Ebook prioridades23 04 2016thk by Adan Olguin

PRIORIDADES DE INVESTIGACIÓN SOBRE POBREZA Y DESARROLL O Carlos Brambila Paz Coordinador

Prioridades de investigación sobre pobreza y desarrollo Primera edición, 2015 Coordinación: Carlos Brambila Paz Diseño de portada: Raúl Karam Cuidado de la edición: Ana Grisel Maldonado © D. R. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Escuela de Gobierno y Transformación Pública. Avenida Carlos Lazo núm. 100, colonia Santa Fe, delegación Álvaro Obregón, C.P. 01389, México, Distrito Federal. http://www.itesm.mx/ ISBN 978-607-501-394-7 Prohibida la reproducción parcial o total sin la autorización de los editores.

Índice

Presentación Carlos Brambila Paz

Marco conceptual sobre la pobreza Sergio de la Vega

Análisis dinámico de la pobreza: enfoques, metodología y hallazgos Álvaro F. López Lara y Renata Beltrán Bonilla

El Estado mexicano y las políticas públicas Hugo Enrique Sáez A.

Factores relacionados con la pobreza en México: 1992-2013 Carlos Brambila Paz

Desarrollo regional en México: revisión de algunos de los principales temas analizados en la primera década del siglo xxi J. Mario Herrera Ramos

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Desafíos para el diseño de políticas en los sistemas urbano-rurales: aportes del enfoque territorial Federico Morales Barragán

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Necesidades de investigación sobre planeación urbana: México 2020 Raúl Romo Viramontes

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Acceso a oportunidades: el principal desafío José Antonio Álvarez Lobato

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Elementos para discutir sobre el fortalecimiento municipal Ady P. Carrera Hernández y Ramón Fernández Mejía

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Autores

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P E

presentación

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l propósito de la presente compilación es contribuir al avance del conocimiento y de la investigación sobre la naturaleza y los factores relacionados con los niveles de bienestar de la población y con el desarrollo territorial. Considerando las limitaciones de las ciencias sociales y económicas, la pobreza se define como un extremo de la distribución del bienestar de la población medido en términos del poder adquisitivo o del acceso a servicios o bienes básicos como salud, educación y seguridad social. El desarrollo territorial se refiere al continuo entre lo rural y lo urbano. Con esta finalidad se presenta una recopilación de importantes revisiones bibliográficas sobre la situación actual de la investigación en temas específicos de la pobreza y del desarrollo social, así como del desarrollo económico en general. Se identifican avances en el entendimiento de los problemas y se señala la necesidad de mayor investigación acerca de temas particulares. Los documentos reunidos fueron escritos inicialmente para la Red Temática sobre Pobreza y Desarrollo Urbano (2012-2013) del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), con el principal objetivo de promover el conocimiento y la investigación sobre los temas de la red y elaborar una propuesta de política de desarrollo territorial de largo plazo para México. En este sentido, los textos en cuestión representan un ejercicio auténticamente interdisciplinario y de colaboración interinstitucional con un objetivo común. Por esta razón, el lector encontrará referencias a los grupos de investigación que se conformaron como parte de la iniciativa de Redes Temáticas Conacyt. La presente compilación está dirigida a investigadores, tomadores de decisiones y público en general, interesados en los temas de bienestar y su relación con el desarrollo territorial. En la primera parte se propone ampliar y extender las investigaciones realizadas hasta hoy acerca de la pobreza. Reconociendo los importantes avances que se han logrado en cuanto a la definición y medición de la pobreza multidimensional, la compilación es una llamada de atención para hacer una distinción conceptual sobre los pobres y los procesos

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de empobrecimiento, sobre la dinámica de la pobreza, sobre la participación (y la contribución) del Estado en los procesos de empobrecimiento y sobre sus factores relacionados. Decisiones de política pública sobre la ubicación geográfica de la inversión en infraestructura, del desarrollo de las telecomunicaciones y de la producción industrial tienen repercusiones sobre el bienestar de individuos y familias. Las políticas públicas en México son y han sido históricamente sectoriales y su limitado alcance es atribuible, en gran parte, a una falta de un enfoque geográfico. Por ejemplo, las decisiones de política pública sobre la localización geográfica de los desarrollos inmobiliarios y de la ubicación de las fuentes de trabajo tienen una demostrable repercusión inmediata en los niveles de bienestar. Es necesario entender que un puente, un camino pavimentado, una escuela digna, un centro de salud equipado, el agua limpia y el acceso a los mercados son una mejor oportunidad para romper el círculo de la pobreza, que una vida de transferencias monetarias. Y ello no se puede lograr sin gobiernos locales fortalecidos. Solamente en el contexto de una gestión municipal capacitada, con facultades de ejecución e impermeable a intereses centralistas, puede ser el motor del desarrollo local. Si bien se ha desarrollado investigación sustantiva sobre los mecanismos para lograr este fortalecimiento, se requiere más estudios al respecto, en más regiones y con mayor focalización. En su nota introductoria, Sergio de la Vega propone un marco conceptual para comprender la pobreza en México. Este autor parte de un hecho fundamental para entender la pobreza y las políticas públicas al respecto: después de 20 años de operación del principal programa de combate a la pobreza denominado Prospera (antes Oportunidades), no se ha abatido dicha condición. ¿Por qué? Se reconocen los avances realizados en cuanto a la medición, la ubicación y la focalización de la pobreza en México. Sin embargo, la pregunta que uno de los principales operadores del inicio del programa y un precursor de la medición de la marginalidad en los municipios del país plantea: ¿Por qué los municipios y localidades más pobres en México siguen siendo los mismos desde hace 20 años y desde siempre? La explicación es tan clara como contundente: “La razón es que los programas atienden y ayudan al pobre, pero no están pendientes del entorno donde se desarrolla la pobreza, no consideran las condiciones que generan pobreza”. Se ha atendido al pobre, pero no a la pobreza. En este sentido, De la Vega plantea una distinción conceptual de mayor relevancia para las políticas públicas: la distinción entre el pobre, la pobreza y el empobrecimiento. En el contexto de una medición de la pobreza enormemente desarrollada, el texto de De la Vega señala como una línea prioritaria de investigación las causas estructurales de la pobreza para identificar el origen de dicha condi-

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ción. Sobre la acción del gobierno, este autor señala: “La Sedesol debe acompañarse al menos de las secretarías de Economía, del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público”. Un argumento aún más definitivo es lo que escuché durante las reuniones preparatorias relacionadas con la presente edición: “En México existe una dependencia de gobierno que subsidia a los pobres y otras 17 dependencias que promueven la pobreza”. Es correcto que en los últimos 50 años, México ha avanzado en algunos indicadores básicos de educación primaria universal, en resolver la mortalidad infantil, la igualdad entre los sexos, el combate al sida, el aumento de la esperanza de vida y el crecimiento económico. Sin embargo, aún hay preguntas vigentes. En el asunto de la educación, ¿se ha abatido realmente el rezago educativo en México?; en su caso, ¿cuándo se eliminará este rezago?; ¿cuándo se eliminará el analfabetismo funcional? Después de 40 años de inversión sostenida, ¿existe en el México actual una cultura de la lectura? Los niños que terminan la educación primaria o los jóvenes que terminan la secundaria o la preparatoria, ¿están mejor preparados ahora que hace 20 o 30 años para el trabajo?, ¿qué trabajos pueden realizar para generar un ingreso? ¿En la actualidad existe una mejor calidad de la fuerza de trabajo en comparación con los años sesenta del siglo pasado?, ¿cuáles son las oportunidades de empleo para quienes ingresan en la fuerza de trabajo? ¿Se ha reducido la informalidad en las últimas tres décadas? (Para esta pregunta específica la respuesta es no.) ¿Hay en México trabajo digno? Sobre salud: ¿se ha reducido el embarazo entre adolescentes?, ¿por qué? ¿Por qué México no alcanzó la meta de descenso de la mortalidad materna? ¿Se otorga un trato digno al paciente en los servicios públicos de salud? ¿Se está desarrollando una cultura de vida saludable entre la población? Sobre el campo: ¿cuál es la situación de la seguridad alimentaria en México? ¿Cuál es la de las reservas alimentarias en casos de desastres? ¿Cuál es la situación de las importaciones y exportaciones alimentarias? Sobre la capacidad productiva: ¿tienen ahora mayores posibilidades y probabilidades de sobrevivir las pequeñas y medianas empresas, en comparación con las que tenían en el siglo pasado? ¿Se observa ahora una diversidad entre las pequeñas y medianas empresas, o éstas continúan siendo imperio de los servicios alimenticios y conexos? En el primer capítulo, Álvaro F. López Lara y Renata Beltrán Bonilla presentan diversos enfoques, metodología y hallazgos para el análisis dinámico de la pobreza. Dentro del contexto de la abundante investigación realizada y publicada desde 1995 a la fecha, una línea de trabajo que requiere atención se refiere a los factores determinantes de los flujos de entrada y salida de la pobreza, así como de los eventos que explican la incidencia de la pobreza crónica y la pobreza transitoria. Al reconocer el significativo avance de las iniciativas para desarrollar bases de datos longitudinales, los autores llaman

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nuestra atención sobre el énfasis que en las últimas décadas han cobrado los enfoques estáticos y de estática comparativa en el estudio de la pobreza. Se reconocen importantes avances durante la primera década del siglo xxi, como la Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida de los Hogares (Ennvih) y la medición multidimensional de la pobreza, pero nos recuerdan que nuestro entendimiento del fenómeno está limitado por la información estadística disponible, que con frecuencia impide una visión y una interpretación dinámicas de los procesos de movilidad social. ¿Quiénes entran y quiénes salen de la pobreza a lo largo del tiempo? Y ¿por qué? Para responder todas estas preguntas esenciales es necesario utilizar al máximo los pocos recursos de información disponibles al respecto. Se requiere mayor investigación para optimizar los pocos datos longitudinales en México. En este capítulo, el lector encontrará conceptos como “duración de la pobreza”, “formas transitorias o crónicas”, “trayectorias de entrada y salida de la pobreza” y descubrirá “las razones que empujaron a un determinado individuo u hogar a caer en la pobreza a aquellas que posibilitaron su salida”. La dinámica de la pobreza es importante para las políticas públicas porque las mediciones disponibles sobre el tema limitan la comprensión y la explicación sobre la pobreza transitoria y la pobreza crónica. El capítulo hace referencia a la experiencia internacional, en particular en América Latina, y muestra cómo se han utilizado estrategias longitudinales en Argentina y Chile, entre otros países, para lograr una mejor comprensión de la dinámica de la pobreza, en comparación con México donde existen pocos estudios longitudinales; de hecho, las principales fuentes de este tipo están subutilizadas. El tema resulta en especial relevante para el tipo de pobreza de ingresos que actualmente se incrementa en México, que es la pobreza urbana. En un acto de cinismo colectivo aceptamos a la pobreza rural como un hecho crónico. ¿En realidad no existen alternativas para el desarrollo rural en México?, ¿será lo mismo con la pobreza urbana? ¿Cuáles son las ventanas de oportunidad para la movilidad social en México? Estas líneas de investigación son prioritarias. López y Beltrán señalan adecuadamente la necesidad de elaborar más bases de datos e información longitudinal sobre la dinámica de la pobreza. Aún mayor es el desafío de desarrollar bases longitudinales que permitan conocer y estudiar los procesos y trayectorias de las diversas dimensiones de la pobreza: ingreso, salud, educación, alimentación y acceso a servicios. El texto identifica las fuentes disponibles en México para realizar estudios de la dinámica de la pobreza, y presenta un panorama un poco sombrío. Mientras que en países desarrollados se han efectuado estudios longitudinales desde la década de los cincuenta del siglo xx (e incluso antes), en México, todavía en 2014 pocos estudios de este tipo permiten dar seguimiento a las trayectorias de vida de la población o de segmentos de la población. Si bien en este trabajo se se-

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ñalan importantes excepciones, los directivos de las iniciativas de los pocos estudios longitudinales que existen en México estarían de acuerdo en que persisten las carencias y la falta de visión al respecto. Los autores nos aseguran de que se carece de suficiente información estadística para conocer cómo cambia el ingreso de las personas, las familias y los hogares a lo largo del tiempo; cómo se modifica la situación laboral de la población, y cómo afectan las cambiantes condiciones de educación, salud y alimentación a las condiciones de bienestar de la población. Esto significa que no estamos hablando de correlaciones con datos agregados, los cuales son relativamente fáciles de analizar. En este sentido, la contribución de López y Beltrán es una invitación a no limitar la investigación sobre el bienestar de la población a los datos disponibles, sino conceptualizar a la pobreza como un fenómeno dinámico. Es un llamado de atención para complementar los enfoques longitudinales existentes, con nueva información, visiones frescas y modelos actualizados, mas no sólo sobre la condición de pobreza en momentos subsecuentes, sino revisando cómo es efectivamente la dinámica de la pobreza, para utilizar los conceptos de dichos autores. En el segundo capítulo, Hugo Enrique Sáez busca identificar las claves del funcionamiento del Estado en México para examinar cómo éste puede, en efecto, satisfacer las demandas de seguridad y trabajo para la población. El capítulo tiene el objetivo de proporcionar “un marco de referencia que ponga de manifiesto los límites en que se mueve la actual estructura del Estado y de la sociedad civil”. Inicia con un planteamiento de las coordenadas teóricas que sirven para el estudio del Estado en México. De manera muy importante, presenta una interpretación de la trayectoria histórica, seguida por la relación Estado-sociedad en el país e identifica periodos de continuidad y disrupción. Este texto presenta de una manera clara las interpretaciones sobre la función del Estado en la conformación de las políticas públicas. Hace referencia también a las contribuciones fundamentales de los autores clásicos sobre el papel del Estado y su función preponderante para la preservación de las desigualdades sociales. Describe con precisión la evolución del México moderno y contemporáneo. Encontramos en este capítulo palabras y referencias que están ausentes en los abundantes estudios de evaluación del diseño, la consistencia, los resultados y el impacto de los programas y políticas sociales. Palabras como: corporativismo, cooptación, corrupción, legitimidad, nepotismo, charola, mordida e influyente, y agrego los términos de coyotaje, colaboración institucional e institucionalización de la corrupción. Todos éstos, conceptos y realidades tristemente enraizadas en las entrañas del México actual. Palabras que son los ladrillos de este país, y que aparecen en estudios recientes sobre ingreso y riqueza, y que han aportado a una reinterpretación del capitalismo durante

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los siglos xix y xx. Estudios que indican que la riqueza y la recompensa no existen ni existieron en la competencia, ni son fruto del esfuerzo individual sino de mecanismos internos, de complicidades y de nepotismos, como se ha visto en el México contemporáneo. En resumen, el capítulo de Hugo Enrique Sáez es un recordatorio y una llamada de atención para la prolífica investigación actual sobre programas, políticas y planes públicos que disfrazan como acción de gobierno una red de complicidades y corrupción. En la medida en que se toleran estos círculos perversos, se promueve y favorece la pobreza en México. Un gobierno que tolera y que, por lo tanto, auspicia y alienta una mala educación, es un gobierno que condena a su pueblo a la pobreza y a la miseria. La investigación en México cumplirá con evidencia válida y sólida un papel importante en este sentido. El tercer capítulo, a cargo del compilador de la presente edición, tiene como objetivo hacer una revisión bibliográfica sobre algunos factores relacionados con la pobreza en México, en particular los cambios ocurridos entre 1992 y 2013, y propone algunas prioridades de investigación que permitan sustentar recomendaciones de política pública para el futuro. Entre los factores que se analizan se incluyen el crecimiento económico y la generación de ingreso, empleo y trabajo; factores estructurales como la educación, la estructura financiera, la apertura comercial, la carga impositiva y la infraestructura. Finalmente, proporciona la evidencia disponible sobre el papel de las finanzas públicas en la reducción de la pobreza. En esta sección se plantean algunas preguntas de investigación fundamentales: ¿por qué el crecimiento y el desarrollo económicos no necesariamente se traducen en desarrollo humano? ¿Cuáles son los factores limitantes que impiden que el crecimiento económico trasmine todos los sectores de la población, tanto en términos económicos como geográficos y sociales? ¿Cuál es el papel de las políticas públicas para asegurar que los beneficios del crecimiento económico alcancen a todos los sectores de la población? Además, se hace una revisión de la investigación disponible sobre crecimiento económico, ingreso, trabajo, empleo y desigualdad. En particular se mencionan los estudios que indican cómo los mecanismos de ajuste ante las crisis financieras han tenido efectos regresivos que pueden tardar hasta una década para que los niveles de empleo y de salarios se recuperen. El texto convoca a impulsar la investigación sobre el papel de la educación en la reducción de la desigualdad y plantea las preguntas: ¿por qué en México la educación no es un motor del desarrollo? ¿Qué es necesario hacer para impulsar a la educación como mecanismo de reducción de la desigualdad? El acceso a créditos es fundamental para incrementar la productividad en general, y la de los grupos vulnerables en particular. ¿Cómo sería posible dar acceso a las poblaciones en situación de pobreza a los mercados financieros, a los sistemas de crédito y, por lo tanto, a los mercados? Se requiere investiga-

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ción sobre los mecanismos de la banca formal y de la banca informal, que es la fuente de financiamiento para la economía informal y para las poblaciones en situación de pobreza. ¿Cuál ha sido y cuál será el papel de la apertura comercial en el ingreso de personas y hogares?, ¿dicha apertura ha tenido un impacto positivo en la reducción de la desigualdad?, ¿por medio de qué mecanismos? Por último, el autor analiza parte de la vasta investigación actual sobre los efectos de las finanzas y del gasto públicos en la reducción de la pobreza. ¿Cuáles son las políticas y los programas que efectivamente contribuyen a reducir la pobreza y la vulnerabilidad de las poblaciones? ¿Qué evidencia existe de la eficiencia y efectividad de los fondos de aportaciones y participaciones en cuanto a la reducción de la pobreza? (Respuesta: ninguna). El cuarto capítulo, a cargo de J. Mario Herrera, uno de los principales decanos de las ciencias regionales en el país, es una revisión cuidadosa de la investigación sobre desarrollo regional en México durante la primera década del siglo xxi. Probablemente sea la revisión más rigurosa desde 1980. Tiene buenas noticias: lejos de existir una crisis de las ciencias regionales, existe en la actualidad un auge en los enfoques regionales gracias a la Nueva Geografía Económica y a las aportaciones de la Economía Regional. El texto hace notar que en la investigación regional que se ha realizado en México en la última década, existe una falta de interés directo sobre el problema de la pobreza. En la revisión del desarrollo regional y su relación con la pobreza, el autor presenta una excelente recapitulación de los estudios regionales y su evolución desde la segunda mitad del siglo xx hasta la actualidad, señalando continuidades y discontinuidades en los conceptos, enfoques y metodologías de las ciencias regionales. Señala cómo las ciencias regionales han incorporado diversas disciplinas, entre ellas la Economía Regional, la Economía Espacial, la Geografía Económica, la Economía Urbana, el Desarrollo y Crecimiento Económico y la Economía Internacional. Sintetiza dos preguntas fundamentales que son tarea de los estudios regionales en general: ¿Cómo se genera el crecimiento económico? y ¿cómo se distribuye? Se examina la investigación disponible sobre el proceso de convergenciadivergencia regional. Se compara el modelo neoclásico de desarrollo regional con otros enfoques, como el modelo de crecimiento endógeno y los modelos de la Nueva Geografía Económica y concluye que el modelo neoclásico es insuficiente para explicar y entender la dinámica del desarrollo regional en México. Por lo tanto, se requiere mayor investigación con modelos alternativos que puedan describir y anticipar las formas del desarrollo regional y, en particular, las alternativas de análisis relacionadas con la desigualdad regional. De manera relevante, el autor señala que la política social carece de un componente regional (que apoya el siguiente capítulo en la presente compilación). Argumenta que se mantiene un supuesto de que una reducción en

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la desigualdad regional reducirá la pobreza. Ésta es una llamada de atención en la evaluación de las políticas y los programas de desarrollo social. Por esta razón, indica que es como una prioridad en la agenda de investigación futura la necesidad de estudiar la relación entre pobreza, desigualdad y desarrollo regional. Posteriormente, en el texto se examinan los aportes del análisis espacial de la convergencia-divergencia regional, la cual es importante porque describe y explica las desigualdades regionales, y presenta una revisión completa. A partir de la investigación analizada, el autor concluye que antes de la apertura comercial del país en 1985 se encuentra evidencia a favor de un proceso de convergencia; y posterior a la creciente apertura comercial, se observa un proceso de divergencia, aunque los fenómenos no han sido homogéneos. Las diferencias regionales en México se explican, entre otros factores, por la infraestructura y el capital humano. Nuevamente, el marco analítico del modelo neoclásico de crecimiento es insuficiente para describir y explicar las diferencias regionales en el país. Una sección central en esta revisión es acerca de la competitividad regional y su vinculación con la pobreza. Aunque no se tiene una definición general de la competitividad regional, el capítulo presenta una revisión muy completa sobre los principales estudios relacionados con tal competitividad y los factores económicos, sociales y demográficos asociados. Igualmente importante es la discusión sobre la relación entre desarrollo regional y la infraestructura. Los resultados son muy importantes porque apuntan a la importancia que tienen distintos tipos de infraestructura (y su calidad) en la productividad y, por lo tanto, en los niveles de bienestar de la población local. Presenta no solamente los principales estudios sobre el impacto de la infraestructura en el crecimiento económico y en el bienestar de la población, sino que indica los mecanismos específicos por medio de los cuales la infraestructura tiene un impacto. La infraestructura no sólo aumenta la productividad en general y complementa el capital privado, sino que también los diversos tipos de infraestructura tienen efectos distintos: por ejemplo, la infraestructura de comunicaciones, transporte y electricidad tiene un impacto en el mejoramiento del capital humano y en la diversificación del capital financiero. Este enfoque abre nuevas vías de investigación que es necesario continuar y extender. Finalmente, en la última sección de este capítulo se analiza la relación entre las tecnologías de la información y las comunicaciones (tic), los procesos de innovación y el desarrollo endógeno. Se examina el creciente acceso a las tic entre la población y señala los distintos mecanismos por los cuales la brecha digital aumenta los diferenciales interregionales y cómo, en la medida en que las regiones del país incrementen su acceso a las tecnologías, tales diferencias pudieran reducirse. Muy importante es también el papel de la sociedad del conocimiento y las innovaciones. “El conocimiento, su generación y

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su apropiación y la innovación se han convertido en algunos de los elementos más importantes del desarrollo regional”, sostiene Herrera. Esta perspectiva tiene importantes implicaciones para las políticas públicas relacionadas con la inversión en infraestructura, la liberalización de los mercados de telecomunicaciones en México y el impulso a la capacitación y la educación digital, no sólo en escuelas y universidades, sino también en pequeñas y medianas empresas que constituyen un motor del desarrollo regional. En resumen, J. Mario Herrera presenta una revisión muy completa y cuidadosa del desarrollo y de la evolución reciente de los estudios regionales y de las ciencias regionales en el inicio del siglo xxi. Es una lectura obligada para estudiantes, investigadores y tomadores de decisiones, así como para todos los interesados en el desarrollo regional y en los estudios territoriales en México y en América Latina. Federico Morales Barragán argumenta convincentemente, en el quinto capítulo, sobre la importancia del enfoque territorial para el diseño de políticas públicas en general, pero en particular para los sistemas urbano-rurales. El enfoque territorial rompe con la división tradicional entre áreas urbanas y rurales, además es una de las causas demostrables de la falta de ordenamiento territorial en el país y, por lo tanto, de crecimiento y desarrollo regional desordenados. Dada esta circunstancia, el autor explica claramente la dificultad de definir las unidades de análisis: ¿Cómo definir el territorio en términos geográficos, económicos y sociales? Para responder a esta pregunta, presenta progresos conceptuales y metodológicos recientes. En México, un importante avance para las definiciones de unidades territoriales de análisis son los sistemas urbano-rurales (sur) propuestos en la Estrategia Territorial Nacional —desarrollada por Adolfo Sánchez Almanza y sus colegas—. La Estrategia es una de las más importantes contribuciones al estudio del desarrollo territorial del país y debe ser una guía para las políticas públicas. Morales Barragán aborda tres desafíos para la investigación y para las políticas públicas. El primero responde al hecho indiscutible de que las políticas públicas en México son sectoriales y carecen de un enfoque territorial, con desastrosas consecuencias para el desarrollo regional (urbano y rural) en el país. El desafío se refiere a las rutinas y el cambio institucional: ¿Cómo impulsar políticas territoriales en un escenario institucional que domina la perspectiva sectorial? Para responder esta pregunta, se señala al análisis institucional como uno de los principales retos para la investigación futura. El cambio institucional requiere de insumos de la economía, de la sociología económica, de la historia y de las disciplinas cuyo objeto de estudio son las organizaciones y las instituciones. El segundo desafío corresponde a las relaciones entre escalas, en particular la construcción de sistemas de información. El autor señala y explica el enor-

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me reto que constituye desarrollar sistemas de información para la gestión territorial (sigt). ¿Cómo incorporar el enfoque territorial en las políticas sectoriales? Para responder esta pregunta es necesario impulsar la investigación multidisciplinaria, que permita la comunicación entre distintas áreas de conocimiento con objeto de “documentar procesos multidimensionales que se manifiestan en distintas escalas”. Problema difícil cuya solución está manos de los investigadores jóvenes. El tercer desafío es la articulación entre lo urbano y lo rural, en particular lo que se refiere a las políticas de promoción de la industria rural. El desarrollo territorial en América Latina también requiere un enfoque institucional para entender cómo lograr los cambios requeridos en este ámbito, además de documentar y explicar los procesos exitosos de reconversión productiva de la agricultura familiar. En el sexto capítulo, Raúl Romo Viramontes, como investigador independiente, propone dos necesidades de estudio sobre planeación urbana en México. El primer tema es la relación o interacción de tres fenómenos que se han observado en la Zona Metropolitana del Valle de México (zmvm): la movilidad laboral, la migración intrametropolitana y la vivienda desocupada. Se requiere investigación sobre estos tres fenómenos para informar y dirigir la planeación y el desarrollo metropolitano en el corto, mediano y largo plazos. Durante varias administraciones se ha buscado reducir las grandes aglomeraciones urbanas, ampliando las opciones de residencia y destino de la población de los sistemas urbano-regionales. La relación entre movilidad laboral, migración intrametropolitana y la vivienda desocupada resulta de enorme importancia para la planeación urbana y el desarrollo metropolitano. Al respecto, el capítulo presenta y revisa los estudios disponibles sobre la movilidad laboral, incluyendo a los commuters y la migración de distancias relativamente cortas. En general, la migración y la movilidad son respuestas demográficas a cambios en los mercados. Raúl Romo analiza investigaciones recientes que indican que estos movimientos no responden o no corresponden a una lógica económica territorial. La pregunta de investigación es ¿por qué? ¿Qué factores determinan la decisión de cambiar de lugar de residencia o de viajar largas distancias hasta los lugares de trabajo? Esta pregunta está relacionada con el tercer factor sobre el cual nos llaman la atención: la vivienda desocupada. ¿Por qué no existe una correspondencia entre los desarrollos inmobiliarios, la oferta de vivienda y la movilidad laboral? Aunque el autor no señala directamente el problema, esta desarticulación entre la localización de la vivienda y del trabajo indica distorsiones importantes en las políticas de desarrollo urbano y en particular de desarrollo de vivienda. El censo de 2010 identificó cerca de cinco millones de viviendas deshabitadas en todo el país y, sin embargo, en la zmvm, personas y familias siguen teniendo tiempos de transporte al trabajo de hasta una hora en promedio, dependiendo del área en el que se

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muevan. ¿Por qué? Raúl Romo señala adecuadamente la urgente necesidad de entender estas relaciones y de impulsar la investigación que permita dar información para las políticas de desarrollo urbano y metropolitano. El segundo tema que el autor plantea como prioritario para la investigación territorial en México es la infraestructura y las características socioeconómicas de las localidades con menos de cinco mil habitantes, que son localidades rurales. Llama la atención a una fuente de información de enorme valor para la investigación regional, que es la base de datos del Sistema de Integración Territorial (Iter), del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), que contiene 140 indicadores de información censal por localidad. La importancia de esta fuente de información radica en que incluye datos sobre 190 mil asentamientos con una población aproximada de 31 millones de habitantes (28% de la población nacional). Se trata de la población que habita en localidades dispersas y con difícil acceso. La relevancia para las políticas públicas es la siguiente: ¿Cómo proporcionar servicios básicos a localidades que tienen por ejemplo 500 habitantes y la localidad vecina más cercana, con otros 500 habitantes está a 15 o 20 km de distancia (como en las zonas desérticas del país) o pueden estar a 2 km pero con un tiempo de traslado de dos horas, considerando la geografía física (por ejemplo, en las zonas de alta montaña en el sur del país)? ¿Cómo llevar educación, salud y agua limpia a estas localidades? Aun cuando el proceso de urbanización continúa de manera sostenida, es probable que en 2030, la población en localidades menores de cinco mil habitantes sea de 38 millones; aproximadamente la población total de Centroamérica en la actualidad. Por esta razón es necesario estudiar las condiciones de vida de las personas y familias y de las localidades en este rango de población. Raúl Romo, con visión, llama la atención de investigadores de temas demográficos y territoriales para aprovechar una fuente de datos única en México y anticipar los futuros posibles para las poblaciones rurales y desarrollar alternativas de política acordes. José Antonio Álvarez Lobato, secretario general de El Colegio Mexiquense y miembro del Comité Técnico-Académico de la Red de Pobreza y Desarrollo Urbano del Conacyt, propone en el séptimo capítulo, como tema prioritario, estudiar el acceso de grupos vulnerables al desarrollo desde una perspectiva territorial. Se entiende por accesibilidad a una capacidad de individuos o grupos para obtener bienes o servicios. Por ejemplo: ¿Qué tan fácil le es a una familia acceder a los espacios de consumo y abasto, educación y salud y a los centros de trabajo? ¿Cuánto debe pagar una familia en transporte, para desplazarse de su nueva vivienda a los lugares donde tiene que realizar sus actividades? La accesibilidad es un concepto económico y social pero también es un término psicológico y cultural; en el texto se analiza el contenido de este concepto equívoco. No obstante, a partir de cualquiera definición, de la

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accesibilidad es de gran importancia para entender la naturaleza, la dinámica y las causas inmediatas de la pobreza. El trabajo de este autor presenta y explica los principales conceptos y métodos en el estudio de la accesibilidad. En este sentido, el capítulo es una aportación al debate científico sobre la importancia de la accesibilidad espacial en relación, en particular con los modelos de desarrollo de vivienda, pero en general con el crecimiento urbano y sus efectos sobre los niveles de bienestar social y la calidad de vida en las ciudades del país. Llamo la atención de los lectores despiertos a esta importante anotación, de Álvarez: La investigación sobre el crecimiento y el desarrollo urbano en México debe proporcionar los insumos necesarios para que las entidades gubernamentales puedan diseñar políticas públicas de accesibilidad (por ejemplo de localización y transporte) que mitiguen o resuelvan la situación de desventaja de los grupos más vulnerables a las oportunidades de desarrollo.

La propuesta teórica y metodológica es una síntesis del enfoque geográfico, el análisis urbano y el desarrollo regional. Álvarez Lobato hace un llamado para desarrollar nuevos indicadores y modelos que consideren explícitamente la dimensión espacial y que permitan “medir, evaluar y mejorar la accesibilidad de grupos vulnerables de la población a oportunidades de desarrollo, desde una perspectiva territorial”. Este enfoque nos permite un mejor entendimiento de la naturaleza de la pobreza, de la vulnerabilidad, la marginación y la segregación. Constituye una síntesis de las dimensiones social y espacial de la pobreza. Para entender la importancia de estos conceptos, se pueden encontrar en este capítulo referencias al acceso al transporte, a los servicios médicos y al empleo. Los estudios sobre bienestar y pobreza requieren no solamente un entendimiento de las dimensiones económica y social de esta condición, sino también de la territorial. En efecto, las políticas públicas fracasan en gran medida por su incapacidad de visualizar la importancia de incrementar el acceso de las poblaciones en situación de pobreza a las oportunidades del desarrollo. La accesibilidad es un instrumento de política pública que se utiliza como una caja negra bajo el rubro general de “inversión en infraestructura”. El texto de Álvarez Lobato es un llamado para utilizar este instrumento de política de una manera racional, informada y dirigida. Es una invitación a estudiar la naturaleza geográfica de la pobreza y cómo la accesibilidad a oportunidades es la puerta de entrada a los círculos virtuosos del bienestar y el crecimiento. Con respecto a la medición de la accesibilidad, Álvarez Lobato presenta una revisión minuciosa de los problemas metodológicos, que no sólo involucra el desarrollo de indicadores, sino también los problemas de información y el nivel de agregación de los datos disponibles. La definición de la unidad de

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análisis es fundamental en la investigación sobre accesibilidad. Llamo la atención a los investigadores interesados que revisen la sección sobre indicadores y métodos para medir la accesibilidad, en particular sobre los indicadores de separación espacial, de oportunidades acumulativas, de interacción espacial, de utilidad espacio-temporal y de competencia. Tanto los criterios de clasificación como los conceptos metodológicos que se describen en este capítulo motivan a continuar y extender estas líneas de investigación. En el octavo capítulo de esta obra, Ady Carrera Hernández y Ramón Fernández Mejía identifican, definen y analizan los componentes de un proceso efectivo de fortalecimiento del municipio mexicano, con objeto de orientar la investigación futura sobre el tema y orientar las políticas públicas y la toma de decisiones. En la primera parte, los autores explican la evolución del municipio durante las últimas décadas y de los distintos componentes del fortalecimiento municipal, comenzando con la historia del centralismo en la construcción del México moderno. Asimismo describen el proceso de federalización que inicia propiamente en la década de los años ochenta, las estrategias para detonar este proceso y el proceso de descentralización del gasto público, dentro del contexto de sus mitos y realidades. Hacen referencia al Nuevo Federalismo establecido en el periodo 1994-2000 y al papel de la reforma fiscal, incluyendo la conformación del Ramo 33, que representó un avance en el proceso de federalización, aunque señalan su dudoso impacto. Documentan cómo, a partir del año 2000, no existen avances significativos en el proceso de descentralización ni del fortalecimiento municipal. En la segunda parte de este ensayo se presenta una revisión bibliográfica desde 1990 a la fecha, con objeto de identificar fortalezas y debilidades en la tradición de investigación sobre municipios en México. Inicia con una descripción de la evolución de los gobiernos locales y del desarrollo de nuevas formas de gestión pública y de nuevos arreglos institucionales. Luego se enumeran las evidencias del proceso de cambio en la gestión municipal, incluyendo el registro de 4 074 casos sistematizados con el Premio de Gobierno y Gestión Local organizado por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide) durante el periodo 2001-2011, lo mismo que información sobre el nivel de desarrollo institucional de los gobiernos municipales, de acuerdo con fuentes oficiales (inegi). A continuación, se caracteriza no sólo la evolución reciente de los gobiernos municipales, sino la formación y la conformación de grupos de investigación capaces de describir y explicar los procesos de fortalecimiento municipal, principalmente desde una perspectiva institucional y organizacional. A partir de las investigaciones realizadas sobre todo durante los años noventa del siglo pasado, Carrera y Fernández identifican cinco componentes del proceso de fortalecimiento municipal mexicano, las dimensiones: jurídica, de gestión, política, económica y ambiental y cultural. A partir de esta

Carlos Brambila Paz

definición, se dan a la tarea de revisar la investigación disponible sobre cada componente, con la idea de definir cuáles son los temas tradicionalmente tratados e identificar fortalezas y necesidades de estudio. Con este objetivo en mente, se encuentran 129 trabajos, que se desagregan en 669 textos distintos. Se clasifican y analizan las fuentes disponibles, en función del número de autores, temas y subtemas, metodología utilizada (longitudinal o transversal), año de publicación y municipios y áreas geográficas de estudio. Al final se incluye la lista de 129 libros, bajo el título “Fuentes de la Base Bibliográfica del Municipio Mexicano (1990-2011)”, lo que la convierte en un surtidor imprescindible para investigadores, tomadores de decisiones y público en general interesados en los municipios en México. Una contribución que los estudios municipales deben agradecer. El análisis de la bibliografía generada indica que los temas recurrentes son los relacionados con la planeación para el desarrollo, la participación ciudadana, la modernización de la gestión, los servicios públicos, el desarrollo urbano y las finanzas. Aunque existen pocos estudios longitudinales, los principales temas investigados desde esta perspectiva son la planeación para el desarrollo, la participación ciudadana y los servicios públicos. A partir de esta revisión bibliográfica, en la tercera parte del trabajo de estos autores se describen las líneas prioritarias de investigación que se requiere impulsar: temas nodales como las relaciones intergubernamentales, el desarrollo bajo una perspectiva sustentable, la preservación del medio ambiente y la diversidad cultural y étnica. Aunque existe una producción importante en materia de finanzas, se necesita atención sobre la eficiencia del gasto y estrategias para incrementar los ingresos propios, mejorar la asignación del gasto, y analizar cómo se ha avanzado (o no) en la rendición de cuentas y la transparencia. Hay relativamente pocos estudios sobre los municipios de la zona sur y sureste del país. Se han utilizado con buenos resultados los estudios de caso; sin embargo, se requieren aquellos que permitan generalizar sus conclusiones para informar el diseño de políticas públicas. Se requieren estudios del tipo transversal que se ha realizado en otros ámbitos, así como el interés por parte de estados y regiones del país para impulsar los análisis relevantes para cada contexto específicos; éste es el caso de Chiapas, cuyos municipios autónomos requieren atención particular. Finalmente, esta revisión bibliográfica muestra que la mayoría de los estudios disponibles han sido frutos de varios autores y grupos de investigación. Sin embargo, el trabajo colaborativo y en redes de investigación es aún incipiente en el campo. En resumen, a partir de cuidadosas reseñas sobre lo más actualizado de cada uno de los temas de interés, la presente compilación propone importantes líneas de investigación, temas prioritarios, preguntas de investigación todavía por responder, nuevas hipótesis, avances metodológicos y resultados

presentación

que deben ser obtenidos en el avance del conocimiento científico sobre la pobreza y el desarrollo territorial. Esta compilación presenta prioridades de investigación para una conceptualización más general sobre el pobre, la pobreza y el empobrecimiento, y llama la atención sobre la necesidad de fortalecer el entendimiento de la dinámica de la pobreza, en adición a su naturaleza multidimensional. La compilación que el lector tiene en sus manos incluye una importante reflexión sobre el papel del Estado en la conformación de las políticas públicas, que incluye necesarias referencias a los vicios enraizados en la formación del México contemporáneo. Abarca también una revisión de la investigación disponible sobre los factores relacionados con la pobreza en México. Sobre el desarrollo territorial, esta obra incluye una revisión muy cuidadosa respecto de la actualidad de las ciencias regionales y plantea difíciles retos para la investigación regional y territorial, en México y en otros lugares. Asimismo presenta ideas frescas sobre la necesidad (y las complicaciones) de incluir un enfoque territorial en las políticas públicas que son en la actualidad sectorizadas, lo que explica parcialmente sus limitaciones. Se proponen en estas páginas dos temas prioritarios de investigación: el primero, la relación entre la movilidad laboral, la migración intrametropolitana y la vivienda desocupada; el segundo, la infraestructura y las características de las localidades de menos de cinco mil habitantes. También aparece como tema urgente de investigación el estudio del acceso de grupos vulnerables al desarrollo, desde una perspectiva territorial, pues el tema de accesibilidad guarda la mayor importancia para entender la naturaleza, la dinámica y las causas inmediatas de la pobreza. Finalmente, la compilación presenta una importante revisión bibliográfica sobre el fortalecimiento municipal en México, donde se describe la evolución reciente de los municipios y la gestión municipal en México, se identifican los componentes del fortalecimiento municipal y se presenta un análisis de la investigación disponible sobre cada uno de éstos, con objeto de identificar necesidades inaplazables de investigación. Esperamos que este libro contribuya al avance del conocimiento y el estudio sobre la naturaleza y los factores relacionados tanto con los niveles de bienestar de la población como con el desarrollo territorial en México.

M E

marco conceptual sobre la pobreza

Sergio de la Vega

n este trabajo partimos del cuestionamiento sobre la efectividad de un programa muy elaborado y muy preciado para muchos, el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa, actualmente Prospera), que inició durante el sexenio de Ernesto Zedillo (1994-2000). Con el propósito de combatir la pobreza, dicho programa apareció y se desarrolla aún con evidencias contundentes de que la pobreza va en aumento. Surgido oficialmente en 1997, el Progresa tiene elementos innovadores que han puesto el ejemplo en el escenario internacional por la minuciosa metodología y el uso de tecnologías avanzadas como los mapas digitales, conocidos en su conjunto como el Sistema de Información Geográfica (sig). En la presente obra se plantean argumentos sustentados teórica y metodológicamente para explicar el hecho de que la pobreza aumenta a pesar de contar con una opción que busca reducirla; asimismo se establecen evidencias que muestran que la pobreza crece desde años cercanos al inicio del programa. Las explicaciones que se daban a este hecho incoherente se basaban en que la solución a la pobreza se daría a largo plazo; sin embargo, los hechos de corto y mediano plazos demuestran que el llamado combate a la pobreza no es factible por la vía de los programas sociales con las características del Progresa. Junto a las preguntas en relación con la forma de resolver la pobreza, es necesario perseverar en un segundo cuestionamiento: si no resulta funcional para el país este tipo de programas, los cuales surgen acompañados de un protocolo propagado en el territorio nacional e internacional, ¿cuál es la insistencia en que permanezcan? La doble disyuntiva está en que, por un lado, a pesar de los programas de combate a la pobreza, ésta aumenta visiblemente y, por el otro, los representantes del Estado se muestran obstinados en otorgar una permanencia inamovible a estos programas públicos, que además tienen su origen en lineamientos internacionales. El programa modelo tiene una excelente selección de beneficiarios por el proceso de focalización, el cual ubica con nombre y apellidos a quienes

Sergio de la Vega

padecen la pobreza en México. A pesar de esto, ya han pasado más de 15 años de pretender abatirla y esto no ha sido posible. Si bien se ha modificado favorablemente la vida de las personas seleccionadas para la aplicación de los programas sociales, éstas siguen supeditadas al programa sin poder independizarse ni entrar en una lógica de mercado de trabajo, de comercio o de servicio. A este conjunto de personas en condiciones de pobreza se añaden otras en la misma situación debido al sistema económico, político y social, en una especie de deslizamiento de estratos superiores hacia los inferiores. Uno de los aciertos del Progresa es el uso de un índice sobre la ubicación de la pobreza. La combinación de este índice por localidad y un mapa geográfico dio la descripción de las regiones de marginación donde se podría detectar la mayor pobreza. De esta forma, lo que se identificaba con un cierto porcentaje de pobres se tradujo en regiones donde se situó la aplicación de aquel programa. En 1996, antes de que apareciera el Progresa, la medición de la pobreza no estaba exenta de discusiones sobre sus métodos o sobre los montos del porcentaje resultante; a partir del Progresa se pueden hacer mapas (físicos y figurados) donde se especifican las regiones de marginación. En este caso, especificar significa ubicar el lugar y la cantidad de personas involucradas en este procedimiento. La recuperación de la información sobre los pobres se vio enriquecida con el índice y luego con la realización de una entrevista directa a las familias. La focalización individual se fortaleció con la detección previa de las localidades marginadas, en las que se priorizó a la población seleccionada, tanto por el programa federal como por los estados. En la polémica entre la focalización individual y la territorial no habría que buscar un vencedor, sino reconocer las conveniencias y la pertinencia que las dos han probado, además de señalar que son complementarias y no suplementarias. La aplicación de una por encima de la otra tendría que decidirse según el componente del programa que se necesite; cuando se trata de asuntos de población, la focalización individual resulta la más recomendable; cuando se atiende la infraestructura, el enfoque territorial es más prudente. Debido a que el índice da a conocer la ubicación de la localidad (su estado y su municipio) tanto el índice y su ubicación manejados con un sig permiten conocer los datos concretos de la pobreza. La Encuesta Nacional de Ingreso y Gastos de los Hogares (enigh) no puede establecer estimaciones por localidad, pues no está planeada para eso, sin embargo, el manejo sugerido por el Progresa da un número aproximado de las localidades de cada estado y municipio involucradas en el problema. La medición de la pobreza se detiene en el pobre sin llegar a las causas de la pobreza misma; como ejemplo para apoyar esta medición está la canasta básica, e incluso la medición multidimensional tiene su fundamento en las características del individuo. En cualquiera de los casos, lo que se hace es medir la condición del pobre e identificarlo con una serie de conceptos, y en

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un cambio repentino se pasa del pobre a la pobreza, con la convicción de que al hacer la conversión al número relativo de pobres (un porcentaje) se mide efectivamente este fenómeno. Sin duda hay una dificultad poco franqueable de convertir las observaciones en datos, pero el porcentaje de pobres es uno más de los métodos indirectos que ha difundido la demografía para cuantificar el problema, aunque no por eso hay precisión cuando se habla de pobreza con base en dichos datos relativos. Cuando con estos elementos se habla de la pobreza, en realidad lo que se hace es dar información de los pobres. La consecuencia más relevante del hecho de traslapar las definiciones de pobre y pobreza es la pérdida de información sobre la pobreza rural, la cual presenta dos características definitorias: el número de habitantes en una localidad determinada y los precios que los productos de la canasta básica alcanzan en dicho medio rural. La medición multidimensional, por su parte, hace buenas aportaciones a la consideración del entorno de los habitantes, pero aun así ni la medición tradicional ni la multidimensional consideran entre sus parámetros el hambre ni el aislamiento que se vive en las localidades rurales, sobre todo en las indígenas. Este hecho de llamar medición de la pobreza a la medición de las características de los pobres es la pauta para reflexionar sobre la persistencia de la primera de las dos proposiciones planteadas arriba: la que afirma que la pobreza aumenta en presencia de programas de combate a la pobreza. La razón es que los programas atienden y ayudan al pobre, pero no están pendientes del entorno donde se desarrolla la pobreza, no consideran las condiciones que generan pobreza. La atención al pobre es innegable e invaluable, ya que la vida de los beneficiarios ha cambiado desde que tienen este tipo de cuidados. Sin embargo, la pobreza en el país es otro asunto. El combate a la pobreza constituye una estrategia puntual, pero que no accede a la estructura. La Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) desde su surgimiento se ha hecho cargo de la atención del pobre, no de la pobreza. Sedesol no tiene que ser responsable de un problema que se genera en otras secretarías, ni debe ser la única que trabaje para combatir la pobreza. Tanto el estudio de las pobrezas como la modificación de ellas deben llegar a la estructura, y no puede observarse en los afectados sin estudiar el origen de esa afección. La Sedesol debe acompañarse al menos de las secretarías de Economía, del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público. Es aquí que cobra importancia trascendental hacer emerger el concepto de empobrecimiento. Hay razones externas al individuo por las cuales queda sometido e inmovilizado en una sociedad desigual, ya que el modelo económico, político y social determina condiciones que gestan los beneficios pero también los perjuicios. Las explicaciones sobre el empobrecimiento deberían incluir muchos más ámbitos de los que ha propuesto el Progresa, y son los que pueden

Sergio de la Vega

resguardarse por las otras secretarías para modificar las condiciones que resultan contraproducentes para muchas personas. El combate alternativo de la pobreza vislumbra tres elementos fundamentales para realizar cambios: salarios, empleo y redistribución. Mientras que el salario mínimo sigue calculándose con los criterios actuales, la inflación tiene un mayor ritmo de crecimiento y el salario real tiende a descender desde hace 40 años (en la década de los setenta mantenían coherencia económica). Los empleos siguen cotizados por un salario mínimo; no obstante, en el momento en que se divulguen estadísticas del número de empleos, específicamente de los salarios invertidos en esos empleos, será cuando se pueda juzgar si los nuevos empleos resuelven la pobreza de los trabajadores. Sin una recaudación que redistribuya la concentración de la riqueza, el país seguirá envuelto en un círculo vicioso: los pobres están financiando, por un lado, a los pobres con el gasto público mediante los programas sociales y, por otro lado, a los ricos, cuyos grandes capitales, además de beneficiarse con leyes que regulan las condiciones laborales, quedan exentos del pago de impuestos, lo que evita que se logre una recaudación equitativa. Esto conduce a la segunda proposición: la insistencia estatal en conservar estos programas, a pesar de las pruebas contundentes de que no funcionan. Los programas de combate a la pobreza surgen a partir de la legítima preocupación de la existencia de pobres en la sociedad. Nosotros creemos que es necesario documentar más los elementos que indican otro propósito. Hay estudios internacionales cuyos lineamientos están dirigidos a países en desarrollo, donde la pobreza es una preocupación, pero las recomendaciones son más explícitas en relación con otro propósito. El Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial impusieron algunas recomendaciones a países en desarrollo desde inicios de los años ochenta, como una respuesta a la crisis de la deuda externa del Tercer Mundo. El Banco Mundial abandonó el enfoque de las necesidades básicas y comenzó una defensa del enfoque favorable del mercado. Sin embargo, los costos sociales de las políticas fueron tan profundos y rápidos que obligaron al Banco Mundial a promover programas, desde mediados de los ochenta, que atendieran a los grupos de población más pobres y vulnerables. Esta ayuda fue planteada como temporal. Los programas denominados Fondos Sociales de Emergencia (en Bolivia, Guatemala y Honduras, entre otros países) tenían criterios de eficiencia técnica y buscaban la compensación social centrándose en la población más pobre. La idea consistía en proporcionarle una red de protección mediante paliativos de ingreso, alimentación y empleo por el tiempo que durara el ajuste económico. Tales programas tenían una vigencia definida, y eran financiados con recursos predominantemente del Banco Mundial, por lo que representan una especie particular de toma y daca. Es decir, hay una preocupación por defender al mercado en tanto se realizan

marco conceptual sobre la pobreza

ajustes económicos. No son los pobres la principal preocupación, sino la funcionalidad del mercado internacional. Es evidente entonces que para hablar del pobre y la pobreza parece inevitable hablar del intermediario entre los pobres y sus condiciones de pobreza: el Estado. En el contexto de un Estado y sus realidades es donde se generan condiciones que producen pobres y pobreza. Además de vigilar la riqueza con base en modelos económicos, un Estado genera pobres y pobreza a causa de esos mismos modelos. El Estado desempeña un papel protagónico en la generación de la pobreza, es decir, no tiene el lugar de un tercero sino del actor principal. ¿Cómo la conformación del propio Estado genera pobreza y administra los programas con una doble función: la de dar beneficios a los pobres y la de defender los modelos económicos y el mercado? Hay un acercamiento a los pobres, pero la pobreza es inevitable para ellos, ya que los programas se dedican únicamente a evitar que se desborde o atente contra los objetivos económicos locales, con eco en los internacionales.

