COMENTÁRIOS AO NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Plano da obra Apresentação da reforma Problemas constitucionais do novo Código do Procedimento Administrativo – uma introdução Paulo Otero Nota de apresentação ao novo Código do Procedimento Administrativo Mário Aroso de Almeida Algumas alterações e inovações “científicas” no novo Código do Procedimento Administrativo Pedro Costa Gonçalves reflexões prévias O Código do Procedimento Administrativo e a Constituição Catarina Sarmento e Castro Sobre os conceitos de ato administrativo e ato impugnável no CPA e no CPTA João Pacheco de Amorim A articulação do CPA com a “Lei de Processo Administrativo da União Europeia” em construção Ana Fernanda Neves O fim do modelo de administração executiva? Rui Guerra da Fonseca A simplificação administrativa no novo CPA João Tiago Silveira Parte I – Disposições gerais O âmbito de aplicação do novo Código do Procedimento Administrativo: regressar a Ítaca Domingos Soares Farinho 5
CARLA AMADO GOMES, ANA FERNANDA NEVES, TIAGO SERRÃO (coord.)
Os princípios no novo CPA e o princípio da boa administração, em particular Miguel Assis Raimundo O princípio da razoabilidade Suzana Tavares da Silva O princípio da colaboração da administração pública com os particulares no novo CPA João Caupers A proteção de dados no novo Código do Procedimento Administrativo Alexandre Sousa Pinheiro O princípio da cooperação leal: breves reflexões a propósito do artigo 19.º do CPA Patrícia Fragoso Martins Parte II – dos sujeitos Os órgãos colegiais no Novo Código do Procedimento Administrativo Jorge Pação Questões de competência no novo CPA Diogo Calado A delegação de poderes André Salgado de Matos Parte III – do Procedimento Administrativo O responsável pelo procedimento administrativo Juliana Ferraz Coutinho O procedimento administrativo como realidade flexível (Breves notas sobre o princípio da adequação procedimental) Elizabeth Fernandez
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Os acordos endoprocedimentais no novo CPA Joana de Sousa Loureiro
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O procedimento administrativo eletrónico Miguel Prata Roque Balcão único electrónico Ana França Jardim e Miguel Assis Raimundo O auxílio administrativo Rui Tavares Lanceiro Os interessados no novo Código de Procedimento Administrativo Francisco Paes Marques Garantias de imparcialidade Ana Fernanda Neves A conferência procedimental no novo Código do Procedimento Administrativo: primeira aproximação Tiago Serrão O direito à informação no novo Código do Procedimento Administrativo José Eduardo Figueiredo Dias Breves notas sobre prazos procedimentais Luís Verde de Sousa As medidas provisórias no (novo) CPA Sandra Lopes Luís Da inutilidade dos pareceres no novo Código do Procedimento Administrativo Carla Amado Gomes As causas de extinção do procedimento administrativo (no novo CPA) Fernanda Paula Oliveira Procedimento regulamentar Ana Raquel Gonçalves Moniz Os requerimentos no Código do Procedimento Administrativo Miguel Lucas Pires
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CARLA AMADO GOMES, ANA FERNANDA NEVES, TIAGO SERRÃO (coord.)
