Formalización laboral: retos y perspectivas

invalidez, vejez o muerte han permitido que los niveles de evasión hayan disminuido de manera significativa en los últimos 10 años, pasando de niveles superiores a los $24 billones en 2012 a un estimado de $3,6 billones en 2021.

Existe consenso frente al entendimiento de la informalidad como uno de los mayores problemas que enfrenta el mercado laboral colombiano. De los 22 millones de personas ocupadas, en promedio solo 13 millones realizaron aportes a seguridad social en el año 2022. El problema depende en buena medida de la capacidad de la economía de generar empleos de calidad y de la posibilidad de las personas para desarrollar capacidades que les permitan tener ingresos suficientes para aportar al Sistema de Seguridad Social Integral -SSSI-. Además de esto, que resulta a todas luces determinante, el problema de la informalidad está atravesado también por el fenómeno de la evasión, es decir, por el hecho de que personas (naturales o jurídicas) con ingresos superiores al salario mínimo no realizan sus cotizaciones al Sistema, o lo hacen por montos inferiores a los que realmente les corresponden.

Si bien la evolución de la evasión al SSSI en Colombia es muy positiva, aún es necesario trabajar para que quienes siguen siendo omisos o inexactos en sus aportes corrijan este comportamiento. Diversos elementos como la creación de la UGPP, el fortalecimiento de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA- y el creciente entendimiento de los beneficios de la formalidad y de la importancia de cubrir riesgos de

Al inicio de sus operaciones, la UGPP encontró importantes niveles de evasión en todo tipo de empresas, en todos los sectores y en independientes con diferentes niveles de ingresos; la situación hoy es distinta. Si bien no se podría generalizar, lo que vemos hoy es que las grandes empresas y los independientes de mayores ingresos cotizan periódicamente al sistema, en algunos casos de forma inexacta, pero en general con mayor fidelidad y consistencia. Esto ha permitido pasar de 8,7 millones de cotizantes en 2012 a 13 millones en 2022, con un aumento cercano al 50% (muy superior al de la PEA que en el mismo periodo creció el 15%).

La pregunta entonces es cómo está caracterizada la evasión al sistema hoy en día ¿quiénes continúan aportando a los $3,6 billones que se evadieron al sistema en 2021? Análisis de la UGPP muestran que la evasión actual está concentrada en las micro y pequeñas empresas, los independientes con ingresos bajos y en sectores particulares como el agropecuario. Por supuesto, entender esta composición se vuelve determinante para el accionar de una entidad como la UGPP, que debe entender que este tipo de poblaciones requiere una aproximación distinta a la que pudo ser efectiva para tratar otro tipo de evasores. Disminuir la evasión en esta población específica requiere, entre otras, de ajustes en tres elementos puntuales: i) Mayor simplicidad, reconociendo que los procesos de afiliación y pago pueden resultar complejos, en especial para la población aquí descrita. Los ingresos que deben tenerse en cuenta para determinar la base de cotización de contribuciones al sistema no siempre son claros para trabajadores ni empleadores, particularmente cuando se trata de pagos adicionales a la remuneración ordinaria tales como viáticos, bonificaciones de mera liberalidad del empleador, pagos para compensar gastos de conectividad o transporte, etc. Lo mismo ocurre con la interpretación de las rentas de capital, como ingreso base de cotización. ii) Flexibilidad, superando la idea implícita en el sistema de que toda persona tiene ingresos mensuales homogéneos lo que es particularmente falso en el caso de sectores como el agropecuario. Si sus ingresos están concentrados en tres o cuatro meses del año, y solo realizan pagos a seguridad social para esos periodos, se afecta su cobertura en riesgos y se reduce su posibilidad de cumplir algún día los tiempos de cotización requeridos para una pensión. iii) Equidad, específicamente para los trabajadores independientes con ingresos menores a 2.5 SMMLV, para quienes los aportes representan una carga mayor sobre su ingreso. Un trabajador independiente debe calcular el valor de sus aportes sobre la base del 40% de sus ingresos netos, es decir, previo descuento de los costos en los que incurre para el desarrollo de su actividad; sin embargo, en ningún caso la base de cálculo de los aportes puede ser inferior a 1 salario mínimo mensual legal vigente (SMMLV). Eso quiere decir que una persona que tiene ingresos netos de 1SMMV no puede aplicar el porcentaje del 40% y debe aportar sobre la base del 100% de su ingreso, lo que implica que el monto de su aporte equivale al 30% de dicho ingreso. Esta situación contrasta con la de trabajadores con condiciones más favorables (IBC de 2,5 a 25 SMMLV), para quienes la cotización representa menos de la mitad: 12% de sus ingresos.