ANÁLISIS DINÁMICO DE LA POBREZA: ENFOQUES, METODOLOGÍA Y HALLAZGOS

Álvaro F. López Lara y Renata Beltrán Bonilla Introducción

l presente ensayo tiene como propósito analizar los nuevos enfoques en el estudio de la dinámica de la pobreza y sus aplicaciones al caso mexicano. A partir de una revisión crítica de las contribuciones más recientes, buscamos identificar los factores determinantes de los flujos de entrada y salida de la pobreza, así como los eventos que explican la incidencia de la pobreza crónica y la pobreza transitoria. Hasta ahora, el campo de estudio sobre la pobreza ha estado dominado por la aplicación de enfoques estáticos que se han especializado en la medición del fenómeno y en la clasificación de los tipos de pobreza. Si bien se ha alcanzado un nivel de refinamiento en los métodos de medición y en la integración de una perspectiva multidimensional, los enfoques estáticos analizan la evolución de la pobreza como una sucesión de cortes transversales que da cuenta de la situación de los hogares y regiones ubicadas por debajo de las líneas de pobreza. De ahí que sea necesario complementar esta perspectiva al insertar la dimensión temporal en el análisis de la pobreza mediante la utilización de datos longitudinales que expliquen sus variaciones a lo largo del tiempo. La pobreza como fenómeno dinámico Una buena parte de las investigaciones sobre la pobreza se ha dedicado a estudiar la incidencia, la intensidad y la desigualdad en los tipos de pobreza que padecen los hogares que se ubican por debajo del umbral de bienestar. El análisis conceptual y metodológico se ha concentrado a encontrar distintos métodos de medición de la pobreza y a construir tipologías sobre su intensidad y localización. En particular, en la investigación reciente predominan los trabajos en los que se busca definir los criterios para fijar líneas o umbrales de

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pobreza (resaltando el tema de los ingresos o en las necesidades básicas insatisfechas), o aquellos en que se proponen métodos integrados o multidimensionales para incorporar las diversas formas del bienestar y de las carencias (Gordon, 2004, pp. 54-55). No obstante, existen pocas investigaciones que se refieran a la duración de la pobreza y que distingan entre sus formas transitorias o crónicas. Desde nuestro punto de vista, la exploración de la dimensión dinámica puede aportar un mayor conocimiento sobre el tiempo que los individuos u hogares permanecen en la situación de pobreza y también permite conocer cuáles han sido sus trayectorias de entrada y salida de la pobreza, descubriendo las razones que empujaron a un determinado individuo u hogar a caer en esta situación o aquellas que posibilitaron su salida (Cantó, Del Río y Gradín, 2003, p. 17). Desde la perspectiva de un modelo de flujos de la pobreza (basado en datos longitudinales) se parte del supuesto de que hay distintas formas de caer en la pobreza y que los hogares e individuos que experimentan dicha caída son muy diferentes, como también pueden serlo las vías de escape. En la investigación disponible sobre el tema existe consenso en que hay una causalidad compleja que es resultado de la combinación de factores macroeconómicos, microeconómicos y factores contingentes (shocks) los cuales inciden en los cambios de la pobreza a lo largo del tiempo. Los factores macroeconómicos se refieren a variables como el crecimiento económico, su orientación redistributiva/concentradora, el funcionamiento del mercado laboral y la inflación, pues todos ellos afectan de manera determinante el ingreso de los hogares. En cuanto a los factores microeconómicos se consideran los procesos en el nivel de hogares y su disposición de activos que afectan a los ingresos personales dentro de un determinado entorno macroeconómico. Los factores contingentes se relacionan con eventos o shocks que afectan a los hogares y aumentan su vulnerabilidad: las enfermedades, la pérdida del jefe o la jefa del hogar, la disolución de uniones y los desastres naturales. Por lo tanto, el reconocimiento de que la pobreza es un fenómeno dinámico plantea una serie de cuestiones que van más allá de la identificación de los conglomerados y regiones que se hallan por debajo de la línea de pobreza. De acuerdo con Gambetta (2007), para diseñar políticas de reducción de la pobreza no basta con un análisis estático, sino que es necesario entender que la pobreza es dinámica, es decir, existen hogares que son pobres en t y dejan de serlo o lo siguen siendo en t + 1. Esta transición difícilmente se capta en un análisis estático que sólo recoge datos para estimar indicadores de manera agregada, presentando cortes transversales sobre la evolución de la pobreza, pero no aporta evidencia sobre las razones por las cuales un hogar es pobre en un periodo y supera esa condición en otro momento (Gambetta, 2007, p. 16). De ahí que una perspectiva dinámica sobre el fenómeno aporte un conocimiento valioso para el diseño de políticas antipobreza. En primer lugar, la

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utilización de indicadores estáticos de pobreza en potencia provoca errores al incluir hogares que no son verdaderamente pobres y excluir a otros que sí lo son. En efecto, parte de los pobres son de carácter transitorio, lo mismo que los no pobres. Esto lleva a incluir (o excluir, para el segundo grupo) en los programas sociales hogares que no (o que sí) los necesitan. En segundo lugar, la comprensión de los factores determinantes en la dinámica de la pobreza es de gran valor para el diseño de políticas que tienen como objetivo proteger a los más vulnerables. Los factores que explican los niveles de pobreza no tienen por qué ser los mismos que los determinantes de variaciones en pobreza. Por último, entender la razón por la cual en el largo plazo algunos hogares logran aumentar su ingreso, y otros no, permite diseñar políticas más efectivas (Contreras, Cooper, Hermann y Neilson, 2005, p. 8). El diseño de políticas antipobreza debe contemplar que desde un punto de vista dinámico existen dos tipos de pobreza: una transitoria, que se asocia a una condición más bien pasajera y tal vez relativa a ciertos shocks (por ejemplo, la pérdida de empleo), y una crónica, que se refiere a un estado permanente de pobreza relacionado con déficit estructurales (por ejemplo, la falta de educación o de capacitación, la enfermedad crónica, catástrofes, etcétera) (Arzola y Castro, 2009). Ahora bien, la distinción entre los hogares que experimentan una pobreza transitoria y una pobreza crónica implica contar con suficientes elementos para estimar adecuadamente la magnitud y las variaciones de ambas manifestaciones del empobrecimiento. Conocer el tamaño relativo de la pobreza crónica y de la pobreza transitoria es de suma importancia para quienes están a cargo de tomar decisiones en materia de política social, pues acciones distintas tendrán distintas implicaciones sobre cada uno de estos tipos de pobreza. Por ejemplo, una inversión más a largo plazo, en el capital humano y físico de los hogares, tiende a reducir la pobreza crónica, mientras que políticas de seguros y de estabilización de los ingresos —aunque también combaten la pobreza crónica— son más efectivas en la reducción de la pobreza transitoria, protegiendo a los hogares de shocks que por sí solos no son capaces de confrontar. Los resultados de diversos estudios han demostrado que el componente transitorio de la pobreza tiende a ser mayor, aun en países con bajo nivel de desarrollo. Las investigaciones realizadas en países como la India, Pakistán (McCulloch y Baulch, 2000) y Etiopía (Dercon y Shapiro, 2008, p. 83) demuestran que existen altos niveles de rotación a corto plazo de individuos entrando y saliendo de la pobreza; advierten también una marcada desigualdad geográfica de las transiciones de la pobreza, por lo que necesariamente se requieren análisis más desagregados y periódicos que sean sensibles a esta variación (Toye, 2004, p. 83). En ese sentido, los hallazgos de Jalan y Ravallion (2000) —derivados de su estudio sobre China— muestran que incluso en regiones rurales, la pobreza

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transitoria se explica por variables distintas a la pobreza crónica. Ello les lleva a sostener que la pobreza crónica es resultado del bajo capital productivo de un hogar, mientras que la pobreza transitoria se asociaba a shocks que el hogar no fue capaz de asimilar. En consecuencia, las políticas para enfrentar la pobreza crónica deberían orientarse a aumentar el capital o la remuneración al capital de los hogares, mientras que las políticas para combatir la pobreza transitoria deberían concentrarse en suavizar el consumo familiar mediante mejoras en los mercados de capitales, redes sociales y sistemas de seguros. En síntesis, los principales resultados de un conjunto de estudios sobre la dinámica de la pobreza —según Baulch y Hoddinott (2000)— pueden resumirse en cuatro puntos. Primero, hay dos formas de manifestación de la pobreza que devienen de su duración: una pobreza transitoria y una crónica. Además, el componente transitorio de la pobreza es mucho más grande y se halla más difundido que el componente crónico. Segundo, sus determinantes son distintos, ya que la pobreza crónica se asocia a la baja dotación de activos del hogar y la pobreza transitoria se relaciona con el ciclo de vida de las familias o con shocks que diferentes tipos de hogares no logran asimilar. Tercero, los cambios en los retornos de los activos de los hogares son una fuente importante de aumento de ingresos. Por último, los cambios aparentemente transitorios en la situación de un hogar pueden convertirse en cambios permanentes. Desde el punto de vista metodológico, el análisis dinámico de la pobreza requiere de un conjunto de observaciones sobre una cierta cantidad de variables para un mismo grupo de individuos en dos o más momentos del tiempo (Slon y Zúñiga, 2006). Estas variaciones intertemporales en la situación de los hogares, sólo se captan con información de encuestas de panel que aportan datos longitudinales acerca de la intensidad de la pobreza y la distancia entre los activos de los hogares y la línea de pobreza a lo largo del tiempo. La información derivada de una encuesta tipo panel es fundamental en la planificación y focalización de las políticas públicas. Sin embargo, para gran parte de los países en desarrollo, la disponibilidad de este tipo de datos es limitada. De acuerdo con Yaqub (2000, p. 4), sólo cinco de 44 países con bajo desarrollo humano y siete de 66 países con desarrollo humano medio cuentan con paneles de hogares o bases similares que permiten hacer este tipo de inferencia (Contreras et ál., 2005). Por otro lado, la información de panel disponible en los países con bajo desarrollo humano, que cuentan con tal insumo, está construida con paneles rotatorios o con paneles relativamente cortos que no permiten hacer inferencias claras sobre la dinámica de la pobreza. A pesar de las ventajas de las encuestas de panel sobre las convencionales de muestras representativas, hay una serie de dificultades asociadas al diseño y levantamiento del panel. Uno de los principales problemas de las encuestas de panel tiene que ver con el seguimiento de las personas, pues con el paso

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de los años hay algunos hogares que desaparecen, otros se crean y otros se modifican (hijos que nacen, hijos que abandonan el hogar, fallecimientos, etcétera), lo que hace más complejo rastrear a las personas, y por lo tanto es común que de un periodo a otro se pierda información. Entonces, para asegurar que la encuesta sea representativa de la población y capture de la mejor manera posible la evolución experimentada por ésta, el panel intenta seguir en cada ola a los miembros originales de la muestra, sin importar si éstos pasaron a otro hogar. Además, los estudios basados en datos de panel dificultan la realización de estudios comparativos sobre la variación intertemporal de la pobreza. Como lo han apuntado Narayan y Petesch (2008) hay cuatro riesgos importantes al comparar la dinámica de la pobreza entre países. Primero, la estructura de la oportunidad para escapar de la pobreza cambia muchísimo de un país a otro, y algunos análisis sugieren que los niveles de pobreza afectan de forma relevante los índices de escape. Segundo, la mayoría de los hogares pobres están entrando y saliendo constantemente de la pobreza, creando confusión acerca de la magnitud de la pobreza. Tercero, hay significativas variaciones de los patrones de transición de la pobreza que dependen de las diferencias geográficas que afectan incluso de manera diferente a comunidades cercanas (Narayan y Petesch, 2008, p. 20). Por último, la educación aparece como una variable importante en la movilidad social relativa y en la dinámica de la pobreza, pero su interacción con otros factores macro como la situación del mercado laboral y la tasa de dependientes en el hogar, pueden disminuir su efectividad como recurso para salir de la pobreza. Entrada y salida de la pobreza Hemos visto que en los estudios estáticos se enfoca a la pobreza como un estado o carácter más o menos estable. Se carece de una teoría que explique cómo alguien nace pobre, cómo permanece así o cómo sale de la pobreza, de la misma forma es preciso comprender cómo ciertos hogares entran en la pobreza cuando descienden desde una categoría específica de la población. Por consiguiente, es necesario contar con métodos que logren captar el proceso de empobrecimiento y de enriquecimiento, las dinámicas progresivas o regresivas, así como el mecanismo de entrada y salida de la pobreza. En los años setenta, Lillard y Willis (1978) propusieron una metodología econométrica para lidiar con los ciclos y la movilidad en la distribución del ingreso. Dicho modelo de ingreso tiene implicaciones en la dinámica de la pobreza, además se pueden obtener predicciones de pobreza transitoria. Se estudia la frecuencia de entrada y salida de la pobreza, además de la duración en dicha condición. En el contexto estadounidense, estos autores encon-

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traron que los años de escolaridad y de experiencia laboral son importantes para dicha predicción, sin embargo, la variable más explicativa fue el diferencial racial. Hutchens (1981) identifica eventos que originan o terminan los intervalos de pobreza, encontrando que los cambios en el ingreso del jefe de hogar es el evento prevaleciente en la situación de pobreza transitoria. En cambio, si los individuos tienen ingresos permanentemente bajos, se mantienen pobres durante mucho tiempo. Desde otra perspectiva, Bane y Ellwood (1986) pronostican la probabilidad de un individuo para escapar de la pobreza. Para ellos es importante definir los intervalos de la pobreza: su duración, inicio y término. Estiman la extensión en que el intervalo comienza y termina, el cual consideran está asociado a los cambios en el ingreso o en la estructura de la familia. Estos autores encuentran que menos de 40% del inicio de un intervalo de pobreza es causado por la caída del ingreso del jefe de hogar, mientras que 60% de la finalización de un intervalo ocurre cuando el jefe de hogar presenta un incremento en sus ganancias. Sin embargo, la probabilidad que tiene un individuo de escapar de la pobreza en el primer año es de 45%, el segundo de 28%, el tercero de 24% y sólo una pequeña parte de los individuos que entran a la pobreza permanecen en ella de manera crónica. De las personas que escapan de la pobreza, 19% se debe a las transferencias recibidas. Se encuentra que la mayoría de las personas que no son pobres llegan a serlo, pero sólo permanece un corto periodo en dicha situación. Al mismo tiempo, encuentran que la mayoría de los que son pobres en un momento dado, tendrán largos periodos de pobreza antes de que escapen de ella. Para estos autores las personas que caen en pobreza por presentar una situación desventajosa hacen uso de programas económicos únicamente por un corto tiempo, comparado con el hecho de que estos programas pueden ser un componente esencial en la vida de aquellos que presentan pobreza crónica (Bane y Ellwood, 1986). Por otro lado, McCulloch y Baulch (2000) formularon un modelo que, entre otras cosas, capta el efecto de la geografía y los shocks como determinantes del ingreso y la dinámica de la pobreza de los hogares rurales de Pakistán con un panel efectuado a lo largo de cinco años. Su modelo incluye un vector de variables que aproximan el entorno en el cual está inserto el hogar, los activos con los cuales cuenta el hogar y la composición de éste: ln(ai) = k + Hci + Edui + Landi + Assetsi + Dvilli + εit Donde ai indica el promedio del ingreso por adulto en el hogar i; k es una constante; Hci es un vector de acuerdo con la composición del hogar; Edui es un vector de educación de los miembros del hogar; Landi indica la pertenencia de tierras por el hogar; Assetsi muestra el valor de ganado, vehículos y

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otras pertenencias. Por último, la variable dicotómica Dvilli indica si el hogar se encuentra o no en una de las 52 villas consideradas en dicho panel. Otros estudios se han dedicado a estimar las tasas de entrada y de salida de la pobreza. La tasa de entrada se define como el cociente entre los nuevos pobres y los pobres totales. Los nuevos pobres están definidos como aquellos que en el periodo anterior eran no pobres y en el periodo actual cayeron abajo de la línea de pobreza. La tasa de salida, en tanto, muestra la proporción de individuos que fueron pobres en el periodo anterior sobre el total de pobres ese mismo periodo. La mayor parte de los trabajos coincide en que para estimar los flujos de entrada y salida de la pobreza de distintos colectivos sociales es necesario conocer su mayor o menor cercanía al umbral de pobreza (Yaqub, 2000, p. 7). En otros términos, se trata de determinar desde qué puntos de la distribución de la renta provienen los hogares que transitan hacia dentro o fuera de dicha condición. Deben distinguirse entonces los hogares que experimentan una caída de ingresos y que en un momento (t–1) podían clasificarse como hogares vulnerables (cercanos a la línea de pobreza) y aquellos hogares que, en un primer momento no tienen riesgo alto de transitar hacia la pobreza (Cantó, Del Río y Gradín, 2003, p. 45). De la misma forma, es importante saber si los hogares que logran salir de una situación de pobreza son aquellos más cercanos a la línea o en cambio una parte importante de ellos proviene de situaciones de pobreza extrema de manera que la movilidad de la parte más baja de la distribución sea muy efectiva en aliviar situaciones de pobreza severa (Cantó, Del Río y Gradín, 2003, p. 46). Cabe subrayar que los cambios en el ingreso familiar y la utilización de una determinada línea de pobreza para captar las transiciones, debe contemplar el análisis de los puntos de procedencia y también de destino en la distribución de la renta de los hogares que transitan. Para proporcionar un perfil descriptivo de la dinámica de la pobreza no basta con determinar desde qué punto de la distribución se parte en el momento t–1 sino que también es relevante conocer a qué punto se llega tras la transición. Puesto que si los hogares que caen en la pobreza descienden a posiciones de pobreza extrema o, en cambio, se sitúan en lugares cercanos a la línea de pobreza, es más probable que los más próximos a esta línea transiten hacia fuera en un corto periodo. Generalmente, las entradas en la pobreza se producen entre los hogares cercanos a la línea de pobreza, pero también es probable que cuanto más cerca se encuentren del umbral es más fácil que un pequeño cambio en el ingreso los ubique del otro lado de la línea de pobreza (Cantó, Del Río y Gradín, 2003, p. 53). En cambio, los hogares en situación de pobreza extrema son aquellos que necesitarán de mayores cambios de ingreso para cruzar la línea. Para escapar de la pobreza es necesaria una combinación de factores como cambios en los ingresos, estabilidad en el empleo, aumento en el núme-

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ro de miembros ocupados en el mercado de trabajo (Bane y Ellwood, 1986), un mejor nivel educativo del jefe del hogar y una serie de mecanismos que protejan a los hogares de eventos adversos o shocks. Aplicación de métodos longitudinales en países de América Latina Dinámica de la pobreza en Argentina

En Argentina se han realizado estudios longitudinales sobre la dinámica de la pobreza en dos periodos que contrastan en cuanto al comportamiento del entorno macroeconómico y del mercado laboral. El estudio realizado por Santillán y Laplante (2009) se concentró en el periodo 1995-2003, que se caracterizó por la aplicación de políticas neoliberales y por el consiguiente aumento sostenido de los niveles de pobreza, mientras que en la investigación de Maurizio, Perrot y Villafañe (2008) se analizaron las transiciones de los hogares en el periodo 2003-2006 en un contexto de crecimiento económico y de reducción de las tasas globales de pobreza. Aunque ambos trabajos utilizaron la Encuesta Permanente de Hogares (eph),1 que es la fuente oficial para medir la pobreza en Argentina, partieron de diferentes supuestos y encontraron una serie de factores combinados en las transiciones de entrada y salida de la pobreza. El trabajo de Santillán y Laplante (2009) puso énfasis en las variables sociodemográficas para analizar la dinámica de los hogares frente a la pobreza en Argentina entre 1995 y 2003. Desde su perspectiva, los factores y eventos demográficos (nacimientos, formación y disolución de uniones) inciden sobre el riesgo de entrar y salir de la pobreza. Puesto que los hogares tienen una estructura, un tamaño y una dinámica que se relacionan de modo bidireccional con la pobreza: si bien el tamaño del hogar puede influir en la intensidad de la pobreza, la relación no es tan clara si se desconoce la estructura de edad de sus miembros y la carga de dependencia de cada hogar. Así, cuanto mayor es la carga de dependientes económicos, mayor el riesgo de vulnerabilidad y de entrar en la pobreza; por el contario, si la mayoría de los miembros del hogar está en edad activa, aumentará la probabilidad de salir de la pobreza. Por otro lado, la estructura de los hogares puede modificarse ante la ocurrencia de shocks o eventos demográficos cuyo efecto puede ser de corto o lar1 La eph es una encuesta por muestreo. Hasta principios de 2003, su diseño se caracterizó por la renovación periódica del conjunto de hogares incluidos en la muestra (panel de encuestados), de forma bianual (una medición en mayo y otra en octubre de cada año). Cada medición renueva 25% de los hogares de la muestra, por lo que un mismo hogar permanece en observación durante cuatro mediciones sucesivas, es decir, durante un año y medio. Por ello es que una de las principales potencialidades analíticas de la eph radica en la posibilidad de seguir la trayectoria de un mismo hogar (y de sus miembros) durante un máximo de 18 meses.

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go plazos en relación con la pobreza: nacimientos, defunciones, migraciones, formación y disolución de uniones, afectan la estructura del hogar e imponen un costo económico, por lo que su ocurrencia y la caída en la pobreza pueden estar relacionados (Santillán y Laplante, 2009, p. 16). Sin embargo, los comportamientos y características del hogar no son los únicos elementos que influyen en la generación y reproducción de la pobreza, ya que el Estado, el mercado y la sociedad son las instancias capaces de generar oportunidades de acceso al bienestar, y en el nivel macro son los principales determinantes de la condición de pobreza. Por consiguiente, “el efecto de los factores demográficos en la generación y transmisión intergeneracional de la pobreza no puede analizarse haciendo abstracción de la estrategia de desarrollo vigente en cada momento histórico” (Santillán y Laplante, 2009, p. 18). Por lo anterior, es significativo que el periodo analizado coincida con el auge del modelo neoliberal (1995) y termine con el declive de la ortodoxia del libre mercado (2003). Durante la década de los noventa en Argentina, la aplicación de políticas económicas de corte neoliberal produjo efectos negativos tales como aumento del desempleo, puestos de trabajo sin protección laboral, incremento en la segmentación y la exclusión social y creciente percepción de desprotección e inseguridad frente a la pobreza. El contexto macroeconómico adverso disparó el crecimiento de la pobreza, cuyo pico histórico se alcanzó a principios de 2003, al afectar a casi 57% de la población. La situación económica sometió a los hogares más vulnerables a fuertes shocks no demográficos (como la inflación, la contracción salarial y el desempleo) que afectaron principalmente los hogares con mayor tasa de dependientes económicos. Para demostrar sus proposiciones acerca de la interacción entre el perfil socioeconómico del hogar y el contexto macroeconómico en la dinámica de la pobreza, los autores reconstruyeron la trayectoria de una muestra de hogares a partir de la información provista por la eph. Seleccionaron un grupo de variables independientes referidas a las características socioeconómicas como el tipo de hogar, la edad del jefe del hogar, el máximo grado educativo de éste, la ocupación, la cantidad de hijos y la edad de los miembros, así como otras variables que dan cuenta de los eventos o shocks demográficos como nacimientos, disoluciones o uniones de parejas. Para captar los shocks no demográficos delimitaron algunas variables referidas al contexto económico, como la tasa de desempleo vigente en cada momento y lugar del país, la región del país en la que se ubicaban los grupos de hogares y una variable dicotómica para captar el momento anterior o posterior a la devaluación producida a inicios del año 2002 (Santillán y Laplante, 2009, p. 28). Los principales resultados del estudio indican que la salida de la pobreza se ve favorecida por el nivel educativo del jefe del hogar, el empleo formal y la percepción de beneficios no derivados del empleo, estas condiciones socioe-

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conómicas operaron de manera similar para los tres tipos de hogares estudiados: biparental, monoparental de jefatura femenina y parejas solas. Si bien la tasa de salida de la pobreza fue poco significativa durante el periodo (7.6%), es de señalarse que las transiciones se verificaron en un entorno macroeconómico adverso. En contraparte, el riesgo de caída en la pobreza aumentó para los hogares con mayor número de dependientes económicos y con bajo nivel educativo del jefe o jefa del hogar. Además, la vulnerabilidad para los distintos tipos de hogares fue condicionada por el contexto económico y las políticas aplicadas en el periodo. Los autores señalan que eventos como la devaluación económica de fines de 2001 tuvieron un impacto negativo sobre la totalidad de los hogares. Pero en contra del efecto esperado, los hogares que más aumentaron el riesgo de caída fueron los constituidos por parejas con o sin hijos, y los que menos aumentaron el riesgo fueron los hogares monoparentales. Probablemente, la implementación de planes sociales gubernamentales, que tuvieron como principales beneficiarios hogares liderados por mujeres solas con niños a cargo, fue la condición que actuó como amortiguadora del riesgo. Finalmente, uno de los hallazgos del estudio demuestra que los eventos asociados a la segunda transición demográfica y que suponen un aumento en la fragilidad de los modelos tradicionales de familia, estuvieron asociados a una mayor incidencia del riesgo de caer en la pobreza (Santillán y Laplante, 2009). En particular, el aumento de la disolución de uniones tuvo un impacto muy grande: en los hogares no pobres, el riesgo de caer en la pobreza se cuadriplica y a los hogares pobres les impide la salida de la pobreza. Otra investigación que analiza los factores asociados a las entradas y salidas de la pobreza en Argentina fue conducida por Maurizio, Perrot y Villafañe (2008). A diferencia del trabajo reseñado anteriormente, éste describe las transiciones en el periodo de 2003 a 2006, caracterizado por un contexto de crecimiento económico y reducción de las tasas globales de pobreza: entre el primer semestre de 2003 y el segundo de 2006, la incidencia de la pobreza se redujo a la mitad pasando de 54 a 26.9 por ciento de la población. En ese contexto, el objetivo del estudio cobra especial relevancia ya que se trata de comprender la naturaleza de los episodios que han experimentado los hogares, diferenciando entre los eventos vinculados de manera directa al mercado laboral, los de tipo demográfico y los relacionados con la política pública. Específicamente, las autoras analizan el papel del mercado de trabajo, de las transferencias monetarias, el impacto de la inflación y de factores demográficos en las transiciones en torno a la línea de pobreza (Maurizio, Perrot y Villafañe, 2008). El argumento central es que los episodios que incidieron sobre las transiciones no afectaron de la misma manera a los hogares, sino que la reducción de la pobreza fue más intensa entre aquellos hogares con determinadas

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características. Dada la heterogeneidad de los diferentes tipos de hogares, la investigación se orientó a descubrir los factores que permitieron que algunos hogares escaparan de la pobreza y otros no. Aunque la pobreza en Argentina se redujo sustancialmente, sólo 30% de los hogares pobres lograron salir de esta situación, por ello el estudio intenta descubrir cuáles fueron los eventos positivos que aumentaron las probabilidades de escape, así como también determinar la distancia de los hogares que salieron de la pobreza respecto a la línea de pobreza. A fin de descubrir los mecanismos de escape, proporcionan una clasificación sobre los eventos que inciden en la condición social de los hogares. Así, definen un listado exhaustivo de eventos mutuamente excluyentes entre sí que se clasifican según su naturaleza. Para abarcar la variedad de situaciones que de forma probable pueden experimentar los hogares se consideraron categorías que indican eventos simples o una combinación de ellos que ocurren de manera conjunta (Maurizio, Perrot y Villafañe, 2008, p. 13). La clasificación de episodios considera tanto los efectos causales simples, como los efectos combinados; en la explicación hay episodios sólo del mercado de trabajo (entradas y salidas de los miembros del hogar en el mercado laboral, aumento y reducción de los ingresos laborales); episodios relacionados de manera exclusiva con ingresos no laborales; combinación de episodios laborales y no laborales y los episodios exclusivamente de carácter demográfico (crecimiento o reducción del número de perceptores de ingresos laborales, fertilidad, entrada o salida de un nuevo miembro en el hogar). Los principales resultados del estudio indican que los eventos relacionados con el mercado de trabajo son los más relevantes haciendo que 45% de los episodios de pobreza que finalizan se hayan verificado conjuntamente con un evento de este tipo. El impacto del aumento de ingresos no laborables es la segunda causa de importancia que explica de manera aproximada 11% de las salidas, mientras que los eventos exclusivamente demográficos (reducción en el número de miembros del hogar) no incidieron de forma significativa en la dinámica de la pobreza (Maurizio, Perrot y Villafañe, 2008, p. 19). Entre los eventos relacionados con el funcionamiento del mercado de trabajo, el incremento al salario de quienes permanecieron ocupados es el que explica las mayores salidas, y supera a las salidas explicadas por el aumento en la cantidad de ocupados en el hogar. En otras palabras, la estabilidad en el empleo y la mejoría salarial fueron más determinantes que el ingreso de nuevos miembros al mercado laboral. El estudio concluye que el impacto del mercado de trabajo es aún mayor que las transferencias monetarias gubernamentales en las transiciones desde la pobreza. El papel del principal programa de transferencias monetarias (Plan Jefes y Jefas de Hogares Desocupados) fue poco importante en el conjunto de eventos que explican las salidas de la pobreza; según el análisis éste es

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un resultado esperable dado que la cobertura del programa fue reduciéndose de manera sistemática en el periodo y el monto de los subsidios fue pequeño en relación con el valor de la línea de pobreza, por lo cual es poco probable que los hogares abandonen la pobreza exclusivamente por el factor de las transferencias monetarias. En relación con los mecanismos que facilitaron la entrada en la pobreza de hogares vulnerables, se advierten dos tipos de transiciones: 41% de los episodios de pobreza se vinculan con algún evento laboral adverso que afecta en el hogar; le siguen la reducción de los ingresos no laborables que explican 13% de las entradas en la pobreza, mientras que los eventos exclusivamente demográficos (aumento en el número de miembros del hogar) tuvieron escasa importancia (Maurizio, Perrot y Villafañe, 2008). Desde otro punto de vista, la estructura del hogar sí parece tener efectos en la situación de pobreza, ya que los hogares con presencia de menores de edad experimentaron mayores tasas de pobreza debido a los flujos de entrada y a la mayor duración de estos episodios. Además, los hogares con estas características fueron especialmente frágiles al experimentar con mayor intensidad los eventos relacionados con el mercado de trabajo y la consecuente pérdida de ingresos familiares; la probabilidad condicional de salir de la pobreza es inferior y la de entrar es muy alta en este tipo de hogares (Maurizio, Perrot y Villafañe, 2008, pp. 28-29). A partir de la evidencia obtenida en el estudio, se formuló una serie de recomendaciones para el diseño de políticas sociales más efectivas. Dada la mayor incidencia de la pobreza entre los hogares con presencia de menores, con jefe desocupado o inactivo y mayores de 65 años que no perciben jubilación (Maurizio, Perrot y Villafañe, 2008, p. 30), se considera que es necesario un programa que otorgue una asignación universal a los hogares con hijos menores que no perciben asignaciones familiares (sea porque el jefe o cónyuge se encuentra desocupado, inactivo u ocupado en un puesto no cubierto por la seguridad social), además recomiendan un subsidio por desempleo (al menos a los jefes de hogar en esta situación) y una asignación monetaria a los mayores de 69 años que no perciban jubilaciones ni pensiones. Dinámica de la pobreza en Chile

En el ámbito latinoamericano, los estudios sobre la dinámica de la pobreza en Chile quizá sean los que han explorado de manera más sistemática los determinantes macroeconómicos y demográficos de la pobreza a través del tiempo. La investigación sobre la pobreza y su dinámica se ha desarrollado de manera consistente gracias a la disponibilidad de datos de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (Casen), la cual es un panel que comprende diversas olas de encuestas entre 1996 y 2003.

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Entre las recientes investigaciones cabe destacar la de Contreras, Cooper, Hermann y Neilson (2005) quienes utilizando datos de panel extraídos de la Encuesta de Casen de los años 1996 y 2001,2 analizaron la movilidad posicional de los hogares en la distribución de ingresos en dos momentos, e identificaron los determinantes de la entrada y la salida de la condición de pobreza y los factores que explican dichos cambios. Para comprender los factores determinantes de la entrada y la salida de la pobreza, los autores propusieron un modelo que incluye un vector de variables que aproximan la relación entre las características del hogar, la geografía y los eventos inesperados que afectan a los hogares: Y ti = α + β1X96 geography + β2X96 activos hogar + β3X96 composición hogar + β4X shocks +Ei

En realidad el modelo es una adaptación del que aplicaron McCulloch y Baulch (2000) al estudio de la pobreza en hogares rurales de Pakistán; en dicho modelo se identifican las características geográficas (β1) y el acceso a servicios públicos en el territorio. Dentro de los activos del hogar (β2) se consideró el capital humano de los hogares, el cual se aproxima por el nivel de educación del jefe del hogar y la educación promedio de los adultos en el hogar. En el modelo también se utilizan dummies por sector económico, formalidad del trabajo y tipos de contrato del jefe de hogar como proxy de la calidad del empleo. La composición del hogar, remite a una relación de dependencia entre el tamaño del hogar y las diferentes categorías de edad de sus miembros. El factor estocástico o la ocurrencia de shocks se identifican con una variable dummy que asigna el valor de uno si el jefe del hogar sufrió algún evento imprevisto que afecta su condición de salud y que incida en su capacidad para generar ingresos (Contreras et ál., 2005, p. 5). En una primera aproximación, el estudio se dedica a analizar la movilidad relativa entre deciles de la distribución de ingresos en Chile para el periodo 1996-2001. La movilidad relativa se midió mediante la comparación del decil de la distribución del ingreso per cápita en el que se encontraba un hogar en el año base (1996) y en el año final (2001). Al estudiar los desplazamientos de los hogares entre los deciles, encontraron que en Chile los hogares presentaron una alta movilidad para los deciles medios y baja movilidad para el decil más rico de la distribución; el decil más alto registró un coeficiente de inmo2 El panel Casen 1996-2001 es la primera base de datos en Chile que sigue a una muestra representativa de la población nacional en dos periodos. El marco muestral de la encuesta de panel está compuesto por la muestra de hogares entrevistados en la Encuesta Casen 1996, en las comunas de las regiones III, VII, VIII y Metropolitana. La muestra total fue de 5 326 hogares, de los cuales se lograron entrevistar 4 700; de éstos 4 060 fueron hogares entrevistados en 1996, mientras los hogares restantes correspondían a nuevos hogares que surgen posterior a esa fecha.

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vilidad de 55.6%, lo cual significa que los hogares pertenecientes al décimo decil tendieron a quedarse y que un número menor de hogares entra y sale de ese grupo de la distribución. La alta movilidad relativa observada en los primeros siete deciles de la población, indica que un porcentaje significativo de los hogares es vulnerable de caer en pobreza, ya que es más frecuente el movimiento hacia los deciles más bajos de la distribución. Los resultados de Contreras et ál. (2005) revelan que a pesar de la disminución de la pobreza en Chile, gran parte de la población se ha visto amenazada de ser pobre alguna vez. Entre los años 1996 y 2001, la pobreza bajó de 22 a 18 por ciento, pero más de 34% de la población fue pobre al menos en un momento, y 46% de los pobres del año 2001 se hallaban por encima de la línea de pobreza en el año 1996. La alta vulnerabilidad se asocia al componente transitorio de la pobreza; más de la mitad de los pobres en 1996 escaparon de la pobreza en 2001, mientras que 11.3% de los hogares no pobres en 1996 ingresaron a las estadísticas de pobreza en 2001. De acuerdo con la evidencia proporcionada por el estudio, los autores señalan que estos nuevos pobres provinieron en su mayoría de los deciles tres al seis de la distribución del ingreso. Por ello el estudio se dedica a describir las características demográficas del hogar y el efecto del ciclo de vida sobre la dinámica de la pobreza. Señalan que los hogares con jefes adultos, empleo fijo y mayores niveles de educación disminuyen la probabilidad de sufrir una trayectoria negativa en sus condiciones de vida. Mientras los hogares jóvenes y con mayor número de niños o dependientes económicos presentan una mayor vulnerabilidad y reducen la probabilidad de salir de la pobreza. Un hallazgo interesante se relaciona con el efecto de asimetría de la variable educación sobre las condiciones de vida de los hogares; contra lo esperado, los niveles de educación media y universitaria reducen la probabilidad de caer en la pobreza, pero no tienen impacto significativo sobre la probabilidad de salir de esta condición. En contraste, la educación técnica es un recurso más efectivo para que los hogares pobres logren salir de la pobreza y permanezcan fuera de ella (Contreras et ál., 2005, p. 16). Además sus resultados revelan que aquellos hogares donde el jefe de hogar ha sufrido un problema de salud tienden a no lograr una trayectoria positiva de ingresos. Es decir, jefes de hogares pobres en 1996, y además con problemas de salud, exhiben una menor probabilidad de salir de la pobreza. En resumen, aunque diversos estudios estáticos muestran una significativa mejora en los niveles de bienestar de la población y en las tasas de pobreza, un análisis dinámico entrega nueva evidencia: a pesar de la significativa reducción en los indicadores de pobreza, una fracción importante de la población en Chile es aún vulnerable de ser pobre en algún momento de su vida (Contreras et ál., 2005, p. 16). De acuerdo con estos resultados, Chile puede ser considerado como un país exitoso en la lucha contra la pobreza: gracias

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al logro de las reformas pro mercado y las políticas sociales, Chile es un país menos pobre que hace una década, pero en términos dinámicos es aún un país muy vulnerable. Estudios sobre la dinámica de la pobreza en México

En la década de los ochenta, el aumento de la situación de pobreza en países en desarrollo llevó a numerosas instituciones a encabezar un sinnúmero de estudios sobre el fenómeno. Para Urzúa y Brambila (2009) son varios los factores que conforman lo que llamamos la dinámica de la pobreza. Entre los principales factores se encuentran el crecimiento económico y la distribución del ingreso. Sin duda alguna el crecimiento económico es una condición necesaria para la reducción de la pobreza, sin embargo no es suficiente. El crecimiento en el agregado puede ser muy diferente al crecimiento individual o de los sectores, por lo que en una situación u otra el efecto en la pobreza puede ser muy variado. En el caso mexicano, el bajo desempeño que ha tenido la economía se debe a diversos factores, como comentan Urzúa y Brambila: El ciclo económico estadounidense; la carga del rescate bancario (Fobaproaipab) tras la crisis; la baja productividad laboral; los magros ingresos tributarios; la escasa competitividad del sector energético; la muy baja inversión en infraestructura; la improcedencia de varias políticas monetarias y cambiarias; la carencia de competencia económica en industrias clave, y la ineficacia del sector educativo (Urzúa y Brambila, 2009, p. 140).

Aun con un sostenido crecimiento económico, es posible mantener los niveles de pobreza e incluso aumentarlos. Esto se encuentra relacionado con la distribución del ingreso, por ello es pertinente analizar en breve qué factores están atrás de la gran desigualdad de ingresos que prevalece en México. López y Perry (2008) comprueban la hipótesis de que la educación se asocia con una menor desigualdad, así como la apertura comercial y la profundidad financiera están asociadas con mayor crecimiento pero con aumento en la desigualdad. La operatividad de la apertura comercial va en el sentido en que la introducción de cambios tecnológicos innovadores en los procesos de producción, demandaron nuevas capacidades laborales, aumentando la brecha entre trabajadores calificados y no calificados. Asimismo, Calderón y Chong (2004) agregan un factor a la ecuación de desigualdad y crecimiento, el gasto en infraestructura que contribuye a un aumento en el crecimiento y una disminución en la brecha de ingresos. En el país fue fundamental la inversión en infraestructura para su integración geográfica, es decir, la construcción de carreteras y caminos. En otro sentido Urzúa (2008) muestra empírica-

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mente la regresividad de las pérdidas sociales en México, debidas a los monopolios u oligopolios. Asimismo, se mencionan otros factores que determinan la dinámica de la pobreza en México, como son la alta migración y las remesas, la evolución de los salarios mínimos reales, los programas sociales como el Progresa-Oportunidades, entre otros. La dinámica de la pobreza es una maquinaria incentivada por un sinfín de factores, tanto sociales, como económicos. Para llegar al fondo de las relaciones entre unos y otros movimientos es esencial dar un vistazo a lo ocurrido anteriormente en nuestro país. Existe vasta literatura que nos marca el camino de altibajos de la pobreza en México, como fuentes oficiales, por ejemplo los informes de pobreza realizados por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), en el cual hay registro de los movimientos desde 1990, o fuentes académicas como Urzúa, Macías y Sandoval (2008)3 y Cortés y Escobar (2005). En el estudio de la dinámica de la pobreza es esencial hacer la distinción entre pobreza crónica y transitoria. En 2002, la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol, 2002, p. 19) definió dichos conceptos: La pobreza crónica se asocia a la carencia de activos que requieren largos procesos de ahorro e inversión para ser acumulados y puede persistir en un horizonte intergeneracional, la pobreza temporal o coyuntural se debe a caídas en los rendimientos o la utilización de los activos disponibles.

Meléndez (2000) plantea un modelo para determinar las características de los individuos en pobreza crónica y transitoria, además de los factores que la producen. Utilizando la Encuesta Nacional de Empleo Urbano (eneu) en los años 1994-1995 y 1998-1999, concluye que la educación de los jefes de familia y las transferencias de ingreso explican las transiciones desde la pobreza y determinan la condición de empleo de cada individuo en 3

Los autores al respecto comentan: “En efecto, la situación de pobreza que prevalecía en México pocos meses antes de la crisis de fines de 1994, rápidamente empeoró. Más aún, la crisis no solamente llevó a que se incrementara en 70% la pobreza alimentaria en todo el país de 1994 a 1996, sino que también tuvo un efecto relativamente duradero: aun cuando el porcentaje de habitantes del sector urbano viviendo en pobreza disminuyó ligeramente de 1996 a 1998, en el rural la situación siguió empeorando. Para el año 2000, sin embargo, el estado de la pobreza en el país mejoró notablemente, debido en especial al repunte de la actividad económica propiciada por la gran expansión de la economía estadounidense en la última década del siglo xx. Posteriormente, y como se mencionó en apartados anteriores, de 2000 a 2002 volvió a darse otra mejoría, un tanto polémica pues en ese lapso la economía había sufrido un estancamiento. En 2004 la situación de pobreza continuó mejorando, mientras que en 2005 hubo un repunte en el porcentaje de pobres en escala nacional (una vez más por razones aparentemente inexplicables). Por último, ya para 2006 la situación de pobreza se había visto reducida a porcentajes menores a los que prevalecían en 1994, antes de la crisis financiera” (Urzúa y Brambila, 2009, p. 148).