As novidades em matéria de notificações no Código do Procedimento Administrativo de 2015 Ricardo Branco A prova no novo CPA Pedro Fernández Sánchez A correlação entre a relação jurídica procedimental e a relação substantiva – Uma primeira leitura das normas do novo Código do Procedimento Administrativo sobre a participação dos interessados no procedimento do ato administrativo Pedro Machete A decisão no novo Código do Procedimento Administrativo Tiago Antunes Procedimento administrativo e taxas Ricardo Pedro A comunicação prévia no novo Código do Procedimento Administrativo João Miranda Parte IV – Actividade administrativa Objecto, condições e consequências da invalidade regulamentar no novo Código do Procedimento Administrativo Pedro Moniz Lopes A invalidade do acto administrativo no novo Código do Procedimento Administrativo: as alterações mais relevantes Licínio Lopes Martins Procedimentalismo jurídico-administrativo e aproveitamento do acto administrativo Luís Heleno Terrinha O artigo 168º, nº 7 do Código do Procedimento Administrativo: texto e contexto Dulce Lopes
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Eficácia e Caducidade no Direito Administrativo Comum Sara Younis Augusto de Matos
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A eficácia dos atos administrativos no novo Código do Procedimento Administrativo. Em especial, a eficácia retroativa Alexandra Leitão A “revogação” do acto administrativo: uma noção pequena Carla Amado Gomes A figura da “anulação administrativa” no novo Código do Procedimento Administrativo de 2015 Marco Caldeira A tutela executiva dos particulares no novo Código do Procedimento Administrativo Cecília Anacoreta Correia Os procedimentos administrativos de segundo grau no novo CPA Jorge Silva Sampaio e José Duarte Coimbra Os contratos da Administração Pública no novo CPA Pedro Melo A actividade sancionatória da Administração e o novo Código do Procedimento Administrativo Licínio Lopes Martins
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Nota prévia à 4.ª edição 1. A 3.ª edição dos Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo (2016) esgotou-se. Urge, por isso, fazer retornar esta obra às livrarias. 2. Poderia ter-se optado por uma simples reimpressão. Mas na lógica da análise dinâmica e aprofundada do novo Código do Procedimento Administrativo, a Coordenação decidiu promover uma nova edição, com um novo texto. 3. O novo texto versa sobre o princípio da cooperação leal (artigo 19.º do CPA), nos seus desdobramentos: cooperação entre Administrações nacionais, e entre estas e as instituições europeias. Trata-se de um princípio que há muito acompanha o Direito da União Europeia (hoje plasmado no artigo 4.º, n.º 3, do Tratado da União Europeia) e que se espelha na Constituição portuguesa quando esta apela ao aprofundamento da integração europeia num espírito de solidariedade construído entre os Estados membros (cfr. o artigo 7.º, n.º 6). Mas a essa versão operacionalizada entre Estados, mais política, acresce também uma versão entre Administrações, mais executiva, traduzindo a europeização das Administrações nacionais e a necessária articulação entre estas e a Administração da União Europeia, além de oxigenar a lógica de cooperação transfonteiriça. 4. Alguns dos textos publicados em edições anteriores contam com pequenos aperfeiçoamentos e/ou actualizações, que se encontram devidamente assinalados. 5. A Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa continua a dar pronta e eficaz resposta à necessidade de publicação destas obras, facto que, chegados à 4.ª edição, importa realçar e agradecer.
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CARLA AMADO GOMES, ANA FERNANDA NEVES, TIAGO SERRÃO (coord.)
6. Renovamos, por fim, os agradecimentos à disponibilidade, empenho e riqueza dos contributos de muitos e de todos os autores que nos Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo participam.
Lisboa, Fevereiro de 2018 Os Coordenadores Carla Amado Gomes Ana Fernanda Neves Tiago Serrão
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Nota prévia à 3.ª edição 1. A 3.ª edição dos Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo dá continuidade ao objetivo inicial de publicação de uma obra de análise alargada, diversificada e aprofundada do novo Código do Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro. 2. A terceira edição integra nove novos textos, uma vez mais de autores de diferentes Faculdades de Direito, perfazendo agora o número total de cinquenta textos. Na seleção dos temas correspondentes, mantém-se a dupla perspetiva de exame do novo CPA: i) a da sua compreensão transversal e articulada com outros diplomas estruturantes do Direito Administrativo português; ii) e a perspetiva de análise específica das alterações que introduz. No primeiro plano, a terceira edição inclui um texto que reflete sobre as alterações introduzidas pelo novo CPA à luz da Constituição e integra um texto sobre “os conceitos de ato administrativo e ato impugnável no CPA e no CPTA”. É igualmente de referir aqui o texto sobre o dever de anulação administrativa associado à “aplicação do direito da União Europeia (artigo 168.º)”*. No segundo plano, destacam-se os textos sobre temas particulares, de grande relevância prática, como as questões de competência, os prazos, os requerimentos, o regime das notificações e a prova. A finalizar, adita-se um estudo sobre a atividade sancionatória administrativa e a sua relação com o novo CPA. 3. Com os textos que se acrescentam, ganha-se uma vez mais em diversidade, detalhe e cruzamento analítico e, em termos globais, em densidade e abertura na compreensão do novo CPA. 4. Alguns dos textos das edições anteriores contam ainda com pequenos aperfeiçoamentos e/ou atualizações.
