하게 자체적으로 발전하는 과학적·독립적 영 역으로 간주돼 왔다. 이른바 ‘기술결정론’이다. 기술결정론의 관점에서는 사회가 아닌 기술 이 사회 성격을 결정짓는 지위를 갖고 있다고 여겨지기도 한다(Johnson and Wetmore, 2008) 저명한 사회학자 울리히 벡(Ulrich Beck)에 따르면, 위와 같은 사회적 위상 속에서 기술은 위 험에 관한 판단의 주체이자 과학적 근거를 제공하기도 했다. 어떤 것이 위험한지를 판단해 줄 수 있는 역할을 기술이 맡아 왔던 것이다. 그러나 동시에 현대를 살아가는 우리가 직 면하는 위험은 기술적 진보에서 기인한다. 물론 단순히 기술적 진보가 아니라 자본을 축

적하는 경제적 생산과정에서 활용되는 기술로부터 위험이 끊임없이 생겨나고 있다. 그 결

과 안전을 보장할 수단으로 각광받던 근대의 기술이 도리어 위험 생산의 근원이 돼버렸

다. 과거에는 기술적·경제적 발전 과정에서 생산되는 위험을 그저 어쩔 수 없는 부수적 문 제로 치부하고, 법적으로도 문제시하지 않았다. 그러나 이제는 현대 산업사회를 살아가는 우리 생활 전반에 기술적 위험이 편만하게 되면서 그것은 사회적·정치적 논쟁의 중심이 됐다(Beck, 1992)

가습기살균제참사와 세월호참사 역시 모두 현대 기술로부터 발생한 대형재난이라는 점 에서 공통적이다. 그런데 과연 기술 자체만으로 재난이 발생했는가? 바꿔 말해 하나의 특 정한 기술 혹은 기술적 사물이 즉각적으로 인간에게 피해를 주는가? 누구나 쉽게 알 수 있듯이 가습기살균제참사와 세월호참사에는 하나의 상품 혹은 (운송) 서비스를 거래하는 경제적 활동이 연결돼 있다. 울리히 벡이 논증했듯이, 현대 사회에서 하는 기술적·경제 적 활동이 위험을 수반한다는 사실은 이 두 참사에도 그대로 적용된다. 경제적 활동이 위 험과 연관된다는 주장을 약간 단순화해 보면 다음과 같다. 상품이나 서비스 판매로 이익 을 창출하려는 기업들은 그것의 생산 및 소비 단계에서 사람과 환경에 미칠 수 있는 위험 을 최대한 고려하지 않으려 한다. 왜냐하면 위험을 예방하기 위한 추가적 활동이나 기계· 설비들이 다 비용 상승으로 이어지기 때문이다. 이윤과 생산성이라는 경제적 논리와 위험 사이에는 거의 지배적으로 반비례 관계가 성립될 수밖에 없다. 하지만 경제적 활동이라는 개념만으로 모두 포괄할 수 없을 만큼 다양하고 복잡한 사회 적 요소들이 기술을 가지고 상품을 생산하거나, 서비스를 제공하는 과정과 연관돼 있다. 따라서 경제적 활동이 위험을 수반한다는 울리히 벡의 주장은 좀 더 보완돼야 한다. 경제 적 활동을 넘어서는 수많은 사회적 요소가 기술과 연결되면서 위험이 발생한다고 말이다. 기술이 하나의 상품으로 판매되는 과정에는 기술에 대한 국가 차원의 법적 특허와 규제 과정, 기술을 활용한 생산과정, 인간-기계 간 인터페이스, 노동력이 투입되는 노동과정, 생 산품의 거래 및 유통과정 등 복잡다단한 사회적 요소가 기술에 긴밀히 결합돼 있다. 이런 연유로 모든 산업은 속성상 기술적 요소와 사회적 요소가 복잡하게 얽혀 공존하는 사회 기술체계(socio-technical system)의 성격을 띠고 있다.

이와 같은 이론적 맥락에서 가습기살균제참사와 세월호참사를 다시 짚어보면, 기업 조직 들, 법을 제정하는 국회, 법 집행과 정책 수립을 맡은 관료 집단, 작업 현장 종사자, 그리고 기술적 안전성에 개입한 전문가 집단 등 사회적 요소들이 포착된다. 다시 말해 가습기살 균제라는 상품과 세월호라는 해상 운송 서비스는 모두 기술적 요소에 사회적 요소들이 결합된 사회-기술 체계의 일종이었다는 측면에서 공통적이었다. 가습기살균제참사와 세월호참사에서도 알 수 있듯이, “근대성의 위험은 순전히 기술적인 것이 아니라 잡종적·역동적·사회기술적인 것이다”(Jasanoff, 2016). 결국 위험의 규모는 그 사 회가 어떤 사회적 관계 혹은 사회적 과정 속에서 위험을 관리하는가에 따라 크게 달라질 수밖에 없다(Lash and Wynne, 1992). 현대 산업사회에서 위험이 사회기술적 원인에서 유발된 다는 점을 고려하게 되면, 참사로부터 원인을 규명하고 재발 방지 대책을 마련하는 과정 은 복잡해지고 지난해질 수밖에 없다. 더욱이 가습기살균제참사와 세월호참사 모두 원인 을 찾아가다 보면 아주 오랜 시간에 걸쳐 쌓여 온 그릇된 사회 철학, 사회 제도와 관행, 문 화가 초래한 비극임이 확인된다. 그러므로 전체 사회 구조 내 어디서부터 손을 대야 할지 도 쉽게 답이 나오지 않는다. 다른 한편, 다양한 층위에 있는 여러 사회적 요소는 특정 기술적 요소와 더 깊숙이 맞닿 아 있거나 간접적으로 영향을 주고받으면서 위험 생산에 일조한다. 쉽게 말해 어떤 사회 적 요소는 위험에 더 직접, 더 많은 영향을 미치기도 하고, 반대로 영향의 정도가 매우 낮 은 요소들도 있을 만큼 사회적 요소들이 위험에 미치는 영향은 천차만별일 수 있다. 사회 적 요소들은 대개 ‘조직(organization)’이라는 물리적 형태로 가시화되거나, 그러한 조직 안에 서 관행, 문화 등의 비가시적 방식으로 내재화된다. 따라서 특정 기술적 위험이 생겨나기 까지는 그것에 깊이 관여하든 혹은 낮게 관여하든 다양한 사회 조직이 연관돼 있다. 이러한 위험 발생과정의 사회구조적 특성 때문에 울리히 벡이 주장하는 위험에 대한 ‘조

직적인 무책임(organized irresponsibility)’이 발생할 수밖에 없게 된다(Beck, 1995). 사회 체계 수준

에서 발생한 위험(특히 환경오염) 내지 참사의 원인에는 많은 조직이 연루돼 있다 보니 조직적

무책임이 생겨난다. 결국엔 사고의 ‘표면적 원인(surface cause)’ 수준에서 책임져야 할 개인을

지목하고 처벌한다면, 실제로는 가해자(조직)를 보호하는 것이 되고 만다.

이것이 울리히 벡이 말하는 조직적 무책임인데, 그동안 한국 사회는 엄청난 참사를 겪은

이후에도 조직과 시스템 전반에 걸쳐 있는 사고원인을 제대로 규명하지도 못했고, 그와 같은 구조적 문제들을 개선하지도 못했다. 결과적으로 참사를 계기로 안전한 사회를 만드 는 데에도 취약했다. 2003년 2월 18일, 192명이 사망한 대구지하철 화재 참사만 하더라도 말단 노동자 5명만 법적 처벌을 받았을 뿐 당시 대구도시철도공사 사장과 경영진 그리고 대구시 관련 공무원 누구도 책임을 지거나 법적 제재를 받지 않았다. 그 외에 서해훼리호 참사, 씨랜드 화재 참사 등 누구나 쉽게 떠올릴 수 있는 많은 참사를 겪으면서도 한국 사회 는 그와 같은 참사와 재난을 어떻게 분석하고, 그 이후 예방 대책을 만들어야 할지 배우지 못했다. 늘 참사의 심층에 있는 구조적·시스템적 원인보다는 사고의 표면, 즉 사고가 직접 드러난 최종적 지점이라 할 수 있는 눈에 바로 보이는 현장 문제들이 원인 규명의 중심이 었다. 처벌 역시 이 최종적 지점에서 일하는 말단의 노동자들에게만 국한됐다.

잠시 해외 사례를 살펴보면, 현재 산업안전 측면에서는 세계적으로 가장 앞선다고 여겨지 는 영국 역시 처음부터 안전한 사회는 아니었다. 고압 증기기관의 발명 이후 19세기 전반 에 걸쳐 산업 현장에는 보일러 기술이 도입됐다. 그러나 기술의 미비로 거의 100년 동안 보일러 폭발 사고가 끊임없이 발생하고 무수한 인명이 희생됐다. 19세기 후반에 이르러 보 일러폭발법이 제정된 뒤에야 사고는 잦아들었다. 새로운 기술로부터 발생한 사고원인을 충분히 분석하고 위험 예방 대책을 마련할 사회적 구조가 영국 사회에 존재하지 않았던 것이다. 거의 한 세기에 걸쳐 말이다(松本三和夫, 2012). 같은 논법으로 한국 사회에는 그동안 엄청난 사회적 참사들을 제대로 수습하고, 사고원인 을 규명해 나갈 시스템이 없었다고 할 수 있다. 국가적 차원에는 ‘과학기술입국’ 이념을 토 대로 경제 발전에 매진하느라, 개인적 수준에는 다들 먹고사는 게 바빠서 재난에 대응할 합리적이면서도 적절한 구조, 절차, 매뉴얼, 문화 등을 구축할 만한 여유가 없었다고 에둘 러 변명할 수도 있다. 하지만 이미 세계적 기술 국가로 발돋움했던 2010년대에 한국 사회는 가습기살균제참사와 세월호참사에 직면해 전혀 예상치 못한 암초를 만났다는 듯 너무 우왕좌왕했다. 그 수많은 참사를 경험하고도 여전히 피해자 중심주의는 실종됐고, 조직화된 무책임의 강철 고리는

깨지지 않았으며, 일선 작업자들이 책임 추궁을 당했다. 천박하고 선정적인 기사가 넘쳐나

는 와중에 경제를 살리기 위해 ‘(그 사건 얘기) 그만하자’라는 정서가 사회에 퍼져나갔다. 레베카 솔닛(Rebecca Solnit)은 역사적 재난 속에서 기존 사회 질서를 뛰어넘는 새로운 우애 의 재난 공동체가 출현해 왔다고 분석했다(Solnit, 2009). 울리히 벡은 참사가 역설적으로 ‘해 방적 파국’(emancipatory catastrophe)을 일으켜 사회가 탈바꿈되는 기회를 부여한다고 했다 (Beck, 2014; B○○, 2019 재인용). 재난 자체는 처참하고 비통하지만, 재난 속에서 새로운 유대 관 계와 사회 변화의 동력이 생겨나고, 기존 질서와 시스템을 새롭게 재편할 수 있다는 것 이다. 반면 한국 사회에서는 재난이 극심한 사회적 격통을 몰고 왔다 하더라도, 그것이 장기적 으로 사회 전반에 미치는 파동은 미미했다. 가습기살균제참사와 세월호참사 사례에서도 사회로부터 기인한 재난을 결국 유족과 피해자들, 즉 일개 개인들이 온전히 감당해야 했 다. 해당 산업을 관장해 왔고, 위험을 통제할 의무가 있었던 국가 조직들은 원인 규명에 소 극적이었고, 유족과 피해자를 냉대했다. 사회적 재난에 걸맞은 국가 차원의 사고 조사 실 시를 요구했던 유족과 피해자들은 외면당한 채 터무니없이 오랜 기간 거리로 나가 싸워야 했다. 진정한 원인 규명, 피해자 보상과 책임자 처벌, 사회 시스템 수준의 개혁을 통한 안전 사회 건설, 재난을 통한 전 사회적 학습의 과정 등은 쉽사리 진전되지 않았다.

2022년 4월까지 공식 확인된 가습기살균제 사망 피해자는 1,773명이었으며, 정부 인정 생 존 피해자는 4,114명에 달한다. 세월호참사에서는 299명이 사망하고 5명이 실종됐다. 이 보고서를 발간하는 가습기살균제사건과 4·16세월호참사 특별조사위원회(이하 ‘사회적참사 특 별조사위원회’)는 사회와 국가(정부)의 실패에 따른 재난 상황에 봉착해 국가가 사고 조사에 적 극적으로 나서지 않자, 유족과 피해자 단체가 시민사회 캠페인으로 정부와 국회를 압박 해 설립한 국가 특별 조사기구다. 유족과 피해자 단체의 진상 규명 요구 활동은 그 자체로

재난 대응에서 저급했던 한국 사회에 단비 같은 역할을 했다. 재난 조사 역량이나 기반 이 열악한 한국 사회에서 사회적참사 특별조사위원회로 하여금 사회기술체계 측면에서 복합적 원인조사를 수행하고, 참사를 교훈 삼아 안전한 사회로 이행하기 위한 사회 제도, 관행, 문화 등에 걸친 개선 활동까지도 추진하게끔 했기 때문이다. 비록 미흡한 부분이 있

을지라도 참사를 사회적·기술적 차원의 복합적인 관점에서 다루고, 그로부터 구조적·시

스템적 개선 과제를 도출해낸 것이다. 이상과 같은 내용이 이 보고서가 지닌 사회적 배경

이자 의의라고 할 수 있다. 다음으로 보고서 구성과 체계를 다루고자 하는데, 이는 사회적참사 특별조사위원회의 공식적 업무 및 기능과 연동돼 있다. 「사회적 참사의 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위 한 특별법」(이하 ‘특별법’)에 의거해 설립된 사회적참사 특별조사위원회는 동법 제5조(위원회의 업 무)에 따라 다양한 업무를 수행했다. 특별법에서 규정하는 주요 업무는 크게 가습기살균 제참사 및 세월호참사에 관한 진상 규명, 그리고 양 참사와 관련한 안전 대책의 수립으로 양분된다. 후자와 관련해 특별법은 “가습기살균제사건과 4·16세월호참사의 원인을 제공 한 법령, 제도, 정책, 관행 등에 대한 개혁 및 대책 수립에 관한 사항”(제5조 2항), “재해·재난의 예방과 대응방안 마련 등 안전한 사회 건설을 위한 종합대책 수립에 관한 사항”으로 업무 를 구체화하고 있다(제5조 6항).

사회적참사 특별조사위원회는 이와 같은 업무를 수행하기 위해 법에 근거해 안전사회 소

위원회(이하 ‘안전사회소위’)를 산하에 두었다. 나아가 안전사회소위는 실행 조직으로서 안전사 회국을 설치해 3년 남짓 ▲안전한 사회 건설을 위한 종합대책 수립 ▲국가의 재난안전관 리 개혁방안 마련 ▲생활화학제품 안전관리체계 구축 ▲해양 안전사고 예방 및 대응방안 마련 등의 과업을 실행했다. 이 보고서는 특별법 제5조의 2항과 6항에 근거해 안전사회소위가 수행한 업무, 즉 가습기 살균제참사 및 세월호참사의 사회적 원인을 교훈 삼아 좀 더 안전한 사회를 건설하기 위 해 실시한 조사와 연구, 국가 재난안전관리를 개혁하기 위해 실시한 조사와 연구, 그리고 그로부터 수립된 대책 등을 집약해 담고 있다.

적·입법적 제언”은 내항여객선 및 유·도선 안전관리 실태, 해양재난 수색구조체계와 조사 기구 운영 실태를 분석하고, 해양 안전 강화를 위한 개선 권고안을 제시한다. 4장 “책임지 는 국가, 함께 만드는 안전사회”는 현행 국가 재난안전관리 체계 전반을 분석하고, 재난안 전관리 조직 혁신, 재난안전관리 주체 역량 강화, 재난 사고조사 기구 신설, 재난 이후의 사회적 학습 등에 걸쳐 개선방안을 제출한다. 마지막 5장에서는 전체 조사 및 연구 결과를 종합·요약하고, 더 안전한 사회로 이행하기 위해 남은 과제와 전망을 간단히 언급한다.

생활화학제품의

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스 안전사회 소위원회 보고서

중독 등 질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스 제2장 - 가습기살균제참사 분야서론 Ⅰ

1. 배경 이 장에서는 시민들의 생활화학제품 사용으로 인한 화학물질 중독(poisoning)1) 등 질병 위 험을 예방하고 감시(surveillance)2)하기 위한 정부 제도와 거버넌스(governance)를 제안했다. 여 기서 ‘거버넌스’는 생활화학제품의 위험을 예방·관리·통제(control, 이하 ‘통제’)하고 감시하기 위한 정부 부처별 관련 규제법과 부처 간 협력, 기업의 책임 등 관련되는 제도와 조직 등의 효율적인 구조를 의미하는 용어로 사용했다. ‘생활화학제품’이라는 용어는 시민들이 생활 속에서 소비하는 화학물질과 화학물질이 들어간 제품을 모두 포함하는 의미로 사용했 1) 물질 중독(poisoning)은 화학물질, 음식, 약, 농약, 식품, 음료 등의 물질이 인체로 흡수되어 조직, 기관, 세포 등이 가역적 또는 비가역적 손상을 입은 상태이다. 물질 중독은 물질을 생산, 사용, 소비하는 모든 영역에서 발생할 수 있는 건강위험으 로 의도적·비의도적 물질 섭취로 인해 주로 급성으로 발생하며, 모든 연령대가 중독에 노출될 위험이 있다. 2) 사고, 건강위험 등 원인에 대한 노출과 노출로 발생하는 건강 영향과 관련되는 자료의 수집→저장→분석→평가 →조치→ 감시체계의 평가와 수정 등의 순환적인 과정이다. 감시체계는 여러 근원(등록원, 행정자료, 설문조사, 전문가 평가체계 등) 으로부터 정보와 자료를 수집하며 시작된다. 정보와 자료는 보통 전산화되고 통계적으로 분석되며, 시간적 경향/분포/평균 또는 다른 통계치 등을 표와 그림으로 나타낸다. 건강 영향을 일으킨 원인 인자의 제거까지 포함된다.

제2장

다. 이 제안은 사회적참사 특별조사위원회(이하 ‘위원회’) 안전사회소위에서 의뢰한 외부 조사 과제의 주요 결과, 안전사회소위 자체 조사보고서, 국내외 생활화학제품의 위험과 관련된 주요 내용을 근거로 했다.

2. 목표

이 장의 궁극적 목표는 가습기살균제와 같은 생활화학제품의 위험으로부터 사람의 생명 손상을 예방하고 감시할 방안을 제안하는 것이다. 이를 위해 가습기살균제 건강 영향 참 사의 주요 원인을 분석하고 화학물질의 위험을 막기 위한 해외 제도를 고찰해 우리나라 생활화학제품의 위험을 예방하고 통제할 방안을 마련한다. 궁극적 목표에 도달하기 위한 과정별 구체적 목표는 다음과 같다. 첫째, 가습기살균제 건강 영향 참사를 초래한 근본적 결함을 정부의 예방법과 건강 영향 감시 분야에서 고찰했다. 모든 위험의 통제는 예방법 규정과 발생한 사고 감시 두 요소로 이뤄지기 때문이다. 이를 위해 가습기살균제 건강 영향 참사가 발생한 2011년 말 전과 후 정부의 화학물질 관련 예방법령과 질병 감시체계의 결함 및 변화를 고찰했다. 생활화학제 품 사용으로 인한 위험을 예방하기 위한 화학물질 관련 법과 정부 부처 거버넌스, 정부 부 처 간 협력, 사고 감시 등에서 결함을 찾고 이 결함을 바로잡는 내용을 대책의 근거로 제시 했다. 둘째, 현재 정부의 생활화학제품 위험을 통제하기 위한 예방법과 질병 감시체계에서 위험 을 예방하고 통제할 거버넌스가 갖춰져 있는지 평가했다. 이를 위해 정부가 가습기살균제 참사를 겪은 후 마련한 현재 화학물질 관련 예방법의 주요 내용과 질병 감시체계를 해외 사례와 비교했다. 해외에서도 생활화학제품 등 소비자의 건강과 물질 중독을 예방하려는 고유의 거버넌스를 갖추고 있기 때문이다. 마지막으로, 생활화학제품의 위험을 예방하고 통제할 정부 거버넌스 안을 제안했다. 새로 운 정부 조직을 설립하기보다는 기존 정부 조직의 기능을 고려해 책임을 추가하고 통합하 는 방안을 우선으로 했다.

안전사회 소위원회

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스 보고서

이 장에서 제안한 조사 내용의 범위는 시민들이 사용하는 화학물질과 이들이 함유된 생 활화학제품의 중독 등 주요 관련 질병 위험을 사전에 예방하고 감시하는 정부의 법적 제 도, 체계, 거버넌스 등이다. 시민들이 소비활동에서 사용한 가습기살균제 등 생활화학제 품의 위험을 통제하는 제안으로 한정했다. 제품 사용으로 인한 부상 등 안전사고, 사업장 에서 발생하는 화학물질 안전사고, 기타 제품의 위험에 대한 사고 등은 주요 개선안에 포 함하지 않았다. 4. 방법 결론 보고서는 안전사회소위 5개 개별 조사 과제의 주요 내용, 가습기살균제 건강 영향과 관련된 국내외 문헌 등을 참고하고 고찰해 작성했다. 개별 조사보고서에서 정부 부처에 권 고한 16개 항목 중 가습기살균제참사의 직접적 원인과 생활화학제품의 건강위험을 통제 하기 위해 필요하다고 과학적으로 판단되는 내용을 종합했다. 개별 보고서 중 생활화학제 품의 질병 위험을 통제하기 위한 거버넌스와 관련된 핵심 내용을 이 보고서의 해당 항목 에 적정하게 인용하고 보고서 제목과 출처를 표시했다(표 2-1 참조, 자세한 내용은 개별 보고서 참조)

제2장

이 결론 보고서의 주요 흐름을 요약하면, 가습기살균제 건강 영향 참사의 원인 제품이 규명된 2011년 말 전후로 화학물질과 생활화학제품의 위험을 규제하고 감시하는 정부의 제도, 거버넌스 등의 변화를 고찰하고(III장), 유럽연합과 미국에서 시행되는 화학 물질 위험 통제 제도와 거버넌스와 비교함으로써(IV장), 생활화학제품의 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스 안 (V장)을 제안했다. 향후 생활화학제품의 건강위험으로부터 시민을 보호하기 위해 기업을 포함한 정부 거버넌스 안을 ▲화학물질 중독 위험을 예방하기 위한 정부의 규제, ▲그럼에도 발생하는 화학물질 중독사례 감시, ▲ 위험의 발생과 관련된 기업과 정 부의 책임에 대한 합당한 처벌 등 세 개 범주로 구분하고 각각의 결함 또는 개선돼야 할 사항을 정리했다(VI장)

[직다2]

생활화학제품 등 안전관리 및 소비자 보호 체계 개선방안

[직다3]

화학물질 취급 기업의 안전관리 역량 및 책임 강화방안

관련

운영은 정부 부처가 업무의 우선순위/운영 시기/정기성/부처 간 협의/ 위원회 구성 등을 결정할 것으로 판단함. 부처 간 협력 분야에서 인용(제안 6과 7 참조)

화학안전통합정보시스템 구축/운영 부처 간 분산된 화학물질, 제품별 안전보건정보의 전산화를 통한 통합 필요함(제안 2)

화학안전기본법 현재 화학물질 관련 3법, 부처별 화학물질과 제품 관리 등을 규정하는 법령 필요(제안 1에서 부분 필요성 인용)

중점관리물질 신고 기준 강화와 제품 등록제도 도입에 관한 사항

생활화학제품을 포함한 각종 소비제품의 위험 속성을 코드화해서 감시하는 제도(GPC) 인용. 제품별 위험 코드화(제안 4) 부처 통합 GPC 도입에 관한 사항

생활화학제품을 포함한 각종 소비제품의 위험 속성을 코드화해서 감시하는 제도(GPC) 인용. 제품별 위험 코드화(제안 4)

중대재해처벌법 인과관계 시민 중독사례에 대한 인과관계 규정 추가 개정(제안 8)

기업실사의무화법 원청 기업이 자체 하청기업, 제품 공급망 대상 안전보건위험을 실사하도록 제도화 인용(제안 3)

기업인권경영보고서 기업의 사회적 책임(CSR/ESG 등)을 강제하지 않음 기업 권고사항으로 언급하고 인용하지 않음

국민연금 사회책임투자 경영 강화

기업의 사회적 책임(CSR/ESG 등)을 강제하지 않음 기업 권고사항으로 언급하고 인용하지 않음

[직다4(가)]

화학물질 취급사업장 화학사고 예방 및 대응체계 개선방안

화학물질 노출로 인한 급성/만성 건강피해가 아닌 안전사고로 범위를 벗어남(반영하지 않음) 다만 중독센터 설립 시 대응/치료 등에서 해독 등 신속한 치료 대응이 가능하다는 내용 언급 화학사고 지역대비체계 구축사업 화학물질 노출로 인한 급성/만성 건강피해가 아닌 안전사고로 범위를 벗어남(반영하지 않음) 다만 중독센터 설립 시 대응/치료 등에서 해독 등 신속한 치료 대응이 가능하다는 내용 언급 화학사고원인조사 지침 마련 및 역량강화 화학물질 노출로 인한 급성/만성 건강피해가 아닌 안전사고로 범위를 벗어남(반영하지 않음) 다만 중독센터 설립 시 대응/치료 등에서 해독 등 신속한 치료 대응이 가능하다는 내용 언급 화관법 화학사고 정의 규정 개정 검토에 관한 사항 화학물질 노출로 인한 급성/만성 건강피해가 아닌 안전사고로 범위를 벗어남(반영하지 않음) 다만 중독센터 설립 시 대응/치료 등에서 해독 등 신속한 치료 대응 가능하다는 내용 언급 [직다4(나)]

국가 중대 화학사고 조사위원회

부처 간 협력 분야에서 인용(제안 6과 7 참조) 범부처 독성연구 및 독성 정보 제공 전담기관 환경부 등 부처 해당 제품 독성정보를 각각 중독센터에 보고의무 부여(정보 통합), 독성정보감시 (Toxicovigilance) 개념으로 수정해 반영(제안 2) 중독관리 센터 국내 도입 가습기살균제참사의 결정적 원인이었음. 화학물질, 제품 사용으로 인한 중독 등 질병 사례 감시기구 설립(제안 5)과 정부 거버번스 구축 활용(제안 6) 화학물질본부 설치 및 위해성 평가 조직 강화에 관한 사항 환경부가 화학물질과 생활화학제품 위험을 통제하기 위한 업무의 규모/ 우선순위

안전사회

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스 소위원회 보고서

관련해 시민에게 의도 또는 비의도적인 손해를 가져다주는 것을 뜻한다. 기업이 생산한 제품으로 시민들 이 손해를 입어도 기업은 이에 대한 비용을 지불하지 않는다는 뜻으로 인용했다. 생활화학제품의 중독 등 질병 위험을 통제하기 위한 정부의 규제와 감시 원리 Ⅱ

제2장

해야 한다. 3) 기업의 경제활동과

2. 규제·감시·처벌

기업을 포함한 모든 조직은 유무형의 제품을 생산한 후 소비자가 제품을 사용하면서 반 응하는 품질(quality), 편리성, 활용성 등을 수시로 파악하고, 좋은 제품을 생산하기 위해 노력 한다. 이때 제품의 품질에 영향을 미치는 안전은 정부의 개입 없이 기업이 직접 파악하고 감 시한다. 생활화학제품에 잠재된 크고 작은 위험에 대한 통제도 역시 같은 원리다. 대부분 기 업은 제품의 위험을 품질과 관련되지 않는 한 적극적으로 통제하지 않는 경향이 있다. 기업 이 직접 화학물질을 생산·제조하거나 수입하려면 물질이나 제품의 독성을 포함한 물질안 전보건정보(MSDS), 제품안전보건정보(SDS)4)를 표시해 정부에 제출해야 한다. 안전보건정보 에는 화학물질의 물리화학적 특성, 인체 및 환경에 미치는 영향(독성), 취급상 주의 사항 등 이 포함돼 있다. 정부는 기업이 제출한 이 정보들을 관리하고 규제 목적으로 활용한다. 또한 정부는 생활화학제품이 내포하는 사고나 질병의 요인들을 여러 방법으로 통제한다. 예 방법으로 기업의 의무와 책임을 통제하며, 제품 사용 후 예방에서 통제하지 못하는 사고와 질병을 감시하고 적정하게 관리·조치한다. 즉 예방과 감시로 제품의 위험을 통제함으로써 국민의 안전과 건강을 보호하는 것이다. 미국과 유럽연합 등에서는 물질/제품을 사용할 때(노출되었을 때) 나타나는 불편, 증상, 건강 영향 등을 신속하게 파악하고 치료하며, 그 정보 를 관리하는 기구나 조직으로 중독관리센터(poison control center)5)를 두고 있다. 또한 최근 들 어 기업이 제출한 독성 등 정보와 시민들이 제품을 사용하다 당한 중독 등 임상 자료를 통합 해 제품의 위험을 감시하는 독성정보 감시체계(toxicovigilance 또는 toxico-surveillance center)6)를 구축 하고 있다. 이는 제품에 함유된 물질의 독성을 중독관리센터의 임상 자료와 연계해 감시하는

4) 물질/제품에서 개별 화학물질 자체가 갖는 독성(toxicity)에 대한 정보다. 정보 보관 방법과 체계, 그리고 활용 수준은 나라 마다 다르다. 국가별 독성정보의 규모/관리 방법/내용 등은 다양하다. 예를 들면 독성정보는 약, 생활용품, 농약, 음식 등 다 양해 이 정보를 표준화해서 종합적으로 관리하기가 쉽지 않다. 노출과 사용 정보가 없는

제품 사용으로 발생하는 증상, 건강 영향, 중독 등을 보고한다. 병원 의사/개인은 특정 물질의 사용과 노 출로 생기는 중독/증상 등에 대한 치료 저감 조치를 잘 알지 못해 중독관리센터의 신속한 도움을 받는다. 특정 물질에 대한 해독/치료 방법 등을 아는 전문가가 치료 등 조치를 자문한다. 이를 위해서 사전에 제품/물질 등의 독성/치료 방법 등에 대 한 정보가 충분하고 이를 관리 전문가가 알고 있어야 한다. 이름은 나라마다 약간 차이가 있으나 보통은 poison control center(중독관리센터)를 쓴다. 영국은 중독정보센터(The National Poisons Information Service)라고 한다. 이 조사에 서는 중독관리센터로 통일했다.

안전사회

소위원회

것이다. 이를 통해 예방 과정에서 발견·예측하지 못했던 요인들과 이로써 발생 가능한 부작용, 사고, 질병 등의 사례를 수집하고 분석해 추가 사고를 차단한다. 예방법은 사고를 일으킬 수 있는 원인을 통제하는 규칙과 의무 조항을 열거하고 이에 부 합하지 않을 경우, 합당한 처벌 수준을 기록한 법이다. 즉 위험의 원인을 기업 스스로 적극 적으로 감시하고 통제하도록 강제하는 것이다. 기업의 자발적 위험 통제 행위는 제품의 경 쟁과 품질이 위험 통제와 직접 연관되었을 때 가능한 일이다. 예를 들어, 자동차, 비행기 등 근원적인 안전을 확보해야 하는 제품들에서는 어느 정도 가능하다. 그러나 기업의 자발적 위험 통제와 참여가 어려울 경우, 정부가 예방법으로 사고 통계 등을 감시하고 합당한 처 벌을 함으로써 기업의 위험 생산을 억제해야 한다. 그러나 수많은 생활 소비제품의 의도 적·비의도적 위험요인을 예방 활동으로 모두 통제할 수 없다. 때로는 매우 위험한 물질이 나 제품이 정부 허가를 거쳐 시장에 유통되고 이들을 시민들이 사용하게 된다. 위험을 초 래하는 원인을 사전에 인지하고 통제하는 데는 항상 불확실성이 있을 수밖에 없다. 따라 서 경제, 소비 등 실제 사용 상황에서 발생하는 의도하지 않은 사고, 불편, 증상, 건강 영향 등을 감시함으로써 위험 원인을 파악하고 감시하는 정부 기능이 필수적이다. 건강 영향 등 사고 통계를 분석해 기업의 위험에 대한 의도적·비의도적 방치, 정부 예방 활동의 부족 과 한계, 사용자 부주의 등 여러 예방 요인이 추가로 드러난다. 정부가 화학물질 등 제품 위험의 예방과 감시로 기본 책무를 다하면 비정상적 중독은 물 론 사고가 누적돼 참사로 이어지는 것을 사전에 차단할 수 있다. 그러나 가습기살균제참 사로 인한 시민의 건강피해 사례와 같이 예방과 감시 두 분야에서 모두 결함이 발생했을 때 사회가 받아들일 수 없는 수준의 참사로 이어질 수 있다. 가습기살균제참사의 경우, 위 험한 제품이 아무런 정부 검증 없이 1994년부터 2011년까지 판매됐고, 제품을 사용한 시 6) 제품

나타날 수 있는 다양한 인체 영향에 대한 불확실성이 있다. 특히 독성정보만으로 의도적·비정상적 또는

참고로 최근 중독관리센터 중심의 운영을 독성정보

감시 체계(toxicosurveillance)와 결합하기 시작했다. 물 질/제품의 위험이 임상으로 중독관리센터에서 발견되면 그 결과를 실시간으로 관계 보건당국이 감시해서 원인 제품을 제 거하여 필요한 예방과 규제 조치를 취하는 체계이다. 사회에서 일어나는 각종 제품/물질의 독성 위험을 알아내고 평가하며, 위험을 줄이거나 제거하고 평가하는 능동적 과정이다. 예를 들면 제품의 성분 재구성, 포장 용기나 라벨 변화, 새로운 약의 남용, 환경오염 등으로 나타난 독성학적인 문제/중독 등을 종합적으로 감시할 수 있는 체계이다.

사고 방지 조치 자동차

예방(사용 전) - 제품 경쟁 요소이므로 기업 스스로 최선을 다함 - 정부 감시(국토교통부 등)

생활화학제품 등 물질

- 기업 주변 요소인 비용이라고 생각하는 경향 - 환경부/식약처 등 전 부처 예방법 → 기업이 제출한 위험 정보/노출 시나리오에 근거한 예방 허가 - 정부 허가 - 정부 기업이 제출한 위험 정보/노출 시나리오에 근거한 허가

사용 후 사고 감시 - 기업 적극적 감시 - 정부 감시 - 기업 자체 감시가 없거나 매우 소홀 - 정부 감시 기능 미흡: 허가 후 회수 등 극히 일부

민들에게서 매년 각종 건강 영향이 발생했지만, 대규모 참사가 될 때까지 정부는 아무런 감시나 처벌을 실행하지 못했다. 자동차 사고와 생활화학제품의 중독 등 위험을 예방하고 감시하는 체계를 비교해 정부 개입 원리, 과정, 조치들을 검토했다(표 2-2 참조). 모든 위험의

예방, 감시, 처벌의 관계를 자동차를 예로 들어 비교했으므로 생활화학제품의 건강위험을 이에 적용하면 쉽게 이해할 수 있다. 자동차는 안전과 편리함이 곧 제품의 품질이고, 최대한 안전하고 편리하게 만드는 것이 경 쟁 요소다. 기업은 국가가 개입하지 않아도 최대한 사고가 일어나지 않도록 다양한 상황 을 가정해 설계하고, 시험·점검한 후 출고한다. 그럼에도 차를 운전하는 실제 상황에서 운 전자 부주의, 음주, 차량 결함, 도로 상태 등 수많은 요인에 따라 크고 작은 사고가 발생한 다. 이러한 사고를 분석해 사고 유형에 따라 기업/정부/사용자/도로 등의 결함 또는 부족 한 부분을 끊임없이 개선해 보완한다. 이때 자동차 사고 통계가 있어야 이러한 분석이 가 능하다. 자동차 사고 자료의 신뢰성과 수준의 차이는 있겠지만 자동차 사고 통계가 없는 나라는 없을 것이다. 사고 유형에 따른 처벌도 뒤따른다. 현장에서 자동차 사고원인을 개선하고 예방조치에 반 영하는 등 기업과 국가가 최선을 다해도 어느 정도의 교통사고는 일어날 수밖에 없다. 이 에 합당한 12대 중과실, 음주 운전 처벌 등은 위험 행위를 억지하는 작용이 있다.

안전사회

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스 소위원회 보고서

제2장

약, 식품, 의약외품 등 ▶ 식품의약품안전처 농약 등 ▶ 농림축산식품부

시민 및 환경 보호 ▶ 환경부

노동자 건강 보호 ▶ 고용노동부

과학 증진 등 ▶ 과학기술정보통신부

산업, 무역, 경제활동 증진 ▶ 산업통상자원부

국민건강보호 및 감시 ▶ 보건복지부

기업은 경영활동에서 환경, 건강위험 요소를 고려하더라도 이런 요소들을 경제성보다 상 위에 두지 않는다. 그러나 비록 산업, 무역, 경제활동을 최우선으로 관리하는 산업통상자 원부와 같은 부처라도 관리하는 제품 사용으로 인한 건강과 환경위험을 무시해서는 안 된 다. 현대사회는 과거 산업사회 초기와 같이 사람과 생태계, 생명을 무시하고 노동자 착취 와 환경 파괴를 당연시하며 경제성장만 추구하는 사회는 아니기 때문이다. 근본적으로 위 험을 초래하는 발암물질, 변이원성물질,7) 생식독성물질들의 사용은 아무리 경제적 성과가 뛰어나더라도 허가하지 않거나 제한한다. 여기에는예를 들면 석면, 벤지딘, PCB, 납 등이 있다.

7) 유전자에 돌연변이를 일으키는 화학물질의 작용이 있는 물질.

가습기살균제참사 이전에는 가습기살균제 제품 등 위험한 생활화학제품을 산업통상 자 원부가 관리해 경제성만 우선하고 위험을 방치한 측면이 있다. 이는 제품관리 책임 부처 가 잘못된 것이다. 산업통상자원부는 애초에 건강 및 환경위험을 잘 관리할 수 없는 부처 였다. 따라서 모든 제품이나 물질, 즉 생활제품, 소비제품, 위생용품, 산업제품, 방사성물질, 농약 등의 관리 책임을 경제성과 위험성 측면에서 잘 구분해 배치하는 거버넌스가 중요하 다. 다른 국가도 우선순위에 따라 부처의 존재와 이름은 달라도 예방과 감시 거버넌스 구 조는 비슷하다.

우리나라 생활화학제품의 중독 등 질병 위험을 예방하기 위한 법적 규제와 질병 감시체계 고찰 Ⅲ

1. 부처별 법적 규제 변화 가습기살균제 건강 영향 참사가 드러난 시기인 2011년 말을 기점으로 전과 후로 나눠 생 활화학제품 위험을 예방하기 위한 정부 부처별 화학물질 관련 예방법의 결함과 개선 현황 을 종합하고 고찰했다. 현재까지 생활화학제품 관련 부처별 예방법의 변화는 <표 2-3>에 요약했다.

위 해 기존의 「환경보전법」[시행 1978. 7. 1.]과 「독물 및 극물에 관한 법률」[시행 1964. 3. 14.] 을 모두 폐지하고 1991년 2월부터 시행됐다. 「유해화학물질관리법」에서는 화학물질의 유 해성을 심사해 유해성 정도에 따라 일반 화학물질, 유독물, 특정 유독물로 구분하고, 그룹 별 관리 범위와 기준 등을 정해 화학물질 위험을 규정했다. 2011년 말 가습기살균제 건강

표 2-3

독물 및 극물에 관한 법률

1963.12.13. 제정 [시행 1964.3.14.] [1990.8.1. 타법 폐지]1991년 ‘유해화학물질관리법’으로 통합 및 폐지 환경보전법

1977.12.31. 제정 [시행 1978.7.1.] [1990.8.1. 타법폐지] -

정부 부처별 화학물질 관련 예방법 가습기살균제참사 규명 전후의 변화 비고 2011년 이전 2012년 이후 환경부

유해화학물질관리법

1990.8.1. 제정 [시행 1991.2.2.]

2013.6.4. ‘화학물질관리법’으로 전부개정

2013년 ‘화학물질관리법’과 화학물질 등록 및 평가 등에 관한 법률’로 전부개정, 2015년 시행 화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률2013.6.4. 전부개정 [시행 2015.1.1.] 화학물질의 체계적인 관리

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스 안전사회 소위원회 보고서

생활화학제품 및 살생물제의 안전에 관한 법률 - 2018.3.20. 제정 [시행 2019.1.1.] 살생물제 화학물질의 체계적인 관리

2011.12.30. 일부개정 (보건복지부 고시)

보건복지부 (식품의약품 안전처) 약사법 의약외품 범위 지정 고시

2007.6.1. 일부개정 (보건복지부 고시) [시행 2007.6.1]

제2장

개정 전(2011년 말 이전) 약사법 의약외품 목록에 가습기살균제 제품 제외

2013.4.5. 타법개정 (식약처 고시) 식약처 고시로 소관명칭 변경

2018.11.1. 일부개정 (식약처 고시)

품질경영 및 공산품안전 관리법

2000.12.29. 전부개정 [시행 2001.7.1] 2016.1.27. 타법폐지

2011년 말까지 가습기살균제 제품은 기업의 자율안전확인대상 공산품으로 관리 - 품공법 제19조(자율안전확인대상 공산품의 신고 등)

개정 후(2011년 말 이후) 생활화학제품 (가습기살균제 제품 포함)을 의약외품에 포함 산업통상자원부

제품안전 기본법 2010.2.4. 제정 [시행 2011.2.5.]제정 당시 품공법 및 전기용품안전관리법 등 소관 제품을 대상으로 함(제품안전기본법) - 제6조(다른 법률과의 관계)

영향 참사가 드러날

하기 위해 시행했던 ▲양이온성 고분자물질 유해성 심사, ▲기존 사용 중인 화학물질 유 해성 심사, ▲화학물질 용도 및 용도 변경에 따른 재심사 등은 개정 과정에서 반영되지 않

았다. 이로써 PHMG, PGH 등 가습기살균제에 사용된 수용성 화합물의 사용을 제한할 수 있는 조항이 「유해화학물질관리법」에 포함될 기회를 놓쳤다. 또한 제9조에 기존 화학물질 에 대해서도 유해성 심사를 할 수 있다는 조항을 명문화했으나, 기존에 사용해 오던 화학 물질의 유해성에 대한 평가 계획을 입안하지도 않고, 실행하지도 않았다. 이로써 CMIT/ MIT, BKC 등이 유해성 심사를 거치지 않고 가습기살균제로 사용됐다. 2차 법 개정은 화 학물질에 대한 관리를 유해성 심사에서 위해성 평가로 확대한 조치였지만, 제품의 용도 허가 및 용도 변경 시 허가 등의 규제 내용은 없었다. 이로써 PHMG가 카펫 세정제용으로, PGH가 목재 방부제용으로 각각 허가받은 후 생활용품인 가습기에 살균제로 사용되는 것을 미리 막지 못했다. 고시 개정은 총 7회에 걸쳐 이뤄졌다. 환경부 장관 책임하에 자유롭게 반영이 가능한 고 시에서도 가습기살균제가 만들어지기 이전부터 사용되던 CMIT, MIT, BKC 등 기존 화학 물질과 신규 화학물질인 PHMG, PGH의 건강 위해를 예방할 수 있는 기술적 조치들이 취 해지지 않았다(표 2-4, 2-5 참조). 「유해화학물질관리법」은 가습기살균제 건강 영향 참사가 알 려진 2011년 이후 2015년 시행된 「화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률」(이하 ‘화평법’)과 2019년 시행된 「생활화학제품 및 살생물제의 안전관리에 관한 법률」(이하 ‘화학제품안전법’)로 분 화됐다. 또한 환경부가 제품관리 권한을 가지게 되면서 전부개정된 「화학물질관리법」(이하 ‘화관법’)이 2015년부터 시행됐다. 2) 식품의약품안전처 약사법 2011년 12월 이전에 가습기살균제는 「약사법」의 의약외품 고시 품목에

안전사회 소위원회 보고서

제정·개정 시기 주요 개정 내용 제정·개정 시기

1990.8.1. 제정 [시행 1991. 2.2.] 독물 및 극물에 관한 법률과 환경보전법 통합 - ‘독물 및 극물에 관한 법률’과 ‘환경보전법’ 통합 및 보완 - 신규 화학물질에 대한 유해성 심사 규정으로 화학물질에 대한 체계적인 통제와 관리 시작 - 기존 화학물질을 유해성 심사에서 면제한 한계가 있음 1996. 12.30. 전부개정 [시행 1997.7.1.]

제7조(신규화학물질의 유해성 심사 신청 등) ① 다음 각호에 해당 하는 화학물질을 제외한 화학물질을 제조 또는 수입하고자 하는 자는 (중략) 미리 환경부 장관의 유해성 심사를 받아야 한다. 1. 유독물, 2. 관찰물질, 3. 제1호 및 제2호에 해당되지 아니한다 고 환경부 장관이 고시한 물질, 4. 기타 대통령령이 정하는 물질

제13조 (관찰물질의 제조ㆍ수입신고 등) ① 관찰물질을 제조 또

는 수입하고자 하는 자는 (중략) 연간 제조ㆍ수입품목 및 수량을 환경부장관에게 신고하여야 한다.

② 환경부 장관은 제1항의 규정에 의하여 신고를 한 자에 대하여 (중략) 유해성에 관한 심사에 필요한 자료의 제출을 명할 수 있다 등

제8조(유해성 심사) 환경부 장관은 (중략) 유해성 심사가 필요하 다고 인정되는 화학물질에 대하여 제9조의 규정에 의한 화학물 질 심사단의 기술검토를 거쳐 그 유해성을 심사하여야 한다.

- 기존 법률에는 일반 화학물질, 유독물, 특정 유독물 등으로만 분류됨. 전부개정으로 관찰 물질, 취급 제한 물질 등 통제 규정 세분화

- 의약품, 농약, 화장품 등 해당 법에서 관리 기준을 정하지 않은 화학물질은 이 법에서 정한 기준을 준수하도록 함 - 독성시험 성적서를 법정 시험 연구 기관을 통해 제출하도록 함 법 시행(1991.2.2.) 당시에는 화학물질을 제조, 신고하고자 하는 자에 대해 유해성 심사가 필요하다는 규정만 존재함. 개정을 거쳐 기존에 사용 중인 화학물질도 유해성 심사를 할 수 있다는 조항 을 명문화함. 구체적인 유해성 항목 등 내용은 누락됐고, 기업 의 무도 아님. 환경부 자율에 맡김

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스

생활화학제품의 중독 등

2004.12.31.

전부개정 [시행 2006.1.1.]

제2장

제18조(위해성 평가) ① 환경부 장관은 사람의 건강이나 환경에

대한 위해가 클 것으로 우려되는 화학물질에 대하여는 (중략) 위 해성을 평가할 수 있다. (이하 ②항, ③항, ④항, ⑤항 생략)

- 유해성 심사에서 위해성 평가(risk assessment)로 확대. 용도별 유해성 심사나 재평가 기준은 없음 - 노출 여부 및 노출 수준 등 제품 위험평가 조항 없음 살균제를 의약외품으로 지정하고(보건복지부 고시 제2011-173호, 2011. 12. 30, 일부개정), 비로소 예방 목록에 포함시켰다. 그리고 2019년 2월경, 「화학제품안전법」 시행 이후 식품의약품안전처 (이하 ‘식약처’)에서 관리하던 생활화학제품 7개 품목(가습기용 항균 소독제제, 감염병 예방용 살균 소독제제, 기 타 방역용 소독제제, 보건용 구제 방지 기피 유인 살충제, 보건용 기피제, 감염병 예방용 살충제, 감염병 살서제)을 환경부로 이

공산품 등으로 분류했다. 생활화학제품은 자율안전

공산품 범주에 속해 제품 제조기업들은

제정·개정 시기 주요 개정 내용

제1991-13호 (1991.3.7)

제4조(첨부서류 작성방법) ②항 유해성 심사에 필요한 화학물 질의 독성 등에 관한 자료는 아래의 항목과 같다.

제5조(화학물질의 독성에 관한 자료) 최초 유해성 심사 규정 개정

제정·개정 이유 및 평가

모든 심사 대상 화학물질은 예외 없이 독성시험자료 제출 독성 등에 관한 자료를 구체적으로 명시함 * 고분자물질 정의/심사 규정은 없음

제1992-78호 (1993.3.1)

제7조(간이심사) 다음 각 호의 1에 해당하는 화학물질은 (중략) 화학물질심사단의 기술 검토를 거쳐 유해성 심사를 받을 수 있 다. (중략)

1. 별표 2에 해당되는 것으로서 아래 자료를 제출하는 화학물질 가. 수평균 분자량 및 측정방법

나. 잔류단량체 함량(%), 분자량 1,000 이하의 함량(%)

다. 당해 물질 제조 시 사용한 단량체, CAS 번호 및 함량(%) 라. 용해도 산 및 알카리, 융점 등 물리적 성질 마. 사용 용도

[별표 2] 간이심사대상 화학물질(제7조 제1호 관련) 다음의 조건을 모두 만족하는 화학물질 1. 적어도 1종 이상의 단량체가 연속하여 반복되는 분자로 이루어져 있고, 2. 각 분자 내 단량체의 반복 수에 따라 특징적 분자량 분포를 보이며, 3. 3개 이상의 단량체가 적어도 한 개 이상의 단량체 또는 다른 반응물과 공유결합을 이루며, 이러한 분자가 50% 이상이고, 4. 동일 분자량의 분자가 중량비로 50%를 초과하지 않을 것

간이 심사 규정으로 고분자화합물 심사 규정 신설 고분자물질의 특성(양이온성, 수용성, 분자량 분포 등 일반적 예 외 규정)에 대한 독성 시험자료 제출 면제 예외 조항 등 없음. 고분 자 물성 자료 제출 기준이 협소 그러나 분자량 분포 자료를 요구 함(고분자물질의 위험을 추정할 수 있는 자료임)

제1995-59호 (1995.6.12)

제4조(첨부서류 작성 방법) 제2항 유해성 심사에 필요한 화학물 질의 급성독성, 유전독성 및 분해성 등에 관한 자료에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 급성독성자료로 설치류에 대한 급성경구독성 시험자료, 단 물리화학적 특성이나 사용 용도상으로 주 노출경로가 경피 또는 흡입으로 판단되는 경우 이에 대한 시험자료 (이하 생략) 제4항 당해 화학물질의 구성 및 특성에 관한 자료는 다음 각 호 의 사항을 포함하여야 한다.

수평균 분자량 및 측정자료

잔류단량체의 함량(%), 분자량 1,000 이하의 함량

당해 물질 제조 시 사용한 단량체의 화학물질명 CAS번호 및 함량비(%) 단, 단량체의 함량은 최종적으로 생성된 고분자를 구성하고 있는 개별 단량체의 구성비율을 기준으로 계산할 수 있다. (이하, 생략)

제5항 제4항은 고분자물질에 한하여 적용하며, 고분자물질에

대해서는 제2항을, 간이심사대상물질에 대해서는 제2항 제3호 를 적용하지 아니한다.

고분자물질이라는 용어를 처음으로 명시함. 고분자물질에 대해 급성독성, 유전독성 및 분해성 등에 관한 자료 제출 면제 및 고분 자 물성 자료로 대체 가능. 그러나 고분자물질의 특성(양이온성, 수용성, 분자량 분포 등 일반적 예외 규정)에 대한 면제 예외 조항 등이 없음 제1996-175호 (1996.12.31)

제1997-2호* (1997.9.5) (제3조 1항, 고시 제9조 제1항) 고분자화합물에 대해 시험성적 서 제출 생략 (제8조 1항제2호 및 제2항 제2호) 양이온성 고분자화합물의 경 우 어류독성시험성적서 등 환경생태독성 시험성적서 추가 제출 요청

제1998-23호 제8조 ‘양이온성 고분자 화합물’을 ‘고분자화합물로서 환경생 태 독성이 우려되는 물질’로 개정

- 고분자물질 면제 예외 조항으로 양이온성 물질의 수계 오염에 따른 환경 생태독성 위험 예방 조항을 연속해서 개정

- 인체 흡입/피부 노출 등 건강위험 예방은 규정하지 않음 즉 물질/제품 취급자, 사용자의 호흡기/피부 노출 등에 따른 건강위험 평가는 고려하지 않음 - 또한 심사 당국이 요구할 경우로 한정해 기업의 의무로 규정하지 않음

제1999-39호 (1999.6.14) (제8조 제1항 제2호 및 제2항 제2호) ‘고분자화합물로써 환경생 태독성이 우려되는 물질’의 경우 어류독성시험성적서 등 환경 생태독성 시험성적서 추가 제출 요청 ※ 1997년 고시부터는 고시 주체가 환경부에서 국립환경과학원으로, 고시의 명칭은 ‘화학물질의 유해성 심사 등에 관한 규정’으로 변경

제·개정 시기 주요 개정 내용 제·개정 이유 및 평가 등 화학물질 노출 위험이 매우 큰 제품의 위험에 대해 평가, 등록, 허가 등을 거치지 않은 채 기업이 판매하는 구조였다. 현재는 환경부 「화평법」과 「화학제품안전법」 , 식약처의 의 약외품 외 품목에 들어가지 않은 산업/생활용품 등을 품공법에서 관리하고 있다. 나. 2011년 이후 1) 환경부 화학물질 등록 및 평가 등에 관한 법률(화평법)과 생활화학제품 및 살생물제의 안전관리에 관한 법률(화학제품안전법) 「화평법」과 「화학제품안전법」은 각각 유럽 신화학물질관리법(EU-REACH)과 유럽연합의 살 생물제법(Biocidal Products Regulation, 이하 BPR)을 대부분 따르고 있다. 화학물질 원료부터 이들 이 함유된 제품까지 위험관리를 일원화한 조치라고 평가할 수 있다. 위 두 법에서는 가습 기살균제 건강 영향을 초래한 주요 결함들을 대부분 보완했다(표 2-6). 첫째, 고분자화합물 의 유해성 심사 면제 예외 조항에서는 단순 수평균분자량이 아닌 단량체(monomer), 올리 고머(oligomer) 등의 성분별 분자량 분포와 함량 범위 기준을 구체화했다. 둘째, 기존에 사 용하던 화학물질도 등록해야 하며, 유해성 등 위험과 관련된 내용을 신고하도록 했다. 셋 째, 사용량, 제조량 등이 자료와 다른 경우 신고해야 하고, 소비자 용도가 변경(확인)된 경우 에도 다시 허가를 받도록 규정했다. 「화평법 시행령」 별표 2(2018. 12. 24.)에서는 흡수 및 흡

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스

생활화학제품의 중독 등

제2장

표 2-6 가습기살균제 건강 영향 주요 원인에 대한 법적 규제 현황(2022년 현재)

등록 등)

동법 시행규칙 제5조 (화학물질의 등록신청 방법)

동법 제18조(유해성 심사)

기존 화학물질을 등록, 신청하려는 자는 다음 각 호의

서류를 제출하여야 함 - 화학물질의 유해성에 관한 자료 - 화학물질의 위해성에 관한 자료 - 안전사용지침 관련 자료 - 용도와 관련한 노출 정보 등

사용 또는 신규 화학물질 모두 독성/ 유해성 자료를 제출하고 등록하도록 함

고분자 화합물 등록 면제 예외

화평법 제10조 (화학물질의 등록 등)

동법 고시 제2018-235호 신고대상 고분자화학물질

제2조(신고대상 고분자화합물)

- 유해성 심사 면제 확인을 받은 신규 화학물질이 아닌 화학물질로만 구성된 고분자화합물로서 환경부장관에게 신고해야 하는 신규 화학물질 - (고시 제2조) 1, 2, 4항 외 3항 양이온성 고분자물질

제품 용도 변경 화평법 제12조 (변경등록·변경신고 등) 용도 변경 시 다시 심사 허가받도록 함

스프레이 등 39개 안전확인대상 생활화학제품 품목

화학제품안전법 제8조 (위해성 평가 등)

동법 제5조 안전기준 안전확인대상 생활화학제품 지정 및 안전 표시기준

세정제, 세탁제, 코팅제, 접착제, 방향 탈취제 등 13분류와 39품목, 8만여 개 제품

고분자화합물 등록/ 유해성 심사 대상 제외 조항 구체화하고 의무화함 - 분자량 분포 시험자료 제출

스프레이형 제품에 들어가는 살생물제 관리

주요 생활화학 제품 관리 화학제품안전법 제8조 (위해성 평가 등) 제3항

일상적 생활공간, 다중이용시설 등에서 사용되는 생활화학제품 중 안전 기준 확인이 필요한 제품에 대한 안전 기준, 표시 사항, 표시 방법 등을 정함

생활화학제품을 품목별로 안전 기준 및 관리를 일원화 살균제 등 살생제 제품 관리 화학제품안전법 전체 살균제 등 살생물제 화학물질 관리 일원화

착제, 접착제, 결합제, 에어로졸 추진제 포함 총 55가지 용도 분류체계에 따라 제품 변경에 따른 위험을 규정했다. 또한 환경부는 위해 우려 제품 지정 및 안전표시기준부터 스프레 이형 제품에 대한 안전관리 기준을 강화하고 직접 관리하고 있다. 2017년부터는 세정제, 방향제, 탈취제 중 스프레이형 제품에 사용 가능한 살생물질 목록과 함량 제한 기준을 정 했다. 이에 해당하는 물질은 세정제 26종, 방향제 23종, 탈취제 22종 등이다. 이후 해당 규 정은 「화학제품안전법」이 제정되면서 안전확인대상 생활화학제품 지정 및 안전·표시기준 [2019. 2. 12. 제정; 환경부 고시 제2022-19호, 2022. 1. 19. 일부개정, 시행 2022. 1. 19.]에 따 라 관리되고 있다. 「화학제품안전법」에서는 살생물제의 안전관리 기준을 제시해 살생물 질은 물론 살생물제품도 승인된 살생물질을 사용해 제품 승인을 받도록 했다. 지금까지는 가습기살균제와 같이 호흡 독성을 일으킬 수 있는 스프레이형 생활화학제품의 성분에 대

안전사회

소위원회

는 스프레이형(분사형) 제품 사용 금지 물질 등이 지정돼 있다. 그러나 스프레이형 생활화학 제품의 안전은 성분별 안전과 더불어 제품 자체의 안전도 고려해야 한다. 따라서 제품 자 체의 호흡 독성 여부를 제품개발 단계와 시장 출시 전에 의무적으로 확인하도록 하는 스 프레이 제품의 호흡 독성 안전 시험 의무화 제도가 추가돼야 제2의 가습기살균제참사를 예방할 수 있다. 이 예방법의 목적이 실효를 거두려면 살생물제 또는 살생물제가 함유된 제품의 정상적·비정상적 사용에 따른 크고 작은 사고, 중독, 질병 등을 감시하는 조치가 뒤따라야 한다.