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el hogar. Asimismo, la probabilidad de entrar en la pobreza aumenta cuando el jefe del hogar se convierte en desempleado. Curiosamente, el hecho de que éste tenga un empleo en el gobierno disminuye las probabilidades de salir de la pobreza en ciertos grupos, esto por los salarios rígidos del gobierno, además de la incapacidad para defenderse de los choques macroeconómicos. De manera similar León (2005) emplea la misma encuesta para identificar los perfiles de los hogares con pobreza crónica y transitoria. Se elaboran tres variables a explicar: 1. pobreza crónica (probabilidad de permanecer un año a otro en esta situación), 2. transición hacia la pobreza (caer en pobreza en el último periodo) y 3. desde la pobreza (escapar de la pobreza el último año). Dichas variables se encuentran en función del ingreso laboral per cápita del hogar y fueron extraídas de la línea de pobreza alimentaria elaborada por Sedesol. Cada una de dichas variables es explicada mediante variables demográficas, de capital humano, de actividad económica, variables del hogar, de vivienda y localización geográfica. Las primeras tres son indicadores del jefe del hogar. Entre sus observaciones, se tiene que los hogares con pobreza crónica tienen con mayor frecuencia jefes de hogar con mayor edad, también, el que el jefe del hogar cuente con escolaridad superior reduce 10% la probabilidad de caer en pobreza crónica. En cuanto a condiciones de empleo, el autoempleo reduce considerablemente las probabilidades de ser pobre crónico, diferencia mayor incluso a la de ser un empleado público. En cuanto al rubro geográfico, los hogares habitados en el centro del país tienen mayor probabilidad de permanecer en la pobreza que las demás clasificaciones (norte, pacífico, centro-sur y sur). Se encuentra que la variable con mayor efecto en el combate a la pobreza es la condición de empleo del jefe del hogar, es decir, si éste pertenece a una empresa pública, grande, cuente con autoempleo, o trabaje en la industria manufacturera o en la industria de la construcción. La relación de empleo reduce la probabilidad de caer en la pobreza, pero no afecta la probabilidad de escapar de la pobreza. Por otra parte, el nivel de educación disminuye las probabilidades de quedarse en la pobreza así como de caer en ella, mas no aumenta por necesidad las probabilidades de salir de dicha situación. En una investigación más reciente, Rascón y Rubalcava (2009) emplean la Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida de los Hogares (Ennvih) 2002 y 2005 (véase en el siguiente apartado el cuerpo de dicha encuesta) para ubicar cuatro grupos de población urbana caracterizados por su vulnerabilidad en el ingreso de su hogar: 1. pobres 2002 y 2005 (individuos que pertenecen a cualquier tipo de pobreza y permanecen en la misma condición en 2005); 2. pobres 2002, que salieron en 2005; 3. no pobres 2002 y que entraron en 2005; 4. no pobres 2002 y 2005, es similar al estudio anterior, sin embargo en la muestra de éste se incluye a hogares que no son considerados pobres. Entre otras cosas, se analizan las diferencias socioeconómicas y demográficas, participación labo-

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ral, rezagos en educación, uso del tiempo, indicadores de salud, cobertura de seguridad social, utilización de servicios de salud y diferencias en patrones de hábitos relacionados con la salud que pudieran existir entre los cuatro grupos de población urbana caracterizados por su diversidad en la vulnerabilidad en el ingreso entre 2002 y 2005. Hay un especial interés en encontrar relaciones entre situaciones de carencia o vulnerabilidad económica en las familias y la presencia de integrantes con hipertensión arterial, diabetes y sobrepeso. Entre los hallazgos se encuentra que el grupo uno se caracteriza por residir en hogares con un mayor número de niños entre cero y 12 años, además de tener como jefe del hogar una mujer y de menor nivel de escolaridad. El hacinamiento es mayor, además que dicho grupo se caracteriza por residir en viviendas prestadas, con una mayor probabilidad de carecer de piso firme y teléfono propio. En cuanto al empleo, los hogares donde el jefe del hogar perdió su trabajo entre 2002 y 2005, tiene mayor predisposición a entrar en la pobreza en el futuro inmediato. Por último, en temas de salud se encuentra un porcentaje importante de los adultos que ahora residen en hogares en condiciones de pobreza, en su niñez no tuvo un desarrollo nutricional adecuado, probablemente por la falta de recursos económicos. Investigación reciente (Torche, 2010) comprueba que en México se presenta una mayor reproducción intergeneracional de la pobreza, es decir, personas con origen en el quintil más pobre tienen menores posibilidades de salir de éste. México parece ser un país mucho más inmóvil que otros países industrializados en América Latina. Una primera conclusión nos lleva a pensar en que dichos resultados cambian sustancialmente la manera de percibir las consecuencias de las políticas públicas a lo largo de los años como los procesos económicos por lo que ha pasado el país. Dichos eventos mejoran o restringen las oportunidades de sectores separándolos cada vez más de una mejora en su bienestar. Sin embargo, la pobreza sigue siendo una constante a resolver en el contexto mexicano. El estudio de la dinámica de la pobreza puede ser enriquecido con el uso de análisis de movilidad social. Aunque exista población bajo la línea de bienestar mínimo, es esencial saber si las mismas familias se movieron de posición y superaron cierta línea para encontrar los factores que contribuyeron a dicho cambio en la estructura. Es por ello que un escenario donde la movilidad es nula con cierto nivel de desigualdad x, es más preocupante que una sociedad con grados de movilidad y el mismo nivel de desigualdad. En el primer caso, el análisis de mejora y salir de la pobreza es nulo agotando así un espectro de medidas importantes para combatir y cambiar la dinámica de la pobreza.

ANÁLISIS DINÁMICO DE LA POBREZA: ENFOQUES, METODOLOGÍA Y HALLAZGOS

Fuentes de datos para un análisis dinámico de la pobreza Como se analizó anteriormente, la información de corte transversal permite analizar la pobreza en un momento dado y en términos agregados, sin embargo, bajo el régimen longitudinal, es posible hablar de una dinámica de la pobreza, así como el grado de vulnerabilidad económica tanto en lo general como en la particularidad de una población. En la presente sección se hace un resumen de las encuestas disponibles con representatividad nacional además de dotar ejemplos de la utilidad de las mismas. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares

Desde 1984, el entonces denominado Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (inegi) levantaba sistemáticamente la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (enigh). A partir de 1992 se realiza con una periodicidad bienal con excepción de 2005, ya que fue un levantamiento extraordinario. Su objetivo general es proporcionar información sobre distribución, monto y estructura del ingreso y gasto de los hogares. Con ella se genera información del ingreso corriente de los hogares según la fuente de donde provenga; del gasto corriente según su destino, y la estructura de las erogaciones y percepciones financieras y de capital. Entre otras cosas permite conocer las características sociodemográficas, la condición de actividad y las características ocupacionales de los integrantes del hogar de 12 y más años, a la vez que estudia las características de infraestructura de la vivienda y el equipamiento del hogar. Los resultados de la enigh son representativos del territorio nacional y, en algunos años, de los ámbitos rural y urbano. Asimismo, con base en la ampliación de la muestra en algunas entidades federativas, también es posible generar información con representatividad estatal en algunos levantamientos. Las bases de datos de esta encuesta se encuentran disponibles, para los años 2000 a 2006. La enigh es la fuente oficial del Coneval para el cálculo de la pobreza en México. En la parte académica hay también ejemplos de su exploración como es Urzúa y Brambila (2009), quienes hacen un análisis de la dinámica de la pobreza por estados de 1994 a 2006; sin embargo, el estudio se realiza considerando como unidad de análisis los estados, el agregado y no los hogares o familias. Con dicha encuesta no es posible desarrollar estudios dinámicos de la pobreza teniendo como objetivo del análisis los hogares, familias o individuos a lo largo del tiempo, ya que no cuenta con herramientas longitudinales. Su potencial en el estudio dinámico es mediante el análisis de unidades agregadas como estados de la república o municipios, que son observables a lo largo del tiempo.

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Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo

A partir de 2005, el inegi levanta trimestralmente la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (enoe). Representa la consolidación y fusión de la Encuesta Nacional de Empleo Urbano (eneu) y la Encuesta Nacional de Empleo (ene) de años previos. Su objetivo principal es obtener información estadística nacional sobre las características ocupacionales de la población, así como otras variables demográficas y económicas para profundizar en el análisis de aspectos laborales. Con base en la enoe se pueden conocer las características de la población económicamente activa e inactiva, su participación y condiciones laborales, su ocupación, así como de sus viviendas y composición del hogar. En algunos levantamientos de esta encuesta se han captado módulos especiales de información, como por ejemplo el Módulo de Trabajo Infantil 2007. Las bases de datos de esta encuesta se encuentran disponibles, para los años 2000 a 2006, en el sitio del inegi, de manera gratuita, con previo registro. Cortés y Escobar (2005) realizan un estudio de movilidad social intergeneracional en la estructura social y ocupacional urbana en México. Se emplea la eneu durante tres periodos: antes de 1982, de 1982 a 1988 y de 1988 a 1994. Asimismo la enoe es un panel rotatorio en el que 20% de la muestra (cerca de 23 mil hogares) se monitorea por cinco periodos de levantamiento. Al respecto de su uso en análisis dinámicos, León sostiene que: Aunque el carácter longitudinal de las encuestas permite hacer estudios de la evolución de la pobreza en el corto plazo, su característica de panel rotatorio con una muestra del 20% que se actualiza cada trimestre, limita severamente sus capacidades para analizar la dinámica de la pobreza a lo largo del tiempo. Los datos sólo permiten hacer un estudio panel de un año, ya que entrevistan a las mismas personas únicamente cinco veces en ese periodo de tiempo (León, 2005, p. 2).

Sin embargo, ésta puede también ser una ventaja para el análisis. Con base en dicha peculiaridad, el Coneval elabora trimestralmente el Índice de la Tendencia Laboral de la Pobreza (itlp) para conocer la tendencia del poder adquisitivo del ingreso laboral y para cada estado. Esto es, “el porcentaje de personas que no puede adquirir la canasta alimentaria con el ingreso de su trabajo” (Coneval, 2014). Siendo un año la unidad pertinente para hacer el análisis laboral. Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida de los Hogares

La Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida de los Hogares (Ennvih) de corte longitudinal con indicadores socioeconómicos, demográficos y de salud de la población. Con representación nacional, urbana y rural, cuenta con una tasa de recontacto de 90 entre el primer y el segundo levantamientos (Rubalcava

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y Teruel, 2008 lo que significa que los entrevistados en 2002 fueron recontactados, con independencia de su nivel socioeconómico y sus decisiones de migración o cambio de domicilio. El tercer y cuarto levantamientos corresponden a 2009 y 2012. Para mayor información véase Rubalcava y Teruel (2008). Rascón y Rubalcava (2009) emplearon dicha herramienta para realizar un análisis comparativo sobre el cálculo de la incidencia de pobreza urbana utilizando la enigh y la Ennvih, únicamente como un estudio transversal. Esto con el objetivo de estudiar las posibles diferencias entre ambas encuestas, además de servir como una prueba de robustez para la Ennvih (ya que la enigh es la fuente oficial para el cálculo de la pobreza en México). Se encuentran diferencias notables en el porcentaje de pobreza alimentaria y patrimonial, calculado por medio de la Ennvih 2002 se reporta 29% de pobres alimentarios, cuando la enigh 2002 reporta 11%. Los autores sostienen que dicha diferencia se debe a que “la Ennvih logra obtener mayor dispersión en la obtención de los ingresos de los hogares para ambas colas de la distribución del ingreso de la población” (Rascón y Rubalcava, 2009, p. 11); es decir que el mayor número de pobres derivado del análisis de la Ennvih se explica, ya que en ella se presenta mayor dispersión en los ingresos que en la enigh. Al realizar el mismo ejercicio para el año 2005, los porcentajes señalados son muy similares. A pesar de las diferencias reportadas tanto en 2002 como 2005, las dos encuestas registran la misma tendencia en los niveles de pobreza. Con lo anterior es pertinente pensar que el estudio dinámico de la pobreza es factible con el uso de esta herramienta. Bibliografía Arzola, M. E. y Castro, R. (2009). Determinantes de la movilidad de la pobreza en Chile (1996-2006). Expansiva, 140, 29. Bane, M. J. y Ellwood, D. T. (1986). Slipping into and out of poverty: The dynamics of spells. Journal of Human Resources, 21(1), 1-23. Base de datos para el análisis social. Consultado en febrero, 2014 en www. bdsocial.org Baulch, B. y Hoddinott J. (2000). Economic mobility and poverty dynamics in developing countries. Journal of Development Studies, 36(6), 1-24. Calderón, C. y Chong, A. (2004). Volume and quality of infrastructure and the distribution of income: an empirical investigation. Review of Income and Wealth, 50, 87-106. Cantó, O., Del Río, C. y Gradín, C. (2003). La evolución de la pobreza estática y dinámica en España en el periodo 1985-1995. (Colección Papeles de Trabajo. Consultado). Consultado el 12 de febrero de 2014, en http://www.ief. es/documentos/recursos/publicaciones/revistas/hac_pub/167_Canto.pdf

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EL ESTADO MEXICANO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Hugo Enrique Sáez A. Introducción

n la presente investigación se trata de identificar las claves de funcionamiento del Estado en México a fin de examinar su capacidad de satisfacer, por medio de políticas públicas eficaces y eficientes (y sobre todo, transparentes), las demandas de seguridad y trabajo de la población; factores que exigen una atención esmerada si se pretende evitar el agravamiento de la desigualdad social imperante en medio de la actual espiral de violencia, cuya dinámica se alimenta principalmente de sectores hundidos en la pobreza. El objetivo con que se elaboró este ensayo consiste en brindar un marco de referencia que ponga de manifiesto los límites en que se mueve la actual estructura del Estado y de la sociedad civil. El método de exposición escogido consiste en desarrollar los siguientes apartados: primero se plantean las coordenadas teóricas que sirven de base para el estudio del Estado en México, tanto en un nivel macro como en uno micro; a continuación se efectúa una interpretación a grandes líneas de la trayectoria histórica; seguida por la relación Estado-sociedad en el país, al tiempo que se demarcan sus respectivas fases de corte y continuidad, que indican ciclos de conservadurismo y cambio; después se elabora el perfil de la matriz hegemónica que explica la relación de las clases dominantes con las masas en el Estado nacional, y a continuación se le contrasta con la nueva matriz emergente a raíz del predominio de la globalización, modelo que se ha agudizado en el último decenio con efectos negativos para los sectores y las clases sociales menos favorecidos de la economía. Coordenadas teóricas Diversas teorías se ocupan de explicar la naturaleza del Estado, la mayoría de las cuales se derivan o representan versiones críticas de las iniciativas inte-

Hugo Enrique Sáez A.

lectuales y políticas surgidas en Europa y Estados Unidos a raíz de las transformaciones sociales, económicas y políticas acaecidas en esas latitudes. No es el propósito de este ensayo descartar enfoques teóricos diversos, siempre y cuando se manifiesten adecuados para captar el movimiento histórico en México. Sin inclinarnos por una singularidad absoluta del caso mexicano, sí es ineludible someter a una crítica rigurosa los enfoques empleados para analizarlo, con miras a purificar las herramientas conceptuales de interpretación del Estado, de manera que se evite subsumir la situación nacional en análisis válidos para otras formaciones sociales. En algunos casos, esas posiciones privilegian la estructura jurídica subyacente a sus acciones; en otros, el análisis se fundamenta en la necesidad de ejercer la soberanía sobre un conjunto poblacional; también hay autores que se apoyan en analizar el monopolio de la violencia física legítima adjudicada al poder público para regular las relaciones entre los actores privados. A menudo lo que se obtiene en la mayoría de las posiciones teóricas es una visión estructuralista del Estado, que impide captar el proceso de desarrollo y cambio que experimentan las instituciones y los grupos de poder, los cuales constituyen los actores sociales destacados en la escena política en México. En primer lugar, en el nivel macro se empleará una distinción establecida por Manuel Garretón (2002) entre dos paradigmas teóricos y prácticos para explicar la acción colectiva en la región latinoamericana, y por consiguiente, las transformaciones del Estado. En su ensayo aduce el autor que durante décadas predominó el paradigma interpretativo clásico, que se apoyaba en sostener una unidad o correspondencia entre estructura y actor social, sujeta a la preponderancia de la primera sobre el segundo, completado el esquema por un eje central provisto por las estructuras y los procesos correspondientes (el Estado y el trabajo). El paradigma fue útil para caracterizar una relación entre Estado y sociedad que comenzó a disiparse por efecto del proceso de globalización implantado a partir de la década perdida de los años ochenta. Nuevas realidades económicas y culturales, nuevos actores sociales y un panorama internacional modificado exigen adoptar una perspectiva diferente que registre la emergencia de movimientos sociales (indigenistas, ecologistas, de género, pro derechos humanos), la desarticulación y rearticulación de los sujetos sociales vinculados con la estructura económica y política (sindicatos, partidos), la aparición de fenómenos de masa impulsados por las redes de comunicación e información, y el creciente papel de los poderes fácticos. Las esferas de la acción social (política, economía, cultura y sociedad) se vinculan por medio de relaciones complejas que no pueden deducirse de una estructura fija que determinaría la conducta de actores sociales tan heterogéneos. Los principales cambios que se estudian desde el nuevo paradigma son pertinentes a la inédita situación emergente en México desde aproximadamente el decenio de los ochenta, y se sintetizan así:

EL ESTADO MEXICANO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

1. Se registran cambios del sistema político-institucional que condujeron a la extensión de instituciones democráticas y a una ampliación de los canales de participación popular. En principio, las reformas partieron del mismo sistema político vigente y luego fue la presión de los movimientos sociales lo que contribuyó a profundizar los procesos de apertura. Por efecto de estas modificaciones se ha constituido un sistema de partidos políticos que contempla la representación mayoritaria y la minoritaria en los cargos de elección popular de los tres niveles de gobierno. 2. Surgen evidencias de que el modelo de desarrollo hacia adentro se había agotado, fenómeno que reflejaba en la atonía del mercado interno para la década de 1970, el mismo que otrora mostraba un vigor que había posibilitado hablar de un milagro mexicano (entre 1950 y 1960). La industrialización por sustitución de importaciones contaba con un papel dirigente del Estado, a cuya sombra surgió una burguesía contratista protegida. El default planteado en 1982, ante la imposibilidad de pagar la enorme deuda externa contraída sin responsabilidad en los sexenios de Echeverría y López Portillo dio el aviso para iniciar reformas en el país, en las que se priorizó al sector empresarial privado y la inserción nacional subordinada a la economía global. El antiguo Estado omnipotente (ese ogro filantrópico imaginado por Octavio Paz) se debilita y pasa a ser un agente histórico más, sujeto a múltiples influencias tanto de organismos internacionales como poderes fácticos nacionales. La frontera geográfica, económica y política tiende a volverse permeable en la situación generada por la globalización. 3. Se debe subrayar la transformación operada en la estructura social existente hasta la década de 1980, que al imponerse criterios económicos de libre mercado se derivó en un severo ahondamiento de la pobreza, la marginación y la precariedad de los empleos, al tiempo que se expandió la franja de la informalidad. En ese contexto de pauperización y desempleo se halla el caldo de cultivo para que diversos poderes fácticos recluten cuadros entre los sectores marginados del sistema. Por una parte, el liderazgo caciquil se apropia de espacios para el desarrollo del trabajo informal subordinado al cobro de cuotas. Por otra, la delincuencia organizada en torno al narcotráfico y el secuestro absorbe individuos desclasados para la ejecución de sus tareas delictivas y obtiene protección de distintos niveles institucionales mediante el soborno y la amenaza de los funcionarios, o bien ejecutando a los remisos. 4. La penetración de las nuevas tecnologías de información y comunicación, en constante renovación de las generaciones de sus productos, incidió en el surgimiento de una cultura de masas con fuerte influencia de pautas vigentes en los Estados Unidos. Se generalizan modalidades de consumo en centros comerciales, se extiende el hábito de incorporar comidas rápi-

Hugo Enrique Sáez A.

das en la dieta, con el consiguiente deterioro de la salud. La conformación de públicos del espectáculo (musical, televisivo, cinematográfico y deportivo) introduce cambios en el comportamiento de la sociedad civil. La frontera cultural se vuelve totalmente permeable. Desde otro ángulo, la adopción de este nuevo paradigma interpretativo es insuficiente para comprender mecanismos moleculares de practicar la política en México. Con ese propósito, es valioso acudir a la teoría de la hegemonía política y cultural desarrollada por Antonio Gramsci, que ofrece un arsenal conceptual muy interesante para abordar la estructura y el funcionamiento del Estado mexicano, más allá de las transformaciones estructurales ocurridas en décadas recientes; en especial porque aquel autor empleó un criterio de rastreo histórico de la formación social italiana para comprender la especificidad del fascismo. En la cárcel llegó a escribir que los comunistas italianos habían fracasado porque… ¡no conocían Italia! En la novela de José Revueltas Los días terrenales, que contiene fragmentos autobiográficos sobre su militancia en el Partido Comunista Mexicano, se documenta cómo en estos lares también era válida esa miopía propia de la dirigencia contestataria encerrada en una habitación que quiere encajar la coyuntura en parámetros apriorísticos mal leídos en los libros de Karl Marx. No es casual que Revueltas sintiera una especial afinidad con el marxista peruano José Carlos Mariátegui,1 otro autor convencido de la necesidad de captar y respetar las peculiaridades del desarrollo latinoamericano: Mariátegui ha sido siempre mi maestro, pero en la cuestión ideológica. Fue él quien abrió los ojos a mi generación ante la necesidad de adaptar el marxismo a las condiciones nacionales y continentales, y no hacer un marxismo de importación, zafio y de repetición de fórmulas, sino tratar de captar la realidad nacional (Revueltas y Cheron, 2001, p. 37).

Por consiguiente, no se espere una traslación mecánica de aquellas categorías al caso que nos ocupa; nuestro intento se enfoca a detectar en la tradición reciente las pistas del sinuoso sendero en que se fue configurando el poder en México. Al mismo tiempo, en Walter Benjamin (s. f.) se lee una interpretación original de las relaciones entre fuerza y derecho, que se complementa a la perfección con los desarrollos de Pierre Girard (1995) respecto de la violencia y lo sagrado, así como con la intervención de Pierre Bourdieu (1997) acerca del campo y del capital cultural. 1 De hecho, la célula del Partido Comunista Mexicano en la que militaba José Revueltas se llamaba José Carlos Mariátegui. El escritor fue expulsado en 1943, acusado de desarrollar actividades fraccionales. Cuando publicó Los días terrenales en 1949 era candidato a diputado por el Partido Popular fundado por Vicente Lombardo Toledano.

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Así, Bourdieu emplea el término “poder simbólico” para referirse no tanto a un tipo específico de poder, sino más bien a un aspecto de la mayoría de las diversas formas de poder que se despliegan rutinariamente en la vida social y que rara vez se manifiestan abiertamente como fuerza física. El poder simbólico es un poder invisible, que no es reconocido como tal, sino como algo legítimo, presupone cierta complicidad activa por parte de quienes están sometidos a él, requiere como condición de su éxito que éstos crean en su legitimidad y en la de quienes lo ejercen. El poder simbólico impone un significado a quien somete, de forma tal que el sujeto guía su conducta adhiriendo al significado impuesto. Diversos autores han destacado el énfasis que pone Gramsci en la educación (en un sentido muy amplio) y el papel de los intelectuales orgánicos en la conformación de un bloque histórico, es decir, la concreción de determinadas relaciones políticas-sociales-económicas-culturales en un espacio fechado. Es válido afirmar con Foucault (1977 y 1978) que el poder es productivo, no sólo se dedica a neutralizar fuerzas que se le oponen, también genera conductas apropiadas para mantener y reproducir la dominación mediante el consenso pasivo y el consenso activo. ¿Dónde se opera esa transformación para que una masa piense de manera coherente y unitaria? Según el conocido párrafo del “Prólogo a la contribución de la economía política”, en el terreno de las superestructuras, es decir, de las instituciones y organizaciones, donde los hombres toman conciencia de sus tareas y las llevan a su consumación (Marx). Según Gramsci, los intelectuales orgánicos son “funcionarios” de la superestructura, en la que se distinguen dos planos: el de los organismos “vulgarmente llamados privados” o sociedad civil, y el de la “sociedad política o Estado”, que corresponden a la función de hegemonía (o coerción revestida de consenso, ya sea éste activo o pasivo). En esta cuestión el autor introduce una sutil diferencia con la concepción de Marx cuando establece que una clase dominante debe ser al mismo tiempo dirigente. En sus escritos el autor modificó la teoría política marxista en un punto central: una clase hegemónica no sólo tiene que ser dominante (dictadura de clase, como sostenía Marx) sino también dirigente (función pedagógica, concepto desarrollado por Gramsci, en Laclau y Mouffe, 2011, p. 101). La producción de formas de conciencia social, cuya contradicción no amenacen a la reproducción de las relaciones sociales de producción dominantes, requiere de una organización material que encuentra sus agentes específicos en los “intelectuales orgánicos”. En un sentido tradicional se considera que intelectual es quien en sus actividades principales hace un uso predominante de sus energías cerebrales, como los científicos, artistas y pensadores. En una línea original y diferente, Gramsci afirma que todos somos intelectuales, dado que cualquier tarea manual, aun la más sencilla, implica actividad cerebral. En cambio, el uso técnico del término intelectuales orgánicos acentúa la idea de que éstos surgen de la separación entre tareas de ejecución (trabajo manual) y tareas de dirección (trabajo intelectual), separación que opera ya

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desde el propio nivel de la producción (el empresario “crea al mismo tiempo al técnico industrial y al administrador”) (Laclau y Mouffe, 2011, p. 103). Por su parte, los intelectuales orgánicos son los encargados de las tareas de dirección en el terreno de la sociedad civil y de la sociedad política con miras a obtener la cohesión social. En los medios de comunicación, en la escuela, en las empresas, en los sindicatos, en el sistema de los partidos políticos; es decir, en los aparatos de hegemonía, los intelectuales, además de elaborar los productos y servicios específicos propios de sus tareas, cumplen esta función conectiva que genera el consenso de las grandes masas de la población a la orientación de la vida social. Como en toda formación social el equilibrio es inestable, la posición de los intelectuales orgánicos se mueve entre dos polos opuestos: el que marca los intereses de las clases hegemónicas y el que corresponde a los intereses de las clases subalternas. Al optar por la opción de las clases subalternas se conforman los intelectuales contrahegemónicos. Los grupos que manifiestan disenso con la organización social se exponen a convertirse en objeto de la coerción estatal. La dirección de los procesos sociales se lleva a cabo por la actuación de los intelectuales orgánicos, léase: políticos que manejan las instituciones al tiempo que ejercen el control de sectores sociales; periodistas que elaboran una imagen favorable al estado de cosas; abogados expertos en manipular la ley en una relación de fuerzas que mantiene la hegemonía de los grupos dominantes; ingenieros, administradores y técnicos en general que hacen funcionar las organizaciones y las instituciones; maestros controlados para que reproduzcan el imaginario colectivo propio de la cultura dominante. Por supuesto, en esos mismos sectores se desarrollan, en contradicción con los anteriores los intelectuales orgánicos que sostienen una posición en reivindicación de los intereses de las clases subalternas. La dirección de las clases subalternas por las clases hegemónicas exige que los intereses de aquéllas sean reconocidos de alguna manera, aunque en el proceso mismo resulten distorsionados. Los intelectuales de las clases subalternas pugnan desde distintos ángulos independientes por una reversión de las relaciones de fuerza existentes. Según Max Weber (1977), el Estado moderno ejerce el monopolio de la violencia legítima. No obstante, en México de manera reciente se ha cuestionado precisamente este punto en que se apoya el poder público, a raíz de que amplios territorios del país, incluyendo centros penitenciarios, son controlados por las organizaciones delictivas, en prolongación de una larga tradición de ejercicio privado de la violencia. Desde tempranos tiempos posrevolucionarios, los políticos y los empresarios disponen de sus propias “mesnadas”, retomando el término medieval o guaruras.2 2 El término guarura designa en el argot cotidiano a los guardaespaldas de individuos poderosos. Su origen, según Arrigo Cohen en su libro Para saber lo que se dice, se comprende a

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Ahora bien, respecto de la violencia cabe hacer una reflexión para entender su administración en el territorio de una nación. La primera función de la violencia, de acuerdo con Walter Benjamin (s. f.), consiste en que es creadora de derecho; la segunda función es que produce sumisión al orden jurídico para conservarlo. El derecho define los medios legítimos para lograr fines justos, aunque los juristas opinan que en esto se plantea una contradicción insoluble. La legitimidad de ciertos medios que constituyen la violencia divide a éstos en de iure y de facto. Se dirá que un sistema de fines jurídicos no podría mantenerse si en cualquier punto se pudiera perseguir con violencia fines naturales. Como principio universal de la actual legislación mexicana puede formularse el de que todos los fines naturales de personas singulares chocan necesariamente con los fines jurídicos no bien son perseguidos con mayor o menor violencia. De esta máxima se deduce que para el derecho la violencia en manos de la persona aislada es un riesgo o una amenaza de perturbación para el ordenamiento jurídico. Pero esto por el momento es sólo un dogma. Será necesario en cambio considerar la sorprendente posibilidad de que el interés del derecho por monopolizar la violencia respecto de la persona aislada no tenga como explicación la intención de salvaguardar fines jurídicos, sino más bien la de salvaguardar al derecho mismo que legitima el poder existente. Y que la violencia, cuando no se halla en posesión del derecho a la sazón existente, represente para éste una amenaza, no a causa de los fines que la violencia persigue, sino por su simple existencia fuera del derecho y por el prestigio que a veces la rodea. Así, el legendario bandido social genera admiración entre las clases subalternas, a raíz de su atrevimiento por desafiar a los detentadores del poder. La misma suposición es adecuada cuando se trata de explicar las numerosas ocasiones en que la figura del gran delincuente, por bajos que hayan podido ser sus fines, ha conquistado la secreta admiración popular. El derecho no excluye el ejercicio de algunas formas de violencia que no impliquen un cuestionamiento del orden establecido. Se podría afirmar que se trata de emplear ciertos medios de coerción legítimos. Hay espacios donde se autoriza el ejercicio de cierto tipo de violencia que no desemboque en ataque a la vida. En honor a los dos pilares en que se asentó su movimiento armado, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce el derecho a la organización de los trabajadores para defender las condiciones de trabajo (artículo 123) e instituye el reparto agrario (artículo 27) basándose en que la nación es la propietaria de todas las tierras y las aguas del territorio nacional. partir de una anécdota ocurrida durante una visita que el presidente Adolfo López Mateos hiciera a comunidades tarahumaras de Durango y Chihuahua. En la lengua rarámuri, la palabra wa’rura designa a un gobernador de la comunidad, a alguien “grande”, como cuando se expresa “wa’rura presidente” (‘gran presidente’). El jefe mayor de los rarámuris dio la bienvenida a López Mateos “y wa’ruras que lo acompañan”, imaginando que la comitiva estaba compuesta por los secretarios de Estado. En realidad, al presidente lo rodeaba la escolta de guardaespaldas.

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En el análisis de esta jurisprudencia cabe subrayar dos consecuencias importantes. Primero, el derecho, en general, delimita la sumisión a los fines jurídicos, pero deja un campo de acción para los fines naturales (los que pueden ser perseguidos con violencia no física ni letal). Segundo, la violencia del gran delincuente es, potencialmente, creadora de derecho, y en esto se inscribe la fama de los grandes capos en el tráfico de estupefacientes. Como se ha planteado más arriba, la dominación directa se ejerce mediante el monopolio de la violencia física legítima en manos del Estado. Asimismo, se ha resaltado que uno de los mayores riesgos que enfrenta el Estado mexicano es la erosión de ese monopolio por el accionar de bandas de delincuentes prácticamente en todo el territorio nacional, que con cinismo hacen gala de su impunidad cometiendo asesinatos brutales y exhibiendo cadáveres mutilados en lugares públicos. Cientos de presos se ejecutan todos los años en las cárceles de Estados Unidos y esas muertes no son consideradas como asesinatos porque el tétrico escenario en que se realizan está respaldado en leyes. En cambio, si un particular toma la justicia en sus manos y mata a alguien, esa muerte sí se juzgará como crimen. En ambos casos, el resultado es el mismo, o sea, la privación de la vida. Sin embargo, existen mecanismos para que la gente se imagine que ambas muertes son distintas y que al aplicar una inyección letal a un condenado a muerte el Estado ha hecho justicia. Un tipo especial de intelectual con rasgos tradicionales es el cacique, una figura que ejerce el control feudal de un espacio físico o institucional ayudado por su Estado mayor y mediante diferentes formas de violencia. Los cacicazgos menores se reproducen tanto en las instituciones como en las pequeñas comunidades y hasta en la familia, constituyendo así el modelo dominante al que se enfrentan las alternativas democráticas en los espacios locales, en las organizaciones y en las instituciones. La relación dominadordominado no debe conceptualizarse como un efecto global sino como la tensión vigente en las heterogéneas relaciones sociales, en las que imperan normas diversas para regir la conducta de los grupos humanos. No hay un panorama homogéneo en el conjunto de la sociedad sino, como dice Gramsci, un equilibrio inestable. El modelo dominante del autoritarismo se sostiene en la cultura del privilegio; a consecuencia de esto, los funcionarios de gobierno se sienten autorizados a disponer del patrimonio público como si esos recursos fueran bienes privados para el titular de la función que desempeñan, en lugar de comportarse como representantes del interés de las mayorías. En realidad, el papel de los líderes políticos se orienta a disciplinar y subordinar las masas a la pirámide del poder. Así, las concentraciones populares a

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las que asisten los llamados acarreados3 bajo amenaza o promesa de favores, son organizados por dirigentes que se comprometen a aportar un determinado número de seguidores, a los que se proporciona transporte y un almuerzo frugal. En este panorama de dominación, la cultura subalterna no ha dejado de manifestarse en el país con sus propias formas de organización, pero la respuesta del sistema casi siempre ha apelado a la violencia para sofocarlas; por citar algunos casos: en contra del movimiento ferrocarrilero de 1959; con la matanza de Tlatelolco en 1968 y la subsecuente del jueves de Corpus en 1971; el exterminio de las guerrillas de Lucio Cabañas y de la Liga 23 de Septiembre por medio de la guerra sucia desatada por los servicios de inteligencia en la década de 1970; el golpe dado el 8 de julio de 1970 para desplazar de Excélsior a Julio Scherer García y su equipo; los incontables secuestros y asesinatos que han quedado en el anonimato; el fraude vergonzoso de 1988, y una lista interminable de abusos permitidos y puestos en marcha por la impunidad de los gobernantes. Si se puede aventurar una hipótesis, la demasía del presidencialismo convirtió en cacicazgos a todos los poderes subalternos. Sólo ha concebido un caudillo, un gran señor, y los demás han sido depositarios regionales o gremiales del poder menor. Así han sido igualmente caciques los gobernadores, los secretarios generales, los monopolistas del poder en un estado o una región, Rubén Figueroa en Guerrero, Fidel Velázquez en la ctm, Leonardo Rodríguez Alcaine en el Sindicato Mexicano de Electricistas, Leobardo Reynoso en Zacatecas, y las decenas de miles de figuras que para quienes los padecen resultan arquetipos o estereotipos de la falta de libertades (Monsiváis, 2000, p. 56).

El clientelismo político es un mecanismo de subordinación de masas que se desprende del sistema de privilegio y ha servido como medio de legitimación de los liderazgos en los diversos niveles del poder político en el país. La capacidad de movilizar las masas —incluso mediante el compadrazgo, el soborno o la amenaza— confirma y legitima el poder de estos caciques o caudillos. A su vez, el consenso pasivo de un sector de la población se obtiene con la concesión de beneficios y favores utilizando el presupuesto oficial o el otorgamiento de derechos especiales. En el diccionario de Bobbio y Mateucci se rastrea su origen en instituciones romanas donde representaba una relación personal entre sujetos de estatus diverso, entablada por encima de la unidad familiar, que establece una dependencia económica y política. Pese a que los estados modernos han abolido las relaciones de dependencia personal, las 3

El término acarreados designa al conjunto de personas que son transportadas por partidos políticos a actos de campaña o de apoyo a determinados dirigentes. Estos contingentes son reclutados mediante diversas formas de coerción y con promesas de otorgar algún incentivo.

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relaciones clientelares tienden a sobrevivir: con la diferencia fundamental de que, mientras en la sociedad premoderna los sistemas clientelares formaban verdaderos microsistemas autónomos, salvo raras excepciones en que sobreviven como tales y se presentan como alternativa al sistema político estatal (verbi gratia, la mafia), tienden a unirse e integrarse en una posición subordinada en el sistema político moderno (Bobbio y Matteucci, 1981, p. 273). En esencia, el compromiso se establece al instaurar un intercambio de protección por obediencia. Subsisten en sociedades de hombres poderosos, caciques o caudillos que se sitúan por encima del pueblo raso y que se constituyen en padrinos de dirigentes subordinados. Las estructuras y las reformas se imponen desde lo alto del sistema político. Se ofrecen recursos públicos para obtener la adhesión de los clientes. Se construye una red de lealtades personales que conforman el núcleo de consenso al poder. Los cargos de representación popular en ciertos momentos han llegado a ocuparse de acuerdo con el palomeo de las listas por el presidente en turno, de modo que las élites acuerdan la selección de los responsables de las labores de gobierno en todos los niveles, al margen de la división formal de las jurisdicciones, reforzando así una conformación piramidal del poder. En lugar de representantes de los auténticos intereses populares se escoge a los que tienen mayores aptitudes para disciplinar y controlar a un sector poblacional. La cooptación ha sido el mecanismo de reclutamiento preferido por la familia revolucionaria con miras a fortalecer el poder y obstaculizar el desarrollo de las fuerzas de oposición. El transformismo, como lo llamó Gramsci, ha sido un rasgo notable de la política en México; consiste en la atracción de cuadros dirigentes, principalmente si se mueven en la oposición, para absorberlos e integrarlos al poder dominante. Su objetivo es descabezar las organizaciones de las clases subalternas a fin de neutralizar conflictos y apropiarse de sus reivindicaciones y necesidades, que se satisfacen parcialmente, pero distorsionadas en una relación de protección a cambio de obediencia. Un caso emblemático fue el de Enrique Ramírez y Ramírez, detenido en 1933 por ser miembro radical de la Federación de Estudiantes Revolucionarios, mientras que en 1976 llegó a diputado federal por el Partido Revolucionario Institucional (pri), después de haber rendido importantes servicios al sistema desde el periódico El Día, obtenido por él como prebenda del gobierno al que combatió desde su juventud y como camarada comunista. Trayectoria histórica de la relación Estado-sociedad La pobreza es un problema ancestral en México. Alexander von Humboldt en 1803, de visita en el país, lo calificó como el lugar de “la desigualdad; acaso en ninguna parte la hay más espantosa en la distribución de las fortunas”

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(Humboldt, 1973). A su vez, en 1813 al leer el memorable documento Sentimientos de la nación, José María Morelos y Pavón no sólo sostenía la necesidad de la independencia americana respecto de España, sino que también instaba a “moderar la opulencia y la indigencia” mediante la ley del nuevo Estado.4 Precisamente, la revolución de independencia en tanto rebelión de los oprimidos marcó la primera cesura histórica orientada a instaurar una política que revirtiera el manifiesto olvido de las mayorías, ignoradas y negadas hasta entonces por un régimen opresivo producto de una invasión originada en otro continente. Pese a las intenciones de los dirigentes, muertos en su lucha por liberarse del yugo peninsular, el sistema de castas implantado por los españoles en el virreinato de la Nueva España dejó secuelas en el México independiente, que aun en 2011 se expresan por distintos dispositivos de discriminación en los que se combina el racismo con el desprecio de clase. Otra herencia indeseable fue la costumbre colonial de comprar los cargos públicos y, por supuesto, lucrar en su desempeño, práctica que en la actualidad se traduce en la corrupción que se apropia del patrimonio público. Son obstáculos que presentan distintas modalidades de acción pero que aún no se remueven. El triunfo de Benito Juárez al frente de los liberales en la Guerra de Reforma, en una ejemplar y arriesgada defensa del orden constitucional, significó un renacimiento de los ideales de igualdad, a los que se oponía el enorme poder económico y político de la Iglesia católica, aliada de latifundistas y grandes propietarios. Ya en 1855 Juárez, en un afán republicano, había promulgado una ley para declarar la igualdad ante la ley al tiempo que se suprimían los fueros eclesiásticos y militares. Las ideas de libertad empezaron a captar el espíritu de los nuevos dirigentes, que comprendieron el anacronismo de la intervención política de las corporaciones religiosas, ancladas en la superstición como medio de control de las masas, en línea con las ideas de la Contrarreforma española y el Santo Oficio, puestas en práctica desde el inicio de la evangelización. Por supuesto, entre los dirigentes de la Iglesia no había ni hay uniformidad de criterio (recuérdese la célebre polémica entre Bartolomé de las Casas y Juan Ginés de Sepúlveda), pero desde el papado de Wojtyla se ha estado imponiendo una visión ultraconservadora entre los miembros de su jerarquía, que ha reprimido a los representantes de la teología de la liberación y de cualquier iniciativa progresista. El propósito de instaurar un mayor equilibrio entre los poderes del Estado que animaba a los liberales encabezados por Juárez apuntaba a fundar un Estado moderno, inspirado en los principios del positivismo. De nuevo se torcerían los propósitos de la Constitución de 1857 con la prolongada dictadura de Porfirio Díaz. 4

“Que como la buena Ley es superior a todo hombre, las que dicte nuestro Congreso deben ser tales, que obliguen a constancia y patriotismo, moderen la opulencia y la indigencia; y de tal suerte se aumente el jornal del pobre, que mejore sus costumbres, alejando la ignorancia, la rapiña y el hurto” (Morelos, 1813).

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Las sangrientas disputas entre las distintas facciones que se levantaron en armas en contra del gobierno de Porfirio Díaz comenzaron a resolverse parcialmente en 1929 con la fundación del Partido Nacional Revolucionario (pnr), que aglutinó a alrededor de mil agrupaciones políticas, culturales y sindicales de tipos diversos, dispersas en todo el territorio nacional. La consolidación de las fuerzas revolucionarias en el poder se lograría después de sofocar a las huestes cristeras. Entonces, la violencia física y moral se ejercería en contra de los opositores, comenzando por el frustrado candidato presidencial José Vasconcelos. La autoridad suprema del hombre fuerte del país, Plutarco Elías Calles, serviría de impronta para la futura conformación de los liderazgos en el nuevo régimen. El presidente Lázaro Cárdenas del Río terminó con la dualidad gobierno subordinado al partido propia del maximato puesto en práctica por Plutarco Elías Calles y concentró el poder en la presidencia de la república al tiempo que subordinó los poderes regionales al centro del país, medida política que se respaldaba en las atribuciones contenidas ya en la Constitución de 1917. Desde aquel sexenio la organización partidaria hegemónica (rebautizada como Partido de la Revolución Mexicana, prm) se estructuró en torno a los sectores de la producción, conformados como auténticos clanes (sector campesino, sector obrero, sector popular). En términos de Gramsci, en la fase del Estado nacional (década de 1930 hasta su decadencia en la de 1970) el presidente concentra la función cesarista del Estado, es decir, la suprema autoridad de la que depende en última instancia la orientación de la política y el control político del país, mientras que la formación del consenso se reserva a las negociaciones en el interior del partido. Nacía así el embrión de lo que constituiría una forma de administrar la organización vertical de la sociedad: el corporativismo. En 1936 se funda la Confederación de Trabajadores de México (ctm) y en 1938 surge la Confederación Nacional Campesina (cnc). Estas organizaciones agruparon a la mayoría de los obreros y los campesinos de México, y sirvieron como soporte corporativo del prm. El corporativismo se entiende como una forma de organización de la colectividad basada en asociaciones representativas de los intereses y las actividades profesionales. No obstante, los dirigentes de estas organizaciones poco a poco fueron relegando al olvido el carácter de representantes y comenzaron a ostentarse como disciplinadores de los sectores sociales que controlaban. Se persigue así la remoción o neutralización de los conflictos mediante las negociaciones cupulares entre quienes ejercen el control de masas. Ello da lugar también al monopolio en el ejercicio de las actividades económicas, reflejado en la afiliación obligatoria a los sindicatos existentes, que por lo general se estructuran en una pirámide cuya cúspide detenta el vínculo con el poder político.

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En 1946, el prm pasó a llamarse Partido Revolucionario Institucional (pri), bautizado con un involuntario oxímoron que ya a nadie asombra. Cárdenas es reconocido como el fundador del Estado moderno en México, que desde la presidencia de Miguel Alemán Valdés se orientó a las pautas del Estado de bienestar, de corte keynesiano, por lo menos hasta la presidencia de Miguel de la Madrid Hurtado, cuyo secretario de Programación y Presupuesto, Carlos Salinas de Gortari, sentó las bases de una política neoliberal, que sería la dominante a partir de 1988 y continuaría con pocas variantes durante los gobiernos panistas iniciados en 2000. El régimen de la familia revolucionaria ha recibido distintos calificativos, que en general subrayan la animadversión del régimen hacia la democracia: “Porfirio Díaz colectivo” (José Vasconcelos), “sistema métrico sexenal” (Salvador Novo), “monarquía sexenal absoluta hereditaria” (Daniel Cosío Villegas), “dictadura perfecta” (Mario Vargas Llosa). Tras 22 años de que el peso mantuviera una paridad fija de 12.50 con el dólar, el 31 de agosto de 1976 el gobierno de Luis Echeverría Álvarez anunció la flotación de la moneda nacional, medida que en la práctica significaba una devaluación. Con esa pesada herencia inició el gobierno de José López Portillo, obligado por una mayor madurez de la sociedad civil a iniciar una reforma política que ampliara los márgenes de acción ciudadana. El brillante secretario de Gobernación, Jesús Reyes Heroles, anunció en abril de 1976 el trascendental cambio en la relación del gobierno con las masas, que se plasmaría principalmente en institucionalizar la oposición de izquierda e impedir a los grupos radicales el crecimiento de la opción armada. Se había descabezado a la guerrilla urbana (Liga 23 de Septiembre) y se había asesinado al más relevante líder de la guerrilla rural, Lucio Cabañas. El deterioro del Estado nacional implicó que nuevos actores sociales emergieran con fuerza y se empezaran a posicionar para un desempeño más influyente en el futuro. Al respecto, un ejemplo fue el papel de los grandes grupos empresariales como el Consejo Coordinador Empresarial (1976) o la Coordinadora de Organizaciones Empresariales para el Comercio Exterior (1991). A mediados de la década de los setenta, con el surgimiento del primero, como respuesta al intervencionismo estatal, su acción se instrumentó por medio de la fuga de capitales y la difusión de propaganda negativa contra el gobierno y sus políticas. Por su parte, la segunda, junto con el gobierno, representó los intereses de los grandes empresarios, cuando participó en las negociaciones de diferentes acuerdos y tratados de libre comercio en la década de 1990. La política privatizadora de Carlos Salinas de Gortari se tradujo en el surgimiento de poderosos monopolios (Telmex, en particular), en el fortalecimiento del duopolio de las comunicaciones, la ruina de pequeños y medianos productores y el ingreso de capitales financieros golondrina, atraídos por los

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elevados rendimientos de los bonos de gobierno. La crisis estalló en 1994 cuando las reservas del banco central representaban apenas un tercio de los Tesobonos en manos de inversionistas, extranjeros en su mayoría. La necesidad de la democratización del país condujo a introducir distintas reformas políticas que pusieron en un organismo autónomo (el Instituto Federal Electoral, ife) la administración de los procesos electorales, en vista del virulento conflicto asociado a las elecciones de 1988, manipuladas íntegramente desde la Secretaría de Gobernación. Hasta el año 2000, el manejo de los asuntos de Estado en México ha sido asumido por los linajes constituidos en torno a los vencedores de la guerra civil que se conoce con el nombre de Revolución mexicana.5 Entiéndase por linaje al conjunto de los miembros que integran la línea de ascendencia y descendencia establecida por la “familia revolucionaria” (así suelen nombrarse a sí mismos los miembros del pri) al consolidarse la alianza entre grupos hegemónicos. El partido ha conformado un cuerpo de políticos que abastece de funcionarios al gobierno en sus distintos niveles. Por supuesto, los ingresos millonarios y las prestaciones de lujo caracterizan a los altos mandos del Estado, que se desempeñan en un contexto donde la pobreza afecta a 50% de la población. La fuerza compacta de este cuerpo obedece al carácter cesarista del poder en la cúspide de la pirámide, de manera que los conflictos se han resuelto merced a la última palabra del presidente. Se habla aquí de relaciones de parentesco, principalmente el simbólico, aunque el parentesco sanguíneo también ha mostrado un peso enorme, reflejado en que distintas generaciones de políticos han desempeñado cargos de gobernadores o de secretarios de Estado. Las reglas de parentesco en sentido amplio determinan dos aspectos esenciales del derecho: la herencia y la sucesión. En sentido estricto, el parentesco no se entiende aquí con un significado de consanguineidad sino por la similitud de las reglas vigentes entre los actores sociales involucrados en las instituciones, vínculo que les posibilita extender sus espacios de influencia hacia las redes de la llamada sociedad civil. El linaje en las sociedades con títulos nobiliarios servía para proteger los títulos y propiedades que se transmitían por herencia, al tiempo que se evitaba la exogamia. Los linajes de los que aquí se habla escogieron como símbolo central del poder no la Revolución sino el hecho de pertenecer a México, un antepasado que une a todos. En realidad, si se aplica la relación significante-significado en el símbolo, México es el significado último al que remiten todos los significantes que son sustituidos en la comunicación entre quienes sienten su pertenencia a ese conglomerado mayor. De hecho, la máxima traición, equivalente al pecado de incesto, se entiende como malinchismo, la alianza con el extranjero. 5

Una interesante reseña histórica sobre la constitución de estos linajes, en la que se combinan revolucionarios con hijas del régimen porfiriano, se halla en la novela La región más transparente, de Carlos Fuentes, la cual contiene muchas claves de personajes reales.