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Cf. § último do n.º 18 do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07.01.
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CARLA AMADO GOMES, ANA FERNANDA NEVES, TIAGO SERRÃO (coord.)
5. A oportunidade da 3.ª edição justifica-se igualmente pelo facto de se terem esgotado as tiragens correspondentes à 2.ª edição, publicada em outubro de 2015. Com a terceira edição, a obra é agora publicada em dois volumes, dada a sua dimensão. 6. A Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa deu pronta e eficaz resposta à necessidade de publicação da 3.ª edição, o que cumpre sublinhar e agradecer. 7. Renovamos, por fim, os agradecimentos à disponibilidade, empenho e riqueza dos contributos de muitos e de todos os autores que nos Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo participam.
Lisboa, junho de 2016 Os Coordenadores Carla Amado Gomes Ana Fernanda Neves Tiago Serrão
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Nota prévia à 2.ª edição 1. A 1.ª edição da presente obra constituiu um êxito editorial. Após uma tiragem inicial, esgotada em menos de um mês, seguiu-se uma 1.ª reimpressão que, à semelhança da primeira tiragem, deixou de estar disponível no mercado muito rapidamente, o que obrigou à publicação de uma 2.ª reimpressão ainda antes do Verão. Sentiu-se, por isso, a necessidade de publicar, num curto lapso temporal, uma 2.ª edição, em que se amplia consideravelmente o número de textos que passam a integrar a presente obra, tendo em vista cobrir diversas alterações, introduzidas pelo novo CPA, que não haviam sido tratadas na 1.ª edição. 2. A obra passa a contar com uma reflexão prévia sobre a simplificação administrativa no novo CPA e, ao nível dos princípios gerais, com três textos autónomos dedicados aos princípios da razoabilidade, da colaboração e da protecção de dados pessoais. No domínio estritamente procedimental, os novos comentários que se publicam incidem sobre as seguintes temáticas: o princípio da adequação procedimental; o balcão único; os interessados; as garantias de imparcialidade; as medidas provisórias; os pareceres; as causas de extinção do procedimento administrativo e a decisão. Por fim, no que se refere à actividade administrativa, são três as novas “entradas”. Recaem sobre as temáticas do aproveitamento do acto administrativo, da sua eficácia retroactiva e da tutela executiva no novo CPA. A 2.ª edição fica, assim, enriquecida com 15 novos contributos da autoria de académicos de diferentes Faculdades de Direito, perfazendo um total de 41 textos. 3. Alerta-se o leitor para que os textos que integravam a 1.ª edição e que, na presente ocasião, foram objecto de modificações, contêm a devida menção. Esta segunda edição vem, assim, dar continuidade à análise crítica e sistemática das alterações introduzidas pelo CPA de 2015, de acordo com o objectivo referido na nota prévia à 1.ª edição, ficando, pois, em aberto o alargamento a novas “entradas” em edições posteriores. Tal como na 1.ª edição, foi atribuída total liberdade aos autores na redacção (des)conforme ao Acordo Ortográfico.
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CARLA AMADO GOMES, ANA FERNANDA NEVES, TIAGO SERRÃO (coord.)
Um agradecimento pela receptividade à publicação desta 2.ª edição cumpre deixar à AAFDL, bem assim como um louvor à eficiência da D. Ilda Chasqueira na composição gráfica dos textos.