제2장 보고서

2) 식품의약품안전처 약사법 가습기살균제참사 이후인 2011년 12월 30일 ‘외약외품 범위 지정 고시’를 개정해 가습기 살균제를 의약외품으로 지정하고(보건복지부고시 제2011-173호, 2011. 12. 30. 일부개정), 비로소 예방 목록에 포함시켰다. 그리고 2019년 2월경 「화학제품안전법」 시행 이후 식약처에서 관리하 던 생활화학제품 7개 품목(가습기용 항균 소독제제, 감염병 예방용 살균 소독제제, 기타 방역용 소독제제, 보건용 구제 방지 기피 유인 살충제, 보건용 기피제, 감염병 예방용 살충제, 감염병 살서제)을 환경부로 이관했다. 또한 2022년 인체에 적용되는 각종 제품에 존재하는 유해성과 위해성을 종합적으로 평가하고 관리하 기 위한 「인체적용제품의 위해성 평가에 관한 법률」8)(법률 제18365호)을 2022년 1월 28일 시 행했다.

3) 산업통상자원부 품질경영 및 공산품안전관리법(품공법) 2017년까지 환경부 「화평법」과 「화학제품안전법」, 식약처의 ‘의약외품 외 품목’에 포함되 지 않은 산업/생활용품 등을 품공법에서 관리하고 있었다. 2017년 품공법은 폐지됐고, 환 경부의 「화평법」과 「화학제품안전법」 그리고 식약처의 의약외품에서 다루지 못한 생활제 품 등 소비제품에 대한 위험은 「제품안전기본법」(2011년 시행, 2019. 12. 일부개정, 법률 제16803호, 국가기 술표준원)9)으로 보완하고 있다. 하지만 제품의 안전보건상 위험을 부처별로 완벽하게 통제하 고 예방하기는 어렵다. 8) 산업통상자원부, 「제품안전기본법」, 식품의약품안전처, 「인체적용제품의 위해성평가에 관한 법률」(약칭: ‘인체적용제품위 해성평가법’), 법률 제18365호, 2022년 12월 10일 시행. 9) 산업통상자원부, 「제품안전기본법」.

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스

4) 중대재해처벌 등에 관한 법률(중대재해처벌법)

「중대재해처벌법」은 2022년 1월 27일 시행됐는데, 사업 또는 사업장, 공중이용시설 및 공중 교통수단을 운영하거나 인체에 해로운 원료나 제조물을 취급하면서 안전·보건상

의 조치 의무를 위반해 인명 피해를 발생하게 한 사업주, 경영 책임자, 공무원 및 법인의 처벌 등을 규정함으로써 중대 재해를 예방하고 시민과 종사자의 생명과 신체를 보호함 을 목적으로 한다. 즉, 사망 등 사람의 생명과 신체 손상을 초래하는 중대 산업재해와 중 대 시민재해를 예방하는 것이다. 이 법의 시행 배경은 매년 800명 이상으로 사고 사망이 줄지 않는 상황과 가습기살균제로 인한 시민 건강 영향 참사를 초래한 상황이다. 이 법에 서 정의하는 시민 중대 재해는 다음과 같다. “특정 원료 또는 제조물, 공중이용시설 또는 공중교통수단의 설계, 제조, 설치, 관리상의 결함을 원인으로 하여 발생한 재해로서 사망자가 1명 이상 발생하거나 동일한 사고로 2 개월 이상 치료가 필요한 부상자가 10명 이상 발생한 경우, 동일한 원인으로 3개월 이상 치료가 필요한 질병자가 10명 이상 발생한 경우.”

가습기살균제 건강 영향 참사를 겪고도 시민들의 소비활동에서 크고 작은 중독 사고 가 매년 발생하지만, 정부의 시민 중독 통계를 포함한 감시체계는 구축돼 있지 않다. 정부 가 허가한 제품을 사용하고 얻은 중독 등 사고를 모두 개인이 감당해야 하는 구조다. 이런 상황에서도 「중대재해처벌법」에서 정의한 중대 시민 재해의 요건인 ‘동일한 원인 또는 사 고로 2, 3개월 이상 치료가 필요한 부상자와 질병자가 10명 이상 발생’을 확인할 수 있는 공중보건 감시체계가 없다. 다. 개선해야 할 주요 쟁점 현재 화학물질과 주요 생활화학제품의 건강위험을 예방하기 위한 정부의 규제법만 살펴 보면, 가습기살균제와 같은 대규모 화학물질 중독 등 건강 영향 참사를 막을 수 있는 기 본 규제 조건은 갖춰져 있다고 판단된다. 그러나 정부의 생활화학제품 위험 관련 예방법 으로 기업이 위험을 통제하기 위한 책임을 다하는 실효성을 거두고, 시민들이 생활화학제 품의 위험을 알게 하려면 다음과 같은 개선사항이 요구된다.

안전사회

첫째, 정부 부처의 예방법으로 원청 기업이 하청, 공급망으로 전달되는 제품의 위험을 직

접 통제하는 법적 조치가 필요하다. 각 부처의 제품별 위험관리는 하청, 공급망 이해관계 기업, 노동자, 시민의 건강을 보호하는 데 한계가 있다. 기업에 자율적으로 혹은 의무적으 로 제품의 위험을 통제하는 책임을 강화하기 위한 실사를 법제화하는 방안을 고려할 시 기다. 원청기업의 하청과 공급망 영향에 노출된 기업, 노동자, 시민의 안전보건 위험을 자 율 또는 법적으로 통제하는 조치가 필요하다. 둘째, 화학물질 안전보건 독성 정보를 통합적으로 관리하기 위한 정보 통합과 소통 방안 을 마련해야 한다. 화학정보와 관련한 법령상 각종 조사나 보고 제도에 따라 정부 부처별, 부처 내 기관별로 다양한 정보가 생산되는데, 이러한 정보는 위험통제에서 활용도가 떨어 지고 혼란을 초래한다. 예를 들면 한국환경공단은 화학물질정보처리시스템, 화학물질안 전원은 화학물질종합정보시스템, 국립환경과학원은 화학물질정보시스템, 환경산업기술 원은 화학제품 및 생활환경안전정보시스템 등으로 정보시스템이 다양하다. 셋째, 상대적으로 화학물질중독 등의 건강위험이 있는 제품을 환경부, 식약처 등에서 1차 로 관리한다고 해도 이외의 수많은 제품의 의도적·비의도적 위험을 사전에 알아내고 예 방하기는 어렵다. 산업통상자원부는 제품 위험과는 별개로 숫자상으로 대부분의 생활화 학제품, 개인위생용품, 산업용품 등의 위험을 관리하는 책임이 있다.

제2장 소위원회 보고서

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스

2. 중독 등 질병 감시체계 변화 화학물질 및 화학물질이 함유된 생활화학제품의 위험을 규제하기 위한 법과 달리 화학물 질 중독 등 질병을 감시하기 위한 조직과 체계는 변화가 없고, 국가 중독 통계 또한 미흡한 상황이다. 2011년 말 가습기살균제참사 전후로 화학물질 중독 등 질병 감시체계 현황과 문제점을 공중보건 감시체계 측면에서 정리했다. 가. 2011년 이전 1994년부터 2011년까지 화학물질 살균제를 첨가한 가습기살균제 제품 최소 43종류 998

만 개가 아무런 안전 확인 없이 판매됐다. 이들 제품을 사용한 수많은 소비자가 각종 급

성 및 만성 호흡기질환 등을 일으켰고 사망자가 발생했다. 2022년 3월 31일까지 정부에 신 고된 피해자는 7,685명이며, 이 중 사망자는 1,751명이다. 변지은 등(2021)은 전국적인 피해 자 규모를 제품 사용자 894만 명, 건강피해 경험자 95만 명, 사망자 20,366명으로 추산했 다.10) 한편 위원회는 17개 시도 총 5,000가구(15,472명)를 대상으로 ‘가습기살균제 피해규모 정밀추산 연구’ 사업에서11) 가습기살균제 사용 인구 규모를 약 627만 명(최소 574만 명~최대 681 만 명)에 달하는 것으로 추산했다.

1994년부터 2011년까지 매년 피해 사례가 확산되고 있었지만, 질병관리본부(현 질병관리청) 등 10여 개에 이르는 중독 관련 정부 기관과 병원 중심 환경보건센터에서는 이 참사를 인 지하지 못했다.12) 기업은 ‘내 아기를 위하여’라는 허위 광고를 해가며 제품이 안전한 것처 럼 경쟁적으로 판매하고 있었다. 하지만 오랜 기간 제품의 위험을 감지한 정부의 예방과 중독 감시는 없었다. 참사 발견의 단초를 제공한 주체도 정부가 아닌 민간으로 서울아산 병원 연구진이었다. 치명적인 급성 호흡곤란을 동반한 중증 폐질환으로 입원한 임산부 그 룹에 대한 역학조사를 질병관리본부에 의뢰했고, 전문가 조사결과 참사의 원인을 찾은 것이다. 2011년 말에 질병관리본부는 PHMG/PGH가 함유된 6개 제품의 판매를 중단시키 고 시장에서 수거했지만, CMIT/MIT 등 다른 살균제가 함유돼있는 제품에 대해서는 생산 과 사용 중단 권고 조치만 취해 2012년 이후에도 폐 손상 등 크고 작은 건강피해가 발생 했다. 제품의 위험을 완전히 제거하지 않은 것이다. 박동욱 등은 2017년까지 피해를 당했다고 신고한 피해자 1,199명을 대상으로 피해를 처 음 당한 연도를 조사했다.13) 1997년부터 2004년까지는 매해 10~30명씩 피해를 당했다 고 응답했다. 그러다 2006년 한 해 피해 사례가 92명으로 급격히 늘었다. 대한소아학회

10) 변지은·김희성·박문영·이경무·홍명근·최예용. (2021). 가습기살균제 노출 실태와 피해규모 추산. A학회지, 제46권 제4호 457-469쪽.

11) 서던포스트. (2020. 1). 가습기살균제 피해규모 정밀 추산 연구 결과보고서, 가습기살균제 사건과 4·16세월호 참사 특별조 사위원회 용역보고서.

12) 박동욱·박소영·박주현·박지훈·홍수종·백도명. (2020). 2008년부터 가습기살균제 건강피해 급증: 우연인가, 필연인가? A학회지, 제46권 제2호 128-135쪽.

13) 박동욱 외, 앞의 논문, 16쪽.

지는 2006년 원인을 알 수 없는 소아 15명의 급성 간질성 폐질환 사례(7명 사망)를 보고했지 만, 화학물질 중독을 의심하는 정부 감시는 없었다. 참사를 막을 수 있었던 공식적 경고 를 놓친 것이다. 2009년부터 피해 사례는 111명으로 더욱 증가했고, 2010년 206명, 그리고 2011년 278명으로 참사가 됐다. 현재까지 신고한 피해자 7,500여 명의 연도별 피해 분포를

대입하면 연도별 건강피해가 참사가 되는 경향은 더욱 뚜렷하게 보인다(그림 2-1). 나. 2011년 이후 가습기살균제참사 이후에도 우리나라에는 물질 중독을 감시하기 위한 국가 규모의 조직 은 미흡하다. 2017년 WHO가 한국의 공중보건 위기 대응 역량 평가에서 중독관리센터 설 립을 권고했음에도 중독관리센터 기능을 총괄하는 조직은 아직 전무하다. 여러 부처에 설치된 중독 감시 기관, 감시체계, 감시 기능 등으로는 연령별 중독 노출 현황을 파악하기 가 어려운 구조다.14) 통계청에서는 5년마다 국가 중독 통계를 제공하지만, 입원한 중독환 자 수(90,786명)와 입원일수(711,191일) 그리고 의료비(1,270억 원)로 한정돼 있다.15) 14) 박소영, 이예성, 문은찬, 남민우, 김지원, 박지훈, 최원준, 최상준, 하권철, 전형배, 박동욱. (2020). 물질과 제품 사용에 의한 국내 중독(poisoning)건수 추정. A학회지, 제46권 제5호 565-575쪽.

15) 국가통계포털. 건강보험통계, 2022.4.4. 접속. https://kosis.kr/statisticsList/statisticsListIndex.do?menuId=M_01_01&vwcd=MT_ZTITLE&parmTabId= M_01_01&statId=1996019&themaId=F&outLink=Y&entrType=#F_11.2.

통제하기

거버넌스 기관 주요 감시 기능 한계점(중독 감시 측면) 조직 형태 국립중앙의료원 - 중독정보관리시스템(중독사례 접수, 해독제 정보 제공, 중독 분석) - 응급의료모니터링(응급실 이용자 현황)

- 일반인 대상 정보 제공 없음 - 중독 감시는 아주 일부임. 응급실 방문 사례만 파악 가능

- 보건복지부 산하 기타 공공기관 및 중앙응급의료센터 식품의약품안전평가원 - 독성정보시스템(독성, 중독, 발암성 정보 제공) - 독성정보와 노출 정보 간 연계 불가, 중독 정보는 허가받은 의사에게만 제공 - 식약처 소속기관

한국의약품안전관리원 - 의약품이상사례보고 시스템 (의약품 부작용 감시, 연구) - 마약류통합관리시스템(마약류 사후관리)

- 화학 사고 외 개인적인 중독은 다루지 않음 - 화학물질 정보가 분산되어 운영 - 환경부 소속기관

- 소비자 신고율 낮음. 개인정보보호로 인한 한계 - 비급여 처방 예방 불가, 실시간 감시 어려움 - 식약처 산하 법인 한국소비자원 - 소비자위해감시시스템(위해 정보 수집, 관련 지자체 및 사업자에 조치 권고) - 중독사고에 대한 제한적 파악 - 공정위 산하 위탁 집행형 준정부기관 화학물질안전원 - 화학안전종합상황실(화학물질 사고 현황 파악, 대응, 사후관리) - 화학물질종합정보시스템(화학물질 정보)

국립환경과학원 - 화학물질정보시스템 (화학물질 통합 검색 등 정보 제공) - 자료 접근 어려움 - 환경부 소속기관

한국환경산업기술원 - 초록누리(생활 화학제품 함유 화학물질 정보, 회수 대상 공지) - 최신 화학제품 사고 갱신되지 않음 소비자들의 실제 사용 현황 파악 필요 - 환경부 산하 준정부기관

- 산업재해에 한정된 중독 모니터링 - 고용노동부 산하 위탁 집행형 준정부기관 국립농업과학원 - 농약 정보 제공(누리집) - 농약 중독에 한정된 감시 거버넌스 - 농림축산식품부 소속 농촌진흥청 소방청 - 국가위험물정보시스템(위험물안전관리법상 위험물/비위험물 정보 제공) - 중독 감시기능 없음 - 소방청 산하 한국소방산업기술원

안전사회 소위원회

① 2012년 성인 남성이 방수 스프레이를 옷에 뿌린 후 급성 간질성 폐렴으로 중태에 빠

진 사례가 있었다. 제품에 들어 있는 방수용 불소공중합체 물질이 원인이었다. 유럽, 일본

등 외국의 국가 중독관리센터에 많이 보고된 급성 호흡기질환 사례지만, 우리나라에는 이

와 관련된 공식적 피해 통계가 없다.

② 2016년 햄버거를 먹은 유아(4세)가 ‘용혈성 요독증’에 걸려 신장이 대부분 망가졌다. 부 모는 햄버거를 원인으로 의심했지만, 검찰은 기업의 책임을 입증할 증거가 부족하다며 기 소조차 하지 않았다. 그러나 ‘햄버거병(hamburger disease)’은 이미 1980년대부터 미국과 유 럽 등에서 잘 알려진 시민 중독 질환이다. 미국 중독관리센터는 햄버거 패티, 야채 등 이 O-157 대장균에 오염돼 어린이에게는 신장 중독, 성인에게는 혈뇨 등을 일으킨다고 밝 혔다. 우리나라에서도 언론을 통해 알려진 유사한 사례가 4건이었으며, 햄버거 오염에 따 른 크고 작은 중독사례는 빈번하다. 하지만 이에 대한 정부의 대응은 없었다. ③ 2017년 일회용 생리대 건강피해에 대한 정부 대응도 같은 양상을 보였다. 특정 제품 의 생리대를 사용한 여성들에게서 생리혈의 양이 줄어들거나 생리통이 심해졌다는 경험 담이 SNS에 퍼졌지만, 피해 규모, 원인, 치료 등에 대해 즉각 대응하는 정부 기관은 없었 다. 심지어 정부는 개별 여성의 주관적 평가를 바탕으로 한 결과를 신뢰하기 어렵다며, 피 해자가 피해 원인을 직접 입증할 것을 요구하고 있다. 시간이 많이 지나 원인 제품도 없어 기업에 책임을 지울 수가 없었다. 이외에도 라돈 침대, 화장품 등 개인 위생용품, 코로나 살균 제품 등 시민들의 소비 활동에서 크고 작은 물질 중독사고가 자주 언론에 보도되고 있다. 하지만 시민들은 중독사고를 신고할 곳이 없다. 병원에서도 치료에 필요한 화학물질 의 성분과 함량 등을 알고자 할 때 도움을 받을 곳이 없다. 중독사고가 일어나도 기업에 책임을 물을 증거도 부족하다. 시민들이 소비활동에서 입은 크고 작은 중독 재해의 책임 을 개인에게 모두 떠넘기고 있는 상태다. 다. 개선해야 할 주요 쟁점 우리나라의 국가 감염병 감시체계 구조는 선진적이나, 물질 중독으로 인한 사고 및 건강 영향을 포괄적으로 감시할 수 있는 관련 법규, 절차, 거버넌스 등은 아직 미흡한 수준이다.

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스

생활화학제품의 중독 등

제2장

중독으로 인한 사고, 손상, 질병의 규모를 정확히 파악하지 못하는 것은 물론, 물질 중독 을 예방하는 정책도 마련된 적이 없다. 박소영 등은 2018년 미국 중독 통계에 근거하여 국 내 중독 통계를 추정했는데, 10만 명당 중독 건수는 631건이고, 사망 등 치명적 중독사례 는 총 210.63건(95% CI: 199.70~222.15)으로 10만 명당 0.41건으로 추정했다. 저자들은 중독 위 험을 적극적으로 감시하기 위한 국가적 체계 및 전담 조직 설립에 대한 검토와 추진 계획 마련이 필요하다고 주장했다.16) 이 조사에서도 중독관리센터 설립의 필요성을 아래와 같 이 요약했다. 첫째, 현재 여러 부처에 흩어져 있는 중독 관련 활동만으로는 중독 실태를 파악하는 것은 물론 사례를 감소시킬 수 없다. 정부의 화학물질 중독 등 질병 공중보건 감시기능의 결함 은 가습기살균제 중독 사건에서 확인했다. 현재 10개 정부 부처 산하 또는 소속 전문기관 에서 물질 중독 관련 기능을 수행하나, 특정 지역/특정 정부 행정 부처/특정 기관과 조직 에서 일부 물질 중독으로 인한 사고나 손상 등을 수동적으로 감시할 뿐이다. 이 자료와 정 보마저 공개되거나 통합되지 못해 일반 시민이 중독을 신고하거나 이 자료와 정보에 접근 하기가 어렵다. 물질 중독에 공중보건감시 기능이 미흡한 상태가 지속되고 있다. 둘째, 전국적으로 손상, 사고, 질병 감시 전담기관이 없다. 또한 제품 생산 기업으로 하여 금 제품의 위험을 관리하도록 하는 견제/억지 작용도 꾀하지 못하고 있다. 물질 중독으로

인한 각종 사고, 손상, 질병 발생 사례를 종합적으로 수집·가공하고, 국민의 생명을 보호 하는 기능이 작동되지 않는 것이다. 셋째, 국내에서 물질(화학물질, 음식, 음료 등)의 의도적·비의도적 중독으로 인한 사고, 손상, 질병 등 실태에 대한 공식 통계 자료가 부족하다. 중독관리센터를 운영하는 모든 국가는 물질 로 인해 입은 손상, 사망, 질병 등의 공공 통계를 주기적으로 공개한다. 외국의 사고, 손상, 질병 통계 발생률을 근거로 우리나라 인구 구조에 대입, 추정하면 사고, 손상, 질병 사례가 상당하다. 물질 중독에

안전사회

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스 소위원회 보고서

중독 치료 처치와 예방을 위한 대응체계가 없다. 구미 불산 사고에 이어 전국에서 화학 공 장에서 화학물질 누출 사고가 끊이지 않고 있다. 여천, 울산, 대산 등은 대규모 화학 공장 단지가 산재하고, 이곳의 공장들은 가동 연수가 대부분 30년을 넘어 크고 작은 화학물질 누출 사고 발생 가능성이 매우 높다. 이외에도 도시 주변 제조 공장에서 화학물질 누출 사 고도 항상 일어날 수 있다. 화학 공장과 제조 공장의 특성별로 누출되는 화학물질의 종류 에 따라 독성과 응급처치, 치료 방법 등이 다르지만, 이에 대비한 감시 및 통제 시스템이 미비하다. 이러한 기능을 해외에서는 중독관리센터가 담당한다. 우리나라도 기업의 화학 물질 누출로 인한 지역주민의 중독 등을 감시하는 조치가 필요하다. 사업장에서 화학물 질 등 사고로 인한 예방과 감시 조치에 대한 대안(화학사고 지역대비체계 구축사업, 화학사고 원인조사 지침 마련 및 역량강화, 「화관법」 화학사고 정의 규정 개정 검토에 관한 사항 등)은 개별보고서 [직다4(가)] 화학물질 취 급사업장 화학사고 예방 및 대응체계 개선방안에서 제안했다. 생활용품을 포함한 소비활동으로 사용하는 물질/제품의 질병 위험을 통제하는 제도 와 거버넌스는 국가마다 그 특성에 따라 차이가 있지만, 기본은 유사하다. 부처별 위험을 예방하기 위한 규제법과 규제법으로 예측하지 못한 중독 등 질병 위험이 사용 과정에서 나타날 때 이를 감시하는 구조로 되어 있다. 이러한 구조에서 정부 부처별 예방과 감시의 협력 관계가 연계돼 있다. 따라서 기업이 제출한 물질/제품의 독성정보에 근거한 규제, 정 부가 감시하는 물질 중독사례 그리고 이 둘을 연계하는 독성정보감시체계(Toxic surveillance system)를 이해할 필요가 있다. 미국과 유럽에서 화학물질의 위험을 관리하기 위한 예방 및 건강 영향 감시와 관련된 법과 거버넌스의 주요 쟁점을 요약하고, 우리나라에서 도입 가 능한 내용을 중심으로 종합했다.

제2장

미국과 유럽연합의 화학물질 위험 통제를 위한 규제법과 거버넌스 사례 고찰 IV

1. 미국

가. 정부 거버넌스

사고/질병 감시 통계에 근거하여 여러 예방부처가 끊임없이 제품 위험을 직접적 간접적

으로 통제한다. 화학물질 중독과 관련된 주요 정부 예방과 감시 부처는 아래와 같다.

▶ Centers for Disease Control and Prevention (CDC)

▶ Food and Drug Administration (FDA)

▶ Environmental Protection Agency (EPA)

▶ Drug Enforcement Administration (DEA)

▶ Consumer Product Safety Commission (CPSC)

▶ 주(State) 보건당국 등

▶ 제약 회사 등 기업

▶ 기타 정부, 주 보건 관련 조직 등

예방부처 중 미국 CPSC(소비자제품안전위원회)와 같은 조직은 아직 국내에 존재하지 않는다. 한 국소비자원이 있지만 독립된 정부 부처가 아니다. 미국 CPSC는 정부 독립 부처로 1973년 설립됐고, 현재 5개 부서에서 500명이 일하고 있다. 소비자안전을 확보하기 위해 다른 부 처와 동등한 권위를 갖는 거버넌스다. 주요 기능은 소비자가 사용하는 제품의 안전을 확 보하기 위해 소비자가 호소한 불만 등을 평가하고 제품과 관련된 질병 사고 등을 규명하 기 위한 조사를 수행한다.

안전사회 소위원회

in commerce), 사용(use) 및 처분(dispose) 과정에서 인체와 환경에 미치는 피해 위험을 예방하 고 규제하고자 제정됐다. 이 법은 유럽연합의 REACH에 비해 그 실효성이 비판받고 있지 만, 기본적인 화학물질 위험은 통제하고 있다. 우리나라 가습기살균제참사를 초래한 법적 결함이 있었던 환경부의 「화관법」과 달리 기존 사용 화학물질의 유해성 평가, 고분자화 합물의 유해성 평가 면제 예외 조항들이 구체적으로 명시돼 있고, 제품 사용은 물론 제품 의 용도 변경 시 재허가 등으로 규제 조항이 규정돼 있다. TSCA의 주요 내용으로는 사전 제조 신고(PMN: Pre-Manufacture Notification), 중요 신규 사용 규칙에 따른 중요 신규 사용 신고 (SNUN: Significant New Use Notification), 평가(testing) 요구, 위해 물질의 제조 등 금지, 정보 제공 등 이 있다. 다. 생활화학제품 화학물질 중독 등 질병 감시체계 사고/질병 감시 국가 거버넌스는 56개 중독관리센터다. 그리고 중독관리센터의 활동 과 결과를 통합하는 중독관리센터연합회(The American Association of Poison Control Centers, 이하 AAPCC)가 있다.18) 이 연합회는 비영리 국가조직으로 1958년에 설립됐다. 지금까지 AAPCC 가 관리하고 있는 사례는 5천만 건 이상이며, 매년 평균 200만 건 이상 누적된다. 이러한 중독사례 자료는 표준화되고 가공돼 실시간으로 공개되고 예방부처들이 활용하고 있다. 개인은 물론 의사 등 보건전문인력은 물질 중독 의심 사례가 발생하면 지역 중독관리센 터에 원인 제품이나 물질 그리고 증상 등을 신고하고 보고해야 한다. 중독관리센터는 중 독환자를 신속하게 치료하는 데 도움을 주고, 중독을 일으킨 것으로 의심되는 제품과 중 독 증상 등 정보를 표준화 코딩해서 알고리즘화한다. 그리고 56개 지역 중독관리센터에 서 중독사례를 실시간(9.5분 정도)으로 표준화하고 통합한다. 중독을 초래하는 비정상적 위 험을 일으킨 물질/제품(anomaly)이 드러나면 주(state)와 지역(area) 보건당국, 지역 중독관리 센터, AAPCC, 질병예방통제센터(Centers for Disease Control and Prevention, 이하 CDC)가 중독사례와 원인 제품에 대한 정보를 실시간으로 감시한다. 비정상적인 중독사례가 발견되면 중독 위

18) Gummin, D. D., Mowry, J. B., Beuhler, M. C., Spyker, D. A., Bronstein, A. C., Rivers, L. J., Pham, N. P. T., Weber, J. (2021). 2020 Annual Report of the American Association of Poison Control Centers' National Poison Data System(NPDS): 38th Annual Report. Clinical Toxicology, 59(12), pp.1282-1501.

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스

생활화학제품의 중독 등

제2장

험을 평가하고 바로 대중에게 중독 경보(alert)를 발령함으로써 위험한 제품 확산을 시장에 서 신속하게 차단한다. 이는 제품의 성분 재구성, 포장 용기나 라벨 변화, 새로운 약의 남용, 환경오염 등으로 나타 난 독성학적 문제, 중독 사고 등을 종합적으로 감시할 수 있는 체계로, 중독관리 센터와 독성정보 감시체계가 통합된 공중보건 감시 거버넌스다. 사회에서 일어나는 각종 제품/물 질의 중독 위험을 평가하고 줄이며 제거하는 조치를 하는 능동적 과정이다. 독일, 프랑스, 캐나다 등도 비슷한 체계를 가지고 있다. 즉 병원 의사의 중독사례 보고의무, 여러 개 국가 중독관리센터 통합 운영, 중독관리센터와 독성정보 감시체계 통합 등의 거버넌스가 유사 하다.

American Association of Poison Control Centers

안전사회 소위원회

2. 유럽연합

가. 화학물질관리청 (ECHA)

유럽 화학물질관리청(European Chemicals Agency, 이하 ECHA)은 2007년 6월에 설립된 유럽연합

의 관리조직이다. 유럽연합으로 수입되고 유통되는 화학물질에 대한 등록 및 평가법

(Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals, 이하 REACH)을 제정·실행·규제한다. 기 업으로 하여금 화학물질 관련 법을 따르고 화학물질의 안전한 사용을 선도하며 환경과 건 강에 우려를 초래하는 물질 등의 화학물질 정보를 제공하는데, 주요 업무는 다음과 같다.

▶ REACH 제정 및 실행으로 기술적·행정적·과학적 측면 관리

▶ 화학물질과 혼합물의 포장, 라벨, 분류(CLP: Classification, Labelling and Packaging) 제정 및 실행

▶ 살생제법(BPR: Biocidal Products Regulation)

▶ 유해화학물질 관리

나. 화학물질등록 및 평가법 (REACH)19)

유럽연합의 법으로 2006년 12월에 제정되고 2007년 6월부터 시행됐으며, 양에 따 라 2018년까지 단계적으로 적용된다. 이 법은 명칭대로 화학물질의 양과 위해성에 따라 등록, 평가, 신고, 허가 및 제한을 정하고 있는 유럽연합의 화학물질관리법이다. 이 법은 유 럽연합으로 수입되거나 유럽연합에서 생산되는 모든 화학물질에 적용된다. 유럽연합에서 연간 1톤 이상 제조 또는 수입되는 화학물질은 등록(registration)해야 한다. 법 제정 당시 기존 화학물질(existing chemicals or phase-in chemicals)도 유해성심사 자료를 제출하고 등록하도록 했다. 신규 화학물질은 더 엄격한 단계를 거친다. 유럽연합은 신규 화학물질 과 다른 간단한 종합적 위험성 평가 과정을 거쳐 관리가 필요한 물질(priority)을 골라내고, EC 규정(EC Council Regulation 793/93, 1993)에 따라 포괄적 위험성 평가를 거친다. 연간 제조·수

19) European Commission. REACH. Accessed April 4, 2022, https://ec.europa.eu/environment/chemicals/reach/legislation_en.htm

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스

생활화학제품의 중독 등

제2장

입량이 10톤을 초과하는 화학물질은 화학물질안전성보고서(Chemical Safety Report, 이하 CSR), 화학물질의 잔류성(persistent), 생축적성(bioaccumulative), 그리고 독성 평가 자료도 함께 제출 해야 한다. 연간 제조·수입량 100톤 이상의 물질과 고위험성 물질은 우선적으로 노출 위험을 평가 (evaluation)한다. 이때 ECHA가 생산량, 유해성 정보, 노출 정보 등을 고려해 물질 평가 대 상 선정기준을 정한다. 발암성, 돌연변이성, 생식독성 물질(Carcinogenic, Mutagenic or toxic to Reproduction, 이하 CMR), 잔류성, 생물 농축성 및 독성 물질(Persistent, Bioaccumulation and Toxic, 이하 PBT), 고잔류성, 고생물농축성 물질(very Persistent and very Bioaccumulative, 이하 vPvB)이 여기에 해당 한다.20) 허가(authorization)는 먼저 ECHA 회원국이 물질 평가를 실시해 ECHA에 허가 물질의 후보 로 보고된 물질 중에서 SVHC(Substances of Very High Concern, 매우 위험한 물질)를 선정한다. SVHC 는 CMR, PBT, vPvB, 내분비계 장애 특성이 있는 물질 등 사람의 건강이나 환경에 심각한 영향을 미칠 수 있는 물질이다. 가장 최근(2022)에 223개 SVHC가 선정됐다.21)

ECHA는 산하기관인 회원국전문위원회(Member State Committee)의 의견을 참고해 허가 물질 목록(Authorisation List)을 작성, 심의한다. 해당 물질이 사람의 건강과 환경에 대한 위해가 적 절히 관리되는 경우에만 허가된다. 또한 발암성물질 중 노출 기준(threshold)을 정할 수 없거 나 PBT, vPvB 등을 사용했을 때 사람과 환경에 대한 위해보다 사회·경제적 이익이 더 크 고, 적절한 대체물질이나 대체기술이 없는 경우에만 허가된다.22) 23)

20) Rudén, C. & Hansson, S. O. (2010). Registration, evaluation, and authorization of chemicals (REACH) is but the first step–how far will it take us? Six further steps to improve the European chemicals legislation. Environmental Health Perspectives, 118(1), pp.6-10.

21) European Chemicals Agency (ECHA). Candidate List updated with eight hazardous chemicals, Accessed April 4, 2022, https://echa.europa.eu/-/candidate-list-updated-with-eight-hazardous-chemicals

22) The US Government Accountability Office. Chemical Regulation: Comparison of U.S. and Recently Enacted European Union Approaches to Protect against the Risks of Toxic Chemicals (GAO-07-825), Accessed April 4, 2022, https://www.gao.gov/products/gao-07-825

23) Applegate, J. S. (2008). Synthesizing TSCA and REACH: practical principles for chemical regulation reform, Ecology Law Quarterly, 35, pp.721.

유럽연합 입법은 유럽연합위원회(European Commission)가 입안하고, 채택 여부는 유럽의회와 유럽연합회의에서 결정하며, 그 입법 형식은 규칙(regulation), 지침(directives), 결정(decision)으로 구분된다. 또한 ‘유럽연합 법 우위의 원칙’에 따라 유럽연합 법과 회원국 법 저촉 시 유럽연 합 법이 회원국 법보다 우선시된다. 다. 생활화학제품 화학물질 중독 등 질병 감시체계

유럽연합 국가 모두 중독관리센터를 두고 있다. 유럽연합 법에서 각 나라에 중독관리센터 의 설립을 권고하고 있다. 대표적으로는 독일의 중독관리센터를 사례로 들었다. The CLP 규칙(Regulation) 조항 45에 따르면 유해화학물질 공급 기업이 유해 정보를 각 국가의 중독 관리센터에 제공하도록 했다. 이것은 중독사고 응급 상황에서 중독관리센터가 시민이나 병원 의료진에게 도움을 주도록 하려는 것이다. CLP 규칙 부속서 8은 2021년 1월부터 기 업이 중독관리센터에 보고하는 표준화된 양식(Poison Centre Notifications, 이하 PCN)을 정의하고 있다.24) 참고로 규칙(regulation)은 모든 회원국에 직접적으로 적용되므로 실제로 법률과 같 은 효력을 갖는다. 지침(directive)은 달성돼야 하는 결과에 대해 회원국을 구속하나 달성의 형식·방법의 선택에 대해서는 회원국에 재량을 인정, 그 내용을 국내법으로 바꾸기 위한 시행 조치를 회원국에서 해야 한다. 현재 유럽연합 28개 국가와 영국은 중독관리센터를 갖추고 있다.25) 이들은 기업으로부터 유해화학물질 정보를 제공받는다. 유럽 중독관리센터와 임상 독성학자 연합회(The European Association of Poisons Centres and Clinical Toxicologists, 이하 EAPCCT)는 1964년에 설립돼 모든 종류의 중 독을 진단하고 치료하는 지식과 이해를 촉진할 목적으로 설립되고 매년 학회를 여는데, 회원국은 51개국이며 회원은 251명이다.

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스

생활화학제품의 중독 등

24) 5959 European Chemical Agency, Poison Centre, Accessed April 4, 2022, https://poisoncentres.echa.europa. eu/about-us

25) European Association of Poisons Centres and Clinical Toxicologists (EAPCCT), Joint Activities,  Accessed April 4, 2022, https://www.eapcct.org/index.php?page=home

제2장

라. 독일 중독관리센터 사례

독일은 1963년 처음으로 중독관리센터를 설립했고, 현재 8개 중독관리센터(베를린, 본, 에르푸 르트, 프라이부르크, 괴팅겐, 홈부르크/사르, 마인츠, 뮌헨)를 두고 있다. 중독관리센터는 연간 약 255,000건 의 물질 노출 사례 수집에 중요한 역할을 하고 있다.26) 현재 연방위험평가원(BfR)이 중독관 리센터와 독성정보 감시체계를 통합적으로 관리하고 있다. BfR이 화학물질의 독성정보와 중독관리센터에서 구한 임상 정보를 통합해서 관리하는 거버넌스를 주도하고 있다.27)

독일에서는 임상 중독사례와 독성정보 감시가 통합된 모형 체계를 내놓았다.(그림 2-3) 의 사는 연간 중독사례 5,000건(누적 60,000건), 기업은 제품 독성정보 20,000건(누적 280,000건)을 중독관리센터에 보고한다. 독일은 화학물질법(Chemicals Act)에서 기업의 독성정보 제출과 의사의 임상 중독사례를 보고하도록 규정했다.28) BfR은 연간 약 5,000건의 임상 사례를 수집하고 보고서를 작성하며 위험 제품을 확인한다. 임상 중독 정보와 물질/제품의 독성 정보가 감시되는 실질적인 독성정보 감시체계가 이뤄지는 것이다. 이러한 독성정보 감시 체계를 바탕으로 기업이 제출한 화학물질의 안전보건정보(MSDS)를 검증하고 화학물질 관 리 억지 효과를 거둘 수 있다. 무엇보다 비정상적인 중독을 초래한 제품을 알아내 위험 제 거 등 조치를 함으로써 건강피해 추가 확산을 막을 수 있다. 국가 보건기관들은 이러한 중 독과 독성정보를 실시간으로 감시하고 건강피해를 막는 과정에 참여한다. 박소영 등은 미국, 유럽(EU, 네덜란드, 독일, 스웨덴), 일본 중독관리센터의 역사, 거버넌스, 국민 건 강 감시기능, 활용 등을 종합했다(표 2-8 참조). 국가별 정부 기능, 질병 감시 및 관리 기능과 역사 등은 사회 구조, 정부 거버넌스 등에 따라 다르다. 모두 30년 이상의 오랜 기간 시민 의 경제와 소비활동에 관련된 물질과 제품 중독 건강위험을 감시하고 있으며, 그 자료가 모두 공개돼 정기적인 공공 자료로 생산되고 있다. 또한 국가 기구로 보건복지부, 질병관

26) Hahn, A., & Begemann, K. (2019). Giftinformationszentren in Deutschland – Historie, Arbeitsweise und Bedeutung [Poison centres in Germany-history, function, and relevance]. Bundesgesundheitsblatt Gesundheitsforschung Gesundheitsschutz. 62(11), pp.1304-1312.

27)  Vermette, A. op. cit., p.25.

28) Begemann, K., Glaser, N., & Desel, H. (2019). Poisoning by chemical substances and products. Bundesgesundheitsblatt, Gesundheitsforschung, Gesundheitsschut, 62(11), pp.1346-1353.

8개 중독관리센터<poison control center>, 기업 간 독성정보 감시체계<toxicosurveilance> 간 통합적 감시체계; 기업 물질 독성정보 보고 → 개인/의사 중독사례 신고 → 중독사례 및 물질 독성정보 실시간 통합 → 중독 임상 자료/물질 독성정보 통합 분석 등 위험평가 → 보건당국 조치(원인 제품 시장 제거/물질 독성정보 검정 등 예방조치)

리청 등과 함께 병원 등의 의료기관이 직접 중독관리센터 역할을 하고 있다. 주요 특징을

비교해 우리나라에 도입할 중독관리센터 거버넌스 방향을 잡는 데 참조할 수 있다.29) 국

가별 중독관리센터 규모, 역사 등은 보고서에 자세히 설명돼 있다.

생활화학제품의 중독 등 질병 위험을 통제하기 위한 정부의 예방 규제법과 감시 거버넌스 의 현황과 문제점을 고찰하고(III장), 이 결과를 미국 및 유럽연합의 제도와 거버넌스(IV장)를

비교함으로써 아래와 같은 주요 개선방안을 도출했다. 화학물질 및 생활화학제품의 위험

을 통제하기 위한 정부의 예방 관련 법적 규제(1항), 화학물질 중독 등 건강위험 사례 감시

체계 구축(2항), 생활화학제품 위험 통제에 소홀한 책임에 합당한 처벌 방안(3항)과 이에 따 른 기대효과(4항)다.

1. 화학물질 및 생활화학제품 위험 예방 관련 법적 규제

III장 ‘나’항에서 고찰한 바와 같이 2011년 말 가습기살균제참사 이후 화학물질 관련 예방 규제법에서 법 폐지, 제정과 개정 등 대폭적인 변화가 있었다. 가습기살균제 건강 영향 참 사를 초래했던 「유해화학물질관리법」은 폐지되고(2015), 2015년과 2019년에 각각 시행된 「화평법」과 「화학제품안전법」에서 가습기살균제 건강 영향을 초래한 주요 법적 결함이 모 두 개정됐다(표 2-6 참조). 화학물질 등 생활제품 위험 규제 관련 예방법에서 핵심 결함들이 제정, 개정 등으로 개선됨으로써 유럽연합, 미국과 같은 규제 수준과 정부의 기본 규제 거 버넌스는 갖추게 됐다. 이제는 정부 부처별로 법에서 규정한 위험관리의 집행력을 유지해 기업으로 하여금 직접 위험을 관리하는 데 법적 규제를 넘어 최선을 다하도록 유도하는 것이

안전사회

소위원회

제2장 보고서

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스

화학물질 및 제품의 건강 및 환경위험을 통제하기 위한 국제적 흐름의 지속적 반영: 법적, 정부 거버넌스 측면

전 부처 직다-1 과제 “화학물질 안전을 위한 통합적 관리방안” 중 “화학 관련 소통 협의체 구성”, 화학안전기본법 화학물질과 제품의 안전보건독성정보의 통합 감시체계 구축

안전보건정보 통합 및 유기적 연계

권고>

환경부/전 부처 직다-1 과제 “화학물질 안전을 위한 통합적 관리방안” 중 “화학안전통합 시스템 구축” 직다 4 나) 국가 중독센터 설립 미 독성물질 건강피해관리방안 참조 기업

물질과 제품의 안전보건 위험을 실사하고, 그 결과를 공개해 위험을 통제하려는

가. 화학물질 규제를 위한 관련 예방법령 개정 노력 지속 (제안 1)

매년 급격히 늘어나는 화학물질과 화학물질이 함유된 제품의 수 그리고 국제무역 등에

서 화학물질과 제품의 환경 및 건강위험을 관리하려는 노력이 법은 물론 거버넌스 측면에

서 지속적으로 이루어지고 있다. III장에서 고찰한 바와 같이 환경부 「유해화학물질관리 법」과 부처별 생활화학제품 관리 거버넌스의 결함은 2000년 당시 유럽연합, 미국, 일본 등 여러 나라에서 화학물질 위험을 관리하기 위해 단행한 법적 변화를 도입하지 못한 결과 였다. 화학물질 위험을 통제하기 위한 최소한의 국제적 현황을 예방법과 정부 거버넌스 에 반영했다면 가습기살균제와 같은 제품의 건강위험이 참사로까지 이어지지 않았을 것 이다. 환경부 등 정부 부처는 관리하고 있는 생활화학제품과 여기에 함유된 화학물질의 위험을 통제하기 위한 국제적인 화학물질 관리 제도의 제정·개정, 거버넌스 등의 변화를 주시하 고, 우리나라 화학물질 관련 법의 위험관리 수준을 높이려고 노력해야 한다. 유해한 화학 물질로부터 환경과 사람을 보호하려는 국가별, 국가 간 프로그램은 물론 국제공조 확대 와 적절한 대응이 필요하다. 직다-1 과제에서 ▲환경부의 화학관리 주요 3법(화학물질 등록 및 평가법, 화학제품안전법, 화학물질관리법)의 통합적 관리방안 마련 ▲화학물질관리 기본원칙을 마련 하고 실행할 수 있는 화학안전기본법의 제정을 참조해 화학물질 위험을 통제하는 전략을 마련할 것을 권고한다. 나. 화학물질과 제품의 안전보건독성 정보의 통합 감시체계 구축 (제안 2) 모든 생활화학제품에는 화학물질이 들어 있고, 사용자의 생물학적 감수성과 취약성, 그 리고 사용 특성에 따라 크고 작은 중독 등 건강위험을 초래할 가능성이 있다. 모든 제품 에는 기업이 제출하고 정부가 검증한 안전보건독성정보가 있다.30) 정부 부처별·법령별로

화학물질관리법 - 화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률 - 잔류성유기오염물질관리법 - 생활화학제품 및 살생물제 안전관리에 관한 법률

사업장 유해물질 고용노동부 - 산업안전보건법

위험물, 화약류 산업통상자원부 - 고압가스안전관리법

경찰청 - 총검·화학류 등 단속법

소방청 - 위험물안전관리법

화학물질로 인한 사람의 건강 및 환경 보호

산업재해 예방 및 근로자의 안전보건 유지·증진

위험류, 화약류 등으로 인한 위험과 재해 방지

공산품 중 유해물질 산업통상자원부 - 전기용품 및 생활용품 안전관리법 소비 제품 안전 확보

의약품, 마약 식품의약품안전처 - 약사법 - 마약류관리법

의약품의 적정 관리에 의한 국민건강 향상

화장품 - 화장품법 화장품의 안전관리 식품첨가물 - 식품위생법 식품으로 인한 위해 방지 건강기능식품 - 건강기능식품에 관한 법률 국민건강 증진 및 소비자 보호

의료기기 - 의료기기법 의료기기 효율적 관리 및 국민 보건 향상 비료, 농약, 사료 농림축산식품부 - 비료관리법 - 농약관리법 - 사료관리법

농약, 비료, 사료의 품질 향상과 수급 관리 핵물질 및 방사성물질 원자력안전위원회 - 원자력안전법 원자력 이용과 안전관리 군수품 국방부 - 군수품관리법 군수품의 적절 관리

시민들이 소비활동을 하는 입장에서 정부가 시민들이 사용하는 모든 생활제품의 건강위 험 정보를 통합하고 이를 중독관리센터의 임상중독정보와 연계, 체계를 구축하는 것이 다. 제안 2와 5가 연계 통합되는 정부 거버넌스다. 화학물질·생활화학제품의 안전보건독 성 등 건강위험 정보가 목적에 따라 유기적으로 연계되는 전산체계다. 물질별·제품별로 표준화된 화학물질 정보, 제품 정보, 안전보건위험 정보를 알고리즘화해 시민은 물론 예 방부처, 지방자치단체가 모두 활용하도록 설계해야 한다. 독일·미국의 화학물질 위험관리 체계(그림 2-2, 2-3)를 참조하면 된다. 화학물질이 포함된 개별 제품의 위험을 예방하고 통제하려면 별도의 단일 조직을 만들기 보다는 이같이 화학물질 위험을 통제하기 위한 정부 부처의 기능을 통합하는 거버넌스를 구축해야 한다. 이것이 부처별 제품별로 분산된 화학물질 관리체계의 한계를 극복하는 방안이다. 부처별로 분산된 화학물질과 제품의 안전보건독성정보를 통합하는 주체와 기 구는 환경부의 가칭 화학물질 독성정보센터(TIC: Toxic Information Center, 가칭)가 대안이 될 수 있 다. 환경부는 「화평법」에 따라 화학물질을 생산하고 수입하는 기업이 제출한 화학물질 안 전보건독성정보 등 건강위험 정보를 국가 자료로 가지고 있다. 환경부는 화학물질과 주요 생활화학제품의 위험을 예방하고 통제하는 핵심 부처다. 「화평법」은 화학물질의 유해성· 위해성 등의 정보를 생산·관리하기 위한 목적에도 불구하고, 여전히 수많은 다른 법령상 화학물질을 적용 대상에서 제외하고 있다. 「화평법」 등 화학 3법의 적용 대상에서 제외되 는 화학물질과 제품은 <표 2-11>과 같다.31) 환경부가 법령 간 물질별·제품별 안전보건독 성정보를 통합하고 감시하는 체계를 주도할 것으로 제안한다. 이때 참고할 수 있는 것이 독일 등 해외에서 구축한 독성정보감시체계(toxico-vigilance)다. 이로써 물질별·제품별 안전 보건독성정보와 중독사례의 임상정보를 연계해 제품 위험정보를 검증하는 거버넌스가 구축될 수 있다. 또한, 정보 속에 유해화학물질의 분류·표시 목록은 고유번호, 고시번호, 화학물질의 명 칭, CAS 번호, IUPA명, 국제순수응용화학연합(International Union of Pure and Applied Chemistry)명 등 으로 구성돼 일반인들이 이해하기 어렵다. 독성정보는 시민과 다른 예방 부처, 지방자치단 31) 박종원 외. (2022. 1.) 통합적인 화학물질 관리체계 개선방안 조사. 가습기살균제사건과 4·16세월호참사 특별조사위원회 연구용역 최종보고서(안).

안전사회 소위원회 보고서 구분 화학물질등록 및 평가 등에 관한 법률 화학물질관리법 화학제품안전법

방사성물질(원자력안전법) × ×의약품·의약외품(약사법) × × ×(의약품, 동물용의약품, 의약외품) 마약류(마약류 관리에 관한 법률) × × -

화장품과 화장품에 사용하는 원료(화장품법) × × ×

농약과 원제(原劑)(농약법) × × ×(농약, 천연식물보호제, 원제, 농약활용기자재)

비료(비료관리법) × ×식품, 식품첨가물 등(식품위생법) × × ×

사료(사료관리법) × × ×(단미사료, 보조사료) 화약류(총포·도검·화약류 등 단속법) × ×군수품(군수품관리법, 방위사업법) × × × 건강기능식품(건강기능식품에 관한 법률) × × ×

의료기기(의료기기법) × × × 위생용품(위생용품관리법) × - ×

유기식품, 허용물질 등 (친환경농어업 육성 및 유기식품 등의 관리ㆍ지원에 관한 법률) × × × 독성 가스(고압가스 안전관리법) - ×수처리제(먹는물관리법) - - ×

처리물질(선박평형수 관리법) - - × 체가 모두 활용하도록 이해하기 쉽게 게시해야 한다. 또 통합해야 할 화학물질 안전보 건독성정보

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스

생활화학제품의 중독 등

제2장

다. 기업실사의무화법 (제안 3)

기업이 자회사는 물론 협력업체, 공급망업체 등에서 인권·환경뿐만 아니라 화학물질 위 험 문제를 의무적으로 책임지도록 기업 실사의 법적 제도화를 제안한다. 정부의 기업별 예방법만으로 하청, 공급망에서 발생하는 제품의 위험을 모두 예방하기는 어렵기 때문이 다. 국내외를 막론하고 원청 대기업이 안전보건 위험이 있는 제품을 하청함으로써 크고 작은 안전사고 및 질병 사례가 빈번히 발생하고 있다. 가습기살균제참사와 라돈 매트리스 사건 등을 분석한 결과, 원청 대기업의 공급망 안전관리 책임, 하청기업 등에 대한 화학물

질 안전교육 등에서 문제가 나타났다.

전통적으로 기업 실사(Due Diligence)는 경영 상태, 자산 상태, 재무적·영업적 활동 등 기업 의 전반적인 상황을 조사·검토하는 활동을 가리킨다.32) 인권·환경·안전 등의 비재무적인

요소들은 전통적인 기업 실사에서 중요하게 다루지 않았다. 그러나 최근 인권, 기후 위기, 화학물질 안전 등을 기업 실사 항목에 포함함으로써 기업의 책임과 역량을 강화하고자 하는 흐름이 유럽연합을 중심으로 생겨났다. 유럽연합 의회가 정한 기업 실사 지침에서는 실사 항목으로 공급망의 인권과 환경 전반을 다루며, 그 외 실사 범위, 의무 사항, 법적 제 재의 내용도 포함된다. 공급망 전 과정에서 인권 및 환경 등을 침해하는 활동 여부의 확 인·보고·개선 의무를 기업에 부여하고, 기업은 리스크 발생 시 해당 내용과 대책을 공개 하며, 위반 시 회원국별로 벌금 부과 또는 제도적 제재를 가할 수 있다. <표 2-12>는 유럽연합 국가들의 기업 실사 의무화와 관련된 법을 정리한 것이다.33) 프랑스 가 「인권·환경 실사 의무화법」(French Duty of Vigilance Law, 2017)을 제정한 이후 유럽 사회에는 하 나의 흐름이 만들어졌다. 독일에서는 「공급망 실사법」(German Supply Chain Due Diligence Act, 2021)이 제정돼 국가 단위의 기업 실사 의무화 및 정보 공개가 이뤄졌고, 스웨덴에서는 인권 실사 의무 화 법안을 위한 캠페인이 시작됐으며, 핀란드도 관련 법안에 대한 의지를 표명하고 있다.34) 독 32) “기업실사(Due Diligence)의 목적과 기능”, 법률신문, 2018. 11. 30. 33) 강노경·한승권. (2021). EU의 ESG 관련 입법 동향과 시사점. 34) 국가인권위원회. (2021). 2021년 상반기 인권경영포럼, 32쪽.

표 2-12 유럽 국가들의 기업실사 의무화 관련 법

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스 안전사회 소위원회 보고서

제2장

생활화학제품 등 모든 소비

제품 및 산업용 제품 사용 시 발생할 수 있는 크고 작은 잠재

를 미국 등 여러 국가에서 제품 위험관리의 프로그램으로 사용한다. 미국 캘리포니아주 는 독성물질관리국(DTSC) 소비자제품안전규정(Safer Consumer Product Regulations)에서 GPC 세 분류(Brick)의 카테고리를 이용해 유해화학물질을 관리할 것을 규정하고 있다. OECD는 국 제적으로 유통되는 제품 중 위험한 제품에 대한 리콜 목록을 실시간으로 누리집(https:// globalrecalls.oecd.org)에 공개한다. 산업통상자원부 제품안전보건정보센터 누리집(https://www. safetykorea.kr/)에서 ‘OECD 글로벌 리콜 정보’를 연계하고 있다. 국내외 제품 무역에서 제품 세분류(Brick)의 속성(Attribute)을 통해 제품의 포괄적 위험 수준을 정부는 물론 시민들도 감 시할 수 있다.