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La clase política ha empleado un nacionalismo vacío y a veces folclórico para justificarse hasta el absurdo, en contraste con el hecho de que a menudo esa misma clase acumula sus fortunas en el extranjero. El pri ha utilizado como símbolo partidario los colores de la bandera nacional (blanco, verde y colorado) sin que ninguna ley haya podido corregir dicha usurpación de representante de la nacionalidad. Así, el presidente Gustavo Díaz Ordaz, cuyo Estado Mayor organizó la matanza de la Plaza de las Tres Culturas, se atribuyó haber impedido el triunfo de una conspiración comunista internacional que amenazaba al país. Como se ha remarcado, en la idea de linaje interesa primordialmente la herencia, en este caso, la herencia del poder, que en el gobierno mexicano se realizaba por medio del tapado durante el extenso periodo de 71 años en los que gobernó el partido de Estado. Aunque cualquier ciudadano puede afiliarse al partido, el reclutamiento de dirigentes destacados se realiza por medio de la cooptación de cuadros dirigentes para absorberlos e integrarlos al poder dominante en el país. De aquí se desprenden dos líneas de acción: la legitimidad de las conductas no se basa principalmente en las leyes escritas sino que está condicionada por la pertenencia a la familia revolucionaria; el poder concebido como patrimonio de esta familia, que tiene el derecho de ejercerlo a voluntad, compartirlo y heredarlo. Del dominio de la lógica implícita en los linajes se derivan los valores que operan en las conductas cotidianas: así, al nepotismo no se le juzga como una violación a las leyes que impiden favorecer parientes en las instituciones; por el contrario, las clases hegemónicas lo exhiben como mérito propio. “El orgullo de mi nepotismo” calificó el presidente José López Portillo a la designación de su propio hijo como subsecretario durante el periodo en que estuvo al frente del Poder Ejecutivo. Otro pilar, asociado al anterior, que sostuvo al sistema del Estado nacional es el respeto irrestricto y subordinado al pater familias, representado en la figura central del presidente de la República. Mediante las atribuciones constitucionales y extraconstitucionales (según el análisis de Daniel Cosío Villegas) del principal funcionario de la república se configuró un auténtico poder de excepción, que en cierta medida constituía una versión aggiornata del primitivo cacique rural.6 Por supuesto, lo que se impone al girar la sociedad alrededor de esta figura autoritaria es una moral y una cultura del privilegio basadas en la autocracia. Las facultades concedidas a la figura del presidente (tanto las constitucionales como las extraconstitucionales) marcan una clara heteronomía (por oposición a la autonomía) en el seno de la sociedad: las clases 6

En el sexenio de Carlos Salinas de Gortari se aprobó una partida secreta millonaria en dólares para que el presidente la ejerciera sin control ni auditoría. Según declaraciones de Mario Ruiz Massieu formuladas mientras estaba preso en Estados Unidos, ese dinero se empleó para premiar favores personales. Por su parte, el ex presidente Miguel de la Madrid reveló con indignación que la mayor parte de esos dineros se destinó a engrosar la fortuna personal del titular del poder ejecutivo.

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subalternas dependen de decisiones ajenas confiadas a órganos de gobierno parciales en sus decisiones. Hasta épocas recientes, el reconocimiento de los derechos sobre la propiedad comunal o ejidal requería la firma del presidente. El sistema del privilegio se ubica en el centro de la conformación del poder, incluso por encima de la estructura jurídico-política imperante, además de que se difunde en el entero cuerpo social, impregnando conductas cotidianas de los actores en el terreno cultural, social, político y económico. Privilegio significa, en principio, estar exento de normas obligatorias para los subordinados; configura, por cierto, un sistema de exención al que se acogen desde el presidente hasta el policía de crucero, o cualquier persona que controla un bien y extorsiona para permitir el acceso a su disfrute. La distinción entre la violencia estatal y la delincuencial a menudo se vuelve difusa o nula. Un ejemplo de ello fue la colusión, demostrada por Sergio Aguayo en La charola, entre la tenebrosa Dirección Federal de Seguridad y el narcotráfico en 1985. Es posible entender muchas de estas conductas como derivadas de procedimientos usuales durante el periodo revolucionario. Los partidos políticos han terminado por conformar una auténtica casta separada del resto de la población por un conjunto de privilegios que los homogeneizan a pesar de los documentos programáticos e ideológicos que en apariencia los distinguirían como diversos. La casta, en este caso, no tiene una base genética sino plutocrática: “Un político pobre es un pobre político”, decía Carlos Hank González. Esta consigna, en origen vinculada al pri, ha terminado por permear a casi todos los dirigentes de los partidos. Es sabido que los regímenes autoritarios no tienen ideología y viven el discurso como una puesta en escena que exige decir lo adecuado en el momento preciso. En términos populares, la charola y la mordida son procedimientos concretos en que se manifiesta la cultura del privilegio. La charola es una especie de fuero personal (en el momento de la guerra civil se actuaba en nombre del caudillo revolucionario) que se exhibe para asumir el papel de influyente, con el que se puede estacionar en un lugar prohibido o eludir una revisión de tránsito, hasta no pagar un determinado impuesto o servicio. En principio se llamó así a la placa que sirve para identificar a un miembro de la policía y se extendió a cualquier credencial de identidad, como los oficios expedidos por órganos de gobierno que se colocaban en el parabrisas de los automóviles para exentarse de multas de tránsito. En última instancia, la charola posibilita efectuar acciones que a un ciudadano cualquiera le están prohibidas. La corrupción es una forma de violencia (física o simbólica) para imponer propósitos personales. En particular se opina que es una conducta de funcionarios públicos que usan su poder para lograr una ventaja ilegítima, secreta y privada: el que se somete al chantaje acompañado de amenaza efectuado por un elemento del crimen organizado, el que acepta un soborno para favorecer

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a un proveedor del Estado; quien se apropia de los bienes públicos para su patrimonio privado, el que emplea su puesto para el tráfico de influencias; el fraude de la cuenta pública que reporta ganancias millonarias; el nepotismo en la designación de funcionarios privilegiados. No obstante, la corrupción se expande en el tejido social y abarca a empresarios privados, dirigentes sindicales, y a una cantidad indeterminada de personas que la consideran un mecanismo apto para obtener recursos de índole diversa. El sistema obliga a corromperse como el mecanismo más efectivo y rápido para obtener la solución de distintas metas. Aun así, los altos niveles de corrupción ponen en tela de juicio la reproducción del Estado en medio de la crisis. Desde el punto de vista histórico, se determinó que una de las fracciones de las fuerzas triunfantes en la Revolución estallada en 1910 actuó con la convicción de que el gobierno al que accedían era el botín de guerra que premiaba los esfuerzos realizados durante la cruenta lucha (un millón de muertos, aproximadamente), al tiempo que debían beneficiar a la familia sanguínea y a la simbólica. Con esta mentalidad se empezó a considerar que el patrimonio público podía ser objeto de apropiación privada, con lo que se fomentó la corrupción gubernamental (sexenios como el de Miguel Alemán Valdés figuran como prototipo de estos abusos). Otra fracción, con una visión de estadista (Lázaro Cárdenas del Río), después de 1940 tuvo un papel subalterno en la política nacional, aunque fue la corriente que produjo la matriz clásica del Estado nacional al establecer un vínculo perdurable entre aparato estatal, régimen político (prm) y base social (ctm y cnc). Los mecanismos de transmisión entre estas tres instancias fueron el clientelismo y el corporativismo. La permanencia en el poder de un solo partido durante 71 años se posibilitó por la complicidad entre las cúpulas gobernantes (la familia revolucionaria que sólo combatía los excesos por rivalidades personales), que lograron una política corporativa para integrar inocuamente a las clases subalternas (campesinado y sector obrero) mediante organizaciones dirigidas por personajes sumisos y corruptos, cuya principal función no era representar a sus afiliados sino disciplinarlos. El desarrollo económico logrado y la modernización de la sociedad (que se reflejó en la creciente urbanización del país) generaron una endeble integración social al tiempo que se resaltaba la autonomía nacional. El Estado de bienestar (Keynes dixit) generado mediante la política de sustitución de importaciones (década de los treinta, como años de inicio) proveyó suficientes recursos para mantener esta política hasta la década de los setenta, en que se perfila la necesidad de cambiar el proteccionismo industrial e intensificar la explotación de los estratos de trabajadores (desde 1982 el salario mínimo se desliza en una trayectoria de pérdida de su valor real que no ha cesado). Con el gobierno de Miguel de la Madrid Hurtado se implantan los primeros rasgos de una política de ajuste exigida por el Fondo Monetario

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Internacional (fmi). De hecho, el ingreso del país al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (gatt) en 1986 marcó el inicio de la apertura económica irrestricta, acorde con los lineamientos que luego fijaría el Consenso de Washington. Influencia del proceso de globalización en la nueva matriz político-estatal La crisis hegemónica de 1988 desnudó las contradicciones entre distintos grupos en el interior del pri y dio lugar a un proceso de desregulación económica muy fuerte que continuó en el siguiente sexenio. La apertura de la economía nacional registró su máxima manifestación con la firma de México, Estados Unidos y Canadá del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan). El relevo institucional del año 2000 dejó a cargo del poder ejecutivo federal al Partido de Acción Nacional (pan). La presión popular, encauzada principalmente por el Partido de la Revolución Democrática (prd) dirigido por Cuauhtémoc Cárdenas, había obligado a emprender una transformación institucional que quitó de las autoridades el control de las elecciones que fue confiado al autónomo ife, con lo que se canceló la etapa de un único partido hegemónico y se activó la competencia entre los organismos políticos. La presunta etapa de transición no acarreó cambios sustantivos en la política estatal, ya que los nuevos actores políticos siguieron en la senda del autoritarismo, el clientelismo y la corrupción, acomodándose fácilmente a la herencia de siete décadas. Por ejemplo, la autonomía del Banco de México y los economistas de la Secretaría de Hacienda, formados en la ortodoxia neoliberal, fueron factores que posibilitaron el seguimiento de casi la misma política económica centrada en la irrestricta libertad de mercado y en el adelgazamiento del Estado. La influencia de la globalización en las transformaciones sociales y políticas acaecidas en los últimos 30 años en México se refleja en un debilitamiento de las fronteras económicas y comunicativas del país. Se desarrolla un proceso de deterioro de la soberanía sobre el territorio, que en la tradición jurídica se lo consideraba uno de los elementos esenciales del Estado. Los mercados nacionales han sufrido un proceso de rearticulación tanto de su producción como de los nichos de consumo a los que se orientan, todo esto debido a la fuerte presencia del capital trasnacional. Por su parte, el peso de los medios de comunicación electrónica (televisión, cine, música, internet) ha redundado en la configuración de redes sociales virtuales y así se ha determinado la emergencia de nuevas identidades, en este caso de tipo adscriptivo: por género, por edad, por símbolos del espectáculo, por religión revelada y no heredada. En cambio, disminuye la influencia de las identidades adquiridas (sobre todo, la clasista) que se fundan en la función estructural desempeñada por los actores sociales. Los actores sociales tienden

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a ser más autónomos, se orientan principalmente a la obtención de una identidad basada en símbolos dotados de sentido (que en general provienen del consumo) y exigen la inclusión más que las reivindicaciones de su clase social. Las nuevas formas de exclusión social ligadas a la incapacidad del Estado de proveer servicios sociales (educación, salud) al conjunto de la población que lo demanda, desplaza a las masas a adquirir identidades mediáticas (internet, espectáculo, deportes). Al mismo tiempo, la decadencia de la identidad nacional está asociada a los movimientos migratorios internos y externos forzados por la precariedad de la economía, en la que se ensancha la participación del sector informal hasta abarcar casi 30% de la población económica activa ocupada. En el tipo de sociedad que comienza a perfilarse desde el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, y que se despliega con mayor fuerza en los dos gobiernos panistas, los ejes centrales para la constitución de los actores sociales son el consumo y la información-comunicación. Por supuesto, los actores sociales provenientes del modelo del Estado de bienestar no han desaparecido (campesinos, obreros, pequeña burguesía) sino que coexisten modificados y se mezclan con los recién llegados. La alternancia en el Poder Ejecutivo federal consumada en 2000 abrió el camino a un partido proclive a favorecer la iniciativa privada. Esta institución política surgió en 1939 en torno a una ideología muy similar a la del Partido Popular español, con inclinaciones de catolicismo fundamentalista contrarias al carácter laico del Estado mexicano. En realidad, las nuevas élites del pan, al inclinarse hacia el pragmatismo en el ejercicio del poder, no presentan grandes diferencias ideológicas con su antiguo rival, el pri. De hecho, en los dos periodos que ha gobernado el pan se continuó aplicando una política acorde con el Consenso de Washington, de modo que el comercio exterior del país continúa dependiendo en 85% del intercambio con un solo mercado, el de Estados Unidos. Esta homogeneidad ideológica proviene de la mayor integración subordinada de México a organismos internacionales (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, ocde; Organización Mundial del Comercio, omc; fmi; Banco Mundial; Grupo de los 20, y otros). Como miembro de estas entidades se está sujeto a la imposición de políticas que no pasan por la discusión en el Congreso mexicano, ya que éste intervino anteriormente en la aprobación de los respectivos tratados de adhesión a dichos organismos. Por ejemplo, el ingreso irrestricto de mercancías chinas se decidió en la omc. Asimismo, en la orientación de las políticas influyen los llamados poderes fácticos (Televisa y TV Azteca, las organizaciones empresariales que califican a políticos afines y a otros que deben ser ignorados, y más recientemente, el crimen organizado, cuya influencia es innegable en los distintos niveles de gobierno). La mayor debilidad del gobierno se refleja no sólo en el Poder Ejecutivo sino también en el judicial y en el legislativo. En consecuencia, la aplicación

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de la ley se rige por la capacidad política y económica de los actores sociales involucrados, cuyo peso en última instancia decide la orientación de la justicia. Distintos organismos de derechos humanos, basándose en cifras oficiales, han señalado que sólo se resuelve 2% de los delitos denunciados. La mayor debilidad de las instituciones estatales se refleja en la lucha contra el narcotráfico, cuya secuela de muertes no ha cesado en los últimos cinco años sin que ello haya hecho mella en la prosperidad de los cárteles. El presupuesto gubernamental se elabora con bastante arbitrariedad, de manera que los nada transparentes contratos, subsidios y transferencias de recursos a empresas poderosas disminuyen las posibilidades de aumentar el gasto social, y ello deja en la orfandad la educación pública y la salud atendida por hospitales y clínicas estatales con bajísimos medios para satisfacer la demanda. Los escándalos se suceden unos a otros. De manera reciente fue sobresaliente el gasto inexplicable que generó la construcción de la llamada Estela de Luz. La escasa cobertura de la población que despliegan las políticas públicas, enfocadas con criterios clientelistas (intercambio de protección por obediencia), ha generado, como recurso de supervivencia, un contagio de la corrupción en el terreno de la sociedad civil (así se ha facilitado el reclutamiento de sicarios por parte de los cárteles del narcotráfico). En la sociedad civil también se manifiestan fuerzas empeñadas en cambiar las reglas del juego que perpetúan una clase política burocrática y autocomplaciente, más interesada en idear trampas para acceder a puestos públicos que a desplegar proyectos para atacar la pobreza, el bajo nivel educativo, el deterioro ecológico, el abandono del campo, la corrupción, el desempleo y la proliferación del empleo informal, entre otros. Ante la vacuidad propositiva de los partidos políticos, los movimientos ciudadanos bregan por el reconocimiento de sus demandas y por la democratización social. Por efecto de la globalización, algunos de estos movimientos están vinculados con manifestaciones similares que se registran en otras latitudes: por reivindicaciones de género, ecologistas, raciales, antiglobalización, los llamados indignados. El Estado también ha abdicado de su papel rector en la conformación de la identidad nacional, de modo que el imaginario colectivo está hegemonizado por los símbolos emitidos por la cultura del espectáculo, que fomenta una alienación de los sujetos sociales. En el nuevo panorama que se abre merced a los efectos de la globalización surge una sociedad civil compleja, en que se pueden identificar distintos actores sociales: 1. El Estado pierde centralidad decisoria con la multiplicación de los partidos políticos y la transferencia de sus funciones a los mercados. Su función central se concibe a partir de “resolver problemas de la gente” aplicando la razón tecnocrática con programas que pueden estar muy bien

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diseñados pero que al aplicarlos se contaminan con la corrupción y el clientelismo político. Aunque en la Constitución política de 1917 permanecen fijadas las amplias atribuciones del presidente de la república, su poder ya no es omnímodo, tal como se lo retrata en las novelas El otoño del patriarca de García Márquez o El señor Presidente de Miguel Ángel Asturias.7 Así, Felipe Calderón quiso legitimar su cuestionada elección con un golpe de suerte al desencadenar una guerra contra el narcotráfico. Después de casi seis años sigue empantanado en un escenario cada vez más complejo y no se vislumbra la salida. 2. Los medios de comunicación electrónicos han generado redes de público muy complejas. En el caso de estos medios, algunos analistas ya hablan de un territorio virtual que se superpone al territorio físico-geográfico nacional. El principal cambio que aporta la globalización al conformar estos actores sociales consiste en que se minimiza tanto la producción como la política y se privilegia al público por encima del ciudadano. En el espectáculo al mismo tiempo que se abarca a los personajes privilegiados que se muestran al público, se deja en la penumbra de la inexistencia (invisibilidad) a los excluidos. Con todo, no se debe olvidar que en especial internet es una tecnología susceptible de cumplir funciones muy disímiles. Hay autores que celebran su llegada con entusiasmo por su impacto democratizador en la sociedad al tratarse de un medio descentralizado que posibilita tender redes sociales autónomas que ponen en entredicho el copyright de las grandes empresas trasnacionales. Por cierto, el surgimiento de una iniciativa que pretendía censurar y penalizar las actividades en las redes, la llamada ley sopa top (Online Piracy Act), generó un intenso movimiento de rechazo. 3. Los movimientos sociales se han multiplicado ante la inercia y la pasividad de los partidos políticos. En la sociedad civil se manifiestan diversos tipos de agrupamiento por parte de la gente: las organizaciones civiles (oc), organizaciones no gubernamentales (ong), organizaciones sin fines de lucro, tercer sector, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones filantrópicas, organizaciones voluntarias o fundaciones, asociaciones de carácter gremial, asociaciones religiosas, asociaciones políticas, movimientos sociales y grupos de presión. Dependiendo de su forma de organización y de las actividades que desempeñen, los diferentes organismos se rigen con distintas figuras legales, a excepción de los movimientos sociales y los grupos de presión, que no responden a una figura legal específica. En consecuencia, el terreno activo de la sociedad civil se presenta con una heterogeneidad y diversidad notables. En algu7

Es obvio que estas creaciones literarias no hacen una referencia específica a México ni a país latinoamericano alguno. Son personajes tipo del llamado hombre fuerte en nuestra región.

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nos casos, hay grupos que afianzan el carácter conservador del Estado; en otros, su neutralidad es patente, y por fin, también se identifican aquellos que promueven una renovación social. Por una parte, la constitución de numerosas ong ha posibilitado intervenir en la solución de diversos problemas que enfrentan las comunidades humanas en el país. Por otra, los movimientos sociales de colonos, de feministas, de homosexuales, de pacifistas, de indigenistas y otros no sólo han incidido en las decisiones de gobierno, sino que también se han insertado en redes internacionales. En estos actores identitarios se concentran los gérmenes del cambio del statu quo que mantienen las fuerzas conservadoras. A su vez, trabajadores y organizaciones sindicales pierden poder a favor del empresariado nacional o extranjero, fraccionado en distintos grupos. El resultado de esta situación se refleja en una dispersión y enfrentamiento del poder político y el económico, sin que se posibilite el surgimiento de estrategias legitimadoras y de desarrollo en medio de un clima de incertidumbre. 4. A continuación, los llamados poderes fácticos han demostrado una tremenda capacidad de influir en beneficio de sus propios intereses, ya sea mediante amenazas al gobierno o corrompiendo funcionarios. Por supuesto, entre estos poderes fácticos, que actúan al margen de la ley, cabe subrayar las acciones de los cárteles del narcotráfico que controlan espacios territoriales importantes en el país. Según denuncias recientes, su capacidad de determinar acciones de gobierno que les otorgan impunidad para su actividad delictiva ha llegado a la cooptación de gobernadores, además de su penetración en las instituciones policiales y de algunos mandos militares. También se consideran poderes fácticos a las corporaciones empresariales que condicionan decisiones gubernamentales para obtener privilegios o mantener el control monopólico en algunos sectores de servicios o de la producción. Se menciona en este rubro al duopolio de las comunicaciones (Televisa y TV Azteca) tanto como a los servicios de telefonía hegemonizados por Telmex. En tercer lugar, hay poderes fácticos de jure, tal es el caso de organismos internacionales que tienen injerencia en el país: la ocde respecto de los niveles educativos, la omc al propiciar la entrada libre de mercancías que a menudo cometen dumping, los organismos calificadores del riesgo país, los gobiernos del Primer Mundo que desalientan el turismo con el pretexto de la inseguridad. 5. El proceso de empobrecimiento se profundiza, en contraste con los equilibrios macroeconómicos vigentes. La razón tecnocrática maneja estos fenómenos a partir de ciertos umbrales considerados tolerables. Por ejemplo, en lugar de preocuparse por la persistencia de la delincuencia, los informes oficiales celebran que ésta haya bajado en un determinado porcentaje. Los muertos siguen aunque las cifras suplanten la realidad.

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Así, el desempleo se eleva a niveles históricos, y de manera simultánea se advierte la precariedad del empleo, en especial de la fuerza de trabajo informal, que se halla en expansión. La generación de nuevos empleos es insuficiente para brindar oportunidades a la población joven. De forma paralela, los recortes de los derechos sociales siguen avanzando. De hecho, los salarios reales del sector económico moderno se han reducido 25% entre 1980 y 2010. En este bajo desempeño también han incidido factores externos, como el alza internacional del precio de los alimentos y la crisis financiera provocada por instituciones financieras de Estados Unidos en 2008. Entre 2008 y 2010, el ingreso promedio de los hogares descendió 12.3%, de acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (inegi). Por efecto de estos fenómenos, el clima social se caracteriza por una crispación de violencia, insatisfacción y una brecha enorme de desigualdad, factores que repercuten aun en la estabilidad de la organización familiar. El índice de divorcios sigue en una trayectoria ascendente y la violencia intrafamiliar también. Por efecto de la política privatizadora, los riesgos sociales se distribuyen para que los asuman los individuos; en este contexto se fundan instituciones muy débiles como el Seguro Popular, que apunta a atender la salud del sector más desprotegido. ¿Qué hacer ante un escenario nada favorable? Conviene identificar las causas que lo provocan. Se advierte que en las decisiones hay un predominio del interés económico que se impone sobre la conducción política y los problemas sociales. Al mismo tiempo, y en aparente contradicción con el punto anterior, se registra una fuerte erosión de la capacidad inversora por el clima de incertidumbre e inseguridad vigente. La erradicación del proteccionismo practicada desde el sexenio 1988-2004 y la extrema movilidad del capital frente a la fijeza de otros factores de la producción alteran el equilibrio político en demérito de los trabajadores y favorece la concentración universal del poder económico. La integración de los mercados financieros por efecto de la globalización acrecienta la eficiencia en el uso de los ahorros al tiempo que genera crisis como la que actualmente se desarrolla en la Unión Europea, con amenazas de contagio al resto del mundo. La raíz de estas crisis estriba en la especulación del capital financiero que somete a la economía real. Una política que someta a los poderes fácticos, que privilegie lo social por encima de lo económico, que redefina su papel en el mercado internacional, que combata con efectividad la corrupción, será una política capaz de implementar acciones para combatir la pobreza y la desigualdad que azotan al país. Aun así, no todo depende de decisiones gubernamentales, se requiere de una participación activa y organizada de la sociedad civil para transformar

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el escenario, como ya lo ha demostrado en otras coyunturas. A menudo se tiende a confundir la diferencia conceptual entre sociedad civil y Estado con una diferencia orgánica; en otras palabras, en el análisis se llega a sostener la exterioridad de las instituciones de la sociedad civil respecto del aparato de gobierno. Si bien la separación es jurídica (público versus privado), a menudo no hay una contradicción entre ambas esferas. De hecho, existen dispositivos económicos y políticos en México que han producido la subordinación de la sociedad civil a la sociedad política: valga mencionar al respecto el corporativismo que derrama recursos a sindicatos, a fundaciones civiles, a los medios de comunicación, a las escuelas y universidades de la iniciativa privada, a los organismos autónomos descentralizados de diferentes secretarías de Estado, al sistema de los partidos políticos. Bibliografía Adorno, T. W. y Horkheimer, M. (1971). La sociedad. Lecciones de sociología. Argentina: Proteo. Bataille, G. (1979). El erotismo. Barcelona: Tusquets. Benjamin, W. (s. f.). Para una crítica de la violencia. Consultado el 22 de mayo de 2014, en http://www.ddooss.org/articulos/textos/walter_benjamin.pdf (1994). Discursos interrumpidos. México: Planeta. Bobbio, N. (2000a). La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político. México: Fondo de Cultura Económica. (2000b). El futuro de la democracia. México: Fondo de Cultura Económica. Bobbio, N. y Matteucci, N. (1981). Diccionario de política. México: Siglo xxi. Bourdieu, P. (1990). Sociología y cultura. México: Grijalbo/Consejo Nacional para la Cultura y las Artes. (1997). Capital cultural, escuela y espacio social. México: Siglo xxi. Bourdieu, P. y Passeron, J. C. (1981). La reproducción: Elementos para una teoría del sistema de enseñanza. Barcelona: Laia. Canetti, E. (1999). Masa y poder. Madrid: Alianza. Castells, M. (1999a). La era de la información. La sociedad red, vol. I. México: Siglo xxi. (1999b). La era de la información. El poder de la identidad, vol. II. México: Siglo xxi. Chomsky, N. (1995). Marxismo y esperanzas para el futuro. Red and Black Revolution. Consultado el 10 de marzo de 2011, en http://galeon.com/bvchomsky/textos/anar06.htm Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización (2004). Por una globalización justa. Crear oportunidades para todos, organismo inde-

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factores relacionados con la pobreza en méxico: 1992-2013

Carlos Brambila Paz Introducción

l objetivo del presente capítulo es presentar una revisión bibliográfica sobre algunos factores relacionados con la pobreza en México, en particular los cambios ocurridos entre 1996 y 2013 y proponer algunas prioridades de investigación que permitan sustentar recomendaciones de políticas públicas a futuro. Considerando la vasta bibliografía sobre estos temas, se eligen solamente las referencias más inmediatas a los factores seleccionados, a su alcance y a sus implicaciones para políticas públicas. Entre los factores que se analizan se incluyen el crecimiento económico y la generación de ingreso, empleo y trabajo; factores estructurales como son educación, estructura financiera, apertura comercial, carga impositiva e infraestructura. Finalmente se analiza el papel de las finanzas públicas en la reducción de la pobreza. En cuanto a las fuentes utilizadas para la presente revisión, durante la primera década del siglo xxi, el Banco Mundial realizó un conjunto de estudios sobre la situación, tendencias y políticas relacionadas con la pobreza en México. El proyecto se inició en 2002 y se publicó en tres volúmenes: el primer volumen fue publicado en 2004 con el título de La pobreza en México: una evaluación de las condiciones, tendencias y estrategia del gobierno (Banco Mundial, 2004), el segundo volumen se publicó en 2005 con el título Generación de ingreso y protección social para los pobres (Banco Mundial, 2005) y finalmente, el tercer volumen se publicó en 2006, con el título Descentralización y entrega de servicios para los pobres (Banco Mundial, 2006). En el proyecto representó un avance importante en el estudio, análisis y síntesis de la investigación sobre el ingreso en México, sus causas, variaciones y recomendaciones sobre las políticas. Del año 2006 al 2013, además de los estudios académicos y teóricos publicados en revistas científicas, las principales fuentes de información provienen de los informes de evaluación de la política de desarrollo social en México del Consejo Nacional de Evaluación de la Política

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de Desarrollo Social (Coneval) y las numerosas evaluaciones de diseño, consistencia, resultados e impacto que se han realizado en el mismo periodo y en las cuales han participado investigadores y consultores nacionales e internacionales. De la misma manera, son relevantes los informes sectoriales de las dependencias de gobierno en México, entre ellos los informes de la Presidencia de la República, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp), de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) —incluyendo los informes del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (ctmp) precursor del Coneval—, de la Secretaría de Educación Pública (sep), de la Secretaría de Salud y de las dependencias responsables de la prestación de servicios a las poblaciones en situación de pobreza en el país. Crecimiento económico, ingreso y desigualdad en México En cuanto a los niveles de pobreza, el punto inicial es que en 1992, el porcentaje de población en situación de pobreza patrimonial era de 53.1, el de pobreza de capacidades 29.7 y el de pobreza alimentaria 21.4 (Coneval, 2013).1 La crisis financiera de 1994-1995 incrementó la pobreza extrema entre 16 y 17 puntos en los tres niveles de pobreza (ctmp, 2004; Székely, 2005; LópezCalva y Lustig, 2011). Durante el periodo de estabilización económica, entre 1996 y 2000 la pobreza extrema se redujo igualmente en 17 puntos, para alcanzar un nivel comparable al que se tenía antes de 1994. Entre 2000 y 2002 se observa una estabilización del decrecimiento de la pobreza extrema, que está asociada con el estancamiento económico durante el periodo (López-Calva, Meléndez, Rascón, Rodríguez-Chammusy y Székely Pardo, 2005). Hasta 2002 apenas se alcanzan los niveles de ingreso previos a la crisis de 19941995. Aun así, en 2006 la mitad de la población todavía vivía con carencias patrimoniales básicas y 14% vivía en pobreza extrema. El progreso alcanzado entre 1996 y 2006 se revierte de tal manera que en 2012, la proporción de población en situación de pobreza patrimonial era de 52.3%; en pobreza de capacidades, 29.0%, y en pobreza alimentaria, 19.7%. Es decir, que en 2012 los niveles de pobreza en México son prácticamente los mismos que se observaban en 1992. ¿México ha progresado entonces en el combate a la pobreza? Los cambios en los niveles de la pobreza en general están directamente relacionados con el crecimiento económico y con la desigualdad de ingresos (Barro y Sala-i-Martin, 2004). El crecimiento económico es indispensable para la reducción de la pobreza; sin embargo, no es suficiente por sí mismo para reducir la pobreza. Estudios realizados con la información de 130 países durante 1

En México, por ley (Ley General de Desarrollo Social, 2013) la medición oficial de la pobreza está a cargo del Coneval.

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la década de los años noventa demostraron que un crecimiento de 10% en el producto interno bruto (pib) estuvo asociado con un incremento de 10% en el ingreso de 40% de la población más pobre de los países. La elasticidad de la respuesta entre el 20% más pobre fue de 9.21% (Roemer y Gugerty, 1997; Sachs y Warner, 1995). Sin embargo, aún bajo un crecimiento sostenido, es posible que los niveles de pobreza persistan como resultado de una elevada desigualdad de ingresos (es decir, es menor la elasticidad de la pobreza con respecto a cambios en los niveles de ingresos) (Collier y Dollar, 2001). ¿Por qué el crecimiento y el desarrollo económicos no necesariamente se traducen en desarrollo humano? ¿Cuáles son los factores limitantes que impiden que el crecimiento económico permee a todos los sectores de la población, tanto en términos económicos, como geográficos y sociales? ¿Cuál es el papel de las políticas públicas para asegurar que los beneficios del crecimiento económico alcancen a todos los sectores de la población? Los cambios observados en México en el ingreso entre 1992 y 2006 estuvieron afectados directamente por los cambios macroeconómicos y por las variaciones observadas en los mercados de trabajo (Banco Mundial, 2004). Sin embargo, la reducción en los niveles de pobreza no coincidió exactamente con el desempeño económico, como lo muestra una comparación entre el ingreso y el consumo de las familias (Banco Mundial, 2006). En un ejercicio técnico, el Banco Mundial comparó los niveles de ingreso y gasto que registran las Encuestas Nacionales de Ingresos y Gastos de los Hogares (enigh) con los niveles que muestran las cuentas nacionales (Banco Mundial, 2004). La comparación indicó que las encuestas calcularon un mayor descenso en el ingreso y el gasto durante la crisis de 1994-1995, tanto en promedio general como en el quintil más bajo. Las encuestas también mostraron que el ingreso y el gasto crecieron con rapidez entre 1996 y el 2000, pero menos entre los más pobres. En un ejercicio de proyección, el Banco Mundial calculó que las ganancias futuras de ingreso entre los pobres dependerían no sólo del crecimiento económico, sino también de los niveles de desigualdad. Un crecimiento lento, de 2% anual, entre 2002 y 2015, tendría poco impacto en la pobreza si la desigualdad no decae o se revierte a los altos niveles prevalecientes en 1998-2000. Pero si la desigualdad cayera en 10%, la pobreza extrema caería a 8% hacia 2015. Un crecimiento de 5% anual resultaría en tasas de pobreza extrema de 6% hacia 2015 si la desigualdad retrocede a niveles de 1998-2000, y de 2% si la desigualdad cayera en 10%. (Banco Mundial, 2004, pp. 194 y ss.).

Sin embargo, la evidencia durante la primera década del siglo xxi muestra que aunque los niveles de pobreza se redujeron de 2000 a 2006, la tendencia se revierte a partir de 2006 en gran parte debido a la falta de crecimiento económico (López-Calva y Lustig, 2011).

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Factores estructurales Para determinar los factores relacionados de la reducción de la pobreza en el mundo y en México, Loayza, Fajnzylber y Calderón (2005) utilizan una base de datos sobre el crecimiento económico experimentado de 135 naciones (113 en desarrollo y 23 desarrolladas) entre 1960 y 1999. Concluyen que existen factores estructurales y factores cíclicos que están asociados con los niveles de ingreso y con la pobreza. Entre los factores estructurales incluyen: 1. los niveles de educación de la población, 2. la estructura financiera, caracterizada por la profundidad financiera,2 3. el grado de apertura comercial, 4. la carga impositiva gubernamental, y 5. la infraestructura disponible, que determina la prestación de servicios públicos.3 Los efectos cíclicos de corto plazo son, por ejemplo, los mecanismos de recuperación después de una recesión o de algún acontecimiento catastrófico (Dressler, 2007). Entre estos efectos se incluyen las políticas de estabilización (Perry, Servén y Suescún, 2008), como las estrategias para estabilizar precios, la volatilidad del rendimiento y las crisis bancarias sistémicas. Los indicadores más representativos de los factores de corto plazo son la estabilidad macroeconómica y los mecanismos para lograrla (Acevedo, 2013). Igualmente importantes para determinar las tasas de crecimiento de los niveles de in2 Se entiende por profundidad financiera el nivel de acceso a servicios financieros disponibles para el total de una población. Es función de la diversidad de productos y servicios financieros ofrecidos en el mercado. Este concepto es importante porque indica el nivel de acceso y el costo del crédito, en particular para las poblaciones en situación de pobreza (que no se puede medir directamente) y que es indispensable para incrementar la productividad. La profundidad financiera se calcula como una razón de créditos con respecto al pib o de depósitos con respecto al pib. Esta forma de cálculo tiene la ventaja de que permite hacer comparaciones internacionales, pero no es una medida válida del acceso real a servicios financieros (Bech, Demirguc-Kunt y Martínez (2005). Adicionalmente, la medición tradicional del alcance financiero es limitada para identificar el impacto de la banca paralela (shadow banking), cuya creciente importancia para los sistemas financieros en general (Claessens, Zoltan, Ratnovsky y Singh, 2012), pero en particular para poblaciones en situación de pobreza, tiene en algunos países y sectores un impacto significativo en los niveles de ingreso y en la productividad de poblaciones en situación de pobreza (Fondo Monetario Internacional [fmi], 2000; De la Torre, Gozzi y Schmukle, 2008). 3 Loayza y coautores (2005) presentan las siguientes variables para representar los indicadores estructurales:

Indicador

Variable

Educación

Matrícula en enseñanza secundaria

Estructura (profundidad) financiera

Proporción de crédito financiero privado como proporción del pib

Apertura comercial

Comercio total como proporción del pib (ajustado)

Carga gubernamental

Consumo del gobierno como proporción del pib

Infraestructura

Líneas telefónicas principales per cápita

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greso y desigualdad son las condiciones externas, principalmente en lo que se refiere al entorno general de inversión y a la eficiencia de la asignación de recursos (De la Torre y Schmukler, 2006). De acuerdo con el estudio de Loayza, Fajnzylber y Calderón (2005), en el caso de México los principales factores explicativos del crecimiento del ingreso per cápita son las políticas de estabilización, los efectos cíclicos y las condiciones externas. Sus resultados indican que México podría lograr un crecimiento del ingreso anual per cápita de 3.7% con contribuciones significativas en educación (aun sin tomar en cuenta su calidad), infraestructura, finanzas, apertura comercial y estabilidad macroeconómica. Para analizar el impacto de las variables estructurales en la desigualdad, López y Perry (2008) utilizaron el mismo conjunto de datos y enfoque que Loayza y coautores (2005), pero incluyendo variables sobre distribución del ingreso. El análisis confirma el efecto rezagado (inercia) de los indicadores de desigualdad del ingreso en el crecimiento y en la desigualdad a lo largo del tiempo. Utilizando un modelo generalizado de momentos (mgm) con la información de los 113 países en desarrollo, López y Perry (2008) encuentran, como otros estudios, que la educación se asocia con una menor desigualdad y con un mayor crecimiento. Sin embargo, el estudio muestra que la relación no resulta significativa estadísticamente cuando se toma en cuenta el resto de los factores estructurales. Esto se debe en parte al hecho de que el indicador de matrícula en secundaria no refleja de forma adecuada la relación entre oferta y demanda de habilidades de la fuerza laboral. Como se ha observado en diversos países en América Latina (De Ferranti, Perry, Ferreira, Walton, Coady, Cunningham, Gasparini, Jacobsen, Matsuda, Robinson, Sokoloff y Wodon, 2004), este proceso de adecuación entre demanda y oferta de habilidades sólo ocurre a lo largo del tiempo y sucede principalmente en los niveles de educación superior. El estudio mencionado (López y Perry, 2008) encuentra que la apertura comercial y la profundidad financiera están asociadas con un mayor crecimiento, y tienen una relación negativa con respecto a la desigualdad (la reducen). El impacto negativo de la apertura comercial es consistente con otros estudios sobre América Latina (De Ferranti, Perry, Gill, Guasch, Maloney, Sánchez-Páramo y Schady, 2003; Sánchez-Páramo y Schady, 2003) que indican que la apertura comercial produce cambios tecnológicos que demandan nuevas capacidades (habilidades digitales, entre otras). La apertura comercial y la profundidad financiera también reducen el costo de capital, mediante el uso de tecnologías intensivas en capital, que tienden a ser complementarias con trabajadores más hábiles y mejor pagados (Hanson, 2003, Banco Mundial, 2004, pp. 194 y ss.). Diversos estudios (Calderón y Chong, 2004; Calderón y Servén, 2004) muestran que la expansión de la infraestructura está asociada con un mayor crecimiento y con una menor desigualdad. El desarrollo de infraestructura es

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fundamental en el caso de México, ya que puede ser una fuente importante de integración geográfica dentro de la heterogeneidad espacial que predomina en el país. Calderón y coautores utilizan el mismo conjunto de datos de Loayza y coautores (2005) para analizar el caso de México, pero con variables sobre infraestructura, incluyendo telecomunicaciones, electricidad y transporte terrestre (tanto carreteras como vías férreas) y, de manera muy importante, indicadores de calidad de los servicios. Los estudios encuentran que una mayor infraestructura y de mejor calidad están relacionados con mayor crecimiento y menor desigualdad. Calderón y Servén (2004) encuentran que casi una cuarta parte de la variación en el crecimiento entre 1996 y 2000 (en relación con el observado en 1981-1985), se explica por diferencias en infraestructura. Calderón y Chong (2004) calculan que un incremento en infraestructura equivalente a ascender un cuartil en la distribución global está asociado con una reducción de 2.2 puntos en los niveles de pobreza en el siguiente periodo de cinco años, y de 12 puntos en los 35 años subsiguientes. En el caso de México, esto equivale a reducir la desigualdad presente al grado de la que existe en Costa Rica, uno de los países más igualitarios en América Latina. Sin embargo, la inversión en infraestructura en México permaneció constante durante la década de los años noventa. Sólo se observó un incremento esporádico en inversión en telecomunicaciones a finales de aquel decenio, pero posteriormente la inversión privada mostró un significativo descenso. Finalmente, ¿cuál es la relación entre la estabilidad macroeconómica y la desigualdad? En primer lugar, la estabilidad de precios (que en América Latina significa menor inflación) está asociada con una menor desigualdad (Ferreira y Litchfield, 1998, para el caso de Brasil). Esto se debe en parte a que los ricos disponen de más opciones e instrumentos financieros para hacer frente a periodos de alta inflación. Un factor relacionado, pero distinto se refiere a las crisis bancarias y financieras. En América Latina se ha observado (Sánchez-Páramo y Schady, 2003) que los retornos a trabajadores calificados tienden a declinar durante estas crisis. Al reducirse los retornos de los grupos con mayor educación, el efecto es una mayor igualdad entre grupos de ingreso. Sin embargo, una comparación reciente entre México y otros países latinoamericanos (Halac y Schmukler, 2003) muestra que las crisis bancarias y los rescates gubernamentales son, en general, fuertemente regresivos. En el caso de México, se calcula que los costos fiscales totales de la crisis de 1994-1995 ascendieron a 135 000 millones de dólares, lo que representa alrededor de una cuarta parte del pib del país en 2000 y equivale a dos años de recaudación tributaria. Las transferencias fueron financiadas con excedentes presupuestales. El gasto perdido afectó de manera más que proporcional a los pobres debido a una reducción en el gasto social progresivo (Banco Mundial, 2004).

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Adicionalmente, las enigh registraron ganancias en el ingreso financiero de la parte más alta de la distribución del ingreso entre 1994 y 1996 (De Ferranti et ál., 2004, cap. 8). Las pérdidas de los pobres y las ganancias de los ricos muestran los costos de la inestabilidad macroeconómica en general y de la crisis de 1994-1995 en particular y su impacto negativo en la reducción de la pobreza. Se requiere actualizar estos estudios para la primera década del siglo xxi. Factores relacionados con el ingreso y la desigualdad Con datos de la enigh y de las Encuestas Nacionales sobre Empleo y Trabajo (enet), el Banco Mundial (2004) concluye que durante la década de los años noventa hubo un crecimiento en los ingresos de los pobres a pesar del estancamiento de toda la economía, debido a cambios en los retornos para los niveles más altos de educación, a la dinámica de la desigualdad en el mercado laboral, a la emigración internacional y remesas y a una importancia creciente de la contribución de las transferencias, incluyendo las del programa Oportunidades, para los mismos hogares en pobreza extrema. En la presente sección se analiza la evidencia disponible sobre el impacto de estos factores durante la primera década del siglo xxi. Reducción en los retornos para los niveles más altos de educación

Los retornos a la educación, en particular a la educación superior están determinados por la oferta y la demanda de habilidades laborales. Los retornos a la educación superior de los trabajadores en el mercado laboral crecieron significativamente en la década de los noventa, hasta 1997, pero cayeron a partir de entonces (Hagerstrom, 2006; Álvarez, García y Patrinos, 2006; Esquivel, 1999; Grindle, 2004). En general, México muestra diferencias importantes en los salarios de los diversos grados de escolaridad. Las diferencias son aún más pronunciadas entre regiones geográficas. Durante las últimas dos décadas, la población con educación secundaria y superior se ha incrementado de manera significativa en 50 y 40 por ciento, respectivamente (De Ferranti et ál 2003, pp. 51, 54). Durante la década de los noventa se incrementaron los retornos a la educación, en particular a la educación superior, por lo que la demanda relativa de habilidades compensó con creces los incrementos en la oferta relativa. Esto quiere decir que durante los años noventa ser registraron grandes incrementos en la demanda relativa de egresados de estudios superiores, aunque ésta disminuye a partir de 1997 (Sánchez-Páramo y Schady, 2003).

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El patrón de aumentos en los diferenciales de salarios para la educación es compartida por otros países latinoamericanos de mediano ingreso (Behrman, Birdsall y Székely, 2001; De Ferranti et ál, 2003). Esto es en parte debido a la rápida apertura comercial y a la inversión que se incrementó a finales de la década de los años ochenta. La apertura comercial desencadenó un proceso de cambio tecnológico con un sesgo positivo para los trabajadores más calificados (Lederman, Maloney y Servén, 2005). Los retornos a la educación superior se incrementaron en la medida en que las empresas adoptaron nuevas tecnologías y modernizaron los procesos de organización interna y externa. Esto es similar a lo que sucedió en Chile a finales de los años noventa donde el impacto inmediato de la apertura comercial fue un alza importante en los retornos a la educación superior, pero posteriormente una baja moderada (Sapelli, 2003). Esto indica que el efecto de la apertura pudo haber sido transitorio, sobre todo debido a la continua expansión de la oferta educativa. Tanto el caso de México como el de Chile confirman la conjetura de que el impulso a la mayor demanda de altas habilidades asociada con la apertura económica puede ser un fenómeno que ocurre una sola vez. El incremento en los retornos a la educación superior que se observó a principios de los años noventa aumentó la desigualdad entre hogares. Sin embargo, de 1997a 1999 y en 2003 se observa una mejora en la distribución del ingreso. De acuerdo con el Banco Mundial (2006), el cambio observado en 1997 indica un fenómeno estructural más que cíclico. Aunque es posible esperar que los diferenciales salariales se incrementen durante los periodos de recuperación, también es posible esperar que una expansión educativa adicional se asocie con mayores disminuciones en los diferenciales de ingreso, aunque aumente la demanda relativa de fuerza de trabajo calificada. Dinámica de la desigualdad en el mercado laboral

El mercado de trabajo afecta directamente los ingresos del trabajo, que representan la mayor parte de los ingresos de los hogares con menor ingreso (Gong y Van Soest, 2001). De esta manera, las políticas estructurales que afectan al mercado laboral influyen a su vez en la distribución del ingreso y la desigualdad (Marshall, 2004, para México, Argentina y Brasil). Varios factores intervienen en el mercado laboral y en la dinámica de los salarios: 1. El ciclo económico. El nivel de actividad económica tiene una influencia directa sobre la demanda laboral agregada, el nivel de salarios y el desempleo. En México, el desempleo se incrementó de 3.5% en 1993-1994 a más de 6% en 1995, aunque al final de la década de los noventa regresa

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al mismo nivel que se observó en 1990. La recuperación relativamente rápida del empleo se debió en parte a que los salarios cayeron casi 20% y se recuperaron muy despacio (más lento que el empleo) para alcanzar los niveles previos a la crisis sólo a principios de la siguiente década; es decir los salarios tardaron entre seis y 10 años en recuperarse, mientras que el empleo se recuperó relativamente rápido, después de cuatro o cinco años (Islas y Cortez, 2013). 2. Instituciones y funcionamiento del mercado laboral. De acuerdo con el Banco Mundial (2006), el mercado laboral mexicano tiene tres características institucionales que son relevantes para la desigualdad y la pobreza. a) En primer lugar, el mercado laboral ha sido históricamente flexible a ajustes salariales durante tiempos de crisis. Además, los mercados de trabajo formal e informal son permeables, lo que opera como un mecanismo estabilizador, en especial en el contexto de las fluctuaciones cíclicas. Estos factores permiten que el desempleo abierto sea relativamente bajo y que se observen altas tasas de desempleo abierto sólo durante periodos cortos en respuesta a las crisis. Esto contrasta de manera importante con países como Argentina y Chile (Bosch y Maloney, 2006). Sin embargo, la flexibilidad salarial de la fuerza de trabajo parece cambiar en la medida en que las bajas tasas de inflación prevalecen durante periodos relativamente largos. En un régimen de baja inflación durante periodos sostenidos, la flexibilidad salarial laboral parece moverse hacia un patrón de ajuste al desempleo. Esto es en apariencia lo que ocurrió durante el periodo de recesión moderada de 2000 a 2002 (Castellanos, García-Verdú y Kaplan, 2004). Es importante considerar estos mecanismos de ajuste, en particular en cuanto al manejo de riesgos de desempleo. b) En segundo lugar, la participación de los sindicatos en los mercados de trabajo es distinta en el sector público y en el privado. En el caso del sector privado, los sindicatos tienen la función principal de negociar la oferta de empleo, además de asegurar la protección de los derechos de los trabajadores y de garantizar la seguridad en el trabajo (Maloney, 2003), pero no en la determinación de los niveles salariales. Esto es importante para la reducción de la pobreza ya que incrementa el empleo formal. En cambio, en el sector público, los sindicatos tienen la función de preservar prácticas laborales que, en general, inhiben los procesos de mejoramiento de la eficiencia. Esto es demostrable en el caso de la educación, la electricidad, el petróleo y el gas (LópezAcevedo y Salinas, 2000; Larre y Bonturi, 2001; López-Calva, 1998).