A lo anterior se suma que no todas las personas están sujetas a cotizar a los seis subsistemas de seguridad social1 ni a todas les aplican las mismas tarifas en cada uno de ellos. Estas particularidades y excepciones, además de complejizar la correcta liquidación de aportes, dificulta también el seguimiento y control por parte de los entes fiscalizadores, en este caso la UGPP.

Casos que ameritan un análisis similar, son los de sectores que tradicionalmente no han logrado incorporarse al mercado laboral formal, a pesar de tener ingresos, por caracterizarse éstos por su irregularidad. Se trata por ejemplo del sector de la economía popular, prioritaria para el gobierno actual.

Sin avances en estos frentes, que afectan en mayor medida la posibilidad de formalización de la población que hoy es preponderantemente omisa al sistema, es difícil continuar bajando la evasión. Algunos datos muestran la gravedad del asunto entre microempresas y sector rural. Según datos de la encuentra de micronegocios del DANE, de los más de 5 millones de micronegocios que hay en el país, el 88% de ellos no realizan aportes a salud ni pensión ni siquiera por sus propietarios; la situación empeora al ponerle la lupa al sector agropecuario, donde el 98% no realiza aportes.

Existen elementos que buscan avanzar en estos propósitos. Las reformas laboral y pensional propuestas por el gobierno nacional, incluyen iniciativas para resolver algunos de estas limitaciones: en primer lugar, se plantea el reconocimiento de la estacionalidad de los ingresos en ciertas poblaciones y la posibilidad de que las cotizaciones correspondientes a ese ingreso se distribuyan en hasta 6 meses. También se fortalecen la cotización por semanas, dándole la posibilidad tanto alos dependientes de tiempo parcial como a los independientes con ingresos menores a 1 salario mínimo de realizar cotizaciones semanales que le permitan sumar tiempo para su pensión. En una línea similar se encuentra también la inclusión del jornal agropecuario como una salida para que quienes trabajan en el campo colombiano cuenten con todas las coberturas del sistema (salud, pensión y arl).

Es una realidad que estos sectores requieren también mayor orientación y apoyo para poder seguir su camino de formalización. En no pocas ocasiones los microempresarios se quedan por fuera de apoyos que aliviarían su carga y que fueron creados para fomentar el empleo formal y el crecimiento empresarial. Tal ha sido el caso, por ejemplo, de la exoneración de aportes a salud para empleadores con trabajadores que devengan menos de 10 SMMLV, para el cual las microempresas han sido las que proporcionalmente menos se han acogido; de acuerdo con estimaciones de la UGPP cerca de 130mil microempresarios que realizaron aportes a seguridad social en diciembre de 2022 habrían podido beneficiarse de la exención y no lo hicieron. En programas de apoyo a la nómina como el PAEF, la evaluación realizada por el DNP muestra que las microempresas encontraban barreras de información o entendimiento del proceso y que afectaron su posibilidad de acceder a los beneficios.

Los esfuerzos que se hagan desde el sector público en esta materia son necesarios y muy importantes, y son más efectivos aun cuando se suman con los esfuerzos de agremiaciones del sector privado. Por esto para la UGPP es fundamental fortalecer los esfuerzos conjuntos con ACOPI para trabajar en capacitación y orientación para sus agremiados.