2. 화학물질 및 생활화학제품 건강위험 감시 방안

가습기살균제참사를 겪고 2017년 WHO가 공중보건 위기대응 역량 평가에서 중독관리

센터 설립을 권고했음에도35) 여전히 우리나라에는 시민들이 직접 겪은 물질 중독 등의

사례를 감시할 정보 기구가 없다. 화학물질이 들어간 각종 제품을 사용해 발생하는 중독 등 질병 감시 측면에서 결함은 여전히 개선되지 않았다. 각종 개인 위생용품, 산업용품 등 을 정상적 또는 비정상적으로 사용한 후 겪을 수 있는 건강상 불편, 증상, 질병 등을 감시 할 수 있는 제도와 거버넌스가 필요하다. 이 글에서는 시민의 안전한 생활화학제품 사용 등 안전한 소비 활동을 확보하기 위해 중 독관리센터의 설립과 함께 정부 예방부처와의 중요 거버넌스 요소를 제안했다(표 2-13 참조). 아래 네 가지 제안은 정부 부처 간 연계·협력 거버넌스다. 현재 책임지고 있는 예방과 감시 의 역할을 효율적으로 통합하고 연계하면 가능한 대책이다. 질병관리청 내에 중독관리센 터 설립, 환경부 등 제품관리 부처의 제품안전보건정보 통합과 감시, 병원의 화학물질 중 독사례의 적극적 신고 등이 서로 연계되는 거버넌스의 구축이다. 가. 질병관리청 내 중독관리센터(가칭) 설립 (제안 5) 35) World Health Organization. (2017). Joint external evaluation of IHR core capacities of the Republic of Korea: mission report, 28 August - 1 September 2017, pp.1-72.

표 2-13 생활화학제품 위험을 예방하고 감시하기 위한 정부 거버넌스(안)

개선 권고안

주요 내용 주관 부처 참고할 개별 보고서 중독관리센터(가칭) 설립 생활화학제품 등 물질 사용으로 인한 중독사례 감시 질병관리청 직다 4나 국가중독센터 설립 및 독성물질 건강피해 관리방안 질병관리청의

- 화학물질과 제품의 안전보건위험 정보의 물질 중독센터 지원

- 제품별 중독 임상 중독사례 환경부 등 예방부처 지원

질병관리청, 전 예방부처 직다 4나 국가중독센터 설립 및 독성물질 건강피해 관리방안 직다-1 과제 “화학물질 안전을 위한 통합적 관리방안” 중 “화학안전 통합시스템 구축”

화학물질 중독사례 중독 관리센터 보고 제도화 - 시민/의사/병원의 중독사례 보고 자율 또는 의무 - 중독사례 체계적 수집 마련 질병관리청, 예방부처 독일, 미국 등 중독사례 보고의무

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스 안전사회 소위원회 보고서

화학물질 중독 등 비감염 물질로 인한 질병을 감시하기 위해 중앙 중독관리센터를 질병 관리청 내에 설립하는 방안이다. 중독관리센터는 경제 및 소비활동 과정에서 비감염 물 질에 의해 시민들이 겪은 중독·질병 등을 감시하는 공중보건감시망(Public Health Surveillance System)이다. 공중보건을 감시하는 정부 부처인 보건복지부와 질병관리청이 주관하고 감시 결과 등에 근거해 환경부 등 건강 관련 모든 예방부처가 중독 관련 예방조치를 취하도록 함으로써 질병관리청에서 감염과 비감염 질병 감시체계를 실질적으로 갖추는 공중보건 감시체계 거버넌스가 완성된다. 추가로 질병관리청은 지역 거점 병원을 중심으로 지역 중 독관리센터를 지정 또는 구축해야 한다. 시민들과 병원(의사)은 생활화학제품 등의 사용으 로 인한 중독(의심) 같은 불편함과 질병 등을 실시간으로 자유롭게 신고하고, 자료는 통합 되도록 설계해야 한다. 이 과정에서 중앙 중독관리센터는 지역 중독관리센터 또는 병원 에서 이뤄지는 화학물질 중독 치료를 돕고, 중독을 초래한 제품 등을 확인한다. 화학물질 중독 임상 사례를 전산으로 잘 통합하고 기업이 제출한 물질과 제품의 안전보건 등 독성 정보와도 연계, 감시하는 체계도 갖춰야 한다. 우리나라는 코로나19 등 감염병 통제의 국 가 역할을 증대하기 위해서 2021년 질병관리본부를 질병관리청으로 확대했다. 현재 질병 관리청은 감염병 중심의 조직이 대부분을 차지하지만, 향후 만성병과 중독 등으로 책임 범위를 확대해 나갈 것으로 판단된다.

제2장

중독관리센터는 질병관리청과 지역 중독관리센터인 거점병원, 의료기관 그리고 이해당 사자인 기업과 국민(중독 피해자)이 유기적으로 연결된 체계다. <그림 2-4>의 ①은 두 가지 거 버넌스 모형으로 설명했다. 질병관리청은 중앙 중독관리센터로서 기능하고, 지역 거점병 원 등 의료기관 중 적정한 수를 지역 중독관리센터로 지정하는 조치가 필요하다. 그 이유 는 중독·사고·손상 환자가 1차적으로 의료기관을 방문해 의료적 처치를 받으므로 시민 의 중독 등 질병을 감시하는 데 가장 효율적인 곳이기 때문이다. 모든 의료기관은 물질과 제품 사용으로 생겼다고 의심되는 환자 사례를 실시간으로 지역 중독관리센터나 질병관 리청에 보고하고 협의해 필요한 의학적·행정적 조치를 하도록 한다. 지역 중독관리센터

대상과 수, 운영 주체, 질병관리청과 관계 등은 추후 해결돼야 할 과제다. 또 전국 보건소의 중독관리센터 포함 여부와 그 기능도 함께 검토해야 한다.

중독관리센터 설립 제안은 ▲2006년 가습기살균제 중독 의심을 민간에서 보고했을 때 당시 질병관리본부가 바이러스 등 미생물 감염 중심의 조사로 참사를 차단할 기회를 놓친 경험, ▲가습기살균제

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스 안전사회 소위원회 보고서

실질적 물질중독 정보 제공 지역 중독센터(1) 그림 2-5 중앙 중독관리센터인 질병관리청/지역 중독관리센터/전국 병·의원들과의 관계 거버넌스. 개인/병원은 중독 의심 사례를 중독관리센터에 보고하고, 이 사례는 실시간으로 공개됨. 질병관리청은 치료/임상 자료 수집 분석 등을 총괄(그림 2-4에서 ①항을 자세히 표현함)

제2장

물질

물질과 제품의 건강위험을 통제하기 위한 행정 부처와 중독관리센터 간 수평적·유기적

협력체계를 구축해야 한다. 환경부 등 정부 예방부처는 관리하는 물질과 제품의 안전보건 독성정보를 중독관리센터에 제공해 중독사례를 치료하는 데 도움을 주어야 한다(그림 2-4 의 ②와 그림 2-5 참조). 중독관리센터는 물질별·제품별 중독사례의 임상 정보를 예방부처에 지 36) World

원해야 한다. 위 1항에서 제안한 정부 부처별 생활화학제품 위험 규제 예방법 선진화 유지

를 위한 대책의 ‘제안 1’과 ‘제안 2’와도 연계된다. 기업은 원료 물질(raw material)과 제품의 잠 재적 위험 정보(물질과 제품 안전조건정보라고도 함)를 행정 부처와 중독관리센터에 보고 또는 전달 되도록 한다. 기업이 생산 제품의 독성 등 위험정보를 중독관리센터에 보고하는 제도는 독일 등에서는 법적 의무다(그림 2-3 참조). 이는 물질과 제품의 독성정보와 임상 중독사례를 연계하고 제품 의 위험을 통합적으로 감시하려는 조치다. 질병관리청, 정부 부처, 지방정부의 보건당국은 실시간으로 중독사례 현황을 감시하고, 특정 제품으로부터 유의한 중독사례가 발견되면 정부 부처가 시장에서 원인 제품을 신속하게 제거해 추가 물질 중독 발생을 억제하고 예 방조치를 취한다. 화학물질의 위험에 대한 예방 정보, 화학물질이 들어간 제품 이용 과정 에서 나타난 각종 중독 등 질병의 임상 정보, 그리고 중독 등을 초래한 위험한 제품의 신 속한 제거 및 차단 조치 등이 통합되는 구조이다. 이 구조는 궁극적 공중보건 체계로 이미

미국·독일 등 유럽연합에서 시행되고 있는 거버넌스다(그림 2-6 참조)

다. 화학물질 중독사례 중독관리센터 보고 제도화 (제안 7)

제품 사용으로 중독된 시민들은 대부분 병원에서 의학적 도움을 받는다. 시민들은 물론 의사 등의 의료인들은 화학물질 중독으로 의심되는 사례를 중독관리센터 등 해당 기관 에 자율 또는 의무로 보고하도록 해야 한다. 많은 국가에서 의료인은 화학물질 중독사례 를 해당 기관에 의무로 보고하도록 하고 있다.38) 39) 감염병 사례 보고의 법적 의무와 같다. 화학물질 중독 등 비감염 질병 보고의 의무는 국가마다 다르다. 3. 생활화학제품의 중독 등 질병 위험 통제에 소홀한 책임에 합당한 처벌 기업이 유무형의 제품을 생산하고 판매하는 자유로운 경제활동은 보장돼야 한다. 그러나 38) Roush, S., Birkhead, G., Koo, D., Cobb, A., & Fleming, D. (1999). Mandatory reporting of diseases and conditions by health care professionals and laboratories. JAMA, 282(2), pp.164-170 . 39) Jelena, B. (2017). Methodologies to identify work-related diseases: Review of sentinel and alert approaches. European Agency for Safety and Health at Work (EU-OSHA).

I장 2항(규제, 감시, 처벌)에서 설명한 대로 기업이 생산한 제품이 환경과 생명에 초래할 수 있는

위험은 철저히 통제돼야 한다. 기업은 제품을 안전하게 생산해 소비생활에서 위험이 발생 하지 않도록 하는 절대적 책임을 져야 한다. 정부 부처는 기업이 환경 및 건강위험을 통제 하며 제품을 생산하고 판매하도록 예방법으로 규제하고 감시해 시민들의 건강을 보호하 는 책임을 저야 한다. 따라서 시민들이 사용한 제품에서 드러난 유의미한 중독 등 위험 사 례를 근거로 위험을 초래한 기업은 물론 정부의 책임 등에 합당한 처벌이 뒤따라야 한다. 현재 생활화학제품의 위험을 통제하기 위한 우리나라 정부의 제도와 거버넌스는 아직도 화학물질 중독사례를 수집하고 감시하는 공중보건 감시체계가 미흡하며 시민들이 소비

에 합당한 처벌을 할 수 있도록 제안했다(표 2-14 참조)

가. 중대재해처벌법 인과관계 조항 추가 등 개정 (제안 8)

정부가 생활화학제품 등 소비 제품 사용으로 인한 화학물질 중독 등 질병 사례를 감시하

게 되면, 중독 원인 제품과 개인 중독 사이의 개별 인과관계를 파악해야 한다. 중독관리

센터에서 개별 또는 집단 중독사례와 원인 물질과 제품 사이의 연관 또는 개별 인과관계 를 밝히는 데는 한계가 있을 수 있다. 특히 생활화학제품 등 소비용품 사용으로 인한 시민 중독재해는 「중대재해처벌법」의 손해배상 책임 조항에서 인과관계 추정이 가능하도록 구 체적인 항목 등을 신설하는 것이 바람직한 것으로 판단된다. 시민 피해자들이 제품 제조 공정에 대한 정보를 모르고 화학물질의 위해성 등에 관한 지식이 없는 상태에서 중독 등 질병 피해의 인과관계를 증명하기는 매우 어렵기 때문이다. 이에 「중대재해처벌법」에 인 과관계 추정 조항을 추가할 것을 제안한다. 「중대재해처벌법」 제15조(징벌적 손해배상)와 관련 해 인과관계를 완화하는 방향으로 개정해 조항을 추가할 필요가

안전사회 소위원회

「가습기살균제피해구제법」 제5조(인과관계의 추정) 다음 각호의 사실이 모두 증명된 경우에는

독성 화학물질을 함유한 가습기살균제로 생명 또는 건강상 피해가 발생한 것으로 추정한 다. 다만 사업자가 다른 원인으로 그 피해가 발생했다는 사실을 증명하면 그러하지 아니 하다. <개정 2020. 3. 24.> 1. 가습기살균제에 노출된 사실

가습기살균제 노출 이후 질환이 발생하였거나 기존 질환이 악화되었다는 사실 3. 대통령령으로 정하는 조사 연구에 따라 제1호의 가습기살균제 노출과 제2호의 질환 간에 역학적 상관관계가 있음이 확인된 사실 그 외에도 가습기살균제참사를 계기로 제정된 「중대재해처벌법」에서 시민 중독을 예방하 도록 추가 개정할 내용이 있는지 살펴보아야 한다. 중대 시민재해 대상 수·인과관계·처벌 등을 검토해야 한다. 기업이 위험을 관리하지 않아 얻는 편익보다 위험을 통제하지 못했 을 때 지불해야 하는 비용이 훨씬 크도록 경제활동 분위기를 만들어야 한다. 또한 기업이 직간접 또는 자율적으로 관리했을 때 얻는 편익이 크도록 제도·감시 등의 거버넌스가 구 축돼야 한다. 나. 중독사례에 근거한 예방법 지속 개정과 거버넌스 정립 (제안 9)

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스

생활화학제품의 중독 등

제2장

질병관리청에서 가칭 중독관리센터가 설립되고 시민들이 사용한 제품별 물질별 유의 한 중독사례가 발견되면 정부 부처가 원인 제품을 신속하게 제거하고 추가로 유사한 제품 과 물질로 인한 중독 발생을 억제해 예방조치를 취할 수 있어야 한다. 이를 위해 중독관리 센터에서 실시간으로 내는 물질별 제품별 중독사례 통계에 따라 정부 예방부처는 아래

다. 장기적 과제: 소비자 안전권·생명권을 보장하기 위한 정부 조직 (제안 10)

우리 국민 모두는 시민으로서 소비 활동을 한다. 따라서 장기적으로 생활화학제품의 안

전을 넘어 시민들이 소비하는 모든 제품의 안전을 확보하고 시민의 소비권을 보장해 주는

정부 부처의 설립이 필요하므로 이를 장기적 과제로 제안한다. 가습기살균제참사는 소비

제품인 생활화학제품의 안전관리 실패였으며, 궁극적으로 소비자 건강 보호의 실패였다. 장기적 과제로 소비자안전 정부 조직 설립을 권고한다. 우리나라에는 ‘한국소비자원’이 있 지만, 공정위 출연기관으로 소비 제품의 건강위험을 포함한 총체적인 안전을 확보하는 조 직으로는 한계가 있다. 생태환경과 건강위험을 감시할 전문성도 없다. 정부의 독립적이고 전문적인 소비자안전 기관 부처로 소비자 제품안전 거버넌스를 강화할 수 있다. 이러한 근 거는 미국(CPSC: Consumer Product Safety Commission), 일본 소비자청 등 주요 나라의 정부 소비자 조직에서 찾을 수 있다. 미국 CPSC는 아래와 같은 사항을 감시함으로써 소비 제품의 안전 을 확보한다. ▶ 리콜, 소비자 불만, 기업보고서 등에 따라 소비 제품의 타당하지 않은 위험(‘unreasonable risks’)을 평가

▶ 소비 제품의 위험을 통제하기 위한 표준화된 기준 설정

▶ 소비 제품 관련 질병 위험과 손상 관련 연구 수행

라. 기타 제안 이 결론 보고서에서 제안사항을 다루지 못한 5개 개별 과제에서 제안한 위원회, 협의체 등 설치, 기관 설치, 조직 확대 개편 등 여러 제안사항은 정부 해당 부처에서 위 10개 제안

독성물질정보센터

물질/제품

②

Toxicovigilance

정상/비정상, 사용/노출 · 의도적 사용

중독(Poisoninng) 발생 (증상 포함)

· 치료(중독센터 조력) · 치료기록 · 중독 신고/보고 ⑦

환경부 등 정부 예방부처 주도 질병관리청 주도 협력 ⑥ ⑨ 그림 2-7 생활화학제품의 건강위험을 예방하고 통제하기 위한 정부 거버넌스

생활화학제품의 중독 등 질병 위험을 통제하기 위한 제안 10가지 작동 거버넌스 총괄

제안 ① 화학물질, 생활화학제품 등 소비 제품 예방부처: “화학물질과 제품의 위험 규제를 위한 화학물 질 관련 예방법 개정 지속적 노력 제안 ② 환경부 중심 화학물질과 생활화학제품의 안전보건독성정보의 통합 감시체계 구축, 독성정보센 터(Toxic Information Center): 궁극적으로 중독관리의 중독사례 임상 정보와 연계되고 통합되

주도 중독관리센터 설립: 생활화학제품의 중독 등 질병 감시 책임 제안 ⑥ 질병관리청 중독관리센터와 정부 부처 간 협력체계 구축: 중독관리센터의 실시간 중독사례에 근거한 위험 제품 제거 및 중독 확산 차단 등 행정적 법적 조치

제안 ⑦ 병원 의사는 화학물질 중독사례를 중독관리센터로 법적 자율적 보고 체계 제도화

제안 ⑧ 중독 등 질병 위험을 초래한 기업에 대한 합당한 처벌: 중대재해처벌법 인과관계 추정 조항 구체 적으로 개정 제안 ⑨ 중독 등 질병 위험 제품 발생에 따른 예방법 지속 개정(개선사항 1과 동일) 제안 ⑩ 궁극적·장기적 과제로 소비자의 소비활동에 따른 안전권, 생명권을 보장하기 위한 독립적 정부 조직 마련

참조해 도출한 것이다. 생활화학제품의 위험을 통제하기 위한 구 체적 제안사항은 책임 주체로서 기업과 정부의 역할을 구분했고, 정부의 역할은 위험 예 방, 중독 등 질병 감시, 감시에 따른 처벌로 분류해 해당 제안사항을 종합했다.

안전사회 소위원회

기업은 생활화학제품 등 제품에 내재된 위험에 대한 통제 조치를 경영요소로 삼아야 한

다. 경영요소는 제품의 품질과 함께 환경, 안전보건, 사회적 책임 등으로까지 확장된 지 오 래다. 사람의 생명, 환경, 사회의 발전 등에 관련되는 요소는 경영에서 더는 주변 요소가 아니다. 화학물질과 화학물질이 들어간 제품을 생산하거나 수입하는 경우 그 위험을 철 저히 평가하고 통제해야 한다. 정부가 정하는 예방법 준수는 기업이 지켜야 할 최소한의 책무이며, 의무나 책임의 면제 도구가 아니다. 제품의 위험을 적극적으로 평가해 사용자 가 알도록 해야 하며, 사용하는 과정에서 발생하는 불편, 증상, 중독 등의 사고를 지속적 으로 감시해 사고가 커지지 않도록 챙기는 자체 시스템을 갖고 있어야 한다. 기업은 생활화학제품 같은 제조·수입 제품의 중독 등 사고 위험을 통제하는 1차적 책임을 진다. 따라서 화학물질과 화학물질이 들어간 제품의 위험을 예방하기 위해 법적 의무를 다 해야 한다. 여기에는 물질과 제품의 안전보건정보 등록과 제출, 위험을 통제하기 위한 각종 조치 등이 해당한다. 제품을 생산·제조하는 노동자는 물론 제품을 직접 사용하는 시민의 안전보건 위험을 모두 예방하고 감시해야 한다. 또 원청기업은 제품 하청기업과 공급망 기업 에서 안전한 제품이 생산되도록 자체 감사를 시행하고 그 기록을 보관하는 시스템도 갖춰 야 한다. 여기에 더해 기업이 이해관계자와 조직 등에 대한 사회적 책임을 다하는 경영요소

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스 보고서

제2장

한 요인들을 법적 의무와 상관없이 경영요소로 통합해 통제할 것을 권고한다.

2. 정부의 책임 가. 화학물질 및 생활화학제품 위험 예방 관련 법적 규제 화학물질 및 생활화학제품의 위험을 예방하기 위한 법적 그리고 거버넌스 측면에서 정부 부처별 주요 개선방안 4가지를 제안하고(표 2-9 참조), 개략적인 개선 방향과

제안 1 화학물질 규제를 위한 화학물질 관련 예방법 개정 노력 지속 환경부 등 정부 부처는 국제적인 화학물질 관련 법의 제정·개정, 거버넌스 등의 변화를 주 시하고 우리나라 화학물질 관련 법의 위험관리 수준을 높이려고 노력해야 한다. 화학물 질로부터 환경과 사람을 보호하려는 국가별, 국가 간 프로그램은 물론 국제공조를 확대 하고 이에 대한 적절한 대응이 필요하다. 제안 2 화학물질과 제품의 안전보건독성정보 통합 감시체계 구축 정부 부처별로 분산된 제품의 안전보건독성정보를 통합 연계하는 시스템을 구축해야 한다. 이를 위해 제품별 위험정보를 통합해 사용자와 가칭 중독관리센터(제안 7, 뒤 나, 1항 참조)에 지원 하는 체계를 갖춰야 한다. 화학물질과 생활화학제품의 안전보건정보와 위험정보를 목적에 따라 유기적으로 활용하려는 권고다. 물질별 제품별로 표준화된 화학물질정보, 제품정보, 안전보건위험정보를 알고리즘화해 시민은 물론 예방부처, 지방자치단체가 모두 활용하도록 해야 한다. 부처별로 분산된 화학물질과 제품의 안전보건독성정보를 통합하는 주체를 둬야

한다. 환경부의 가칭 독성정보센터(TIC: Toxic Information Center)가 대안이 될 수 있다. 환경부는 화 학물질과 주요 생활화학제품의 위험을 예방하고 통제하는 핵심 부처다. 환경부는 「화평법」 에 따라 화학물질을 생산하고 수입하는 기업이 제출한 화학물질 안전보건독성정보 등 건강 위험 정보를 국가 자료로 가지고 있다. 그러나 「화평법」은 화학물질의 유해성·위해성 등의 정보를 생산·관리하기 위해 제정됐음에도 여전히 수많은 다른 법령상의 화학물질을 그 적 용 대상에서 제외하고 있다. 「화평법」 등 화학 3법의 적용 대상에서 제외되는 화학물질과 제 품은 <표 2-11>과 같다. 이에 환경부가 법령 간 물질별·제품별 안전보건독성정보를 통합하고 감시하는 체계를 주도할 것을 제안한다. 독일 등 해외에서는 이러한 독성정보감시체계(toxicovigilance)를 이미 구축하고 있다. 이를 통해 물질별·제품별 안전보건독성정보와 중독사례의 임상 정보를 연계해

안전사회 소위원회

선 의무를 기업에 부여하고, 기업은 리스크 발생 시 해당 내용과 대책을 공개하는 것이다. 또 기업은 공급망 전 과정에서 인권·환경 및 화학물질로 인한 소비자안전의 잠재적 위험요소를 파악하고, 이에 대한 예방·완화·종료 의무를 이행하며, 그 결과를 외부에 공개해야 한다. 제안 4 생활화학제품 등 소비 제품의 위험 속성 분류체계(GPC)를 활용한 건강위험 포괄적 감시 생활화학제품 등 모든 소비 제품의 크고 작은 건강위험을 예방법으로만 규제하는 데에는 한계가 있다. 이러한 한계 극복을 위해 국내외 무역에서 제품의 위해 속성을 코드화해 모 든 소비 제품의 포괄적 위험을 감시하는 방안이다. 이로써 정부의 제품안전관리 및 소비 자 위해 감시가 가능하다. 나. 화학물질 및 생활화학제품 건강위험 감시방안 시민의 안전한 생활화학제품 사용 등 안전한 소비 활동을 보장하기 위해 중독관리센터 의 설립을 비롯해 정부 예방부처와 중요 거버넌스 3가지를 제안했다. 질병관리청 내에 중 독관리센터 설립, 환경부 등 제품관리 부처의 제품안전보건정보 통합과 감시, 병원의 화 학물질 중독사례 적극적 신고 등이 서로 연계되는 거버넌스 구축이다. 제안 5 질병관리청 중독관리센터(가칭) 설립 화학물질 중독 등 비감염 물질로 인한 질병을 감시하기 위한 중앙 중독관리센터를 질병 관리청 내에 설립하는 방안이다. 이 제안은 생활화학제품 등 소비 제품 사용으로 인한 중 독 등 질병 확산을 막을 수 있는 핵심이다. 보건복지부와 질병관리청이 공중보건 감시를 주관하고, 감시 결과 등에 근거해 환경부 등 건강 관련 모든 예방부처가 중독 관련 예방조 치를 취한다. 이로써 감염과 비감염 질병 감시체계를 실질적으로 갖추는 공중보건 감시체 계가 완성된다. 추가로 질병관리청은 지역거점병원을 중심으로 지역 중독관리센터를 지 정하거나 구축해야 한다. 시민과 병원(의사)은 시민이 겪은 생활화학제품 등의 사용으로 인 한(의심되는) 중독 등 불편과 질병 등을 실시간으로 자유롭게 신고하고, 자료는 통합되도록 설계해야 한다. 이로써 질병관리청 중독관리센터와 지역 중독관리센터인 거점병원, 의료 기관, 그리고 이해당사자인 기업과 국민(중독 피해자)이 유기적으로 연결돼 탄탄한 공중보건 감시망(public health surveillance system)이 구축된다.

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스

생활화학제품의 중독 등

제2장

제안 6

질병관리청의 중독관리센터와 정부 예방부처 간 협력체계 구축 물질과 제품의 건강위험을 통제하기 위한 행정 부처와 중독관리센터 간 수평적·유기적 협력과 연계를 이뤄야 한다. 환경부 등 정부 예방부처는 관리하는 물질과 제품의 안전보 건독성정보를 중독관리센터에 지원해 중독사례 치료에 도움을 줘야 한다. 그리고 중독관 리센터는 물질별 제품별 중독사례의 임상정보를 예방부처에 지원해야 한다. 기업은 원료 물질(raw material)과 제품의 잠재적 위험 정보(물질과 제품의 안전조건정보라고도 함)를 행정 부처와 중 독관리센터에 보고하거나 전달한다. 질병관리청, 정부 부처, 지방정부의 보건당국은 실시 간으로 중독사례 현황을 감시하고, 특정 제품에서 유의한 중독사례가 발견되면 정부 부 처가 시장에서 원인 제품을 신속하게 제거해 추가 물질 중독 발생을 억제하고 예방조치 를 취한다. 화학물질의 위험에 대한 예방 정보, 화학물질이 들어간 제품 이용 과정에서 나 타난 각종 중독 등 질병의 임상 정보, 그리고 중독 등을 초래한 위험한 제품의 신속한 제 거 및 차단 조치 등이 통합되는 구조다. 제안 7 화학물질 중독사례 중독관리센터 보고 제도화 제품 사용으로 중독된 시민들은 대부분 병원에서 의학적 도움을 받는다. 시민은 물론 의 사 등의 의료인은 화학물질 중독으로 의심되는 사례를 중독관리센터 등 해당 기관에 자 율 또는 의무로 보고하도록 해야 한다. 많은 국가에서 의료인은 화학물질 중독사례를 해 당 기관에 의무로 보고하도록 하고 있다.

다. 생활화학제품 위험 통제에 소홀한 책임에 합당한 처벌

생활화학제품의 정상적·비정상적 노출로 발생하는 사고, 중독, 질병 사례가 감시되면 이 에 따른 합당한 처벌이 이어질 수 있다. 생활화학제품 위험 통제에 소홀한 기업에 합당한 처벌을 하도록 두

안전사회 소위원회

지식이 없는 상태에서 중독 등 질병 피해의 인과관계를 증명하기는 매우 어렵다. 이에 「중 대재해처벌법」에 인과관계 추정 조항을 추가할 것을 제안한다. 「중대재해처벌법」 제15조 (징벌적 손해배상)와 관련해 인과관계를 완화하는 방향으로 개정해 조항을 추가할 필요가 있 다. 징벌적 손해배상 조항 중 피해구제 측면에서 특정 원료 또는 제조물의 결함과 관련 한 인과관계 입증을 쉽게 함으로써 피해자들이 손해배상 소송에서 기업들의 법적 책임을 쉽게 물을 수 있도록 하는 데 목적이 있다. 제안 9 중독사례에 근거한 예방법 지속 개정 질병관리청에서 가칭 중독관리센터가 설립되고 시민들이 사용한 제품별 물질별 유의 한 중독사례가 발견되면 정부 부처가 원인 제품을 신속하게 제거하고, 유사한 제품과 물 질 중독 추가 발생을 억제하며, 예방조치를 취해야 한다. 이를 위해 중독관리센터에서 실 시간으로 내는 물질별 제품별 중독사례 통계에 따라 정부 예방부처는 아래와 같은 체계 를 갖춰야 한다.

▶ 중독을 초래한 위험 생활화학제품을 시장에서 신속하게 제거, 추가 중독사례 차단

▶ 중독을 초래한 생활화학제품 제조기업의 책임 수준에 따른 합당한 법적·행정적 조치

▶ 중독사례에 근거해 예방법 결함 여부 검토하여 지속적 개정 노력

제안 10 장기적 과제: 소비자 안전권, 생명권을 보장하기 위한 정부 조직

우리 국민 모두는 시민으로서 소비 활동을 한다. 장기적으로 생활화학제품의 안전을 넘어 서 시민이 소비하는 모든 제품의 안전을 확보하고 시민의 소비권을 보장해 주는 정부 부처 의 설립이 필요하다. 가습기살균제참사는 소비 제품인 생활화학제품의 안전 관리 실패였 으며, 궁극적으로 소비자 건강 보호의 실패였다. 우리나라에는 한국소비자원이 있지만, 공 정위 출연기관으로 소비 제품의 건강위험을 포함한 총체적인 안전을 확보하는 데 한계가 있다 . 생태환경과 건강위험을 감시할 전문성도 없다. 이에 정부의 독립적이고 전문적인 소 비자안전 기관 부처 설립으로 소비자 제품안전 거버넌스를 강화할 것을 제안한다.

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스

생활화학제품의 중독 등

제2장

제3장 - 세월호참사 분야서론 Ⅰ

내항여객선 해양안전 담보를 위한 정책적·입법적 제안

이 보고서에서는 20년 주기 내항여객선 대형 참사로 보는 사고원인과 정부대책의 문제점 을 분석해 공통 원인별 정부대책의 문제점을 도출했다. 세월호참사의 구조적 원인은 보 다 자세히 분석돼 있다. 따라서 이 보고서는 세월호참사뿐만 아니라 20년 주기 내항여객 선 대형 참사의 문제점도 함께 분석하고, 이에 대한 개선방안을 제시한 것이다. 예컨대 내 항여객선의 영세성은 세월호참사의 직접적 원인은 아니지만 20년 주기 내항여객선 대형 참사에 간접적 영향을 준 원인에 해당하므로 안전공영제와 같은 관련 개선방안도 모색한 것이다. 내항여객선 대형 참사의 원인은 수없이 많을 수 있는데, 세월호참사의 직접적 원 인만 다룰 경우, 20년 주기 내항여객선 대형 참사를 막을 수 없다고 판단했기 때문이다. 본문의 구성과 관련, Ⅱ와 Ⅲ은 내항여객선 선사 및 해운제도의 문제점 및 개선방안에 대 한 내용이다. 세월호참사가 내항여객선 참사이기 때문에 이에 대해 자세히 다뤘다. Ⅳ에 서는 유·도선 안전관리체계의 문제점 및 개선방안에 관한 내용도 다뤘다. 세월호가 유· 도선이 아니기에 직접적으로 연계되지 않지만, 내항여객선과 마찬가지로 유·도선 참사 가능성이 높아 이를 다뤘다. Ⅴ는 해양재난 조사기구 및 해양 수색구조체계의 문제점과

정책적·입법적 제안 제3장

개선방안에 관한 내용이다. 마지막으로 Ⅵ는 결론 부분으로 전체적인 내용을 간략하게 정리했다. 이 보고서는 안전사회소위 소관 직권 및 신청 조사사건인 (직다-5) 내항여객선 안전 관련 해운 법령·제도·정책 등의 개선방안, (직다-6) 해양안전 제고를 위한 내항여객선 선사와 선 원의 책임 강화방안, [병합 직다-7(가), 신다-2] 해양재난 조사기구의 개혁 방안, [병합 직 다-7(나), 직다-12] 내항여객선 안전관리 체계 개선방안, (직다-8) 해양 수색구조체계 혁신 방 안, (직다-11) 유·도선 등의 안전관리체계 개선방안, (직다-13) 여객선 대형 참사들의 원인과 정 부대책의 적정성의 조사결과보고서를 바탕으로 작성됐다.

1부에서는 세월호참사로 드러난 해양재난의 여러 원인 중 내항여객선 사고원인과 관련한 선사 및 해운제도의 문제점을 규명하고, 그 원인과 문제점에 기초한 개선방안을 조사해 내항여객선 안전 제고를 모색했다. 또 세월호참사 이후 8년이 지난 현재에 이르기까지 내 항여객선 선사 및 해운제도의 문제점들이 잘 개선돼 운영되는지, 다른 문제점들은 없는지 등을 살펴보면서 이를 보완하는 방안도 찾아보았다. 우선, 20년 주기 내항여객선 대형 참사로 보는 사고원인과 정부대책의 문제점을 분석해 공통 원인별 정부대책의 문제점을 도출했다. 그리고 내항여객선 안전관리체계, 선사와 선 원, 안전관리체제 및 안전관리책임자, 해운 관련 법령, 제도, 정책 관련 문제점을 파악하고, 해양안전을 강화하기 위한 개선방안을 조사한 것이다. 1.

안전사회 소위원회

1) 1953년 창경호 침몰 사고 창경호 침몰사고는 부산과 여수를 오가던 정기여객선인 창경호가 1953년 1월 9일 오후 2 시 여수항을 출발해 기항지인 하동 노량진-남해 노량진-삼천포-통영-성포를 경유한 후 부산으로 향하던 중 오후 10시 20분경 부산시 다대포 근방에서 침몰한 사고다. 총 승선원 은 369명, 생존자 8명, 사망자는 361명으로 추정되며, 뒤쫓아오던 같은 항로의 여객선 장 구호가 사고를 목격했다. 창경호는 선령을 알 수 없는 예선을 개조한 것으로 선체결함이 많았고, 화물적재 공간을 위해 구명설비는 본사에 보관 중이었으며, 선사인 대동상선은 3 년 전 동일 항로 초춘호 침몰사고의 동일 선사로 알려졌다. 창경호 국회 특위와 판결문, 언론 보도 등에서 지적한 창경호 침몰사고의 주요 원인을 종 합해 보면, 창경호는 과승과 과적, 선체결함 등으로 복원성이 약화된 상태에서 출항해 항 해하던 중, 갑작스러운 돌풍을 만나 배가 심하게 동요했고, 선장의 운항 미숙과 선원들의 비상시 대처 부족으로 배가 좌측으로 넘어가는 순간 유보갑판에 고박 없이 적재된 많은 화물이 함께 쏠리면서 5분 만에 전복돼 침몰했다. 이렇듯 당시 과승과 과적, 선체결함 등 감항성이 없는 선박이 운행된 구조적 원인으로는 형식적인 선박검사, 정부 부처의 임검 업 무 부재, 선사의 영세성으로 인한 감항성 없는 선박의 무리한 운항과 노후 선박의 운항 위 험성 등이 지적됐다. 2) 1970년 남영호 침몰 사고 남영호 침몰사고는 부산과

서귀포를 오가던 정기여객선

5시 서귀포항을 출발해 오후 7시 25분경

12월 14일

정책적·입법적 제안 제3장

용할 수 없었다. 선사인 남영상선은 사고 당시에도 산업은행의 대출금 약 3800만 원이 남 아있을 정도의 부실업체로 드러났다.

남영호 국회 특위와 판결문, 재결서 및 언론 보도 등에서 지적했던 남영호 침몰사고의 주 요 원인을 종합해 보면, 남영호는 과적과 과승으로 복원성이 악화된 상태에서 출항했고

심해진 풍랑으로 동요하던 중, 큰 파도가 좌현을 넘어오며 선장의 미숙한 조타 능력과 선 원들의 비상시 대처 부족으로 적절한 대처를 못 하는 사이, 고박 없이 5~8단계로 적재돼 있던 밀감박스 화물과 승객들이 왼쪽으로 쏠리면서 10여 분 만에 전복돼 침몰했다. 특히 침몰 과정에서 선박의 SOS 신호를 국내에서 접수하지 못했고, 이로써 일본을 경유 한 늦은 사고 접수 및 초동 대응 실패가 사고를 크게 키우는 원인이 됐다. 당시 이러한 과 승과 과적 등 감항성이 없는 선박이 운행된 구조적 원인으로는 정부의 임검 미실시, 형식 적인 선박검사 및 해운국의 해운 행정업무 미흡, 선사의 영세성으로 인한 감항성 없는 선 박의 무리한 운항 등이 지적됐다.

3) 1993년 서해훼리호 침몰 사고

서해훼리호 침몰사고는 1993년 10월 10일 오전 9시 40분경 전북 부안군 위도면 파장금항 을 출항해 격포항으로 항해 중이던 여객선 서해훼리호가 10월 10일 오전 10시 위도 동방

4.6km 해상 임수도 근해에서 전복한 후 침몰한 사고로 여객정원은 207명(최대여객정원은 221 명)이나 총 승선원 362명(승객 355명, 선원 7명)이 탑승해 70명이 생존하고 나머지 292명은 사망 했다. 침몰 당시 근처에 있던 어선의 신고로 처음 사고가 알려졌다. 서해훼리호는 총톤수 110톤의 강선으로 선령이 3년된 신조 선박이었고, 선주인 서해훼리(주)는 국가보조항로 운 항 업체로 정부의 예산 부족 때문에 받지 못한 결손금이 많았다. 서해훼리호 합조반의 조사보고서와 정부 부처들의 보고서·판결문·재결서, 그리고 언론 등에서 지적했던 서해훼리호 침몰사고의 원인을 종합해 보면, 서해훼리호는 과적과 과승 으로 복원성이 약화된 상태에서 항해하던 중 풍파가 심한데다 부유 중인 나일론 로프가 좌현과 우현 추진기에 순차적으로 걸리면서 급하게 우회하다가 큰 파도가 선미에서 덮치 면서 선체가 급격히 우경사됐다. 동시에 해수와 과승 승객, 고박 없이 갑판에 적재됐던 낚

시도구 및 멸치젓갈 등의 화물이 함께 쏠리면서 전복돼 침몰했다. 당시 해양경찰의 부족

한 경비정과 공식적인 구조 체계 부재로 인한 늦장 구조 대응으로 승객의 희생이 더 컸다.

당시 과승과 과적 등 감항성이 없는 선박이 운행된 구조적 원인으로는 부족한 운항관리 자와 입출항 관리의 제도적 한계, 형식적인 선박검사 및 해운 부처의 해운 행정업무 미흡, 또한 낮은 여객운임으로 인한 영세한 선사와 국가 보조항로의 예산 부족으로 인한 무리 한 운항 등이 지적됐다.

4) 2014년 4·16세월호참사

세월호참사는 2014년 4월 16일 오전 8시 50분경에 전라남도 진도군 조도면(병풍도) 부근 해 상에서 청해진 소속의 인천발 제주행 내항여객선 ‘세월호’가 전복한 후 침몰한 사고로 탑

승 인원 476명 중 2022년 3월 현재 299명이 사망하고 5명이 실종됐다. 세월호는 당일 짙 은 안개로 정상적인 운항계획보다 약 2시간 30분 늦은 2014년 4월 15일 21시 5분경 선원 및 승무원 33명, 여객 443명, 화물 2,213톤을 적재하고 인천항 연안여객부두를 출항해 제

주항으로 향했다. 세월호 선박은 1994년 6월 일본에서 건조한 배를 2012년 10월 중고로 도입해 선미 쪽 증축·개조를 거쳐 2013년 3월부터 인천-제주 항로에 투입된 배다.

세월호참사 관련 기존 조사보고서인 감사원 보고서, 판결문, 세월호참사특별조사위원회 (이하 ‘세월호 특조위’)와 세월호선체조사위원회(이하 ‘선조위’) 조사보고서 등에서 공통적으로 지적 됐던 참사의 주요 원인을 구조적 원인의 측면에서 종합해 보면, 첫째 18년 선령의 노후한 외국선적 선박을 도입하면서도 한국선급의 선박검사원이 경사시험의 시험결과를 제대로 검증하지 않고 세월호 증·개축 과정에서 검사결과를 허위로 작성했으며, 구명장비 등의 작동 여부 등을 제대로 검사하지 않은 점, 둘째 선장과 선원이 선박의 불감항 상태를 지적 했지만 반영되지 않은 점, 셋째 비상대비훈련을 미시행한 선주와 선원, 넷째 운항관리자 업무의 소홀 및 제도상의 문제, 다섯째 안전관리책임자를 통한 선사 내부 안전관리 부재, 여섯째 수색구조 초동 대응 실패 등이 지적된다. 나. 공통 원인별 정부대책의 문제점 앞서 살펴본 바와 같이 20년 주기로 일어난 여객선들의 대형 참사의 주요 원인에는 다음

정책적·입법적 제안 제3장

과 같은 공통점들이 되풀이되는 것이 확인된다. 출항 전 안전관리가 없거나 제대로 되지 않은 채, 선주 등의 지시에 따라 선장과 선원들은 허용치보다 많은 승객이나 화물을 싣고, 화물을 고박하지 않거나 불량한 상태로 적재했다.

또한, 침몰 직전, 승객들이 위험에 처한 비상상황에서도 선장과 선원의 대처는 부족했으 며, 늦은 사고 접수 처리나 초동 대응의 실패 등이 사고를 더욱 키웠다. 그리고 이러한 감항 성 없는 선박이 출항할 수 있었던 배경에는 선박검사를 제대로 하지 않았고, 정부의 출항 전 안전점검이 없었거나 형식적으로 한 점 등이 있었다. 이와 함께, 선사 자체적으로 자율

적인 안전관리체계가 이뤄지지 않는 배경에는 선사의 영세성과 이로 인한 선박의 노후화

로 안전 운항에 위험성이 있었던 점 등이 공통으로 지적된다. 아래에서 자세히 살펴본다.

1) 과승이나 과적, 고박불량 등의 문제점 여객선 안전관리체계와 관련해 출항 전 안전관리의 부재는 창경호, 남영호 침몰사고까지 이어져 온 문제였고, 이로써 1973년 운항관리자 제도를 신설했지만, 기항지에 운항관리자 가 배치되지 않아서 서해훼리호 침몰사고까지 여전히 똑같은 문제가 반복됐다. 이런 이유 로 정부는 운항관리자 인원을 늘리고 자격을 강화했지만, 2012년부터 세월호참사 당시까 지 74명의 부족한 인원으로 여전히 선주단체인 한국해운조합 소속으로 형식적인 출항 전 안전점검이 이뤄졌다. 세월호참사 이후 정부는 「한국해양교통안전공단법」에 따라 운항관리자의 소속을 한국해 양교통안전공단으로 이관시켜 운항관리 업무의 공공성과 독립성을 확보하고자 했고, 출 항 전 안전점검 절차들을 강화했으며, 운항관리자 수를 2021년 기준 142명까지 늘렸다. 또한 「해운법」을 개정해 선사의 안전관리책임자를 의무화했으며, 「해사안전법」을 개정해 해사안전감독관제도를 신설했다. 그러나 운항관리자의 경우 운항관리비용을 여전히 내항여객운송사업자가 부담하는

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소위원회

자의 업무와 중첩돼 그 역할에 불명확한 점이 있고, 이들의 지도·감독 실적이 업무평가에

반영되며, 실제 현장에서 성과 위주의 지도·감독 방식으로 흘러 선사와 선원의 반발을 사 는 등의 우려가 있다.

2) 형식적인 선박검사의 문제점 선박검사와 관련해 창경호 침몰사고는 일시적인 단속 검사로 단기의 효과를 봤고, 남영호 침몰사고의 경우 당시의 「해상교통안전관리요강」 개정에 따라 임시검사의 수시집행 및 불 법 개조를 방지하는 조항을 넣었다. 서해훼리호 침몰사고의 경우, 부족한 검사 인원을 보 충하기 위해 3년간 60여 명을 증원하고, 비전문성을 해소하기 위해 「선박안전법」을 개정 해서 정부대행 검사업체를 추가했다. 세월호참사의 경우 4차례에 걸쳐 「선박안전법」을 개 정하고 화물 고박 및 검사의 일반사항과 관련된 선급의 검사규칙이 강화됐으며, 한급선급 (KR) 외에 정부대행검사권이 프랑스선급(BV)을 추가하는 것으로 개방됐다. 그러나 이러한 강화된 검사규칙을 제대로 이행하는지 감독하는 구체적이고 지속적인 절 차들이 없다.

정책적·입법적 제안 제3장 보고서

3) 선원의 비상시 대처능력 및 선주의 안전의식 부족의 문제점

선사와 선원의 해양안전 책임성 강화와 관련해 선장과 선원들의 비상시 대처능력 및 안전 의식 부족도 주요한 사고 요인 중 하나로 지적되고 있다. 1993년 서해훼리호 침몰사고를 제 외하고 창경호·남영호 침몰사고, 세월호참사까지 모두 승객 대부분이 사망했음에도 선장 과 소수의 선원들이 생존자로 살아남았고, 창경호와 남영호의 경우에는 판결문과 재결서 에서 선원의 비상시 대처능력 부족을 구체적으로 지적하기도 했다. 하지만 이 침몰사고 세 건 모두 배의 동요에서 침몰까지의 시간은 약 10초에서 10분 내외로 짧았기 때문인지 비상 시의 훈련이나 위기 대처능력 강화 등과 관련한 정부대책의 필요성 및 관련 대책의 언급은 찾을 수 없었다. 이러한 대책의 부재는 세월호참사에서 승객을 퇴선시키는 등의 구조 대책 을 취하지 않고, 선장과 선원들이 먼저 퇴선해 사고를 더욱 키우는 문제로 이어졌다.

세월호참사 이후 정부는 「선박안전법」을 개정해 실제 상황과 유사한 선상 비상훈련 실시

와 위반 시 벌칙 조항을 신설하고, 인명구조 조치 전까지 선내를 떠날 수 없다는 의무 조 항을 추가했다. 또한 실제로 비상훈련을 계획하고 실행하는 선주와 선장의 안전의식을 높 이기 위해 ‘CEO를 대상으로 하는 해양안전리더 교육’과 ‘선장 적성 검사’ 등을 신설 및 개 정했다. 그러나 이러한 ‘해양안전리더 교육’은 선사 경영층의 안전의식을 재고하는 데 중요한 요소 임에도 「해운법」에서 법적으로 의무화되지 않은 데다 교육의 실효성이 확인되지 않고 있 으며, ‘선장 적성 검사’의 경우 선종별, 구역별 특수성에 대한 세부적 기준이 없고 단순히 해기 지식만을 평가하는 데 그쳐 비상상황 시 빠른 판단능력 등을 측정할 수 없는 문제점 등이 확인되고 있다.

4) 선박의 불감항성을 묵인하는 선사, 선원의 문제점 선박소유자와 선원의 선박 불감항 상태 묵인, 미조치와 관련해 선체결함 및 과적·과승을 묵인하는 선사와 선원의 행태 또한 참사들에게서 공통으로 지적되는 사고원인 중 하나였 다. 선사는 과적·과승을 위해 불필요한 선체 개조를 감행했고, 선장과 선원들은 그로 인 한 선체의 감항성 저하를 방관하며 과적·과승 지시를 이행해야 하는 상황이 반복됐다. 세월호참사 이후 「선박안전법」 개정에 따라 선장이 선박의 감항성과 관련한 결함을 발견 한 때에는 적절한 조치를 선박소유자에게 요청해야 하고, 위반 시에는 1년 이하의 징역 및 1천만 원 이하의 벌금에 처해지며, 선주 또한 이를 보고받고 조치하지 않으면 처벌할 수 있는 조항들이 신설됐다. 또 「선박안전법」 제74조에 따라 누구든지 선박 결함을 신고해야 하고, 위반 시의 처벌 규정과 선박소유주에 대한 처벌이 추가됐다. 그러나 위원회 조사 결과, 「선박안전법」 제74조와 관련한 「선박안전법

안전사회

선사의 구조적인 안전 운항능력 한계와 관련해 선사의 영세성과 이로 인한 선박의 노후 화나 선박의 안전관리 소홀 등도 대형 참사들에서 공통으로 지적되는 사고원인 중 하나

였다. 창경호 침몰사고 당시에도 사고 예방 관점에서 노후 선박의 문제점을 언급하며 선박 신조계획이 언론 보도로 알려졌지만 현실화되지 않았고, 사고 원인을 선주나 선원들의 개 인적인 영리 추구 문제로 보고 일시적 단속과 처벌에 머물렀다. 남영호 침몰사고 이후에 정부는 선박의 신조계획과 자금 지원 대책을 언론 보도로 알렸으나, 이마저도 높은 금리 와 짧은 거치 기간 등으로 영세한 선주들이 지원받기에 어려운 조건들이어서 그 효용성이 떨어진다는 지적이 있었다. 서해훼리호 침몰사고의 경우, 국가 보조항로로 결손보조금을 받는 배였기 때문에 정부의 결손금 예산 확보와 같은 대책과 계획조선에 따른 신조계획이 추진되고 있음이 언론 보 도로 알려졌다. 그러나 이 또한 높은 금리와 짧은 대출 기간 등으로 영세한 선사는 쉽게 이용할 수 없는 조건이라고 지적됐고, 여객선 운임을 정부인가제에서 선사신고제로 전환 해 운임을 현실화함으로써 선사의 영세함을 해소하고자 했으나 급하게 진행한 과도한 현 실화로 도서민과 여행객 모두에게 부담을 줘 반발을 샀다. 세월호참사 이후에는 이차보전사업, 현대화 펀드, 국유선 신조 등 제1, 2차 내항여객선 현 대화계획으로 노후한 선박을 대체해 여객선의 평균 선령을 10년 이하로 줄일 계획을 세웠 고, 추가로 준공영제 확대방안으로 2년 연속 적자항로, 일일생활권항로에 대한 지원이 추 진되고 있다. 그러나 이러한 정부의 대책에도 불구하고 일부 대형 선사를 제외하고는 여전히 이차보전 사업, 현대화 펀드 등을 이용하기 어려운 조건에 있고, 수익구조가 불안정한 선사의 영세 성은 노후화된 선박을 운항하거나 안전설비나 장비의 결함을 제때 수리하거나 교체하지 못하는 문제를 낳았으며, 임금 등 선원에 대한 처우에도

영향을 미쳐 자질이 우수한 선원 고용을 어렵게 하는 원인이 되고 있다. 따라서 선사의 영세성에 기인하는 안전관리 소홀 의 구조적 취약점을 근본적으로 해결하기에는 한계가 있다.

정책적·입법적 제안 제3장

6) 늦은 사고 접수와 초동 대응의 문제점

해양경찰 등의 구조 대응과 관련해 늦은 사고 접수와 초동 대응은 모든 사고에서 공통으 로 드러났다. 창경호와 남영호는 긴 항로를 야간운항하는 중에 일어난 사고였으며, 이 중 창경호는 무전설비가 설치돼 있지 않았고, 남영호는 침몰 순간에 발신한 SOS 신호가 국 내 어디에도 수신되지 못해 사고 접수가 늦어져 생존자 수가 적었다. 특히 남영호의 경우 무선체계가 일원화되지 않아 사고 사실 또한 해경·해군·지방청 모두 각각 다른 경로로

접수했으며, 낡은 구명정과 부족한 설비도 문제로 제기됐지만, 국내 여객선의 통신사자격 을 일시에 검사하는 등 일시적 단속 효과와 SOS 자동조난통보장치 설치를 의무화한 것 이외에는 이와 관련한 정부대책은 없었다. 서해훼리호의 경우, 침몰을 목격한 어선의 신고로 사고가 빠르게 접수되었으나, 기상 상황 이 좋지 않아 내파성이 나쁜 경비정들로는 구조 활동이 어려워 빠른 초동 대응이 불가능 했다. 또 사고 당시 해경의 구조 지휘에 법적인 강제력이 없고, 대형사고 수습 지침 및 비상 상황 시 교육훈련이 부족했던 문제가 지적돼 「수난구호법」이 개정됐다.

세월호참사 당시는 해경의 부실 대응뿐 아니라 복수의 구조본부와 다수의 지휘체계 그리 고 구조세력 간 정보 전달체계 및 비상교육 부재로 구조 활동이 전무하다시피 했다. 참사 이후 대형 해양사고를 대비한 관련 매뉴얼이 작성되고, 해경의 교육 훈련체계가 강화됐으 며, 재난 및 안전관리 기본법 등에 해양사고 발생 시 해경의 긴급통제권을 명시적으로 규 정해 민·관·군 협력체계를 정비하는 등 개선이 이뤄졌다. 그러나 현재에도 해경 구조본부의 중복된 조직체계로 세월호참사와 같은 해양사고 발생 시 구조본부 간 지휘 혼선과 다수 지휘세력이 동시에 현장지휘에 직접 관여하게 됨에 따 라 지휘체제의 혼선이 초래될 우려가 상당한 점, 해경의 일부 구조본부는 여전히 조난선 박과 직접 교신이 가능한 통신설비를 설치·운용하지 않고 있는 점, 수색구조 담당자들에 대한 일괄적인

다. 세월호참사 원인과 정부대책의 문제점

안전사회

정책적·입법적 제안 제3장 소위원회 보고서

근거가 없으며 안전관리책임자의 업무 중 운항관리규정 의 이행점검·기록관리·내부심사·시정조치 등과 관련된 교육이 부족한 것이 확인됐다. 또 운항관리자의 경우 운항관리비용을 여전히 지도·감독을 받는 대상인 내항여객운송 사업자가 부담하도록 명시된 법 조항으로 운항관리자 업무의 독립성에 저해요소로 작용 하고 있고, 해사안전감독관의 경우 운항관리자의 업무와 일부 중첩됨으로써 그 역할에 불명확한 점이 있는 데다 임기제 공무원 신분으로 근무평가 등에 지도·감독 적발 건수가

반영됨으로써 실제 현장에서는 성과 위주의 지도·감독 방식으로 안전점검이 이뤄질 우려 가 있는 것으로 조사됐다. 정부는 또 선박검사와 관련한 대책으로 세월호참사 이후 여객선의 선령을 30년에서 25년 으로 줄여 제한하고, 4차례에 걸친 「선박안전법」 개정으로 정부 대행 검사기관인 한국선 급(KR)의 검사규정 등을 강화했다. 하지만 한국선급의 강화된 검사규칙이 제대로 이행되 는지 지속적인 현장점검 등으로 관리할 필요성이 있으나 이와 관련한 감독 규정 등이 구 체적으로 마련돼 있지 않다. 그리고 정부는 선장과 선원이 선박의 불감항 상태를 지적했지만 반영하지 않은 점 등을 개선하기 위해 「선박안전법」·「선원법」을 개정해 선장과 선원의 선박 결함의 신고 의무와 위반 시 처벌조항을 신설하는 등 선박결함신고제도를 강화했다. 또 비상대비훈련을 미시 행한 선주와 선원의 문제를 개선하기 위해 선장과 선원, 선주의 선상 비상훈련을 의무화 하는 조항을 신설했고, 안전의식을 고취하려고 선사 경영층을 대상으로 하는 ‘해양안전리 더 교육’과 ‘선장 적성 교육’을 추가했다. 그러나 「선박안전법 시행령」 제95조의 선박결함신고제도는 그 유효성에도 불구하고 현장 담당자들의 이해가 낮아 실효성이 적은 것으로 조사됐다. 또 CEO의 안전교육은 「해운법」 에서 의무화하지 않았고, 교육의 실효성을 확인하기 어려우며, ‘선장 적성 교육’의 경우에 는 구역별·선종별 등의 특수성이 고려되지 않고 단순히 해기 지식만을 평가하며, 타 교통 기관 적성 검사와 같이 인성검사나 품성검사를 포함하지 않는 점과 비상 상황 시의 빠른 판단능력 등을 측정할 수 없다는 점들이 문제점으로 확인됐다. 이와 함께 정부는 선사의 자율 안전관리 방해요인으로 언급된 선사의 영세함과 선박의 노후화로 인한 안전성 문제를 해결을 위해 ‘내항여객선 현대화계획’, ‘내항여객선 준공영제 의 보조항로 확대’ 등을 시행하고 있지만, 근본적인 해결책이 아닌 신조나 리모델링을 위 한 자금 대출을 원활하게 하는 취지이고, 조건에 맞는 보조항로를 확대하는 수준에서는 근본적인 해결책이 되지 못한 것으로 조사됐다.