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c) Finalmente, la tercera característica de los mercados laborales mexicanos es la división entre los sectores formal e informal. Existe una fracción importante del trabajo informal que es voluntario e intencional (Maloney, 2003), a pesar de que los salarios son más bajos e inseguros que el empleo formal. Esto afecta de manera importante a quienes viven en pobreza moderada en las zonas urbanas. Diversos estudios han explicado las razones estructurales del sector informal en México, incluyendo la carga regulatoria y tributaria de la formalización y la desproporción entre los costos y los beneficios de la seguridad social (Loayza y Sugawara, 2009, entre otros). La fuerza laboral informal experimentó una caída importante desde finales de los ochenta hasta la crisis de 1994. Sin embargo, la informalidad se incrementó de manera importante durante la crisis de 1994-1995 y durante el periodo de estancamiento de 20002002. Entre 2005 y 2013, de acuerdo con las bases de datos disponibles en el Instituto Nacional de Estadística y Geogafía (inegi), a partir de las encuestas de empleo y trabajo (enet 2005-2013, cálculos propios) la tasa de informalidad laboral (o porcentaje de población laborando en el sector informal de acuerdo con los criterios oficiales establecidos por el inegi), varía entre 58 y 60 por ciento con respecto a la población total, y entre 54 y 55 por ciento con respecto a la población no agropecuaria. De acuerdo con el estudio del Banco Mundial (2004), durante los periodos de crisis, el desempleo aumentó por lo que los salarios no se contrajeron en la magnitud esperada. Esto quiere decir que el efecto de los choques macroeconómicos se traduce en desempleo de largo plazo, en lugar de una reducción en salarios reales por medio de inflación. Esto es similar a lo que se observó en Argentina y Bolivia durante los periodos de crisis en las décadas de los noventa y la primera del siglo xxi. Estos mecanismos tienen importantes implicaciones para los sistemas de seguridad social, en particular para los seguros de desempleo. Un factor adicional que afecta directamente el ingreso de los pobres es el patrón de creación de empleos. Esto se refiere tanto al patrón geográfico como al patrón sectorial de generación de empleos (Berg, Ernst y Auer, 2006). En este sentido, las proyecciones de ingreso de los pobres depende en gran medida de la estrategia de generación de empleos y, en particular, del ambiente para la inversión privada; es decir, de la estrategia de competitividad y crecimiento (Sánchez y Juárez, 2007). Esto es de particular importancia considerando los avances logrados después del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan) y en vista del creciente papel de competidores como China y Japón. A partir de la experiencia internacional, los factores que afectan directamente la competitividad internacional de las economías en desarrollo son la

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estabilidad de indicadores macroeconómicos, la dotación de infraestructura, la eliminación de protecciones al sector privado y el desarrollo de la capacidad gubernamental para facilitar la instalación y el funcionamiento de los factores productivos (transparencia, rendición de cuentas, eficiencia, y administración basada en resultados). En este sentido, las estrategias económicas para fortalecer la competitividad deben estar complementadas por acciones orientadas al crecimiento del ingreso de los pobres urbanos y rurales. Desde la crisis de 1994-1995, las acciones de gobierno se han enfocado más al ámbito social (educación, salud, alimentación) que al ámbito productivo y económico. En una gran medida, el futuro del ingreso de los pobres depende de las acciones de gobierno en el sector productivo. Emigración internacional y remesas

Un factor adicional que afecta la estructura de salarios es la emigración internacional hacia Estados Unidos. La investigación disponible muestra que la emigración internacional es selectiva de fuerza laboral calificada, lo que reduce su oferta relativa en la economía nacional. Chiquiar y Hanson (2002) calculan que en 1990, la escolaridad entre los migrantes era de 12 a 15 años, lo que corresponde a preparatoria y estudios universitarios incompletos. En México, el ingreso medio de este grupo de escolaridad descendió durante esos mismos años. Mishra (2006) argumenta que ésta ha sido una fuerza adicional para el incremento de los diferenciales de habilidades en México, excepto para las habilidades más avanzadas como es el caso de graduados y posgraduados. En contraposición, Tremblay (2001) argumenta que en comparación con otros países en desarrollo el número de migrantes altamente calificados en Estados Unidos no es elevado. Los elevados salarios en puestos directivos en México han desalentado la emigración de estos grupos de población. Sobre los niveles y tendencias de la migración internacional, la principal fuente de información actualmente es el Observatorio de Migración Internacional (Segob-Conapo, 2014) que consiste de un sistema permanente para el seguimiento y análisis de la migración internacional en México y las políticas públicas relevantes. Contiene el acervo estadístico más completo a la fecha sobre la migración con origen, tránsito y destino en México. Las tendencias más recientes sobre migración, remesas y su impacto económico y social en México pueden encontrarse en el Anuario de Migración y Remesas, que se publica desde 2012 por la Fundación BBVA Bancomer y el Consejo Nacional de Población (2014), y que contiene información estadística sobre los flujos migratorios en México y en el mundo, y las características sociodemográficas, trayectorias migratorias y laborales de los mexicanos mi-

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grantes y sus hogares, compilando información estadística de censos, encuestas y registros administrativos disponibles nacional e internacionalmente. De manera histórica, la emigración internacional a Estados Unidos se originó en Zacatecas, Michoacán, Guanajuato, Nayarit y Durango, que son estados que participaron activamente en los acuerdos de empleo temporal durante la segunda Guerra Mundial. De acuerdo con el Consejo Nacional de Población (2004), entre 1998 y 2001, 42% de los emigrantes temporales aún provenían de los mismos estados. Éste es un factor importante que afecta las diferencias geográficas en los ingresos y ha tenido un impacto aún no estudiado en su totalidad en el desarrollo económico local y en los niveles de pobreza de las poblaciones estatales. Aunque es correcto que la emigración ha incrementado la desigualdad, también ha reducido la pobreza. Las remesas tienen una importante y creciente influencia en la reducción de la pobreza extrema de los hogares, principalmente de los rurales. Este fenómeno, que se observa en los estados mencionados, ha empezado a ocurrir en algunos otros del centro y del sur, como Puebla, Oaxaca e incluso en el Estado de México. Papel de las finanzas públicas en la reducción de la pobreza A partir de la crisis de 1994-1995 se observa en México un incremento importante en el gasto de desarrollo social,4 incluyendo servicios básicos y transferencias focalizadas a las poblaciones más pobres. Entre 2000 y 2002, el gasto total se incrementó en promedio en 6.2% al año, el gasto en desarrollo social se incrementó en 5.2% y el gasto en reducción de la pobreza directamente aumentó en 14.2% al año (cefp y Cámara de Diputados, 2013). Las series de tiempo sobre finanzas públicas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp, 2013) permiten confirmar que el incremento en el gasto social desde 1995 fue posible por medio de reducciones significativas en el gasto del sector económico, que incluye infraestructura, desarrollo rural, energía, transporte, comunicación y otros servicios y actividades económicas. De la misma fuente se puede comprobar que en 2013, el gasto en programas dirigidos a los pobres representaba 1.3% del pib, en comparación con el 0.7% en 1990. Los programas de transferencias focalizadas a los pobres, crecieron en promedio 8.4% al año durante los años noventa y llegaron a 9.8% después de 2000. En contraposición con el gasto focalizado en la pobreza, el gasto en seguridad social, que no tiene una afectación de manera directa en la pobreza (Scott, 2011), se ha incrementado en 35.2% desde 1990. 4 De acuerdo con la clasificación funcional de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el gasto en desarrollo social incluye gastos en educación, salud, seguridad social, asistencia social, desarrollo regional y local y políticas laborales.

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Estudios (Lächler y Aschauer, 1998; Clements, Faircloth y Verhoeven, 2007) muestran que las reducciones en el gasto del sector económico pueden tener un impacto negativo en la reducción de la pobreza, debido al efecto potencial en el crecimiento económico que es pieza fundamental en la reducción de la pobreza. A pesar de que durante el periodo 2006-2012 se dio prioridad a la inversión en infraestructura, los niveles del gasto en el sector económico siguen estando por debajo de los observados durante la década de los años noventa. El impacto de la inversión futura en infraestructura depende en gran medida del grado en que el crecimiento sea efectivamente a favor de los pobres. La situación fiscal del gasto dirigido a la reducción de la pobreza está limitada por la necesidad de incrementar el gasto en el sector económico, por otras necesidades del sector social (principalmente educación y salud), por los costos del sistema de pensiones y por las limitaciones de las intrascendentes reformas tributarias (Larre y Bonturi, 2001). México tiene un nivel bajo de recaudación fiscal (ocde, 2007) y, en consecuencia tiene una capacidad limitada para implementar políticas redistributivas efectivas. Por esta razón, un incremento en la recaudación fiscal puede ser muy progresivo, aunque esto depende de la eficiencia del uso de los recursos recaudados. El principal reto en el combate a la pobreza en México radica en canalizar los recursos en áreas y sectores que hagan más eficiente y equitativo el gasto (Coneval, 2011). De acuerdo con diversos análisis de incidencia (Banco Mundial, 2004, 2005; shcp, 2010; Coneval, 2013; Scott, 2011) dentro del gasto social existen subsidios con un efecto negativo en la desigualdad (regresivos) y otros que tienen uno positivo en la desigualdad (progresivos). En promedio, el gasto público tiene un resultado más igualitario que los ingresos. Sin embargo, algunas áreas fundamentales tienen un impacto excesivamente inequitativo y generan desigualdad. Los ejemplos más importantes al respecto son: las pensiones del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (issste), la educación superior y las prestaciones del Instituto Mexicano del Seguro Social (imss) para trabajadores activos (Scott, 2006, 2011). El costo de los programas públicos (sin considerar la calidad de los servicios) es mayor que el gasto total de los hogares en los tres deciles más bajos de la población rural y más de 50% del gasto total de los hogares del 20% más bajo de la población urbana (Coneval, 2011). Otro aspecto adicional es la relación entre el alcance de los programas y las necesidades de las poblaciones más pobres. Los informes sobre desarrollo social del Coneval (2012) muestran que algunos servicios como educación básica, agua y electricidad tienen una cobertura universal, incluyendo a los más pobres. Estos servicios, aunque no presentan necesariamente un efecto progresivo, tienen una cobertura o alcance general.

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Estudios regionales del Banco Mundial (De Ferranti et ál, 2004) señalan que, en general, los programas con una gran concentración en los pobres tienen un alcance limitado. Sin embargo, en México el programa Oportunidades (cuando menos durante el periodo 2000-2007) tiene una cobertura casi universal (salvo errores del padrón) entre la población en pobreza extrema. A pesar de ello existen carencias importantes en la provisión de servicios básicos, en la cobertura de los sistemas de protección social, para la salud, la vejez y el desempleo. Para analizar el impacto (incidencia) de los programas sociales en los niveles de pobreza y desigualdad, el Banco Mundial (2006) realizó un análisis acerca de varios escenarios en los que se transferían los subsidios del gasto público a un programa Oportunidades hipotéticamente ampliado. Por ejemplo, se calcula cuál sería el resultado en pobreza y desigualdad si en lugar de subsidiar la electricidad se transfieren esos fondos a las poblaciones beneficiarias de dicho programa. ¿Cuál sería el efecto en pobreza si se transfieren las exenciones al iva para el programa Oportunidades? El estudio muestra que los subsidios a la electricidad y las exenciones están muy desigualmente distribuidos, lo que implica que más recursos van a los grupos más ricos (los subsidios a la electricidad son equivalentes a cerca de 3% del gasto total de los hogares en pobreza extrema y moderada y las exenciones e iva equivalen a alrededor de 4.5% del gasto total de los hogares más pobres). Sin embargo, si se eliminan estos programas y se redistribuyeran los recursos ahorrados, los beneficios netos para los pobres serían sustanciales. Hasta donde el autor conoce, estos cálculos no se han actualizado para el periodo 2004-2013, pero no se esperarían mayores sorpresas al respecto. Descentralización y combate a la pobreza Un factor de mayor importancia en la construcción del México contemporáneo es la descentralización de la prestación de servicios básicos incluyendo educación básica, servicios de salud para población no cubierta por seguridad social, infraestructura social local y desarrollo rural local. El proceso de federalización real del país inició propiamente desde la década de los ochenta del siglo xx, como explican en el el último de los trabajos en la presente compilación, elaborado por Ady P. Carrera Hernández y Ramón Fernández Mejía. El proceso de federalización en México es importante porque permitió iniciar el fortalecimiento de los gobiernos locales (estatales y municipales) que, se esperaría, lograran el desarrollo económico, social y humano de sus respectivas poblaciones. El primer y principal mecanismo de fortalecimiento municipal consistió en transferir a estados y municipios los poderes y capacidades para atender y dirigir las políticas públicas locales y, en parte, los respectivos presupuestos. Sin embargo, el aspecto negativo es que este mismo proceso de

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federalización ha estado asociado con un uso ineficiente y poco efectivo de las finanzas públicas en todos los niveles de gobierno (Mendoza, 2010; MorenoDodson y Wodon, 2008), por no mencionar los factores ineficiencia, incapacidad y corrupción, que no están suficientemente documentados. Se requiere mayor investigación para informar a los tomadores de decisiones sobre la efectividad real de las medidas presupuestales en todos los niveles de gobierno (Duclos, Makdissi y Araar, 2014). De acuerdo con la investigación disponible, un resultado frecuente de la descentralización fiscal es que se reduce la rendición de cuentas directa entre los gobiernos estatales y la ciudadanía. Esta falta de transparencia es un incentivo para una mayor lentitud en el ejercicio de fondos disponibles y en su uso (Giugale, y Webb, 2000). Otro efecto de la descentralización fiscal es que se reduce el esfuerzo recaudatorio de los gobiernos municipales. En el caso de México, la capacidad recaudatoria se redujo de 0.17% del pib en 1990 a 0.07% en 2004 (Huesca y Serrano, 2005). A pesar de que las fórmulas para determinar las participaciones que corresponden a cada estado y municipio debieran incentivar la recaudación local, la evidencia disponible (Cárdenas, Ventosa-Santaulàriay Gómez, 2008; Valencia y Reynoso, 2013) muestra que el incremento en las transferencias federales totales hacia los municipios ha tenido un impacto negativo en el esfuerzo recaudatorio total. No existe evidencia de que el sistema recaudatorio haya cambiado en años recientes, en parte debido a la misma normatividad vigente. Por otro lado, existe poca evidencia de aumentos en la eficiencia como resultado de la descentralización, aunque los resultados varían por sector. Evidencia científica al respecto es imperativa. La repercusión del gasto descentralizado en educación muestra resultados poco concluyentes.5 El gasto educativo se distribuye de acuerdo con un criterio histórico en el cual se considera el activo físico y el número de empleados en el sector. Esto implica que la asignación presupuestal no se destina de acuerdo con la demanda, a la productividad de proveedores o a los niveles de pobreza (véase Ley de Coordinación Fiscal, 2013). En consecuencia, no es posible que la descentralización del gasto educativo tenga un resultado directo e inmediato en los niveles de bienestar y pobreza. El efecto del gasto educativo tiene un rezago temporal por medio de los retornos a la educación (Becker, 1993), aunque en el caso de México tales retornos también son afectados por diversos factores (Peralta, 2008; Psacharopoulos y Velez, 1996). 5

La educación básica incluye el nivel preescolar, la escuela primaria y el primer ciclo de educación secundaria. La principal fuente de financiamiento es el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica (faeb), que es una transferencia etiquetada a los estados. El faeb y los principales programas federales, que son el Programa Escuelas de Calidad (pec) y el Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe), representan más de 15% del gasto público total en educación. De acuerdo con un estudio de la ocde, 90% del gasto del faeb y de los estados se orienta a cubrir costos de personal (Guichard, 2005; ocde, 2013).

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La información disponible (Santiago, McGregor, Musche, Ravela, y Toledo, 2012) muestra que el gasto por estudiante ha aumentado desde la descentralización. Sin embargo, este aumento se debe al inccremento en los salarios de los maestros y no a una mejor distribución de gasto.6 La investigación disponible muestra que los salarios de los maestros no están correlacionados con el aprovechamiento de los alumnos y, por lo tanto, es posible inferir que un mayor gasto no ha afectado el desempeño en el sector (Villanueva, 2010). Sobre el gasto federal en salud, su descentralización y su impacto sobre los distintos tipos de pobreza, la investigación disponible muestra resultados no concluyentes.7 El gasto federal en salud entre la población sin cobertura de seguridad social aumentó en casi 10 % (9.6%) anualmente entre 1992 y 2004. El gasto federal en salud (Ramo 12) y las transferencias a estados y municipios (a través del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud, fassa) se incrementaron de 1 186 pesos per cápita en 1992, a 2 319 pesos per cápita en 2004. Al igual que el sector educativo, el gasto descentralizado en salud se distribuye con un criterio histórico, tomando en cuenta el capital físico y número de empleados (Scott, 2004). Aunque 20% del fassa se asigna tomando en cuenta el déficit o el superávit estatal en servicios de salud, este mecanismo resulta inequitativo para algunos estados en los que se observan grandes desigualdades de acceso a servicios de salud. También, este mecanismo de asignación no ofrece incentivos a los estados para mejorar la eficiencia y la calidad de los servicios, según la Dirección General de Información y Evaluación del Desempeño de la Secretaría de Salud (dgied-ssa, 2003). Evidencia analizada por el Banco Mundial no permite atribuir a la descentralización un impacto en los indicadores de resultados: aunque existe poca información sobre factores no fiscales en el nivel estatal, es posible observar que existen variaciones muy importantes entre estados, en especial entre los más avanzados en la descentralización (Banco Mundial, 2005). Desde un punto de vista histórico, se esperaría que una de las principales políticas de reducción de la pobreza en México, en un país eminentemente rural durante la mayor parte del siglo xx, hubiera sido el desarrollo rural. Esto no es así. De acuerdo con el Banco Mundial, “la mayor parte del gasto en agricultura y desarrollo rural no es eficiente en términos de su impacto direc6 7

Comparaciones internacionales realizadas por la oecd (2007) muestran que el gasto no salarial está asociado con un mejor desempeño de los alumnos. Adicionalmente, los resultados de las pruebas estandarizadas no están correlacionadas con el gasto por estudiante. Los servicios de salud para la población sin cobertura de seguridad social se ofrecen a través de la Secretaría de Salud (ssa), imss-Oportunidades y el Seguro Popular. En conjunto el gasto en salud de población no cubierta representa aproximadamente 5% del gasto público total. El financiamiento a los servicios de salud de la población más pobre se canaliza a través del Ramo 12, que incluye los gastos federales, y del fassa, que son transferencias a los estados, etiquetadas para operar el sistema descentralizado de servicios de salud.

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to sobre la pobreza, debido a que el grueso del gasto público no se orienta a los ciudadanos rurales más pobres” (Banco Mundial, 2006, p. 21). De acuerdo con los estudios disponibles (Scott, 2006) sobre la eficiencia del programa en la reducción de la pobreza, el financiamiento descentralizado de Alianza para el Campo y su actual versión (2013), el Procampo, resulta regresivo y existe una gran variación geográfica entre estados y municipios en el financiamiento per cápita. Esto genera diferencias interregionales en cuanto a cobertura y calidad (Coneval, 2013). Finalmente, la investigación disponible sobre los efectos de la descentralización y los procesos de federalización en México permite afirmar que la mejor política en cuanto al combate a la pobreza es el Fondo de Aportaciones a la Infraestructura Social (fais), que sigue una fórmula transparente basada en población y en el índice de marginación. En las últimas versiones de la reforma fiscal propuesta para 2013, esta fórmula incluiría también un componente de porcentaje de reducción en los niveles de pobreza. Es materia de investigación futura determinar si este componente innovador realmente incentiva las políticas locales de reducción de la pobreza. Es importante proporcionar asistencia técnica a los gobiernos municipales para que puedan dirigir los proyectos de inversión en infraestructura a beneficiar a las comunidades más pobres. La clave del desarrollo futuro del país es el fortalecimiento municipal y los mecanismos económicos, políticos, sociales, educativos y profesionales para lograrlo. Es necesario fortalecer las capacidades municipales para negociar adecuadamente con los estados respectivos la correcta asignación de los recursos y para que puedan asumir el papel rector que les corresponde en el diseño y operación del desarrollo local. En el caso de la educación básica y la salud, la descentralización aparentemente ha tenido un efecto perverso de perpetuar las desigualdades regionales, ya que los fondos se asignan de acuerdo con criterios históricos y a la masa de empleados (maestros, médicos, por ejemplo) que existían antes de la descentralización, excluyendo las necesidades de la demanda y de las poblaciones más necesitadas. Programas compensatorios, como el Conafe y el Programa Escuelas de Calidad (pec) en educación y el programa Seguro Popular en salud, buscan mitigar el efecto negativo de las propias leyes de coordinación fiscal (estatales y federales). Durante la última década, la descentralización de políticas y programas ha avanzado en algunos estados y municipios y se han logrado avances importantes en la gestión local (ver por ejemplo el premio que el Centro de Investigación y Docencia Económica, cide, ha otorgado durante más de 10 años). Sin embargo, la descentralización y el proceso de federalización tienen actualmente numerosas limitaciones, como la debilidad en la capacidad administrativa; este factor tiene varios antecedentes, de los cuales destacan

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los factores políticos locales, la alta rotación de personal (que a su vez tiene que ver con los periodos administrativos de tres años —excepto en algunos estados— y la no reelección consecutiva) y la reducida capacidad económica para impulsar los programas federales de manera local. Debido a las limitaciones propias de las administraciones locales (municipales), la descentralización del financiamiento de los servicios sociales carece de incentivos para mejorar la calidad de los servicios. Existen condiciones precarias para mejorar la transparencia sobre insumos y resultados. No es posible identificar en la administración federal una estrategia unificada sobre la descentralización: cada secretaría establece una estrategia de descentralización de acuerdo con sus capacidades y necesidades. “En cada sector coexisten diferentes procesos de descentralización” (Banco Mundial, 2006, p. 13). Para los gobiernos locales, esto se traduce en una diversidad de demandas sectoriales que en ocasiones son contradictorias e incluso opuestas entre sectores. Por esta razón, es frecuente observar que los municipios responden de manera improvisada, parcial y poco efectiva. La administración federal carece de políticas nacionales para lograr la descentralización (federalización) del país. Una política nacional de federalización requiere fortalecer las características organizacionales que los gobiernos municipales requieren para general más capacidad y asumir el papel rector del desarrollo local que les corresponde. Las desventajas de la descentralización son la falta de coordinación y la desigualdad en la calidad y la cobertura de los servicios entre jurisdicciones. Sin embargo, existen diversos indicadores del potencial impacto positivo del fortalecimiento municipal, incluyendo el mejoramiento en la calidad y la cobertura de servicios para los pobres, la eficiencia de los recursos utilizados, el grado de adaptación de los programas a las condiciones locales y el mejoramiento en la transparencia y la rendición de cuentas de los prestadores hacia los beneficiarios. Un elemento que muestra claramente las limitaciones de los programas sociales en el nivel local es que no existe información suficiente para medir la operación de los programas, aun en los municipios más pobres del país. Estos programas comparten la característica de reducir la pobreza por mediode un incremento en las oportunidades de la población en situación de pobreza, lo que contribuye a la formación de capital humano, a la mitigación de riesgos catastróficos en las familias y al acceso a los mercados.

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DESARROLLO REGIONAL EN MÉXICO: REVISIÓN DE ALGUNOS DE LOS PRINCIPALES TEMAS ANALIZADOS EN LA PRIMERA DÉCADA DEL SIGLO XXI

J. Mario Herrera Ramos Introducción

l estudio del desarrollo regional se encuentra en una etapa de florecimiento. Lejos estamos de la época en la que se discutía sobre la crisis de la así llamada ciencia regional (Bailly y Coffey, 1994), por su falta de relevancia, y limitada perspectiva de análisis. Los debates que generó esta polémica entre quienes estaban a favor o en contra sirvieron, sin embargo, para perfilar los estudios regionales hacia una mayor comprensión e interés de los problemas del desarrollo regional. La discusión sobre la crisis se presenta, paradójicamente, cuando se inicia el proceso de desarrollo intelectual de la así denominada Nueva Geografía Económica y la necesidad que generó, entre otras, de replantear la economía regional, y en consecuencia el desarrollo regional. Al final de la década pasada, y como augurio de la nueva que iniciaba, Quigley (2001), después de revisar el debate antes mencionado concluye lo siguiente: Pienso que la salud de la ciencia regional nunca ha sido mejor. La agenda de investigación nunca ha sido más fuerte, y la importancia de estos problemas de investigación para las disciplinas centrales con las que se identifican los científicos regionales —Geografía, Economía, Ciencia Política, Estadística— nunca ha sido más alta. La agenda de investigación deriva de problemas de política dentro de la sociedad, y de los avances teóricos al interior de las disciplinas básicas. Con la creciente atención al espacio y a las interacciones espaciales, particularmente en contextos diferentes al mercado, la perspectiva de investigación para la ciencia regional nunca ha sido más atractiva (Quigley, 2001, p. 174).

En efecto, la investigación sobre el tema del desarrollo regional en esta década es sumamente atractiva, amplia en la temática y diversa en relación con las alternativas de política.

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En México, los estudios de desarrollo regional no pasaron por una etapa similar, en la que se pensara en su falta de relevancia. La transformación en 1992 de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (antes Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, de 1976 a 1982) en la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), marca la falta de interés público en la promoción del desarrollo. A pesar de ello, el estudio del desarrollo regional ha mantenido el interés de académicos, y en mi opinión en la actualidad se ha incrementado dicho interés. El número de posgrados, revistas especializadas y textos sobre el tema, el incremento de los socios de la Asociación Mexicana de Ciencias para el Desarrollo Regional, y el aumento formal de sus vínculos con otras asociaciones internacionales son un testimonio de ese interés académico. El lector se preguntará por qué entonces realizar una revisión de literatura que sólo incluye algunos de los temas importantes, relacionados con el desarrollo regional publicados en la primera década de este siglo. En esta década, y sin hacer una búsqueda exhaustiva, hemos identificado 36 artículos directamente relacionados con la revisión de literatura sobre diversos temas vinculados al desarrollo regional.1 De estos documentos, 10% trata sobre México en específico y 9% sobre el mismo asunto, pero considerando América Latina, el resto se dedica a temas internacionales. Por lo tanto, cabe preguntarnos sobre la relevancia de un texto adicional que examine la literatura sobre desarrollo regional, desigualdades y pobreza en México. Originariamente, éstos serían los temas a tratar. Sin embargo, como se mostrará, la pobreza es un tema casi ausente del análisis del desarrollo regional. Varias son las ventajas y las desventajas de la revisión documental que aquí se presenta. Entre las primeras, destaca el hecho de que los temas tratados: convergencia, divergencia, economías de aglomeración, infraestructura, nuevas tecnologías, innovación y desarrollo endógeno, no se tratan en los documentos previos relacionados con la revisión de literatura (Herrera, 2002 y 2008; Sánchez, 2004; Moncayo, 2002; Cuervo y Morales, 2009, por ejemplo). Entre las segundas se encuentra una gran cantidad de limitaciones. Por razones de capacidad y conocimiento del autor no se considera la rica literatura sobre desarrollo regional que se genera en cada estado de la república. Se excluyó también la literatura que sólo considera un pequeño grupo de estados, en general los que colindan con la entidad donde radican los autores. Entre los temas que no se incluyeron, y que tienen una enorme e importante tradición tanto en términos de teoría como de influencia en la elaboración de políticas, destacan los relacionados con el ordenamiento territorial, la relación entre globalización y desarrollo regional. En el primer caso, estoy convencido de que el tema del ordenamiento territorial requiere una revisión de literatura propia. 1 Este dato no incluye libros especializados sobre el tema, manuales editados con diversos artículos, etc. Sólo mencionaré algunos ejemplos de este tipo de materiales: Pike, RodríguezPose y Tomaney (2011), Cheshire y Duranton (2004) y Capello y Nijkamp (2009).

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Otro de los temas que no se tratan, y que también goza de una gran tradición y con importantes aportes al conocimiento de los procesos de desarrollo regional, es el relacionado con el medio ambiente. La migración y el desarrollo regional son un tema de gran importancia que no se incluyó en esta revisión de literatura. El análisis de los efectos sociales y regionales de la globalización tampoco se estudia. El desarrollo regional, en sus orígenes, recibió una gran influencia de la también naciente teoría del desarrollo económico. Sin embargo, en mi opinión, la teoría del desarrollo económico ha sufrido modificaciones importantes tanto en sus diferentes concepciones como en la forma de llevar a cabo el trabajo empírico; la teoría del desarrollo regional no ha incorporado plenamente estas discusiones. Ésta es una de las razones por las cuales la pobreza no es un tema directo de estudio. La disciplina mantiene su objetivo original: el estudio de la generación de producto, y la reducción de la desigualdad, que es una consecuencia indeseada de dicho proceso. Por esta razón el documento inicia con una serie de comentarios tendientes a mostrar esta afirmación. Al mismo tiempo, se comentan algunas definiciones de desarrollo regional para confirmar el punto anterior; es decir, la pobreza no constituye un objeto directo de estudio del desarrollo regional. En México, la política social carece de un componente regional. Se mantiene el supuesto de que la reducción en la desigualdad regional también reducirá la pobreza. Sin embargo, la relación entre pobreza, desigualdad y crecimiento regional es más compleja. La tercera sección de este documento presenta diversos argumentos a favor de esta afirmación. En la agenda de los estudios del desarrollo regional se encuentra la necesidad de estudiar la relación pobreza, desigualdad y desarrollo regional. Este trabajo, además de la introducción y las dos partes comentadas anteriormente, se integra por otras ocho secciones. En la cuarta parte se analiza la literatura sobre el proceso de convergencia-divergencia regional. El marco de análisis lo proporciona una breve descripción del modelo neoclásico. El objetivo es además de comentar los aportes al tema en esta década, destacar los supuestos en los que se basa dicho modelo, y con ello contrastarlo con otros enfoques, como el modelo de crecimiento endógeno y la así denominada Nueva Geografía Económica. En la siguiente sección comenta precisamente las alternativas de análisis relacionadas con la desigualdad regional; además, se presentan el contenido teórico y los puntos en común, tanto del crecimiento endógeno como de la Nueva Geografía Económica. En la sexta parte comentan los aportes del análisis espacial al tema de la convergenciadivergencia regional. En la séptima sección se analiza una parte de la literatura sobre la competitividad regional, y se menciona el vínculo entre ésta y la pobreza. La sección octava trata el tema de la relación entre el desarrollo regional y la infraestructura. En este caso, salvo un estudio, los demás son de origen nacional. Sin embargo sus resultados son relevantes pues señalan la

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importancia que diferentes tipos de infraestructura, y sobre todo su calidad, tienen tanto para la producción, como sobre el bienestar social. En la novena parte se analiza la relación entre las tecnologías de la información y las comunicaciones (tic), los procesos de innovación y el desarrollo endógeno. Las dos partes restantes incluyen las conclusiones y la bibliografía consultada. Los resultados más sobresalientes muestran que las desigualdades regionales se han agudizado a partir de la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan, o nafta en inglés). Además de haberse incrementado, se han generado clubes de convergencia, y sobre todo de polarización. Cuando se habla de competitividad territorial se tiende a enfatizar a las regiones urbanas. Sin embargo, un cuarto de la población vive en localidades con menos de cinco mil habitantes, que dependen de la producción agrícola, y las nociones de competitividad territorial tienden a excluirlas. Existe una carencia importante de estudios sobre desarrollo regional y su relación con el desarrollo rural. La relación campo-ciudad también se ha dejado a un lado. La evidencia a favor de la importancia de la calidad de la infraestructura tanto por sus efectos en la productividad, como en los beneficios al desarrollo social (reducción de la pobreza y de la desigualdad, y mejora en el capital humano) es unánime. Las tic se pueden convertir en una nueva fuente de desigualdad regional. El estudio de los efectos de este tipo de tecnología, así como la mayor parte de la infraestructura requiere que analicemos las economías de red. Solamente unos cuantos estados, los que cuentan con mayores facilidades tecnológicas y de producción, tienen capacidad para generar innovación. Encontramos intentos por estudiar los efectos de aglomeración de la inversión extranjera directa, así como las consecuencias de políticas de desarrollo que han resultado en la destrucción de economías de aglomeración ya existentes. Orígenes del desarrollo regional y su relación con la pobreza Un hecho notable, por lo menos en principio, dentro de la literatura relacionada con el desarrollo regional en México2 particularmente durante el periodo 2000-2011, es la falta de interés directo sobre el problema de la pobreza. Esta ausencia es aún más destacada si tomamos en cuenta que, en la actualidad, el estudio del desarrollo en general considera a la pobreza como uno de sus temas de interés analítico, y de políticas más importantes. Esta divergencia entre el interés de la teoría contemporánea del desarrollo, y el interés analítico del desarrollo regional, que continúa considerando la 2 En general, la ausencia de estudios acerca de la pobreza en la literatura sobre desarrollo regional es un hecho generalizado. Sólo como anécdota, y a guisa de ejemplo, en el proceso de revisión documental únicamente encontramos dos textos que mencionan como título o como tema de interés la relación pobreza-desarrollo regional.

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generación de crecimiento y la desigualdad como sus temas de análisis más importantes, sugiere la conveniencia de que iniciemos este documento comentando lo que en la actualidad se entiende por desarrollo regional. Un hecho adicional que no puede pasar inadvertido es la diversidad de significados que tiene el desarrollo regional, no todos ellos similares. Por ejemplo, aún a Isard le cuesta trabajo definir desarrollo regional (1956, cap. XV). El primer elemento que necesitamos tomar en cuenta es precisamente la relación de esta disciplina con las teorías del desarrollo, y en particular con el desarrollo económico. La teoría del desarrollo económico ofrece el estímulo inicial para analizar los problemas de tipo regional en torno al problema del crecimiento económico. Desde luego, no es el momento ni el lugar para tratar la evolución del pensamiento en materia de desarrollo, pero es necesario recordar algunos temas de importancia, que en la actualidad mantienen su vigencia. El desarrollo económico se reconoció, no sin problemas, como un tema en sí mismo a fines de la década de los cuarenta y principios de los cincuenta. Los temas de análisis consistían en lo que se pensaba eran problemas propios de los países recientemente independizados, o que trataban de superar las consecuencias de la Segunda Guerra Mundial. Entre dichos temas destacaban el proceso de industrialización-urbanización, la acumulación acelerada de capital, la movilización de fuerza de trabajo desocupada o subocupada, y la participación del Estado en forma activa mediante la planeación. Irma Adelman por ejemplo señala: En este libro definiremos el desarrollo económico como el proceso por medio del cual se transforma una economía cuyo ingreso por habitante tiene una tasa de crecimiento pequeña o negativa, en una economía en la cual el ingreso por persona tiene una tasa significativa de incremento autosostenido como característica permanente de largo plazo. Denominaremos subdesarrollada a una sociedad en la cual el desarrollo económico es posible pero incompleto (Adelman, 1970, p. 11).3

Ian Little, por su parte, nos dice lo siguiente: “El desarrollo económico (o progreso económico, o crecimiento económico real) ocurre si hay un incremento en el valor presente del consumo promedio (ponderado) por cabeza” (1982, p. 6). Ghatak (1995, pp. 34-40) señala que con frecuencia crecimiento económico y desarrollo se tratan como conceptos similares, en especial porque el crecimiento del producto per cápita se supone asociado con incrementos en el nivel de vida de las personas. Sin embargo, el crecimiento y el desarrollo no necesariamente describen el mismo problema. El desarrollo económico, a diferencia del crecimiento, supone tomar en cuenta la 3

La primera edición en inglés se publicó en 1961 y la primera en español se publicó en 1964. El título que se consultó corresponde a la tercera reimpresión de la edición en español.

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distribución del ingreso, el aumento de la población y la calidad de vida. Al final, Debraj Ray nos dice que desarrollo económico es el “incremento en el ingreso, bienestar, potencialidades económicas de los individuos” (Ray, 1998, p. 7). Todas estas definiciones están lejos de la definición de Amartya Sen (1999) del desarrollo como libertad. El desarrollo debe verse como un proceso que incrementa y profundiza las libertades; éstas son el fin y el medio del desarrollo. Más que concentrarse en medios particulares o en instrumentos, el objetivo del desarrollo es la libertad. Este objetivo requiere eliminar la pobreza, promover la democracia, aumentar las oportunidades económicas, reducir la segregación y la destitución social y económica, crear y ofrecer servicios públicos. Los ejemplos anteriores, tomados de textos elaborados por autores que se les ha considerado como líderes en los estudios del desarrollo, muestran la evolución de las ideas que ha experimentado a lo largo de su existencia como disciplina académica. El desarrollo regional, a pesar de la influencia tan determinante que tuvo de la naciente disciplina del desarrollo económico, no ha reflexionado sobre la conveniencia de ampliar el objeto de estudio. La pobreza tendría que estar considerada de manera explícita como uno de sus temas de estudio. En otras palabras, la desigualdad y la pobreza tendrían que considerarse como dos de los temas centrales del desarrollo regional. Al hacerlo, necesariamente tendríamos que discutir los diferentes conceptos y formas de medir la pobreza, y su relación con el espacio, con el territorio. Es un largo camino en materia del desarrollo que la disciplina que lo estudia en el ámbito regional no ha dado, como veremos en las siguientes páginas. El interés central de esta disciplina, con ligeros cambios, está marcada aún por sus orígenes. Tanto la planificación como el desarrollo, en sus inicios, carecían de interés en la dimensión espacial. Las desigualdades regionales en materia de crecimiento tampoco eran un tema de interés. El análisis de las desigualdades regionales (estudio del desarrollo regional) surge por el interés en los efectos del desarrollo y del crecimiento, por naturaleza localizado. El factor espacial no era un tema de importancia para la corriente principal del análisis económico, y tampoco lo era para el desarrollo. En realidad, el factor espacio se hace presente cuando se pregunta por la localización de los proyectos de inversión que promoverían el desarrollo. ¿Dónde localizar determinadas actividades industriales de forma que generen el máximo de beneficio? ¿Cómo iniciar el proceso de acumulación de capital, base del crecimiento y del desarrollo? ¿Cómo son los patrones de localización industrial? En la década de los años cincuenta existían teorías que podrían dar una respuesta a alguna de estas preguntas. La teoría de la localización (sostenida por Von Thünen en 1826, Christaller en 1933, Weber en 1909, y Lösch en 1940) tenía el objetivo de explicar las decisiones de localización en términos

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de la aglomeración, las economías de aglomeración, y los costos de transporte, es decir los factores que determinan la organización espacial de una economía, ofreció una alternativa para proporcionar una respuesta a las preguntas anteriores. El interés de estudio lo constituían estos factores de aglomeración que concentran y también dispersan a las actividades económicas. De acuerdo con estas teorías, la organización económica del espacio se realiza en forma de un sistema jerárquico de ciudades, con vínculos comerciales intra e interregionales (Isard, 1956). North (1970) intentó vincular la teoría de la localización, con una versión más adecuada de la teoría del crecimiento regional —aceptando lo inadecuada que era la teoría del crecimiento para analizar el crecimiento regional— y el concepto de la base exportadora, y las ventajas comparativas.4 De acuerdo con este enfoque la base del crecimiento regional se encuentra en la expansión de la división territorial del trabajo; es decir, la especialización en bienes susceptibles de exportar, en la reducción de los costos de transporte y en el incremento del comercio interregional. Ésta es una conclusión de política que se acoplaba bien con la teoría de la localización. El enfoque teórico de la localización con la base exportadora fueron insumos básicos para la planeación regional del desarrollo. La teoría del desarrollo polarizado y los polos de crecimiento se interesaba en explicar tanto las razones por las cuales el crecimiento regional tendía a estar concentrado, así como los mecanismos que reforzaban esa tendencia. El desarrollo polarizado y la teoría de los polos de desarrollo proponen una alternativa de desarrollo regional, incorporando el factor espacio (mediante las economías de aglomeración) diferente. Myrdal (1959) señalaba que el proceso de crecimiento que surgía en una localización se reforzaría mediante el proceso de la causación circular acumulativa. Las regiones no desarrolladas también verían reforzado el proceso de falta de desarrollo. Resolver este problema requiere de la participación de un elemento exógeno que permita romper ese círculo vicioso. Ese elemento era la intervención del gobierno (Kaldor, 1970). En el sentido geográfico decía Hirschman (1961, cap. X) el crecimiento necesariamente es desequilibrado. La difusión del desarrollo enfrenta el obstáculo de la polarización. La concentración de la inversión pública en zonas donde potencie a la inversión privada, y genere los mayores incrementos del ingreso trae como consecuencia la necesidad política de invertir fondos públicos en las regiones menos favorecidas. Así pues, la atención al desarrollo regional proviene de las necesidades prácticas de la planificación de inversiones y proyectos, y la conveniencia política de promover un desarrollo económico regional más balanceado, menos desigual. Sin embargo, el proceso de 4

En 1955, año de publicación original del texto de North, era ampliamente aceptado que la dinámica regional del desarrollo (de hecho se aplicaba también en un orden nacional) seguía un proceso basado en etapas que Estados Unidos no había seguido. Véase Herrera (1994).

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desarrollo tenía un costo de oportunidad ineludible: la eficiencia precede a la distribución, que se logrará hasta que el proceso de desarrollo se logre por completo. En este sentido, en ausencia del interés político, el mercado tendería a reducir las desigualdades. La teoría de los polos de desarrollo (Perroux, 1970) señalaba que las desigualdades en niveles de bienestar se podrían reducir mediante la creación o promoción de polos de desarrollo en las regiones rezagadas. De acuerdo con lo expuesto, el interés del desarrollo regional consiste en encontrar respuestas a preguntas como las siguientes: ¿Cómo se genera el crecimiento de las regiones? ¿Por qué unas regiones de un país crecen a tasas más rápidas que otras? ¿Por qué existen diferencias en los niveles de bienestar entre regiones de un país? ¿Por qué estas diferencias persisten a lo largo del tiempo, e incluso se incrementan? ¿Cómo generar desarrollo y crecimiento regionales? ¿Cómo reducir las desigualdades regionales en niveles de vida? Todas estas preguntas podríamos reducirlas a dos problemas: la forma como se genera el crecimiento económico y la forma como se distribuye. El crecimiento económico puede generar efectos negativos en el bienestar regional. Entonces además de entender el proceso de generación de crecimiento económico y —en una visión estrecha—, en consecuencia, de bienestar, es necesario tomar en cuenta sus efectos negativos asociados con la desigualdad en la distribución territorial del crecimiento. Las preguntas anteriores, así como los dos temas que las pueden resumir, sugieren la existencia de una contradicción entre eficiencia y distribución. Estas preguntas mantienen su vigencia como el interés analítico del desarrollo regional. Para tratar de proporcionar una respuesta, el desarrollo regional ha acudido a una buena cantidad de disciplinas: economía regional, economía espacial, geografía económica, economía urbana, desarrollo y crecimiento económico, ciencia regional, y economía internacional. En el estudio del desarrollo regional el espacio es un elemento determinante a tomar en cuenta si deseamos proporcionar una respuesta a las preguntas anteriores. Es en esta diferencia donde podemos encontrar una posible interpretación del porqué el desarrollo regional no ha enfrentado las crisis y transformaciones de la teoría del desarrollo. En particular, cuando reconocemos que por un largo tiempo la economía urbana y regional (y en general todas las disciplinas relacionadas con el análisis espacial) no eran consideradas como parte de la corriente dominante del análisis económico. Esta exclusión quizá estuviera relacionada con la necesidad de diseñar decisiones de política. La corriente dominante de la economía tenía como tarea principal desarrollar todo el aparato analítico, axiomático del equilibrio de mercado. En tanto que los economistas, o en general los profesionales interesados en el desarrollo regional, tenían que proporcionar alternativas de solución a problemas considerados de gran importancia práctica (Cheshire y Duranton, 2004).

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Esta breve exposición sobre las diferentes disciplinas que tratan con el espacio y sus efectos deja de manifiesto que la localización genera ventajas de mercado, competencia imperfecta, economías de escala y aglomeración, elementos del análisis que no se pueden ignorar. Este hecho es más claro cuando se tiene la necesidad de proporcionar sustento a las decisiones públicas relacionadas con la localización de inversiones. Como se carecía de los elementos teóricos y técnicos para incorporar estos factores propios de la localización al análisis de equilibrio general, entonces los resultados que se proponían para ello se consideraban insatisfactorios. Las teorías del desarrollo regional, y en particular quienes estaban interesados por generar un marco teórico adecuado para entender los efectos no competitivos propios, inherentes a la localización, siguieron una alternativa práctica. Por su parte, la corriente dominante interesada en el equilibrio general consolidó su marco analítico. Aun el concepto de Rosenstein-Rodan (1943) del desarrollo como una falta de coordinación, y la necesidad del gran empujón, recurre a la noción de economías de escala internas y externas a la empresa, como las claves de la industrialización (Murphy, Shleifer y Vishny, 1989). Los elementos teóricos y analíticos estarían disponibles hasta 1977 con la publicación de Dixit y Stiglitz sobre competencia monopólica y rendimientos crecientes. Así pues, la economía del desarrollo tomó la ruta de los mercados competitivos, sin dejar nunca de interesarse por las economías de aglomeración, externalidades y rendimientos crecientes. En tanto que el desarrollo regional, durante un buen periodo (hasta la aparición de los trabajos de Krugman, basados en el modelo de Dixit y Stiglitz) se dividió entre quienes favorecían el enfoque proveniente del análisis competitivo, y quienes buscaban alternativas para incorporar los efectos no competitivos de la localización, y proponer alternativas factibles de política.5 El énfasis de estas alternativas de política (en ambas corrientes) eran —y continúan siendo— la reducción de las desigual5 El lector interesado puede consultar el capítulo II de Asuad (2001), que proporciona un panorama muy amplio de estas ideas y algunos debates importantes en torno a ellas. Una versión más sintética se encuentra en Herrera (1994). Es muy importante señalar que esta afirmación sobre el papel de los trabajos de Krugman en relación con elaboración de una teoría que proporcionara una forma de tratar las economías de aglomeración en un marco de equilibrio general, no significa que antes no hubiera trabajos relacionados. Tampoco se ignora la aportación de la geografía. Considerando la extensión del ensayo, y la naturaleza del mismo, queda fuera de toda posibilidad profundizar sobre el tema. El lector interesado tanto en esta cuestión como en el correspondiente al desarrollo económico (y el efecto de incorporar a su estudio los efectos de los rendimientos crecientes) puede consultar Martin y Ottaviano (1999). Las diferencias se mantienen en los campos de la geografía económica y la economía geográfica, sobre este tema se puede consultar Duranton y RodríguezPose (2005), y Rodríguez-Pose (2010). En relación con el desarrollo económico, la geografía económica y la economía regional se sugiere consultar a Krugman (1991a; 1991b) y los comentarios severamente críticos de Stiglitz (1992).