Lisboa, Setembro de 2015
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Os Coordenadores Carla Amado Gomes Ana Fernanda Neves Tiago Serrão
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Nota prévia 1. A valorização do procedimento administrativo, traduzida, quer no reconhecimento da sua relevância para além do direito substantivo e processual, quer na prevalência do entendimento favorável à codificação, concretiza-se em Portugal em 1991. 2. O Código do Procedimento Administrativo (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro) é então apresentado como penhor do cumprimento do preceito constitucional do n.º 5 do artigo 267.º da Constituição (na versão originária, o artigo 268.º, n.º 3), de acordo com o qual “o processamento da atividade administrativa será objeto de lei especial”. A ênfase, quanto à necessidade de um Código do Procedimento Administrativo, foi colocada na promoção da “eficiência do agir administrativo” e na garantia da “participação dos cidadãos nas decisões que lhes digam respeito” (n.º 1 do preâmbulo). O Código do Procedimento Administrativo entrou em vigor em 1992. Previa-se a sua revisão periódica, de três em três anos (artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro). A primeira (e única) revisão ocorreu em 1996, por via do Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de Janeiro. 3. Pelo Despacho n.º 9415/2012, de 5 de julho, dos Ministros do Estado e das Finanças e da Justiça (publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 134, de 12 de julho de 2012, p. 24627), foi constituída a Comissão de revisão do Código do Procedimento Administrativo, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. 4. Esta Comissão submeteu a discussão pública um anteprojeto de revisão do Código do Procedimento Administrativo em 14 de maio de 2013, cujas alterações, pelos aditamentos e supressões que envolvia, implicavam a renumeração do seu articulado. O Governo, como referido no número dois do preâmbulo do Decreto- Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro – considerando que o projeto final revelava “uma profunda transformação do Código do Procedimento Administrativo em vigor”, apesar de não efetuar “um corte radical com o Código do Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de
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15 de novembro“ – “entendeu que as soluções propostas para institutos tão importantes no direito administrativo, como sejam o regulamento e o ato administrativo, eram de tal forma inovatórias que se estava perante um novo Código”, destacando igualmente, na sua justificação, o regime das conferências procedimentais. 5. Foi, assim, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, “o novo Código do Procedimento Administrativo” (artigo 2.º). O “novo Código” convoca o imperativo de adequação às alterações constitucionais posteriores à revisão de 1996 (Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de janeiro), às “novas exigências…colocadas à Administração Pública e …ao exercício da função administrativa”, bem como a necessidade de conformação à luz do Direito da União Europeia. 6. O “novo” Código do Procedimento Administrativo, mantendo a sua organização estrutural em quatro partes (com as designações de “disposições gerais”, “dos órgãos da Administração Pública”, “do procedimento administrativo” e “da atividade administrativa”), introduz alterações em todas as partes, algumas de alcance significativo. 7. Hermann Pûnder sublinha que “o debate sobre a importância do procedimento administrativo está longe de estar concluído em todos os países que aderem à ideia de que a administração pública está vinculada à lei e ao Direito e precisa de estar legitimada pelas pessoas”1. No contexto da aprovação de “um novo Código do Procedimento Administrativo”, o debate renova-se, focado sobre as alterações que apresenta. 8. Mas o debate é também de ordem geral. A reforma do Código justifica compreensões, reflexões e críticas sobre o mesmo globalmente considerado. Neste plano, na economia da presente obra, conta-se com a análise dos Senhores Professores Paulo Otero, Mário Aroso de Almeida e Pedro Costa Gonçalves.
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1 “Administrative Procedure – Mere Facilitator of Material Law versus Cooperative Realization of Common Welfare”, in Debates in German Public Law, edited by Hermann Pünder and Christian Waldhoff, Hart Publishing, 2014, p. 240.
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9. O Código do Procedimento Administrativo suscita duas questões prévias, também de ordem geral. Por um lado, trata-se de saber como se articula com uma “Lei Europeia de Processo Administrativo”2, cuja apresentação de uma proposta de regulamento o Parlamento Europeu, por Resolução de 15 de janeiro de 2013, solicitou à Comissão Europeia, e que, mesmo numa versão mais limitada em termos de âmbito de aplicação, não deixará de conformar em parte a disciplina nacional do procedimento administrativo, como aliás já decorre de legislação sectorial europeia. Por outro lado, está em causa o modelo de Administração executiva, ou seja, a posição do cidadão no confronto com o poder administrativo. 10. Os comentários, que neste livro se publicam, à reforma que o Código de 2015 consubstancia, são dirigidos às suas alterações mais relevantes, projetando virtualidades e dificuldades relativas à sua aplicação. Não se pretendeu, nem elaborar um Código Anotado tradicional, nem esgotar os institutos que o “novo Código” regula. O nosso desígnio traduz uma vontade de iniciar uma análise crítica e sistemática sobre as soluções introduzidas, não descartando alargar o leque de “entradas” em edições posteriores. O interesse dos leitores constituirá, em última análise, o propulsor da continuidade desta iniciativa. Assinala-se, por fim, que foi conferida total liberdade aos autores quanto à redacção dos textos, conformemente ou não ao Acordo Ortográfico.