안전사회

정책적·입법적 제안 제3장

2. 내항여객선 관련 정부의 안전관리체계의 문제점

세월호참사의 원인 가운데 하나로 지적된 출항 전 안전점검을 포함한 운항관리 업무와 내 항여객선 안전운항 점검기관의 부실했던 점검 과정 그리고 선박안전 검사기관의 문제점 등 내항여객선 안전관리체계의 문제점을 살펴본다. 가. 운항관리 제도의 현황과 문제점

운항관리 제도는 남영호 해양사고를 계기로 도입되고, 법령을 개정해 한국해운조합 소속 운항관리자가 전 지역에 걸쳐 배치되면서 운항관리업무가 게시됐다. 운항관리 제도가 도 입된 이후 여러 차례 해양 사고가 발생할 때마다 통신망 구축, 운항관리자 인력 증원 등 운항관리 제도를 강화해 발전을 이어왔다.

하지만 세월호참사를 계기로 출항 전 안전점검 등 전반적인 운항관리 제도의 문제점이 드

러나 운항관리 제도가 개선되었다.

세월호참사 당시 운항관리자는 선사들의 이익단체인 한국해운조합 소속으로 운항관리 업무를 이행해 왔고, 운항관리자의 공공성·독립성 확보의 부족으로 운항관리자에 의한 실질적인 출항 전 안전점검이 아닌 형식적인 출항 전 안전점검 구조로 작용해 언제든 정 원초과와 과적이 발생할 수 있는 상태로 출항하는 관행을 이어왔다. 이와 같은 운항관리 자의 공공성·독립성의 부족으로 안전관리 업무를 객관적·중립적으로 운영할 수 없는 구 조가 형성됐다. 세월호참사를 계기로 운항관리자의 소속이 선사들의 이익단체인 한국해운조합에서 국 가 공공기관인 한국해양교통안전공단으로 이관되고, 출항 전 안전점검 절차 강화(운항관리자 와 선장 등의 합동 점검), 내항여객선 안전관리 업무의 일원화(해양수산부의 지도·감독) 등 운항관리 제도 가 강화됐다. 또 세월호참사 당시 출항 전 안전점검과 관련해 화물적재·고박, 여객 정원, 운항관리자의 서 면 확인 등 문제점이 개선했다. 이에 따라 법 개정 이전 출항 전 안전점검 보고서의 서면 확 인 등 형식적인 출항 전 안전점검을 실시했던 운항관리자는 개정된 「여객선 안전관리지침」 에 따라 선장 등과 합동으로 실질적인 출항 전 안전점검을 실시한다. 이어 감항성 확보 등 복원성 유지와 관련해서는 「해운법 시행규칙」에 따라 계량증명서로 정확한 화물량을 파악 하고, 전산발권을 통한 승선권 발권 및 철저한 신분증 확인 등으로 정확한 여객정원을 파악 함으로써 세월호참사 당시 문제가 되었던 전반적인 출항 전 안전점검 방식을 강화했다. 하지만 이러한 개선이 있었음에도 위원회 조사 결과, 여전히 운항관리 제도의 발전을 저 해하는 다음과 같은 문제점이 확인됐다. 운항관리 제도의 재정적 측면에서 운항관리자 소속이 국가 공공기관으로 이관돼 공공성

안전사회

법률 체계상 운항관리비용은 2010년 3월 「부

담금 관리기본법」의 부담금으로 편입돼 운항

관리비용은 준조세 성격의 부담금과 국고보조

금으로 운영되고 있다. 현재 운항관리비용 중

부담금은 「해운법」에 따라 내항여객운송사업

자가 부담해야 하며, 「여객선 운항관리비용 징

수에 관한 고시」에 따라 내항여객운송사업자

가 부담해야 할 운항관리비용은 여객 운임액의

2.9%로 규정해 여객에게 부담시키고 있다.

세월호참사를 계기로 운항관리자 소속을 한국

해운조합에서 분리하고, 공공성·독립성을 강

화하기 위해 공공기관으로 이관해 운항관리 업무를 수행하지만, 위와 같이 실제로는 여객 이 운임으로 운항관리비용을 부담하는 데도 외형상으로는 여전히 내항여객운송사업자 가 운항관리비용을 부담하는 모양새다. 이에 따라 선사들은 ‘운항관리자의 월급을 자신

정책적·입법적 제안 제3장 소위원회 보고서

들이 지급하고 있다’는 인식을 가지는 등 운항관리비용 부담 주체에 대한 문제가 나타나 고 있으며, 이는 운항관리 업무의 독립성 한계로 이어질 우려가 있다.

이와 같이 내항여객운송사업자는 운항관리자의 지도·감독을 받는 상태에서 운항관리비 용을 부담하는 논리적 모순을 지적하면서 여객선 운임에 포함된 운항관리비용의 징수를

「해운법」에 따라 운항관 리규정을 수립·이행하기 위해 선사 내부적으로 운항관리규정 이행점검·기록관리·내부

심사 등의 업무를 수행하는 안전관리책임자를 두어 여객선 안전 운항을 위한 자체적인 안전관리를 이행하고 있고,

이러한 안전관리체계 중 운항관리자에 의한 내항여객선 안전관리는 앞서 살펴본 바와 같

이 세월호참사를 계기로 출항 전 안전점검 등 운항관리 업무가 강화돼 체계적으로 이뤄

지나 내항여객선사는 수익성을 강조하는 경영환경에서 안전을 비용으로 인식해 안전 분 야의 투자와 관리에 소극적인 경향을 보이면서 운항관리규정을 수동적으로 이행해서 이 를 개선할 유인책이 필요한 것으로 보인다.

운항관리규정에 따른 선사들의 안전관리 현황을 살펴보면, 선장과 기관장은 본선 운항관 리규정 내용을 잘 아는 편이나 본선 선원들은 회사가 마련한 운항관리규정을 수동적으 로 이행하고 있다. 또 운항관리규정의 검토·개선에 대한 최고경영자의 관심이 부족해 선 사와 선원에 대한 안전의식 제고와 안전문화 증진이 필요한 것으로 보인다. 나. 해사안전감독관제도의 현황과 문제점

세월호참사 이전 내항선의 안전관리 체계는 화물선 등 일반선 분야와 내항여객선 분야로 구분됐다. 이는 화물선 등 내항일반선은 선사가 직접 혹은 안전관리 대행회사를 통해 자 체적인 안전관리 시스템을 구축해 이행하고, 이를 정부(지방해양수산청)에서 감독하는 체계를 유지해 왔으며, 내항여객선은 선사가 운항관리규정에 따라 선박을 관리하고, 이를 한국해 운조합에 소속된 운항관리자가 지도·감독하며, 정부(지방해양경찰서)가 이를 관리·감독하는 체계로 이원화돼 있었다.

2014년 4월 16일 세월호참사가 발생하자 이에 대한 정부의 대응 현황으로 국회에서도 전 문성을 보유한 우수 인력을 해사안전감독관으로 채용해 선사 및 운항관리자의 안전관리 이행실태를 직접 지도·감독할 필요성을 인지했다. 그 결과 「해사안전법」 개정으로 해사안

있다.

전감독관제도의 실효성이 확인된다. 반면에 해사안전감독관의 지도·감독 이외에 선종인 어선이나 수상레저기구 부분의 사고율은 지속적으로 증가하고 있는 사실이 확인된다. 결국 세월호참사를 계기로 「해사안전법」 제58조 제2항의 신설 조항에 따라 도입된 해사 안전감독관제도의 시행은 내항여객선의 사고 예방에 실효성이 있는 것으로 확인된다. 이 는 해사안전감독관제도 시행 초기에 많은 인명 피해가 발생할 수 있는 여객선에 인력을 집중적으로 투입해 안전관리를 강화한 조치 때문으로 보인다. 따라서 이제는 여객선에 대 한 지도·감독 체계가 정착되고 있는 만큼 여전히 부족한 지도·감독 점검률을 보이는 내 항일반선과 원양어선 분야에도 해사안전감독의 인원을 충원할 필요가 있는 것으로 판단 된다. 특히 내항여객선을 제외한 내항일반선에 대한 점검은 선박의 수량 대비 감독관이 적어 평균 3년에 1회 정도 지도·감독이 시행돼 전체 내항일반선의 지도·감독 점검률은 한 해 평균 38% 수준인 것으로 나타났다. 원양어선도 마찬가지로 해사안전감독관이 단 2명만 배정돼 있어 내항여객선에 비해 매우 낮은 점검률을 보이므로 이에 대한 보완책이 필요한 것으로 파악됐다. 따라서 해사안전감독관 총 40명 가운데 내항화물선에 20명, 원양어선에 2명이 배치돼 있 는 현황을 개선해 해당 선박 척수에 비해 현저히 적은 내항화물선과 원양어선 분야의 감 독관 정원을 늘릴 필요가 있다. 한편 해사안전감독관과 운항관리자 모두 해상여객운송사업자를 감독 대상으로 하는 점, 운항관리규정의 이행상태를 확인하는 점, 여객선 안전운항에 대한 지도·감독 등을 수행 한다는 점에서 업무 영역이 상호 혼재될 우려가 있어 보인다. 위원회에서 실시한 관계기관의 실무책임자 면담조사에서도 해상여객운송사업자에

정책적·입법적 제안 제3장

내항여객선 해양안전 담보를 위한

감독체제로 전환해 해양수산부 자체의 진단에서도 지적하듯 잦은 안전점검에 대한 선사 의 부담을 완화하고 영업활동 지장을 최소화할 필요가 있다.

다. 내항여객선 선박검사 제도의 현황과 문제점

선박검사 제도와 관련해 선박의 안전을 확보하는 선박검사는 해당 정부에서 행하는 강제 적 성격의 법정선박검사와 이와 유사한 검사방식으로 정부를 대신해 검사하는 임의검사 인 공단이나 선급검사로 분류된다. 이에 따라 세월호와 같은 내항여객선은 정부가 「선박 안전법」에 따라 시행하는 강제적 성격의 법정검사를 받을 수도 있고, 한국해양교통안전 공단이나 선급법인과 같은 공인선박검사기관의 선박검사규칙에 따라 정부를 대신해 검 사를 수행하는 정부대행검사(임의검사)를 받을 수도 있다.

그런데 조사 결과, 이와 같은 정부대행검사 제도는 정부대행검사기관에서 하는 정기검사 에서 문제점이 확인된다. 선박검사 제도의 체계에 따라, 해양수산부령으로 정해진 선박은 「선박안전법」에 따른 선박 검사를 받아야 한다. 이와 같이 법령으로 정해진 선박검사는 동법의 ‘검사업무 등의 대행 등’의 법 조항에 따라, 선박검사 업무를 대행하게 할 경우, 대행 업무를 수행하는 공단 및 선 급법인의 자체검사규정을 해양수산부 장관의 승인을 받아 선박검사를 수행할 수 있다.

1994년 일본에서 건조된 세월호(당시 ‘나미노우에’호)는 2012년 선령이 18년이 되던 해에 청해 진해운에서 중고선박으로 도입했다. 그리고 2012년 10월부터 2013년 2월까지 4개월간 선 미부 여객실 증설 및 선수부 차량 출입구 등을 변경하는 개조를 실시했다. 이때 세월호를 한국선급에 등록하기 위해 한국선급에서 실시한 검사는 제조후등록검사, 개조검사, 정기검사다. 선박은 선급을 등록하기 위해 정기 검사를 받아야 하는데, 이 검사 들은 한국선급의 「선급등록 및 검사」 규칙에 따라 해당 검사 종류보다 상위의 검사를 해 당 검사의 검사 시기 또는 그 전에 받는 경우에는 해당 검사를 시행하지 않도록 규정돼 있 다. 따라서 세월호 도입 당시, 한국선급은 선급검사규칙에 정의된 정기검사의 중복으로

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소위원회

정책적·입법적 제안 제3장 보고서

이와 관련해 위원회는 선조위의 종합보고서 결론 및 권고안에서 지적된 몇 가지 사항을 확인하려고 한국선급이 세월호 선박검사를 시행하면서 드러난 문제점을 조사했다. 특히 세월호 선박검사에서 문제점으로 계속 제기돼 온 경사시험, 조타장치 시험 등의 검사를 규정대로 했는지 확인했고, 또한 관련 법령과 규칙이 제대로 시행되도록 형성됐는지 조사 할 필요가 있다. 세월호의 경사시험을 실시했던 한국선급은 감사원·선조위 등의 조사 결과 과정의 부실 함이 확인됐고, 이에 대한 개선으로 복원성 시험 지침 및 복원성 자료에 관한 내부 규정을 개정했다. 하지만 개정된 한국선급의 검사요령 지침은 국제선급협회(IACS)의 공통규정에 미치지 못하고, 오히려 유사한 문제가 발생할 경우 책임을 회피할 가능성을 열어두어 재 개정 필요성이 선조위의 권고사항으로 지적됐으나 이행 여부가 여전히 확인되지 않고 있 다. 또 한국선급에서 실시한 세월호 경사시험의 과정과 결과를 확인하기 위해 요구된 자 료는 보관 기간 만료로 모두 폐기된 상태이다. 한편 선조위의 종합보고서 중 내인설은 세월호의 타기장치 고장을 주장했다. 그리고 이에 대한 권고사항으로 내항여객선사는 타기의 솔레노이드 밸브 등 주요 부품에 대한 점검을 계획정비 항목에 추가 등록하여 의무적으로 정기점검 또는 교환하도록 하는 등 타기설비 의 점검과 검사를 강화할 것을 지적했다.

국제해상인명안전협약(SOLAS)은 조타장치 시험에 대해 건조 중인 선박은 최대 항해 흘수 조건과 최대 선속의 시운전 상태에서 시험하도록 엄격히 규정하고 있고, 건조 완료 후 운 항 중인 선박은 출항 전 12시간 이내에 조타장치를 점검·시험해야 하는 것으로 규정하고

있다. 또한 「선박안전법」 제26조(선박시설의 기준)에 관한 「선박설비기준」 제73조(조타장치)에서도 마찬가지로 계획만재흘수에서 최대 항행 속력으로 전진하는 상태에서 조작할 수 있어야 한다고 정의하고 있다. 이와 같은 조건의 조타장치 시험은 통상적으로 선박의 해상시운전 시 수행된다. 「선박안전법」 시행규칙 제30조(검사의 준비 등)에 따르면 별도건조검사 준비사항에 조타설비 에 관한 준비는 효력시험을 시행하도록 돼 있고, 임시검사와 정기검사의 준비사항에 조타 설비에 관한 효력시험을 실시해야 하며, 해상시운전을 시행하도록 명시돼 있다. 하지만 조 사 결과, 법령으로 정해진 선박검사의 종류에 해당하는 검사 항목과 정부대행검사 기관 으로 지정된 공단이나 선급의 검사규정이 정하는 검사 항목에 차이점이 존재할 수 있음 을 확인했다. 세월호와 같이 외국에서 도입된 중고선박에 대한 제조후등록검사에도 해상시운전을 하 도록 제반시험에 규정돼 있으나 등록하는 선박이 해상시운전 자료를 보유하고 있고, 이들 의 성적에 영향을 주는 변경사항이 없는 선박에 대해서는 이를 생략할 수 있도록 규정하 고 있다. 하지만 건조된 지 18년이 넘은 세월호의 해상시운전 자료는 보유되지 않았고, 세 월호 등록과정에서 한국선급은 이를 확인하지 않았다. 그리고 한국선급의 선급등록 및 검사 지침에도 제조후등록검사를 위한 제출서류 목록에 시운전 방안서나 결과서 등 관 련 서류의 요구사항은 없었다. 그럼에도 한국선급이 세월호에 실시한 검사는 제조후등록검사뿐만 아니라 더욱 엄격한 정기검사가 해당되므로 「선박안전법」상 정기검사 항목에 해당하는 해상시운전을 시행하 거나 또는 세월호 등록과정에서 해상시운전 자료에 대해 검토·확인 과정을 거치는 것이 절차적으로 타당하다고 판단된다. 특히

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소위원회

3. 내항여객선 선사의 안전관리체제 및 안전관리책임자의 문제점

청해진해운의 임직원과 세월호 선원 등에 대해 경영진의 안전조치 미이행, 안전관리책임 자의 임무 미이행 등을 세월호참사의 원인으로 지적했다. 이것은 내항여객선 안전관리체 제 전반에 대한 구조적 문제점들에서 기인한다. 세월호참사 이후 개선된 우리나라의 내항여객선 안전관리체제나 여객선 안전 운항 업무 를 위해 의무화된 안전관리책임자제도가 더 개선할 사항은 없는지를 살펴본다. 또 세월호 참사 이후 「중대재해처벌법」이 시행됐는데, 이와 연계해 새롭게 발생할 수 있는 문제점들 도 살펴본다. 가. 내항여객선 안전관리체제 분석

정책적·입법적 제안 제3장 보고서

우리나라 선박 안전관리체제는 1998년 당시 국제안전관리규약(ISM Code)이 도입되고, 국제 안전경영 코드의 발효로 국제안전관리규약(ISM Code)의 영향을 받게 된다. 이에 따라 우리 나라 외항선의 경우 국제안전관리규약(ISM Code)을 적용해 선사 자율적인 안전관리체제를 갖추게 됐으며, 화물선 등 일반내항선은 국제안전관리규약(ISM Code)에 준하는 안전관리시 스템을 구축해 자율적인 안전관리를 이행하게 됐다. 내항여객선의 경우 운항관리 제도에 따라 내항여객선사가 운항관리규정을 준수해 안전관리를 이행하고, 운항관리자로부터 운항관리규정 준수 여부에 대한 지도·감독을 받게 됐다. 세월호참사 당시 선박안전관리체제는 해양경찰청과 해양수산부의 이원화된 구조로 해양 경찰청이 내항여객선을 중심으로 운항관리자의 운항관리업무를 지도·감독하고, 해양수 산부는 외항선박(화물선, 여객선) 및 내항화물선의 안전관리를 지도·감독해 선박 안전운항을 위한 안전관리체제를 유지했다.

세월호참사 당시 내항여객선 안전관리 조직체계는 내항여객선사·한국해운조합·한국선

급·해양수산부·해양경찰청 등으로 구성돼 내항여객운송사업자가 운항관리규정을 작성

해 해양경찰청 등에 제출하고, 해양경찰청에서는 「해운법」에 따라 제출된 운항관리규정

을 심사하고 승인했다. 한국선급(KR)에서는 「선박안전법」에 따라 선박의 안전을 확보하고

자 정부를 대신해 임의검사를 실시하고, 선박 도입 및 검사 분야와 관련해 경사시험 결과 서 및 복원성 계산서 등을 승인하는 업무를 수행하는데, 복원성 계산서와 같은 자료는 세 월호참사 당시 운항관리규정 심사에 필요한 자료로 활용됐다. 선사들의 이익단체인 한국 해운조합 소속 운항관리자는 내항여객선의 감항성 확보를 위한 출항 전 안전점검 등 운항 관리업무를 수행하며, 여객선의 출항 전 안전점검 시 화물고박, 과적방지 등 복원성 유지 를 위한 감항성 확보 중심으로 전반적인 내항여객선의 운항관리 제도를 운영하고 있었다. 세월호참사 이후 내항여객선 안전관리체제는 크게 변화됐다. 내항여객선 안전관리 지도· 감독 기관이 해양수산부로 일원화되고, 기존 운항관리자의 소속은 한국해운조합에서 공 공기관인 한국해양교통안전공단으로 이관되는 등 운항관리업무의 공공성·독립성을 확 보함으로써 운항관리자의 지도·감독 권한이 강화됐다. 또 해사안전감독관제도를 도입해 운항관리자와 함께 내항여객선을 지도·감독해 내항여객선 안전관리체제의 규제기능을 강화했다. 이와 관련해 국외 사례를 살펴보면, 미국의 내항여객선 안전관리체제는 선종 구분 없 이 선사 내부적으로 자율적 안전관리를 권고하고 있고, 영국 또한 국제안전관리규약(ISM Code)과 내항여객선 안전관리코드(DSM Code)를 적용해 선주의 자율적인 규정 준수를 유도 하고 있다. 구체적으로 미국의 경우, 국제항해에 종사하는 외항선뿐만 아니라 내항여객선에도 국제 안전관리규약(ISM Code)을 적용해 자율적 안전관리체제를 구축하고 있다. 이는 해운선사로 하여금 해상 및 육상 부서의 안전관리시스템을

안전사회 소위원회

선주가 자율적으로 규정 준수를 이행하도록 하고 있다. 이는 선사 조직 전반에 안전문화

를 내부화한다는 관점에서 육상 조직과 선박 조직이 모두 안전관리체제에 대한 주인의식

을 가지도록 유도하고 있다. 이와 달리 우리나라와 일본의 경우, 선박의 안전운항을 위해 운항관리 제도라는 안전관 리시스템을 갖춰 내항여객운송사업자는 운항관리규정을 준수하고, 운항관리자가 내항 여객선의 안전관리를 지도·감독하도록 하고 있다. 다만 일본은 운항관리자를 선사 소속 으로 해서 선사 중심의 여객선 자율규제 안전관리를 기본으로 운영하고 있고, 우리나라 의 운항관리자는 국가 공공기관인 공단 소속으로 돼 있어 객관적·중립적으로 지도·감독 을 실시함으로써 공적인 업무를 수행하고 있다. 외국의 경우 선사 중심의 여객선 자율규 제 안전관리체제를 기본으로 운영하는 반면, 우리나라와 일본은 여객선 타율규제 안전관 리체계를 기본으로 운영되는 셈이다. 나. 내항여객선 안전관리체제의 문제점 감사원·선조위·해양안전심판원 등의 조사 결과를 따르면 세월호참사는 내항여객선사의 안전관리 시스템이 위기상황 시 적절하게 작동하지 못해 발생했다고 분석했고, 위원회 조 사에서도 같은 이유가 참사의 구조적 원인으로 확인됐다. 세월호참사 이후 안전 운항 관 리, 선박·설비 기준 강화, 선원 교육 등 법령·정책·제도 등이 많이 개선됐다. 그러나 선사 들의 자체 안전관리 시스템 구축에 필요한 지원 등에는 여전히 문제가 있는 것으로 파악 됐다. 외항선에 적용되는 국제안전관리규칙(ISM Code)과 내항여객선에 적용되는 운항관리규정은 내용이 본질적으로 동일하다. 둘 다 적절하게 준수된다면 안전사고를 사전에 막을 수 있 고, 불가피한 사고 발생 시 피해를 최소화할 수 있지만, 외항선과 내항선의 해상 환경의 차

선사의 규모와 조직의 차이 등으로 두 규정의 실효성은 다르게 나타난다고 볼 수 있다. 외항선의 경우, 선박이 기항하는 국가의 항만국 통제(PSC: Port state control)가 국제안전관리규 칙(ISM Code)에 따라 엄격하게 개별 선박마다 적용돼 사업자가 사전에 안전관리체제를 철저 하게 준수하고 있다. 반면 내항여객선은 선사 영세성에 따른 안전관리비용 축소, 외항선

정책적·입법적 제안 제3장

내항여객선 해양안전 담보를 위한

대비 낮은 임금에 기인한 선원 자질 부족 등으로 운항관리규정의 준수가 어려운 것으로 확인됐다. 특히 운항관리규정의 준수가 어려운 이유로 선사 자체적인 안전관리의 문제점을 들 수 있다.

우리나라 내항여객선 안전관리체제의 경우, 내항여객선사는 「해운법」에 따라 운항관리규 정을 수립·이행하기 위해 선사 내부적으로 운항관리규정 이행점검·기록관리·내부심사

등의 업무를 수행하는 안전관리책임자를 두어 여객선을 안전운항하기 위한 자체적인 안 전관리를 이행하고 있다. 또 운항관리 제도에 따른 관리 구조를 담당하는 운항관리자는 내항여객선사의 운항관리규정 준수·이행 여부 확인, 안전점검 등의 업무를 수행함으로 써 지도·감독하는 방식의 안전관리체제를 구축하고 있다.

운항관리규정에 따른 선사들의 안전관리 현황을 살펴보면, 선장과 기관장은 본선 운항관 리규정 내용을 잘 아는 편이나, 본선 선원들은 회사가 마련한 운항관리규정을 수동적으 로 이행하고 있다. 또 운항관리규정의 검토·개선에 대한 최고경영자의 관심이 부족해 선 사와 선원에 대한 안전의식 제고와 안전문화 증진이 필요한 것으로 보인다. 게다가 해상환경의 변화와 안전에 대한 높은 요구에도 불구하고 선박안전의 주체가 되는 해운선사는 수익성을 강조하는 경영환경에서 안전을 비용으로 인식해 안전분야의 투자 와 관리에 소극적인 경향이 강하다. 결국 우리나라 내항여객선 안전관리체제의 경우, 해사안전 관련 법령과 운항관리 제도로 안전관리가 보강되고 있고, 국제안전관리규약(ISM)을 기반으로 한 운항관리규정이 마련돼 내항여객선 안전관리체제를 구축하고 있지만, 내항여객선의 안전관리 매뉴얼로서 운항 관리규정 등에 대한 선사와 선원의 관심 부족과 소극적 대응으로 인한 안전관리 부주의 로 이어질 가능성이 크다. 다. 안전관리책임자의 문제점

내항여객선 안전관리를 향상하기 위해 안전관리책임자 선임 등 선사에 대한 안전관리가 강화됐다. 이는 외항선에 적용 중인 국제안전관리규약(ISM Code)의 안전관리책임자 제도를 「해운법」에 적용해 내항여객운송사업자에 의한 운항관리규정의 수립·이행 등 여객선의 안전운항 업무를 수행하기 위해 3급~5급 해기사 자격을 갖춘 안전관리책임자를 두도록 한 것으로 내항여객선사의 안전관리책임자 제도는 2016년부터 의무화됐다. 이러한 안전관리책임자는 내항여객 운송사업자와 함께 선박과 사업장의 안전관리체제 운영에서 핵심 임무를 수행하는 사람이라고 할 수 있다. 그러나 현행법에서 안전관리책임 자는 안전관리체제를 시행해 선박 안전사고를 사전에 방비해야 할 의무가 있으나, 이를 게 을리한 경우에는 법적으로 어떠한 처벌도 할 수가 없어 그 피해는 세월호참사에서처럼 국 민의 생명권 침해와 직결될 수 있다. 그러함에도 현 안전관리책임제도에는 안전관리체제 시행을 담보하는 제도적 장치가 없어 선박 안전 의무 이행에 기여하지 못한다는 점에서 안전관리책임자제도의 본질적인 문제점이 있다.

이와 같이 안전관리책임자의 임무 수행에 대한 강제성이 확보되지 않을 경우, 안전관리체

제 시행(선사의 자율적인 안전관리)이 형식화되므로 안전관리체제에 관한 다른 제도보완이나 각

종 규율도 유명무실해질 수밖에 없다.

나아가 청해진해운의 안전관리책임자에 대한 판결에서처럼 안전관리책임자가 선박 안전 관리 업무를 다하지 않은 것으로 밝혀져도 인명의 사상이나 선박의 매몰이 발생하지 않 으면 평소 업무 소홀을 방지할 수 있는 법적 강제성은 없다는 점, 위원회의 용역 조사에서 도 안전관리책임자의 법률적 권한과 책임의 부재로 실제 소규모 선사의 안전관리책임자 일수록 주어진 임무에 충실하지 못하고 역할이 축소될 수 있음이 확인되는 점, 안전관리 책임자가 이행해야

정책적·입법적 제안 제3장

내항여객선 해양안전 담보를 위한

한 법적 근거가 부족하거나 없다고 볼 수 있는 점, 안전관리책임자 교육에 운항관리규정 운영에 필요한 교육이 없는 점 등이 문제점으로 나타났다.

라. 선사의 자율적인 안전관리 관련 문제점

위원회 연구용역의 설문조사에 따르면, 내항여객선사의 자체 안전관리 능력에 대해 여객 선사가 자체적으로 안전관리를 하기 어렵거나 불가능하다고 생각하는 인원이 응답자의

49.2%로 절반가량 차지했다. 설문에 참여한 선원들은 여객선의 안전관리를 수행하는 바 람직한 주체에 대해 67.2%가 ‘운항관리자’라고 응답했다. 누가 여객선의 안전관리 주체로 바람직한지에 대해 67.2%가 운항관리자라고 답했듯이 결 국 선사의 자율적 관리보다는 국가관리체계를 선호하는 것으로 나타났다.

위원회 보고서는 또 차도선과 500톤 이하 여객선에 승선하는 선원 중에서 여객선사 자체 적인 안전관리가 어렵고 운항관리자의 지도·감독이 필요하다는 의견이 많이 나왔다고 분석했다. 실제 현장에서 여객을 상대하는 대다수 선원이 선사의 자율적인 안전관리가 어렵다고 보고 있다. 참고인 조사에서도 “안전관리책임자로서 안전관리체제에 대한 의견”에 대한 질문에 “세월 호참사 이후 안전과 관련된 법이나 제도가 더욱 강화됐는데 선박의 규모나 현장 여건 등 을 고려하지 않고 획일적으로 이뤄져 선원들에게 피로감을 가중시켜 오히려 안전 운항의 저해요소가 되고 있다고 생각”한다고 밝혔다. 또 국내 내항여객선 선사 최고경영자가 가지고 있는 안전관리체제 등에 관한 의견을 묻 는 조사에서 “세월호참사 이후 많은 법과 규제가

안전사회

소위원회

설비의 결함 상태를 지적하고, 이를 시정할 것을 청해진해운 물류팀에 수차례 건의했음에

도 선박 소유자인 청해진해운은 선박의 안전보다 운항 이익을 중시해 이를 묵살한 채 선 박안전에 필요한 아무런 조치를 취하지 않고 지속적으로 세월호를 운항할 것을 지시한 것으로 확인했다. 또 선원들은 고용 관계를 포기할 경우 생계를 위협받기 때문에 본인들 역시 위험에 처할 수 있음에도 선박 소유자의 지시를 어길 수 없었다고 했다. 결과적으로 선박 소유자가 선원들이 제기한 선박안전에 필요한 시정 요구를 수용하지 않아 세월호참 사를 초래했다. 즉 세월호참사를 유발한 청해진해운은 단순히 영세성이나 능력(인력·시스템 등)이 안 돼 안전 관리체제를 준수하지 않은 것이 아니라 안전을 비용으로 인식하고 안전관리체제 준수에 소극적인 경향이 강했다. 안전관리체제 준수에 대한 법적 강제성이 없는 법체제 아래 안 전관리체제 준수(선사의 자율적인 안전관리)에 대한 최고경영자의 관심이 부족하고 선사 내 안전 문화도 형성될 유인이 없었다. 세월호참사 후 국가의 타율적 규제는 강화됐으나 선사의 자율적인 안전관리나 안전문화를 형성할 유인은 여전히 제공되지 않는 것으로 평가된다. 그렇다면 선사의 자율적인 안전관리를 국가의 타율적 규제로 대체할 수 있을까? 전문가 토론회를 통한 조사에서는 선사의 영세성으로 타율적 규제가 한계가 있다고 했다. 내항여 객선의 안전관리 취약 요인으로 여객 200명 이상이 사망하는 대형 여객선 참사가 약 20 년 주기로 되풀이돼 왔다면서 국가에서는 참사 발생 후 지속적으로 대책을 마련했지만 “처음에만 반짝 관리가 강화되었을 뿐 시간이 지날수록 여객선사들의 영세성으로 인해 안전 기준을 낮추거나 타율적인 통제 및 감독을 느슨하게 해줌으로써 약 20년 주기로 내 항여객선 대형 참사가 반복되고 있다”라고 밝혔다. 그리고 “세월호참사 이후에도 안전관리감독관 및 운항관리자의 수를 늘려 운항관리 및 감독(타율적인 통제)을 강화하고 선장·선원의 처벌 강화 위주로 하는 제도 개선”이 있었지만, “타율적 통제만 증가시켜 실질적 효과를 보지 못했다”면서 “다시는 여객선 사고가 발생해 많은 인명 피해가 나지 않도록 처벌 등 타율적 규제 외에 제도를 효과적으로 개선해야 한 다”라고 밝혔다. 또 “사고의 직접적 원인들에 대한 미봉적인 제도 개선만으로는 부족하고,

정책적·입법적 제안 제3장 보고서

내항여객선의 안전관리 취약 요인 및 여객선 사고의 근본적 원인까지 해결할 수 있는 효 과적인 제도 개선이 이뤄져야 한다”라고 밝혔다. 따라서 선사의 자율적인 안전관리를 포 기한 채 국가의 타율적인 규제만으로 이를 대체할 수 없다고 할 것이다.

4. 내항여객선 선사와 선원 관련 문제점 세월호참사로 드러난 해양재난의 여러 원인 중 하나인 선사와 선원의 문제점을 파악했다. 이를 위해 선사 경영진의 안전 운항 의식을 고취하기 위한 안전교육 실태, 선장의 자질을 검증하기 위해 실시하는 여객선 선장 적성심사제도의 적절성 여부, 세월호참사 이후 안전

항목이 추가된 고객만족도평가제도의 적절성 여부를 조사했다.

가. 내항여객운송사업자 안전교육의 문제점

세월호참사나 국제해사기구, 관련 연구 결과, 법원 판결 등에서 본 바와 같이 여객선사 경 영진의 안전의식은 해양 안전사고에 상당한 영향을 미칠 수 있고, 안전 경영에 대한 경영 진의 의식 전환과 가치 정립은 해양 사고 저감의 전제 요건이며 선사의 책임을 강화하기 위해 매우 중요한 요소임을 알 수 있다. 현재 해양수산부는 세월호참사 이후 위탁용역으로 대국민 및 종사자 대상 해양 안전교 육을 시행하고 있지만, 이러한 위탁용역의 사업 결과가 경영층 등 종사자의 안전의식 강화 로 이어지는지 확인하는 절차나 점검 계획 등은 전혀 없다. 이에 교육의 실효성 점검이 필 요한 점, 권역별로 실시하는 선사 종사자(경영층)의 교육 참여율이 떨어져 참여율을 제고하 는 방안 마련이 필요한 점, 유사 업종 관련법에 사업자의 안전교육 의무 조항이 있는 데 반 해 「해운법」 등에는 관련 교육 조항이 없는 점, 위원회 용역 조사 결과에서도 여러 집단에 서 안전관리에 대한

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나. 여객선 선장 적성심사 제도의 문제점

여객선 선장 적성심사는 기준에 적합한 선장을 승무시켜 선원의 의무이행, 책임의식 고취 등으로 안전관리 시스템을 개선하는 것이 궁극적 목적이다.

정책적·입법적 제안 제3장 소위원회 보고서

그러나 현행 적성심사는 타 선박과 달리 여객 운송이라는 특수한 상황이 충분히 고려되 지 않고, 심사 항목이나 그에 따른 세부 내용에서도 선박의 선장에게 요구되는 일반적인 전문적 해기 지식을 평가하는 항목이 대다수를 차지해 단순 해기 지식 검증으로 진행될 수 있는 점, 심사 항목이나 기준 등이 쾌속선, 대형 카페리, 소형 차도선, 유·도선 등 선종 별 특성이나 평수구역, 연해구역 등 항행구역의 특수성에 대한 고려 등 세부적 기준이 없 고, 심사 항목 중 특수항로(조류·협수로·암초 등) 숙지 여부의 경우 직접 해당 항로를 운항해 보 지 않으면 알 수 없는 내용이나 심사위원들의 개인적 지식이나 경험 등의 차이로 일반적 내용만 점검하는 수준의 심사로 심사의 적부 여부가 달라질 수 있는 점, 타 교통기관 적성 검사의 경우 실제 안전 운행에 필요한 역량 검증 위주이며, 인성검사나 품성검사를 포함 하여 실시하는 것에 비해 그렇지 못한 점, 참고인들이 현행 선장 적성심사가 형식적이고 실효성이 적다는 점 등의 문제점에 대해 일관되게 진술하는 점 등을 종합적으로 미뤄 볼 때 부적합한 측면이 있다.

다. 고객만족도평가제도 운영의 문제점

여객선 운항에 대한 고객만족도평가는 해상교통 서비스를 증진해 도서민 등의 교통 편의 를 향상할 목적으로 시행됐고, 세월호참사를 계기로 평가 항목에 안전점검 등을 추가해 시행하고 있다. 그러나 현재 고객만족도평가제도에는 우수 선사, 부진 선사에 대한 우대 또는 불이익 조

치 이외에 부진 선사나 중·하위권 선사에 대한 부진 이유 분석이나 서비스 개선방안 등 의 권고에 대한 구체적 계획이나 이행이 없는 점, 고객만족도평가 결과 정보 등에 대한 홍 보 미흡과 결과 정보에 대한 여객의 접근성이 떨어져 제도의 활용성이 저하될 수 있는 점, 모니터링 평가 조사원의 경우 현장에서 확인해야 하는 ① 안전장치의 견고함 여부 등의

확인, 화물 선적 평가 항목 중 화물 고정·고박

이 기준에 맞게 됐는지 아닌지 등의 확인, ② 여 객선 환경 평가 항목 중 안전장비(구명동의 등)의

관리상태 확인, ③ 안전 관련 안내 표지 부착 확

인, ④ 하선 안전성과 차량 하선 안내의 확인 등 은 선종별 점검 사항의 구분이 필요하거나 항행 구역 차이로 인한 적용 기준의 상이 등 전문지식이나 경험이 요구되는 점, 고객만족도 평가 위원들이 평가 기관의 전문성 확보 등 개선 필요성을 일관되게 진술하는 점 등이 나타나 관 련 제도 개선이 필요하다.

5. 해운 관련 법령, 제도, 정책의 문제점

가. 선박결함신고 관련

세월호는 참사 이전부터 선박안전 운항을 저해하는 요소가 다수 남아 있었고, 선장과 선 원들은 회사 내부의 결함 사항을 여러 차례 보고하였지만 수용되지 않았다. 이러한 사례 는 세월호 외에 다른 내항여객선들에서도 발견된다. 「선박안전법」의 선박결함신고 관련 조항은 선박안전 운항에 필요한 감항성에 문제가 있음 에도 선사 내부에서 적절한 시정조치가 이뤄지지 않아 국민의 생명과 재산에 침해가 예상 될 경우 국가가 개입하려고 만든 규정이다. 현행 「선박안전법」에는 선박 결함 발견 시 신고 의무와 관련된 규정이 명시되어 있지만 신고 주체를 특정하지 않아 대부분 선박 운항 관 련자들이 선박결함 신고제도에 대한 이해도가 낮은 것으로 확인됐다. 심지어 선박 안전관 리에서 중요한 역할을 하는 운항관리자가 법적 제도인 선박결함신고서를 모르는 것이 확 인됐다. 이는 선박결함신고 법령 자체에 문제가 있기 때문이라는 사실을

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세월호참사 직후 청해진해운의 선원들에 대한 조사과정 및 이후 위원회 조사 등에서 선

정책적·입법적 제안 제3장 보고서

박안전 운항에 영향을 줄 수 있는 준해양사고 발생 시 회사에 이의 시정을 건의해도 수용 되지 않는 경우가 많았고, 그 결과 참사의 주요 원인 중 하나로 이어졌음을 확인할 수 있 었다. 또 세월호는 참사 이전부터 경미한 사고(Near miss, Incident)가 여러 차례 있었고, 이러한 징후들을 미리 조처했다면 대형 참사로 이어지지 않았을 가능성이 크다는 것이 선조위 조사 보고 등 기존 조사기관들의 조사 결과와 위원회의 참고인 조사, 연구 자료 조사 등에 서 확인됐다. 해상 운송을 하는 선박은 그 특성상 작은 사고라 할지라도 적시에 적절히 수리하지 않으면 일정 기간이 지난 뒤 대형사고로 이어질 우려가 크고 실제 위원회 조사에서도 이런 사실이 확인됐다. 현재 외항선에 도입되어 운영 중인 준해양사고 통보제도가 참사 이전에 내항여객 선에도 도입돼 운영되었다면 세월호참사를 미연에 방지했을 개연성이 크다고 판단한다. 위원회에서 발주한 용역보고서에 따르면 선원의 경우, 준해양사고 통보제도의 실효성이 필요하거나 매우 필요하다고 대답한 비율이 부정적 응답 대비 세 배로 높은 것으로 나타 났고, 전문가 등 대부분 참고인이 내항여객선에 준해양사고 통보제도의 실효성을 주장하 는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 내항여객선에도 준해양사고 통보제도의 실효성을 확보 하는 방안이 필요하다.

다. 선박 안전 운항 관련 공익신고 관련

요청이 있었음에도 회사에서 수용하지 않았다. 선장이나 선원으로서는 실직의 위험성을 감안하면서까지 지속적으로 문제를 제기하기 힘들었다. 이러한 경향은 비단 세월호뿐만 아니라

내항여객선

나아가 내항여객선의 경우 선사와 직원 간 고용 관계는 외항선과 달리 그 종속성이 더 심

한 것으로 나타났다. 내항여객선 시장의 영세성에 기인한 이런 종속적 관계는 선원 등 운 항 관련자들이 선박에서 결함을 발견했을 때 적절히 문제를 제기하기가 어렵게 만들었다. 불평등 고용 관계로 인한 선박결함 관련 문제 제기가 구조적으로 어려운 것이다. 「공익신고자 보호법」이 있지만 동법에 따른 신고는 신고 절차의 어려움 및 신고기관에서 신고 내용을 확인하는 과정에서 제보자의 신변 노출 등이 발생할 수 있어 적극적인 활용 을 기대하기 힘들다. 실제로도 선장이나 선원 등이 선박안전 운항 저해요소 발견 시 예상 되는 회사 내 불이익을 감수하면서까지 외부 기관에 신고하는 사례는 사실상 거의 없는 것으로 확인된다. 라. 선박 안전 운항을 위한 선사들의 구조적 운항능력 관련

세월호참사 이후 나온 국가 공식 보고서에서는 세월호를 포함한 내항여객선의 안전관리 체제가 실효적으로 작동되고 있지 않으며, 그 요인 중 하나로 선사의 영세성을 들고 있다. 영세성 자체를 사고 발생의 구조적 원인 중 하나로 볼 수 있느냐에 대해서는 논쟁할 여지 가 있지만, 영세성이 지속되는 한 선박의 안전관리는 계속 위협받을 수밖에 없으며, 해상 사고의 특성상 작은 사고라도 대형 참사로 이어질 가능성이 높다. 대중 교통수단을 운영 하는 내항여객선사들은 영리를 목적으로 하는 기업이고, 자율적 경영 시스템을 유지하지 만, 해양사고 발생 시 회복 불가능한 사회적 피해를 예방하기 위해 국가의 적절한 규제와 지원은 불가피하다. 국내 내항여객선 시장의 확대가 현실적으로 어려운 상황에서 선사의 영세성이 계속 이어지는 구조에서는 내항여객선의 영구적 안전 운항을 위해 현실적으로 국가의 적극적 개입이 절실한 실정이다. 위원회의 참고인 및 연구 자료 조사 등에 따르면 내항여객선 안전 운항을 강화하기 위해 법적·제도적으로 개선한다

안전사회

전 운항의 저해요소 및 사고 발생 시 승객들 안전을 위협하는 요소로 작용할 개연성도 배

제할 수 없다. 특정 선사의 경영상태가 상대적으로 양호하다 하더라도 내항여객선 시장의 전반적 영세성 때문에 선원의 평균임금이 낮아 선사로서는 굳이 적절한 임금을 줄 이유 가 없어 유능한 선원들의 유입은 기대하기 어렵다. 이런 현상은 세월호 선사인 청해진해운 뿐만 아니라 대다수 내항여객선 선사에 해당하는 구조적 문제다. 해수부는 선원의 고령화, 육상직으로 선원 이직률 증가, 선원직의 매력도 감소 등을 문제 점으로 파악하고, 이에 대한 해결방안으로 젊은 해기사의 해외 취업 지원이나 선종별 맞 춤형 교육 등을 추진하고 있다. 그러나 현행 해양수산부의 선원 정책으로는 해기 능력과 책임감이 있는 선원들을 내항여객선으로 유인하는 데 한계가 있다. 선원들의 낮은 임금 수준은 여객선 안전 운항의 저해요소로 귀결되고, 결과적으로 승객 들 안전을 위협하는 요소로 작용한다. 이런 현상은 세월호 선사인 청해진해운뿐만 아니 라 대다수 내항여객선 선사에 해당되는 구조적 문제다. 연평균 1,500만여 명을 수송하는

내항여객선의 인적 안전을 제고하기 위해 선원 임금 보전과 처우 개선 등이 필요하다는 참고인들의 진술 등을 종합해 보면 여객선 안전사고를 방지하기 위해 내항여객선 선원의 임금을 지원하는 방안이 필요하다. 내항여객선은 도서주민의 대중교통 수단으로 중요한 역할을 하는 데도 관련 법에 따른 적절한 지원을 받지 못해 왔다. 일부 항로를 운항하는 선사를 제외한 대부분 선사는 영세 경영으로 선박 안전 운항에 적절히 투자하기가 어렵고, 결과적으로 국민은 안전 운항에 무방비한 상태인 여객선을 이용해야만 했다. 이런 상황이 계속되면 내항여객선 안전 운항 에서 항구적 저해요소로 남을 개연성이 크다. 내항여객선이 도서주민의 대중교통 수단이 고 선박 안전사고 시 대형 참사로 이어질 가능성이 큰 만큼 내항여객선 안전공영제를 도

입할 필요가 있다. 국민의 안전권은 「헌법」 제10조에 명시돼 있는 인간의 존엄성 및 국가의 기본권 보호 의 무, 제34조 제6항에 나와 있는 재해 예방 및 보호 의무 등으로부터 도출될 수 있는 기본권

정책적·입법적 제안 제3장

에 해당하기 때문에 어느 경우에도 반드시 보장돼야 하는 국민의 기본권이다. 그런데 현

재 내항여객선을 운영하는 선사 중 많은 기업이 여객선 시장의 구조적 문제로 정상적 기

업 경영이 힘든 실정이다. 특히 낙도에 취항하는 선사의 경우 국가의 지원 없이는 운영 자 체가 불가능해 국가가 일부 지원하는 정책을 실시하고 있다. 그러나 보조항로는 선박의 안 전 운항보다는 일부 도서주민만을 대상으로 한 이동권에 중점을 두고 만든 제도라서 여 객선의 안전 운항을 확보하기가 힘들다. 안전 운항을 구조적으로 담보하려면 국민 모두가 안전하게 이동할 수 있는 권리인 이동권을 포함한 국민의 안전권 확보 차원에서 접근할 필요가 있다. 내항여객선 안전공영제 도입은 국민의 안전권 확보와 안전사회 건설이라는 중장기 목적 을 달성하기 위해 국가의 적극적인 개입이 필요한 사안이다. 이런 문제의식하에 세월호참 사 이후 해수부는 공영제를 도입할 계획을 수립했지만, 기재부에서 예산상 어려움 등을 내세워 실현되지 못했다.

내항여객선 선사와 해운제도의 개선방안

1. 20년 주기 내항여객선 대형 참사를 방지하기 위한 개선 방향 그동안 정부는 이와 같은 대형 여객선 참사들의 공통적인 사고원인들에 대한 대책을 내 놓았고, 세월호참사 이후 많은 부분이 개선됐지만, 여전히 근본적인 문제들이 상당히 남 아 있다. 이에 세월호참사 이후 내항여객선 대형 참사를 방지하기 위한 정부의 개선 방향 을 다음과 같이 제시한다. 가. 과승이나 과적, 고박불량 등 운항관리 안전에 관한 대책 여객선 안전관리체계와 관련해 출항 전 안전관리의 부재는 창경호, 남영호 침몰사고까지 이어져 온 문제였고, 이로써 1973년 운항관리자 제도를 신설했지만, 기항지에 운항관리자

안전사회

소위원회

이유로 정부는 운항관리자 인원을 늘리고 자격을 강화했지만, 2012년부터 세월호참사 당

정책적·입법적 제안 제3장 보고서

시까지 74명의 부족한 인원으로 여전히 선주단체인 한국해운조합 소속으로 형식적인 출 항 전 안전점검이 이뤄졌다. 세월호참사 이후 정부는 「한국해양교통안전공단법」에 따라 운항관리자의 소속을 한국해 양교통안전공단으로 이관시켜 운항 관리업무의 공공성과 독립성을 확보하고자 했고, 출 항 전 안전점검 절차들을 강화했으며 운항관리자 수를 2021년 기준 142명까지 늘렸다. 또 「해운법」을 개정해 선사의 안전관리책임자를 의무화했으며, 「해사안전법」을 개정해 해사 안전감독관제도를 신설했다. 그러나 운항관리자의 경우 운항관리비용을 여전히 내항여객운송사업자가 부담하는 구 조로 돼 있어 운항관리 업무의 독립성에 한계로 작용할 우려가 있고, 안전관리책임자의 경우 업무 소홀을 방지할 법적 강제성과 안전관리책임자의 업무수행 등에 대한 법적 근 거가 없어 개선이 필요한 것으로 조사됐다. 또 해사안전감독관의 경우, 여객운송사업자와 여객선을 감독대상으로 하는 등 운항관리자의 업무와 중첩돼 그 역할에 불명확한 점이 있고, 이들의 지도·감독 실적이 업무평가에 반영되며 실제 현장에서 성과 위주의 지도· 감독 방식으로 흘러 선사와 선원의 반발을 사는 등의 우려가 있어 해사안전감독관만의 특화된 업무 분야로 정비가 필요하다. 다만 해사안전감독관의 도입이 내항여객선 사고율 감소에 긍정적 영향을 준 것이 확인된다는 점에서, 현재 사고율이 높은 데도 안전관리책 임자와 운항관리자가 운영되지 않는 다른 분야로까지 해사안전감독관제도를 확대할 필 요가 있다. 그리고 여객선 안전관리체계 강화와 관련해 운항관리비용을 여전히 내항여객운송사업자 가 부담하도록 하고 있어 운항관리자

업무의 독립성에 저해요소로 확인되는바, 이에 대한 개선이 필요하다. 또 서해훼리호 침몰사고를 계기로 선사의 안전관리책임자 관련 조항이 생겨나고, 세월호참사 이후 도입이 의무화됐지만, 아직도 이들의 업무 소홀을 방지할 법적 강제성과 안전관리책임자의 업무수행 등에 대한 법적 근거가 없어 이에 대한 개선 대책이 필요하다.

나아가 해사안전감독관만의 특화된 업무 분야로 정비가 필요하다. 다만 해사안전감독관

의 도입이 내항여객선 사고율 감소에 긍정적 영향을 주고 내항여객선의 안전관리에서 그

실효성이 있는 것으로 확인된다는 점에서 현재 사고율이 높은 데도 안전관리책임자와 운 항관리자가 운영되지 않고 있고 아직도 해양사고율이 높은 수상 레저 선박과 어선, 유도 선 분야로까지 해사안전감독관제도를 확대할 필요가 있다. 위 내용과 연계한 구체적 개선방안은 2부 Ⅱ의 1항(내항여객선 안전관리체계 관련 개선방안 중 운항관리 제 도에 관한 대책), 2부 Ⅱ의 1항(내항여객선 안전관리체계 관련 개선방안 중 해사안전감독관제도에 관한 대책), 2부 Ⅳ 3 항(내항여객선 안전관리체제 및 안전관리책임자 관련 개선방안 중 안전관리책임자에 관한 대책)에서 살펴보겠다.

나. 형식적인 선박검사에 관한 대책

선박 검사제도 강화와 관련해 선박검사의 부실 문제는 창경호 등 모든 여객선 대형 참사 들에서 공통으로 지적된 사고원인이었다. 이에 세월호참사 이후에도 여러 차례 법 개정 등 으로 검사규칙 등이 강화됐다.

선박검사와 관련해 창경호 침몰사고의 경우 일시적인 단속 검사로 단기 효과를 보았고, 남영호 침몰사고의 경우 당시의 「해상교통안전관리요강」 개정에 따라 임시검사의 수시집 행 및 불법 개조를 방지하는 조항을 넣었다. 서해훼리호 침몰사고의 경우 부족한 검사 인 원을 보충하기 위해 3년간 60여 명을 증원하고, 비전문성을 해소하려고 「선박안전법」을 개정해 정부대행 검사업체를 추가했다. 세월호참사의 경우 4차례에 걸친 「선박안전법」의 개정과 화물 고박 및 검사의 일반사항과 관련된 선급의 검사규칙이 강화됐으며, 한급선 급(KR) 외에 정부대행검사권이 프랑스선급(BV)을 추가하는 것으로 개방됐다. 그러나 이러한 강화된 검사 규칙을 제대로 이행하는지 감독하는 구체적이고 지속적인 절 차들이 없어 한국선급 등 정부 대행 검사기관 등에 대한 감독권을 강화할 필요가 있으며, 현재 프랑스선급에만 개방된 정부대행검사권 운영에 문제가 없는지도 검토가 필요한 것 으로 보인다.

안전사회

소위원회

볼 필요가 있다. 서해훼리호를 제외한 대형 참사들에서 노후 선박의 안전 운항 취약성도

일부 확인되는 만큼 세월호참사 이후 강화된 선령 제한에 맞춰 외국의 노후 중고선박 도

입 선령을 낮추고, 최소한의 국내 정기검사 횟수를 확보하는 등의 안전관리를 강화할 필 요가 있다.

위 내용과 연계해 2부 Ⅱ의 3항(내항여객선 관련 정부의 안전관리체계 관련 개선방안 중 내항여객선 선박검사 제도에 관한 대책)을 살펴보겠다.

다. 선원의 비상시 대처능력 및 선주의 안전의식 부족에 관한 대책

정책적·입법적 제안 제3장 보고서

선사와 선원의 안전 책임성 강화와 관련해 선장과 선원들의 비상시 대처능력 및 안전의식 부족도 주요한 사고 요인 중 하나로 지적되고 있다. 1993년 서해훼리호 침몰사고를 제외하 고, 창경호와 남영호 침몰사고, 세월호참사까지 모두 승객 대부분이 사망했음에도 선장과 소수의 선원들이 생존자로 살아남았고, 창경호와 남영호의 경우에는 판결문과 재결서에 서 선원의 비상시 대처능력 부족을 구체적으로 지적하기도 했다. 하지만 이 침몰사고 세 건 모두 배의 동요에서 침몰까지의 시간은 약 10초에서 10분 내외로 짧았기 때문인지 비 상 시 훈련이나 위기 대처능력 강화 등과 관련한 정부대책의 필요성 및 관련 대책의 언급

은 찾을 수 없었다. 이러한 대책의 부재는 세월호참사에서 승객을 퇴선시키는 등의 구조 대책을 취하지 않고, 선장과 선원들이 먼저 퇴선해 사고를 더욱 키우는 문제로 이어졌다. 세월호참사 이후 정부는 「선박안전법」을 개정해 실제 상황과 유사한 선상 비상훈련 실시 와 위반 시 벌칙 조항을 신설하고, 인명구조 조치 전까지 선내를 떠날 수 없다는 의무 조 항을 추가했다. 또 실제로 비상훈련을 계획하고 실행하는 선주와 선장의 안전의식을 고양 하기 위해 ‘CEO를 대상으로 하는 해양안전리더 교육’과 ‘선장 적성 검사’ 등을 신설했다. 그러나 이러한 ‘해양안전리더 교육’은 선사 경영층의 안전의식을 높이는 데 중요한 요소임 에도 「해운법」에 따라 법적으로 의무화되지 않은 데다 교육의 실효성이 확인되지 않고 있 으며, ‘선장 적성 검사’의 경우 선종별·구역별 특수성에 대한 세부적 기준이 없고, 단순 해

기 지식만을 평가하는 데 그쳐 비상상황 시 빠른 판단 능력 등을 측정할 수 없는 문제점 들이 확인되어 이에 대한 개선방안을 마련할 필요가 있다.

따라서 선장을 대상으로 하는 ‘선장 적성 검사’는 선종별·구역별 특수성을 고려하고 비상 상황 시 빠른 판단 능력 등을 측정할 수 있는 내용으로 강화할 필요가 있다. 그리고 선사 경영층의 안전의식 부족도 선박의 안전 운항을 저해하는 요소로 여객선 대형 참사들에서 확인되는 만큼 선사 경영층을 대상으로 하는 안전교육을 법적으로 의무화하고, 교육의 실효성을 확인하는 절차를 마련할 필요가 있다.

위 내용과 연계하여 2부 Ⅲ의 1항(내항여객선 선사와 선원 관련 개선방안 중 내항여객운송사업자의 안전교육에 관한 대책), 2부 Ⅲ의 2항(내항여객선 선사와 선원 관련 개선방안 중 여객선 선장 적성심사 제도에 관한 대책)을 살펴보겠다.