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dades regionales (en sus diferentes manifestaciones) y la promoción del crecimiento. Frecuentemente, con base en los estudios que sustentaban dichas alternativas de política se establecía, y se tiende a mantener este objetivo, que el crecimiento debería ser armónico, equilibrado, menos desigual, y otras ideas afines. El crecimiento, de acuerdo con quienes proponen las alternativas antes mencionadas, no tendría por qué crear desigualdades regionales. La literatura actual (al menos una parte) tiende a ser más cautelosa al momento de sugerir alternativas de política. Los resultados teóricos y empíricos sugieren la conveniencia de buscar otros objetivos de política, con mayor factibilidad, en materia de desigualdades regionales. Si bien el crecimiento es localizado, ello no significa que no sea factible el objetivo de mayor equidad en los niveles de bienestar. Con base en las ideas comentadas en los párrafos anteriores, estamos en condiciones de considerar los enunciados de algunas definiciones de desarrollo regional. Robert J. Stimson, Roger R. Stough y Brian H. Roberts (2006), después de revisar varias definiciones, concluyen que con elevada frecuencia las delimitaciones son imprecisas: confunden procesos con productos. Es el producto del desarrollo económico cuando se mide en términos de indicadores; es decir, variables por las cuales las personas, que viven y trabajan en una región, están más interesadas (número de empleos, riqueza, niveles de vida, condiciones de trabajo, etcétera). Cuando se presentan aumentos en estos indicadores decimos que hay desarrollo regional. Es un proceso cuando se le asocia con mejoras en infraestructura, características positivas de la fuerza de trabajo, variables en las cuales economistas y planificadores tienen más interés. Finalizan afirmando que el problema consiste en equilibrar resultados deseados del desarrollo económico con los procesos para lograrlo. El problema, dicen los autores, se convierte en algo demasiado complicado cuando se toma en cuenta la naturaleza inestable de los sistemas económicos plagados de efectos externos que afectan la política económica de una región. Stimson, Stough y Roberts (2006, p. 4) concuerdan con la definición de Malecki (1991) sobre desarrollo regional: El desarrollo económico regional es la aplicación de los procesos y recursos disponibles para una región que resulta en el desarrollo sustentable de los productos económicos deseados por una región y que es compatible con los valores y expectativas de los negocios, los residentes y de los visitantes (Malecki, 1991, citado en Stimson et ál., 2006, p. 6).

Los autores favorecen esta definición porque incorpora conceptos cuantitativos y no cuantitativos que son propios del desarrollo regional. También señalan que enfoques asociados con lo que genéricamente denominan el modelo neoclásico no toman en cuentala inclusión de variables no cuantitativas. En esta definición no aparece el espacio como una variable propia del

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desarrollo regional, y que tiene un efecto sobre las acciones económicas de los individuos. Sin embargo, en nuestra opinión, esta definición remarca el desarrollo regional como un proceso endógeno, con resultados de bienestar para los individuos que pertenecen a la región. Una definición diferente la proporcionan Nijkamp y Abreu (2009, p. 1), quienes señalan que el desarrollo regional se relaciona con el análisis de la geografía de la localización del bienestar y su evolución. En esta definición se menciona explícitamente bienestar. El problema consiste en el concepto de bienestar. En este sentido los autores señalan que por razones de disponibilidad de información se puede usar el producto per cápita como una aproximación estadística al bienestar. En otros casos se usan medidas alternativas o complementarias como el acceso a bienes públicos, la participación de la fuerza de trabajo, la pobreza o el índice de bienestar humano. Sin embargo, es posible encontrar otras definiciones, y lo que es más importante, ellas dependen de la concepción del espacio que tomemos en cuenta (Capello 2007 y 2009). Aunque más adelante retomaremos, para fines de la definición de desarrollo regional basta decir que Capello sugiere tres; primero: continuo, físicométrico propio de las teorías de la localización; segundo: uniforme-abstracto, que asume un grupo de teorías sobre el crecimiento regional, y tercero: diversificado-relacional. De acuerdo con las teorías que asumen el espacio como uniforme-abstracto el desarrollo regional es la “capacidad de una región para producir, con ventajas (comparativas o absolutas) los bienes y servicios que demandan el sistema económico nacional y la internacional al cual pertenece” (Capello, 2009, p. 37). Es decir, se trata de un proceso de asignación de recursos entre regiones. Por otro lado, si aceptamos la concepción del espacio diversificado-relacional entonces el desarrollo regional es un proceso “que surge de la capacidad productiva, la competitividad, y la capacidad de innovación locales” (Capello, 2009, p. 39). El desarrollo regional depende de las externalidades del territorio ya sea como economías de aglomeración o de localización (cercanía), y por tanto, destacan la importancia que en este proceso tienen los factores asociados con el desarrollo local. El territorio no es un fragmento de terreno físico solamente, es además parte fundamental de un sistema de relaciones socioeconómicas y políticas que forman lo que en la actualidad se denomina capital social. Este enfoque de espacio, y de concepción del desarrollo regional rechaza cualquier noción de espacio abstracto administrativo. El objetivo de las diferentes teorías en que se adopta esta noción de espacio es analizar los factores, tangibles e intangibles asociados con el crecimiento y el desarrollo, entendido como un proceso cooperativo entre regiones y localidades como la base del desarrollo nacional. De acuerdo con Capello (2009) este enfoque del espacio conforma el enfoque más atractivo del desarrollo regional, y permite el intercambio de ideas y objetivos entre las

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dos disciplinas que conforman la economía regional: la teoría de la localización y la teoría del crecimiento regional. Finalmente, Miguel, Maldonado y Torres proponen la siguiente definición de desarrollo regional: Es el proceso generador de riqueza económica, de bienestar social, así como de sustentabilidad, y cuando se manifiesta en igualdad de oportunidades para todos —personas, sectores y regiones— tiende a reflejarse en la armonía de las propias ciudades y regiones. Cuando el desarrollo no es armónico, sacrifica a cualesquiera de estos componentes, pero sobre todo el bienestar y la sustentabilidad en aras del crecimiento económico (Miguel, Maldonado y Torres, 2007, pp. 89-90).

El objetivo de presentar estas definiciones es señalar dos puntos importantes para este documento. Primero, mostrar que desde su definición el énfasis del desarrollo regional son las desigualdades respecto a diversos indicadores, y la generación del crecimiento económico. La pobreza está subsumida, sobreentendida o francamente ignorada en las definiciones. Aún en el caso donde se tiende a ser más específico en el concepto de bienestar tiende a confundirse con igualdad de oportunidades como en Miguel et ál. (2007).6 En este caso también se manifiesta la antítesis entre eficiencia y distribución. Ésta es mi interpretación a su afirmación sobre lo que denominan desarrollo armónico y crecimiento. Segundo, el concepto de espacio también es variable, y no siempre se señala como una de las características propias del desarrollo regional. El problema principal que encuentro en esta especie de dependencia de la pobreza, en términos regionales, de la desigualdad regional es que en cierta medida la pobreza no tiene un componente espacial. Es posible argumentar que en términos de política no se puedan tratar simultáneamente pobreza y desigualdad. Sin embargo, en términos analíticos es difícil justificar, o por lo menos continuar sosteniendo, que la pobreza es un fenómeno dependiente de la desigualdad, y de la generación de crecimiento. Dentro de esta concepción generalizada se supone que políticas diseñadas para reducir la desigualdad tendrían como efecto secundario reducir la pobreza. En la actualidad, a diferencia de las décadas de surgimiento del desarrollo en general y del desarrollo regional en particular, tenemos evidencia y teorías que sugieren la necesidad y conveniencia de analizarlos tanto por separado como en sus relaciones. Para complicar las cosas, la pobreza también tiene un componente espacial. La literatura sobre crecimiento pro pobre es un 6

Es discutible que el concepto de igualdad de oportunidades, tal como se entiende por ejemplo en Roemer (1998), se extienda a sectores económicos. Por otro lado, igualdad de oportunidades, no necesariamente incluye a la pobreza como un componente, especialmente si dicho concepto no se apega a la propuesta de Roemer.

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ejemplo que sugiere que es insuficiente, por no señalar inadecuado, pues en ella se considera que en el análisis regional solamente necesitamos estudiar la relación crecimiento-desigualdad.7 La relación pobreza, desigualdad y crecimiento es más compleja que como lo hemos supuesto. Con objeto de mostrar dicha complejidad, y previo entrar en materia, creo conveniente considerar, en forma por demás sucinta, algunos puntos importantes de la relación entre pobreza, desigualdad y crecimiento regional. Relación entre pobreza, desigualdad y desarrollo regional México ha realizado avances notables en materia de bienestar y desarrollo, especialmente en la segunda mitad del siglo pasado. Sin embargo, a pesar de ello, dos problemas se mantienen: la pobreza y la desigualdad. En la primera década del siglo xxi, la desigualdad se ha reducido (Campos-Vázquez, Esquivel y Lustig, 2012), y aunque dicha reducción es muy modesta en comparación con la magnitud del problema, no podemos ignorar este hecho. En materia de bienestar también ha habido avances. De acuerdo con el Informe sobre Desarrollo Humano 2011, por ejemplo, México, en 1980, tenía un índice de 0.689. La diferencia con respecto a Noruega y Argentina —los países con el mayor índice en el mundo y en Latinoamérica— era 0.20, y 0.07 respectivamente. En 2011, la diferencia se había reducido a 0.17, y 0.02, resultado de la mayor tasa media de crecimiento en el índice durante el periodo (0.85 contra 0.55 y 0.57 por ciento respectivamente). La desigualdad, sin embargo, afecta esos avances. El índice de desarrollo humano (idh) ajustado por la desigualdad permite observar el efecto de ésta sobre el bienestar. Con un índice de Gini de 45.8 en 2011, el idh ajustado por desigualdad pierde 19.5%. Noruega, con un índice de Gini de 25.8 solamente pierde 5.6%. México, por su parte, con un índice de Gini de 51.7, pierde 23.5% del idh. La desigualdad tiene un efecto negativo, de gran magnitud, sobre el bienestar de la población. El índice de Gini, entre 1984 y 2010 (Esquivel, Lustig y Scott, 2011; Campos-Vázquez, Esquivel y Lustig, 2012) muestra una clara tendencia hacia la disminución respecto a los niveles observados en la década de 1984 a 1994. En la actualidad, sin embargo, encontramos una situación inesperada. A mediados de la primera década del siglo xxi, pensábamos que los avances en el desarrollo humano estaban asociados con reducciones en los niveles 7 Para tener una idea de los temas que se analizan en la literatura relacionada con el crecimiento en pro del pobre se sugiere consultar a Kakwani y Pernia (2000).

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de pobreza. Entre 1968 y 2004 la población en pobreza alimentaria se redujo de 24.3 a 17.3 por ciento; la población en pobreza de capacidades pasó de 44.7 a 24.6 por ciento, y la población en pobreza de patrimonio disminuyó de 69.4 a 47.0 por ciento (Székely, 2005, cuadro 2). A partir de 2006 el porcentaje de población en pobreza patrimonial se incrementa; pasa de 42.7% (45.5 millones de personas) a 51.3% (57.7 millones de personas) de la población en 2010. A mediados de la década se pensaba que la pobreza estaba en un proceso de reducción constante. En la gráfica 4.1 podemos observar que a partir de 2006 se presenta una tendencia al incremento de la pobreza, en tanto que el índice de Gini (ingreso disponible) después de su valor más alto en 1994 (0.522) se redujo de manera constinua hasta llegar a 0.469 en 2010. Gráfica 4.1. Pobreza y desigualdad en México (1980-2010): porcentaje de personas en condiciones de pobreza e índice de Gini 0.75

0.65

0.55

0.45

Índice de Gini

0.35

Pobreza alimentaria

0.25

Pobreza de capacidades

0.15

Pobreza de patrimonial

0.05

1989

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

Fuente: Coneval (2007), Pobreza 1992-2010; Székely (2005), Pobreza 1989; CamposVázquez, Esquivel y Lustig (2012), e índice de Gini.

La pobreza, por su parte, muestra una especie de tendencia cíclica. Después de alcanzar su nivel más elevado en 1996 (69% de personas en condiciones de pobreza patrimonial) mostró una tendencia constante a decrecer hasta 2006 (42.7% de personas en condiciones de pobreza patrimonial), y a partir de ese año muestra una tendencia a incrementarse. El crecimiento económico está asociado de manera directa con la pobreza de manera que ésta ha aumentado en los periodos de crisis económica. Esta relación está perfecta y dramáticamente ilustrada en la crisis de 1994-1995

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cuando el producto per cápita se redujo en cerca de 7%. Este episodio se caracteriza por un aumento en la pobreza a niveles que se tenían en la década de los sesenta. En aquel periodo de dos años, la pobreza alimentaria aumentó de 21.1 a 37.1 por ciento, la población en pobreza de capacidades creció de 29.4 a 45.3 por ciento y la población en pobreza de patrimonio se incrementó de 55.6 a 69.6 por ciento (Székely, 2005). A mediados de esta década se pensaba que la pobreza estaba en un proceso de reducción constante. Al contrario de la desigualdad, la pobreza se incrementó en los en los últimos cuatro años. En la actualidad, gracias a las estimaciones del Consejo Nacional para la Evaluación de la Política Social (Coneval) podemos tener estimaciones de la relación entre producto, pobreza, desigualdad y marginación por estado, y para municipio (salvo la información del producto) que nos permite tener una idea más clara de la relación entre esas variables. El cuadro 4.1 presenta estimaciones de esta relación entre estas variables mediante el uso de un panel de datos estatales y municipales (salvo la información del producto interno bruto, pib) por municipio pues se carece de esta información. El panel es quinquenal dada la naturaleza de los datos sobre pobreza y desigualdad: 2000, 2005 y 2010.8 A mayor rezago mayor pobreza; la desigualdad incrementa la pobreza y el producto la reduce. Los resultados estatales coinciden en general con el estudio de Urzúa y Brambila (2009), que por cierto es el único estudio que se encontró relacionado de alguna manera con la pobreza y el desarrollo regional. Estos autores, analizan la pobreza en el nivel estatal estimando las características de pobreza con información de las encuestas de ingreso-gasto (la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, enigh), y después con información del censo de población de 2000, y los conteos de 1995 y 2005, y las enigh de 1994, 1996, 1998, 2000, 2002, 2004 y 2006. Estos resultados se mantienen en el nivel municipal.9 La desigualdad tiene un mayor efecto sobre la pobreza. Por su parte, aunque la relación es un poco más compleja, tanto la pobreza como la desigualdad tienen efectos negativos sobre el crecimiento. El coeficiente de correlación entre el ingreso per cápita y el índice de Gini es de -0.75, y con la pobreza alimentaria, de capacidades y de patrimonio dicho coeficiente es de -0.81, -0.84 y -0.85, respectivamente. La pobreza y la desigualdad reducen el ingreso per cápita, y adicionalmente, como vimos en los resultados del cuadro 4.1 la desigualdad aumenta la pobreza. 8

Tomando en cuenta las características de este documento, no se proporciona mayor explicación sobre el panel. Por otra parte, sus resultados tienen la intención de mostrar relaciones, pues dada la escasa información temporal no se puede esperar tener resultados de la tendencia temporal. Una explicación sobre estos problemas se encuentra en Urzúa y Brambila (2009). 9 La prueba de Hausman señaló que la diferencia entre los coeficientes era sistemática. La estimación del panel municipal se presentó con efectos fijos.

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En líneas anteriores señalamos los incrementos en el idh desde la década de 1970. Estos aumentos en el idh han tenido su efecto respectivo en los estados. La gráfica 4.2 muestra la evolución de este índice para la primera mitad de este siglo. Los estados están ordenados de menor a mayor idh y podemos ver que todos incrementaron sus niveles de bienestar entre 2000 y 2006. De hecho, los estados que experimentaron un mayor aumento porcentual en el idh son Oaxaca, Zacatecas con poco más de 4% (gráfica 4.3). Cuadro 4.1. Factores asociados con la pobreza: variable dependiente: pobreza alimentaria (% de población) Variable Gini

Estado

Municipio

0.763*** -4.25

Log pib estatal per cápita

Índice de rezago social

-0.0784**

—

(-2.89)

—

0.0814*** -5.59

Constante

0.977*** -3.79

Obs.tot

0.242*** -11.55

0.0452*** - 3.95 0.238*** -26.76

7307

0.775

0.022

R2 entre

—

0.1989

R2 general

—

0.1561

Sigma_u

—

0.182

Sigma_e

—

0.126

Rho

—

0.676

Nota: Estadístico t en paréntesis; estados: errores estándar robustos. * p< 0.05 ** p< 0.01 *** p < 0.001

Ahora bien, en este periodo el coeficiente de correlación entre el idh y el ingreso per cápita es 0.91. La relación entre estas variables, crecimiento del ingreso y modificaciones en el nivel de bienestar (reducción de la desigualdad, reducción de la pobreza, aumento del idh), muestran una compleja relación. El desarrollo regional está determinado por la relación espacial entre variables de crecimiento y bienestar. Cada una de ellas tiene diferentes determinantes, y diferentes magnitudes sobre el crecimiento regional. En la

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Baja California Campeche Distrito Federal Quintana Roo Colima Jalisco Nayarit Coahuila Nuevo León Aguascalientes Tamaulipas Chihuahua Sonora Yucatán Tabasco Edo. de México Sinaloa Guerrero Tlaxcala Durango Michoacán Veracruz Baja California Sur Querétaro Hidalgo Guanajuato Puebla Morelos San Luis Potosí Chiapas Zacatecas Oaxaca

Tasa de Cambio del IDH

IDH00 IDH03 IDH06

Distrito Federal

Nuevo León

Coahuila Chihuahua Baja California

Baja California Sur

Campeche Quintana Roo

Sonora

Colima Tamaulipas Aguascalientes

Jalisco Querétaro

Edo.de México Morelos Durango

Tlaxcala Nayarit San Luis Potosí Tabasco Yucatán Sinaloa

Zacatecas Puebla Guanajuato

Veracruz Hidalgo

Guerrero Michoacán

Chiapas Oaxaca

IDH

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actualidad es injustificado analizar el desarrollo regional en estrictos términos de desigualdad y generación de producto.

Gráfica 4.2. Evolución del índice de desarrollo humano (idh): México (2000-2006) 0.93

0.88

0.83

0.78

0.73

0.68

Fuente: pnud, 2011.

Gráfica 4.3. Incremento porcentual en el idh por estado (2000-2006)

4.5

4.0

3.5

3.0

2.5

2.0

1.5

1.0

0.5

Fuente: Elaboración propia con información del pnud, 2011

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La relación entre pobreza y desigualdad es un poco más complicada de lo que hemos supuesto. Reducir una no necesariamente significa reducir la otra. Por ejemplo, mediante la información sobre el porcentaje de población con ingreso inferior a la línea de bienestar en 2010, y el coeficiente de Gini para el mismo año, el coeficiente de correlación es 0.24, pero no es estadísticamente significativo. Eso quiere decir que existen otras variables asociadas con el número de personas con ingresos que no cubren un mínimo de bienestar, además de la desigualdad. La intensidad de la pobreza intenta responder a la pregunta: ¿Qué tan pobres son los pobres? El coeficiente de correlación entre esta variable estimada por el Coneval y el índice de Gini es 0.37, es decir a mayor desigualdad mayor intensidad de la pobreza. Así pues, crecimiento, desigualdad y pobreza están vinculados en forma directa e indirecta. Podemos explorar la relación pobreza-desigualdad, sin embargo ambas tienen una influencia indirecta por medio del crecimiento (Naschold, 2002; Bourguignon, 2004). Desde los años cincuenta hemos reconocido que la reducción de la pobreza es un objetivo del desarrollo, y además para ello es necesario combinar políticas distributivas, y políticas que promuevan el crecimiento (Bourguignon, 2004). Sin embargo, la relación territorial no está plenamente explorada. Un concepto más amplio de desarrollo supone mayores complicaciones para el estudio del desarrollo regional. Un ejemplo lo muestra el concepto de población que “no es pobre de ingreso, ni es vulnerable” propuesto por el Coneval.10 Podemos considerar a esta población como aquella que tienen las condiciones mínimas, indispensables para transformar sus funcionamientos en capacidades. Es la población que no es pobre de ingreso y a su vez no tiene rezago educativo, tiene acceso a la seguridad social, tiene acceso a calidad y espacios en la vivienda, tiene acceso a los servicios básicos de la vivienda y tiene acceso a la alimentación. En este sentido, podríamos pensar que éste sería el objetivo del desarrollo regional si modificamos el concepto de desarrollo vigente en la disciplina por el propuesto por Amartya Sen (1999). La gráfica 4.4 muestra, en orden ascendente, el porcentaje de población no pobre y no vulnerable por estado. El primer hecho que destaca es que los estados donde se encuentra la menor proporción de población con estas características son algunos de los estados con mayor proporción de población en condiciones de pobreza: Chiapas, Guerrero y Oaxaca. Sin embargo, esta relación no es estrictamente lineal. El Distrito Federal, por ejemplo no tiene el mayor porcentaje de población no pobre y no vulnerable. El Estado de México se encuentra por debajo de la media, y los estados con mayor porcentaje de po10 Coneval no realiza ningún calificativo sobre la población con estas condiciones. Sin embargo, pienso que es lo más cercano a estimar la población con las condiciones mínimas, a partir del concepto de desarrollo de Kumar Sen (1999): serían las personas con las condiciones mínimas para transformar sus capacidades en funcionamientos.

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blación con estas características son Nuevo León, Coahuila, Baja California Sur, Distrito Federal y Sonora. Los coeficientes de correlación entre el porcentaje de población no pobre y no vulnerable y el ingreso, el índice de rezago social y el índice de Gini para el año de 2010 son 0.41, -0.85 y -0.13 respectivamente.11 En 2008 sólo 18.0% de las personas tenía estas características, y en 2010 la proporción se había incrementado a 19.3%. Ahora bien, lo importante en relación con este nuevo indicador de bienestar, la población en condiciones mínimas para el desarrollo de sus capacidades es el ingreso per cápita, o el crecimiento económico. El cuadro 4.2 muestra el efecto positivo del pib per cápita en el porcentaje de población estatal con las condiciones mínimas para desarrollar sus capacidades. La desigualdad, aunque no es significativa, tiene un efecto negativo. Cuadro 4.2. Efecto del crecimiento, la desigualdad sobre el porcentaje de población no pobre y no vulnerable Variable Constante LPIBPC10 Gini10*

Beta

Error estándar

-80.87

28.87

0.66

0.14

-0.16

0.14

Nota: R2 (ajustada) = 0.420533 F (2,29) = 12.249, p < 0.00014 Error estándar de la estimación = 5.8436 Significativo al 0.01

La gráfica 4.5 muestra, en orden ascendente, los cambios en puntos porcentuales de población no pobre y no vulnerable, y podemos advertir que los estados donde hubo una reducción en la proporción de la población con estas características fueron Campeche, Oaxaca, Chihuahua, Sinaloa, Tamaulipas, Zacatecas, Sonora, Colima, Baja California y Guerrero. El aumento en la pobreza moderada es el factor más asociado con el porcentaje de población no pobre y no vulnerable, tanto si analizamos el cambio en esas variables como el porcentaje por año. La desigualdad definitivamente está asociada con la pobreza, y ambas variables tienen un componente territorial muy importante.

11 El coeficiente de correlación entre la proporción de personas no pobres y no vulnerables no es estadísticamente significativo.

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Querétaro Baja California Colima Sonora Zacatecas Tamaulipas Sinaloa Chihuahua Oaxaca Campeche Durango Chiapas Yucatán Distrito Federal Veracruz Guerrero Jalisco Tabasco Guanajuato Nayarit Tlaxcala Michoacán Quintana Roo San Luis Potosí Hidalgo Edo. de México Puebla Baja California Sur Morelos Aguascalientes Nuevo León Coahuila

Puntos porcentuales

124 Chiapas

NPNV08 Sinaloa Baja California Jalisco Quintana Roo Tamaulipas Chihuahua Colima Aguascalientes Sonora Distrito Federal Baja California Sur Coahuila Nuevo León

Nayarit Querétaro

Campeche

San Luis Potosí

Edo. de México Yucatán

NPNV10 Morelos Durango

Tlaxcala Hidalgo Veracruz Zacatecas Guanajuato

Guerrero Oaxaca Tabasco Puebla Michoacán

NPNV

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Gráfica 4.4. Porcentaje de población no pobre y no vulnerable (npnv) por estado (2008-2010) 45

Fuente: Elaboración propia con información del Coneval, 2013.

Gráfica 4.5. Diferencias en el porcentaje de población no pobre y no vulnerable (2008-2010) 5

-1 0

-2

-3

-4

Fuente: Elaboración propia con información del Coneval, 2103.

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Crecimiento regional: convergencia y divergencia El crecimiento regional y la convergencia son temas que han generado una gran cantidad de investigación, que en mi opinión es paralela a la que se elabora de modo intencional. Durante la primera década del siglo xxi, se publicaron poco más de 30 artículos sobre el tema tanto en revistas arbitradas nacionales como internacionales. El tema incluso lo podemos encontrar como parte o como el tema central de al menos dos libros de texto (Fuentes, Díaz y Martínez, 2003; Mendoza y Díaz, 2006). Estos estudios, en su mayor parte, suponen un espacio que Capello (2007) denomina del segundo tipo, uniforme-abstracto. Para analizar los temas fundamentales estudiados por esta literatura en la presente década, conviene iniciar con la presentación del marco de análisis general; es decir, el modelo neoclásico de crecimiento. Es muy importante la presentación de este marco analítico pues destaca, en buena medida, el centro de la discusión, el punto importante de diferencia analítica en términos tanto del tipo de espacio, como de los elementos asociados con la aglomeración. Para los fines de esta presentación es muy importante señalar los supuestos en los que se basa este modelo. El punto de partida es una función de producción, que para facilitar la exposición es del tipo Cobb-Douglas que incorpora el desarrollo tecnológico exógeno: Y=(AL)1-αKα Donde Y es el producto, K es el stock de capital, L es trabajo, y A es el parámetro de productividad, o el desarrollo tecnológico o la efectividad del trabajo. Los supuestos básicos del modelo se relacionan con las propiedades de la función de producción. Tres propiedades son relevantes para nuestro propósito: para cada factor, capital y trabajo, exhibe rendimientos positivos y decrecientes; exhibe rendimientos constantes de escala, y las denominadas condiciones Inada.12 Los niveles iniciales de trabajo y tecnología están dados y crecen a una tasa constante n y g, respectivamente. El supuesto de rendimientos constantes de escala permite presentar esta función en forma intensiva, o en unidades efectivas de insumo tal que

12 En otras palabras estas condiciones implican que la productividad marginal de cualquiera de los factores no tiene límite superior cuando el suministro de alguno de ellos tiende a cero. La productividad marginal tiende a cero cuando el suministro de algún factor tiende a infinito (véase Barro y Sala-i-Martin, 2004, cap. 1).

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El modelo determina el nivel de capital asumiendo que el producto se asigna a consumo e inversión. El ahorro, la fracción del producto que se asigna a inversión, s, es exógena y constante. Por otra parte, para producir una parte del stock de capital existente se deprecia a una tasa δ. La tasa de incremento neto de k está dada por la siguiente ecuación

k=skα–(n+g+δ)k

Y la tasa de crecimiento es

A partir de esta ecuación se puede obtener uno de los resultados importantes para entender el tema de la convergencia:

Es decir a valores menores de k mayor será γ, el crecimiento per cápita. El modelo de crecimiento neoclásico (Barro y Sala-i-Martin, 2004) implica que cuando k(0) y y(0) tienen mayores tasas de crecimiento de k. Esta es la hipótesis de convergencia absoluta: la economía pobre tiende a tener tasas mayores de crecimiento per cápita que una economía rica. Barro y Sala-i-Martin (2004) denominan a esta convergencia, convergencia β, es decir cuando una economía, una región, pobre crece más rápido que una rica, de forma tal que la economía pobre tiende a converger, a igualar, a la economía rica en términos del producto per cápita. Otro concepto de convergencia es la denominada convergencia σ, y se refiere a la reducción en la dispersión del producto per cápita entre países a lo largo del tiempo. Los autores mencionados consideran un tercer tipo de convergencia, que denominan condicional que se refiere a una situación donde se elimina el supuesto de que todos los países o regiones tienen los mismos parámetros, y el mismo estado estacionario. En este caso se propone que entre más lejana de su nivel de estado estacionario esté una economía su tasa de crecimiento será más elevada. En otras palabras, la diferencia en producto per cápita entre regiones tenderá a reducirse a lo largo del tiempo si comparten los mismos determinantes del crecimiento del capital; la convergencia está condicionada a que las regiones tengan las mismas variables fundamentales (s, g, n, δ). Barro y Sala-i-Martin (2004) muestran que, de una ecuación del crecimiento del capital per cápita, es posible obtener una expresión del crecimiento promedio per cápita entre dos periodos, susceptible de usar empíricamente para obtener la velocidad de convergencia. La literatura empírica estima una ecuación del siguiente tipo:

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Donde X es el vector de covariables que determinan el producto per cápita de estado estacionario, T es el periodo de tiempo en estudio, de manera que el lado izquierdo es la tasa de crecimiento de la economía en el periodo de T años, y β1<0 se considera evidencia de convergencia condicional. Este modelo neoclásico de crecimiento regional tiene varios temas que lo hacen atractivo, en particular por sus consecuencias de política. Sin embargo, este tema, y otros que se relacionan con la diversidad de estudios los dejaremos para tratarlos conforme avancemos en la exposición. Los estudios realizados en esta década, para estimar la velocidad de convergencia suelen estimar el coeficiente β, y después usarlo para obtener una estimación de la velocidad de convergencia, es decir la tasa instantánea de convergencia hacia el valor de estado estacionario (Barro y Sala-i-Martin, 2004, pp. 80-81), En otras ocasiones se estima directamente. Dada la estructura de información, para las estimaciones se han usado desde sección cruzada, paneles, y series de tiempo. Para los fines de este estudio importan dos temas: la existencia o no de convergencia y la conclusión de políticas. Un tema adicional se relaciona con la inexistencia de información comparable, de largo plazo sobre el crecimiento estatal (municipalmente no existe). La información oficial está disponible a partir de 1970, y el inegi ha cambiado la metodología en dos ocasiones, haciendo con ello más difícil la comparación. En este sentido encontramos al menos dos esfuerzos por construir información estatal del pib. (Esquivel, 2002; Germán-Soto, 2005). El estudio de más largo plazo, que además incluye las estimaciones del pib estatal per cápita, que utiliza es de Crescencio Ruiz Chiapetto (2000). Su estudio tiene objetivos más amplios, sin embargo dedica un apartado al tema de convergencia. Consignamos sus resultados, pues son las únicas estimaciones con información anterior a 1940. Ruiz Chiapetto encuentra convergencia en todo el periodo 1900-1993. Realiza después tres estimaciones más de acuerdo con hechos económicos importantes: el inicio de la industrialización, 1940-1970, 1940-1993 y 19701973. En todos estos periodos encuentra evidencia de convergencia. Una de las características de los estudios de convergencia es la discordancia sobre los periodos de convergencia-divergencia. De hecho, en los trabajos elaborados en esta década encontramos una diferencia importante en los periodos de análisis. A principios de la década, la mayor parte de los estudios se basaban en estimaciones de sección cruzada. El cuadro 4.3 resume algunos estudios y resultados sobre la convergencia, así como el periodo de análisis.

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Cuadro 4.3. Resultados de algunos estudios sobre convergencia en México Periodo 1895-1960 1900-1970 1970-1980 1980-1985 1980-1999 1970-1985 1993-1999 1985-1993 1970-1999 1970-1985 1985-1993 1940-1980 1980-1995 1960-2000 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000

Convergencia-divergencia Divergencia Divergencia Convergencia Convergencia Divergencia Convergencia Convergencia Divergencia Divergencia Convergencia Divergencia Convergencia Divergencia Convergencia Convergencia (n. s.) Convergencia Convergencia (n. s.) Divergencia (n. s.)

Autor Lemoine Hernández Laos Hernández Laos Arroyo Arroyo Messmacher Messmacher Messmacher Messmacher Juan Ramón y Ribera-Bátiz Juan Ramón y Ribera-Bátiz Esquivel Esquivel Esquivel-Messmacher Esquivel-Messmacher Esquivel-Messmacher Esquivel-Messmacher Esquivel-Messmacher

Año de publicación 1973 1984 1984 s. d. s. d. 2000 2000 2000 2000 1996 1996 1999 1999 2002 2002 2002 2002 2002

Nota: n. s.: no significativa y s. d.: sin datos. Fuente: Elaboración propia con base en información de Vilalta, 2003.

A partir de la información del cuadro 4.3 podemos comentar que existe una especie de consenso respecto al tema convergencia-divergencia: antes de la firma del tlcan la economía exhibía una tendencia hacia la convergencia, en tanto que después de la firma del mencionado tratado (1994) se presenta un proceso de divergencia. A fines del siglo pasado, las estimaciones basadas en información de sección cruzada recibieron diversas críticas que iban desde lo inadecuado de este tipo de estudios hasta la sensibilidad de las estimaciones a las variables condicionales de los modelos.13 Una alternativa para enfrentar estos, y otros, problemas de las estimaciones con base en información de sección cruzada fue recurrir al uso de técnicas de análisis de datos de panel. Los trabajos de sección cruzada pueden estar sesgados debido a problemas de efectos fijos pues asumen estados estacionarios iguales para todos los estados. Por tanto se sugiere la conveniencia de estudiar la convergencia condicionada, donde el equilibrio de largo plazo es diferente para cada entidad. Para tratar la literatura a partir de la segunda mitad de esta década es conveniente recapitular sobre el tema de la convergencia. El proceso de convergencia significa que las economías tienden hacia un estado estacionario, un equilibrio con crecimiento positivo. Cuando la con13 Un ejemplo de este problema lo encontramos en el trabajo de Rodríguez-Oreggia (2005).

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vergencia es absoluta entonces las economías tienden hacia un mismo estado estacionario. En cambio, cuando la convergencia es condicionada, entonces la tendencia es hacia estados estacionarios diferentes, y cuyos niveles dependen de parámetros propios de cada región. En relación con el desarrollo regional, la convergencia absoluta implica homogeneidad, igualdad en ingresos per cápita entre economías regionales. La convergencia condicionada señala la evidencia a favor de que una economía regional tiende hacia un estado estacionario. Una buena parte de la literatura, nacional e internacional, se ha concentrado en tratar de enfrentar los problemas asociados con el estudio de la convergencia con base en información de sección cruzada. Entre los problemas más serios encontramos el sesgo por variable omitida, la endogeneidad entre las variables asociadas con el crecimiento del producto per cápita, la posible existencia de raíces unitarias en la casi uniformidad de la tasa de convergencia de 2%.14 El debate interno se encuentra en la forma más adecuada de estimar la convergencia. Sin embargo, es muy importante comentar que detrás de este interés existe un motivo de política económica. La existencia de desigualdades regionales requiere conocer, de la forma más precisa posible, si éstas se amplían, disminuyen o se mantienen a lo largo de un periodo. Entre más preciso sea ese conocimiento más información se tendrá para la toma decisiones en materia de desarrollo regional. Una forma de enfrentar algunos de los problemas de las estimaciones de sección cruzada es mediante el uso de paneles. Aunque Esquivel (1999) en una parte de su trabajo estima un panel; es Cermeño (2001) quien elabora uno de los estudios dedicado a usar este tipo de análisis. Su periodo abarca información quinquenal de 1970 a 1995, lo cual limita el aprovechamiento de serie de tiempo y la dinámica regional del ingreso. Su interés es analizar si la dinámica del pib per cápita estatal muestra convergencia absoluta (niveles como le llama) o convergencia condicionada (tasas de crecimiento). Lo que Cermeño hace es probar la hipótesis y no sólo asumirla; de esta foma critica (asumir la hipótesis de convergencia) los estudios de corte transversal. Sus resultados, a partir de un modelo de panel dinámico con efectos individuales, que además corrige por las limitaciones de la muestra, son opuestos a los obtenidos mediante información transversal. Sus resultados muestran que el equilibrio de largo plazo de cada estado es diferente. Por su parte, sus estimaciones muestran que la dinámica del producto regional en el periodo de estudio es del tipo de la convergencia condicional, lo cual es contrario a los resultados de los estudios de sección cruzada pues mostraban compatibilidad con la convergencia absoluta. En otras palabras, de acuerdo con Cermeño (2001) el equilibrio de cada región es diferente, y por tanto difícilmente crecerán a una tasa necesaria para eliminar las desigualdades en el ingreso per cápita. 14 Los estudios internacionales sobre el tema señalan que la tasa de convergencia estimada tiende a ser 2% o muy cercana a esta tasa.

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De acuerdo con los estudios elaborados hasta mediados de esta década, conviene resaltar dos resultados relacionados con la convergencia regional. Los estudios de corte transversal mostraban que las reducciones en la dispersión de ingreso per cápita se presentaron en el periodo 1970-1985, pues pasaron de 0.43 a 0.32 (Rodríguez-Oreggia, 2005). El problema de interés para fines de política regional es precisamente analizar las razones principales por las cuales el proceso de convergencia se detuvo en los últimos 15 años. La apertura comercial ejecutada a partir de la firma del tlcan inicia un proceso de cambio estructural en la economía mexicana, y con ella un proceso de relocalización, tanto de actividades como de trabajadores. Desde la firma de este tratado, el ingreso relativo de algunos estados, principalmente del sur-sureste, no mejoró de manera importante, un resultado contrario a lo que se esperaba. En materia de política regional conviene resaltar dos conclusiones en la literatura relacionada con la convergencia. La primera tiene que ver con el hecho de que la mayor parte de la divergencia regional, en estos últimos 15 años, se debe fundamentalmente a factores asociados con la productividad laboral. (Esquivel y Messmacher, 2002; Esquivel Lederman, Messmacher y Villoro, 2002; Chiquiar, 2004). El segundo punto se refiere a que las divergencias en las tasas de crecimiento económico regional no se deben de manera fundamental a un mayor dinamismo en el norte del país por su cercanía con Estados Unidos. No es la lejanía o cercanía geográfica a la frontera norte lo que explica la divergencia, sino otros factores que son sensibles a las medidas de política regional (Aroca, Bosch y Maloney, 2005). Diferencias en el crecimiento de la productividad laboral, como uno de los factores determinantes en la divergencia regional, es una explicación compatible con la calidad del capital humano en las regiones, con la disponibilidad de infraestructura de transporte y telecomunicaciones. Por ejemplo, mayor disponibilidad de infraestructura de telecomunicaciones tiende a reducir el proceso de divergencia regional. El nivel de educación tiene un efecto mayor sobre el crecimiento del producto que en el periodo previo a la firma del tlcan. Estados más ricos tienden a tener mayores niveles de productividad lo que puede aumentar las desigualdades regionales. Hasta mediados de la década, los estudios de corte transversal y los de panel, limitados por las pocas observaciones en el tiempo, se concentraban en encontrar los factores relacionados con la falta de convergencia. Un avance importante en el estudio de la convergencia regional es el trabajo de Germán-Soto (2005b) quien estima el pib estatal para el periodo 19401993.15 Esta información permite el estudio de la convergencia regional mediante el uso de paneles estocásticos. 15 En la página web de Germán-Soto (2005b) se encuentra la serie hasta 2001.

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En estos estudios se requieren dos condiciones para la definición de convergencia: la denominada estocástica y la que tradicionalmente se conoce como convergencia de tipo beta. La primera implica que los shocks en el ingreso relativo per cápita son temporales, es decir que las diferencias entre las economías regionales no son permanentes, los movimientos de largo plazo en el producto per cápita se deben a shocks comunes. La segunda (convergencia beta) se refiere al concepto tradicional: que las regiones pobres crezcan a tasas mayores que las regiones prósperas. Uno de los primeros estudios que aprovechan las características de serie de tiempo y sección cruzada con la información generada por Germán-Soto (2005a, 2005b) son los trabajo de Carrion-i-Silvestre y Germán-Soto (2007 y 2009). El estudio de 2009 muestra el poder analítico de este tipo de estudios sobre convergencia estocástica. Los autores consideran dos puntos importantes: no asumen que las observaciones de corte transversal sean independientes. Los autores postulan que existen situaciones comunes de shock que, sin embargo, afectan en forma diferenciada a cada región (en este caso a cada estado de la república). En segundo lugar, toman en cuenta situaciones de cambios estructurales, shocks, que pudieran afectar las relaciones económicas y la tendencia hacia el estado estacionario. Los autores encuentran evidencia a favor de la convergencia estocástica, es decir los shocks relacionados con el ingreso per cápita regional son temporales. También encuentran evidencia de convergencia beta. En esta parte encontramos el avance que permiten estos métodos. Carrion-i-Silvestre y Germán-Soto (2007 y 2009) identifican que el proceso no es uniforme; después de una situación de shock algunos estados pueden entrar en un proceso de divergencia, e identifican a los estados antes y después del shock y su tendencia: hacia convergir o no convergir. Los autores concluyen que solamente algunos estados, los más avanzados, han construido una estructura que les permite aprovechar las ventajas del incremento en las oportunidades de comercio. Las desigualdades regionales tienden a crecer, en especial a partir de la entrada en vigor del tlcan a principios de la última década del siglo pasado, y con ello la evidencia aportada que refuerza los resultados de algunos estudios mencionados. En mi opinión, sus conclusiones favorecen la teoría de la formación de cluster de regiones. A diferencia de los estudios sobre el tema, su enfoque de análisis les permite proponer medidas de políticas acordes con las tendencias regionales hacia la convergencia o la divergencia. Otro enfoque para el estudio de la convergencia, que hace posible la disponibilidad de datos temporales del producto per cápita regional es el relacionado con las series de tiempo. A partir de la información de GermánSoto (2005a, 2005b) es posible ampliar el estudio de la convergencia regional usando series de tiempo para cada economía regional (cada estado), lo cual permite dejar de suponer que los ajustes estatales sean lineales, y además que

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la economía estatal se encuentre cercana a su nivel de estado estacionario. Un estudio reciente que usa el enfoque de serie de tiempo es el de Ayala, Chapa y Murguía (2011). Estos autores analizan el periodo 1940-2006, y comparan sus resultados primero con los obtenidos mediante el uso de la información de corte transversal. Lo primero que notan, y se ha discutido en esta parte del documento, es que ambas técnicas proporcionan resultados contrarios. Para el periodo 1940-2006 encuentran evidencia a favor de la hipótesis de convergencia absoluta, con una velocidad de convergencia de 0.01. Sin embargo al dividir los periodos antes y después de 1985, encuentran la evidencia casi aceptada de manera general: convergencia en el periodo 1940-1985, y tendencia a divergir de 1985 en adelante. Es decir, a la velocidad de convergencia del periodo de 1940-2006, sólo 1% de la diferencia entre el producto per cápita y el nivel de estado estacionario, se reduce en un año. Tomaría casi 140 años lograr la convergencia. En cambio para el periodo de mayor convergencia, ésta tomaría 64 años. Sin embargo, como ejemplo de divergencia, para el periodo 1986-2006, la velocidad de convergencia fue de 0.41%, y el periodo necesario para la reducción de la desigualdad sería de 338 años. Sin embargo, el uso de series de tiempo impone una redefinición de convergencia absoluta y condicional. Al comparar dos economías j e i, la convergencia absoluta requiere que el pronóstico de largo plazo de sus ingresos per cápita sea igual en el tiempo t. La convergencia condicionada se presenta si los pronósticos del producto per cápita de las dos economías en el largo plazo son proporcionales en un tiempo fijo t (Bernard y Darlauf, 1995). Al usar las series de tiempo para cada estado es posible estudiar ambos tipos de convergencia mediante cointegración. El resultado es opuesto al de los estudios transversales. De acuerdo con sus resultados, los autores encuentran que en seis estados existe evidencia de convergencia absoluta hacia el producto nacional per cápita, y en dos estados se encuentra evidencia de convergencia absoluta hacia la economía líder (el Distrito Federal). Solamente dos estados muestran evidencia de convergencia relativa. Su objetivo es buscar una alternativa de conciliar los resultados de ambos tipos de estudios. Los autores, para este objetivo, usan una adaptación del concepto de convergencia propuesto por Nahar e Inder (2002) que consiste en aproximar el valor absoluto de los ingresos relativos al promedio de la región líder en el contexto de series de tiempo. Es un procedimiento que permite investigar la convergencia de economías regionales individualmente. Ayala, Chapa y Murguía (2011) concluyen señalando que, para el periodo 1940-2006, encuentran evidencia a favor de la convergencia hacia la economía del Distrito Federal. Sus conclusiones apoyan los resultados de sección cruzada. Sin embargo, afirman que el proceso no ha sido generalizado para la mayoría de los estados. No todos los estados convergen, y quienes sí convergen no necesariamente lo hacen hacia el mismo estado estacionario. La evidencia es hacia la convergencia condicional.

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Otro estudio similar al anterior, usando información quinquenal, para el periodo 1970-2004, es el de Díaz, Sánchez y Mendoza (2009). Su punto de partida es el casi acuerdo general en los estudios de convergencia en México: falta de evidencia sobre convergencia regional absoluta para el periodo de estudio, en este caso, 1970-2004; previo a 1985 evidencia de convergencia beta y sigma; después de 1985, divergencia. Con base en diferentes pruebas de cointegración, a las que deben recurrir por el tipo de información que usan, concluyen que existe evidencia de convergencia hacia la economía líder (el Distrito Federal) condicional para el periodo bajo estudio. Sin embargo, esta convergencia se observa solamente entre las economías regionales más prósperas. Un estudio importante tanto por su enfoque como por la información que utiliza es el de Cermeño, Mayer y Martínez (2009). Su información es municipal a partir de censos industriales mexicanos de los años 1989, 1994 y 1999, y comparan los resultados con los obtenidos para condados estadounidenses para los años 1987, 1992 y 1997. Su enfoque es de panel con variables instrumentales, y enfrenta los problemas relacionados con las limitaciones de las observaciones temporales. Sus conclusiones señalan que no hay evidencia de convergencia en el producto manufacturero per cápita. Por el contrario, en Estados Unidos, la productividad muestra tendencias hacia la convergencia. Entre México y Estados Unidos, durante el periodo 1989-1999, la productividad muestra tendencias hacia la divergencia. Y en México es desigual, en tanto que en Estados Unidos se observa una tendencia contraria. Las diferencias en productividad per cápita entre México y Estados Unidos se han incrementado. Entre las conclusiones importantes de esta literatura, para los fines de este trabajo, encontramos las siguientes: 1. Antes de los inicios de la apertura comercial en 1985, se encuentra evidencia a favor de un proceso de convergencia cuya mayor fuerza se presenta en el periodo 1940-1960. La tasa de convergencia decrece hasta 1985, y a partir de esos años hasta 2006 la evidencia apoya un proceso de divergencia. 2. El proceso de convergencia y desde luego el de divergencia no han sido homogéneos. Ambos procesos muestran mayores efectos en ciertos estados respecto a otros. Los estados más pobres en los años de 1940 a 1960 tuvieron una tasa de convergencia menor (entre 1.2 y 1.5) a la aceptada internacionalmente (en estudios de este tipo) de 2.0.16 La baja tasa de convergencia es una de las razones para explicar la persistencia de las desigualdades regionales. 3. Algunos trabajos estudian el proceso de convergencia agrupando entidades (por ejemplo Esquivel, 1999; Aroca, Bosch y Maloney, 2005; Chi16 La diferencia en años para eliminar las desigualdades serían entre 68 y 114 años.