Lisboa, Março de 2015 Os Coordenadores Carla Amado Gomes Ana Fernanda Neves Tiago Serrão
Disponível em http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP// TEXT+TA+P7-TA-2013-0004+0+DOC+XML+V0//EN (consulta última em 31.01.2015). 2
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Índice Nota prévia à 4.ª edição ................................................................................... Nota prévia à 3.ª edição ................................................................................... Nota prévia à 2.ª edição ................................................................................... Nota prévia . ....................................................................................................
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Apresentação da reforma Problemas constitucionais do novo Código do Procedimento Administrativo – uma introdução Paulo Otero . ........................................................................................... 23 Nota de apresentação ao novo Código do Procedimento Administrativo Mário Aroso de Almeida . ....................................................................... 43 Algumas alterações e inovações “científicas” no novo Código do Procedimento Administrativo Pedro Costa Gonçalves . ......................................................................... 53
reflexões prévias O Código do Procedimento Administrativo e a Constituição Catarina Sarmento e Castro . ................................................................. 65 Sobre os conceitos de ato administrativo e ato impugnável no CPA e no CPTA João Pacheco de Amorim ....................................................................... 93 A articulação do CPA com a “Lei de Processo Administrativo da União Europeia” em construção Ana Fernanda Neves . ............................................................................. 143 847
CARLA AMADO GOMES, ANA FERNANDA NEVES, TIAGO SERRÃO (coord.)
O fim do modelo de administração executiva? Rui Guerra da Fonseca . ......................................................................... 171 A simplificação administrativa no novo CPA João Tiago Silveira ................................................................................. 203
Parte I – Disposições gerais O âmbito de aplicação do novo Código do Procedimento Administrativo: regressar a Ítaca Domingos Soares Farinho ...................................................................... 227 Os princípios no novo CPA e o princípio da boa administração, em particular Miguel Assis Raimundo .......................................................................... 257 O princípio da razoabilidade Suzana Tavares da Silva ......................................................................... 295 O princípio da colaboração da administração pública com os particulares no novo CPA João Caupers .......................................................................................... 323 A proteção de dados no novo Código do Procedimento Administrativo Alexandre Sousa Pinheiro ...................................................................... 339 O princípio da cooperação leal: breves reflexões a propósito do artigo 19.º do CPA Patrícia Fragoso Martins ....................................................................... 367
Parte II – dos sujeitos
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Os órgãos colegiais no Novo Código do Procedimento Administrativo Jorge Pação ............................................................................................ 385
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Questões de competência no novo CPA Diogo Calado ......................................................................................... 403 A delegação de poderes André Salgado de Matos ........................................................................ 423
Parte III – do Procedimento Administrativo O responsável pelo procedimento administrativo Juliana Ferraz Coutinho . ....................................................................... 445 O procedimento administrativo como realidade flexível (Breves notas sobre o princípio da adequação procedimental) Elizabeth Fernandez ............................................................................... 463 Os acordos endoprocedimentais no novo CPA Joana de Sousa Loureiro ........................................................................ 475 O procedimento administrativo eletrónico Miguel Prata Roque ............................................................................... 499 Balcão único electrónico Ana França Jardim e Miguel Assis Raimundo ....................................... 531 O auxílio administrativo Rui Tavares Lanceiro .............................................................................. 567 Os interessados no novo Código de Procedimento Administrativo Francisco Paes Marques . ....................................................................... 605 Garantias de imparcialidade Ana Fernanda Neves . ............................................................................. 645 A conferência procedimental no novo Código do Procedimento Administrativo: primeira aproximação
Tiago Serrão ........................................................................................... 679
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CARLA AMADO GOMES, ANA FERNANDA NEVES, TIAGO SERRÃO (coord.)
O direito à informação no novo Código do Procedimento Administrativo José Eduardo Figueiredo Dias ............................................................... 707 Breves notas sobre prazos procedimentais Luís Verde de Sousa ................................................................................ 733 As medidas provisórias no (novo) CPA Sandra Lopes Luís .................................................................................. 761 Da inutilidade dos pareceres no novo Código do Procedimento Administrativo Carla Amado Gomes .............................................................................. 797 As causas de extinção do procedimento administrativo (no novo CPA) Fernanda Paula Oliveira ........................................................................ 819
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