라. 선박의 불감항성을 묵인하는 선사, 선원에 관한 대책

선박 소유자와 선원의 선박 불감항 상태 묵인, 미조치와 관련해 선체결함 및 과적·과승을

묵인하는 선사와 선원의 행태 또한 참사들에게서 공통으로 지적되는 사고원인 중 하나였

다. 선사는 과적·과승을 위하여 불필요한 선체 개조를 감행했고, 선장과 선원들은 그로 인한 선체의 감항성 저하를 방관하며 과적·과승 지시를 이행해야 하는 상황이 반복됐다. 세월호참사 이후 「선박안전법」 개정에 따라 선장이 선박의 감항성과 관련한 결함을 발견 한 때에는 적절한 조치를 선박소유자에게 요청해야 하고, 위반 시에는 1년 이하의 징역 및 1천만 원 이하의 벌금에 처해지고, 선주 또한 이를 보고받고 조치하지 않을 때 처벌할 수 있는 조항들이 신설됐다. 또 「선박안전법」 제74조에 따라 누구든지 선박 결함을 신고해야 하고, 위반 시 처벌 규정과 선박소유주에 대한 처벌이 추가됐다. 그러나 위원회 조사 결과, 「선박안전법」 제74조와 관련한 「선박안전법 시행령」 제95조에 따른 결함신고제도를 운항관리자 및

안전사회

소위원회

따라서 선박결함 신고의 확인 주체를 명확히 할 필요가 있다. 또 결함신고 묵살 등 공익에 반하는 비리 등에 대한 공익신고제도가 활성화되기 위한 철저한 공익신고자의 신변 보호

와 전문성 등의 개선 대책이 필요하다. 신고자의 신변 보호를 확실히 하고 신고자 친화적

인 공익신고제도로 운영돼야 신고가 활성화될 수 있기 때문이다.

위 내용과 연계해 2부 Ⅴ의 1항(해운 관련 법령, 제도, 정책의 개선방안 중 선박결함신고 실효성 확보 방안), 2부 Ⅴ

의 3항(해운 관련 법령, 제도, 정책의 개선방안 중 선박안전 운항 관련 공익신고 활성화 방안)을 살펴보겠다.

마. 영세한 선사와 노후 선박 지원 부재에 관한 대책

정책적·입법적 제안 제3장 보고서

높은 금리와 짧은 대출 기간 등으로 영세한 선사는 쉽게 이용할 수 없는 조건이라고 지적됐고, 여객선 운임을 정부인가제에서

선사신고제로 전환해 운임 을 현실화함으로써 선사의 영세함을 해소하고자 했으나 급하게 진행한 과도한 현실화로 도서민과 여행객 모두에게 부담을 주어 반발을 샀다. 세월호참사 이후에는 이차보전사업, 현대화 펀드, 국유선 신조 등 제1, 2차 내항여객선 현대화 계획에 따라 노후한 선박을 대

체해 여객선의 평균 선령을 10년 이하로 줄일 계획을 세웠고, 추가로 준공영제 확대방안

으로 2년 연속 적자 항로, 일일생활권 항로에 대한 지원이 추진되고 있다.

그러나 이러한 정부의 대책에도 불구하고 일부 대형 선사를 제외하고는 여전히 이차보전

사업, 현대화 펀드 등을 이용하기 어려운 조건에 있고, 수익구조가 불안정한 선사의 영세 성은 노후화된 선박을 운항하거나 안전설비나 장비의 결함을 제때 수리하거나 교체하지 못하는 문제를 낳았으며, 임금 등 선원에 대한 처우에도 영향을 미쳐 자질이 우수한 선원 고용을 어렵게 하는 원인이 되고 있다. 따라서 선사의 영세성에 기인하는 안전관리 소홀 의 구조적 취약점을 근본적으로 해결하기에는 한계가 있기에 여객선을 이용하는 국민의 안전을 증진하고 국민의 이동권을 증진하는 차원에서 선사의 안전관리에 드는 비용을 국 가가 일부 또는 전부를 부담하는 안전공영제 도입과 같은 선사의 구조적 안전 운항능력 을 확보하기 위한 개선 대책이 필요한 것으로 조사됐다. 위 내용과 연계해 2부 Ⅴ의 4항(해운 관련 법령, 제도, 정책의 개선방안 중 선박 안전 운항을 위한 선사들의 구조적 운 항능력의 개선방안(최저안전임금지원제도 및 안전공영제 도입방안))을 살펴보겠다.

바. 늦은 사고 접수와 초동 대응에 관한 대책 해양경찰 등의 구조 대응 관련, 늦은 사고 접수와 초동 대응은 모든 사고에서 공통으로 드 러났다. 창경호와 남영호는 긴 항로를 야간에 운항하는 중에 일어난 사고였고, 이 중 창경 호는 무전설비가 설치되어 있지 않았으며, 남영호는 침몰하는 순간에 발신한 SOS 신호가 국내 어디에도 수신되지 못해 사고 접수가 늦어져 생존자 수가 적었다. 특히 남영호의 경 우 무선체계가 일원화돼 있지 않아 사고 사실 또한 해경·해군·지방청 모두 각각 다른 경 로로 접수했으며, 낡은 구명정과 부족한 설비도 문제로 제기됐지만, 국내 여객선의 통신사 자격을 일시에 검사하는 등 일시적 단속 효과와 SOS 자동조난통보장치 설치를 의무화한 것 이외에는 이와 관련한 정부대책은 없었다. 서해훼리호의

했다. 또 사고 당시 해경의 구조 지휘에 법적인 강제력이 없고, 대형사고 수습 지침 및 비상 상황 시 교육훈련이 부족했던 문제가 지적돼 「수난구호법」이 개정됐다. 세월호참사 당시는 해경의 부실 대응뿐 아니라 복수의 구조본부와 다수의 지휘체계 그 리고 구조세력 간 정보 전달체계 및 비상교육 부재로 구조 활동이 전무하다시피 했다. 참 사 이후 대형 해양사고를 대비한 관련 매뉴얼이 작성되고, 해경의 교육 훈련체계가 강화됐 으며, 「재난 및 안전관리 기본법」 등에 해양사고 발생 시 해경의 긴급통제권을 명시적으로 규정해 민·관·군 협력체계를 정비하는 등 개선이 이뤄졌다. 이와 같이 창경호 침몰사고에서 세월호참사까지 모든 여객선 대형참사에서 나타나는 해경 등의 부실 구조 대응 등은 더 많은 인명 희생으로 이어지며 사고를 참사로 키우는 원인이 됐 고, 세월호참사 이후 많은 부분이 개선됐다. 그러나 여전히 세월호참사와 같은 해양 사고 발 생 시 구조본부 간 지휘 혼선과 다수 지휘세력이 동시에 현장지휘에 직접 관여해 지휘체제의 혼선이 초래될 우려가 상당해 이에 대한 개선대책을 마련할 필요가 있다. 또 해경의 일부 구 조본부는 여전히 조난선박과 직접 교신이 가능한 통신설비를 설치·운용하지 않는 것으로 파악돼 정보전달체계의 개선이 필요하며, 수색구조 담당자와 수색구조 지휘관들에 대한 일 괄적인 수색구조 전문교육이 부족하므로 관련 전문교육을 의무화할 필요가 있다. 그리고 여 객선 대형참사들의 수색구조 대응에서 민간구조세력이나 군의 역할이 큰 것으로 확인되는 만큼 민·관·군 협력기구인 수난구호대책위원회를 실질화하거나, 민간구조세력의 취약한 인 적·물적 토대를 강화하고, 군의 역할을 정립하는 등의 대책 마련이 필요하다. 위 내용과 연계해 4부 Ⅱ(해양재난 조사기구 및 해양 수색구조체계 중 해양 수색구조체계의 문제점 및 개선방안)을 살 펴보겠다.

정책적·입법적 제안 제3장

등 안전을 우선 고려하는 근본적이고 장기적인 방향의 대책 이 돼야 한다는 점이다. 이러한 관점에서 여객선 관련 법령이나 국가해사안전기본계획 등 을 개선할 여지가 없는지에

이용하는 여객의 생명·신체

지 않도록 이해당사자들의 의견이 충분히 반영되는 현실적이고 실효성 있는 대책이 마련 돼야 한다. 또 이러한 20년 주기의 대형 참사들뿐 아니라 주요 해양사고들의 교훈이 충분 히 공유되도록 해양사고 관련 정보들이 체계적으로 수집 관리되고, 해양안전 분야 종사 자나 연구자뿐 아니라 일반 국민에게 공개되는 방안 마련도 필요한 것으로 보인다.

2. 내항여객선 관련 정부의 안전관리체계 관련 개선방안

내항여객선의 타율적 안전관리체계와 관련한 개선방안을 살펴본다.

가. 운항관리 제도에 관한 대책

법령에 따른 내항여객운송사업자의 운항관리비용 부담 관련 법조항은 운항관리 업무의 독 립성 확보를 저해하는 요인으로 작용할 수 있어 개정이 필요하다. 이어 이러한 운항 비용이

실질적으로는 여객운임에 산정돼 부담되므로, 내항여객운송사업자가 아닌 여객이 부담하는 것으로 내용을 변경하는 등 운항관리비용 부담 주체에 대한 개선이 필요하다.

이와 함께 선사와 선원에 대한 안전의식을 제고하고 안전문화 증진을 도모하기 위한 대책 과 유인책이 필요한 것으로 보인다. 이를 위해 운항관리 제도의 일환으로 여객선 안전등급 평가를 도입해 여객선 안전평가를 한 후 그 결과에 따라 안전관리 취약 선박은 집중 안전관리를 할 필요가 있다. 또 이러한 안전등급 평가가 선사들의 자율경쟁을 통한 자체적인 안전관리 활동과 이를 통한 안전의 식 제고, 그리고 안전문화 증진으로 이어지도록 평가 결과에 따른 안전관리 우수 내항여 객선사에는 선박검사수수료 면제, 포상금, 운항관리비용 감면

안전사회

입해 안전관리를 강화한 조치 때문으로 보인다. 따라서 이제는 여객선에 대한 지도·감독 체계가 정착되는 만큼 여전히 부족한 지도·감독률을 보이는 내항일반선과 원양어선 분 야에도 해사안전감독 인원을 충원할 필요가 있는 것으로 판단된다. 또 내항여객선에 도입 된 해사안전감독관제도는 그 실효성이 확인됐다는 점에서 해양경찰청 또는 지자체가 안 전관리 주체로 돼 있는 해당 분야의 선박들, 즉 유·도선, 수상레저기구, 어선 등 해양사고 가 다수 발생하거나 많은 국민이 이용하는 다중이용 선박들에도 점차 안전감독관을 둘 수 있도록 법령 개정을 검토해야 한다. 그리고 해사안전감독관제도를 운영할 때 해상여객운송사업자에 대한 지도·감독을 운항 관리자가 수행하는 것에 더해 해사안전감독관이 해상여객운송사업자뿐만 아니라 운항

관리자에 대한 지도·감독을 한다는 데 문제가 제기되는바, 해사안전감독관제도 도입의 근본 취지를 살려 제도의 실효성을 더욱 높이는 방향으로 개선하고 제도의 실효성을 높 일 수 있도록 운항관리자와는 구분되는 해사안전감독관의 권한과 역할 부여가 필요하다. 이를 위해 해사안전감독관은 선박안전 점검 현장에서 운항관리자와 구별돼 선박의 화물 에 대한 독자적인 개방검사 권한을 갖고 지도·감독 업무를 수행하도록 화물 개방검사 권 한을 부여해 선박 점검의 지위를 강화할 필요가 있다. 또 앞으로 내항선 분야에도 점진적 인 도입이 필요한 국제안전관리규약(ISM Code)의 방향에 맞춰 내항여객선 운항관리 규정에 대한 심사를 포함해 내항일반선을 점검하기 위한 자율적인 안전관리체제(ISM, CSM) 심사에 대한 전문적인 교육으로 내항여객선사의 자율적 안전관리 체계를 형성하는 중요한 역할 을 수행하도록 지원할 필요가 있다. 다. 내항여객선 선박검사 제도에 관한 대책

정책적·입법적 제안 제3장

한국선급이 수행한 세월호의 경사시험은 감사원·선조위 등의 조사로 부실하게 진행됐음이 지적됐다. 또 세월호의 경사시험에 대한 한국선급의 검사 행위는 한국선급 담당 검사원의 경 사시험 결과서 허위작성에 대한 대법원 유죄 판결로 선박검사 과정에서 문제점이 확인됐다.

세월호참사 이후 한국선급은 세월호에 대한 등록검사에서 시행했던 경사시험의 문제점 을 인지했고, 세월호참사 이후 경사시험에 관한 내부 검사규칙을 개정했으나, 한국선급의 경사시험의 내부 지침 변경 내용이 국제선급협회(IACS) 규정에 미치지 못하고, 유사한 문제 가 발생할 경우 오히려 책임회피 가능성을 열어두는 개정이므로, 선조위는 한국선급의 경 사시험 규정이 국제 권고 규정에 맞도록 재개정이 필요하다고 종합보고서의 개선방안으 로 지적했다. 하지만 이러한 선조위의 지적사항은 아직까지 수용 여부가 결정되지 않은 상태다. 이에 대한 개선방안으로 한시적인 국가조사기구의 권고사항이 갖는 실행력과 이행 여부 의 확인 절차가 마련돼야 한다. 선조위의 활동기한 만료로 선조위 조직은 존재하지 않으 므로 해당 기관의 권고사항 이행 여부에 대해 주무부처인 해양수산부로부터 한국선급의 의견조회 절차와 국가조사기구의 권고사항 이행 여부의 확인 절차 기준을 마련할 필요가 있다. 또 이와 관련해 위원회는 조사과정에서 한국선급에서 실시한 세월호에 대한 경사시험의 과정과 결과를 확인하기 위해 당시 경사시험에서 실시한 점검표를 요구했으나, 한국선급 은 이를 보관기간 만료(5년 보관)로 폐기해 보유하고 있지 않다고 답변했다. 하지만 선박검사 에 대한 합부판정기준 및 적합성에 대한 증거, 그리고 검사에 대한 시정지시와 조치 등의 결과 기록은 해당 선박의 안전성을 평가하고, 사고 발생 시 사고조사를 위한 기본 자료가 된다. 따라서 대형 해양재난 사고와 관련된 중요한 자료를 책임기관에서 보관기간 만료로 폐기하는 것은 반드시 시정이 필요한 사항으로 판단되므로 세월호참사와 같은 대형 해양 재난의 선박검사에 대한 합부판정기준 및 적합성에 대한 증거와 검사 결과 등의 해당 기 록은 보관기간 만료에 따른 폐기 규정을 적용받지 않도록 하는 조치가 필요하다. 이를 위해 한시적인

안전사회

소위원회

검사 항목과 정부를 대신해 검사를 수행하는 선급법인의 검사규칙에서 정하는 임의검사

항목 사이에 차이점이 발생하면서 중요한 검사 행위인 공식적인 해상 시운전이 이뤄지지 않는 등 누락 사항이 확인됐다. 세월호처럼 외국에서 도입되는 노후 선박의 안전을 담보하려면 여러 가지 절차적 행위가 있어야 하는데, 그중 선박 운항을 위해 필수적인 선박검사를 이행할 때 선박의 최초 운항 시점 또는 최초 등록시점과 이후 5년에 한 번씩 하는 정기검사의 중요성이 강조된다. 이를 위해 외국으로부터 도입되는 내항여객선에 대해 법령으로 적용되는 20년의 선령 기준과 상관없이, 최초 도입 시 수행되는 정기검사를 포함해 최소 2회 이상의 정기검사를 보장해 중요한 검사 행위에 대한 점검 횟수와 기간을 확보할 필요가 있다. 「해운법 시행규칙」에 따른 최대 25년 선령 제한은 여전히 선령 20년의 선박 도입이 가능 한 제도다. 따라서 최소 2회 이상 정기검사를 하려면 선령 제한 제도 이외에 선박의 도입 선령을 10년으로 제한함으로써 정기검사 횟수와 기간을 확보해 좀 더 안전하게 선박 생애 주기를 관리할 수 있고, 또한 내항여객운송사업자로 하여금 구입비용이 큰 10년 이하 선 령의 중고선박 도입에 대한 부담을 지움으로써 신규 건조를 위한 선박 운용으로 방향 전 환을 유도하고, 내항여객 및 화물 선박에 대한 현대화를 추구함으로써 해상안전을 확보 하며, 해운업의 경쟁력을 높일 것으로 기대된다.

정책적·입법적 제안 제3장 보고서

경우 선사들의 취약한 안전관리 현실을 감안해 해사안전감독관이나 운항관 리자의 관리·감독 역할이

중요하다고 하더라도, 결국 선사가 자율적으로 안전관리를 하 지 않는다면 그 효과가 반감될 수밖에 없다는 점에서 기본적으로 국제안전관리규약(ISM Code)의 운영 취지에 따른 선사의 능동적 참여를 이끌어낼 방안도 함께 마련할 필요가 있 다. 따라서 내항여객선을 항구적으로 안전하게 운항하려면 일차적으로 운항관리규정을

자발적으로 준수하도록 안전관리체제를 개선하고, 선사들이 구조적 운항능력을 근본적 으로 개선하도록 중장기적인 국가의 정책적 지원이 필요하다.

나. 내항여객선 안전관리체제에 관한 대책

우리나라 내항여객선 운항관리 제도를 운영하는 데 선사의 안전관리책임자와 선원 중심 으로 운항관리규정에 따른 안전관리를 이행해 선사와 선원이 안전관리에 적극적으로 참 여하는 안전문화를 형성하고, 선박안전관리에 대한 비용투자와 안전관리를 우선시할 수 있도록 해서 선사 내부적으로 안전관리 강화방안을 마련할 필요가 있다.

다. 안전관리책임자에 관한 대책

여객선사에서 안전을 담당하는 안전관리책임자의 역할과 책임을 강화하기 위해 「해운법」 제25조(안전관리책임자)를 개정해 유사 업무를 수행하는 소방안전관리자나 안전보건관리책 임자, 국외 사례와 같이 안전관리책임자의 고용·의무·권한 등의 내용을 신설하고, 이와 같은 의무를 다하지 않을 때 안전관리책임자 및 사업주 등을 처벌할 수 있는 벌칙 조항을 마련할 필요가 있다. 또 「해운법 시행령」 제15조의9(안전관리책임자의 교육) 내용에 운항관리규 정 운영에 필요한 기록 관리·내부 심사 등과 관련된 교육 내용의 추가가 필요하다. 4. 내항여객선 선사와 선원 관련 개선방안 선사와 선원의 해양안전 책임 강화방안은 선사 경영층의 안전의식 강화, 선장의 자질을 평가하기 위한 여객선 선장 적성심사제도 강화, 선사에 대한 고객만족도평가제도의 내실 화 측면에서 조사했다. 가. 내항여객운송사업자의 안전교육에 관한 대책

안전사회

정책적·입법적 제안 제3장

다. 고객만족도평가제도 운영에 관한 대책

개선방안 세월호참사 이후 내항여객선 안전 운항을 담보하려 해운 관련 법령·제도·정책 등을 개 정·수립해 일부 시행하지만, 항구적인 해상안전 운항을 위해서는 진일보한 개선 정책이

필요한 것으로 나타났다. 다시 말해 세월호참사 이후 선사의 안전관리책임자 의무 확보, 운항관리업무의 국가 귀속, 해사안전감독관제도 등이 실시되고 있고 어느 정도 효력을 발 휘하고 있지만, 이와는 별도로 안전운항의 주체인 선사와 선원의 자발적 참여를 유도할 국가의 정책적 지원 등이 필요한 것으로 확인됐다. 내항여객선의 경우 외항선과 다른 운 항 환경과 선사의 영세성, 선원들의 자질 부족 등이 복합적으로 작용해 안전 운항 관리규 정을 준수하지 못하는 경우가 있고, 이런 사례가 누적되면 해상사고로 이어질 수 있어 내 항여객선을 안전하게 운항할 국가의 선제적 정책 등이 필요한 것으로 확인된다.

세월호참사와 같은 대형 참사를 예방하고 내항여객선의 항구적 안전 운항을 담보하려면 선박에서 결함을 발견했을 때 신고자의 신변 보호가 가능한 시스템 구축 등 안전 운항 저 해요소를 개선하고, 선사의 영세성으로 인한 안전에 대한 투자 부족을 보완할 다음과 같 은 정책과 제도를 추진해야 한다. 가. 선박결함신고 실효성 확보방안 선박결함 신고 제도로 내항여객선 안정 운항을 담보하려면 신고 주체를 특정하도록 「선 박안전법」 일부 조항을 개정할 필요가 있다. 또 일반 여객 및 안전관리자, 안전관리책임자

들도 신고 주체로 참여할 제도적 장치를 마련할 필요가 있다. 이와 같은 선박결함신고제 를 개선해 안전 운항 저해요소들의 제거를 도모하는 것이다.

준해양사고 통보제도

안전사회 소위원회

필요가 있다. 또 「항공안전법」에 규정된 항공기준사고의 경우처럼 신고 주체도 명확히 밝 힐 필요도 있다. 다. 선박안전 운항 관련 공익신고 활성화 방안

참고인 등의 진술과 연구 자료 및 관련 법률 조사, 선원 및 운항관리자 등 현업 종사자들 대상 설문조사와 토론회 결과 등을 종합하면 기업과 국가기관으로부터 독립적이고, 선원 등 운항 관련자들이 신변 노출 위험에서 자유로울 수 있는 독립적 해상안전 공익신고센터 를 설치해 운영할 필요가 있다. 이와 관련해 「선원법」에 따른 한국선원복지고용센터를 활

용하거나 「공익신고자 보호법」 제5조에 따른 별도의 공공단체 설립을 검토할 필요가 있 다. 또 선박과 선박 운항 분야는 전문적 기술과 경험이 필요해서 별도의 공익신고센터는 이러한 측면을 고려해 설계할 필요가 있다. 라. 선박안전 운항을 위한 선사들의 구조적 운항능력의 개선방안 (최저안전임금지원제도 및 안전공영제 도입방안)

정책적·입법적 제안 제3장 보고서

선사의 영세성으로 인한 안전에 대한 투자 부족을 구조적으로 보완할 정책과 제도들로 선 원 최저안전임금지원제도와 이를 포함하는 내항여객선 안전공영제를 도입할 필요가 있다.

운항에 적극적으로 개입할 필요가 있다. 선원최저안전임금지원제도는 해기 능력과 책임감이 있는 선원들을 내항여객선으로 유도 해 안전 운항을 강화할 목적으로 제안되고 있고, 내항여객선 안전공영제는

선원최저안전 임금과 선사들의 안전관리비용의 일부를 지원해 내항여객선의 안전 운항을 더욱 강화할 목적으로 제안됐다. 선원최저안전임금지원제도와 내항여객선 안전공영제 모두 국가 예산

이 투입돼야 하므로 예산 대비 제도의 적정성 및 효과 등이 사전 검토돼야 하고 선사들의 자발적 협조 유도 등을 위한 사전 조치 등이 필요한 것을 감안한다면 단계별 도입도 고려 할 필요가 있다.

이 보고서에서 제안한 내항여객선 안전공영제의 경우, 선원최저안전임금지원제도가 포함 돼 있기 때문에 내항여객선 안전공영제 전면 도입 이전에 선원최저안전임금지원제도를 실

시해 그 성과를 분석한 이후 내항여객선 안전공영제를 전면 도입하는 것도 검토해 볼 필 요가 있다. 즉 1단계 선원최저안전임금지원제도 도입 후, 2단계로 내항여객선 안전공영제 를 도입하는 방식과 처음부터 내항여객선 안전공영제를 전면 도입하는 방안 중에서 국가 의 정책적 판단에 따라 결정할 수 있을 것이다. 이런 문제의식하에 세월호참사 이후 해수부는 공영제를 도입할 계획을 수립했지만 기재 부에서 예산상 어려움 등을 내세워 실현되지 못했다. 내항여객선 안전공영제는 해양수산 부라는 특정 부서의 차원을 넘어 안전사회 건설이라는 중장기 목적을 달성하기 위해 국 가적 차원의 적극적인 개입이 필요한 정책이다. 주기적으로 반복되는 대형 해상 참사의 재 발 방지와 안전한 해상 운송을 위한 근본적 대책으로 내항여객선 안전공영제의 도입과 실행이 필요하다.

1. 유·도선 등의 안전관리체계의 문제점 및 개선방안

우리나라에서 운항 중인 유·도선은 내수면 1,038척, 해수면 338척으로 총 1,376척이 며, 유·도선 이용객 수는 해수면이 1,300여만 명, 내수면이 500여만 명으로 총 1,800여만 명 에 달한다. 또 유·도선은 내항여객선과 선종, 선박 크기, 승객 정원, 운항 환경 등이 유사하 다는 점에서 안전사고 발생 시 여객선 안전사고와 같은 규모가

이에 유·도선의 안전관리체계, 유·도선 관련 법령 등에는 문제점이 없는지를 조사했다.

조사 결과, 해수면 및 일부 내수면 유·도선의 경우 내항여객선과 유사하거나 동일한 운항 환경과 선종 등으로 여객과 화물을 운송해 내항여객선과 동등한 수준의 지속적이고 전문 적인 안전관리가 필요하다. 그러나 일부 지방자치단체의 경우 유·도선 담당 부서가 유·도 선 업무를 주 업무로 하지 않는 데다 유·도선 안전관리 업무와 연관성이 없는 업무까지 병 행하는 등 유·도선의 안전관리 업무가 그 중요성에 비해 담당 부서의 일부 업무로 간단히 취급되는 점, 경기·강원·대구 지역 등은 관리대상 유·도선이 100~200여 척에 달하지만, 해당 지자체의 유·도선 담당자가 1명인 데다 이 담당자 또한 유·도선 업무를 전담하지 않 고 타 업무를 병행하는 점, 지방자치단체 유·도선 담당자의 직류가 건축·화공·전기·토목 등으로 선박안전관리 업무와 관련성이 없고, 근속기간 또한 1~2년으로 짧아 업무수행의 전문성을 기대할 수 없는 점, 행정안전부나 지방자치단체의 유·도선 안전점검 및 지도·감 독이 지속적이고 전문적이라고 볼 수 없는 점, 다른 유사 업종에서는 안전관리 업무를 전 문인력이 수행하는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 관계기관은 「유선 및 도선 사업법」 을 개정해 유·도선의 안전관리 업무를 관련 경력과 자격 등을 갖춘 전문인력이 지속적이 고 전문적으로 수행하도록 이를 전담할 유·도선 안전감독관제도를 도입할 필요가 있다. 선박을 안전운항하려면 해상에서 선원뿐만 아니라 육상에서도 전문인력이 자체적으로 선사 안전을 관리해야 하고, 선사의 자체적 안전관리 부실 문제는 세월호참사의 구조적 원인 중 하나로도 지적되었던 만큼 시급히 해결해야 하는 과제다. 그러나 그동안 대형 인 명피해가 발생했던 유·도선사고 원인이 대부분 유·도선 선사의 자체적 안전관리 미흡으 로 파악되는 점, 중앙해양안전심판원의 유·도선사고 재결 현황과 소방청 등의 유·도선사 고 현황 등을 분석한 결과 선사의 자체 정비 불량 및 안전관리 미흡 등이 사고원인인 점, 「유선 및 도선 사업법」에 해상 안전관리 관련 내용은 있지만, 육상 안전관리 관련 내용은 없는 점, 「유선 및 도선 사업법」 위반 사례가 세월호참사 이전 내항여객선사에서 나타난 구조적 문제점과 유사한 점, 대부분 유·도선 선사의 자체적 안전관리 역량이 부족한 점, 유·도선 선사의 육상 선박관리 역량을 체계화하고 강화할수록 유·도선의 안전성도 상당 한 수준으로 유지될 수 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 관계기관은 「유선 및 도선 사업법」을 개정해 유·도선 선사가 자체적으로 안전관리를 하도록 선사 내에 관련 경력과

정책적·입법적 제안 제3장

내항여객선 해양안전 담보를 위한

자격 등을 갖춘 육상 안전관리 담당자 지정을 의무화할 필요가 있다.

2. 유·도선법의 문제점 및 개선방안

유·도선은 선종, 선박 크기, 항행구역에 따라 선원자격·승선인원·안전시설·항해장비 등 에 대해 「선원법」·「선박직원법」·「해양사고 조사 및 심판에 관한 법률」·「선박안전법」·「해

사안전법」 등을 우선 적용받고, 이외 사항은 「유선 및 도선 사업법」을 적용받는다. 그러나 동일한 목적으로 운항하는 유·도선일지라도 적용 기준에 따라 적용 법령과 관계기관 등 이 분산돼 있다 보니 법 적용에 혼선 및 사각지대가 발생할 수 있는 점, 「유선 및 도선 사업 법」에는 사업과 관련된 내용과 함께 안전 관련 내용이 규정돼 있는데, 그 규정이 중요성에 비해 간략하게 규정돼 있고, 특히 항법의 경우 유·도선의 운항 환경을 고려하지 않고 「해 사안전법」의 항법 중 일부 내용만 「유선 및 도선 사업법 시행령」에 규정함으로써 규정의 체계성이나 관련 내용이 부족한 점, 미국·영국·일본 등은 항행구역이나 선종 등 하나의 기준으로 선박을 구분하고 관련법을 제정해 적용하며, 소형선박 안전에 특화된 법이 별도 로 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 관계기관은 유·도선의 운항 환경이나 항해구 역, 선종 등의 특성을 고려해 안전관리를 체계적으로 하려면 「선원법」·「선박직원법」·「해

양사고 조사 및 심판에 관한 법률」·「선박안전법」·「해사안전법」등의 적용 범위에서 유·도 선을 분리하고, 각 법령에서 선종·크기·항행구역으로 달리 적용받던 유·도선 관련 조항 등을 재조정해 「유선 및 도선 사업법」으로 통합·단일화하는 등의 법 개정을 할 필요가 있 다. 또 「유선 및 도선 사업법」의 내용 중 유·도선의 시설, 장비, 항법 등 안전과 관련된 조항 은 현행과 같은 간략한 내용이 아닌 유·도선 운항 환경에 적합한 안전 규정으로 보강이 필요하며, 특히 유·도선의 항법은 항행안전을 위해 해상교통법의 항법 중 일부 내용만 규 정했으므로 유·도선 환경에 맞게 특화해 보강할 필요가 있다.

에 대한 사항은 금융기관이 선택하며, 민간금융기관은 기본적으로 이윤을 추구하는 기업

이기 때문에 차입자가 상환 불능상태가 발생했을 때 금융기관이 손실을 입게 되므로 정

책적으로 지원해야 하는 계층이나 산업 등에 자금을 공급하지 않으려 한다는 점, 민간금 융기관의 경우 신용이 높지 않거나 리스크가 큰 산업은 기피하려는 경향이 있고 공급하 더라도 높은 수준의 담보 등을 요구한다는 점, 실제로 이차보전사업에 참여한 선박은 해 수면 4척, 내수면 2척으로, 지원이 필요한 대상 선박 총 척수 대비 2.7%, 0.7%에 불과해 참 여율이 매우 저조한 점, 유사 업종의 동일한 방식의 지원제도에서도 실적이 미비한 점 등 을 종합해 보면, 관계기관은 정책 시행 취지에 맞고, 실질적인 산업 지원을 위해 유·도선 현대화 선박건조지원사업을 현재의 민간금융기관을 통한 지원에서 한국해양진흥공단을 통한 융자지원 또는 관련 기금조성 및 운영 등의 지원 방법으로 바꾸거나, 선사의 제도 참 여율이 높아질 수 있도록 협약 민간금융기관과 대출 조건, 계약 내용의 변경 협의 등을 포 함한 제도 개선이 필요하다.

정책적·입법적 제안 제3장

해양재난 조사기구 및 해양 수색구조체계의 문제점과 개선방안

1. 해양재난 조사기구의 문제점 및 개선방안

가. 조사배경 및 목적

세월호참사 조사과정에서 해양사고 조사기관인 해양수산부 소속 해양안전심판원 업무 에 대한 독립성과 전문성 부족 등의 문제가 지적됐다. 대형 해양재난 사고인 세월호참사 를 조사하는 과정에서 발생했던 문제점을 분석하고, 이에 대한 사고조사 체계의 개혁 방 안을 마련하는 데 조사 목적이 있다.

재난사고조사의 의의는 사고 발생의 구조적 요인을 파악해 사고를 촉발한 직접 원인뿐 아

니라 직접 원인을 유발한 기여원인 그리고 사고 발생의 배경이 된 근본 원인을 알아낸 조

사 결과를 바탕으로 유사 재난의 재발을 막는 데 있다.

세월호참사와 같이 일반적 사건이나 사고보다 피해 규모가 훨씬 더 큰 대형재난사고는 책

임과 원인이 단순히 인간의 실수나 오류로 발생하기보다는 여러 가지 복합적 요소가 결합 해 발생하거나 예측할 수 없는 상황으로 발생하므로 사고조사의 중요성은 더욱 강조된다. 하지만 그동안 관련 부처의 자체적인 조사행위나 책임자 처벌과 배상 또는 보상에 초점이 맞춰진 수사 중심의 사고조사 방식은 사고 피해자는 물론 국민에게도 신뢰를 받지 못했 고, 명확한 진상을 밝히는 데도 많은 한계를 드러냈다. 이는 대형재난의 경우 개인의 실수 나 잘못에 기인한 책임을 규명하는 것만으로는 사고의 근본적 원인을 파악하기 쉽지 않 다는 의미다. 재난사고의 원인을 인격화해 책임자를 처벌하려는 징벌주의 방식에 해당하는 사고 수사 는 사고의 피해 규모가 커질수록 재난 발생의 구조적 원인을 규명하기 위한 사고조사가 사고 수사에 종속적으로 이뤄지는 경향이 강하게 작용한다. 따라서 재난사고의 원인 규 명을 목적으로 하는 사고조사는 독립성과 전문성을 바탕으로 구조적인 원인을 탐구해

안전사회 소위원회

밝혀내고, 이를 투명하게 공개해 재난 참사로부터 사회적으로 학습할 기회를 제공하는 역 할과 기능이 필요하다.

위원회는 각 기관으로부터 입수한 요구 자료와 독립적인 조사기구와 관련된 문헌 그리고 관련 분야 전문가와 자문회의의 결과를 바탕으로 국내 안전 관련 교육기관, 연구기관 및 해양사고 조사기관 등 참고인 면담조사와 진술조사를 실시했다. 또 국무총리실 산하 경제 인문사회연구회의 해양안전 전문 국책연구 기관인 한국해양수산개발원과 연구용역을 실 시해 기존의 세월호참사를 조사했던 우리나라 사고조사체계를 연구하고, 더 나아가 해양 선진국의 사고조사체계를 분석해 우리나라 해양재난 사고조사체계의 개선방안을 도출

정책적·입법적 제안 제3장 보고서

하고자 했다. 나. 해양재난 조사기구의 문제점 세월호참사에 대한 감사·수사·조사 등의 업무를 수행한 국가기관의 활동을 파악한 결 과, 이러한 기관들의 조사는 사고의 직접적 원인이나 책임자 처벌을 위한 조사 이외의 해 양안전과 관련된 복합적·제도적·관행적 요인 등에 대한 구조적 원인 규명에 대한 독립적 이고 체계적인 검토와 분석이 부족하다는 한계를 드러냈다. 검찰은 법집행기관으로서 관련 범죄에 대한 수사와 개인의 비리 등에 집중했고, 감사원은 행정기관·공무원의 직무감찰과 공공부문의 책임성 확보에 초점을 두었기에 해양사고 조 사 관련 체계와 전문성 등에서는 한계를 보였다. 또 특별법에 따른 한시적인 조사위원회 는 제한된 활동기한에 따른 조직체계와 구성·운영 등에서 한계가 있었다. 국제해사기구(IMO)는 각 국가들이 해양사고에 대한 안전 조사를 수행하기 위한 공통적인 접근법으로 ‘IMO 해양사고조사코드’를 채택하고, 이를 해당 국가들이 비준해 해양에서 발생하는 사고를 조사하게 함으로써 해양사고의 원인

규명과 이의 투명한 공개를 통한 재 난 참사로부터 사회적 학습의 기회를 제공하도록 하고 있다. 우리나라의 법률 체계상 세월호참사와 같은 해양재난을 이러한 국제사회 사고조사 체계

에 따라 원인 규명 차원으로 조사할 수 있는 국가기관은 해양안전심판원이다. 즉 세월호

참사와 같은 대형 해양재난사고에 대해 징계와 처벌을 위한 사고 수사 외에 명확한 사고원 인을 규명하기 위한 법적 지위를 갖는 조사행위는 해양안전심판원의 특별조사다.

해양안전심판원의 조사는 행정심판으로 재결을 집행하는 행정적 조사와 IMO 규정인 ‘IMO 해양사고조사코드’를 준용하는 특별조사가 이뤄졌다. 하지만 IMO가 제시하는

‘IMO 해양사고조사코드’에 따라 시행된 해양안전심판원의 특별조사는 같은 부처 소속 내부의 행정조사 인력이나 심판부 인력과 공조, 수사기관과 증거공유 및 자료 인용 등으 로 법률에 명시된 독립적인 조사를 하지 못했다. 같은 소속 내부의 행정조사 인력이나 심 판부 인력과의 공조, 수사기관과의 증거공유와 자료 인용 등 결과적으로 세월호참사 관 련 수사기관과 유사한 내용의 조사 결과를 발표하는 데 그쳤다.

위원회 조사 결과, 세월호참사의 원인을 조사한 해양안전심판원의 사고조사에는 문제점 이 다음 세 가지로 파악된다. 해양안전심판원 특별조사가 독립적인 조사행위로 사고의 구

조적 원인 규명에 이르지 못한 원인이기도 하다.

첫째, 해양안전심판원의 특별조사 결과와 검찰수사 결과와 관련된 문제점이 있다. 해양안 전심판원은 세월호참사와 같은 대형재난을 조사하면서 참사 발생의 구조적 원인을 밝히 는 조사를 하지 못하고, 인적 과실이나 기술적 원인의 조사에 머무는 협소한 조사의 한계 를 드러냈다. 대형재난의 주요 원인은 대부분 단순한 개인의 실수나 의도에 의한 것이 아니라 제도와 시스템의 미비 그리고 조직의 구조적 문제점 때문에 발생한다. 따라서 개인의 실수나 잘 못에 기인한 책임을 규명하는 것만으로는 사고의 근본적 원인을 파악하기 어렵다. 그래서 세월호참사와 같은 대형재난사고를 조사하는 데는 원인 규명에 근거한 적절한 예방 대책 의 실시와 법적 책임추궁에 의한 제재의 균형을 유지하는 것이 중요하다. 그러나 징계와 처벌을 목적으로 하는 사고 수사는 사고의 피해 규모가 커질수록 재난사고의 원인을 인 격화해 책임자를 규정하는 데 집중한다. 이러한 사고조사 체계의 문제점은 재난 발생의 구조적 원인을 규명하려는 사고조사가 개인의 책임을 묻는 사고 수사에 종속되는 경향이

강하다는 것이다. 해양안전심판원은 ‘여객선 세월호 전복사고 특별조사보고서’에서 세월호참사의 원인을 모두 선사와 선원의 잘못된 행동과 관행으로 지적하면서 선체의 급격한 횡경사 발생은 조 타수의 부적절한 조타가 원인이라고 했다. 하지만 횡경사 발생 순간, 사고 원인을 가장 잘 알 수 있을 것으로 보이는 선교에 있었던 선원들에 대한 해양안전심판원의 조사에는 조 타 과실을 인정하는 내용의 진술이 없었다. 이와 같은 해양안전심판원의 조사 결과는 수 사기관의 사고 원인조사 결과와 결을 같이하며 사고의 주요 원인을 인적 과실에 따른 책 임을 묻는 것으로 결론을 내렸다. 해양안전심판원은 세월호 사고 발생 순간에 대해 조타 과실을 인정하는 선원의 진술이 없었는데도 수사기관의 결과와 같이 선원의 조타 과실을 사고의 주요 원인으로 지목하며 인적 과실에 따른 책임을 묻는 결론을 내린 것이다. 따라 서 사고 재발 방지에 초점을 맞춘 원인 규명을 위한 사고조사와 인적 과실의 책임을 묻는 데 초점을 맞춘 사고 수사는 반드시 분리돼 운영될 필요가 있고 조사와 수사 권한 또한 서로 견제할 수 있어야 한다. 둘째, 해양안전심판원 특별조사가 중요한데도 검경의 수사 권한에 비해 조사 권한이 월등 히 미약하다. 해양안전심판원이 사건 규모에 비해 현저히 부족한 조사관 정원으로 법률 특성상 재결을 통한 해양사고를 심판하려는 조사뿐만 아니라 이와 다른 목적의 원인을 규명하기 위한 특별조사를 수행하는 이유는 IMO가 채택한 ‘IMO 해양사고조사코드’를 국제협약에 따라 국내법에 준용해야 하는 국제적 의무 때문이다. 하지만 이러한 국제규정은 특별조사의 독 립적인 조사 권한이 다른 목적의 수사나 조사 등과 동등한 우선순위를 갖도록 제시하는 반면, 실질적으로 해양수산부 내부 규정인 「해양사고 특별조사부 운영지침」으로만 명시 된 해양안전심판원의 특별조사 권한은 대외적으로 효과가 미미할 수밖에 없다. 실제로 대형재난사고를 조사할 때 사고 초기에 주요 관계자 진술이나 증거 등의 확보는 명 확한 사고원인을 규명하기 위해 매우 중요하다. 그러나 세월호참사 당시에 조사현장 진입, 증거물 확보, 핵심 증인의 진술 등에서 검경 합수부의 수사 권한은 해양안전심판원의 특

정책적·입법적 제안 제3장

별조사 권한에 비해 월등히 우선적 지위를 가졌고, 이는 결국 원인 규명을 위한 조사가 사 고 수사에 종속돼 수사결과와 유사한 결론을 내릴 수밖에 없는 사고조사 체계의 구조적 문제점으로 드러났다. 셋째, 해양안전심판원 조직구성의 구조적 한계다. 해양안전심판원은 독립적인 조사행위 를 보장하기 어려운 조직구조로 되어 있다. 해양안전심판원은 「해양사고의 조사 및 심판에 관한 법률」에 의거해 책임 처벌을 위한 행 정조사와 원인 규명을 위한 특별조사를 함께 담당한다. 물론 행정조사는 관할 지방해양 안전심판원이 실시하고, 특별조사는 중앙해양안전심판원이 실시하는 것으로 법조항이 구분된다. 하지만 세월호참사와 같은 대형 해양재난사고를 지방해양안전심판원의 조사 관 1명이 행정조사를 실시하는 점과 이와는 별도로 중앙해양안전심판원이 특별조사를 실시하는 점은 현저히 부족한 해양안전심판원 전체 조사인력을 고려했을 때 비효율적인 제도로 판단된다.

중앙해양안전심판원의 특별조사는 2021년 11월 기준으로 조사관 3명과 조사관보 1명 등

총 4명이 13건을 수행하고 있고, 사건별로 지방해양안전심판원 조사관 1명이 지원하고 있 다. 따라서 지속적으로 발생하는 해양사고에 비해 중앙해양안전심판원의 특별조사인력

은 제한적이므로 주요 사건의 경우 지방해양안전심판원이나 관계기관의 꾸준한 지원이 필요한 실정이고, 해양안전심판원 업무는 계속 가중되는 상황이다. 특히 같은 조직에서 서로 조사내용을 공유조차 할 수 없도록 두 가지로 구분된 조사방식을 수행하는 현 체계 도 해양안전심판원의 업무를 비효율적으로 운영하게 하는 원인이 된다. 또 사고 발생 관 할 지방해양안전심판원의 행정조사를 담당하는 조사관이 특별조사부 구성원으로 포함 돼 특별조사 행위를 지원하는 점은 대형재난을 조사할

안전사회 소위원회

심판을 같이 하고 조사관과 심판관이 모두 같은 해양안전심판원 소속 직원인 점, 심판원

장은 소속 직원을 지휘·감독할 수 있는 점, 해양안전심판원은 해양수산부 소속기관으로 예산과 인사권이 종속돼 있다는 점, 조사관의 순환보직으로 구조적으로 독립성을 보장하 기 어려운 점, 사고 현장 조사에서 다른 부처나 기관의 조사 또는 수사권에 부딪혀 증인· 증거 확보에서 우선적 조사 권한이 보장되지 못하는 점, 중요한 증언을 할 수 있는 선원 인 권을 보장하는 명시적 규정이 존재하지 않는 점 등이 문제점으로 지적됐다. 이를 종합해 볼 때 ‘IMO 해양사고조사코드’가 제시하는 사고조사 규정과 근본적인 차이가 존재해 구 조적으로 개혁할 필요가 있다고 판단된다.

다. 해양재난 조사기구의 개선방안

위원회의 해양재난 조사기구 개혁 방안은 대형 해양사고조사에서 사고의 원인 및 분석에 중점을 두는 독립적인 사고조사체계를 구축하는 것이다.

정책적·입법적 제안 제3장

대형 해양재난을 조사하려면 현재의 「해양사고의 조사 및 심판에 관한 법률」에 따른 해양사고 조사체계로는 한계가 있다. 「해양사고의 조사 및 심판 에 관한 법률」에 따른 해양안전심판원의 해양사고조사와 심판이 함께 이뤄지는 사고조

사 체계는 세월호참사와 같은 대형 해양재난을 조사하는 과정에서 조직 구조상 독립적인 조사행위를 보장하기 어렵기 때문이다. 따라서 세월호참사를 계기로 국제사회가 제시하

는 체계적인 사고조사를 위한 독립적인 법률안과 이를 수행할 수 있는 독립성과 전문성 을 갖춘 조사기구 설립의 필요성을 권고한다. 이와 같은 필요에 따라 설립되는 조사기구는 해양재난 조사에서 독립적인 권한을 갖고 객관적이고 투명한 사고조사 및 원인분석 결과를 바탕으로 사고 예방과 재발 방지를 목 적으로 해야 한다.

조사기구의 설립 방향은 IMO가 제시하는 ‘IMO 해양사고조사코드’를 기조로 하는 해양 선진국의 사고조사 시스템을 참고해 비처벌 원칙과 사고원인 규명에 초점을 둔 독립적인 조사체계를 확보해야 한다. 따라서 현재의 해양안전심판원은 본래 기능인 준사법적 기관 으로서 해양사고를 조사해 심판하는 행정기관 역할에 중점을 두고, 이와는 별도로 독립 적인 법령을 갖춘 해양재난의 원인조사를 전담하는 조사위원회를 설립함으로써 대형 해 양사고에 대한 해양안전심판원의 독보적인 권한을 분산하고, 사고조사의 원인분석에서 발전적인 조직체계를 갖출 수 있을 것이다.

그러나 해양재난의 원인 규명을 목적으로 채택된 국제해사기구의 ‘IMO 해양사고조사코 드’를 준용하는 특별조사는 수사기관이 갖는 수사 권한에 비해 사고조사 권한이 약해 제 도의 실효성 문제가 지적된다. 따라서 세월호참사를 조사했던 해양안전심판원의 현 사고 조사 체계는 독립적인 사고조사를 통한 원인 규명을 목적으로 하는 ‘IMO 해양사고조사 코드’와 다르게 접근해야 할 필요가 있다. 이러한 문제들을 구조적으로 개선하려면 해양안전심판원의 일반 기능은 유지하되 「해양

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적으로 검토할 필요가 있다. 이러한 독립적 해양사고 조사위원회 설립은 중대 해양재난 사고조사의 독립성과 전문성, 공정성과 투명성을 보장해 세월호참사와 같은 해양재난의 원인을 규명하는 사고조사로 우리나라 해양안전과 국제사회, IMO 등 국가 간 협력이 필 요한 해양사고 조사에서도 중요한 역할을 기대할 수 있을 것으로 판단된다. 다만 항공·철도 등 교통 분야나 소방·화학 등 다른 재난 분야를 모두 포괄하는 독립적인 중대재난조사기구 설립이 추진될 경우, 독립적인 해양재난 조사위원회와 통합된 형태의 설립을 검토할 수 있다.

2. 해양 수색구조체계의 문제점 및 개선방안

정책적·입법적 제안 제3장 보고서

해양 수색구조 조직체계와 관련해 세월호참사 당시 해경은 「수난구호법」상 구조본부 조 직체계에 따라 중앙구조본부·서해광역구조본부·목포지역구조본부 등 조직 위상이 다

른 복수의 구조본부를

세월호참사 이후 해경은 둘 이상의 구조본부를 비상가동할 때 구조본부 간 지휘 관계를 명확히 하고자 관련 법령에 지역구조본부가 우선적인 권한과 책임을 갖고 현장지휘에 임 하도록 규정했으나, 실무에서는 여전히 복수의 구조본부가 현장지휘에 관여하게 됨으로 써 지역구조본부가 수색구조 활동을 적극적으로 지휘하기 어려운 실정이다.

위원회 조사 결과, 해양 수색구조 조직체계와 관련해 해경은 본청 및 지방 관서 각각에 구 조본부를 설치하고 관할 해역 내 수색구조 활동을 총괄하도록 운영함으로써 단일한 해 양사고에 관할 해역이 중복되는 상·하위 구조본부가 동시에 비상가동 및 사고대응을 하 게 된다. 이때 관련 법령으로 지역구조본부가 우선적인 현장지휘 권한을 갖고 수색구조 활동을 총괄하며, 상위구조본부는 판단에 따라 지휘권을 이양받아 수색구조 활동을 총 괄할 수 있다. 하지만 실무에서는 관할 해역 내 모든 구조본부가 총력대응을 목적으로 현 장지휘에 관여하며, 이때 지역구조본부는 상위구조본부의 관여로 수색구조 활동을 적극 적으로 지휘하지 못하는 경우가 발생하는 것으로 조사됐다. 즉 해양사고 발생 시 구조본 부 조직체계에 따라 상·하위구조본부가 동시에 비상가동하며, 모든 구조본부가 수색구 조 활동에 관여하는 것이다.

세월호참사 당시 각급 구조본부는 다른 구조본부가 지휘한다는 이유로 서로에게 현장지 휘 책임을 전가하는 문제가 있었다. 이 역시 복수의 구조본부가 동시에 운영되고 세월호 수색구조를 지휘함에 따라 발생한 문제라 할 수 있는데, 이 문제가 여전히 남아 있는 것이 다. 따라서 세월호참사와 같은 대규모 해양사고 발생 시 복수의 구조본부가 동시에 비상 가동한다면 구조본부 간 책임 전가 및 소극적 지휘로 구조에 실패할 위험성이 상존하는 것으로 조사됐다. 2) 해양 수색구조 지휘·조정체계의 문제점 세월호참사 당시 수색구조 활동을 총괄·지휘·조정해야 할 지휘관을 불명확하게 지정함 에 따라 서해청장과 서해청 경비안전과장은

안전사회

다. 이러한 구조적 원인으로 구조본부 상황실을 비롯한 다수 지휘세력이 현장지휘에 직접

관여하게 됐고, 현장 구조세력으로 하여금 수색구조 활동에 집중할 수 없게 했다. 세월호참사 이후 해경은 「해양 수색구조 지침서」에 따라 수색구조 활동을 총괄·지휘·조 정할 수색구조임무조정관을 지역구조본부의 수색구조 담당과장으로 지정해 지휘관의 권 한과 책임을 명확히 하고자 했으나, 관련 법령에서 각급 구조본부장 및 각급 조정관이 수 색구조 활동을 총괄할 수 있는 것으로 규정함으로써 여전히 수색구조 활동의 총괄·지 휘·조정 권한과 책임이 불명확한 것으로 조사됐다. 이에 대해 구체적으로 살펴보면 다음 과 같다. SAR 협약 및 이에 따른 「IAMSAR 매뉴얼」에서는 수색구조임무조정관이 수색구조 상황 발 생 시 정보를 수집·분석·판단하고 수색구조 계획수립과 세력 간 역할 조정 등으로 수색 구조 활동을 총괄·지휘·조정하도록 하고 있다.

하지만 세월호참사 당시에는 수색구조와 관련한 법과 매뉴얼에서 누가 세월호의 수색구

조 활동을 총괄·지휘·조정해야 하는지 불명확하게 지정돼 있었다는 이유로 세월호 수색 구조 활동에 참여한 지휘관들은 서로 책임을 전가하기만 할 뿐 소극적으로 지휘에 임함 으로써 성공적인 수색구조를 위한 골든타임을 허비했다. 세월호참사 이후 「해양 수색구조 지침서」에서는 「IAMSAR 매뉴얼」상 수색구조임무조정 관을 지역구조본부의 경비구조과장으로 지정해 경비구조과장에게 수색구조 활동 총괄· 지휘·조정의 막중한 책임을 지도록 하고 있다. 하지만 국내 해양 수색구조와 관련한 「수상구조법」 [시행 2021. 10. 14.] [법률 제18060호, 2021. 4. 13, 일부개정] 및 「구조본부 구성 및 운영에 관한 규칙」 [시행 2021. 10. 14.] [법률 제18060호, 2021. 4. 13, 일부개정]에서는 해양 수색구조를 위해 해경 본청 및 지방 관서 각각에 구조본부라는 별도 조직을 두고, 각급 구조본부 내 구조본부장 및 조정관을 지정 해 수색구조 활동을 총괄할 권한을 부여함으로써 구조본부 비상가동 시 수색구조임무조

정책적·입법적 제안 제3장

정관인 지역구조본부의 경비구조과장을 포함한 각급 구조본부 구조본부장 및 조정관 모

두가 수색구조 업무에 관여하는 실정이다.

이때 수색구조 임무조정관은 관련 법령과 매뉴얼에 따라 수색구조 활동의 총괄·지휘·조

정의 책임만 지게 될 뿐 상대적으로 지위가 낮은 탓에 적극적으로 지휘할 수 없는 문제가

발생할 우려가 있다. 즉 지역구조본부의 경비구조과장은 지휘관 중 상대적으로 지위가 낮 아 적극적으로 지휘할 수 없지만, 관련 법령에 따라 수색구조 활동의 총괄 책임을 지게 된

다. 또 각급 구조본부장 및 각급 조정관 등 다수 지휘관이 수색구조 활동에 관여하게 된

다. 이로써 지휘관 간 지휘 혼선 및 책임 전가 문제를 수반하게 되고 적극적으로 수색구조

지휘에 임하지 않는 문제가 발생하는 것이다.

3) 해양 수색구조 정보전달체계의 문제점 해양 수색구조 정보전달체계와 관련해 세월호참사 당시 현장 출동세력은 세월호에 대한 구 체적인 상황도 전파받지 못한 채 현장에 도착했고, 일부 구조본부 상황실은 세월호와 직접 교신이 가능한 통신설비를 설치·운용하지 않거나 설치된 통신설비를 활용할 시도조차 하 지 않는 등 구조본부와 현장 출동세력, 조난선박 간 정보전달에 많은 문제가 발생했다. 구체적으로 세월호참사 당시 해경 구조본부는 세월호의 구체적인 상황과 구조를 위해 필 요한 정보 등을 수집·분석하려는 충분한 노력을 하지 않았고, 세월호 관련 정보를 현장 출동 세력에게 효율적으로 전달하지도 않았다. 또 세월호와 직접 교신이 가능한 통신설비를 설치·운용하지 않거나 설치된 통신설비를 활용할 시도조차 하지 않았으며, 세월호의 조난상태 정보를 구조 세력에게 전파하지도 않 는 등 수색구조를 위한 정보전달체계상 많은 문제를 유발했다. 하지만 세월호참사 이후에도 해경의 일부 구조본부는 여전히 조난선박과 직접 교신이 가 능한 통신설비를 설치·운용하지 않는 것으로 조사됐다. 위원회 조사 결과에 따르면, 해경 은 「수상구조법」 [시행 2021. 10. 14.] [법률 제18060호, 2021. 4. 13, 일부개정]에 따라 조난 통신을 위한 통신시설을 갖추고 종합상황실을 통해 수색구조 활동을 위한 정보를 수집·

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4) 해양 수색구조 교육·훈련체계의 문제점 해양 수색구조 교육·훈련체계와 관련해 세월호참사 당시 해경 123정 정장과 승조원들은 평시 대형 여객선 전복사고를 대비한 훈련을 받아본 적이 없었던 점이 법원 판결로 확인 되고, 대형 해상사고 발생을 가정한 훈련기준이 미비할뿐더러 훈련을 실시하지도 않았다 는 사실이 감사원의 감사결과 확인되는 등 세월호참사 당시 해경의 교육·훈련체계는 세 월호와 같은 대형 해양사고에 대응하고, 이를 수습하기에는 많이 부족했던 것으로 파악된 다. 세월호참사 당시 해경은 평소 대형 해양사고 발생을 가정한 훈련을 하지 않았고, 관련 매뉴얼과 체계도 마련돼 있지 않았다.