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quiar, 2004). Asumen que la desagregación territorial no afecta la dinámica de la desigualdad regional. Por ejemplo, Esquivel concluye que los estados agrupados en lo que denomina regiones Norte, Pacífico, Golfo y Capital tienen tasas de convergencia más altas que las regiones Sur, Centro y Centro Norte. Chiquiar, usando otra regionalización,17 señala que los estados beneficiarios por las reformas estructurales después de 1985, fueron aquellos que contaban con niveles adecuados de infraestructura física y de telecomunicaciones, transporte, grandes empresas y un stock de capital humano con niveles de educación relativamente elevados. El proceso de convergencia, previo a las reformas, se les impuso a los estados que carecían de infraestructura y capital humano, y que estaban en proceso de convergencia, y eso explica que después de la liberación comercial se presentara un proceso de divergencia. 4. La falta de convergencia, o la evidencia a favor de un proceso de convergencia condicionada, señala por lo menos tres temas importantes. Primero, la teoría del desarrollo regional basada en el modelo neoclásico de crecimiento es inadecuado para el estudio de las desigualdades regionales. Segundo, la evidencia sugiere que los estados más desarrollados muestran un proceso de convergencia entre ellos. Este hecho, más que favorecer el enfoque neoclásico del crecimiento regional, señala la importancia que tiene atender a las características propias de cada estado. Por otra parte, el tercer tema es que la evidencia sugiere la posibilidad de que exista un proceso del tipo conocido como clubes de convergencia y de polarización. Algunos autores, como Chiquiar (2004), no descartan la posibilidad de que existan también efectos de aglomeración en el proceso de divergencia, clubes de convergencia y polarización. 5. Para estudiar cualquiera de estos procesos es inadecuado el marco analítico propio del modelo neoclásico de crecimiento. Un estudio reciente que tiende a matizar estas conclusiones es el de Cabral y Mollick (2012). Estos autores analizan el proceso de convergencia después de tlcan, concretamente, analizan el periodo 2003-2006, mediante paneles dinámicos. Los autores encuentran evidencia de convergencia absoluta a una tasa que varía de acuerdo con el periodo que se elija: 1993-2006 la tasa fue de 1.5%; 1996-2006 la tasa fue de 9.4%. Los factores que pueden explicar este proceso de convergencia son la migración y la inversión extranjera directa. Ahora bien, las tasas de convergencia además de variar de acuerdo con el periodo de análisis, varía también con la localización de los estados. Los estados fronterizos tienen tasas de convergencia más elevadas que los del sur del país, 17 Frontera, Norte, Centro, Ciudad de México, Sur. Esquivel usa la siguiente regionalización: Norte, Pacífico, Golfo, Capital, Sur, Centro y Centro Norte.

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por ejemplo. Entre los estados localizados en el centro del país y los del sur la convergencia se presenta con una tasa decreciente. Alternativas analíticas de las desigualdades regionales Para estudiar las alternativas de análisis al modelo neoclásico de crecimiento, relacionado con las desigualdades regionales, es conveniente desatacar algunas limitaciones propias de dicho modelo, y las dificultades para estudiarlas dentro del marco analítico del supuesto de rendimientos decrecientes. El modelo neoclásico de crecimiento proporciona un marco teórico que facilita entender uno de los procesos importantes de la economía regional: el crecimiento. Tiene además la ventaja de proporcionar conclusiones de política congruentes con una visión lineal de la política económica: el mercado es el mecanismo adecuado para enfrentar las desigualdades regionales.18 Esta manera de entender el funcionamiento del mercado, y la acción del gobierno no es un tema del pasado. Como señalamos al principio de este trabajo, la situación actual en materia de los problemas del desarrollo regional es reminiscente de la que encontramos en la década de los años cincuenta. Por ejemplo, el informe del Banco Mundial de 2009 señala lo siguiente en relación con el desarrollo regional desigual y concentrado, la pobreza y las políticas territoriales para reducir esos problemas: La preocupación por estos tres mil millones de personas, vistas en conjunto, lleva algunas veces a proponer un crecimiento económico más espacialmente equilibrado. Por ejemplo, se mantiene que el crecimiento de las ciudades debe controlarse, que las diferencias de riqueza entre el campo y la ciudad deben reducirse rápidamente, que las zonas y provincias retrasadas alejadas de los mercados nacionales y mundiales deben respaldarse con programas de desarrollo territorial que ofrezcan empleos a las personas que viven en ellas y, finalmente, que las crecientes diferencias entre el mundo desarrollado y en desarrollo deben resolverse mediante intervenciones para proteger a las empresas de los países en desarrollo hasta que estén dispuestas a competir (ibrn, 2009).19

18 Esta conclusión es, en opinión del autor de este capítulo, uno de los temas de diferencia entre otros autores como Myrdal (1959) y Hirschman (1961) consideraban la necesidad de políticas de gobierno para promover el desarrollo regional. El mercado, por sí mismo, no reduciría las desigualdades regionales. 19 La cita menciona tres mil millones de personas, y se refiere a la cantidad de población en el mundo que el Banco Mundial estimaba que vivían en condiciones de pobreza.

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El mensaje del Informe sobre el desarrollo mundial 2009 (pp. 5-6)20 es diferente: el crecimiento económico tiende a ser desequilibrado geográficamente. Los esfuerzos por difundirlo prematuramente pondrán en peligro el progreso. Dos siglos de desarrollo económico revelan que las disparidades espaciales de ingreso y producción son inevitables. Una generación de investigación económica revela que no hay ninguna razón válida para esperar que el crecimiento económico se extienda de manera uniforme en el espacio. Lo ocurrido en los países con una experiencia positiva de desarrollo revela que la producción se concentra cada vez de forma más espacial. Las naciones con mejores resultados instauran políticas que promueven niveles de vida básicos espacialmente más uniformes. La producción económica se concentra, mientras que los niveles de vida convergen. La cita sirve para mostrar que el modelo neoclásico de crecimiento es limitado e inapropiado para entender las desigualdades regionales, y sus complejidades. En cierta medida, en esta cita se muestra el avance que ha habido en relación con el desarrollo regional respecto a los temas que se discutían en la década de 1950, y los que se discuten en la actualidad. Los temas que a continuación se comentan tienen por objetivo destacar tanto los avances, como algunos de los puntos sobre los que actualmente se discute, y la forma cómo se han tratado en la literatura especializada en México. El elemento esencial en la explicación del crecimiento es la tecnología (desarrollo tecnológico, conocimiento). Sin embargo, una de las limitaciones importantes del modelo neoclásico consiste en que la tecnología es exógena. La teoría del crecimiento endógeno tiene entre sus objetivos explicar el desarrollo tecnológico. El otro problema del modelo neoclásico del crecimiento se conoce en la literatura especializada como “el teorema de la imposibilidad espacial” (Fujita y Thisse, 2002, pp. 30-45). Este teorema establece lo siguiente: en una economía con un número finito de localizaciones, de consumidores y empresas, donde el espacio es homogéneo, y transportar bienes tiene un costo, entonces no existe un equilibrio competitivo (Fujita y Thisse, 2002). Éste sólo existirá si las actividades económicas son perfectamente divisibles. Una forma de reducir los costos de transporte es dividiendo las actividades económicas y en el extremo se pueden llevar a cabo actividades de producción y consumo a un nivel muy pequeño, sin incurrir en los costos de transporte adicionales. Una situación de divisibilidad perfecta haría innecesaria la existencia de aglomeraciones. Siempre que las actividades económicas requieran del espacio, es decir que el espacio sea un insumo, entonces hablamos de 20 Este informe generó una reacción en contra por parte de los geógrafos y de los geógrafos económicos. Un documento que puede consultar el lector interesado es Rodríguez-Pose (2010), y las referencias mencionadas por el autor.

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que hay indivisibilidades en la producción y en el consumo, y por tanto no existirá un equilibrio competitivo (Fujita y Thisse, 2002). Solamente ante la presencia de rendimientos crecientes existe un costo de oportunidad entre producir en cualquier lugar (bajos costos de comercio pero escala pequeña) y producir en pocas localizaciones (altos costos de comercio pero bajos costos de producción) (Venables, 2006).

Los efectos externos, más que ser la excepción son la regla una vez que tomamos en cuenta el espacio como un factor productivo pues están asociadas con las aglomeraciones. Las externalidades, las aglomeraciones están asociadas con las disparidades espaciales, de ahí que éstas se consideren como “un resultado económico normal” (Venables, 2006, p. 751). La teoría del crecimiento endógeno ofrece una alternativa para explicar el desarrollo tecnológico; el conocimiento como un factor que genera crecimiento. Existen diferentes modelos que tratan de explicar la generación de conocimiento y sus efectos sobre el crecimiento. Incluso hay versiones que tratan de ser compatibles con la convergencia. Sin embargo, uno de los elementos comunes se relaciona con los efectos externos que genera la difusión, la derrama del conocimiento. Los modelos de este tipo tienen dos sectores uno que produce bienes y otro sector que produce conocimiento (investigación y desarrollo, tecnología) y se agrega al stock de conocimiento. A diferencia del modelo neoclásico, en estos el sector que produce conocimiento lo hace con rendimientos crecientes, y está sujeto a competencia monopolística que afecta a la función de producción. La competencia imperfecta genera beneficios positivos y son la base de los incentivos para la creación de nuevos productos. El conocimiento, la tecnología, como factores de producción solamente se pueden hacer endógenos desechando el supuesto de mercados competitivos y rendimientos decrecientes. Rendimientos crecientes y competencia monopólica son elementos indispensables para estudiar la importancia del conocimiento, la tecnología y la innovación en el crecimiento. Ahora bien, los rendimientos crecientes a escala, de igual forma que los rendimientos constantes, tienen un efecto espacial, territorial. Los rendimientos crecientes de escala generan economías de aglomeración asociados con la concentración de las actividades económicas. La así llamada Nueva Geografía Económica ofrece, por su parte, una alternativa para entender la existencia y los efectos de las aglomeraciones en la economía. El crecimiento endógeno y las economías de aglomeración están ampliamente relacionados, y la Nueva Geografía Económica las estudia, ya que son indispensables para entender el proceso de crecimiento con base en factores endógenos. Este hecho marca una diferencia adicional con el modelo de crecimiento neoclásico, y con la forma en que se diseñan las políticas

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para promover el desarrollo. En el modelo neoclásico de crecimiento, la presencia de un efecto externo es causa de que no haya equilibrio de mercado, y con base en este criterio de eficiencia se justifica la política de gobierno. Las externalidades, en este contexto, se consideran hechos aislados, situaciones atípicas, y que se presentan en forma aislada (en el sentido de que no coinciden en una misma situación diversos tipos de externalidades, o factores, que afecten el equilibrio de mercado). La teoría del crecimiento endógeno y la Nueva Geografía Económica comparten las mismas bases teóricas: el modelo de competencia monopólica (Dixit y Stiglitz, 1977). La Nueva Geografía Económica ha introducido el estudio de las economías de aglomeración en el marco analítico del equilibrio general. Explicar el modelo básico de competencia monopólica espacial de Krugman, basado en el modelo de Dixit y Stiglitz (1977), requiere más espacio del disponible. Sin embargo, es posible expresarlo verbalmente de manera que se tenga una intuición del mismo. El modelo de Dixit y Stiglitz conjunta rendimientos crecientes y competencia monopólica en un marco de equilibrio general. Estos dos elementos son fundamentales para explicar la formación de aglomeraciones y entender sus efectos. El concepto de competencia monopolística propuesta por Edward Chamberlain (1958)21 tiene cuatro características (Combes, Mayer y Thisee 2008): 1. Las empresas venden productos similares, que no son substitutos perfectos. 2. Cada empresa produce una sola variedad con una tecnología con rendimientos crecientes, y elije su precio. 3. El número de empresas por industria es lo suficientemente amplio de manera que ninguna sea determinante respecto al total de empresas. 4. Existe libre entrada y salida del mercado. La base del modelo lo forman tres efectos: vínculo de demanda, efecto competencia y efecto de mercado. Cuando una empresa se ubica en alguna localización, una parte de los ingresos que genera se gastan en la región donde está localizada. Éste es el vínculo de demanda, el cual tiene dos efectos adicionales. El incremento en el gasto genera un aumento respectivo en los beneficios de la empresa, y ello atrae a más empresas, aumentando la competencia y reduciendo ganancias. Éste es el efecto competencia. El segundo efecto se le conoce como de mercado. El gasto en la localidad aumenta el tamaño del mercado. Si éste último fuera competitivo, el efecto sería demasiado pequeño para notarlo, es decir que el resultado de equilibrio no sería la aglomeración. Los efectos de este proceso, si el mercado fuera competitivo, 21 La primera edición se publicó en 1933.

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serían demasiado pequeños para notarlo. En cambio, un mercado con competencia monopolística el efecto de mercado domina al de competencia, y atrae a más empresas. Aumenta con ello el tamaño del mercado y por tanto, los beneficios de las empresas. La entrada de nuevas empresas incrementan la rentabilidad de las que ya operan, y de esta manera se genera un proceso de causación circular del tipo Myrdal. La aglomeración es un equilibrio espacial estable. Cuando el modelo se adapta al comercio interregional resulta en una relación tipo centro-periferia. Una forma de describir el modelo de Krugman (1991a, 1991b, 1992a, 1992b) es como sigue. Existen dos sectores, agricultura y manufactura, en cada una de las dos regiones que componen la economía. Los factores de producción son de dos tipos, agricultores que no pueden migrar a otra región, y obreros que si pueden migrar interregionalmente. Los consumidores prefieren y consumen variedad de productos manufacturados en los mercados regionales, que se producen con una tecnología que muestra rendimientos crecientes, y tienen una estructura de competencia monopólica. El mercado del bien agrícola, que produce con rendimientos constantes de escala, es competitivo. Transportar los bienes entre las dos regiones genera un costo t, y para que los salarios de los agricultores sean igual al precio de los bienes agrícolas, se asume que transportar bienes agrícolas no genera un costo. Los rendimientos crecientes de escala de la manufactura son el factor que causa la divergencia entre el centro, manufacturero, y la periferia agrícola. Entre más trabajadores tenga una región, se producirán más variedades, a mayor variedad se incrementa la utilidad individual. Este proceso incentiva la movilidad de trabajadores hacia la región y genera más utilidades. Este proceso genera tendencias hacia la diferenciación, hacia la no convergencia. En palabras de Krugman (1992a) hay dos fuerzas que tienden a conservar la existencia de un centro industrial: la preferencia de las empresas por localizarse cerca del mercado de mayor tamaño, y la preferencia de los trabajadores por tener acceso a los bienes producidos por otros trabajadores (los encadenamientos hacia delante y hacia atrás). En otras palabras, éstas son las fuerzas centrípetas que tienden a generar divergencia. Por otra parte, la fuerza centrífuga que trata de evitar la configuración espacial centro-periferia, es la preferencia de las empresas que surten al mercado agrícola por localizarse cerca de su mercado. Las empresas que surten la producción agrícola tienden a localizarse lo más cerca de ella con objeto de reducir los costos de transporte. Los rendimientos crecientes de escala generan una tendencia hacia la concentración, es decir, hacia la divergencia, en tanto que los rendimientos decrecientes promueven la tendencia hacia la convergencia. Así pues, en este modelo de dos regiones la convergencia-divergencia dependerá de la importancia relativa de los rendimientos crecientes, los costos

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de transporte y el número de trabajadores respecto al total. El modelo de Krugman permite obtener un criterio para determinar cuál de las dos fuerzas es la que prevalece. La configuración del espacio regional como centro-periferia se basa en una situación con grandes economías de escala, bajos costos de transporte, y la proporción del gasto de los individuos que asignen a la adquisición de bienes manufacturados. De esta forma el crecimiento endógeno y la Nueva Geografía Económica han recuperado los dos conceptos fundamentales de la economía regional: la aglomeración y el crecimiento. De acuerdo con Capello, este tipo de enfoques usan un concepto de espacio diversificado-relacional. El espacio proporciona ventajas económicas mediante mecanismos de sinergia de gran escala, y procesos de retroalimentación que operan localmente (Capello, 2007, p. 6, y 2009). Entre las conclusiones más importantes para el estudio del desarrollo regional cuando tomamos en consideración los rendimientos crecientes de escala, destacan dos. Primera, que la convergencia no es resultado del equilibrio. Segunda, cuando se presentan modelos donde es posible que haya convergencia, ésta no es el único equilibrio posible. Es decir, puede haber equilibrios múltiples, dependencia de la trayectoria histórica, e incluso estancamiento. Análisis espacial de las desigualdades regionales En el apartado anterior encontramos una descripción de dos desarrollos teóricos que tratan de incluir los rendimientos crecientes en el modelo de crecimiento, y otro relacionado con la aplicación de los rendimientos crecientes para analizar la formación de aglomeraciones. Ambos permiten la posibilidad de estudiar el proceso de crecimiento regional con efectos de aglomeración, y además permiten estudiar otros factores importantes para el desarrollo regional. Es decir, ambos desarrollos teóricos permiten incluir el espacio en el proceso de crecimiento e integrar las dos áreas que componen a la economía regional: la aglomeración y el crecimiento (Capello, 2007). Al mismo tiempo, dada la naturaleza de estos estudios donde el espacio proporciona ventajas económicas mediante el proceso de causación circular, permite realizar el análisis en niveles territorialmente más desagregados. El tipo de espacio que permiten introducir estos modelos, Capello (2007) lo denomina diversificado-relacional. Una forma directa de introducir el factor espacio es mediante modelos espaciales provenientes de la econometría espacial. Hemos visto que los resultados de los análisis de convergencia tienden a favorecer la convergencia condicional, que puede haber clubes de convergencia e incluso polarización. El modelo neoclásico de crecimiento asume que todas las regiones están en proceso de convergencia. Los resultados muestran que

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algunas regiones incluso no están en dicho proceso. Por otro lado, también se asume que existe un único equilibrio de estado estacionario. Un tercer problema se relaciona con el supuesto de que no existe la posibilidad de que haya efectos externos entre regiones. Es decir las acciones y decisiones llevadas a cabo en una región sólo generan efectos al interior de ella, y los efectos no se difunden más allá de los límites regionales. Eliminan con ello la posibilidad de dependencia espacial (Cheshire y Malecki, 2004). Una alternativa para enfrentar estas limitaciones es permitir heterogeneidad y dependencia espaciales. Hasta la primera mitad de esta década los estudios espaciales se concentraron en el enfoque de convergencia-divergencia, incorporando la variable espacial mediante la aplicación de modelos de dependencia espacial. Las especificaciones más utilizadas son de los tipos que se explican abajo. El modelo de errores espaciales, en el que se asume que la dependencia espacial opera por meio de los errores, y su especificación es del tipo:

Donde: ρ = coeficiente del error espacial W = matriz de ponderadores espaciales Una alternativa de especificación de W es: Wij = 1 si i y j son adyacentes físicamente, y 0 de otra forma. Por su parte el modelo de rezagos espaciales permite que analicemos el grado en el que el crecimiento regional depende de las tasas de crecimiento de las regiones adyacentes, condicionado en el nivel inicial de crecimiento.

ln(yit/yi0)=α+βlnyi0+ρWln(yit/yi0)+Ui

El modelo autorregresivo espacial permite que cualquier efecto espacial de derrama se refleje en el ingreso inicial.

ln(yit/yi0)=α+βlnyi0+τWlnyi0+Ui

τ=coeficiente de efectos de derrama

A veces se recurre al análisis exploratorio de datos espaciales, y uno de los indicadores más usado es el índice de Moran que mide la autocorrelación espacial entre vecinos, entre unidades espaciales adyacentes. Se puede expresar como:

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x es la media de la variable de interés, wij es la matriz de ponderadores espaciales, matriz de vecindad espacial, S0 es la suma de los elementos de la matriz: —

S0=Σ Σwij i

El valor esperado de no correlación del estadístico de Moran es –1/(n–1).

Uno de los primeros trabajos con esta perspectiva es el de Vilalta (2003) quien en una parte de su trabajo analiza la convergencia mediante la aplicación de un modelo de correlación espacial para el periodo 1970-1990. Aplica el índice de Moran y concluye que existe evidencia de clusters, de clubs de convergencia. Por su parte Asuad, Quintana y Ramírez (2007 y 2010) estiman la ecuación de convergencia para analizar este proceso y la concentración económica para el periodo 1970-2008. Es conveniente destacar que el trabajo de 2007 es el único elaborado para estudiar el proceso de convergencia de la producción agrícola. Separan a las regiones agrícolas mediante un índice de especialización agrícola. En este estudio, los autores encuentran evidencia a favor de divergencia entre regiones agrícolas. De las 11 conclusiones de Asuad et ál. (2010) destacamos las siguientes. Se confirma la evidencia en favor de la divergencia en general. Los autores presentan evidencia de la existencia de clubes de convergencia; las regiones agrícolas exhiben una fuerte inclinación hacia la desigualdad, y confirman la evidencia de los estudios no espaciales del efecto del tlcan sobre la divergencia. Los autores muestran que la creciente desigualdad es la causa principal de no convergencia. Marcos Valdivia (2008) elabora un detallado estudio, que es el único usando información sobre la productividad industrial (con información de los censos económicos de los años 1988, 1993, 1998 y 2003) en el nivel municipal para la región centro del país en el periodo 1988-2003. Su enfoque permite estudiar la dinámica interna de las regiones que, por lo demás, en su trabajo no depende de la información estatal. De esta forma puede mostrar que los resultados sobre la dinámica regional son sensibles a la forma como se regionaliza. Muestra que los errores de la regresión de convergencia beta tienen un alto grado de autocorrelación espacial, violando con ello los supuestos de la estimación tradicional en los estudios no espaciales. Su estrategia de investigación involucra el uso de métodos no paramétricos para analizar la posible existencia de agrupamientos de municipios diferentes a la media. Además utiliza cadenas de Markov para evaluar los cambios al interior de la distribución de la productividad municipal. También utiliza el índice de Moran. Muestra que para el análisis regional es fundamental incorporar al espacio como variable que afecta los fenómenos regionales. La productividad de un municipio depende de la productividad del municipio vecino. Esta dependencia

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espacial se ha incrementado. Los estudios agregados por estados, y de éstos para formar regiones, muestran evidencia de polarización incluso al interior de las regiones. Esta polarización es similar a la agregada en términos de las diferencias norte-sur por ejemplo. La región estudiada no es homogénea internamente y este hecho lo ha ignorado la literatura especializada. Esta evidencia pone en duda el supuesto, a priori, de homogeneidad interna regional. En una serie de trabajos Sastré-Gutiérrez y Rey (2007 y 2008) estudian el efecto de la inclusión de las variables espacio y tiempo en las desigualdades regionales. Los autores señalan la existencia de un desfase en este tipo de estudios en México respecto a los trabajos relacionados en otros países. Sin embargo, esta afirmación es imprecisa pues ignoran trabajos importantes de autores como los reseñados en párrafos anteriores, y otros autores dedicados al análisis espacial (Garrocho, 2006; Sánchez, 2006; Galindo, Escalante y Asuad, 2004).22 El avance de Sastré-Gutiérrez y Rey (2007 y 2008) y Rey y Sastré-Gutiérrez (2010) es el análisis de inferencia y sensibilidad de la medida de desigualdad respecto a la estructura espacial. Con base en la metodología de Rey (2001) para la descomposición de una medida global de desigualdad, como del índice de Theil, adaptada a una medida de desigualdad espacial. De esta manera la desigualdad total la separan espacialmente en una medida de desigualdad interregional (entre grupos) y una medida de desigualdad intrarregional (intragrupos). En palabras de Rey, la desigualdad interregional mide la distancia entre el ingreso medio de los grupos agregados, en tanto que la desigualdad intrarregional mide la distancia entre los ingresos de las regiones que pertenecen al mismo grupo (Rey, 2001, p. 5). Para probar las hipótesis relacionadas con la descomposición global en sus componentes inter e intrarregional, cuando existe dependencia espacial, las autoras (siguiendo la perspectiva de género) usan el método de permutación espacial aleatoria. También analizan si la medida de desigualdad es sensible a la regionalización, y estudian si existe evidencia de polarización espacial mediante el índice de Zhang y Kanbur (2001). Respecto a la polarización es conveniente destacar la diferencia entre desigualdad y polarización. La primera es esencialmente una medida de desviación respecto a la media, en tanto que la segunda enfatiza la concentración en agrupamientos, en este caso agrupamientos espaciales. Dentro de las diferentes medidas de polarización la propuesta por Zhang y Kanbur conside22 Se señalan solamente artículos antes de los años de la publicación del último artículo de Sastré-Gutiérrez y Rey (2007), y éstos sólo como referencia, pues Garrocho tiene trabajando en el tema desde la década de 1990. Asuad tiene otros textos, lo mismo que Valdivia y otros coautores de Assuad. Como Luis Quintana, quien es coautor de un texto introductorio de econometría con un apartado sobre econometría espacial. Existen incluso artículos introductorios sobre el tema como el de Pérez (2006). En relación con trabajos que usan el enfoque de Krugman encontramos trabajos desde la década pasada, uno de ellos realizado por el mismo Krugman y Livas (1996) (Herrera, 1994).

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ra la descomposición intra e interregiones. La información que analizan es el pib estatal 1993-2006 que estudian como sección cruzada, y las unidades espaciales son las 32 entidades federativas. El análisis lo aplican a seis diferentes tipos de regionalización: Esquivel (1999), Hanson (2003), Chiquiar (2004) y Aroca, Bosch y Maloney (2005), la regionalización normativa (la propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006), y una clasificación en mesorregiones del inegi. En general ninguna de las regionalizaciones logran captar la estructura espacial (Aroca y Chiquiar captan de modo parcial dicha estructura). La agregación regional (la división del espacio en grupos de regiones) y la regionalización oficial están sujetas al sesgo de agregación, lo cual limita severamente tanto las conclusiones como las recomendaciones en las que se basan los programas oficiales de desarrollo regional. Respecto a la polarización y la desigualdad los autores (otra vez la perspectiva de género) encuentran, efectivamente y como lo hemos subrayado, lo que antes era una hipótesis no comprobada empíricamente: el aumento en la desigualdad económica entre los estados de la república está estrechamente relacionada con la polarización espacial. Es decir, como señalan los autores, con la formación de agrupamientos de estados económicamente antagónicos (Sastré-Gutiérrez y Rey, 2008, p. 199). El trabajo más reciente sobre el crecimiento económico regional es de Borrayo y Castañeda (2011), quienes analizan la transición dinámica de los municipios de los estados de Hidalgo, México, Morelos, Puebla, Tlaxcala y el Distrito Federal con información de los censos económicos de 1988, 1993, 1998 y 2003. La variable de análisis es el cociente del valor agregado censal bruto entre la población ocupada (es su aproximación al ingreso municipal per cápita) El método que usan, diferente al de Valdivia (2008), es el denominado análisis dinámico de la distribución con técnicas no paramétricas. Entre sus ventajas destacan el uso de la información de toda la distribución, además de la posibilidad de identificar movimientos de la dinámica intradistributiva como movilidad, persistencia, polarización y estratificación (Borrayo y Castañeda, 2011, p. 10) En este tipo de estudios se calculan funciones de densidad, en este caso, del ingreso por trabajador para cada año de observación con objeto de analizar la hipótesis de convergencia; una función de densidad unimodal implica una tendencia hacia la convergencia. Después se estiman probabilidades de transición para estudiar la movilidad dentro de la distribución del ingreso. Se analiza la forma como cada observación, en un tiempo determinado, pasa hacia otra parte (ocupa un lugar diferente) de la distribución en el tiempo futuro. Hecho lo anterior se calcula la densidad invariante del ingreso relativo que implica las probabilidades de distribución estimadas. Finalmente, los autores realizan un análisis de autocorrelación y heterogeneidad espacial. Su evidencia muestra que tanto autocorrelación como heterogeneidad espacial están presentes. Como estos efectos invalidan las es-

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timaciones de las funciones de densidad (suponen que cada observación es independiente), los autores realizan un análisis de distribución dinámica con filtrado espacial, es decir un procedimiento para separar los efectos espaciales de los efectos totales de una variable. Para ello utilizan una función de densidad estocástica. Los resultados sin filtración espacial mostraron evidencia de convergencia y alta movilidad en los extremos de la distribución. La filtración espacial muestra resultados diferentes. Un patrón con alta persistencia en toda la distribución; clubes de convergencia, es decir una estructura regional estratificada, con polarización aunque no extrema. Este resultado contrasta con el obtenido por Sastré-Gutiérrez y Rey (2007 y 2008).23 Con cada uno de estos resultados muestran que el modelo neoclásico de crecimiento regional es inadecuado para estudiarlo. Tanto el modelo de crecimiento endógeno como la Nueva Geografía Económica ofrecen alternativas para estudiar el desarrollo regional. El crecimiento endógeno, al igual que el neoclásico, son espaciales. Sin embargo, muestra la conveniencia de incorporar en los estudios regionales factores asociados con el conocimiento, la tecnología, la educación y la infraestructura como factores que tienen efectos determinantes sobre el desarrollo regional. Cada una de estas teorías, a su vez, proporciona la posibilidad de tratar el efecto de los rendimientos crecientes sobre las decisiones económicas en el espacio. La posibilidad de convergencia en el modelo neoclásico de crecimiento, se deriva gracias a que la función de producción exhibe rendimientos decrecientes. Los modelos de crecimiento regional endógeno que incorporan los efectos de aglomeración tratan en forma simultánea producción e innovación tecnológica. En estos modelos como el de Martin y Ottaviano (1999, 2001) el crecimiento endógeno y la aglomeración genera un círculo virtuoso, o causación circular en el que el crecimiento genera aglomeración y esta genera crecimiento y solamente se requiere que exista interacción entre la innovación tecnológica y el sector intermedio de insumos. La localización de empresas se realiza en el centro, la innovación reduce costos; pero a medida que se incrementa el número de empresas en el centro aparece una tendencia a localizarse en la periferia, cuando las empresas buscan reducir la competencia. La reducción de costos de transacción promueve el crecimiento y la aglomeración entre regiones. Sin embargo, el patrón espacial que surge es de mayor eficiencia, pero a costa de un incremento en la desigualdad. La reducción constante de los costos de comercio genera un aumento en el ingreso del centro, y se reduce en la periferia. Sin embargo, el incremento en la desigualdad regional está asociado con un crecimiento más rápido en todas las regiones (Baldwin y Martin, 2004). 23 Para el lector interesado en estudiar estos temas se recomienda consultar Magrini (2007).

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En México no se ha estimado algún modelo de este tipo.24 Sin embargo existe un buen número de estudios relacionados con la estimación de las economías de aglomeración dentro del marco analítico de la Nueva Geografía Económica. A veces se tratan como sinónimos concentración, especialización y economías de aglomeración. Sin embargo, este uso es injustificado: Especialización se refiere a la composición industrial en una región específica donde algunas industrias están aglomeradas. A su vez, aglomeración se refiere típicamente a la concentración de una actividad económica en un área limitada, en tanto concentración espacial frecuentemente se aplica a la distribución espacial de industrias específicas (Nakamura y Morrison, 2009).

Este tema, aunque importante para el desarrollo regional, trata fundamentalmente sobre las áreas urbanas, por lo que considerando los límites de espacio, y el objetivo de este ensayo, sólo se mencionará, en forma por demás breve el principal modelo de estimación y algunos trabajos sobre México. Los estudios empíricos en México se basan en el modelo propuesto por Glaeser, Kallel, Scheinkman y Shleifer (1992) como es el caso de un trabajo reciente de Llamas y Palacios (2008) quienes analizan el empleo y las externalidades dinámicas de la industria alimentaria de México, en particular el beneficio y molienda de cereales (rama 3114), elaboración de productos de panadería (rama 3115), y molienda de nixtamal y tortillería (rama 3116); se concentran en las áreas metropolitanas del país. La información proviene de los censos industriales 1988, 1993, 1998 y 2003. Las variables que utilizan son el personal ocupado, número de unidades económicas, valor agregado bruto y el total de remuneraciones. Sus estimaciones sugieren que las externalidades de alcance industrial favorecen la innovación interna. Si la especialización resulta de la importación de tecnología, los efectos sobre el empleo son negativos, a diferencia del caso en el que la innovación sea resultado de un proceso interno. La mayor diversidad productiva no tiene impactos positivos sobre el empleo. Es la innovación interna la que genera efectos positivos sobre el empleo, ya sea por las economías externas de alcance o las externas interindustriales. Los estudios asociados con los efectos del desarrollo tecnológico, el conocimiento, la capacidad empresarial, también tienden a ser de naturaleza fundamentalmente urbana aunque sus efectos sean regionales. Limitaciones de espacio hacen imposible tratar estos temas. Sin embargo, esto sugiere la necesidad de elaborar documentos especializados que revisen esta literatura. 24 Esta afirmación se refiere exclusivamente al conocimiento del autor de este ensayo. Es decir, el autor no conoce alguna publicación elaborada en esta década, relacionada con los temas de desarrollo regional, economías de aglomeración ni crecimiento endógeno.

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La competitividad regional

Una conclusión que no se estableció en el apartado anterior, y que deriva de los temas revisados es la siguiente. El proceso de divergencia regional se debe a que no todas las regiones de México estaban preparadas para participar de los beneficios del tlcan. ¿Qué queremos decir con la afirmación “una región no está preparada para competir”? El primer punto en el que conviene poner atención es que estamos extrapolando la idea de competitividad entre empresas a la competitividad en contextos territoriales. Es muy común encontrar que se asocia el concepto de competitividad territorial con la productividad (unidades de producto por unidades de trabajo). Sin embargo este concepto aplicado en un contexto territorial tiene poco sentido como indicador único de competitividad. Por ejemplo, una empresa puede aumentar su productividad reduciendo el número de empleados, y sin embargo el desempleo es un indicador de negativo de desempeño de una región. En el contexto territorial, la productividad del trabajo, por ejemplo, es el resultado de la interacción de diferentes factores que de alguna manera, se reflejan en la tasa de empleo de la región, y por lo tanto en los niveles de bienestar de su población. Sin embargo estos factores no son, estrictamente hablando, las fuentes de la competitividad regional. La competitividad de una región no depende sólo del ingreso que generan y obtienen las unidades económicas que operan en el territorio de una región determinada, sino también de la forma en que la población se distribuye los beneficios que generan dichas actividades. También es frecuente que identifiquemos una región o ciudad competitiva porque es más exitosa que otra, y asociamos a ese éxito actividades que identificamos con la innovación, con prosperidad, y desde luego con competitividad. Es importante pues destacar que no existe una definición general y plenamente aceptada de competitividad regional, sino que ello depende del enfoque con que estemos analizando el problema, y por tanto se tenderá a favorecer ciertos factores en vez de otros. Por ejemplo, la teoría del crecimiento económico endógeno destaca que las diferencias regionales en productividad y tasas de crecimiento se deben a diferencias en la tecnología y de la calidad del capital humano en términos de sus niveles y calidad de la educación. En consecuencia el capital tecnológico y el humano son la base del crecimiento. Estos factores están por tanto asociados con la competitividad de una región. El Instituto Mexicano de la Competitividad (Imco) y la Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública del Tecnológico de Monterrey (egap) definen la competitividad regional como “la habilidad de una región para atraer inversión” (Imco y egap, 2006). En esta definición se destaca que para atraer y retener inversiones, una región debe tener condiciones integrales, con criterios internacionales que maximicen el potencial so-

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cioeconómico de las empresas e individuos que en ella se localicen, y al mismo tiempo aumenten el bienestar, en forma sostenida más allá de sus capacidades endógenas (en tecnología, dotación de recursos e innovación). La competitividad está asociada a los 10 factores siguientes: 1. Sistema de derecho confiable y objetivo (12 variables como corrupción e informalidad). 2. Manejo sustentable del medio ambiente (16 variables como reforestación y suelos degradados). 3. Sociedad incluyente, preparada y sana (19 variables como dependencia económica, acceso a agua potable, esperanza de vida y desigualdad de ingreso). 4. Economía dinámica e indicadores estables (10 variables como crecimiento del pib, inflación y cobertura de la banca). 5. Sistema político estable y funcional (seis variables como participación electoral). 6. Mercados de factores de producción eficientes (variables como ingresos salariales, productividad laboral del sector industrial, eficiencia eléctrica, mecanización del campo y productividad agropecuaria). 7. Sectores precursores de clase mundial (18 variables como líneas telefónicas fijas y móviles, usuarios de internet, red carretera, carga portuaria, número de aeropuertos, vuelos y destinos aéreos, competencia potencial bancaria y penetración del seguro en la economía). 8. Gobierno eficiente y eficaz (15 variales como gestión de trámites empresariales, recaudación del impuesto sobre la renta (isr), costo de la nómina, promoción de la competencia, efectividad del gobierno estatal). 9. Aprovechamiento de las relaciones internacionales (9 variables como ingresos por turismo, dependencia de las importaciones de Estados Unidos, inversión extranjera directa). 10. Sectores económicos con potencial (competitivo) (11 variables como pib industrial y de servicios, número de empresas con iso 9000, acervo total de recursos humanos capacitados en ciencia y tecnología y coeficiente de invención). De acuerdo con el índice general de competitividad estatal que mide el potencial de cada entidad para atraer y retener inversión en relación con las otras entidades el Distrito Federal ha ocupado el primer lugar tanto en 1999 como en 2003. De acuerdo con este índice, esta entidad es la entidad con mayor grado de competitividad, y la menos competitiva es Chiapas. Existen otros índices de competitividad regional que no consideramos en esta parte porque el propuesto por el Imco es el más completo en relación con el número de variables que considera, así como el hecho que dicho instituto le ha dado seguimiento pues lo calculó para 1999.

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Es importante que en el diseño de una política de competitividad regional se consideren los siguientes temas que, normalmente, se hacen a un lado cuando el criterio de competitividad territorial considera sólo “la capacidad de competir internacionalmente”. En cada región existen empresas con diferentes grados de capacidad competitiva, definición de competitividad territorial, y su cuantificación supone que existen una serie de factores comunes localizados en esas regiones que promueven o limitan la capacidad competitiva de los factores productivos. Esos factores comunes se agrupan en capital productivo, capital de conocimiento e innovación, capital humano, infraestructura, capital social, capital institucional y capital cultural. Promover la capacidad competitiva de una región implica mejorar los indicadores de cada uno de los factores mencionados. Generalmente, las políticas de desarrollo regional propuestas para promover la competitividad territorial se basan en estrategias asociadas a la generación y gestión del conocimiento. Estas estrategias se pueden agrupar en aquellas que promueven la construcción de infraestructura para la localización de parques de ciencia, tecnopolos, etcétera. Otras tienden a promover la formación de clusters, y finalmente las que promueven los vínculos investigaciónindustria. Sin embargo todas estas políticas suponen que las regiones tienen una base científica mínima, y por tanto tienden a favorecer a regiones relativamente con mayores niveles de desarrollo y crecimiento. En el caso de las regiones de México esto puede ser una limitación importante por varias razones, pero quizá la más importante tiene que ver con dos problemas: la pobreza y la dispersión de población. Respecto al primero ya se mencionaron algunos de sus aspectos relevantes. Sobre el segundo conviene considerar su magnitud. De acuerdo con el Consejo Nacional de Población (Conapo, 2005) en el año 2000 casi 25 millones de mexicanos vivían en 196 mil localidades con menos de 2 500 habitantes, y 8 entidades concentraban 63% de esta población (Veracruz, Chiapas, Oaxaca, Estado de México, Puebla, Guanajuato, Michoacán, Guerrero e Hidalgo). El número de este tipo de localidades casi se duplicó en 50 años, y la mayor parte de este crecimiento se debe al incremento de localidades con menos de 100 habitantes. En 50 años la población rural creció en casi 10 millones de habitantes, y sus asentamientos aumentaron en 98.7 mil localidades, principalmente en el centro y sur-sureste del país. La población que vive en estas localidades tiene diferentes características dependiendo de su ubicación geográfica, de su proximidad o lejanía con algún centro urbano, o infraestructura carretera: 1. Localidades pequeñas cercanas a centros de población o a zonas urbanas. En 14.6% del total de las localidades pequeñas vivían 4 millones de personas, y se ubicaban cerca de una ciudad, y formaban parte del proceso de suburbanización. (La mayor parte de esta población se encontraba en el

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Distrito Federal, Hidalgo, Estado de México, Morelos, Puebla y Tlaxcala). 2. Localidades pequeñas cercanas a una carretera. En 8.5% de las localidades pequeñas vivían 2.4 millones de personas. Estas localidades se encontraban próximas a algún centro de población entre 2 500 y 14 999 habitantes (la mayor parte se encontraba en los estados de Aguascalientes, Guanajuato, Querétaro, San Luis Potosí y Zacatecas). 3. En 44.3% de las localidades pequeñas vivían 13.1 millones de personas y se ubicaban alejados de ciudades o centros de población pero se distribuían a lo largo de alguna carretera. La mayor parte se encontraba en Tabasco, Veracruz, Aguascalientes, Guanajuato, Querétaro, San Luis Potosí, Zacatecas, Chiapas, Guerrero y Oaxaca. 4. En 32.5% de las localidades vivían 4.9 millones de personas, y se encontraban en condiciones de aislamiento. La mayor parte de esta población se encontraba en los estados de Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Coahuila, Chihuahua, Durango, Colima, Jalisco, Michoacán y Nayarit. (Conapo, 2005). Poco más de 67% de esta población (16.5 millones) vivía en localidades con muy alta y alta marginación. Las condiciones de marginación empeoran conforme las localidades se encuentran alejadas de ciudades o centros de población. Con muy alta y alta marginación se encontraban 58, 73, 77 y 92 por ciento de acuerdo con las cuatro categorías anteriores, respectivamente. Al mismo tiempo que se dispersa la población se presenta el proceso de su concentración fundamentalmente en zonas metropolitanas. El Conapo estimó que en el año 2000 vivían 51.5 millones de personas (52.83% de la población total) en 55 zonas metropolitanas (con un tamaño de población superior a 100 mil habitantes) que involucraban a 309 municipios (Conapo, 2005). La población en estas zonas metropolitanas entre 1990 y 2000 creció a una tasa media anual de 2.3%, mientras que la población nacional creció a una tasa de 1.9 por ciento. El Censo de Población de 2010 proporciona información que induce a matizar la afirmación, poco sustentada con un análisis serio, de que la distribución de población en México se caracteriza por una gran concentración, y a su vez una gran dispersión. El punto que se quiere resaltar con esta información es que en México la competitividad de una región involucra tanto a las ciudades como a las comunidades rurales. La competitividad territorial debe ser más específica y considerar la competitividad de las ciudades y la competitividad de las regiones rurales. La infraestructura social para las comunidades rurales (considerando sus altos grados de marginación) es una variable que puede aumentar su competitividad. Sin embargo, en este tema es que los criterios internacionales como punto de referencia para atraer inversión son de poca utilidad. Desde 1990, de acuerdo con el inegi (2012a) la población que habita en localidades con menos de 2 500 habitantes se ha reducido de 28.6

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a 23.2 por ciento. De acuerdo con el Censo de Población y Vivienda de 2010 (inegi, 2010) en ese año, 27.33% de la población vivía en 173 614 localidades con menos de cinco mil habitantes. De ese total de habitantes, sólo 7.4% vivía en localidades con menos de 100 habitantes (que representaban casi 72% de éstas con menos de cinco mil habitantes). De acuerdo con el Censo de 2010, 84% de las localidades con menos de cinco mil habitantes donde vivía 96.21% de la población, estaba conectada por una carretera. Ahora bien, de ese total de habitantes, 62.85% vivía en localidades con menos de cinco mil habitantes conectadas por carretera pavimentada. A mayor tamaño de la localidad, mayor la proporción de habitantes ubicados en poblaciones conectadas a una carretera pavimentada. Por ejemplo, 94% de la población en localidades entre 2 500 y 49 999 habitantes estaba conectada a una carretera pavimentada. En cambio este porcentaje (población que vive en localidades menores de cinco mil habitantes) se reduce a 28% si la población vive en localidades con menos de 100 habitantes. A final de cuentas, el punto central, además del relacionado con la competitividad, consiste en señalar que el problema de la dispersión de población es uno de los menos estudiados y analizados en la literatura sobre desarrollo regional. No existen investigaciones donde se analice en forma integral la relación campo-ciudad. En la mayor parte de los estudios se separan ambas partes de lo que constituye una región. La inmensa mayoría de los habitantes de las localidades con menos de 5000 habitantes se caracterizan por ser totalmente agrícolas. Son fundamentalmente localidades rurales, que en términos económicos dependen de una actividad, esta sí, sujeta a rendimientos decrecientes. La infraestructura y el desarrollo regional

Es ampliamente reconocido el efecto positivo que tiene la infraestructura sobre el crecimiento económico. Sin embargo, en momentos de crisis financieras la inversión en infraestructura es una de las primeras en reducirse. Uno de los sectores que más se vieron afectados por medidas de ajuste fiscal como las realizadas durante la crisis macroeconómica de la década de 1980 fue precisamente el asociado con la infraestructura. Se calcula que, por ejemplo, en promedio para los países latinoamericanos cerca de un tercio del incremento en la diferencia del producto con los países exitosos del sudeste asiático se debe precisamente a la brecha en infraestructura (Calderón y Servén, 2003). De manera tradicional, el efecto positivo de la infraestructura sobre el crecimiento se establece mediante dos vías: aumenta directamente la productividad, y como complemento del capital privado. Sin embargo, la infraestructura tiene un impacto positivo sobre el crecimiento mediante otros efectos, menos directos pero igual de importantes. El acceso a servicios de diferente tipo de

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infraestructura, como carreteras, telecomunicaciones, electricidad, promueve el mejoramiento del capital humano, o la diversificación del capital financiero (Agénor y Moreno-Dodson, 2006). La infraestructura de telecomunicaciones puede propiciar el interés de los individuos para estudiar y capacitarse. La infraestructura de comunicaciones tiende a mejorar el acceso a servicios de salud, en particular en zonas rurales. Existe evidencia sobre el efecto positivo que tiene la infraestructura carretera sobre diversos indicadores de salud (Wagstaff y Claeson, 2004). El aumento en la productividad marginal de los factores que induce la infraestructura, reduce los costos marginales de producción, lo cual tiende a generar un aumento en el producto del sector privado. Vía un efecto acelerador ello puede provocar un aumento en la inversión privada que en el largo plazo tiende a incrementar la capacidad productiva, e inducir mayor crecimiento económico. De igual manera una infraestructura de buena calidad y en buenas condiciones de funcionamiento puede tener un efecto indirecto sobre la durabilidad, y funcionamiento del capital privado. Se ha calculado, por ejemplo que en América Latina y el Caribe por cada dólar que se deja de gastar en el mantenimiento necesario de la infraestructura carretera aumenta en tres dólares los costos de operación del autotransporte como resultado de las malas condiciones de la carretera (Agénor y MorenoDodson, 2006) El gasto en mantenimiento, es decir, una infraestructura en buenas condiciones aumenta la durabilidad y la eficiencia del capital público y del privado. El ahorro resultante en gastos de operación se puede asignar a otras inversiones. Se ha calculado, mediante un modelo de equilibrio general, que en México un aumento de 1% del pib en infraestructura pública incrementa el producto en 2.35%, la inversión privada en 1.25%, y el bienestar en 1.23% (Rioja, 2001). Este estudio calcula que el nivel óptimo de inversión en infraestructura es de 10% del producto interno bruto. Estimaciones sectoriales que consideran el tipo de infraestructura y su efecto sobre el producto manufacturero muestran la importante complementariedad entre ambos. Es decir que un aumento porcentual en el stock de infraestructura concurrente con un incremento similar en los insumos del sector manufacturero, por ejemplo, aumenta la producción en una proporción mayor que la obtenida si sólo se incrementaran los insumos de este último. Para el caso de la economía mexicana, las estimaciones disponibles muestran precisamente esta complementariedad. La infraestructura tiene efectos diferentes dependiendo del tipo de infraestructura, y del tipo de sector productivo. Un aumento de 10% en la infraestructura carretera incrementa el producto manufacturero (dependiendo de la rama, por ejemplo textil, papel, vidrio y cemento) en un rango de 0.62 a 0.96 por ciento. Por su parte un aumento de 10% en el stock de capital de la infraestructura eléctrica incrementa el producto manufacturero en un rango (dependiendo de la

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rama, por ejemplo química, madera y transporte) de 1.92 a 2.88 por ciento (Castañeda, Cotler y Gutiérrez, 2000; Castañeda s. f. y 2002). Los análisis relacionados con la situación predominante de las redes de infraestructura de transporte (ferrocarril y carreteras) sugieren que los estados del sureste, en particular Chiapas, Guerrero y Oaxaca, se encuentran desconectadas de las principales redes que conectan el centro y norte del país. Debido a esta insuficiente e inadecuada cobertura de infraestructura de transporte terrestre, los costos de transporte de estas regiones no son competitivos con las del centro y norte, en particular en situaciones de apertura comercial (Dávila, Kessel y Levy, 2002). Este resultado es consistente con la complementariedad de la infraestructura y con la productividad de la economía. Además de tener un efecto positivo e importante sobre el crecimiento del ingreso agregado, la infraestructura puede tener un impacto sobre el ingreso de la población en condiciones de pobreza. Este efecto en el ingreso, lo tendría a su vez en la pobreza y el bienestar puede incluso ser mayor que el observado en el ingreso promedio. Hemos visto que la infraestructura en general tiene un efecto positivo sobre el proceso de convergencia, y por tanto en el indicador agregado de la desigualdad regional. Su disponibilidad adecuada genera convergencia regional, y su carencia en relación con el crecimiento del producto, genera divergencia regional. Sin embargo existen otros canales mediante los cuales la infraestructura puede impactar en el aumento del ingreso, y del bienestar de la población en condiciones de pobreza. Una es el aumento del valor de sus activos debido por ejemplo, a la cercanía con alguna carretera o la disponibilidad de algún tipo de infraestructura de riego en el caso de producción agrícola. Otra es el aumento del capital humano (educación y salud). Por ejemplo, el acceso al servicio de agua potable reduce la diferencia en la tasa de mortalidad infantil entre la población rica y pobre en 25% (Leipziger, Fay, Wodon y Yepes, 2003). Además del acceso a la infraestructura es importante considerar la calidad de la misma o la “calidad de los servicios de infraestructura”, que se le proporciona a la población en condiciones de pobreza. En un estudio sobre el efecto de la disponibilidad de infraestructura y su calidad en el crecimiento y la desigualdad, considerando los países latinoamericanos, Calderón y Servén (2003) muestran una relación causal entre la primera y el efecto positivo sobre el crecimiento de largo plazo; su efecto sobre la desigualdad es negativo, y ésta se reduce tanto con la disponibilidad como con aumentos en la calidad de los servicios de diferentes tipos de infraestructura. A partir de estos resultados, los autores consideran los efectos que los aumentos en la calidad y la disponibilidad de los diferentes tipos de infraestructura generarían, si la decisión de política fuera reducir la brecha en infraestructura con el país líder en Latinoamérica, Costa Rica, o con la mediana del Sudeste asiático, Corea. En el caso de este último, por ejemplo,

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si México deseara tener sus mismos niveles de cobertura (en carreteras pavimentadas, capacidad de generación de energía eléctrica y líneas telefónicas fijas y móviles) tendría que invertir entre 4 y 6 por ciento del pib durante 20 años. El efecto de esta decisión sobre el crecimiento del producto per cápita sería de 3.2% por año, y la reducción en la desigualdad medida con el índice de Gini sería de 0.06. La cobertura en acceso a agua potable tendría un efecto sobre la reducción de la desigualdad de 0.03. (Calderón y Servén, 2004, cuadros 5, 8 y 10; Fay y Morrison, 2005). Uno de los trabajos más recientes, y novedoso tanto por el método que usan los autores para estimar el efecto de la infraestructura, como por sus conclusiones es el de Álvarez, Becerril y Del Moral-Barrera (2011). Las autoras estudian el efecto de diversos tipos de infraestructura sobre la productividad total de los factores, así como sus componentes (cambio técnico y cambio en eficiencia). El tipo de infraestructura que estudian es la relacionada con transporte (aéreo y terrestre), agua y electricidad, y telecomunicaciones. El estudio lo realizan las autoras por estados, y utilizan un método no paramétrico conocido como análisis envolvente de datos, basado en la programación lineal. Una de las ventajas de este tipo de métodos es que para estimar la productividad no son necesarios los precios de los productos en análisis.25 La inversión pública en los tres tipos de infraestructura tiene un efecto positivo sobre el crecimiento de la productividad de los factores de la industria privada. La infraestructura tiene un efecto positivo sobre la innovación. Sin embargo, no afectan el crecimiento de la eficiencia en el uso de los factores de producción privados; no generan convergencia hacia la frontera tecnológica debido a que la inversión pública en infraestructura no sigue ningún criterio de eficiencia. Como no generan convergencia podemos suponer que la infraestructura está detrás del incremento en la desigualdad regional que muestran los estudios de convergencia regional. Nuevas tecnologías, innovación en el desarrollo regional y economías externas

Las nuevas tecnologías son el resultado de la asociación entre informática y telecomunicaciones. Con el nombre genérico de tecnologías de la información y la comunicación (tic) se suele denominar a todas aquellas actividades, infraestructura y efectos socioeconómicos relacionados. La presencia de estas actividades ha sido creciente, y sus efectos se han dejado sentir en todas las áreas de la acción humana y social. En este sentido podemos resaltar el creciente gasto de los hogares en servicios asociados con comunicaciones. El cuadro 4.4 muestra el gasto promedio por hogar en servicios de comunicación, así como dos rubros importantes: telefonía celular y servicios de in25 Es conveniente aclarar que usan los así llamados precios sombra.