정책적·입법적 제안 제3장 보고서

세월호참사 이후 해경은 「해양 수색구조 지침서」에 대규모 인명구조활동(MRO)과 관련한 사항을 포함하고, 「수상구조법」에 ‘수난대비기본훈련’을 추가하는 등 교육·훈련체계를 강 화해 해양 수색구조의 전문성을 높이고 세월호와 같은 대형 해양사고를 가정한 교육·훈 련을 강화하고자 했다. 하지만 위원회 조사 결과, 해경은 수색구조와 관련한 실무자를 대상으로 정기적인 보수교 육을 하지 않고 희망자에 한해 추가 교육을 함으로써 실무자 간 교육 이수 여부 및 교육 내용에 따라 역량 편차가 심해질 우려가 있다. 또 각급 구조본부장 및 각급 조정관의 교 육 이수 현황이 제각각이고, 일부 지휘관의 경우 수색구조와 관련한 전문교육이 전무한 것으로 파악되는 등 수색구조 활동을 지휘·조정해야 하는 지휘관 교육이 일률적·체계적 이지 못한 문제가 있다. 이러한 제반 사정에 비춰 여전히 해경의 수색구조 교육·훈련체계 가 미흡한 점이 많은 것으로 파악됐다.

5) 해양 수색구조 민·관·군 협력체계의 문제점

해양 수색구조 민·관·군 협력체계와 관련해 세월호참사 당시 민관협력체계 및 통합지휘

체계가 적절하게 작동하지 못해 사고 초기에 총력적으로 대응하지 못한 문제가 있었다.

세월호참사 이후 「재난안전법」·「수상구조법」 등을 개정해 해양 수색구조와 관련한 민간

세력의 지원 및 강화방안을 마련하고자 했다.

세월호참사 이후 「재난안전법」상 해경의 각급 구조본부장이 긴급구조통제단장이 돼 긴 급구조지원기관의 인력 장비 물자를 지휘 통제할 수 있도록 하고, 수난대비기본훈련의 실시를 의무화했으며, 한국해양구조협회 업무에 수색구조 구난업무 지원을 추가하고, 민 간해양구조대에 대한 처우 규정을 신설하는 등의 개선이 있었다. 그러나 이러한 민·관·군의 협력 및 지휘체계가 현장에서 제대로 작동하지 않거나 평소 민·관·군 협력 구조 훈련과 관련 구조 자원이 통합적으로 관리·운영되지 못한다면, 세월 호참사와 같은 해양 선박 재난 시 적기에 민·관·군이 합동 대응하지 못하고, 구조의 골든 타임을 놓치는 결과를 초래할 수 있다. 하지만 위원회 조사 결과, 한국해양구조협회와 같은 민간구조지원단체의 해상사고 출동 건수나 구조 활동 등이 매년 증가하나 이에 상응하는 수색구조 장비나 전문 역량 등에 한계가 있고, 민·관·군 보유 수색구조 자원에 대한 연계 시스템이 안정적으로 구축돼 있 지 못한 것으로 조사됐다. 나. 해양 수색구조체계의 개선방안 이 같은 문제점을 개선하고 해양 수색구조 관련 조직의 역량 혁신 방안을 조사한 결과는

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에 단일한 구조본부를 지정해 수색구조 활동의 총괄·지휘·조정 권한의 일원화가 필요한

것으로 판단했다. 이를 위해 해경 본청과 지방 관서의 특성 및 수색구조 역량 등을 고려하여 지방청을 구조 본부로 지정해 수색구조 활동의 총괄·지휘·조정 권한을 부여할 필요가 있다. 또 지방청 관할 해역 내 본청 및 해경서는 구조본부를 지원하는 형태의 기관별 업무분장을 마련할 필요가 있다.

정책적·입법적 제안 제3장 보고서

있으므로 지휘 관의 의사결정에 ‘고의 또는 중대한 과실’과 같은 특별한 결격사유가 없는 한 수색구조 결 과에 대한 책임을 면제해 주는 법조항을 신설해 수색구조지휘관에게 적극적이고 효율적 인 수색구조 지휘를 하도록 해야 한다.

3) 해양 수색구조 정보전달체계의 대책 구조본부와 조난선박이 직접 교신을 하는 신속하고 정확한 정보전달체계를 구축하려면 구조본부와 현장 출동 세력, 조난선박 간 정보전달체계를 개선해 현장 출동 세력에게는 구조 활동에 필요한 효율적·최적화된 정보를 제공하고, 현장 출동 세력이 가지고 있는 정 보가 구조본부로 실시간 전달돼 구조본부가 정보 분석과 상황 판단을 정확히 하도록 강 화할 필요가 있다. 또 모든 구조본부 상황실에 조난선박과 직접 교신이 가능한 세계 해상 조난 및 안전 제도에 따른 통신시설을 설치·운용하도록 규정하고, 통신시설의 감도 불량, 전파의 통달 거리 등 통신시설의 성능상 한계를 ‘국가 재난안전통신망’ 및 ‘지능형 해상교 통정보시스템’과 연계해 극복하도록 추가적인 시스템 개발이 필요하다. 또 VTS로 수·발 신되는 정보가 구조본부로 곧바로 전송돼 구조본부가 조난선박과 직접 교신하도록 VTS 와 구조본부 간 실시간 육상통신망을 구축할 필요가 있다.

4) 해양 수색구조 교육·훈련체계의 대책

현행 해경의 해양 수색구조 교육·훈련체계를 개선하려면 체계화된 수색구조 관련 교육 을 개발하고 실무자를 대상으로 일괄 적용하도록 수색구조와 관련한 정기교육의 의무화

가 필요한 것으로 판단된다. 즉 희망자에 한해 실시하는 전문교육을 수색구조와 관련한 근무자 모두가 일괄적으로 받도록 수색구조 전문교육을 의무화해야 한다. 특히 수색구조를 총괄해야 할 지휘관을 대상으로 필수교육을 해서 개인 또는 조직 간 역 량 차이를 최소화해야 한다. 일정 교육을 이수한 자가 지휘관이 되도록 지휘관의 자격을 제한해 지휘관 교육을 강화하는 것이다. 그리하여 지휘관별, 지역별 수색구조 역량의 차 이를 줄일 필요가 있다. 현행 여수 해양경찰교육원으로 국한돼 있는 교육·훈련 시설을 지방해양경찰청 단위로 확대해 교육·훈련의 활성화와 함께 지역별 환경을 고려한 특화된 교육·훈련을 하도록 해 경의 적극적인 노력과 국가 차원의 지원이 필요하다.

또 체계적이고 효율적인 교육·훈련이 이뤄지고 훈련 시 안전사고 등을 예방하고 훈련에 소모되는 장소·시간·예산 등을 절약하기 위해 시뮬레이션 훈련 시스템 등을 도입하고 교 원을 충원하는 등 교육시설 및 자원의 확충이 시급한 것으로 판단된다.

5) 해양 수색구조 민·관·군 협력체계의 대책 해양 수색구조 민·관·군 협력체계를 개선하기 위해 한국해양구조협회와 민간해양구조 대가 구조지원단체로 전문적인 역할을 수행하도록 행정적·재정적 지원을 강화할 필요가 있고, 해양사고의 수색구조에 참여한 개인과 구조단체에 재정적 지원이 강화되도록 관련 법률을 제정·개정할 필요가 있으며, 민·관·군이 보유한 구조 자원의 연계 운영 시스템을 구축할 필요가 있다.

정책적·입법적 제안 제3장

20년 주기 내항여객선 대형 참사를 예방하려면 선사의 자율적 안전관리체제와 정부의 안 전관리체계가 조화롭게 병행되는 것이 중요하다. 그러나 외국과 비교할 때 우리나라의 경 우 선사의 자율적 안전관리체제가 여전히 제 기능을 하지 못하는 것으로 분석되고 있다. 그리하여 우리나라 내항여객선 안전관리체계는 정부의 안전관리체계에 의존하는 경향 이 강하다. 궁극적으로는 자율적 안전관리체제가 제대로 작동할 수 있는 유인(법적 강제성이나 안전관리 문화 정착)을 선사에게 제공하는 제도적 장치를 마련하는 것이 중요하다고 판단된다. 단기적으로는 정부 규제만으로 선박 안전이 담보될 수 있을지 모르나, 장기적으로도 선박 안전이 담보되려면 선사의 자율적 규제도 병행돼야 하기 때문이다. 20년 주기 내항여객선 대형 참사로 보는 사고원인으로는 1) 과승이나 과적, 고박불량 등

의 문제점, 2) 형식적인 선박검사의 문제점, 3) 선원의 비상시 대처능력 및 선주의 안전의식 부족의 문제점, 4) 선박의 불감항성을 묵인하는 선사, 선원의 문제점, 5) 여객선 선사들의 영세성과 노후 선박 지원 부재의 문제점, 6) 늦은 사고 접수와 초동 대응의 문제점을 들 수 있다. 이러한 문제들을 개선하는 방안을 정부의 규제 및 선사의 자율적 규제로 분류할 수 있다. 내항여객선 문제점의 개선방안 중 몇 가지를 정부 규제 측면에서 보면 다음과 같다. 내항 여객선의 경우 정부 안전관리체계의 문제점을 개선하고자 정기검사 횟수와 기간을 확보 해 좀 더 안전한 선박 생애주기를 관리할 수 있고, 내항여객선 분야에 노후 중고선 도입보 다 신규 선박건조를 통한 내항여객선 현대화를 추구해 해상안전 확보와 해운업 경쟁력을 유도할 필요가 있다. 내항여객선 선사와 선원 관련 문제점을 개선하려면 해양 교육 및 해 양문화 활성화 시행계획 수립 시 사업주 및 종사자의 안전의식을 전환하기 위한 구체적이 고 전문적인 교육 절차를 마련할 필요가 있다.

내항여객선 선사의 자율적 규제 측면에서 안전관리체제 및 안전관리책임자의 문제점을

개선할 필요가 있다. 즉 안전관리책임자제도를 재검토해 안전관리책임자의 권한 보장과

책임 이행의 근거를 마련하고, 운항관리규정 이행에 필요한 기록 관리와 내부심사 등과 관련된 교육 내용 추가 등이 필요하다. 선박안전을 위해 유·도선 안전관리체계의 문제도 개선할 필요가 있다. 세월호가 유·도선 이 아니기 때문에 직접적 연계되지는 않지만, 내항여객선과 마찬가지로 유·도선 참사 가 능성도 높다. 따라서 해양사고의 상당 부분을 차지하는 어선 분야에 감독관 제도를 도입 하고 해양수산부 관리 밖 영역에 해당하는 유·도선 및 수상레저기구 등 사고발생 비율이 높은 다중이용 선박 분야에도 안전감독관제도 도입을 검토할 필요가 있다. 해양재난 조사기구 및 해양 수색구조체계에도 문제점들이 있는바, 이를 개선할 필요가 있 다. 세월호참사와 같은 해양재난사고를 독립적으로 조사할 수 있는 해양사고조사위원회 를 설립하기 위한 입법절차 등 특별조사에 대한 별도 법률 제정을 검토할 필요가 있다. 해 양 수색구조체계의 문제점을 개선하기 위해 해양사고 대응 시 구조본부의 중복된 비상가

동에 따른 지휘 혼선을 최소화하고 구조본부의 책임성을 강화하고자 본청 및 지방관서

의 특성을 고려해 구조본부를 지방청으로 지정하고, 본청과 해경서는 지방청을 지원하도 록 하는 등 수색구조 활동의 총괄 지휘 조정 권한을 단일한 조직으로 일원화하는 방안 을 검토할 필요가 있다. 수색구조 활동을 총괄·지휘·조정하기 위한 수색구조임무조정관 을 단일한 지휘관으로 지정하는 등 명확하고 단일한 지휘·조정체계를 확립할 방안이나 해양 수색구조 시 군과 해경의 협력을 강화하는 방안도 마련할 필요가 있다.

정책적·입법적 제안 제3장

내항여객선 해양안전 담보를 위한

함께 만드는 안전사회 제4장

책임을 강조하고,

재난의

책임지는 국가, 함께 만드는 안전사회

다. 위원회는 “가습기살균제사건과 4·16세월호참사 발생원인 등의 진상을 규명하고, 피해 자를 지원하며, 재해·재난 예방과 대응방안을 수립해 안전사회 건설·확립”을 목적으로

한다. 이 보고서는 사회적 참사 이후 우리 사회를 좀 더 안전하게 만들기 위한 안전사회소 위의 작업 결과를 기반으로 한다. 대부분 행정 체계가 그러하듯이 국가의 재난관리체계도 큰 틀에서 제도·주체·과정으로 구분할 수 있다. 이 글에서 제도는 국가가 운영하는 법과 계획으로 한정한다. 제도는 세계 각국의 국가 형 태에 따라 매우 다른 형태를 띤다. 단일국가(단방제)냐 연방국가냐에 따라 국가가 운영하는 제도가 매우 다를 수 있고, 성문법 전통을 가지는지, 불문법 전통을 가지는지에 따라서도 매우 다른 형태를 띤다. 우리나라는 독일·일본과 마찬가지로 성문법 국가의 전통을 가지고 있으며, 따라서 다양 한 분야에 세분화된 법을 운영하고 있다. 이는 재난관리 및 안전관리 분야에서도 마찬가 지다. 우리나라 재난관리 분야에는 기본법인 「재난 및 안전관리기본법」을 중심으로 각종 자연재난(풍수해·지진 등)과 사회재난(화학·교통·전기·가스 등) 관련 법들이 각 전문 분야에 따라 매우 세분화된 형태로 존재한다. 한편 계획은 법에 따라 마련되며, 보통 5년 단위의 기본계획과 매년 마련되는 시행계획으로 구분할 수 있다. 법이 많은 만큼 법령에서 제시한 수많은 법 정계획이 운영되지만, 그 강제력과 실효성에는 의문이 가는 상황이다.

미국과 같은 불문법 국가들은 법의 수는 많은 편이 아니지만, 다양한 계획을 실효성 있게 운영하는 형태로 이를 보완한다. 미국의 재난관리 분야를 살펴보면 기본법으로서 스태퍼 드법(Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act) 등 소수의 법을 운영하지만, 국가 적 재난관리 체계를 구성하고 운영하는 원칙으로서 National Response Framework(NRF), National Disaster Recovery Framework(NDRF) 등 다양한 계획을 실효적으로 운영하는 특 징이 있다. 이 보고서에서는 단방제, 성문법 국가의 특징을 띠는 우리나라의 특성에 적합한 제도 개

선방안을 제시한다. 무엇보다도 아직 기본권으로 명시되지 않은 국민 안전권을 기본권 형 태로 강화하는 방안을 찾으려고 노력했다. 궁극적으로는 「헌법」을 개정해 안전권을 보장 하는 형태의 개헌이 필요하지만, 2018년 개헌안이 정족수 부족으로 폐기된 사례를 보더 라도 「헌법」을 개정하기는 쉬운 일이 아니다. 따라서 「헌법」에서도 이미 강조하는 ‘국가적 차원의 국민보호 노력’을 구체화할 제도적 보완 방법으로 ‘안전권 법제화와 안전 법체계 정비’를 강조한다. 국민 안전권을 기본권 수준으로 확장할 수 있는 실정법을 제안하고 관 련 법체계 정비를 다룬다. 또 계획적 차원에서는 우리나라 재난 및 안전관리의 최상위 계 획인 ‘국가안전관리기본계획’의 한계와 문제점, 적절한 정책 대안을 제시한다. 한편 가습기 살균제사고와 같이 국민들이 알지 못하는 위험에 대한 사전 예방과 정보 소통이 중요하 다. 이러한 측면에서 ‘국가안전정보관리체계 개선방안’의 마련이 중요하며, 안전정보의 공 유·연계·공개 등을 제도화하는 방안 모색이 필요하다. 또한 우리나라 국민 대다수가 도 시에 거주하는 현실을 반영, 국민들의 생명과 재산을 보호하기 위해 더 안전한 도시를 만 들기 위한 제도 개선방안도 함께 제시한다. 도시안전관리 제도 개선방안은 특히 도시 노 후화에 대응할 수 있는 제도 개선에 중심을 두었다. 주체적 측면에서는 현장에서 재난에 직접 대응하는 1차 대응자(first responder)와 재난관리 자(emergency manager)의 역량 강화 방안을 다룬다. 재난관리자의 경우, 지속적인 인력 부족, 전문성 부족 논란을 겪다가 국가공무원 직렬로 방재안전직렬을 신설해 운영하고 있다. 하 지만 아직 이들의 전문성, 전문성을 양성하기 교육, 재난안전 분야 예산관리 등의 문제가 꾸 준히 문제점으로 지적되고 있다. 이러한 문제에 대한 대안으로 이 보고서는 재난안전 전담 인력, 재난안전교육 개선, 그리고 재난안전 예산 개선방안을 다룬다. 이와 함께 세월호 구조 현장에서 논란을 빚었던 1차 대응자들의 컨트롤타워 논쟁에 주목한다. 국민의 안전을 보장 하는 실질적 최고 책임자는 누구인가? 그리고 현장의 지휘체계는 어떻게 구성돼야 하는가? 이러한 문제를 ‘재난 대응 컨트롤타워 체계의 문제점과 개선방안’과 ‘재난 현장 긴급구조체 계의 문제점과 개선방안’에서 다루었다. 과정적 측면에서 우리나라 재난관리는 예방-대비-대응-복구 4단계로 운영된다. 「재난 및 안전관리기본법」도 이 4단계에 따라 구성돼 있다. 현행 법령에서는 각 과정에 대한 정의가 돼 있지 않은 대신 국가위기관리 매뉴얼에서는 다음과 같이 정의하고 있다.

함께 만드는 안전사회 제4장

표 4-1

재난관리의 단계적 구분 – 예방, 대비, 대응, 복구

분류 정의 예시 예방 위기 요인을 사전에 제거하거나 감소시킴으로써 위기 발생 자체를 억제하거나 방지하기 위한 일련의 활동 각종 제도 마련(도시계획, 건축규제 등) 안전점검 조직 정비 등 대비 위기 상황에서 수행해야 할 제반 사항을 사전에 계획·준비·교육·훈련함으로써 위기 대응 능력을 제고하고 위기 발생 시 즉각적으로 대응하도록 태세를 강화해 나가는 일련의 활동

재난관리자원(마스크, 비상식량 등) 재난관리담당자, 비상연락망 구축 등 재난 매뉴얼 정비 재난대비 훈련

일련의 활동 재난사태 선포 위험구역 지정 대피, 통행제한 긴급구조, 응급조치(치료, 이재민 수용 등) 복구 위기로 발생한 피해를 위기 이전 상태로 회복시키고, 평가 등에 의한 제도 개선과 운영체계 보완으로 재발을 방지하며 위기관리 능력을 강화하는 일련의 활동 피해조사 이재민에 대한 중장기적 대책 손실보상(보험 등)

치료 및 장기적 돌봄(PTSD 등 정신적 영향 포함) 복구대책(건물 수리 등)

출처: 「풍수해(태풍·호우, 대설) 재난」 위기관리 표준매뉴얼(2020) 재구성.

위원회는 재난관리 4단계 과정에서 특히 미흡했던 부문에 주목했다. 세월호참사와 가습 기살균제사건에서 두드러졌던 문제점들을 확인하고, 여기에서 논란이 됐던 ‘복구 이후의 장기적 과정으로서 사회적 학습’에 집중했다. 사회적 학습을 제대로 하려면 사고 원인에 대한 공정하고 체계적이면서도 전문적인 조사가 필요하다. 그리고 여기서 발견된 사회적 문제를 개선하기 위한 사회적 학습이 필요하다. 현재 우리나라의 예방-대비-대응-복구 4 단계 과정에서는 이러한 장기적 노력에 대한 고려가 매우 부족한 실정이다. 「재난 및 안전 관리기본법」상 재난 원인조사는 제9장 보칙의 제75조의3(재난원인조사 등)에서 다루지만, 이 는 행정안전부의 조사과정으로 정부합동 재난원인조사단과 국립재난안전연구원의 역할 일부만 다룰 뿐이다. 다양한 사회적 참사 이후 독립적이고, 전문적인 사고조사를 어떻게 할지가 중요하다. 이

위해 ‘재난조사체계의 개편 방향’을 제안하고, 구체적으로 재난조사기구 이원화 및 협 력 구조, 부처 소속 사고조사기구 개편 방향, 그리고 (가칭)중대재난조사위원회 구성 방향 을 다룬다. 그리고 참사 이후 사회적 학습에 주목한다. 우리나라에서는 각종 대형재난이

안전사회

순한 활동 기록 이상이 되지 못하고, 진정한 사회적 학습에 기여하는 면이 부족한 실정이

다. 사회적 학습을 활성화하기 위한 백서 체계의 개편과 이를 다양한 매체에 활용하는 방 안을 제시했다.

이상의 내용을 정리하면 다음과 같다.

책임지는 국가, 함께 만드는 안전사회 국민들의 안전한 삶을 위한 제도 개선 안전권 법제화와 안전 법체계 정비 - 안전권 법제화 및 정비, 국가안전관리기본계획 개선방안

안전정보관리체계 개선방안 - 안전정보의 공유/공개 및 연계측면의 개선방안 - 안전정보관리체계의 지속 가능한 운영방안

도시안전관리를 위한 제도 개선방안

재난안전관리 주체 역량 강화 재난 대응 컨트롤타워 및 긴급구조체계 개선 - 재난 대응 컨트롤타워 체계의 문제점과 개선방안 - 재난 현장 긴급구조체계의 문제점과 개선방안

함께 만드는 안전사회 제4장

사회적 학습 재난조사체계의 개편 방향 제안 - 재난조사기구 이원화 및 협력 구조 - 부처 소속 사고조사기구의 개편 방향 - (가칭)중대재난조사위원회 구성 방향 재난백서의 관리와 효율적 활용방안

재난조사와

1. 안전권 법제화와 안전 법체계 정비

‘안전’ 개념을 정의하기는 쉽지 않다. 법적으로 명확하게 정립돼 있지 않거니와 그 개념이 우리 사회에서 너무 광범위하게 정의되고 사용되기 때문이다. 이 보고서에서는 안전 개념 은 넓게 보되 안전권의 효력 범위는 생명·신체 등에 대한 안전보장에 초점을 두고 있다. 이는 세월호참사 등 반복되는 대형재난에서 국민을 보호하겠다는 시대적 요구와 이를 안 전권으로 구체화하려는 법제화의 실효성을 고려한 것이다. 위원회는 하위법률들의 실효성과 구체성을 확보하고 안전보장 의무를 국가에 부과한다 는 측면에서 안전권 법제화가 꼭 필요하다고 보았다. 최초 「헌법」 개정 논의로 시작한 안전 권 법제화 시도가 번번이 무산되면서 현재 안전권 법제화 논의는 안전 관련 기본법 제정 으로 그 방향이 변경된 상태다. 안전 관련 기본법 제정은 현행 「재난 및 안전관리 기본법」(이하 ‘재난안전법’)이 기본법으로서

정체성을 제대로 확립하지 못하고 있다는 인식에서 시작됐다. 「재난안전법」은 상호 이질 적 성격의 안전관리와 재난관리가 혼합 편제돼 법령의 일관성과 통일성이 떨어지며, 재난 관리에 비해 안전관리 조항이 미흡해 체계적이지 못하다. 집행법적 성격이 강한 조항들이 포함돼 기본법으로서 위상이 다소 떨어지고, 피해자 및 수요자 중심적 시각이 부족하다. 이에 따라 21대 국회에서 안전 관련 기본법 제정안이 두 건 발의되기도 했다. 그러나 기존의 「재난안전법」을 그대로 둔 채 새로운 기본법을 추가로 제정하는 것은 법체 계의 혼란만 가져올 수 있으므로, 「재난안전법」의 개편 방안으로 「재난안전법」을 세 법안

번째는 안전권을 명시할 것, 두 번째는 시민의 생명·안전에 대한 알 권리를 보장할 것, 세 번째는 정책 수립 및 실행에 적극적인 시민참여를 보장할 것, 네 번째는 안전규제의 폐지· 완화를 제어할 장치를 마련할 것이다. 국가안전관리기본계획은 국가 단위의 최상위 계획으로 국가의 재난 및 안전관리의 기본방 향을 설정하는 막중한 책임을 맡고 있다. 그러나 지나치게 방대한 범위를 다루고 중앙부처 중심으로 계획이 수립되며 실효성이 떨어진다는 지적을 받고 있다. 또 수립 과정에서 시민 의견 수렴 절차가 적절히 진행되지 않았으며, 인권 관점이나 피해자 중심적 사고가 부족하 고 시혜적 관점을 견지하며 안전 취약계층에 대한 고려가 부족한 취약점을 드러냈다. 이에 따라 국가안전관리기본계획의 실효성을 제고하고 적절한 정책 관점을 확보하고자 세 가지를 제언했다. 첫 번째는 안전관리는 각 부처가 개별적으로 계획을 수립하도록 하 고, 국가안전관리기본계획은 재난관리 중심 계획으로 전환하는 것이 필요하다고 봤다. 두 번째는 수립 과정에 시민참여를 보장하는 것으로, 시민의 실질적 참여가 가능하도록 방 법을 세심하게 설계할 것을 주문했다. 세 번째는 안전취약계층 보호 정책을 강화하는 것 으로, 기존의 정책 대상별 분류방식을 폐기하고 안전취약계층을 취약성을 중심으로 구분 하도록 정책 틀을 제시했으며, 지역 특성을 반영한 지역 단위 계획 설립이 가능하도록 유 연성을 확보할 것을 제안했다. 가. 안전 법체계 정비 방안 적절한 안전 법체계 정비 방안으로 「재난안전법」을 <그림 4-1> 체계도와 같이 ① 안전과 관련된 가장 상위 법령 개념의 ‘안전기본법’과 ② 집행법 개념의 ‘안전관리법’ 및 ‘재난관리 법’으로 분리하는 방안을 제안한다.

함께 만드는 안전사회 제4장

안전기본법은 기본법으로 국가 안전 정책의 원칙과 기준을 정하고 정책 및 제도의 방향성 을 제시하는 역할을 한다. 체계도에서 제시한 안전관리법 및 재난관리법뿐만 아니라 소관 부처별로 산재한 200개가 넘는 개별법의 기본법으로 정책 방향성을 제시하는 것이다.

책임지는 국가, 함께 만드는 안전사회

<기본법> 기본이념, 원칙과 기준, 정책 및 제도의 방향성 제시

<집행법> 안전관리 및 재난관리 정책 수행의 체계 수립

안전관리법과 재난관리법은 각각 집행법으로 안전관리와 재난관리 정책을 수행하기 위 한 체계를 수립하는 역할을 한다. 다만 안전관리법은 단순히 「재난안전법」에 있는 안전관 리 관련 조문들을 추출해서 구성해서는 안 된다. 개별부처들이 안전관리에 전문성을 가 지고 있고 이미 부처별로 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」이나 「산업안전보건법」 등 의 개별법을 통해 정책을 실행하는 실정을 감안해 각각의 개별 법률들을 통합하고 조정 하는 역할을 하도록 조문을 재구성할 필요가 있다. 나. 안전기본법 제정의 원칙 「재난안전법」을 분법해 안전 관련 가장 상위 법령 개념의 안전기본법을 제정할 때는 다음 과 같은 원칙에 따를 것을 권고한다. 첫째, 안전권에 대한 별도 조항에서 ① 모든 사람에게 안전할 권리가 있으며, ② 국가는 안 전에 대한 책무를 갖는다는 점을 명확히 할 필요가 있다. 헌법에 안전권을 명시하는 것이 법 체계적으로 가장 적절하겠으나, 개헌이 원활하게 이뤄지지 못하는 상황에서 대안적 방 편으로 안전기본법에 안전권을 규정할 것을 제안한다. 안전권의 기본권화는 없었던 권리

함께 만드는 안전사회 제4장

지·완화를 철회하거나 정책을 보완할 수 있는 장치’를 마련해야 한다.

다. 국가안전관리 기본계획의 실효성

책임지는 국가, 함께 만드는 안전사회

성이 다른 재난관리와 안전관리를 하나의 계획으로 합쳐서 관리하는 것이 비효율적이라

는 지적이 있으며, 중앙부처 중심으로 계획이 수립되면서 하위계획과 연계성이 떨어진다

는 지적도 있다. 그간의 수립 과정을 살펴보면 과정상 문제도 확인할 수 있다. 먼저 의견수렴이 학계 중심 으로 진행되는 등 의견수렴 집단의 다양성이 확보되지 못했다. 전반적인 안전 정책의 기조 가 국민을 일방적 수혜자로 상정하고 시혜적 관점에서 계획을 수립했으며, 인권 관점이나 피해자 중심적 사고는 선언적으로만 언급돼 있었다. 또 안전취약계층 지원·보호에 대한 장기적이고 총괄적인 정책 철학이 부족했다. 안전취약계층 관련 정책이 신체적 약자에 집 중돼 그 외 범주의 안전취약계층에 대한 정책적 고려가 부족했으며, 특정 대상에 집중한 세부적이고 파편적인 정책들을 제시해 각 부처의 세부정책을 나열하는 수준에 그쳤다.

따라서 국가안전관리기본계획의 실효성을 제고하고 국가 단위의 최상위 계획으로서 적

절한 정책 관점을 확보하도록 몇 가지 개선방안을 제언했다. 첫 번째, 국가안전관리기본계획을 재난관리 중심 계획으로 전환하는 것이다. 재난관리와

안전관리 업무의 특성을 고려할 때, 안전관리는 각 부처가 개별적으로 계획을 수립하는 것이 타당하며, 국가안전관리기본계획은 관리영역을 재난관리로 축소해 전문성을 강화 하는 것이 필요하다. 두 번째, 국가안전관리기본계획 수립 과정에 시민참여를 보장해야 한다. 정부가 시민사회 와의 협력적 거버넌스의 필요성을 인정하고, 재난 피해자를 포함한 시민의 실질적 참여 방 법을 세심하게 설계해야 한다. 시민사회단체와 협력하는 것도 하나의 방안이 될 수 있다. 시민을 적극적으로 정책 수립에 참여시킨 사례로 ‘안전도시 서울플랜’을 참고할 수 있다. 세 번째, 안전취약계층 보호 정책을 강화해야 한다. 기존의 정책 대상별 분류방식을 폐기 하고 취약성을 중심으로

안전사회

의 기준이나 방향성을 제시하고 지역의 안전관리계획 수립을 지원하는 역할을 해야 한다. 라. 추가 고려사항

여기서 제시한 제도 개선방안은 국민안전을 위한 국가의 책임성을 강화하고 국민들의 참 여를 증진하는 핵심 제안이다. 그러나 향후 정책을 구체화하려면 다음과 같은 몇 가지 고 려사항을 반영한 세심한 정책 설계가 필요하다. 첫째, 「재난 및 안전관리 기본법」 분법의 실효성을 제고하기 위한 세심한 준비가 필요하다. 우리가 제시하는 3분법 안은 기본법의 위상을 고려한 체계 측면에서는 가장 적합한 방안 이다. 그러나 안전관리법의 내용을 무엇으로 채울지에 대한 실효적 측면의 어려움이 예상 된다. 안전관리법은 다양한 분야의 안전 관련 개별 법률들을 통합하고 조정하는 역할을 하는 것이 목표이지만, 전문성이 매우 다른(예를 들어 원자력과 감염병) 분야에 통합적으로 적용할 수 있는 내용을 구성하기는 쉽지 않을 것이다. 따라서 다양한 안전관리 관련 법을 관통하 는 공통적 원칙의 추출과 각 개별법과 안전관리법 간의 관계에 대한 좀 더 심도 있는 연구 와 분석이 필요하다. 둘째, 국가안전관리 기본계획의 위상과 실효성을 제고할 좀 더 구체적인 방안과 고민이 필 요하다. 강력한 성문법 국가의 전통을 간직한 우리나라에서는 공식적 법체계로 법률-시 행령-시행규칙-고시 등의 실효성은 매우 높지만, 각종 기본계획의 실효성은 높지 않다. 기 본계획의 실효성을 제고하려면 국가적 차원에서 각종 계획의 이행력을 높이기 위한 종합 적 방안의 제시가 필요하며, 이는 비단 재난안전만의 문제는 아닐 것이다. 이를 위한 제도 적 개선방안으로 재난 분야 기본계획의 예산 배정 및 이행 점검 등의 내용을 법적으로 규 정하는 방안도 고려할 수 있다. 좀 더 구체적으로 현재 추진하고자 하는 안전관리법에서 이러한 예산 배정 및 이행 평가 내용을 명시해야 할 것이다.

함께 만드는 안전사회 제4장

2. 안전정보체계 개선방안

행정안전부는 재난안전 총괄 부처로서 재난을 관리하기 위해 각 기관에 흩어진 안전정보 를 수집해 유관기관 간 안전정보를 공유하고 그 정보를 국민에게 공개해야 한다. 하지만 수 집과 공유를 위한 행정적 절차와 책임 소재 때문에 안전정보가 부분적으로 연계되고 있으 며, 공개 범위에 대한 기관 간 견해차로 국민에게 필요한 정보들이 유통되지 못하고 있다. 행 정안전부가 안전정보 공동이용에 대해 한계를 드러내면서 기관-기관, 기관-지자체 간 공 유 부분에서도 문제가 발생하고 있으며, 정부 내부의 안전정보 미공유 문제는 국민의 알 권 리까지 영향을 미치고 있다. 90개가 넘는 안전정보관리시스템에 산재하는 안전정보는 정보 수요자 입장에서 정보의 조회·이용의 비효율성을 초래하고 있다. 안전정보의 공유와 공개 의 문제점을 정보의 공유·공개에 관한 법이 보완해주기를 기대했지만, 안전정보 등록을 강 제할 수 없다는 점에서 정보의 공유·공개에 관한 법은 기관 간 안전정보 공유를 원활히 하 고 국민에게 안전정보를 적극적으로 공개하는 대안이 될 수 없다.

행정안전부도 이런 문제점을 인식하고 ‘안전정보공동이용협의회’ 제도와 ‘재난안전데이터

공유플랫폼’을 대안으로 제시했지만, 소극적인 정보 공유 문제의 원인으로 지적된 행정절 차와 정보 소유의 책임 문제는 해결되지 않고 있고, 정보를 분석하고 가공해 새로운 가치 를 부여하는 기능을 고려하지 않았다는 점에서 여전히 한계가 존재한다.

이에 위원회는 재난안전데이터를 연계하고 제공할 수 있으며, 안전정보를 분석해 가치 있 는 새로운 정보를 생성하는 수단으로 ‘재난안전데이터공유플랫폼’의 내실화를 제안한다. 그리고 이러한 재난안전데이터공유플랫폼의 운영관리가 지속적이고 원활히 이뤄지도록 플랫폼 운영관리 업무를 전문적으로 수행하는 조직인 ‘(가칭)재난안전데이터센터’를

안전사회

이미 행정안전부에서는 안전정보공동이용 활성화와 대국민 안전정보 공개 편의성을 위해 2021년부터 재난안전데이터공유플랫폼을 구축하고 있다. 그러나 현재 이 시스템에서는 다양한 안전정보를 종합적으로 연계해 필요한 정보로 가공할 수 있는 ‘분석’ 기능이 부족 하다. 따라서 현재 구축 중인 재난안전데이터공유플랫폼에 ‘분석’ 기능을 추가해 빅데이 터플랫폼의 기능도 수행하도록 시스템을 내실화하려고 노력할 필요가 있다. 재난안전데이터공유플랫폼을 설계하려면 재난안전데이터의 정의와 범위를 정해야 한다. 재난안전데이터의 범위는 폭넓게 지정해 재난·안전관리 단계에서 필요한 정보가 누락되 는 일이 없도록 해야 한다. 재난안전데이터를 정의한 다음에는 각 기관이 소유하고 있는 안전정보에 대해 소재·속성·의미정보 등을 파악하는 목록(catalog) 작성, 중복 확인 및 정 보 통폐합 단계로 업무를 진행해야 한다. 또 미래의 재난을 예측하고 연계 필요성이 있는 안전정보를 발굴해 이 역시 재난안전데이터 목록에 반영할 필요가 있다. 재난안전데이터는 현재도 그 양이 방대한데, 미래재난에 대비하기 위해 데이터 범위를 확 장해 나가다 보면 앞으로 데이터 양은 계속 증가할 것으로 예상된다. 이에 재난안전데이 터공유플랫폼은 각 기관이 재난안전데이터를 축적하도록 확장성이 보장된 고성능 DATA

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형태를 구축해야 한다.

즉, 플랫

인 개념을 접목한 시스템을 활용해 실시간으로 공유하며, 정보들을 결합하고 분석해 새 로운 가치를 창출해낼 수 있어야 한다. 각 기관의 안전정보는 타 기관의 GIS 기반 데이터와 결합해 활용할 수 있게 하여 복합재 난에 대비하도록 준비해야 한다. 플랫폼에서 민간에게 정보를 제공할 때는 수요자의 목적 에 맞게 접근성(accessibility)과 편의성(convenience)을 고려해야 한다. 일반 국민이 안전정보를 필요로 하는 경우, 플랫폼은 원하는 안전정보를 원스톱으로 얻도록 산재한 정보들을 모 아 보여주되, 초기 화면을 제공하는 안전정보별로 어떤 내용을 제공하는지 설명(description) 해야 하며, 조회를 해서도 쉽게 찾도록 해야 한다.

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범부처 재난안전데이터를 총괄하는 재난안전데이터공유플랫폼을 지속적으로 운영하고

관리하려면 이를 전담할 조직을 신설할 필요가 있다. 「데이터기반행정법」(약칭 ‘데이터기반행정 법’) 제20조에 따른 데이터분석센터는 단일기관에서 데이터 분석 등으로 정책 수립 및 의 사결정에 활용하기 위해 설치된 것으로, 범부처 단위의 안전정책을 조정하거나 안전에 관 한 의사결정을 하고자 빅데이터 분석을 수행하지는 않아 범부처 안전문제를 다루기에는 한계가 있다. 위 조항에는 ‘정부통합데이터분석센터’의 설치 역시 규정하고 있다. 그러나 통합데이터분석센터는 ‘과제중심적’으로 어떤 특정 문제를 해결하는 방법이나 근거를 데 이터에서 찾아 해결하고자 하는 반면, 재난안전데이터센터는 특정문제의 해결과 더불어 ‘지속적 분석의 내재화’로 계속 문제를 정의하고 해결해야 하므로, 재난안전데이터센터는 데이터통합분석센터와 성격이 다르다. 재난안전데이터센터에서는 이러한 한계를 극복할 대안을 제시한다. 재난안전데이터센터는 전수조사로 파악한, 각 기관이 소유한 정보목록을 기반으로 재난안전 데이터를 식별하고, 데이터가 활용되는 인프라를 구축·운영하는 역할을 할 수 있다. 그 과정에서 데이터정제 (cleansing)로 품질관리를 수행해 각 기관의 자료를 검증하고 오류를 찾아 완결성 있는 데이터 를 제공하며, 메타데이터의 표준화로 각 기관이 제공하는 서로 다른 데이터를 통합해 분석 하는 형태로 변환하는 역할을 수행할 수 있다. 또 일반 국민도 사용하기에 편리한 형태로 데 이터를 제공하는 기능도 추가해 데이터 가치 주기 전 과정에서 국민 스스로 안전권과 알 권 리를 지켜나가는 기반을 마련할 수 있다. 이에 빅데이터센터나 통합분석센터와 별도로 (가칭) 재난안전데이터센터를 설립할 것을 제안한다. 재난안전데이터센터의 업무가 효율적으로 수행되게끔 하려면 그 구성 형태를 고려해야 한다. 재난안전데이터는 거의 모든 기관이 소유해서 여러 기관과 접점이 많으므로 기존 센터들을 참고해 관련 조직을 구성하는 것은 적절하지 못하며, 조직구성에 어떤 형태가 효율적인지 고려가 필요하다. ① 행정안전부 내부에 재난안전데이터센터를 두는 형태, ② 행정안전부가 재난안전데이터센터를 별도로 설립하거나 지정하는 형태, ③ 대통령이나 국무총리 산하 기구로 데이터 관련 업무를 수행하는 형태를 고려할 수 있다. 위원회는 이

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안들 가운데 행정안전부가 재난안전데이터센터를 설립하거나 지정하는 형태를 제안한다. 재난안전데이터센터는 행정안전부 업무 중 재난안전 데이터 거버넌스와 관계 있는 업무 를 수행한다. 센터를 효과적으로 설립하려면 자체 데이터 전문인력, 유관기관 파견인력뿐 만 아니라 주요 데이터 공공기관(과학기술정보통신부·한국과학기술정보연구원·한국지능정보사회진흥원 등)과 협력 관계를 공고히 할 필요가 있다. 다. (가칭)

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함께 만드는 안전사회 제4장

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야 하며, 비공개로 생긴 문제에 책임을 지도록 해야만 더욱 적극적으로 안전정보를 공개할 것이다. 라. 추가 고려사항 다양한 안전정보를 주요 재난관리 부처에서 공유하여 종합적 안전수준을 제고하고, 국민 의 알 권리를 보장하는 것은 국가안전관리의 수준을 높이는 매우 중요한 과제다. 우리는 재난안전데이터를 통합적으로 연계 활용하도록 ‘재난안전데이터공유플랫폼’의 내실화를 제안했고, 이를 실질적으로 구현하기 위해 운영조직으로 ‘(가칭)재난안전데이터센터’를, 의 결기구로 ‘(가칭)국가안전정보위원회’ 설립을 제안했다. 이러한 제안을 효과적으로 실현하 기 위한 추가 고려사항은 다음과 같다. 첫째, 재난안전데이터의 규정에 대한 고려사항이다. 현대 사회의 모든 데이터는 직접적이 든 간접적이든 국민들의 안전과 관련돼 있을 수밖에 없다. 즉 모든 데이터가 안전데이터에 포함될 수 있다. 따라서 너무 포괄적인 정의는 결국 모든 데이터를 수집하자는 원론적인 의견이 될 수 있으므로 적절한 정의와 구분이 필요할 것이다. 예를 들어 실제 피해에 대한 데이터, 사회의 취약성에 대한 데이터, 안전관리 역량에 대한 데이터 등을 구분해 관리가 가능한 범위에서 운영하는 방안을 고려할 수 있다. 이 과정에서 우리나라 통계 관리의 주 관기관인 통계청과 협력하면서 데이터 범위를 규정하는 일도 필요할 것이다. 둘째, 운영조직과 의결기구를 재난안전 분야에 특화하는 것이 과연 적합한지도 고민이 필 요하다. 안전이 중요한 만큼 국민의 기본권에 해당하는 인권·자유·환경 등에 대한 데이 터 역시 매우 중요하다. 같은 논리로 각 부처에서 독립적인 데이터 센터를 요구할 수도 있 다는 점을 고려해야 한다. 데이터 통합적 차원에서 본다면 이러한 독립적 시도는 데이터 의 통합과 유통을 가로막는 새로운 장벽이 될 수 있다는 점도 고려해야 한다. 셋째, 데이터 가공과 유통에서 개인정보보호에 대한 각별한 주의와 관심이 필요하다. 우 리가 경험했던 N번방 사건 등을 볼 때 개인정보의 이용보다 더욱 중요할 수 있는 것은 이 에 대한 보호 문제다. 주요 안전정보를 부처 간에 공유하는 것이 종합적 안전 제고와 효과

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다. 물론 공유 전에 개인정보를 마스킹하거나 암호화해 이용은 하되 보호가 되도록 기술

적 처리를 하는 방안도 있지만, 아직 관련 기술의 안전성이 확인되지 않았고, 개인정보 관 리자들의 일탈 행위 등도 우려되는 상황이다. 따라서 정보공유에 앞서 개인정보보호를 보장할 제도적·기술적 장치를 함께 제시해야 한다.

3. 도시 안전관리를 위한 제도 개선방안

미션 재난 예방 역량강화를 통한 안전한 대한민국 건설

비전 도시노후화 관련 도시안전정책시스템

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첫째, 유지보수를 위한 ‘성능요구 기준’의 개발 근거를 마련하고 이를 토대로 관리주체의 유지보수 및 갱신 의무를 명확히 할 수 있는 과학적 근거를 마련해야 한다. 단순히 인프라 건설 시기나 내구연한 등을 바탕으로 노후화 상태를 파악하고 관리하기보다는 실제 시설 물의 현재 성능 수준에 대한 파악 및 분석을 바탕으로 유지보수의 필요성을 판단할 필요 가 있다.

둘째, 종합적으로 시설물 전반에 대한 계획 수립 및 조정기구 역할을 담당하는 전담부서 가 필요하며, 해당 부서를 중심으로 한 역할 재설계가 필요하다.

셋째, 「지속가능한 기반시설 관리 기본법」(약칭 ‘기반시설관리법’) 제정에도 불구하고 재정 및 예 산상 문제로 유지보수를 적기에 하지 못하는 경우가 많으므로 국가가 관리주체의 안전 및 유지보수 의무를 강화하는 동시에 적정한 예산배분 및 예산지원 등을 할 수 있는 근거 를 마련해야 한다. 넷째, 지역·지방정부에 따라 인프라의 노후 상태나 재정 운용능력에 차이가 매우 크다는 점을 고려해 지자체 특정 시설물을 대상으로 소규모라도 주기적으로 평가하는 체계를 도 입하는 것이 필요하다.

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컨트롤타워를 설치·운영해 재난을 수습하도 록 한다. 재난 규모의 확대에 따라 범정부 차원의 대응 필요 시 다수 부처의 총괄조정

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안전정책조정위원회 (행정안전부장관)

실무위원회 (행정안전부 재난안전 관리본부장)

시·도안전관리위원회 (시·도지사)

대통령 (국가안전보장회의/국가안보실)

* 범정부 통합대응이 필요한 재난은 국무총리가 중앙대책본부장 권한 행사

② 중앙재난안전대책본부 (행정안전부장관)

중앙수습지원단

중앙합동조사단 재난원인조사단

시·도재난안전대책본부 (시·도지사)

지방합동조사단

시·군·구안전관리위원회 (시장·군수·구청장)

* 해외재난: 외교부장관 방사능재난: 중앙방사능대책본부장이 중대본부장 권한행사

시·군·구재난안전대책본부 (시장·군수·구청장)

중앙긴급구조통제단 (소방청장)

장)

시·도긴급구조통제단 (시·도 소방본부장)

지역사고수습본부 (소속기관 등)

시·군·구긴급구조통제단 (소방서장)

재난현장 통합지원본부 (부단체장) 긴급구조 현장지휘소

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접근하는 전재해 접근(All Hazards Approach) 방식이 필요하다. 전재해 접근은 홍수·지진·화

한다.

통합재난대응본부 (본부장) 통합재난상황실 (재난안전상황실+각 부처인력) 보좌기관 (재난전문기관) 수습기관 재난관리주관기관 참가기관 1 지방자치단체 참가기관 2 정부산하기관 대응기관(긴급구조기관) 육상(소방), 해상(해경) 그림 4-7 통합재난대응본부 구성(안)

함께 만드는 안전사회 제4장

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통합재난대응본부의 본부장은 통합대응기구에 참가하는 다수 부처에 대한 총괄·조정 기능이 가능하도록 재난관리주관기관의 수장보다 직급을 격상해 재난대응 지휘권을 실 질적으로 보장해야 한다. 본부장은 특히 재난 현장의 현장 책임자가 전권을 가지도록 지원해야 한다. 1차적인 현장 대응은 현장대응기관 중심으로 하도록 해야 하며, 재난 유형에 따라 전문성이 있는 ‘주요 수습기관’을 신속하게 지정하고 ‘참가기관’의 지원 및 협조체계가 원활히 진행되는 체계를 구축해야 한다. 이와 더불어 재난 규모에 따라 참가 규모의 범위를 정하는 기능을 수행해 야 한다. 궁극적으로는 중수본과 중대본을 하나의 통합 컨트롤타워로 통합하는 체계 개편이 이뤄 져야 한다. 통합 컨트롤타워는 대규모 재난 상황에서 모든 참가기관을 총괄·조정하는 국 가재난대응 컨트롤타워 기구로서 역할을 수행한다. 본부장은 통합재난대응본부에 참가 하는 모든 기관의 역량을 결집하고 총력 대응하도록 지휘 권한이 보장된 직급으로 격상돼 야 한다. 이와 함께 범정부 수준의 문제해결 능력을 발휘하려면 보좌기관에 재난현장경험 자, 구조전문가, 민간 인력풀 등 기능별 전문가그룹을 결성해 전문성을 확보해야 한다. 나. 재난 현장 긴급구조체계의 문제점과 개선방안 재난현장 긴급구조체계에는 개선이 필요한 다양한 현안이 산적해 있다. 그중에서도 ① 긴 급구조기관 역할을 불명확하게 하는 법·제도, ② 재난현장의 현장지휘를 저해하는 요인, ③ 긴급구조기관을 중심으로 상황관리체계 개선 등이 시급하다. 각각 주제별 구체적인 개선과제는 아래와 같다. 첫째, 「재난안전법」 등의 재난안전법령 정비를 통한 긴급구조기관 역할의 명확화가 필요 하다. 현재 「재난안전법」에서는 ‘예방’, ‘대비’, ‘대응’, ‘복구’에 관한 정의 없이 ‘대응’의 일부로 서 ‘긴급구조’만을 정의하고 있다. 따라서 ‘대응’을 ‘긴급구조’를 중심으로 해석할지, 아니면 재난 발생 시 정부 기관이 행하는 일반적인 행정업무까지 포함하는 의미로 해석할지 등 이 모호해지는 문제가 발생하고 있다. 실제 현장에서는 긴급구조기관이 모든 재난에 포괄

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소위원회

급구조기관들의 적극적 활동을 위축시키고 있다. 현행 재난현장의 긴급구조체계에서는 ‘대응’ 단계 시 긴급구조기관의 장과 자치단체장이

함께 만드는 안전사회 제4장 보고서

단순화할 필요가 있다. 긴급구조통제단장이 육상의 긴급구조활동에 관해 모든 재난에 대한 현장지휘 권한을 가 지고 있음에도 산불·화학재난·방사능재난의 경우에는 산림청·환경부·원자력안전위원 회 등이 현장지휘 권한을 행사하는 등 지휘권이 분산돼 운영되므로 이에 대한 제도 개선 이 필요하다.

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① 산불 발생 시 ‘통합지휘본부장’으로 지자체장이나 국유림관리소장 또는 산림청장이 지 휘 권한을 가지게 되는데, 현장지휘체계상 혼란을 방지하기 위해서라도 일반 원칙에 따라 긴급구조활동에 관해 긴급구조통제단장에게 현장지휘 권한을 일원화할 필요가 있다.

② 화학재난 발생 시 ‘현장수습조정관’의 역할이 긴급구조통제단장의 현장지휘 역할과 충 돌할 가능성이 있으므로 긴급구조 활동에서는 긴급구조통제단장의 현장지휘 권한이 우 선한다는 내용을 담은 관련 법령 정비가 필요하다. ③ 방사능재난 시 긴급구조통제단의 긴급구조활동에 필요한 장비 등 안전조치 협조 의무 를 명확하게 규정함으로써 긴급구조통제단장이 현장지휘 권한을 더욱 신속·정확하게 행 사하도록 할 필요가 있다. 셋째, 긴급구조기관의 신속한 현장대응능력을 확보하기 위해 재난 현장이 중심이 되는 상 황관리 및 정보 제공 체계를 마련하여야 한다. 현재 상황실 체계의 문제는 ① 119종합상

황실(이하 ‘119 상황실’)과 시·도(시·군·구) 재난안전상황실(이하 ‘지자체 상황실’)의 이원화 체계로 인한 비효율, ② 재난관리주관기관에서 관리하는 각종 위험물질에 대한 정보공유의 부족으로 요약할 수 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 지자체 상황실과 119 상황실 간의 상황관제시스템을 상호 연동해 통합정보관리체계를 구축할 필요가 있다. 상황관리 체계는 독자적 정보수집능력 과 119 신고 접수를 받는 긴급구조기관을 중심으로 수행해야 한다. 통합형 상황관리는 각기 다른 조직의 상황실과 재난현장의 상황을 통합 관리함으로써 재난대응의 종합성과 신속성, 적절성을 높일 수 있다. 서울시의 서울종합방재센터가 모범사례가 될 수 있다. 서울시는 그간 소방·재난·재해·민 방위로 분산 운영 중이던 재난 재해 관련 상황실(소방/재난/민방위)

종합방재센터-전체 상황 관리 소방서-현장 대응 활동 그림 4-8 서울종합방재센터 상황처리 흐름도

함께 만드는 안전사회 제4장 상황처리 흐름도 출동대, 장비, 인력 출동지령 장비동원 인력동원

다. 추가 고려사항 우리나라 재난대응 과정에서 발생하는 비효율성을 제거하기 위해 ‘현장 중심의 재난대응 컨트롤타워 체계 구축’과 ‘현장의 긴급구조체계의 실효성을 높이기 위한 제도 개선방안’의 마련이 필요하다. 구체적으로 재난별 분산대응 형태인 중수본-중대본 체제를 ‘기능 중심의 통합재난대응 본부 체계’로 전환하고, 기존 긴급구조의 범위를 ‘긴급현장대응’으로 확대하 고 현장지휘권을 강화하기 위한 지휘 권한 일원화를 제안한다. 이러한 제안은 현대의 재난 특성을 반영한 매우 적합한 제안이지만, 제도의 효과적 안착을 위해 다음과 같은 추가 고려 가 필요하다. 첫째, 현장을 더욱 강조해야 한다. 국가적 재난 컨트롤타워로서 관련기관 상황전파 정보제공 협조요청

중요하긴 하지만 좀 더 중요한 것은 현장이다. 현장에서 현장상황보고 사고현장 지휘·통제

중대본과 중수본의 문제 119 신고 접수 처리 각종 사고 신고, 태풍, 홍수, 범람, 건물붕괴, 가스폭발 출동대, 지휘통제본부

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지고 판단하고 행동하지 못하는가? 현장지휘자에게 전권을 부여할 수 있는 실질적 방안 과 함께 현장 대응자들의 적극적 행위에 대한 면책방안 등 보호 대책을 좀 더 강조할 필요 가 있다. 즉 현장 대응자 개개인의 좀 더 적극적 활동을 보장할 수 있는 다양한 형태의 보 호, 지원 방안을 고민할 필요가 있다. 둘째, 소방의 전문성을 강화하기 위한 좀 더 적극적이고 구체적인 역량 강화방안이 필요 하다. 산불·화학사고·원자력사고 등 특수한 재난 분야의 경우, 모두 해당 분야에 상당한 전문성이 필요하다. 산불의 경우 단순 화재 재난의 문제라기보다는 산사태·산림병해충 등 산림 공간에서 발생하는 서로 연계된 재난의 일종으로 대응할 필요가 있다. 즉 공간적 환경의 특수성이 도시에서의 대응과는 다른 형태의 전문성을 요구한다는 것이다. 이러한 문제는 화학사고와 원자력사고도 마찬가지다. 현장지휘권을 강화하기 위해 다양한 재난 의 일원화는 꼭 필요하지만, 소방의 다양한 재난에 대한 전문성을 강화하기 위한 노력과 병행이 필요하다. 소방·해경 등 1차 대응자들이 좀 더 다양한 재난 환경에서도 전문성을 가지고 대응하도록 그들의 전문성을 고양하기 위한 교육·훈련·장비보급 등에 대한 각별 한 관심이 필요하다.

2. 국가 재난안전관리 역량 강화방안 우리나라 재난관리 조직은 대형재난이 발생할 때마다 지속해서 확대·개편돼 왔다. 2003 년 2월 대구지하철 화재 참사를 계기로 ‘소방방재청’이 신설되고, 지방자치단체에 재난관 리 인력이 1,000여 명 증원됐다. 2014년 4월 세월호참사 이후에는 장관급 부처인 ‘국민안 전처’ 신설, 17개 광역시·도에 ‘재난관리실’ 설치와 500여 명 추가 증원 등 인력과 조직이 지속해서 확대됐다. 그러나 이러한 재난조직의 확대·개편에도 불구하고 대형재난이 발생할 때마다 재난관리 수준은 좀처럼 나아지지 않았는데, 이러한 문제는 재난관리 조직의 양적 팽창에 걸맞게 내부 인력의 역량 강화가 수반되지 않았기 때문으로 보인다. 따라서 이 보고서는 세월호참사를 포함한 그간 대형재난 사례에서 반복적으로 지적된 1)

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가. 재난안전 전담인력 확보

함께 만드는 안전사회 제4장

관리평가 지표에 방재안전직 정원 확보 가중치를 반영하는 등 정책적 노력을 기울였으나 이 렇다 할 큰 성과는

보여주지 못하고 있다. 또 지자체별 방재안전직 정원에 대한 가이드라인이

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첫째, 방재안전직 정원은 기준인건비에서 제외해야 한다. 기준인건비는 지방자치단체별

임의적인 인력운영을 방지하는 제도로, 행정안전부는 2018년 이후부터 기준인건비 범위 내의 인건비 집행에만 보통교부세를 지급하고 있다. 따라서 만성적인 인력 부족을 경험하 는 지자체에서는 방재안전직보다는 다양한 분야에 활용할 수 있는 일반직 채용을 선호하 고 있다. 중앙·지방, 공공기관 재난안전부서의 방재안전직 정원 비율을 최대 50%까지 상향하려 면 지자체가 겪고 있는 기준인건비 제도의 한계를 극복하도록 지원할 필요가 있다. 단기 적으로는 지자체의 방재안전직 증원 목표를 명확히 제시하고 목표달성 여부에 따라 지자 체별 특별교부세를 차등 지원해야 한다. 정부 시책에 따른 채용은 기준인건비와 별개로 산정하거나 교부세 지원이 가능하므로 지방자치단체 입장에서 인건비 부담이 없어 적극

적인 채용 확대가 가능하다.

사회복지직 신설 당시 지금의 방재안전직렬과 비슷하게 각 지방자치단체의 사회복지직렬 충원이 원활히 이뤄지지 않는 문제가 발생한 바 있다. 이를 해결하기 위해 보건복지부는 복

지전달체계를 개선하면서 ① 신규 사회복지직렬 인건비를 3년간 국고로 보조하거나 ② 사 회복지직 순증분에 대해 한시적으로 기준인력을 별도로 산정하는 등 지방자치단체의 인건 비 부담을 줄여줄 방안을 도입한 사례가 있으니 이를 참조해 정책을 수립할 필요가 있다. 또 재난관리책임기관으로 지정된 중앙공기업·지방공기업의 직제규정에 ‘재난안전직렬’을 신설해 재난안전부서 인력 50% 이상이 재난안전직렬로 구성되도록 감독기관인 기재부 와 행안부가 협의해 추진할 필요가 있다. 둘째, 재난관리 직무에 대한 보상체계를 강화해 재난안전 부서의 장기 근무를 유도해야 한다. 정부의 제4차 국가안전관리기본계획에서도 재난안전 전담인력에게 근무성적평정 가점(이하 ‘근평가점’)을 부여하는 등의 인사우대를 해결 방안으로 제시하고 있다. 근평가점

이미 시행 중이나 ① 근평가점 기간을 채우기 전에 다른 부서로 배치되는 경우가 많고, ② 근평가점이 미미해 실질적으로 체감되지 않으며, ③ 임의규정이다 보니 이를 적 용하는 지방자치단체의 비율도 낮은 편이어서 사실상 유명무실한 제도로 존재한다. 따라

안전사회

재난관리자 역량의 차이가 재난대응의 성패를 좌우하는 만큼 채용단계부터 재난관리 업무 에 대한 체계적이고 전문적인 교육은 매우 중요하다. 정부도 재난관리자의 역량을 강화하기

위해 다양한 방안을 마련해 왔지만, 재난관리자라면 누구나 공통으로 갖춰야 할 핵심역량에 대한 사회적 합의가 부재하고 역량 기반의 재난관리 교육체계가 미비해 전문성 부재 문제는 지속적으로 반복되고 있다. 따라서 재난관리자 교육을 다음과 같이 개선할 필요가 있다. 첫째, 모든 인적 구성원이 재난관리 기본원칙을 공유하고 채용 이후 재난관리 업무를 체 계적으로 교육할 수 있도록 재난관리자 교육을 전면적으로 개편·강화할 필요가 있다. 또 재난환경 변화(신종위험, 초대형 X-Events 증가 등)에 맞춰 전문성을 강화할 수 있는 맞춤형·특화형 교육훈련 개발이 시급하며, 장기교육과정을 신설해 우수한 전문 인재를 육성하고 이러한 프로그램을 이수한

공무원의 보직과 경력을 연계하는 것이 요구된다. 둘째, 재난관리자 교육에 공통으로 사용할 수 있는 국가 차원의 재난 관련 표준교재를 개 발해야 한다. 신규자·실무자·관리자 등 교육대상별로 재난안전 직무역량(재난안전 지식·스킬·

함께 만드는 안전사회 제4장

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능력 등) 지표를 명확히 하며, 이들에 대한 역량진단을 토대로 표준교재를 개발하고 교육계 획을 수립해 운영하는 등 경험과 사례기반 참여형 교육과정 등으로 교육의 새로운 틀을 제시해 교육대상자의 역량을 강화할 필요성이 있다. 셋째, 주요 의사결정자(Decision maker)들을 위한 지휘역량 교육과정을 신설하고 보직기준을 강화해야 한다. 선출직 공무원인 시장·도지사·군수·구청장을 위한 교육훈련 프로그램 신설도 필요하다. 그리고 이들을 보좌하고 통합지원본부장으로서 임무를 수행하는 부단 체장의 교육 시간(현 7시간)을 지휘역량 교육훈련으로 개편·강화하고 이수자에 한해 보직을 부여하는 조치가 필요하다. 넷째, 교육부는 재난관리 표준교육과정 전공 신설 관련 절차를 신속하게 처리해 대학이 재난관리자 전문인력을 양성할 제반 여건을 마련해 줄 필요가 있다. 이러한 절차와 함께 앞서 제안한 중앙·지방·공공기관의 재난안전부서 정원의 50% 이상이 방재안전직으로

채용되는 정책적 환경을 조성하려고 노력해야 한다. 이러한 선순환 구조가 만들어져야 관

련된 학과들이 신설되고 전문인력이 양성될 수 있다. 이외에도 미국의 경우처럼 재난관리

자에 대한 위탁교육과 관련된 다양한 프로그램이 운영되도록 관련 대학에 행정적·재정적 지원이 필요하다. 다섯째, 재난관리책임기관별 재난관리자 교육 대상선정 및 교육 이수에 대한 엄격한 관리 가 요구된다. 직무와 관련 없는 교육 이수 문제, 재난안전 분야 종사자 및 방사능방재요원 등 법정교육 미이수자 관리 문제, 유형별 재난관리로 인한 부처별 교육대상자 선정기준이 제각 각인 문제, 중앙사고수습본부와 중앙재난대책본부 운영 주체인 중앙부처 관계자들이 교육 대상에서 일부 제외되는 문제(원자력안전위원회 등 관련 중앙부처) 등을 해소하려면

호참사 이후 그동안 분절적으로 배분·집행됐던 재난안전 예산 부문의 통합성과 전문성 을 확보하기 위해 행정안전부에 각 부처 재난안전 관련 예산에 대한 사전 협의권을 부여 하고 2016년 회계연도부터 도입했다. 그러나 행정안전부의 재난안전 예산 사전협의 결과 에 따르면 2016년부터 2020년까지 사전 협의제도를 통한 투자 확대 의견 반영률은 평균

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완화할

대책이 요구된다.

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최근 태풍과 집중호우 등 재난 발생빈도가 증가하고 대형화하는 추세여서 대응과 수습 활 동에 막대한 예산이 소요되므로 기금별 법정 적립기준을 준수하고 기금집행 및 운영에 대 한 책임성·투명성을 강화하며 기금운영에 대해 주민들이 직접 견제할 장치를 마련할 필 요가 있다. 라. 추가 고려사항 재난관리자의 전문성을 제고하기 위한 인력 확보, 이들의 역량을 제고하기 위한 교육체계 강화, 재난안전 예산의 실질적 확보 방안은 국가 재난안전관리 역량 강화에 꼭 필요한 정 책들이다. 그러나 재난 분야 인력은 마치 군대와 같아서 평상시 업무를 고려하면 무작정 증원이 쉽지 않다는 한계를 인정할 필요가 있다. 이러한 현실적인 상황을 고려해 다음과 같은 점을 장기적으로 준비할 필요가 있다.

첫째, 여러 지자체를 함께 묶어서 재난관리 공무원을 관리하는 방안이다. 이미 우리나라 도 인구가 꾸준히 줄어들어 많은 지방자치단체가 존립 자체를 염려하는 상황이다. 따라 서 인구 감소 지역은 몇 개 지자체를 연합해 재난관리 공무원을 확보하고 관리하는 방안 을 고민할 필요가 있다. 이러한 방안은 재난관리 지방청42) 제도의 도입과 함께 고민할 필 요가 있다. 둘째, 한국형 재난예비군 제도43) 도입을 고민해야 한다. 재난관리 분야는 마치 국방 업무 와 유사해 평상시에는 적정 규모의 조직과 인원이 훈련 및 예찰 등 예방-대비 업무를 수행 하지만, 상황 발생 시에는 모든 조직과 인원을 동원한 총력대응이 필요하다. 하지만 관련 조직과 인원을 대형재난에 대비해 무제한 확대할 수는 없다. 따라서 마치 민방위 제도와

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우리나라는 지금까지 대형재난을 여러 차례 겪으면서 사회적 충격을 크게 받았는데도 유 사한 재난이 꾸준히 반복되고 있다. 1970년 남영호 침몰사고, 2003년 대구지하철 화재 등 대규모 인명피해가 발생한 참사를 이미 겪었음에도 2014년 세월호참사가 발생했다. 수많 은 사상자가 발생했던 경기도 물류창고들에서는 2022년 현재에도 유사한 사고가 반복되 고 있다. 이는 우리 사회가 재난 이후 제대로 된 사회적 학습을 하지 않고 문제를 고치지 못하고 있음을 보여준다. 대형사고가 발생한 후에는 다양한 형태의 사고조사위원회가 만 들어졌지만, 독립성과 전문성을 확보하지 못했고 국민의 신뢰도 얻지 못해 결국 또 다른 사회적 갈등을 양산했다. 대형사고가 발생하면 그 사고의 근본 원인이 무엇인지 판단하기보다는 눈에 띄는 개인의 잘못만 꼬집으면서 ‘안전불감증’이 문제라고 넘어가곤 했다. 사고원인을 기계 결함이나 개 인 과실로 판단함에 따라 재난조사 역시 처벌에 목적을 두었고, 근본 원인을 찾는 재발 을 방지하려는 노력은 매우 부실했다. 그러나 사고조사의 국제적 경향은 사고원인이 시스 템이나 조직에 있다고 보고 사회·기술 시스템에 초점을 맞춘 원인조사로 그 방향이 변화 하고 있다. 세계적 흐름과 동떨어진 국내 재난조사시스템의 미비는 유사한 재난을 반복하 는 원인이 되고 있다. 우리나라의 재난조사는 재난 유형별 안전관리 책임이 있는 부처 내부에 설치된 기구에서 담당하는 일종의 자체 조사 형태를 띠고 있다. 이러한 조직 형태로 소관 부처로부터 조사 독립성과 투명성이 보장되기 어렵고, 따라서 조사결과를 국민이 신뢰하기도 어렵다. 또 대 학습 IV 43) 미국 FEMA에서도 예비군 제도(FEMA Reservist)를 운영하는데, 이는 미리 등록한 사람들을 대상으로 재난 발생 시 FEMA 의 요청(on-call)에 따라 재난 현장 근교의 사람들을 임시직으로 채용하여 재난 1차 대응 및 이재민 구호 등을 돕는

제도이 다. 한국도 의용소방대, 자율방재단 등 민간자원봉사 조직을 재난 상황에서 활용하지만, 재난예비군 제도는 좀 더 전문적인 인원을 양성하여 재난 시 효과적으로 활용하는 제도이다. 재난예비군의 경우에는 단순히 민간뿐만 아니라 공무원 조직 내에 서 재난관리를 경험한 직원들을 대상으로도 모집하여 그들의 경험이 현장에서 지속적으로 활용되도록 노력할 필요가 있다.

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부분 비상설로 운영돼 조사관에 대한 교육·훈련이 이뤄지기 어렵고 재난조사에 관한 전 문성 축적도 불가능하다. 이 보고서는 독립적인 재난조사기구 설립의 필요성을 재차 강조하며, 실현 가능성이 높고 효율적인 대안이 무엇인지 탐구해 독립기구 중심의 재난조사체계 개편 방향을 다음과 같 이 제안한다. 가. 재난조사기구 이원화 및 협력 구조 기존 연구가 제시하는 재난조사기구를 살펴보면 크게 두 가지 유형으로 나뉜다. 첫 번째 는 미국 NTSB, 일본 JTSB 등을 참고하여 항공·철도·해양 등의 교통운송사고만 조사 대 상으로 삼는 교통사고조사위원회 모델이고, 두 번째는 스웨덴 SHK 사례를 참고해 모든 유형의 재난을 조사하되 사회적 파급력이 큰 주요 재난만 조사 대상으로 삼는 재난조사

위원회 모델이다. 재난조사위원회 모델은 다시 두 가지로 나뉘는데, 기존의 부처 소속 재 난조사기구를 재난조사위원회에 통합하는 통합 모델과 기존 기구를 존치하고 재난조사

위원회를 추가로 만드는 병렬 모델이다. 재난조사위원회 통합 모델이 가장 이상적인 형태일 것이나 각 부처의 반발과 조직 구성에 필요한 예산을 고려하면 현 단계에서 막대한 비용을 들여 거대한 조직을 구성하는 것은 시기상조로 보인다. 따라서 실현 가능한 방안으로 재난조사위원회 병렬 모델을 채택한다. 병렬 모델은 기존조사기구와 재난조사위원회의 이원화 체계를 제안하는 모델이다. 항철 위와 해심원 등 기존 조사기구는 그대로 두되 일상적인 사고조사를 담당하도록 하고, 재 난조사위원회를 별도로 설립해 사회적 파급력이 크거나 다른 부처와 협업이 필요한 복합 적 성격의 재난, 즉 중대 재난을 담당하게 한다. 이 경우 기존 조사기구가 존치되므로 실현 과정에서 부처 반발을 최소화한다는 장점이 있다. 이상의 내용을 표로 정리하면 <표 4-2> 과 같다. 그러나 기존 부처 소속 사고조사기구가 담당하는 영역에서는 여전히 독립성이 확보되지 않는 등의 문제가 남는다. 또 재난조사위원회의 조사 대상 범위, 지휘 권한 등을 명확하게

표 4-2

재난조사기구

안전사회 소위원회 보고서

조사 대상으로 삼되, 중대재난만 조사하는 방안 조직 통폐합 항철위와 해심원(특별조사부)의 조직·인력 및 기능 등을 교통사고 조사위원회로 통합

항철위와 해심원 등 기존 조사기구를 통합하고, 그 이외 재난 유형에 대한 신규 인력을 포함해 재난조사위원회를 구성하는 일원화 체계

일상적 사고는 항철위, 해심원 등 기존 조사기구에서 조사하되, 중대재난은 재난조사위원회가 담당하는 방안으로, 타 조직과의 통폐합이 없는 이원화 체계

① 모든 유형의 재난조사 가능 ② 재난조사 주무기구로서 권위 확보 ② 기존 조직이 존치되므로 부처 반발 최소화 단점 ① 교통운송사고를 제외한 기타 유형의 재난조사에 대한 문제 잔존 ② 부처 반발이 거셀 수 있음

장점 상설 조사기구인 항철위와 해심원(특별조사부) 중심으로 조직을 설치함으로써 안정적인 조직 구성 가능 (국외 유사 사례 다수 존재)

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술·공학적 전문가는 최소 인력만 확보하되, 재난 유형별 진상규명 조직(부처 소속 사고조사기구 포함)이나 전문가로 구성된 네트워크를 구축해 필요에 따라 활용하는 방식으로 조직을 설 계하는 것이 적합하다. 즉 사고 양상이 단순하거나 피해 규모가 작은 사고는 기존 부처 소 속 사고조사기구가 전담하되, 피해 규모가 크거나 사회적인 상당한 충격 등으로 근본적 원인조사와 이에 따른 권고·이행점검 기능이 필요하다고 판단되는 중대재난일 경우 (가칭)

중대재난조사위원회가 조사를 지휘하고 기존 부처 소속 사고조사기구가 협력하는 이원 화 체계를 제시한다. 재난 발생 원인을 밝히는 것 외에도 대응 과정의 적정성을 조사해 대응 시스템의 문제점 을 개선하는 것, 피해자와 소통하고 피해 발생 상황이나 조사 진행 상황을 공유하는 것 역시 재난조사기구가 해야 할 일이다. 이러한 기능을 수행하는 데 필요한 전문성은 방재 학이나 행정학, 정신건강의학 등으로 근본적 원인 규명에 필요한 전문성과 마찬가지로 특

정 재난 유형에 국한된 전문성이 아니므로 전 부처를 아우를 수 있는 (가칭)중대재난조사

위원회가 그 역할을 담당하는 것이 타당하다.

나. 부처 소속 사고조사기구의 개편 방향

부처 소속 사고조사기구를 앞서 제시한 이원화 체계로 운영하고자 할 때 현행 조사기구 의 핵심적인 취약지점은 크게 독립성 확보와 전문성 확보로 정리할 수 있다.

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따라서 산업재해나 화재 등 사고 빈도가

잦아 조사업무를

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사고조사 전담기구로 조직을 개편할 필요가 있다.

전문성 확보 측면에서는 우선 항철위와 해심원을 제외한 부처 소속 사고조사기구 대부분 이 비상설로 운영됨으로써 조사관들에 대한 체계적인 교육·훈련을 진행해 조사 전문가 를 양성하기가 어렵다는 문제가 있다. 이 문제는 앞에서 조사 독립성 확보 방안으로 제시 한 사고조사 전담기구를 상설기구로 구성하는 방법으로 해소할 수 있다. 또 상설기구인 해심원을 포함한 대부분 조사기구에서 전담 조사관을 두는 것이 아니라 순환보직으로

조사업무를 운영하는데, 주기적으로 보직이 변경됨으로써 조사업무의 특성을 이해하고 조사 방법을 체득하기도 전에 다른 부서로 전출돼 관록 있는 조사관이 존재할 수 없는 구 조다. 사고원인조사는 현장 조사, 면담 조사, 증거 수집 등 다양한 방식으로 수행하므로 기 술적 지식뿐만 아니라 조사 노하우가 필요한 영역이다. 따라서 단시간에 이러한 노하우를 체득하기는 어려우며 장기간에 걸친 교육과 조사 경험을 바탕으로 전문 조사관으로서 성 장해 나가는 것이 필요하다. 또 사고조사기구의 조사관은 관련 분야의 전공자나 경력자 로 별도 채용하고, 보직 순환 없이 고정적으로 조사업무를 진행하도록 해야 한다. 다. (가칭)중대재난조사위원회 구성 방향 법령 제정을 통한 (가칭)중대재난조사위원회 설립이 반드시 진행돼야 한다는 것을 전제로 (가칭)중대재난조사위원회 근거법을 설계할 때 주요하게 고려해야 할 사항을 다음과 같이 제안한다. 1) 조사대상 기준 (가칭)중대재난조사위원회가 모든 유형의 재난을 다룬다는 점을 고려할 때, 모든 재난

정성적 기준의 경우, ① 국외 조사기구들도 조사 대상의 기준으로 ‘중대한 사회적 영향을 미쳤거나’, ‘특히 이례적인 사고’, ‘중대한 사고’ 등으로 포괄적인 표현을 사용하고 있고, ② 현행 「재난안전법」에서도 중앙재난안전대책본부를 구성하는 ‘대규모 재난’을 규정할 때 “인명 또는 재산의 피해 정도가 매우 크거나 재난의 영향이 사회적·경제적으로 광범위” 수준으로 표현하는 점을 고려할 때 기준을 엄밀하게 설정해 (가칭)중대재난조사위원회의 조사 범위를 축소하는 역효과를 발생시키기보다는 가급적 포괄적으로 정의함으로써 위 원회가 자율적으로 조사 대상을 선정하도록 함이 적절하다. (가칭)중대재난조사위원회는 사회 안전시스템 개선으로 유사 사고 재발을 방지하는 데 그 목적이 있으므로 현재 피해 규모가 크지 않은 사소한 재난이라고 하더라도 유사 사건이 반복되거나 향후 유사 사건으로 큰 피해가 발생할 것이 우려된다면, 조사 대상으로 삼아 사회적 참사를 예방하도록 해야 한다.

한

조사해야 하는 (가칭)중대재난조사위원회의 성격을 고려할 때, 이러

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(1안) 완전한 독립기구안 (2안) 대통령(국무총리) 소속기구안 내용 행정, 입법, 사법 어디에도 속하지 않는 기구로서 그 권한에 속하는 업무를 독립해 수행하는 형태

예시 - 국가인권위원회 - 세월호 특조위 - 사회적참사 특별조사위원회

대통령(또는 국무총리) 직속기구이나 직무에 관하여는 독립된 지위를 가진 형태

- 공정거래위원회(국무총리) - 국민권익위원회(국무총리) - 원자력안전위원회(국무총리) - 군사망사고진상규명위원회(대통령)

장점 강력한 독립성 확보 ① 특정 정부 부처의 영향을 받지 않아 비교적 독립적이고 공정한 조사가 가능 ② 정부 부처의 협조를 구하기에 용이함

단점 삼권분립에 위배 (행정기관의 역할을 수행함에도 행정부로 분리되지 않고 독립기관으로 존재하는 것이 적절치 않다는 의견)

제왕적 권력을 가진 대통령제하에서는 독립성의 문제 잔존 (조사 결과를 투명하게 공개하는 방식으로 단점 보완이 가능하다는 의견 존재)

마지막으로 고려해야 할 사항은 (가칭)중대재난조사위원회의 조사 권한이다. 근본적 원인을 규명할 수 있는 수준의 조사 결과를 도출하려면 무엇보다도 강력한 조사 권한을 바탕으 로 적시에 관련 문서 및 관련자 진술 등의 기초 자료를 획득할 수 있어야 한다. 특히 타 정 부기관에 대해서는 단순 협조 요청 이상의 조사 권한이 필요하다. (가칭)중대재난조사위원 회는 부처 소속 사고조사기구와 이원화 체계로 운영되는 것을 전제로 한 기구이므로 부처 소속 사고조사기구와 협력이 필수적이다. 따라서 (가칭)중대재난조사기구는 강력한 조사 권 한을 필수 요소로 갖추어야만 한다. 단순히 (가칭)중대재난조사기구의 조사에 따라야 한다 는 의무조항만 규정하는 것이 아니라 그러한 의무를 준수하지 않았을 때를 대비한 처벌조 항도 함께 마련해야 한다. 구체적으로는 다음과 같은 권한의 명시적 규정이 필요하다.

이와 함께 타 정부 부처 등의 조사 비협조를 방지하는 규정도 필요하다.

· 다른 국가기관의 조사 비협조를 방지하기 위해 재난조사기구가 국가기관에

자료·정보의 제공, 직원의 파견 등 필요한 지원을 요청할 수 있는 권한

· 재난조사기구의 지원 요청을 단순히 거부할 수 없게 그 사유 등을 반드시 서면으로

제출하도록 하는 장치 마련

재난조사기구에 파견된 직원이 소속기관 복귀 후 신분상 불이익 등을 받는 상황을

방지하는 장치 마련 등

3) 사법·행정 책임과 분리 재난이 발생하면 재난을 일으킨 원인 제공자를 확인해 처벌해야 한다. 우리나라의 사법제 도는 이러한 처벌을 위한 수사와 기소를 법적·제도적으로 보장하고 있다. 그러나 재난조 사는 원인 제공자 처벌이라는 목적과 달리 재난의 1차적 원인뿐만 아니라 근본적 원인까 지 규명함으로써 우리 사회를 좀 더 안전하게 만드는 사회적 학습을 목표로 한다. 즉 어떤 사람이 실수로 대형재난을 유발했다면, 단순히 그 사람의 안전불감증을 지적하고 처벌하 기보다는 왜 그가 그런 실수를 했는지 근본적 원인을 찾고 문제점을 개선하고자 노력해 야 한다는 것이다. 그 사람의 실수가 과로를 불러일으키는 가혹한 노동환경, 안전장비 등 을 제대로 지원하지 않은 조직의 잘못이라면 모든 책임을 개인에게 물을 수는 없다. 이와 같이 재난조사의 근본적 목적은 재난의 ‘근본’ 원인을 밝혀내 시스템의 본질적 개선 을 이뤄내는 것이다. 국제적으로도 수많은 전문 조사기구들에서 “사고 또는 사건 조사의 목적은 오로지 사고와 사건의 예방이며, 비난이나 책임소재를 규명하는 것은 조사 활동 의 목적이 아니고”, “사고조사 절차와 사법·행정적 책임규명 절차는 분리되어야 함”을 명 시하는 실정이다. 실제로 전문성과 독립성에서 최고의 모범사례로 제시되는 미국 교통사 고조사위원회(NTSB)에서도 “재판에서 NTSB 보고서를 인용할 때 사실 조사 부분만 인용 할 수 있으며, 인용하더라도 분석 내용에 대한 입증은 사법기관이 별도로 수행해야 하고 이 과정에서 NTSB는 일절 관여하지 않는다”라는 사실을 명시하고 있다. 이처럼 재난조사를 사법·행정 책임과 분리하는 조항을 뒀을 때 이점은 크게 두 가지로

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볼 수 있다. 첫 번째는 관련자 진술 획득이 비교적 수월해질 수 있다는 것이다. 재난 원인 을 명확히 밝히려면 관련자들의 솔직한 진술을 수집하는 것이 필수적인데, 재난조사가

수사·징계와 연계될 경우 조사대상자가 자신에 대한 처벌을 피하려고 사고에 대한 정보

를 감추는 위축 효과가 발생할 수 있다. 따라서 수사나 징계 절차와 거리를 둠으로써 관련 자들이 거리낌 없이 진술하도록 하는 것이다. 두 번째로 조사기구 본연의 목적인 ‘안전’에 집중한 조사를 진행할 수 있다는 것이다. 국제적인 안전관리체계 패러다임은 작업자의 휴 먼에러 발생을 당연한 것으로 인정하고, 그 대신 이를 보완하도록 다중 방어막을 세우고 조직과 시스템을 개선해 사고를 예방하고자 하는 것이다. 이러한 맥락에서 재난조사 역시 개인의 실수를 질책하기 위해서가 아니라 실수가 발생하도록 방치한 시스템을 교정하는 관점으로 실시 돼야 한다. 따라서 (가칭)중대재난조사위원회의 설치 규정을 마련할 때 재난조사가 책임자를 찾는 등 의 민형사상 절차와 관련된 조사가 아니며, 수사기관 및 감사기관의 수사·감사는 재난조 사와 별도로 진행됨을 명확히 하는 원칙 조항을 포함하는 것이 재난조사에 대한 사회적 인식을 변화시키는 데 도움이 될 것이다.

4) 개선권고 및 권고이행점검 기능 재난조사의 궁극적 목표는 조사에서 밝혀낸 사실을 바탕으로 개선하고, 유사한 재난의 발생을 방지하는 데 있다. 즉 관련 기관에 개선을 권고하는 기능은 재난조사기구의 매우 핵심적 기능이다. 그렇지만 현재 운영되는 부처 소속 사고조사기구의 개선 권고는 강제력 이 없을뿐더러 해당 권고를 이행했는지를 점검할 장치도 전혀 마련돼 있지 않은 탓에 개 선 권고이행은 모두 대상 기관의 자발성에 기대어 대상 기관이 이행을 거부해도 강제할 수단 등이 전혀 없다. 유사 사고 재발

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유가 타당하지 않다고 판단되면 권고 이행을 촉구해 장기적으로 이행을 점검하는 장치를 마련할 필요가 있다.

5) 피해자와의 소통 기능 재난을 수습하는 정부 기관이 종종 비판받는 지점 중 하나는 바로 피해자와 충분히 소통 하지 않는다는 것이다. 피해자는 재난으로 인한 영향을 가장 크게 받는 사람들이지만, 정 작 수습 과정에서는 단순한 지원 대상으로만 치부되며, 재난 발생 상황이나 수습 상황과 관련된 정보공유 과정에서 소외되는 경우가 많다. 특히 재난조사기구는 조사의 객관성을 확보하여야 한다는 이유로 피해자와 소통을 타 정부 기관보다 소홀히 할 개연성이 크다. 따라서 재난조사기구를 설계할 때, 피해자가 이해당사자로서 정확한 정보를 누구보다 신 속하게 제공받도록 법령 또는 규정에 명시할 필요가 있다. 따라서 국외 사례를 참고해 피해자와 원활히 소통할 수 있도록 관련 조항을 마련해야 한 다. (가칭)중대재난조사위원회 소속 직원 중에서 ‘피해자 소통 담당자’를 지정하고 피해자에 게 재난조사 진행 상황에 관한 정보를 주기적으로 제공하도록 해야 한다. 이뿐만 아니라 공청회를 개최하거나 조사보고서 초안을 공유하는 국외 사례를 참고해, 피해자가 이해당 사자로서 조사의 진행 과정이나 조사 결과에 대한 의견을 개진할 기회를 제공할 필요가 있다. 이 과정에서 피해자는 조사 결과를 신뢰하게 될 것이며, 조사결과의 사회적 수용 또 한 원활하게 진행될 것이다.

6) 위원 구성 및 추천·임명 방안 조직 설계에 관한 논의에서 중요한 문제 중 하나가 바로 위원 구성 및 추천·임명 방안에 관한 것이다. 지금까지 재난조사위원회의 위원 추천과 임명 방식은 다양한 정치적 논쟁을 불러일으킬 가능성을 내포하고 있었다. 세월호특조위는 국회(여야 추천), 대법원장, 대한변호 사협회장, 희생자 가족대표 회의가 각 선출 또는 지명한 사람을 대통령이 임명하는 방식 으로 위원을 위촉했으며, 선조위는 국회(여야 추천) 및 희생자 가족 대표가 추천한 사람을 대 통령이 임명하도록 했다.

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위원회 체계에서 조사 활동을 원활히 하려면 조직 내 팀워크가 매우 중요한데, 조사위원 을 배경에 따라 기계적 동수로 배치하면 의견의 합치를 이루기 어렵고 분쟁이 발생하기가 쉬워 결과적으로 원활한 조사 활동이 어렵게 될 가능성이 크다. 더구나 사고로 인한 정치 적 파장이 큰 경우에는 이러한 갈등이 더욱 부각된다. 따라서 위원을 임명할 때는 정치적 균형을 과도하게 고려하기보다는 사고조사의 전문성을 중점적으로 고려하는 방안을 채 택해야 한다. 따라서 (가칭)중대재난조사위원회 위원 구성을 설계할 때는 조직에서 필요한 전문 분야를 먼저 정하고, 그에 따라 이해관계자들 사이의 합의로 적절한 인물을 선정해야 한다. 재난 조사위원회에 필요한 전문 분야에는 재난 유형별 기술·공학적 전문성은 물론이고, 재난 의 근본적 원인을 파악하고 대응 과정의 적정성을 조사해 제도개선안을 마련하며 피해 자를 지원하는 (가칭)중대재난조사위원회의 기능 및 역할을 고려했을 때 정책·법·사회학· 방재학·정신건강의학·시민운동 분야 등이 포함될 수 있다. 전문 분야가 정해지면 그 분 야에 정통하다고 판단할 수 있을 정도의 엄밀한 자격 요건을 규정할 필요가 있다. 라. 추가 고려사항

지금까지 우리나라의 재난조사는 독립성과 투명성을 확보하기 어려운 측면이 있었고, 조 사의 전문성도 부족했다. 이 때문에 사회적 갈등이 양산되기도 하였고 재난 예방에 기여 하는 신뢰할 수 있는 조사 결과를 얻기 어려웠다. 따라서 이 보고서는 ‘독립적이고 전문적 역량을 갖춘 재난조사기구 설립’의 필요성을 강조한다. 이를 위해 독립기구 설립을 중심으 로 한 재난조사 체계를 제시하면서 기존 재난조사기구와의 병렬적 설립을 통한 현실적 대 안을 제시했다. 이 보고서가 제시한 대안은 한국 사회의 현실적 상황을 반영한 적절한 대 안이며, 궁극적인 독립성 강화에 기여할 수 있다고 판단되나, 조사기구로 전문성을 확보하 는 측면에서는 아직 구체성이 부족한 편이다. 재난조사기구의 전문성은 독립성만큼이나 중요한 가치다. 우리나라에서는 이미 다양한 형 태의 재난조사기구가 임시기구 형태로 만들어지고, 운영돼 왔지만 이러한 조사기구가 쌓 아놓은 전문성은 축적되지 못했다. 대부분 기존 조사기구의 문제점을 지적하고, 새로운 조

직을 만들었지만, 이전 조직이 만들어놓은 성과를 효과적으로 이어받지 못했다는 것이다. 독립적이며 전문성을 지닌 재난조사기구를 설립하기 위한 첫걸음으로 이전 조사기구에 참여했던 인력들을 적극적으로 활용하는 방안의 마련이 필요하다. 그들의 경험과 전문성 을 활용하는 기회를 마련해 그간 노력의 연속성을 확보할 필요가 있다. 물론 이와 병행해 각 조사기구의 전문성을 쌓아 나가도록 다양한 교육과 훈련이 병행되어야 할 것이다. 미국 NTSB 등의 기관에서는 사고조사 전문인력을 위한 교육과정 등을 운영하는데, 향후 우리 조사기구의 전문인력들도 이러한 기관에서 훈련 받도록 지원하고, 그 외 해외의 전문성 있는 기관들과 교류 협력도 강화해야 한다.

기존 재난백서는 ①

데 기여할 수도 있다.

함께 만드는 안전사회 제4장

의 문제가 지적된다. 그리고 재난백서의 사회적 학습 도구 역할과 관련해서 기존의 재난 백서는 주로 정보 제공 측면에 초점이 맞춰져 사회적 학습을 위한 상담 제공, 참여 체계의 구축 측면에서 그 기능적 한계를 보였다. 대응 활동 중심의 정리, 평가와 성찰의 부재 등 기존 재난백서가 보여주는 공통적인 한계들은 재난의 예방과 대응을 위해 재난에서 교훈 을 얻어야 한다는 인식 자체가 부족함을 드러내고 있다. 재난백서가 사회적 학습의 도구로 기능을 수행하려면 재난백서의 개념에 대한 재정립이 필요하다. “조직활동의 기록으로서 가치를 지니는 기존의 재난백서”와 “새로운 형태의 재 난 기록으로서 가치를 지니는 재난백서”를 구분해야 한다. 그리고 이러한 구분을 바탕으 로 새롭게 정립해야 하는 재난백서의 발전 방향을 명확하게 설정해야 한다. 재난을 기록 해 사회적 학습이 이뤄지려면 정보 제공, 상담 제공, 참여 체제 구축을 위한 수단으로써 재난 기록이 작동해야 하며, 새로운 형태의 재난 기록 방식에 대한 고민은 이러한 목적에 맞게 고안돼야 한다. 따라서 다음 세 가지 측면을 중심으로 발전 방향을 검토했다. 첫째, 재난 원인조사시스템을 정비해 재난 기록의 제작과 관리를 일원화하는 방안을 검토 해야 한다. 사회적 학습 과정은 정보 제공으로 시작되기 때문에 객관적이고 신뢰할 수 있 는 사실 정보는 사회적 학습이 이루어지는 전 과정에서 기본 토대가 된다. 그리고 객관적 이고 신뢰할 수 있는 사실 정보의 제공은 투명하고 공정한 원인조사가 뒷받침돼야 한다. 따라서 무엇보다 재난 원인조사가 기본이 돼야 한다. 둘째, 사회적 학습을 위한 안전권고를 담아야 한다. 재난을 통한 사회적 학습의 목적은 재 난의 예방과 유사 재난의 재발 방지에 있고, 이러한 목적을 달성하기 위해 새로운 형태의 재난 기록은 정확한 사실의 확인과 원인의 분석, 그리고 이를 토대로 도출된 안전권고를 담아야 한다. 따라서 기존의 대응 활동 중심의 기록이 아닌 사실 중심의 재난 보고서를 제작할 필요가 있으며, 이러한 재난 보고서의 목적은 책임자 처벌이 아니라 사회 체계를 개선하는 안전권고에 있다는 점을 유념해야 한다. 셋째, 참여와 소통의 창구 역할을 할 온라인 아카이브 형태의 열린 백서(재난 웹 아카이빙)가 필요하다. 재난 보고서는 문서로서 가치를 지녔지만, 태생적 한계로 시간적·공간적 제약

함께 만드는 안전사회 제4장

위치에서 콘텐츠 제공자 위치로 그 위상을 변화시

킬 수

책임지는 국가, 함께 만드는 안전사회

카이브 구축의 실질적 대안으로는 기존 OASIS 재난 아카이브 활용, 재난별 아카이브 프 로젝트 구축, 아카이브 허브 구축 등 다양한 방식으로 재난 웹 아카이빙을 활용할 수 있

으며, 재난 기록을 통한 사회적 학습이 잘 될 수 있는 범위 내에서 실현 가능한 대안을 선 택할 필요가 있다.

결론 V

세월호참사와 가습기살균제참사는 국민의 생명을 보호하기 위한 국가의 책임과 역할에 대한 귀중한 교훈을 주었다. 그런데 지금 우리가 사는 사회는 이 교훈으로 사회적 학습이 이뤄지고, 이로써 실질적인 국민 안전보장이 이뤄졌는가? 그렇지는 않은 것 같다. 이 참사 이후 조사위원회가 세 번 꾸려졌고 정권도 바뀌었지만, 아직도 우리는 변화를 체감하기 는 힘든 실정이다. 2016년 구의역 스크린도어 사고, 2018년 태안화력발전소 사고(A○○ 사망사 고), 시대를 거슬러서 똑같이 반복됐던 2020년·2021년 이천 물류창고 화재, 개선될 기미가

전혀 보이지 않는 건설 현장 사고로 2021년 광주 학동 철거건물 사고, 2022년 광주 아파 트 건설현장 붕괴 사고까지 수많은 참사를 겪은 우리 사회는 아직도 더 많은 새로운 참사 의 역사를 써나가고 있다. 물론 개선하려는 노력도 있었다. 어린이 안전 보호구역에 대한 처벌을 강화한 2019년 민식 이법 개정, 2020년 「산업안전보건법」 전부개정, 2021년 「중대재해처벌법」 제정안 국회 본 회의 통과, 산업안전보건본부 신설 등 다양한 안전 부문에서 규제와 처벌을 강화하는 제 도가 개선되고 있다. 비록 성공하진 못했으나 국민 안전권을 「헌법」에 도입하려는 시도도 있었다. 그러나 아직도 부족하다. 사회가 참사로부터 제대로 된 사회적 학습을 이뤄내지 못하고 있다는 점을 지적한다. 이러 한 문제를 해결하기 위해 참사 이후 독립적인 사고조사와 사회적 학습의 강화, 이에 기반한 제도 개선, 그리고 재난안전 분야에 종사하는 인력들의 역량 강화 방안을 제시했다. 여기서 다룬 모든 정책 제언은 국가의 책임을 더 강화하고, 다양한 분야의 참여를 증진해 궁극적 으로 우리 사회를 좀 더 안전하게 만드는 것을 목표로 한다. 주요 정책 제언은 다음과 같다.

첫째, 국민 안전권을 기본권 수준으로 실효적으로 보장해야 한다. 가장 이상적인 것은 「헌법」을 개정해 안전권을 국민의 기본권으로 지정하는 것이지만, 「헌법」 개정이 여의치 않다는 것을 고려해 기본법에 안전권을 명시할 것을 제안한다. 또 법체계와 실효성을 고려 해 기존의 「재난 및 안전관리기본법」을 안전기본법을 포함한 세 개 법안으로 분리하는 방 안을 제시했다. 또 안전기본법을 제정할 때 유념해야 할 원칙을 제시했다. 이는 안전권에 대한 별도 조항 으로 모든 사람에게 안전할 권리가 있으며, 국가는 안전에 대한 책무를 갖는다는 것, 시민 들의 알 권리를 보장하고 참여를 증진해야 한다는 것, 안전규제의 폐지·완화를 제어할 장 치를 마련해야 한다는 것으로 정리할 수 있다. 국가안전관리기본계획은 실효성을 제고하기 위해 재난관리 중심계획으로 변경할 필요가 있으며, 시민참여를 제고하기 위해 더 많은 노력을 기울여야 한다. 둘째, 재난안전정보의 효과적 공유와 유통을 위해 (가칭)국가안전정보위원회를 설립 해야 한다. 이미 존재하는 수많은 안전정보가 있지만, 부처 간의 장벽, 기업의 영업비밀 등 의 이유로 공유되지 못하고, 국민의 알 권리를 제약하고 있다. 따라서 부처 간의 장벽을 뛰 어넘어 실질적 지휘권을 갖는 위원회를 구성해 안전정보의 공유와 유통을 활성화하고, 국 민의 알 권리를 확보하기 위해 노력해야 한다.

셋째, 현장지휘권 강화, 전문성 제고로 재난관리 전담인력의 역량 강화가 필요하다. 재난현장에서 소방 등 1차 대응자들이 전권을 가지고 책임감 있게 일하도록 긴급구조기관 의 지휘권을 강화해야 한다. 긴급구조 업무를 좀 더 폭넓게 재정의해 불필요한 의무·권한 중첩 등의 문제를 예방하고 지휘권 일원화를 명시적으로 보장할 필요가 있다. 현장지휘체 계의 일원화와 함께 국가 재난대응 컨트롤타워의 일원화도 필요하다. 기존의 재난 유형별 중수본, 중대본 체계를 해체하고 재난대응 기능 중심의 통합재난대응체계로 구조의 재구 성이 필요하다. 중장기적으로 기존의 자연재난, 사회재난의 구분을 없애고 모든 재난에 대 해 기능별 접근을 시도하는 전재해 접근법을 재난관리의 기본원칙으로 명시해야 한다.

함께 만드는 안전사회 제4장

책임지는 국가, 함께 만드는 안전사회

재난관리 인력의 전문성을 제고하기 위해 방재안전직렬의 채용을 획기적으로 늘리고, 이 들의 업무 부담을 경감시키며, 사기를 높일 수 있는 다양한 제도 개선이(승진·근평가점·수당·경력

개발 등) 필요하다. 재난관리자의 역량을 강화하기 위해 체계적이고 전문화된 교육, 훈련 제 도와 콘텐츠 강화가 필요하며, 국가적 차원의 표준교재 확립에도 노력을 기울여야 한다. 지속적 예산 확보와 효율적 활용에도 힘을 기울여야 한다. 특히 지방의 여건이 어려운 점 을 감안해 지방교부세(재난안전특별교부세·소방안전교부세)의 운용 효율성을 높여야 한다. 이를 위 해 ① 재난안전특별교부세의 경우 배분·집행의 투명성과 공정성을 제고하기 위해 사업심 의와 국회보고를 제도화하고 교부기준 원칙을 준수할 필요가 있다. ② 소방안전교부세의 경우 집행 관리에 대한 지도·감독 기능을 강화하고 안전 분야에 대한 교부기준을 조정하 고, 소방공무원 충원에 따른 인건비 재원 확보 방안을 조기에 마련할 필요가 있다. 재난 관리·재해구호기금 운용에서 ① 기금 고갈을 최소화하기 위해 법정 적립을 준수하고 일 반회계 재정 부족을 메꾸는 데 전용되지 않도록 기금의 운영 및 책임성을 강화해 집행의 투명성을 제고할 필요가 있다. 또한 ② 지자체장의 자의적 운영을 견제하는 장치로 ‘기금 운용심의위원회’ 외부 위촉위원 비율을 상향 조정하고, 시의회 추천을 받아 지자체장이 위촉하도록 제도적 보완이 필요하다. 넷째, 독립적인 중대재난조사위원회를 구성하고, 전 사회적으로 사회적 학습을 강화 하고자 노력해야 한다. 중대재난조사위원회는 정부 부처로부터 완전히 독립된 기구로 강력한 조사 권한, 개선 권고 및 권고 이행 여부 점검 기능, 피해자와의 소통 기능 등을 확 보한 기구여야 한다. 중대재난조사위원회를 구성하기 위한 현실성 있는 대안으로 항철위와 해심원 등 기존에 운영 중인 조사기구는 일상적인 사고조사를 담당하게 하고, 사회적 파급력이 큰 중대 재 난을 중대재난조사위원회가 맡는 방안을 제안한다. 중대재난조사위원회는 효과적이고 독립적인 조사를 위해 사고조사 전반의 과정을 주도해야 하며, 특히 조직, 시스템, 사회구 조와 문화 등의 문제를 포괄적으로 검토해 사고 발생의 근본적 원인을 밝혀내고, 이에 대 한 사회적 학습을 촉진하는 역할을 담당해야 한다.

제5장

종합 결론

안전사회소위가 특별법에 근거해 좀 더 안전한 한국 사회를 건설하기 위해 수행했던 조사 와 연구 활동은 2장, 3장, 4장의 내용과 같이 일단락됐다. 생활화학제품의 위험 통제, 내항 여객선의 안전운항 강화, 그리고 국가 재난안전관리체계 개혁과 관련해 안전사회소위는 동시대 사회 현실에서 가장 시급하고 긴요한 과제들만을 추려내 과업을 수행했다. 특히 가습기살균제참사 및 세월호참사 이후 정부 차원에서 이뤄진 다양한 법적·정책적·제도 적 개선 내용이 현장에서 어떤 효력을 발휘하고 있는지, 혹은 부작용을 낳고 있는 것은 아 닌지 면밀하게 분석했다. 사회기술적 측면의 다양한 이슈를 종합적으로 검토했다는 차원 에서 커다란 의의가 있다. 그와 같은 천착으로 도출한 분야별 개선 권고안들은 상당히 미시적인 것을 다루기도 하 고, 때로는 대단히 거시적이며 포괄적 수준의 내용을 담기도 한다. 각 장의 주요 내용을 재정리하면 다음과 같다. 2장 “생활화학제품의 질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스(안)”는 안전사회 소위원회

가 생활화학제품 안전관리체계를 구축하기 위해 수행한 조사 및 연구 결과를 담았다. 2장

은 내용상 크게 4개 파트로 구분되는데, 우선 생활화학제품 위험 통제를 위한 정부 규제

및 감시 원리를 살펴봤다. 두 번째로는 국내 생활화학제품 위험 예방·감시체계 실태를, 세 번째로는 국외 화학물질 위험통제를 위한 규제법과 거버넌스를 분석했다. 가습기살균제 참사 이후 법·제도 여러 측면에서 개선이 있었지만, 한국은 여전히 화학물질 위험 통제 선 진국들에 비하면 미흡하다는 점이 확인됐다. 네 번째로는 앞선 분석을 토대로 생활화학제 품 위험으로부터 시민의 안전과 생명을 보호하기 위한 정부 거버넌스 개선방안을 제언했 다. 여기서 거버넌스는 생활화학제품 위험을 예방·통제·감시하기 위한 법·제도 및 정부기업 조직 간 관리 구조를 의미한다. 이를 다시 파트별로 요약하면, 첫 번째, 생활화학제품 위험 통제를 위한 정부 규제 및 감시 원리에서는 기업이 화학물질의 위험 통제를 자발적으로 하지 않기 때문에 국가가 위험을 예방하고, 감시하기 위해 규제에 적극 나서야 한다고 지적했다. 그렇다고 기업의 역할이 없 는 것은 아니다. 국가가 위험을 예방하기 위해 제도와 규칙을 마련한다면, 기업은 그에 부 합하여 생산 제품의 위험정보를 국가에 제공하고, 예방 요건에 따른 위험 관리를 해야 한 다. 이를 위반하면 법적 처벌이 수반된다. 이와 더불어 예방만으로는 위험을 충분히 통제 하기 어렵기에 국가는 유통 및 사용 과정에서 부작용과 사고, 질병 발생 등을 감시하고, 적절한 대책을 구사함으로써 지속적으로 위험을 통제해 가야 한다. 이를 위해 국가 각 유 관 부처 사이에 적절한 역할 및 책임 배분으로 효과적인 거버넌스를 구축해야 한다. 두 번째로 국내 생활화학제품 위험 예방·감시체계 실태에서는 가습기살균제참사 본격적 으로 드러난 2011년 전후 예방과 감시 측면의 규제가 어떻게 이뤄졌는지를 분석했다. 먼저 예방 측면의 규제를 짚어보면, 2011년 이전에는 「유해화학물질관리법」으로 화학물질 위 험을 규제했다. 몇 차례 법 개정과정에서 유럽연합이나

안전사회 소위원회 보고서

조사는 독성 위험평가 없이 자료제출과 신고만으로 화학물질이 담긴 제품을 판매했다. 이와 더불어 「약사법」에서는 의약외품에 포함된 제품의 경우, 안전성 검사가 진행되는데, 2011년까지 가습기살균제는 의약외품 고시 품목에 적용되지 않았다. 결국, 화학물질 안전 관리를 위해 정부 부처별로 제정된 규제법 어디에도 가습기살균제는 해당되지 않았다. 여 러 법의 맹점을 파고들면서 참사가 시작된 것이다. 가습기살균제참사가 확인된 2011년 이후 화학물질 안전관리를 위한 규제법 영역에서는 폐지·제정·개정 등 큰 폭의 변화가 이뤄졌다. 가습기살균제참사를 초래한 「유해화학물질 관리법」은 폐지되고, 이를 대체해 2015년 「화학물질 등록 및 평가 등에 관한 법률」(이하 ‘화 평법’), 2019년엔 「생활화학제품 및 살생물제의 안전관리에 관한 법률」(이하 ‘화학제품안전법’)이 제 정됐다. 「유해화학물질관리법」의 법적 결함들이 「화평법」과 「화학제품안전법」으로 개선 됐다. 2019년까지 「약사법」에서는 가습기용 항균 소독제제 등 생활화학 7개 품목을 의약 외품으로 지정하고 관리해 왔으나, 「화학제품안전법」이 제정되면서 「약사법」으로부터 이 관됐다. 「화평법」과 「화학제품안전법」은 화학물질 원료부터 제품 생산까지 위험 관리를 일원화함으로써 유럽연합과 미국과 유사한 만큼의 규제 수준에 도달했다. 그러나 원청과 하청의 공급망 전체를 아우르는 예방적 규제법으로는 여전히 한계가 존재한다. 아울러 2022년 제정된 「중대재해처벌법」 은 특정 원료 또는 제조물로 인한 산업재해나 시민재해 가 발생했을 경우 해당 기업 조직을 처벌하도록 돼 있다. 하지만 화학물질로부터 시민 중 독을 감시할 공중보건 체계가 구축돼 있지 않아 실효성에 문제가 있다. 다른 한편 감시 규제체계는 예방 규제법과 달리 가습기살균제참사 이후에도 큰 진전 없 이 답보 상태다. 1994년부터 2011년까지 피해가 확산됐지만 질병관리본부(현 ‘질병관리청’)를 비롯해 10여 개 정부 중독 관련 기관은 참사를 파악하지 못했다. 되려 민간병원의 요청에 따라 역학조사가 착수됐다. 이처럼 감시 규제체계의 부실은 피해가 장기간에 걸쳐 확대되 게 만든 중대 요인인데, 참사 이후에도 생활화학물질로 인한 질병과 사고 피해를 상시 감 시할 공중보건 체계는 대단히 취약하다. 여러 유관 조직에서 관련 기능을 수행하나 중독 관리센터 기능을 총괄하는 조직은 전무하다. 결국 여러 기관이 있음에도 중독 노출 현황 을 파악하기가 어려우며, 국가 중독 통계 역시 미흡한 상황이다.

종합 결론 제5장

세 번째로 유럽연합과 미국 등 국외 화학물질 위험을 통제하기 위한 규제법과 거버넌스를

분석했는데, 효과적인 위험 예방 규제와 확실한 감시체계를 구축하고, 이를 정부 부처 간 협력 구조 속에 실행한다는 점에서는 공통적이다. 미국의 경우, 연방 정부 단위의 소비자 안전부(CPSC)·식품의약국(FDA)·질병예방통제센터(CDC) 등 여러 조직과 주 단위 보건당국이 기업에서 전달받은 각종 화학물질에 대한 예방적 관리 기능과 함께 감시 역할까지 수행한 다. 독성 중독 감시체계에서는 미 전역에 걸쳐 설립돼있는 56개 중독관리센터, 전체 센터 의 총괄 조직인 중독관리센터연합회(AAPCC)가 중추 기능을 맡고 있다. 이들은 비영리 국가 조직으로 주 단위 보건당국 및 질병예방통제센터와 같은 정부 조직과 함께 유기적인 감시 체계를 형성하고 있다. 즉 개인/의사 중독사례 신고가 중독관리센터에 접수되면, 관련 정 보가 전체 중독관리센터에 전달되고, 이후 주 단위 보건당국·중독관리센터연합회·질병 예방통제센터의 유기적 협업 속에 비정상 위험물질/제품 확인 및 위험평가, 그리고 중독 경보 발령이 순차적으로 이뤄진다. 결과적으로 지역별 중독관리와 독성정보 감시가 상시 적으로 통합된 공중보건 감시 거버넌스가 구축돼 있다. 한편 화학물질 위험을 예방하기 위한 규제법으로는 독성물질통제법이 1976년에 제정돼 화학물질의 개발·제조·가공, 사

용 및 처분 과정에서 인체와 환경에 미치는 위험을 통제하고 있다.

다음으로 유럽연합 차원에서 화학물질로부터의 위험을 예방하고 규제하는 조직은 2007 년 설립된 화학물질관리청이다. 화학물질관리청은 화학물질에 대한 등록 및 평가법에 의 거해 유럽연합으로 수입되고 유통되는 화학물질을 관리 및 규제한다. 화학물질에 대한 등 록 및 평가법은 유럽연합으로 수입되거나 유럽연합에서 생산되는 모든 화학물질에 적용 되며, 화학물질의 양과 위해성에 따라 등록·평가·신고, 허가 및 제한이 결정된다. 법 제정 당시 신규 화학물질뿐만 아니라 기존 화학물질도 유해성 심사 자료를 제출하고 등록하도 록 했다. 화학물질관리청이 연간 제조·수입량 100톤 이상의 물질과 고위험성 물질에 대 한 위험평가 기준을 결정하면, EU 회원국들은 그에 따라 위험평가를 시행한다. 해당 결과 및 회원국전문위원회의 의견을 참조해 화학물질관리청은 허가물질 목록을 작성하는 데, 이러한 허가 과정을 거쳐 상용화와 유통이 가능하다. 앞서 내용이 예방적 차원의 규제라면, 감시체계와 관련해 모든 유럽연합 회원국, 그리고 연합에서 탈퇴한 영국은 중독관리센터를 설치·운영하고 있다. 화학물질에 대한 등록 및

안전사회 소위원회 보고서 평가법의 시행규칙에 따르면 유해화학물질 공급 기업은 유해 정보를 각 국가의 중독관리 센터에 제공해야 한다. 이는 중독사고 발생 시 중독관리센터가 시민이나 병원 의료진에게 도움을 주도록 하려는 것이다. 중독관리센터 운영의 구체적 사례로서 독일을 예시했는데, 독일은 1963년 처음으로 중독관리센터를 설립했고, 현재 8개 중독관리센터를 운영 중이 다. 중독관리센터는 연간 약 25만 5,000건의 물질 노출 사례를 수집하고 있으며, 연방위험 평가원은 신고된 위험 데이터를 토대로 약 5,000건의 임상 보고서를 작성하고 있다. 중독 관리센터와 연방위험평가원 간 거버넌스로 실질적인 독성정보 감시체계가 수립돼 있다. 마지막 네 번째는 생활화학제품 위험으로부터 시민의 안전과 생명을 보호하기 위한 정부 거버넌스 개선방안이다. 앞선 분석으로가습기살균제참사 이후 법·제도 여러 측면에서 개선이 이뤄졌지만, 한국은 여전히 화학물질 위험 통제 선진국들에 비하면 미흡하다는 점 이 확인됐다. 2장에서는 추가 개선이 필요한 범주를 세 가지 영역으로 나누고 총 열 가지 권고안을 제시했다. 개선 권고의 첫 번째 영역은 화학물질 및 생활화학제품 위험 예방 관련 법적 규제 강화로 총 5개 권고안을 제언했다. 권고안 ①은 화학물질 규제를 위한 관련 예방법령 개정 노력 지속으로서 ▲화학관리 주요 3법(화학물질 등록 및 평가법, 화학제품안전법, 화학물관리법)의 통합적 관리 방안 마련 ▲화학물질 관리의 기본원칙 마련 및 화학물질 위험을 통제하는 전략 마련의 내용을 담았다. 권고안 ②는 화학물질과 제품의 안전보건독성 정보의 통합 감시체계 구 축으로 부처별 관리 책임 화학물질과 생활화학제품의 안전보건정보 통합 및 유기적 연계 시스템 마련이 핵심 내용이다. 더불어 이를 수행할 기관으로 환경부 산하에 독성정보센터 를 설립할 것을 권고했다. 권고안 ③은 기업 실사 의무화법 제정으로 이는 기업 원청과 하 청의 공급망 전체 등에서 인권·환경은 물론 화학물질 위험 문제를 기업 실사 항목에 포 함하도록 하는 법적 제도화를 의미한다. 권고안 ④는 생활화학제품 등 시민 소비제품의 건강위험 포괄적 감시 프로그램 마련으로 국내외 무역에서 유입되는 생활화학제품에 건 강위험 속성을 부여하고, 코드화함으로써 위험 통제를 강화하자는 내용이다. 다음으로 개선 권고의 두 번째 영역은 화학물질 및 생활화학제품 건강위험 감시방안이다. 여기에 해당하는 권고안 ⑤는 질병관리청 내 물질중독관리센터(가칭) 설립이다. 질병관리청

종합 결론 제5장

내에 중앙 중독관리센터를 설치하고, 질병관리청이 지역 거점 병원을 중심으로 지역 중독 관리센터를 지정·운영함으로써 중앙-지역 간 공중보건 감시체계 거버넌스를 구축해야

한다는 것이 핵심이다. 권고안 ⑥은 질병관리청 중독관리센터와 정부 예방부처 간 협력체 계 구축으로 중독관리센터와 여타 행정 부처 간에 유기적 협력체계를 형성하고, 중독관리 센터는 물질별·제품별 중독사례의 임상 정보를 환경부와 같은 예방부처에 제공해야 한다. 권고안 ⑦은 화학물질 중독사례에 대한 중독관리센터로의 보고 제도화로 의료인과 병원 이 화학물질 중독사례 발견 시, 중독관리센터에 보고하도록 의무화하는 내용이다. 마지막 세 번째 개선 권고 영역은 생활화학제품 위험 통제를 소홀히 한 책임 주체에 대한 합당한 처벌 방안으로 3개 권고안을 제시했다. 권고안 ⑧은 「중대재해처벌법」 상 인과관 계 조항 추가 등의 개정으로 시민이 입은 화학물질 중독 등 중대 재해의 인과관계 입증이 수월하도록 ‘인과관계 추정조항’의 추가 필요성을 담고 있다. 권고안 ⑨는 중독사례에 근 거한 예방법 지속 개정으로 향후 생활화학제품 중독사례에 근거해서 추가적 위험을 예방 하기 위해 관련 법령을 지속적으로 개정·보완해야 함을 권고했다. 권고안 ⑩은 소비자 안 전권·생명권을 보장하기 위한 정부 조직 설립에 관한 내용으로 생활화학제품으로부터의 안전을 넘어 모든 제품의 안전을 확보하고, 시민 소비권을 보장해 주는 전문적 정부 부처 의 설립을 제언했다.

3장에 해당하는 ‘내항여객선 안전운항 담보를 위한 정책적·입법적 제언’은 2장과 마찬가 지로 안전사회 소위원회가 해양안전을 강화하기 위해 수행한 조사 및 연구결과를 담고 있 다. 구성상으로는 해양안전 실태를 ① 내항여객선 안전관리 문제 및 개선방안, ② 유·도선 안전관리 문제 및 개선방안, ③ 해양재난 수색구조체계와 조사기구의 문제 및 개선방안으 로 구분해 분석하고 있다. 이후 분석 결과를 토대로 유관 정부 부처, 지자체, 정부 산하공 단 등에 관한 법·제도적 권고안을 제시한다. 우선 해양안전 실태의 첫 번째에 해당하는 내항여객선 안전관리 문제 및 개선방안에서는 세월호참사를 포함해 한국 정부

▲과승이나 과적, 고박불량의 문제점 ▲형식적인 선박검사의 문제점 ▲선원의 비상시 대

처능력 및 선주의 안전의식 부족의 문제점 ▲선박의 불감항성을 묵인하는 선사와 선원의

문제점 ▲여객선사들의 영세성과 노후 선박 지원 부재의 문제점 ▲늦은 사고 접수와 초동 대응의 문제점 등 6가지 공통된 사고원인이 있었다.

나아가 이와 같은 여섯 가지 내용은 세월호참사의 원인과도 직접 맞닿아 있는데, 세월호 참사와 관련해 3장에서는 세월호참사의 구조적·관리적 원인을 살펴보고, 참사 이후 도 입된 정부 정책 혹은 제도상의 문제점을 분석했다. 세월호참사의 경우 참사위원회에서 사 고의 직접적 원인을 조사하고 있다. 따라서 3장에서는 기존 감사원 보고서, 법원 판결, 세 월호 특조위 및 선조위 등에서 지적된 세월호참사의 구조적 원인을 중심으로 사고원인을 다루었다. 세월호참사의 구조적·관리적 원인 중 첫 번째로는 부실한 타율적 안전관리체계의 문제 혹은 잘못된 안전규제가 있었다. 대표적으로 운항관리 제도와 내항여객선 선박검사 제도 를 들 수 있다. 세월호참사 당시까지 한국해운조합(선사 이익단체)에 채용된 운항관리자가 내 항여객선의 출항 전 안전점검을 하게 했는데, 선사와 운항관리자 사이의 역전된 권력관계 속에서 안전점검이 대단히 부실하게 이뤄졌다. 세월호참사를 계기로 정부는 운항관리 업 무를 한국해양교통안전공단으로 이관하고, 운항관리자와 선장에 의한 출항 전 안전점검 을 강화했다. 또 해양수산부 직할 해사안전감독관제도를 도입함으로써 선사와 운항관리 자에 대한 안전 지도·감독 체제를 수립했다. 해양수산부에 의한 일원화된 관리 구조가 구축된 것이다. 하지만 법적으로 내항여객운송사업자(선사)가 운항관리비용을 부담하는 구조가 상존해 운항관리 업무의 독립성에는 한계가 드러나고 있다. 해사안전감독관제도 역시 안전관리 강화에 기여한 측면이 있으나, 운항관리자와의 업무 중첩, 성과 위주 혹은 결함 지적 중심의 지도·감독 방식으로 인한 부작용이 있는 것으로 조사됐다. 한편 내항여객선 선박검사의 문제와 관련해 청해진해운이 세월호를 도입하던 당시 한국

선급에서 이뤄진 선박검사는 경사시험, 조타장치 시험 등에서 부실하게 진행됐고, 해상 시운전 역시 누락됐다. 당시 문제점을 보완해 고박 및 검사 일반사항 등에서 한국선급의 검사규칙이 강화됐다. 그러나 규칙 변경 내용이 국제선급협회(IACS)의 규정에 미치지 못하

종합 결론 제5장

는 문제가 남아 있다. 구조적·관리적 원인의 두 번째 범주는 내항여객선 경영진·선장·선원의 자질과 역량에 관한 것이다. 세월호참사 당시 선사 내부 운영 주체들의 저열한 안전의식, 불충분한 업무 역량은 세월호의 안전운항을 저해했을 뿐만 아니라 참사 규모를 극단적으로 키웠다. 이 때문에 세월호참사 이후 선사 경영진을 대상으로 안전교육을 시행하고, 선장 적성심사제 도를 강화했으며, 고객만족도평가제도를 도입했다. 그렇지만 경영진 안전교육은 법정의무 교육이 아니어서 교육 참여율이 떨어지며, 선장 적성심사제도 역시 안전의식보다는 단순 해기지식 중심의 형식적 평가가 이뤄지는 문제가 있었다. 또 고객만족평가제도의 경우 평 가 결과에 따른 사후 조치가 미흡하고, 모니터링 조사원의 선박안전 관련 전문성이 보완 돼야 하는 등의 취약한 지점이 확인됐다. 구조적·관리적 원인의 세 번째 범주는 내항여객선의 안전관리체계에 관한 내용이다. 고 위험산업(high risk industry)의 안전 패러다임은 국가에 의한 지시와 통제, 즉 타율적 안전관리 로부터 각 기업 조직 내 노사 행위자에 의한 자율적 안전관리체계로 전환되어 왔다. 이는 위험을 생산하는 조직의 당사자들이 위험을 가장 알기 때문이다. 해양 안전의 국제적 준 칙 역시 그에 따라 변화돼 왔다. 한국 내항여객선 안전관리는 타율적 안전관리 방식이 강 고하게 유지돼 왔으며, 이 역시 세월호참사의 기여 요인이 됐다. 당시 청해진해운 경영진의 안전조치 미이행, 안전관리책임자의 임무 미이행, 형식적 안전관리체계 운영 등이 드러났 다. 이것이 가능했던 배경에는 내항여객선 안전관리체계에 대한 해양경찰청과 해양수산 부의 이원화된 관리 구조뿐만 아니라 느슨한 감독 문제가 있었다. 철저한 타율적 안전관 리도, 온전한 자율적 안전관리도 아닌 어정쩡한 상태에서 안전관리체계가 형해화됐던 것 이다. 세월호참사 이후 내항여객선 안전관리체계에 대한 감독 업무는 해양수산부로 일원 화되고, 운항관리자 및 해사안전감독관이 선사의 운항관리규정 준수 여부를 비롯해 안 전관리 전반을 살펴보도록 했다.

세월호참사 이후 안전관리체계의 강화 측면에서 5급 해기사 자격의 안전관리책임자를 선 사가 채용하도록 했으나, 이들에게는 충분한 법적 권한과 책임이 부여되지 않아 여전히 미흡한 측면이 있다. 나아가 안전관리체계에 대한 선사 경영진의 이해도가 떨어지고, 선원 들의 부족한 자질과 관심 등으로 내항여객선 안전관리체계 수준은 국제적 수준에 따라 운영되는 외항선사와 비교해 한참 뒤처진다. 2중, 3중으로 이어지는 위로부터의 타율적 통 제를 더욱 강화하고, 종사자(선장·선원)에 대한 처벌 위주 안전 구조를 만든 뒤 자율적 안전 관리를 하라는 것은 모순적이다. 따라서 대부분 영세한 내항여객선 경영여건과 그로부터 기인한 역량 있는 선원 부족 상황을 감안한 자율적 안전관리체계의 구축과 안전문화 형 성 유인책이 고려돼야 한다. 결국 내항여객선에서의 효과적인 안전관리체계 운영 문제는 자명하게 선원최저안전임금지원제도를 통한 선원 자질 향상과 내항여객선 안전공영제 도 입과 연결될 수밖에 없다. 구조적·관리적 원인의 네 번째 범주는 사전예방 차원의 해운 관련 법령·제도에 관한 것 으로 선박결함 신고, 내항여객선 준해양사고 통보제도가 해당된다. 청해진해운은 세월호 참사 이전에 감항성, 선박결함 등 안전운항 저해 문제를 선원들이 보고했으나, 제대로 수 용되지 않았다. 참사 이후 개정된 「선박안전법」은 누구든지 선박의 감항성과 안전설비 결 함 발견 시에 신고할 의무를 규정했다. 하지만 여전히 ‘누구든지’라는 규정 속에 신고 주 체가 특정되지 않은 문제가 있기에 이를 좀 더 명료하게 구체화하는 방향으로 법이 개정 되어야 한다. 다음으로 세월호참사 이전에 이미 여러 건의 아차 사고(near miss)와 준사고 (incidents)가 발생했으나, 선장과 선원들은 공적인 계통에 해당 사고들을 보고하지 않았다. 내항여객선에 적용되는 준해양사고 통보제도가 없었다는 제도적 불비가 배경에 있던 것 이다. 위원회의 조사 결과에 따르면, 내항여객 선원 대다수는 준해양사고 신고제도의 필 요성에 동의하고 있었다. 이상과 같은 구조적·관리적 원인분석을 토대로 3장은 각기 분야별 개선방안과 권고안을 제시했다. 첫째, 부실한 안전 규제(타율적 안전관리)와

종합 결론 제5장

민안전을 위한 제도가 되도록 보완해야 한다. 해사안전감독관제도의 경우, 내항여객선만

이 아닌 내항일반선(어선, 유·도선, 수상레저기구 등)에 모두 적용되도록 확대 개편이 필요하며, 운항 관리자 업무와 차등화해 선사의 자율적 안전관리체제 증진을 위한 역할 강화, 선박 화물 에 대한 검사 권한 부여 등의 개선이 수반돼야 한다. 내항여객선 선박검사와 관련해서는 선급시장의 개방 정책을 더욱 확대하되, 선진 해외 선급과 국내 선급 간 기술교류 방안을 모색해야 한다. 또 정부를 대신해 선박안전에 관한 업무를 수행하는 대행기관에 대한 지 도·감독을 철저히 이행하기 위해 공인선박검사기관에 대한 부처의 지도·감독 정책을 구 체적으로 법령에 반영해 강화할 필요가 있다. 아울러 세월호와 같이 외국으로부터 도입되 는 노후 선박은 선령을 10년으로 제한하고, 최초 도입 시 수행되는 정기검사를 포함해 최 소 2회 이상의 정기검사가 진행되도록 해야 한다. 마지막으로 한시적 국가 재난조사기구 의 권고사항이 이행되도록 확인하는 절차를 마련하고, 대형재난에 해당하는 선박 사고의 자료는 영구 또는 준영구로 보존해야 한다. 둘째, 경영진을 포함한 내항여객 종사자의 역량과 관련해 선사 경영진에 대한 해양 안전교 육을 의무화해야 하며, 선사 내에 안전 문화가 정착되도록 종사자 전체 대한 전문교육이 실시돼야 한다. 선장 적성심사 제도의 경우 심사 항목에 선종·항로와 같은 특수성을 반영 하고, 비상상황 대처 능력도 평가해야 한다. 또 고객만족도평가제도는 평가 기관의 전문 성 확보, 평가 조사원의 교육 강화, 부진 선사 등에 대한 서비스 개선책 마련, 평가 정보에 대한 여객의 접근성 제고 등을 꾀해야 한다. 셋째, 내항여객선의 장기적 안전운항을 담보하고, 안전관리체계가 내실 있게 운영되도록 국가 차원의 획기적인 개선대책이 요구된다. 구체적으로는 내항여객선사의 안전관리체계 강화 및 선박 현대화를 위해 내항여객선 안전공영제가 도입돼야 하며, 이 과정에서 「해운 법」 등 관련 법령이 정비돼야 한다. 선원최저안전임금지원제도 역시 내항여객 분야에 역 량 있는 선원을 충원하기 위해 절실한데, 이것은 안전공영제에 포함될 수 있기에, 1차적으 로 선원최저안전임금제도를

안전사회 소위원회

넷째, 사전예방 차원의 해운 관련 법령·제도와 관련해서는 신고 주체를 법적으로 명확히 하는 방향으로 선박결함 신고제도를 보완해야 하는 동시에 내항여객선에도 준해양사고 통보제도가 실효성 있게 작동하도록 관련 법령의 개정이 필요하다. 아울러 선박안전 관련 공익신고를 활성화하려면 선원 등의 종사자가 신원 노출 우려 없이 신고할 수 있는, 즉 선 사와 국가로부터 독립적인 해상안전 공익신고센터의 설치가 추진돼야 한다. 신원 노출 우 려, 그리고 이어지는 생계 위협 문제 때문에 선원들이 신고 자체를 꺼리는 상황에서 익명 보호를 강화하는 실효성 있는 대책이 강구돼야 한다. 신고자와 선사의 이해관계 충돌로 문제를 해소하기 위해 여러 신고제도와 「중대재해처벌법」상 책임 감면 조항을 연계하는 방식의 제도적 장치가 마련될 경우, 신고 및 통보 활성화에 기여할 수 있다. 지금까지의 내용이 내항여객선 안전관리 문제 및 개선방안에 관한 것이라면, 다음은 유· 도선 안전관리 문제 및 개선방안이다. 위원회의 조사 결과, 해수면 및 일부 내수면 유·도 선의 경우 내항여객선과 유사하거나 동일한 운항 환경 속에서 여객 및 화물을 운송하고 있다. 따라서 내항여객선과 동등한 수준의 전문적인 안전관리가 필요하다. 특히 이를 담 당하는 행정안전부나 지방자치단체의 유·도선 안전 감독이 전문적 인력 부족으로 취약 한 상태고, 유·도선 선사의 자체 안전관리 역량 역시 대단히 열악한 실정이다. 또 유·도선 관련 법령의 적용 기준에 따라 관계기관 등이 다르고 적용하는 항법 역시 유·도선 특성 을 반영하지 못하고 있다.

유·도선 안전관리 개선방안으로 선사 내 안전관리자 제도 도입, 전문 안전감독관에 의한 유·도선 안전관리, 항행구역별 유·도선 관련 규정의 통일 등 유·도선 운용 실태와 환경을 최대한 반영한 관계 법령 개정이 이뤄져야 한다. 마지막으로 해양재난 수색구조체계와 조사기구의 문제 및 개선방안에서는 세월호참사 전후 국가 차원의 구조 활동과 조사 활동을 짚어봤다. 세월호참사 당시 해경의 구조 활동 은 기민하지 못했고, 비효율적이었다. 구조 활동의 실패는 엄청난 참사로 이어졌다. 세월호 참사 당시 우선적 수색구조 권한을 가지는 구조본부가 명확하지 않았고, 총괄 지휘관을 누가 맡아야 하는지도 모호했으며, 구조본부와 현장 구조 집단, 조난 선박(세월호) 사이의 정보 소통에서도 실패했다. 나아가 수색구조를 위한 민·관·군 협력체계 역시 작동하지

종합 결론 제5장

않는 등 총체적인 난맥상을 보였다. 참사 이후 조사과정에서 대형 여객선 전복사고에 대

비한 해경 차원의 훈련이 없었다는 점도 확인됐다. 세월호참사 이후 해경은 앞서의 문제

점들을 개선해 왔으나, 여전히 미흡한 점이나 제도상의 맹점이 드러났다.

그러한 분석에 기반해 ▲해양사고 대응 시 지휘 혼선 최소화를 위해 지방청을 구조본부 로 지정하여 조직체계 일원화 ▲수색구조 활동의 총괄 지휘 조정을 위한 수색구조임무

조정관을 단일한 지휘관으로 지정 ▲해양사고 발생 시 구조본부와 현장 출동세력, 조난선 박 간 정보 교신을 위해 모든 구조본부 상황실에 세계 해상 조난 및 안전 제도에 따른 통 신설비를 설치·운용 ▲수색구조를 위한 민·관·군 보유 자원의 연계 운영 시스템 구축 ▲ 한국해양구조협회 및 민간해양구조대 지원 강화 ▲수색구조 활동 참여자 및 단체에 대 한 재정 지원 등의 개선방안 및 권고안을 제시했다. 해양재난 조사기구와 관련해서는 국제해사기구 규정에 근거해 세월호참사를 조사했던 해양안전심판원의 활동(특별조사)을 검토했는데, 다음과 같은 문제점이 확인됐다. 첫째, 지 엽적 원인 중심으로 조사를 진행해 참사 발생의 구조적 원인을 규명하지 못한 한계가 있 었다. 둘째, 세월호참사와 같은 사태 속에서 해양안전심판원 특별조사는 대단히 중요하지 만, 해양안전심판원이 지닌 조사 권한(현장 진입, 증거 확보, 증인 신문 등)은 검·경에 비해 월등히 미 약했다. 셋째, 해양안전심판원은 해양수산부 산하 조직으로서 위계적 상하-동료관계, 예 산 및 인사권 등에서 자유롭지 않아 독립적 조사 활동에 큰 제약이 있었다. 따라서 위원회가 제시한 조사기구 개선안의 핵심은 독립적인 사고조사기구의 설립으로, 해당 기구는 국제해사기구 규범에 따라 비처벌 원칙과 사고원인 규명에 초점을 둔 객관적 조사와 이를 바탕으로 한 재발 방지 대책 수립을 목적으로 해야 한다. 해양사고를 조사· 심판하는 준사법적 기관으로 해양안전심판원 기능은 유지하되, 국제해사기구 기준에 부 합하는 해양사고 조사 과업은 독립적인 해양재난 조사위원회를 설치해 수행하도록 개선 할 것을 권고했다. 4장 ‘책임지는 국가, 함께 만드는 안전사회’는 안전사회 소위원회가 국가의 재난안전관리 개혁 방안을 마련하기 위해 수행한 조사 및 연구 결과를 담았다. 4장은 좀 더 안전한 사회

안전사회

를 건설하기 위해 국가의 재난안전관리는 어떻게 달라져야 하는지, 나아가 참사의 재발을 막기 위해 반드시 거쳐야 할 참사로부터의 사회적 학습을 어떻게 제도화할 수 있는지를

주로 다뤘다. 세부 구성상 ▲국민들의 안전한 삶을 위한 제도 개선 ▲재난안전관리 주체 역량 강화 ▲재난 이후의 사회적 학습 등 크게 세 부분으로 나뉜다. 첫 번째, 국민들의 안전한 삶을 위한 제도 개선에서는 가습기살균제참사와 세월호참사와 같은 대형재난을 경험한 한국 사회가 안전권을 기본적 권리로 법제화해야 함을 권고하고 있다. 이미 「재난안전법」이 제정돼 있으나, 이는 집행법적 성격이 강해 안전권의 이념적 토 대가 취약하다. 이에 위원회는 기존 재난법을 기본법인 안전기본법, 집행법인 안전관리법 및 재난관리법으로 분리하는 방안을 제시했다. 안전기본법은 안전권의 기본 이념, 국가 안전 정책의 원칙, 제도적 방향성 등을 담게 되며, 안전관리법 및 재난관리법은 안전·재난 관리 정책 수행을 위한 체계 수립과 같은 기능적 내용을 구성하게 된다. 안전기본법 제정 에서 4가지 원칙으로 안전권 명시, 안전에 대한 알 권리 보장, 정책 수립·실행에 시민참여 보장, 안전규제의 폐지·완화에 대한 제어 장치 마련 등을 제시했다.

안전법 체계 정비와 함께 국가안전관리기본계획의 실효성을 담보할 권고안도 포함됐다. 제도적으로 안전·재난관리 최상의 계획인 국가안전관리기본계획은 지나치게 방대한 범 위, 재난관리와 안전관리계획의 비효율적 조합, 하위계획과의 연계성 부족, 정책 수용자로 서 시민보다는 전문가 중심 의견 수렴, 안전취약계층 고려 부족 등의 문제를 안고 있다. 개 선 권고안으로서 ▲안전관리계획은 개별부처가 맡고, 국가안전관리기본계획은 재난관리 중심으로 전환 ▲계획의 수립 과정에 시민의 실질적 참여 보장 ▲안전취약계층 보호 정책 강화를 제시했다. 한편 가습기살균제참사로 위험정보 소통의 중요성이 부각되면서 안전정보의 공유·연 계·공개 등을 제도화하는 방안이 절실해졌다. 재난안전 총괄부처인 행정안전부는 여러 부처와 기관에 있는 안전정보를 수집하고 공개해야 한다. 하지만 부처 간 정보공유 및 수 집을 위한 행정절차와 정보공개에 따른 책임 소재 문제 때문에 안전정보가 충분히 공개되 지 못하고 있다. 따라서 현행 안전정보 관리체계의 변화가 시급하며, 여기서는 기능적 수 단의 업그레이드 및 정보 관리조직 신설과 같은 권고안을 제시했다. 기능적 수단으로는

종합 결론 제5장

행정안전부의 재난안전데이터공유플랫폼을 들 수 있는데, 현재는 물리적 단순 정보 통 합만 가능하다. 이를 개선해 부처 간 정보 파이프라인 구축, 표준 포맷에 따른 수집 및 분

석 과정을 거쳐 단순 정보를 새로운 데이터로 전환한다면 정보 수요자 입장에서 접근성 과 편의성을 증진할 수 있다. 더불어 플랫폼 운영과 관리가 지속적이고 원활히 이뤄지도 록 관장하는 (가칭)재난안전데이터센터 설립이 요구된다. 최종적으로는 정보 흐름 평가, 새 로운 안전정보 지정, 안전정보 공개 범위 심의 기능을 수행함으로써 안전정보 관리체계의 지속 가능한 운영을 보장하는 (가칭)국가안전정보위원회 설립이 권고 사항에 포함됐다. 다 만 안전정보 관리와 공유 체계 개선은 중차대한 과제지만, 지금처럼 모든 곳에 위험이 편 재한 위험사회에서 안전정보의 범위 확정, 개인정보 보호와 데이터 수집·유통 간 충돌 등 은 반드시 풀어야 할 문제다. 이외에도 대다수 국민이 도시에 거주하는 현실에서 도시안전관리를 위한 제도 개선방안 도 제출했다. 개선방안은 ▲시설물 계획 수립 및 조정 전담부서 신설 ▲노후시설 유지·보

수 의무 강화 및 국가에 의한 예산지원 근거 마련 ▲지자체 노후 인프라에 대한 주기적 평 가체계 도입 등 도시 노후화에 대응할 수 있는 제도 개선에 중점을 뒀다.

두 번째 영역인 재난안전관리 주체 역량 강화에서는 재난 상황에서 늘 문제가 됐던 재난 대응 컨트롤타워와 긴급구조체계, 그리고 국가 재난안전관리 역량 강화 권고안을 담고 있 다. 현재 재난대응 컨트롤타워는 재난 유형에 따라 대응하는 중앙사고수습본부와 통합적 재난관리 체계에 근간을 둔 중앙재난안전대책본부로 양분돼 있다. 기능과 역할이 중복되 는 구조로 인해 긴급성을 요하는 재난현장에서 비효율성을 낳고 있다. 또한 중앙사고수습 본부에서 중앙재난안전대책본부로 지휘권을 옮기는 기준이 뚜렷하지 않다는 문제도 상 존한다. 이뿐만 아니라 재난 유형에 따라 중앙사고수습본부를 설치하는 부처가 달라지는 데, 그 결과 의사결정과정에서 즉각적 대응이 지체되고, 재난 유형이 단일하지 않은 복합 재난일 경우 효과적인 컨트롤타워 구성과 재난 수습은 더욱 어려워진다. 이러한 한계를 극복하기 위해 조직적 측면에서는 양대 수습본부를 합친 범정부 (가칭)통합재난대응본부

안전사회 소위원회

히 편재해 통합적이면서도 유연하게 대응하는 방식을 의미한다. 특히 통합재난대응본부 는 현장 책임자에게 전권을 위임하는 현장 중심 수습체계를 갖춰야 한다.

재난현장 긴급구조체계와 관련해서는 긴급구조의 범위를 「재난 및 안전관리기본법」상의

‘대응’ 단계에 해당하도록 변경함으로써 긴급구조기관의 역할을 명확히 해야 한다는 권고 안을 제시했다. 또 재난 유형에 따라 긴급구조 지휘권이 분산된 상황에서 일원화된 현장 지휘체계로 개편, 재난 현장 중심의 긴급구조 상황관리 및 정보 제공체계 마련 등이 권고 안에 포함됐다. 다른 한편 국가 재난안전관리 역량을 강화하기 위한 권고사항으로는 ▲재난안전 전담 인 력 확보 방안(기준인건비 제도에서 방재안전직 정원 제외, 방재안전직렬의 업무 경감, 직무 보상 강화) ▲재난 전담인 력을 위한 재난안전 교육 개선방안(전문성 강화 위한 교육과정 및 교재 개발, 선출직 단체장에 대한 안전교육 과정 신설, 대학 내 재난관리인력 양성을 위한 국가 지원) ▲재난안전 예산의 안정적 확보 방안(안전 예산 확보를 위한 행 정안전부의 권한 강화, 재난안전 예산의 분류체계 개선, 안전 관련 지방교부세의 운용 효율성 증진) 등이 담겼다. 마지막 세 번째 영역인 재난 이후 사회적 학습에서는 수차례 대형 참사를 경험하고도 유 사 참사가 반복되는 한국 사회 현실에 직면해 참사로부터 학습하고, 그러한 교훈을 사회 화하기 위한 과제들을 다뤘다. 세부적으로는 재난조사체계의 개편 방안과 사회적 학습 활성화를 위한 재난백서 관리 및 활용방안으로 나뉜다. 참사로부터 온전한 사회적 학습을 하려면 사고원인의 객관적·전문적 조사가 밑바탕이 돼 야 하며, 그로부터 확인된 안전 문제를 지속적으로 개선해 가는 과정이 이어져야 한다. 이 러한 맥락에서 사회적 학습을 위한 중추 과제는 재난조사기구의 개혁방안으로 수렴한다. 현재 한국은 각 부처 산하에 사고조사 조직을 두고 운영 중이다. 그러다 보니 소관 부처로 부터 독립적인 조사가 보장되지 않고, 조사 내용의 객관성 역시 담보하기 어렵다. 또 대개 비상설 기구이다 보니 사고조사에 대한 전문 역량 축적도 제대로 이뤄지지 않고 있다. 따라서 독립적이며 전문적인 중대재난조사기구의 설치가 권고안의 핵심이다. 다만 이미 부처 산하 조사기구들이 자리 잡은 상황에서 전체 조사기구를 통합하는 방안보다는 신

종합 결론 제5장

설될 중대재난조사위원회(가칭)와 기존 부처별 사고 조사기구가 병존하는 이원화 체계 방 안을 제시했다. 이원화 체계가 작동하려면 각각 조사기구들의 조사 영역이 명확해야 한다. 사고 양상이 단순하거나 피해 규모가 작은 경우, 기존 부처 산하 조사기구는 원래 수행하던 대로 조사 하는 반면, 피해 규모가 크거나 상당한 사회적 충격을 초래한 중대 재난이라면, 중대재난 조사위원회가 맡는 방식이다. 중대 재난일 경우, 소위 ‘1차적 원인’(사고를 유발한 직접적 원인) 조 사만으로는 충분치 않고, 재난의 심층에 있는 근본적이며 시스템적인 원인까지 규명해야 하는데, 중대재난조사위원회는 이러한 근본 원인조사를 수행한다. 다만 한국이라는 위험 사회에서 발생하는 재난 유형, 양상을 고려할 때 대단히 복합적인 사고를 취급해야 할 텐 데, 중대재난조사위원회가 모든 재난에 대응할 수 있는 전문인력을 보유하기는 어렵다. 결 국 중대재난조사위원회는 근본적 원인조사 중심으로 인력을 구성하고, 재난 유형별 기 술·공학적 전문가는 최소 인력만 확보하되, 재난 유형별 진상규명 조직(부처 소속 사고조사기구 포함)과 전문가로 구성된 네트워크를 구축해 활용하도록 한다. 이는 중대재난조사위원회와 부처별 사고조사기구가 협업하는 구조인 동시에 중대재난조사위원회가 조사과정 전체를 지휘하게 됨을 의미한다. 한편 중대재난조사위원회의 법적 위상과 관련해 국가인권위원회와 같이 행정부·입법부· 사법부로부터 독립적인 형태로 설립할 것을 권고했다. 아울러 그에 걸맞게 법적으로 보장 된 강력한 조사 권한, 대정부 개선안 권고 및 권고이행 여부 점검 기능, 피해자와의 소통 기능 등을 확보한 기구여야 한다. 조사 내용과 관련해서도 권고안은 중대재난조사위원회 의 재난조사가 검·경 조사와 같이 책임자 처벌을 위한 것이 아니라, 참사 재발 방지를 위 한 원인 규명에 초점을 맞추고 있음을 적시하고 있다. 나아가 기존 부처 소속 사고조사기 구 역시 조직구조·예산·인력상의 독립성 확보, 교육을 통한 전문성 강화 등의 개선이 수 반돼야 함을 권고안은 담고 있다. 다음으로 사회적 학습을 활성화하기 위한 재난백서 관리 및 활용방안에서는 참사가 발 생할 때마다 만들어지는 백서들이 사회적 학습 도구로 기능하지 못하는 문제를 지적하 고, 개선 방향을 제시했다. 그간 한국 사회에서 재난백서는 재난 원인에 대한 심층적 분석

안전사회 소위원회

과 성찰 없이 대응 활동 일지 형태로 기술돼 왔다. 즉 백서 발간 조직의 재난 시기 활동 기

록과 그에 관한 정보전달에 치중하다 보니 재난으로부터 교훈을 얻는다는 인식 자체가

부재했다. 재난백서가 사고원인 규명에 관한 정보전달 역할만이 아니라 사회적 학습의 도 구이자 장으로 기능과 역할이 확대돼야 한다. 이를 위해 재난백서는 재난 기록과 원인조 사 결과에 대한 정확한 정보 제공, 안전사회로 진전하기 위한 안전권고 등재, 재난 피해자 및 시민들의 상담과 소통 창구로 새로이 정립돼야 한다. 궁극적으로 재난백서가 문서 기 록물의 한계를 극복하고 사회적 학습을 위한 새로운 기록 공간으로 기능하기 위한 구체 적 방안으로 ‘재난 웹 아카이빙’ 활용을 제안했다.

이상과 같은 분야별 개선 권고안들은 각 산업과 제도 영역의 특성에 따라 도출됐기에, 일 정한 논리로 묶어내기가 만만치 않으나, 3가지 공통적 측면도 발견된다. 첫째, 분야별 개선 권고안들은 모두 안전보장의 주체로서 국가를 소환하고, 기존 안전 관 련 기능을 강화하거나, 새로이 추가하는 방식으로 최대한 많은 공적 역할과 책임을 부여 하고 있다. 이는 가습기살균제참사 및 세월호참사에서 확인된 바와 같이, 이윤 추구를 위 해 안전을 도외시하는 기업조직의 분별없는 행위를 규제할 수 있는 주체는 국가밖에 없다 고 인식하기 때문으로 판단된다. 이는 재난안전관리의 보편적 수행자로서 국가를 상정하 고 있는 4장 역시 유사하다. 여전히 현대 사회에서 전체 사회구성원의 안전을 담보할 주체 는 국가임이 재확인된다. 둘째, 개선 권고들에는 해당 영역 내 여러 이해당사자의 참여를 통한 안전관리 수준 향상 이라는 관념이 깔려 있다. 생활화학제품 위험 통제를 위한 거버넌스 권고에서는 예방적· 감시적 관리체계를 위해 정부조직 내 다양한 부처와 기관들, 그리고 지역 단위에서는 병 원들까지도 거버넌스를 함께 구성하도록 제시되고 있다. 해양안전 강화를 위한 권고안은 노사 참여에 기반한 자율적 안전관리체계의 필요성을 역설하고, 선장·선원들의 신고제 도 역시 참여를 강조한다. 나아가 해상수색구조 과정에서의 민·관·군 협력체계 역시 같 은 맥락이다. 국가 재난관리체계 개혁 권고안 역시 안전에 대한 시민의 알 권리 보장과 안 전 정책 수립·실행에 시민참여 보장 등이 포함돼 있다. 이러한 경향성은 현대의 사회기술 적 위험이 단일한 배타적 주체에 의해 통제될 수 없음을 시사한다. 결국 다양한 이해당사

자들이 공동으로 안전문제를 해결하기 위해 협업할 때, 달리 말해 거버넌스를 구축해 대 응할 때 기존 위험이든 새로이 출현할 사회기술적 위험이든 제어할 수 있다.

셋째, 첫 번째 내용과도 연관되는 것으로서 공적 안전관리의 확대 속에 자칫 ‘안전의 관료 화(bureaucratization of safety)’가 나타날 소지가 있다. 국가를 중심으로 한 공적 안전관리체계의 강화를 규제 관점에서 보면 과거보다 규제가 강화돼 가는 것으로 볼 수 있다. 안전규제가 강화된다는 것은 규제 완화보다는 당연히 안전 담보 측면에서 유익한 일이다. 그러나 잘 못된 규제 과다는 안전의 관료화로 이어질 수 있다. 안전의 관료화는 안전문제가 일선 현 장의 작업과정과 분리돼 관료나 외부 전문가를 중심으로 전문화되고, 일선 작업에 직접 관련되지 않으면서도 그것을 결정할 권력 집단은 증가하며, 표준화된 안전 절차와 대응 규 정이 늘어나면서 규정 준수를 강조하는 현상이다(Dekker, 2014). 안전이 관료화되면 될수록 조직의 의사결정은 경직되고, 틀에 박힌 관료 시스템이 공고화되면서 예측 불가능한 위험 상황에 유연하게 대처하기가 더욱 어려워진다. 위험은 늘 기존의 안전 시스템을 붕괴시키 면서 발생하는데, 관료화된 안전관리 구조로는 이를 예방할 수 없음을 시사한다. 따라서 안전관리 조직의 확대 속에서도 일선 작업자와 관리자 사이에 민주적이면서도 수평적인 소통 체계를 구축해야 한다. 규제 강화가 능사가 아니라, 규제의 방향성도 중요한 것이다. 결론적으로 안전사회소위의 활동을 갈무리하는 이 보고서는 안전한 사회 건설을 위한 실 천적 개선 권고라는 기능적 역할로만 그 사회적 의미를 두지는 않았다. 4장에서 재난 이 후 사회적 학습의 중요성을 세밀하게 논의했듯, 이 보고서는 과거의 참사로부터 성찰하고, 새로운 안전 공동체를 만들기 위해 연대하는 주체들이 형성되길 간절히 바라는 마음에서 기획되고, 완성됐다. 앞으로도 고도 산업화의 의도치 않은 부작용으로써 위험은 우리 사회 곳곳에 편재하게 될 것이다. 인공지능·유전자변형 등 새로운 기술이 초래할 잠재적인 위험들을 예측하고, 감당할 수 있는 역량과 거버넌스를 우리 사회가 갖추고 있는지 끊임없이 자문해야 한다. 울리히 벡이 강력하게 주장했듯이 기술과 위험의 영역은 성찰한 시민들의 민주적 참여로 만 바꿔낼 수 있다. ‘정상 사고(Normal Accidents)’ 이론의 저자 페로(Perrow) 역시 안전을 민주주

의의 문제로 풀이했다. 그에 따르면, 참사는 쉽게 발생하지 않기 때문에 기업 조직을 비롯 해 사회 곳곳의 권력자들에게는 안전을 최우선에 놓을 동기가 없다. 위험 시스템의 생산 성과 효율성을 좌우하는 권력에 대치하고, 위험을 민주적으로 통제하기 위해 나서야 한 다는 것이 그의 은밀한 권고였다(Perrow, 1999).

이들의 주장이 시사하는 바는 무엇인가? 기술결정론적 사고의 잔재인 ‘과학기술입국’과 지난 참사들의 원인으로 지목됐던 ‘규제 완화’의 에토스가 여전히 한국 사회를 지배하는 현실에서 우리는 안전한 사회를 건설하기 위해 더 많은 민주주의를 요구할 수밖에 없다. 안전은 민주주의에서 시작되며 사회적으로 구성된다. 모쪼록 이 보고서가 향후 한국 사 회의 안전수준을 조금이나마 높이는 결실로 이어지기를 바란다. 참고문헌

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Deborah G. Johnson and Jameson M. Wetmore, STS and Ethics: Implications for Engineering Ethics(2012) in Edward J. H., Olga A., Michael L., and Judy W., The Handbook of Science and Technology Studies, 3rd ed. MIT Press, 2012.

Dekker, W. A. (2014). The bureaucratization of safety. Safety Science, Vol. 70. Jasanoff, S. (2016). The Ethics of Invention: Technology and the Human Future, W. W. Norton & Company; C○○ 역. (2016). 테크놀로지의 정치, 창비.

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Perrow, C. (1999). Normal Accidents: Living with High-Risk Technologies, Princeton University Press. Solnit, R. (2009). A Paradise Built in Hell, Pentagram Publishing Co; D○○ 역. (2012). 이 폐허를 응시하라, 펜타그램. 松本三和夫. (2012). 知の失敗と社会-科学技術はなぜ社会にとって問題か, 岩波書店; E○○ 역.(2018). 지의 실패: 과학 기술의 발전은 왜 재앙을 막지 못하는가, 이상북스.

종합 결론 제5장

가습기살균제안전과 Ⅰ

□ 국무총리

1. 국무총리는 유해한 화학물질과 같은 독성물질로부터 국민건강을 보호할 수 있도록 환 경보건 및 공중보건 영역을 포괄하는 범부처 형태의 (가칭)‘국가독성관리위원회’를 설치하 기 바랍니다.(직다-4(나))

2. 국무총리는 독립성·전문성·비규제성·공개성을 원칙으로 한 ‘(가칭)중대화학사고조사위 원회’를 설치하기 바랍니다. 만약 통합적인 ‘중대재난(사고)조사위원회’가 설치된다면 이와 통합하는 방안을 우선하여 추진하기 바랍니다.(직다-4(가)) □ 보건복지부장관

1. 보건복지부장관은 질병관리청장과 협의하여 세계보건기구(WHO)가 권장하는 국가 중 독센터를 빠른 시일 내에 도입하기 바랍니다.(직다-4(나))

2. 보건복지부장관은 국민연금 등 공적기금의 사회책임투자를 강화하기 위해 국민연금의 ESG 평가지표에 제품안전 외에 소비자안전, 공급망 실사, 인권실사(피해구제 포함) 등을 반영 하기 바랍니다.(직다-3) □ 환경부장관

1. 환경부장관은 화학물질 관리의 기본원칙을 확립하고, 이를 바탕으로 기본계획이 실행 되도록 ‘(가칭)「화학안전기본법」’의 제정을 추진하기 바랍니다.(직다-1) 2. 환경부장관은 화학물질 관리 부처와 기관 간 업무의 연계성과 효율성을 높이고, 화학 물질 위해성평가체계를 강화할 수 있도록 다음과 같이 화학물질 관리체계를 개선하기

바랍니다.

- 환경부 내 화학물질 관리조직을 ‘화학물질관리본부’(차관급 또는 그에 준하는 조직)로 확대하기 바람

- 국립환경과학원 위해성평가과를 ‘위해성평가부’로 확대하기 바람

- 중장기적으로는 범부처 화학물질 관리 강화를 위해 ‘(가칭)화학물질청’이나 ‘통합위해성 평가기관’과 같은 전문적이고 독립적인 기관을 설립하기 바람(직다-4(나))

3. 환경부장관은 ‘(가칭)통합화학안전정보시스템’을 구축·운영하여 이해관계자들과 국민 들의 접근성을 개선하기 바랍니다.(직다-1)

4. 환경부장관은 흡입노출과 같은 위해우려가 있는 생활화학제품 등의 안전관리를 개선 하기 위해 「화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률」의 중점관리물질 신고기준을 강화하 고, 제품등록제를 도입하기 바랍니다.(직다-2)

5. 환경부장관은 ‘화학사고 지역대비체계 구축사업’에 대해 그동안 추진해온 시범사업의 성과를 바탕으로 전국 차원에서 본격적으로 추진될 수 있도록 사업의 성격을 명확하게 규정하고, 추진 체계(예산, 전담인력 확보 등)와 관련 근거를 마련하기 바랍니다.(직다-4(가))

6. 환경부장관은 전문가, 소비자 및 시민단체, 산업계 등 화학 관련 이해관계자들이 참여 하는 ‘상설소통협의체’를 구성하여 소통과 협력을 강화하기 바랍니다.(직다-1)

글로벌제품분류체계(GPC)를 활용한 위해제품 관리체계를 조속히 구축하고, 관계 부처에 확대 도입하기 바랍니다.(직다-2)

□ 법무부장관

1. 국회의장, 법무부장관, 고용노동부장관, 환경부장관은 기업이 안전관리를 실사하고 공 표하도록 (가칭)기업실사의무화법을 제정하기 바랍니다.(직다-3)

2. 국회의장, 법무부장관, 고용노동부장관, 환경부장관, 공정거래위원장은 부처간 협의를 통해 특정 원료 또는 제조물의 결함으로 발생한 중대시민재해의 손해배상과 관련하여 피 해자의 입증책임을 완화하기 위해 인과관계 추정 조항을 신설하는 방향으로 「중대재해처 벌법」을 개정하기 바랍니다.(직다-3)

세월호안전과 Ⅱ

□ 해양수산부장관

1. 해양수산부장관은 선박 안전 운항에 필요한 선사들의 구조적 운항 능력을 향상하 기 위해 선원최저안전임금지원제도를 포함하는 내항여객선 안전공영제를 도입하기 바랍니다.(직다-5)

2. 해양수산부장관은 현재 「선박안전법」 제74조에 따라 “누구든지 선박의 감항성

내용을 해양수산부

한다”고 되어 있는 선박 결함신고 제도와 관련, 신고 주체를 구체적 으로 특정하고, 이를 위반 시 벌칙을 부여할 수 있는 조항 등을 신설하여 동 조항이 선박 안전 운항에 실질적으로 작용될 수 있도록, 「항공안전법」에 규정되어 있는 신고 주체의 특 정 및 위반 시 벌칙 조항 등을 참고해서 개정안을 마련하기 바랍니다.(직다-5)

3. 해양수산부장관은 「선박안전법」의 표준운항관리규정 일부를 개정하여 준해양사고 통

보제도의 실효성을 확보하기 위한 법적 장치를 마련하는 동시에 신고 절차를 사용자 편 의에 맞는 방식으로 검토·추진하기 바랍니다. 또 수집된 정보를 가공해 정기적으로 선사 들에 제공하고 선박 운항 관련자를 교육할 때 적절하게 활용하는 방안을 마련하기 바랍 니다.(직다-5)

4. 해양수산부장관은 현재 선박의 기계적 결함과 선박 소유자, 선장, 선원 등의 의무와 관 련된 신고는 해수부 산하 지역 항만청 등에 함으로써 공익신고자의 능동적 신고가 제한 되고 있는 문제점을 개선하기 위하여, 해상 안전을 담보하고 신고자 신변 보호를 강화할 수 있는 별도의 공익신고센터를 설립하기 바랍니다.(직다-5)

5. 해양수산부장관은 선사의 경영층을 대상으로 추진하는 안전교육이 의무화되도록 관 련 내용을 법제화하고, 해양 교육 및 해양문화 활성화 시행계획 수립 시 사업주 및 종사자 의 안전의식 전환을 위한 구체적이고, 전문적인 교육 절차를 마련하기 바랍니다.(직다-6)

6. 해양수산부장관은 「해운법」 등에 따라 시행되는 안전관리책임자제도를 재검토해 안전관 리책임자의 권한 보장과 책임 이행의 근거를 마련하고, 운항관리규정 이행에 필요한 기록 관 리, 내부 심사 등과 관련된 교육내용 추가 등을 담도록 관련 법령을 개정하기 바랍니다.(직다-6)

7. 해양수산부장관은 「선원법」 등에 따라 시행되는 여객선 선장 적성심사제도를 재검토해 여객선 선장별 상이한 선종·항로 등을 고려한 적성심사 내용을 담도록 보완하고, 세부 항 목 및 평가 기준 등을 신설하여 객관적으로 심사할 수 있도록 관련 제도를 개선하기 바랍 니다.(직다-6) 8. 해양수산부장관은 「해운법」 등에 따라 시행되는

9. 해양수산부장관은 한국해양교통안전공단 운항관리자의 운항관리비용을 여전히 내항 여객운송사업자가 부담하도록 명시된 법조항이 운항관리자 업무의 독립성 저해 요소로 확인되는바, 「해운법」 제22조의2와 동법 시행규칙 제15조의16을 개정해 운항관리 업무가 선사를 위한 것이 아니고, 선박을 이용하는 국민의 안전을 위한 업무가 되도록 명시하기 바랍니다.(병합 직다-7(나), 직다-12)

10. 해양수산부장관은 세월호참사 이후 새롭게 도입된 해사안전감독관 제도의 강화를 위 해 다음 사항을 개선하기 바랍니다.(병합 직다-7(나), 직다-12)

- 해양수산부장관은 해사안전감독관제도의 내항여객선 안전관리 실효성이 확인된 바, 내항일반선 분야에 해사안전감독관의 인원을 확충하기 바랍니다. 추가적으로 해양사고 의 상당 부분을 차지하는 어선 분야에 감독관 제도 도입과 해양수산부 관리 밖 영역에 해당하는 유선·도선 및 수상레저기구 등 사고 발생 비율이 높은 다중이용선박 분야에도 안전감독관 제도의 도입을 검토하기 바랍니다. - 해양수산부장관은 해사안전감독관에게 해사안전관리 체계의 고도화를 위해 자율적 인 안전관리 체계 심사에 대한 전문적인 교육을 수행하여 내항여객선사의 자율적인 안전 관리 체계를 형성하도록 하고, 선박의 화물에 대한 독자적인 개방검사 권한을 갖게 하여 내항선 지도·감독 점검의 지위를 강화할 수 있도록 개선하기 바랍니다.

11. 해양수산부장관은 세월호참사를 조사했던 한시적인 국가조사기구의 권고사항이 갖 는 실행력과 이행 여부의 확인 절차를 마련하고, 세월호참사와 같은 대형재난의 선박에 대한 자료와 검사 결과 등의 기록이 폐기되지 않도록 정부 대행기관과 같은 책임기관의 해당 자료들은 보관기간의 만료 규정을 적용받지 않도록 해서 영구 또는 준영구 보존되도 록 조치하기 바랍니다.(병합 직다-7(나), 직다-12) 12. 해양수산부장관은

13. 해양수산부장관은 세월호참사 조사와 관련한 「해양사고의 조사 및 심판에 관한 법

률」 제18조의3(특별조사부의 구성)을 이 법령에서 삭제하고, 세월호참사와 같은 해양 재난사고

를 독립적으로 조사할 수 있는 해양사고조사위원회를 설립하기 위한 입법절차 등 특별조 사에 대한 별도 법률(안) 발의를 추진하기 바랍니다.(병합 직다-7(가), 신다-2) □ 해양경찰청장

1. 해양경찰청장은 해양사고 대응 시 구조본부의 중복된 비상가동에 따른 지휘 혼선을 최소화하고 구조본부의 책임성을 강화하기 위해 본청 및 지방관서의 특성을 고려해 조난 현장에서의 수색구조 활동을 총괄할 구조본부를 지방청으로 지정하고 본청과 해경서는 지방청을 지원하도록 하는 등 효율적이고 실질적인 수색구조 활동 방안을 마련하기 바랍 니다.(직다-8)

2. 해양경찰청장은 「수상구조법」과 「구조본부 구성 및 운영 등에 관한 규칙」에 수색구조 활동의 총괄 지휘 조정을 위한 수색구조임무조정관을 단일한 지휘관으로 지정하는 등 명확한 지휘·조정체계의 확립 방안을 마련하기 바랍니다.(직다-8)

3. 해양경찰청장은 SAR 안전감독관을 운영하기 위한 법적 근거를 마련하고, SAR 안전감 독관에게 구조본부 비상가동 시 상위 구조본부를 비롯한 다른 구조본부장이 지휘권을 인수하지 않은 채 현장지휘에 관여하는 사례를 조사하도록 하는 등 구조본부 운영을 점 검하기 위한 기능의 강화방안을 마련하기 바랍니다.(직다-8)

5. 해양경찰청장은 수색구조업무 관련 직원을 대상으로 정기적인 보수교육이 실시되도록 수색구조 전문교육을 의무화하는 등 해경의 일률적이고 정기적인 해양 수색구조 역량을 강화하는 교육 방안을 마련하기 바랍니다.(직다-8)

6. 해양경찰청장은 수색구조를 총괄·지휘·조정하는 모든 지휘관을 대상으로 정기교육 을 실시하고, 일정 교육을 이수한 자가 지휘관이 되도록 지휘관 자격을 제한하는 등 지휘 관 역량을 강화하는 교육 방안을 마련하기 바랍니다.(직다-8)

7. 해양경찰청장은 수색구조 시 민·관·군 간의 협력을 강화하기 위해 다음 사항을 개선하 기 바랍니다.(직다-8) - 해양경찰청장은 민·관·군이 보유한 구조 자원의 연계 운영 시스템을 구축하는 등 민· 관·군 협력체계 강화 방안을 마련하기 바랍니다. - 해양경찰청장은 한국해양구조협회와 민간해양구조대가 구조지원단체로서 전문적인 역할을 수행할 수 있도록 행정적·재정적 지원을 강화하는 방안을 검토하기 바랍니다.

□ 행정안전부장관 및 지방자치단체장

1. 행정안전부장관은 유·도선 선사가 자체적 안전관리를 강화하도록 선사 내 안전관리자 를 지정하고 운영, 관리기관의 유·도선 안전관리 업무가 지속적이고, 전문적으로 수행되 도록 유·도선 안전감독관제도의 운영 근거를 마련하기 위한 「유선 및 도선 사업법」을 개 정하기 바랍니다.(직다-11)

2. 행정안전부장관은 유·도선 현대화 선박건조지원사업의 지원 방법 재조정 또는 민간금 융기관과의 이차보전 관련 사업 협약 시 대출 조건, 계약 내용 등을 유·도선 사업 현황을 고려하여 재조정 등을 포함한 유·도선 선박건조지원제도의

을 마련하기 바랍니다.(직다-8)

□ 한국해양안전교통공단

1. 한국해양교통안전공단 이사장은 내항여객선의 안전관리 지도·감독에 대한 적절한 규 제 기능을 갖춰 안전관리를 수행하고, 내항여객선의 안전점검 결과 등을 토대로 여객선 안전등급을 평가하는 제도 등을 도입해 내항여객선사의 자체 안전관리 수준을 높일 수 있도록 적극적인 안전관리 활동을 강화하기 바랍니다.(병합 직다-7(나), 직다-12) □ 국회의장

재난안전총괄과 Ⅲ

1. 국회의장은 독립적인 상설 재난원인조사기구로서 개선권고 및 권고이행 여부 점검 기 능, 피해자와의 소통 기능 등을 확보한 (가칭)중대재난조사위원회 설립을 추진하기 바랍니 다.(직다-9(나))

2. 국회의장은 현행 재난 및 안전관리 기본법이 가진 법 체계적·내용적 문제를 해결하기 위하여 재난안전법을 기본법인 ‘안전기본법’과 집행법인 ‘안전관리법’ 및 ‘재난관리법’으로 분리하는 방안을 추진하기 바랍니다.(직다-14) 3. 국회의장은 안전정보 연계의 실효성 확보를 위해 (가칭)국가안전정보위원회 설립을 추진 하기 바랍니다.(직다-14)

□ 국무총리

1. 국무총리는 국가안전관리기본계획의 실효성 제고를 위해 국가안전관리기본계획을 재 난관리 중심 계획으로 전환하고, 안전관리 분야는 각 부처로 분산하는 방안을 추진하기 바랍니다.(직다-14) □ 행정안전부장관

1. 행정안전부장관은 독립적인 상설 재난원인조사기구로서 개선권고 및 권고이행 여부 점 검 기능, 피해자와의 소통 기능 등을 확보한 (가칭)중대재난조사위원회 설립을 추진하기 바 랍니다.(직다-9(나))

2. 행정안전부장관은 현행 재난 및 안전관리 기본법이 가진 법 체계적·내용적 문제를 해 결하기 위하여 재난안전법을 기본법인 ‘안전기본법’과 집행법인 ‘안전관리법’ 및 ‘재난관리 법’으로 분리하는 방안을 추진하기 바랍니다.(직다-14)

3. 행정안전부장관은 국가안전관리기본계획의 실효성 제고를 위해 국가안전관리기본계 획을 재난관리 중심 계획으로 전환하고, 안전관리 분야는 각 부처로 분산하는 방안을 추 진하기 바랍니다.(직다-14)

4. 행정안전부장관은 안전정보 연계의 실효성 확보를 위해 (가칭)국가안전정보위원회 설립 을 추진하기 바랍니다.(직다-14)

1. 해양수산부장관은 독립적인 상설 재난원인조사기구로서 개선권고 및 권고이행 여부 점검 기능, 피해자와의 소통 기능 등을 확보한 (가칭)중대재난조사위원회 설립 추진에 적극 협조하기 바랍니다.(직다-9(나))

안전사회 소위원회 보고서

부속서 Ⅲ

발행일 2022년 9월 1일

위원장 문호승

위원 강기탁, 문현웅, 이 민, 이재원, 황필규

종합보고서 작성기획단

오관영(단장), 변바른(팀장), 이병국(조사관), 박형섭(조사관)

집필위원 이승우(민주노동연구원 연구위원)

정지범(UNIST 도시환경공학과 교수)

박동욱(한국방송통신대학교 보건환경학과 교수)

김용준(법무법인 라움 변호사)

발행처 가습기살균제사건과 4·16세월호참사 특별조사위원회

발간등록 11-1074601-000008-01

주소 서울특별시 중구 소공로 70 포스트타워 20층 가습기살균제사건과 4·16세월호참사 특별조사위원회

종합보고서 웹페이지 http://socialdisasterscommission.co.kr

디자인·제작 (주)명진씨앤피(02-2164-3000)

ISBN 979-11-969100-6-8(94300) <비매품>

ISBN 979-11-969100-1-3 <전 8권>