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ternet. Entre 2006 y 2010, el gasto en estos servicios se ha incrementado aun en los primeros deciles. En 2008, como efecto de la crisis económica el gasto en general se redujo en todos los deciles. Sin embargo, el gasto en telefonía celular, y servicios de internet se incrementó; de hecho todos los hogares han incrementado, consistentemente, su gasto en estos dos tipos de servicios. Cuadro 4.4. Gasto promedio por hogar en diversos servicios de comunicaciones por decil de gasto (precios reales, 2003) Decil/ año 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Comunicaciones* 2006 169.59 218.49 272.80 330.86 385.51 473.59 528.23 694.08 943.88 1 537.86

2008 151.77 204.69 249.35 310.05 356.51 410.24 515.74 643.41 840.72 1 274.77

Teléfono celular 2010 185.11 219.85 256.02 312.23 366.94 464.51 502.90 666.49 835.47 1 267.44

2006 52.09 76.39 82.50 103.18 119.69 170.28 174.59 241.81 352.77 615.85

2008 62.33 76.51 106.75 126.11 135.21 167.91 188.92 261.11 342.30 554.07

Servicio de internet 2010 88.46 108.31 121.04 145.57 170.72 221.96 226.99 300.17 403.13 645.62

2006 2.73 6.42 11.54 13.77 13.07 18.46 26.21 36.85 63.85 136.66

2008 5.24 8.86 12.76 17.39 22.08 25.49 37.64 46.11 67.11 113.39

2010 10.41 15.16 24.51 34.93 52.08 75.09 75.22 119.34 164.66 229.20

* Incluye los siguientes rubros de gasto: telefonía particular, celular, teléfono público, internet y televisión de paga. Fuente: Elaboración propia con información del inegi (2012b), Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (enigh).

En relación con el acceso a este tipo de servicios la gráfica 4.6 muestra el crecimiento del número de hogares con conexión a internet. En 2001, sólo 6.21% de los hogares tenía acceso a este servicio. En 2011 el porcentaje se había incrementado para incluir a 23.30% de hogares con conexión a internet. Los hogares con computadora pasaron del 11.77%, en 2001 a 30%, 10 años después. En relación con el número de usuarios de computadora pasaron de 16.70% de la población en 2001 a casi 42% en 2011. Los usuarios de internet en 2001 pasaron de 8% de la población a 37.20% en 2011. Sin embargo, a pesar de los avances en materia de acceso a las tic, México tiene problemas respecto a la capacidad para usar, y beneficiarse de las tic. De hecho, el país en esta década ha reducido su “capacidad para el uso de la red”. Éste es el nombre de un índice construido desde hace 10 años, por el World Economic Forum, y se basa en tres subíndices: 1. Ambiente (mercado, político y de regulación, infraestructura), 2. Preparación (individual, empresas y negocios, gobierno) y 3. Uso (individual, empresas y negocios, gobierno). En 2001, México, de acuerdo con este índice, ocupaba el lugar 44 entre 75 países; en 2006 había bajado al lugar 49 entre 122 países,

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en 2011, ocupó el lugar 78 entre 138 países (Kirkman, Cornelius, Sachs y Schwab, 2002; Dutta y Mia, 2007 y 2011) En el último informe, México había subido dos lugares (Dutta y Bilbao, 2012). Respecto al efecto sobre el desarrollo regional de las así denominadas nuevas tecnologías (tic), encontramos tres tipos de estudios que es conveniente mencionar. Gráfica 4.6. México, porcentaje de hogares con conexión a internet 25

Porcentaje

0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Hogares con internet

Fuente: inegi, Estadísticas sobre disponibilidad y uso de tecnología de información y comunicaciones en los hogares 2001 a 2011.

El primero lo constituyen estudios cuyo objetivo es estimar el uso y disponibilidad de tic como una nueva manifestación de desigualdad regional. El segundo grupo se relaciona con los estudios cuyo objetivo es estimar los efectos de aglomeración que inducen las tic. Por último, el tercer grupo son estudios sobre la relación de las tic y los procesos regionales de innovación. Es importante destacar que en los dos primeros tipos de estudios la noción de espacio es estrictamente geográfica, determinada por unidades político administrativas. En términos de Capello, es una concepción físico-métrica del espacio. En el tercero, en algunos trabajos es similar y cuando incorporan la estimación de efectos de aglomeración, la noción de espacio es diversificado relacional. El primer tipo de estudios, fundamentalmente descriptivo, se basan en la estimación de índices de segmentación digital (en vez de brecha digital) para enfatizar la existencia de un proceso social en el acceso y uso diferencial de individuos, hogares y regiones a los bienes y servicios proporcionados

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las tecnología de la información y de comunicaciones. Herrera (2001) sugiere, contrario a la práctica común, el concepto de segmentación digital para denominar esta nueva causa de desigualdad regional. Si bien es cierto que las tic tienen un gran potencial para reducir las desigualdades, también es cierto que, dada su estructura productiva y el carácter monopólico de la estructura de mercado, dicho potencial está limitado si no existen acciones dirigidas a promover los efectos positivos en relación con la desigualdad. Herrera (2001) muestra que la probabilidad de que un hogar tenga acceso a los servicios de cómputo es mayor si el hogar tiene hijos que estudian en la universidad, si el hogar se localiza en zonas metropolitanas, o en ciudades con más de 100 mil habitantes, el grado de educación del jefe del hogar, el ingreso y la proporción del gasto del hogar en educación. La segmentación digital tiene más probabilidades de afectar a quienes tienen menores niveles de educación y de conocimiento. En este trabajo, Herrera (2001) también calcula un índice de brecha digital que actualiza conceptualmente en el documento con Prince de 2006. Para medir la brecha digital entre estados de la república Herrera y Prince (2006) construyen un índice similar al propuesto por el World Economic Forum (con las salvedades de disponibilidad de información desagregada sobre el tema de infraestructura y uso de tic). Este índice se basa en tres grupos de variables: entorno económico y empresarial (siete variables como participación en el mercado de software y servicios, pib estatal, número de empresas en el sector de telecomunicaciones e informática, derechos de autor sobre programas de cómputo); uso de tic (cuatro variables como hogares con computadora e internet, líneas telefónicas fijas) competencias de los individuos para aprovechar las tic (12 variables como tasa de alfabetización, número de centros de investigación, número de profesionistas en informática por 100 habitantes, número de becarios de Conacyt, matrícula en computación y sistemas).26 La grafica 4.7 muestra los resultados de este índice. Solamente 13 estados tienen cierto grado de capacidad para el uso de las tic, entre los cuales destacan el Distrito Federal, Nuevo León y el Estado de México, a diferencia de Chiapas, Oaxaca, Zacatecas y Guerrero. Francisco Arroyo (2012), usando información diferente, calcula un índice que asocia a la brecha digital, sin embargo, considerando sus variables es un indicador del acceso a las nuevas tecnologías en la educación. Las variables que usa son (en porcentaje): hogares con internet, usuarios de computadora, usuarios de internet, escuelas primarias con computadora, primarias con internet, escuelas secundarias con computadora, y secundarias con internet.27 26 Considerando la disponibilidad de información necesaria para la construcción de este índice se limita al año 2002. 27 Las primeras tres variables son para el año 2010, en tanto que el resto son para el periodo 2008-2009.

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Sus resultados se encuentran en la gráfica 4.8. Es importante considerar cómo se modifican los estados ubicados en los lugares en la media de la distribución. Gráfica 4.7. Índice de preparación para el uso de las tic 5.5 4.5

Índice

3.5 2.5 1.5 0.5 -0.5

Chiapas Oaxaca Zacatecas Guerrero Hidalgo Michoacán Tlaxcala Tabasco Campeche Nayarit San Luis Potosí Durango Veracruz Guanajuato Yucatán Quintana Roo Sinaloa Colima Puebla Aguascalientes Querétaro Morelos Baja California Sur Sonora Tamaulipas Jalisco Coahuila Chihuahua Baja California Edo. de México Nuevo león Distrito Federal

-1.5

Fuente: Herrera Ramos, 2004; Prince, 2006.

El Estado de México ocupa el tercer lugar en el índice de preparación para el uso de las tic, y pasa al lugar 14 en el índice asociado con uso general y educativo básico. Se advierte con estos dos estudios que precisamente los índices son meramente descriptivos y son la base de estudios más específicos. Sin embargo, sí muestran la existencia de una nueva fuente de desigualdad, ahora asociada con las nuevas tecnologías, y con la posibilidad de innovación tecnológica. El segundo tipo de estudios se relaciona con las tic, la sociedad del conocimiento y la innovación. En cierta medida los estudios que analizan estos temas tienen en común con el primer grupo de estudios la creación de índices. Uno de los ejemplos más claros de este tipo de investigación lo proporciona Ruiz Durán (2008). En este trabajo Ruiz Durán propone la creación de un índice para monitorear el potencial de innovación de las entidades federativas. Este índice captura lo que considera los elementos esenciales de la innovación regional: construcción de capacidades de innovación, contribución del estado al avance de insumos innovadores y la creación de redes de innovación. La construcción se realiza con medias recortadas (se elimina del análisis un porcentaje p de valores extremos), y con esta medida identifica regiones con alto potencial de innovación: Distrito Federal, Estado de México, Nuevo León, Jalisco, Puebla Chihuahua y Coahuila. Por su parte, las entidades con bajo potencial de innovación son Durango, Tlaxcala, Zacatecas, Colima, Baja California Sur, Quintana Roo, Campeche y Nayarit.

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Gráfica 4.8. México: índice de uso de tic relacionado con escuelas (2009-2010) 2.5 2

Valor del índice

1.5 1 0.5 0 -0.5 -1 -1.5 -2

Chiapas Guerrero Veracruz Oaxaca Michoacán Zacatecas San Luis Potosí Hidalgo Tlaxcala Campeche Puebla Guanajuato Tabasco Durango Nayarit Yucatán Querétaro Edo. de México Chihuahua Sinaloa Jalisco Aguascalientes Morelos Quintana Roo Tamaulipas Coahuila Colima Sonora Baja California Baja California Sur Nuevo León Distrito Federal

-2.5

Fuente: Arroyo, 2012.

Los trabajos de Ruiz Durán en realidad podríamos incluirlos dentro de una amplia y variada literatura relacionada con el desarrollo regional endógeno. Un enfoque diferente del propuesto por la teoría del desarrollo endógeno. En esta última el objetivo es explicar, dentro de un modelo de crecimiento, la tecnología. El conocimiento, su generación y su apropiación, y la innovación se han convertido en algunos de los elementos más importantes del desarrollo regional. El desarrollo endógeno depende fundamentalmente de las empresas pequeñas y medianas, sobre todo de su concentración y la posibilidad de que realicen o estén vinculadas con procesos de generación de conocimiento, difusión y apropiación de conocimiento e innovación. En este sentido el diseño de política, además de considerar restricciones de tipo financiero, recomienda tomar en cuenta la situación de los centros urbanos en relación con la disponibilidad de recursos humanos calificados, y la práctica de las empresas medianas y pequeñas en materia de fomento a la innovación. La capacidad empresarial, es decir emprendedora, tiene un papel importante para el análisis del desarrollo endógeno. El desarrollo endógeno tiene dos vertientes en función del concepto de espacio que asumen los diferentes estudios. Unos, los más abundantes, asumen al espacio como un contenedor, un área geográfica que con frecuencia

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coincide con las divisiones político-administrativas (Capello, 2007 y 2009). En otros casos, se asume que el espacio es un recurso productivo, un elemento generador de ventajas para las actividades productivas, y por tanto un elemento determinante de la capacidad competitiva de una región (Capello, 2007, pp. 184-186). El espacio genera rendimientos crecientes, y efectos económicos externos de aglomeración y de localización. Los sistemas locales de producción bajo el efecto de rendimientos crecientes de escala, aumentan la eficiencia y productividad de los factores productivos locales (reduciendo tanto los costos de producción como los de transacción), y con efectos finales sobre la capacidad innovadora local. De acuerdo con Capello (2007), las teorías del desarrollo regional endógeno se pueden dividir en dos corrientes, según la forma en que consideran el papel productivo del espacio. La corriente denominada neomarshalliana considera que el desarrollo endógeno resulta de la acción de los efectos externos sobre la eficiencia estática de la empresa. Los estudios del desarrollo endógeno que aceptan este enfoque del espacio como factor productivo, tienden a identificar al territorio como el generador de efectos externos dinámicos, es decir, las ventajas que favorecen la eficiencia productiva e innovadora de los procesos productivos locales. La segunda corriente, identificada como neoschumpeteriana, sostiene que el desarrollo endógeno es el resultado de los efectos externos locales sobre la capacidad innovadora de las empresas locales. En este enfoque, el espacio, el territorio, solamente reduce la incertidumbre propia de todo proceso de innovación. La variable que genera crecimiento local es el proceso de innovación tecnológica. La literatura sobre estos temas en México es enorme y sumamente heterogénea, y a veces ecléctica. Sólo para tener una idea de los distintos temas que trata la literatura relacionada menciono algunos: el análisis de distritos industriales, la formación de clusters, la difusión de la innovación tecnológica, la relación entre la estructura urbana y el desarrollo regional. Es claro que una síntesis de esta literatura está fuera de las posibilidades del autor, y de los objetivos del presente documento. Sin embargo, es importante mostrar los enfoques y resultados de algunos de los estudios representativos de algunos de los temas de esta literatura. Rózga (2009) presenta una síntesis clara y precisa de este tipo de literatura que analiza la relación entre lo que denominan global, regional y local. La diferenciación es necesaria porque los sistemas de innovación, de generación de conocimiento y de su apropiación, requieren una escala mínima espacial para que sean autosuficientes. En esta literatura, lo que denominan sistemas locales de producción e innovación depende de factores que, en mi opinión, se identifican con el capital social. La vinculación entre los sistemas locales y regionales de innovación requiere tomar en cuenta, a su vez, la relación entre redes (propias de la innovación y la producción) y el desarrollo regional. El

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componente espacial, de localización es de gran importancia en esta literatura. En este sentido, destacan las economías de aglomeración que generan los procesos de innovación, aprendizaje y producción. Sin embargo, en mi opinión, el concepto de mayor importancia es el de economías de red en vez de las economías de aglomeración. El análisis de la parte teórica y empírica de esta literatura está fuera de los objetivos del presente trabajo. Sin embargo, es importante señalar que el concepto de las economías de red tiene gran tradición en el análisis de la economía regional y urbana, de la geografía, y de la organización industrial.28 Ruiz Durán (2004) estudia las potencialidades de las economías estatales para desarrollar, lo que denomina núcleos de economía digital. Es decir, trata de identificar las capacidades de desarrollo de los estados para la formación de aglomeraciones económicas en torno a la producción de bienes y servicios asociados con la economía digital. Su análisis parte de los programas oficiales para promover la industria de software, y el potencial de los estados se basa en la construcción de índices en forma similar al de medias truncadas. Éste es un ejemplo de la literatura que trata de identificar dichos factores locales como la base para promover el desarrollo endógeno. Sin embargo, sólo asumen la existencia de efectos externos asociados con la cercanía espacial y social, así como los efectos de la concentración de empresas pequeñas especializadas en determinadas actividades económicas. Un ejemplo de análisis en sentido contrario —la pérdida por efectos de decisiones de política— lo ofrecen Quintana, Egurrola y Nandayapa (2007). Es decir su estudio sobre encadenamientos industriales es un esfuerzo por analizar la desaparición de economías de aglomeración en diversas regiones. Su concepto de “vaciamientos productivos” aplicado a la industria manufacturera se refiere al debilitamiento, y en otros casos a la franca destrucción de los principales núcleos productivos regionales. Su enfoque metodológico es a la vez sectorial y regional, y lo denominan “rama-región”. Consideran que cada rama industrial está localizada, concentrada de manera fundamental en una o varias regiones. Es una alternativa al enfoque de encadenamientos productivos, en este caso considerar la concentración territorial. El periodo de análisis es 1988-2003, y la información en la que se basan proviene de los Censos industriales de 1988, 1998 y 2003. Su estudio considera siete regiones: Noroeste, Noreste, Centro, Centro Metrópolis, Centro-Pacífico, Región Sur Pacífico, y Golfo-Caribe. Su conclusión es precisa: en el periodo analizado, México perdió 42% de sus núcleos productivos más sólidos. Las regiones más afectadas fueron las más industrializadas. Nuevo León, Jalisco, Veracruz, México y Distrito Federal perdieron 70% de los núcleos regiona28 El lector interesado en esta literatura puede consultar Easley y Kleinberg (2010). Una síntesis de la literatura relacionada con las redes de ciudades se encuentra en Sedesol e iie-unam (2012). Un estudio sobre las redes de ciudades en México se encuentra en Garrocho (2012).

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les. Un proceso similar sucedió en las regiones consideradas con potencial económico, que por tanto perdieron la oportunidad de que creciera su industria manufacturera. Estos resultados de alguna manera apoyan las conclusiones propuestas por la literatura sobre convergencia regional. Es probable que la destrucción regional de núcleos productivos importantes tenga alguna participación en el proceso de divergencia, creación de clubes de convergencia regional, y polarización en los años posteriores a la apertura comercial. Por esta razón conviene peguntarse si la inversión extranjera directa (ied), uno de los beneficios de la apertura comercial, ha tenido efectos positivos económicos y espaciales. En una serie de documentos Jordaan (2005, 2008a, 2008b, 2008c) ha documentado la naturaleza y características de los efectos externos regionales de la ied sobre la producción manufacturera. En la literatura sobre este tema dos son los problemas que han generado mayor interés por estudiar. Primero, el problema de la estimación de los efectos inter e intraindustriales. El segundo consiste en identificar los factores estructurales que afectan tanto la ocurrencia, como la naturaleza de los efectos externos inducidos por la ied. Respecto a este segundo problema la literatura destaca dos temas. Uno tiene que ver con lo que se conoce como la capacidad de absorción. Es decir, el grado de conocimiento tecnológico y las habilidades de las empresas (mejor dicho de los trabajadores de las empresas) como los factores determinantes para que éstas absorban los nuevos conocimientos y habilidades que trae consigo la ied. El otro tema se refiere al grado en que la proximidad geográfica y locacional de las empresas de la región receptora serán determinantes en la difusión y transferencia del conocimiento local. Uno de los puntos a destacar en los trabajos de Jordaan es la inclusión de la dimensión regional en el análisis de los efectos externos. Estos últimos se caracterizan por no ser observables directamente, por ello se recurre a métodos indirectos para detectar su presencia. Jordaan para estimar los efectos externos, y poder usar su información disponible (del Censo Nacional de la Industria Manufacturera de 1993, además el inegi le facilitó información a nivel de planta a seis dígitos) usa una función de producción Cobb-Douglas en forma intensiva. Para evitar el problema que impone suponer, como se hace en este tipo de funciones, rendimientos constantes de escala, adapta dicha función para que pueda exhibir rendimientos decrecientes, constantes o crecientes. En logaritmos la función que estima es la siguiente: ln(Y/L)ir= lnAir+1nα(K/L)ir+(δ-l)lnLir+εir

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Donde Y, L y K son, respectivamente, producto, trabajo y capital, y A es el parámetro de eficiencia, ε es el término de error aleatorio, i y r indican industria y región en ese orden. Su especificación empírica en el parámetro de eficiencia incluye los efectos del capital humano, el grado de concentración del mercado, la concentración geográfica y la participación externa. Además introduce una medida de la participación extranjera intraindustrial (con base en la matriz de insumoproducto) y una medida de los encadenamientos hacia atrás entre la ied y los productores mexicanos. Sus resultados muestran que la ied tiene efectos negativos intraindustriales, y positivos entre industrias, vía encadenamientos productivos. Contrario a otros estudios, Jordaan (2008b) encuentra que las diferencias en tecnología entre la ied y las empresas en la región receptora, constituye un factor de atracción para la ied. Un tercer resultado del autor mencionado consiste en mostrar que los efectos de localización pueden ser diferentes. El Distrito Federal, por ejemplo, muestra la existencia de efectos externos negativos para la industria concentrada geográficamente. Conclusiones La literatura sobre desarrollo regional en México se encuentra en una etapa de florecimiento. Es un campo muy activo en investigación, sin embargo, en relación con el tema original de esta revisión de literatura (desarrollo regional y pobreza) podemos señalar que la literatura es casi inexistente. La disciplina mantiene su objetivo general de análisis, la desigualdad territorial y la distribución del producto per cápita, y en cierta medida no ha avanzado, o incorporado, las tendencias actuales en materia de estudios relacionados con el desarrollo. La pobreza es una parte integral de los nuevos enfoques para analizar el desarrollo. La desigualdad puede ser una prioridad de política ante la disyuntiva de diseñar acciones contra ambos problemas. Sin embargo, este criterio no es aceptable como un principio para promover una agenda de investigación sobre el desarrollo regional. Las desigualdades regionales tienen una relación con la pobreza, pero desconocemos su contribución sobre la pobreza promedio en las diferentes regiones del país. Desconocemos también si los programas de combate a la pobreza tienen incidencia sobre las desigualdades regionales. En cuanto al crecimiento regional, el tema de mayor atención, y de avance teórico es el relacionado con la convergencia regional. En este tema, los enfoques van desde los que consideran sólo a los estados como división territorial, hasta los que consideran específicamente la dimensión territorial. También

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encontramos estudios que analizan el proceso de convergencia como serie de tiempo y como panel. También se ha avanzado en el uso de métodos no paramétricos para el análisis de convergencia. Las conclusiones de esta literatura son las siguientes: se ha incrementado la desigualdad regional; la evidencia es contundente respecto al proceso de divergencia a partir de la apertura comercial; los enfoques espaciales y paramétrico concluyen que existe evidencia a favor de la constitución de clubes de convergencia entre las regiones más prósperas, y entre las menos desarrolladas; asimismo muestran evidencia de polarización regional. Respecto al efecto de la infraestructura sobre el desarrollo regional, los resultados muestran el efecto positivo sobre el bienestar. Los efectos varían dependiendo del tipo de infraestructura. A diferencia de los estudios sobre crecimiento, algunos estudios relacionados con la infraestructura sí consideran el efecto sobre la pobreza y sobre la desigualdad. La infraestructura sanitaria, la infraestructura educativa, por ejemplo, tienen efectos sobre el capital humano, y de esta manera sobre la pobreza. Las estimaciones de los efectos de la infraestructura sobre la productividad señalan, por ejemplo, que un incremento de 10% en la infraestructura carretera incrementa el producto manufacturero en un rango de 0.62 a 0.96 por ciento. El efecto de la infraestructura eléctrica se estima entre 1.92 a 2.88 por ciento. La infraestructura social tiene un impacto sobre la reducción de la desigualdad de 0.03%. Sin embargo, los estudios de estimaciones sobre el efecto regional de la infraestructura son escasos. Aunque, los primeros trabajos sobre este tema son promisorios, y además usan técnicas de análisis novedosas. La competitividad está asociada de un modo negativo con la pobreza, de tal manera que los estados más competitivos, de acuerdo con índices diseñados para medir la competitividad regional muestran este hecho. Las tic se pueden constituir en una nueva e inesperada fuente de desigualdad regional. Los estados con mayores niveles de pobreza son los menos preparados para beneficiarse de los efectos positivos de las nuevas tecnologías. También son los estados con menores capacidades de innovación. Los estudios sobre el efecto de las economías de aglomeración muestran, por un lado, la desaparición de lo que se pudiera considerar el capital local, base del desarrollo endógeno. En este sentido los estudios relacionados con el enfoque rama-región presentan evidencia sobre la desaparición de economías de aglomeración. A partir de la apertura comercial, y como resultado de las políticas económicas ejecutadas, las regiones más industrializadas, sufrieron los mayores efectos en términos de la pérdida de aglomeraciones. Por su parte, los estudios relacionados con la estimación de los efectos externos que genera la ied señalan resultados diferenciados. La ied tiene efectos negativos intraindustriales y otros positivos interindustriales, vía los

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encadenamientos productivos. Las diferencias en tecnología se constituyen en un factor de atracción de la ied. Los efectos de concentración son diferenciados de acuerdo con las regiones. Por ejemplo, el Distrito Federal muestra la existencia de efectos externos negativos para las industrias concentradas geográficamente. En relación con los temas de investigación como parte de una agenda colectiva destacan los siguientes: el primero es la necesidad de estudiar la pobreza como un tema propio del desarrollo regional. La literatura sobre convergencia regional sugiere la conveniencia de profundizar en la relación entre espacio y pobreza. En este tipo de trabajos es importante investigar si el crecimiento regional ha sido pro pobre. Los factores asociados con la competencia regional sugiere la necesidad, y la conveniencia, de estudiar si tiene o no sentido hablar de competitividad regional, o de empresas localizadas que tienen capacidad de competir. El proceso de dispersión de población, de población dispersa y sus consecuencias sobre la pobreza es un tema que requiere un programa particular de investigación. Un tema ausente en la literatura que se analizó en este trabajo es el relacionado con el desarrollo rural. De la población mexicana, 25% vive en localidades que dependen de la producción agrícola, y carecemos de estudios regionales sobre este tema, y sobre todo de las relaciones campo-ciudad en un sistema de redes de ciudades. Otro de los temas ausentes en la literatura se relaciona con el diseño institucional y el desarrollo regional. La forma como está organizada la administración pública ¿es la más adecuada para enfrentar los crecientes problemas de desarrollo regional asociados con la pobreza y la desigualdad? Los estudios sobre desarrollo endógeno enfatizan la importancia institucional, sin embargo carecemos de estudios que traten de cuantificar el efecto de las instituciones sobre la innovación, la productividad y el bienestar regional. La evaluación de políticas de desarrollo regional es un tema que conviene considerar como parte de la agenda de investigación. Finalmente, tomando en cuenta que el tema del desarrollo regional es muy amplio, por lo que es conveniente considerar la realización de revisiones de la literatura sobre temas más específicos o que no se trataron en este documento. Entre los temas destacados que no se mencionaron en esta revisión se encuentra el ordenamiento territorial. En opinión del autor, la situación es un tanto paradójica. En los diferentes exámenes de la iteratura no hay un tratamiento específico de este tema. Sin embargo, a diferencia de los considerados, mayoritariamente el ordenamiento territorial es el enfoque de la disciplina que más influencia tiene sobre la elaboración de políticas de desarrollo regional.

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DESAFÍOS PARA EL DISEÑO DE POLÍTICAS EN LOS SISTEMAS URBANO-RURALES: APORTES DEL ENFOQUE TERRITORIAL

Federico Morales Barragán Introducción

l enfoque territorial del desarrollo permite trascender la habitual división entre áreas urbanas y rurales al poner en el centro de su análisis los vínculos de carácter económico, social, cultural o ambiental presentes en un conjunto de localidades físicamente cercanas. Tales vínculos otorgan a dicho conjunto un cierto grado de cohesión que permite considerarlo como un sistema territorial (en adelante territorio). De acuerdo con Madoery (2008), ejemplos de ellos serían las metrópolis de alcance global y las regionales, las ciudades medias y pequeñas, así como las microrregiones urbano-rurales. Con esta perspectiva general, distintos autores han propuesto conceptos para analizar los elementos constitutivos de los territorios y su evolución, entre ellos menciono los de espacio activo (Ratti, 1997), espacio de soporte (Conti y Taylor, 1997) y dispositivo regulador territorial (Gilly y Pecqueur, 2000). La delimitación de los territorios constituye un asunto clave que enfrenta el reto de trascender las demarcaciones basadas únicamente en criterios político administrativos o geofísicos y, sobre todo, el de encarar el problema de la simple yuxtaposición de las dimensiones referidas. Este empeño, además, no sólo involucra consideraciones de orden técnico, requiere también su validación social. Como en repetidas ocasiones ha señalado Rafael Echeverri, del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, los habitantes de un territorio son quienes se reconocen como parte de éste; este hecho pone de relieve el sentido de pertenencia a un mundo particular estructurado mediante relaciones de distinta índole, cuyos referentes hacen sentido al grupo de personas que lo habita. Al respecto, los sistemas urbano rurales (sur) propuestos en el estudio para México, titulado Estrategia territorial nacional (Sánchez, 2012) ofrece un ejemplo de este afán por identificar ámbitos privilegiados de referencia para la definición de las políticas de desarrollo.

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En este trabajo se abordan tres asuntos que, desde la óptica del enfoque territorial y las contribuciones afines, constituyen desafíos en el diseño de políticas para los sur. Los dos primeros tienen un carácter amplio y plantean vetas de reflexión que a mi juicio enriquecen el enfoque territorial. El primero se refiere a las rutinas y el cambio institucional; su consideración es motivada por las tensiones que emergen al impulsar políticas territoriales en un escenario institucional en el que domina la perspectiva sectorial. El segundo corresponde a las relaciones entre escalas, y si bien involucra cuestiones que van desde la construcción de sistemas de información hasta la identificación de proyectos estratégicos, aquí sólo comento las del primer tipo. En tercer lugar se discute acerca de la articulación urbano-rural y su expresión en políticas de promoción de la industria rural, lo cual también exige tener en cuenta el escenario general de cambios institucionales orientados a promover la reconversión productiva de la agricultura familiar en América Latina. Rutinas y cambio institucional En esta sección se discute en torno al cambio institucional que exige promover el enfoque territorial, en el diseño de las instituciones formales donde aún prevalece la orientación sectorial. La reflexión privilegia dos aspectos: el vínculo entre rutinas y cambio institucional y las modalidades de evolución de dicho cambio. En ambos casos se busca articular la rica tradición del análisis institucional con el enfoque territorial del desarrollo. Se aprecia que la discusión no está acotada estrictamente al afán de diseñar una política específica sino que se propone un marco de discusión más amplio para su soporte. Territorializar las políticas de desarrollo en un contexto en el que todo está diseñado desde una óptica sectorial constituye un enorme desafío. Uno de los propósitos de las políticas territoriales es encontrar una solución a los esquemas anárquicos de regionalizaciones que producen altos costos de gestión, mediante la ubicación de los puntos de interconexión, la facilitación de la intersectorialidad y la articulación de políticas en los territorios. Otro de los aspectos que definen el enfoque territorial de las políticas públicas es la búsqueda de coherencia de las estrategias de participación que se aplican en la formulación, ejecución o seguimiento de programas o proyectos. Existe una proliferación de modelos que han conducido a un costo excesivo para la población, ya que se les convoca en forma simultánea, redundante y traslapada; ejemplo de ello es la existencia de consejos de planeación, de desarrollo social, de desarrollo sostenible y de desarrollo rural, que conviven en los espacios municipales y locales con procesos independientes, pero con los mismos integrantes (Echeverri y Sotomayor, 2010, pp. 19-20).

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Trascender el carácter focalizado de las políticas sectoriales exige la creación de mecanismos institucionales cuya referencia para orientar la acción pública sean los territorios. El problema es que tanto los sistemas de información como las agendas de las distintas secretarías federales o estatales se definen al margen de esta preocupación, lo que dificulta el establecimiento de los mecanismos señalados. Lo anterior trae como resultado que los esfuerzos de concurrencia, plasmados en programas que se coordinan mediante comisiones intersecretariales, resultan una simple yuxtaposición de políticas de corte sectorial. Por ello, los diagnósticos establecidos en términos del marco lógico y el análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas desintegran en sectores los problemas identificados, los cuales son representaciones densas de la complejidad territorial. Transformar estos comportamientos organizativos conduce a reflexionar en torno al papel de las rutinas en los procesos de cambio institucional, así como las modalidades que éste puede asumir. El tratamiento dado al cambio institucional en el seno del análisis regional ha recuperado parcialmente las discusiones sostenidas en otros ámbitos de la investigación social, algunas de ellas provenientes de disciplinas como la economía (Kingston y Caballero, 2009), la sociología económica (Smelser y Swedberg, 2005) y la historia (Thelen, 2003); o bien, de aquellos donde convergen varias disciplinas como los estudios de las organizaciones y las instituciones (Becker, 2008 y Scott, 2001). En el análisis regional contemporáneo, la reflexión en torno al cambio institucional se ha dirigido sobre todo a valorar los efectos de los ambientes que propician el intercambio y la cooperación entre diversos tipos de actores. En ese tenor se ubican las ya muy conocidas contribuciones sobre los distritos industriales, los medios innovadores, los sistemas regionales de innovación y el desarrollo local. Los rasgos de tales ambientes han sido valorados mediante conceptos como sistema productivo territorializado (Bramanti y Maggioni, 1997), competitividad sistémica (Meyer-Stamer, 2000), identidad local (Arocena, 2001), dispositivo regulador territorial (Gilly y Pecqueur, 2000), medio innovador (Maillat, 1996), espacio activo (Ratti, 1997) y gobernación o gobernanza (Vázquez, 2005). Una lectura un tanto estrecha de todos estos aportes ha reducido el cambio institucional al establecimiento de la organización reticular. Incluso ésta, presentada como arquetipo acorde con la llamada sociedad del conocimiento, se ha vuelto un imperativo casi convertido en obsesión. Independientemente de los méritos documentados de la organización en redes, considero que el estudio del cambio institucional exige incluir aspectos poco señalados en el análisis regional, tal es el caso de las rutinas; entendidas como disposiciones o convenciones sociales, éstas merecen ser valoradas no sólo como un componente de la inercia social, sino también como dispositivos generadores de transformaciones (Hodgson, 2008; Ventresca y Kaghan, 2008).

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Según Parto (2003), el análisis del cambio, más que el arribo a una situación estable, constituye la preocupación fundamental de la mayoría de los institucionalistas cuando éstos se ocupan de los asuntos económicos. Dicha perspectiva privilegia precisamente el papel de las instituciones, pues “afectan el comportamiento de los individuos y las organizaciones definiendo prácticas sociales y códigos de conducta apropiados” (Parto, 2003, p.4). Indagar en qué condiciones lo apropiado deja ese carácter pone de relieve la especificidad histórica de las instituciones1 y las tensiones a las que están sujetas las rutinas. Según Scott (2001), las rutinas se siguen porque son consideradas la forma natural de hacer las cosas, por eso son vistas como fuente de la inercia social que en parte permite la cohesión de un grupo determinado, pero también frena la innovación. No obstante, Hodgson (2008) y Ventresca y Kaghan (2008) han insistido en que además de este papel inercial, las rutinas también pueden impulsar el cambio organizativo. En contraposición con el individualismo metodológico, caracterizado por su desapego de la historia, la economía evolucionista2 sostiene que el comportamiento de los individuos no puede disociarse de las instituciones, las cuales forman un ambiente en el que se inserta la socialización de las personas (Parto, 2003). En Veblen (1899, citado por Hodgson, 1998), tal reconocimiento no significa afirmar la adecuación o ajuste instantáneo de las propias instituciones a cada momento histórico, tampoco su prevalencia absoluta en el comportamiento de las personas. Las instituciones —es decir los hábitos de pensamiento— bajo la guía de las cuales los hombres viven en el presente [...] son productos de procesos previos [...] y por tanto nunca están en completo acuerdo con los requerimientos actuales [...] Al mismo tiempo, los hábitos de pensamiento manifiestos en el presente tienden a persistir indefinidamente, salvo que las circunstancias obliguen a un cambio (Hodgson, 1998, vol. I, p. 191).

Lo expresado por Veblen, sugiere al menos dos cuestiones. Por una parte, se aprecia un rechazo a considerar las instituciones como mecanismos dados o invariables; aquí importa entonces esclarecer cuáles son, desde su punto de vista, las circunstancias que explican su configuración y cambio. Por otro lado, señala el desfase temporal de las instituciones que conduce a reflexionar en torno a los hábitos y las rutinas. 1 2

Entendemos las instituciones como estructuras sociales construidas con base en tres tipos de sistemas: de regulación, normativos y culturales-cognitivos (Scott, 2001). El legado del institucionalismo histórico se considera parte de los fundamentos de la economía evolucionista, por tal motivo empleamos el último término para referirnos a ambas corrientes.

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En relación con el primer punto, Hodgson (1998) recuerda las distorsiones que ha sufrido el pensamiento de Veblen cuando se afirma que, para este último, las instituciones tienden a ser estáticas y sus modificaciones obedecen sólo a la presión que ejerce el cambio tecnológico. Para Veblen, las instituciones son fundamentalmente un asunto de producción y reproducción de convenciones sociales. Por una parte, éstas se estructuran de manera progresiva a partir de la influencia ejercida por los métodos y principios desplegados para reproducir las condiciones materiales de subsistencia en contextos específicos. Tales principios presentan una lógica particular que influye sobre otras dimensiones del pensamiento, lo que da cierta congruencia al conjunto de convenciones sociales configurado paulatinamente de esta forma. Dichas convenciones, al final, llegan a formalizarse en leyes y modalidades particulares de organización, situación que poco a poco fortalece el sistema institucional. Según Rutherford (1984, citado por Hodgson, 1998), el sistema de Veblen: Comprende una sucesión de cambios que involucra a las instituciones afectando a la tecnología y la tecnología afectando a las instituciones [...] [En suma, los] hábitos dan lugar a las instituciones, pero éstas, como convenciones y como leyes, mantienen aquellos hábitos a lo largo del tiempo, y pueden continuar haciéndolo incluso después de que las condiciones objetivas que dieron lugar a los hábitos hayan cambiado (Hodgson, 1998, vol. I, pp. 291-292).

Respecto a la inadecuación temporal de las instituciones y los conceptos de hábito y rutina, Hodgson (2008) nos recuerda que en El lugar de la ciencia en la civilización moderna y otros ensayos (Veblen, 1919, citado por Hodgson, 2008), el hábito es visto como una capacidad o propensión adquirida que puede o no expresarse en el comportamiento de las personas. En el mismo sentido, el propio Hodgson precisa que el comportamiento repetitivo: Es importante en el establecimiento de un hábito. Pero hábito y comportamiento no son lo mismo. Si nosotros adquirimos un hábito no hacemos necesariamente uso de éste todo el tiempo. [El hábito] es una propensión o inclinación a comportarse de una forma particular en tipos específicos de situaciones (Becker Hodgson citado por Becker, 2008, p. 16).

Las rutinas son un concepto análogo al de hábitos, esto es, mientras que los individuos tienen hábitos, las organizaciones tienen rutinas. Sin embargo, éstas no son en sí mismas hábitos sino metahábitos organizativos, pues existen sobre un sustrato de hábitos individuales dentro de una estructura social.

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Consideremos una empresa en la cual todos los empleados y administradores trabajan entre las 9 am y las 17 pm. Durante este lapso diferentes rutinas organizacionales pueden ser animadas. Fuera de este horario, la empresa está inactiva. Pero las rutinas no desaparecen a las 17 horas, para reaparecer misteriosamente al siguiente día. Las rutinas-como-capacidades permanecen en la medida que los individuos tienen la habilidad y la disposición de trabajar de nuevo juntos en el mismo contexto. Sujetas a esta condición, las rutinas pueden ser disparadas el siguiente día mediante los estímulos adecuados (Hodgson, 2008, p. 19).

Las opiniones anteriores permiten establecer un vínculo entre el concepto de rutinas y el problema de la inadecuación temporal de las instituciones. Como disposiciones que albergan un comportamiento potencial, las rutinas expresan la sedimentación de un proceso de aprendizaje construido en un momento previo al de su manifestación. La modificación del contexto promueve un nuevo proceso de aprendizaje cuyo resultado, las rutinas, presenta un desfase respecto del nuevo contexto de referencia. Una vez que se supera la identificación de las rutinas con los comportamientos de las organizaciones al precisar el carácter de disposiciones de las primeras, también se revela su potencial como mecanismos generadores de cambio. Enseguida insisto sobre este punto. Como disposiciones o capacidades potenciales de comportamiento, las rutinas entrañan conocimientos no completamente codificables. Son, por así decirlo, tanto depósitos de conocimientos y habilidades como su medio de transmisión. Hodgson (2008) señala que diversos estudios concernientes a la difusión tecnológica y el cambio organizativo han registrado la movilidad de los trabajadores entre distintas organizaciones como un mecanismo establecido para transferir el conocimiento tácito que fundamenta las rutinas. En estos encuentros, no reducibles a transmisiones unilaterales, siempre hay lugar para la generación paulatina de variaciones (Ventresca y Kaghan, 2008). La formalización de estos intercambios muestra, además, la adopción de mecanismos explícitos, codificables, gracias a los cuales la transmisión y modificación de las rutinas puede operar. Al respecto, el propio Hodgson indica que “algunas veces las rutinas son difundidas como resultado de leyes o reglas que emanan de una tercera organización, tales como el estado o una asociación de empleadores” (Hodgson, 2008, p. 24). En el debate específico en torno al cambio institucional, Thelen (2003) ubica dos grandes posiciones, una inclinada a la identificación de lo que denomina causas constantes y otra fincada en el concepto de path-dependence, el cual exige tomar en cuenta la influencia de eventos pasados en la configuración de un proceso determinado. En la primera posición distingue tres variantes: el enfoque funcionalistautilitario, la explicación centrada en la distribución del poder y una última co-

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nocida como la perspectiva sociológica-cultural. En el enfoque funcionalistautilitario, la evolución institucional es concebida como un proceso de ajuste gradual, resultado del aprendizaje de los actores que, al enfrentar situaciones distintas, generan nuevos mecanismos de interacción para encarar de mejor forma los cambios de su entorno. Una de las limitaciones de este enfoque, basado en el paradigma de la elección racional, es la de suponer que los efectos del cambio institucional corresponden a las intenciones de los actores que lo promueven. De tal suerte que el origen de las transformaciones es valorado a partir de sus efectos y, en consecuencia, los factores que intervienen en el surgimiento de una institución son los mismos que garantizan su reproducción. La explicación centrada en la distribución del poder sostiene que las instituciones reflejan sus asimetrías. Si las instituciones se forjan en la lucha política y si la forma particular que ellas toman refleja el balance de poder prevaleciente en la sociedad, entonces esta perspectiva sugiere que aquéllas deberían modificarse en respuesta a cambios en el balance del poder, o bien, a transformaciones en las preferencias o intereses de los actores más poderosos (Thelen, 2003, p. 216).

Para esta autora, este enfoque también merece la misma crítica que la dirigida hacia la postura funcionalista-utilititaria, pues nada garantiza que los actuales beneficiarios del nuevo balance de poder sean quienes promovieron la creación de las instituciones correspondientes. En la perspectiva sociológica-cultural, las instituciones son vistas como marcos globales de referencia, o guiones asumidos colectivamente relativos a cómo funciona el mundo. Las formas organizativas originadas por tales guiones expresan aquello que es legítimo, moral o eficiente. El cambio institucional emerge entonces de modificaciones registradas en las facetas normativa y cognitiva de la acción social. Para quienes asumen la perspectiva centrada en el concepto de path dependence, no obstante sus diferencias, la clave se encuentra en distinguir los factores que dan origen a las instituciones de aquellas promotoras de su mantenimiento. Tal orientación, con el apoyo de conceptos como el de rendimientos crecientes, ofrece un punto de partida sugerente para enfrentar el estudio de la reproducción y el cambio institucional. La propia Thelen (2003) considera que: Al identificar los mecanismos de retroalimentación de las instituciones, mejoraremos nuestra comprensión respecto de los eventos exógenos específicos y los procesos que pueden perturbar la reproducción estable de estas instituciones y, de esta forma, abrir las posibilidades del cambio” (citado por Thelen, 2003, p. 222).

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Esta estrategia orientada a ubicar en qué condiciones pueden cambiar las instituciones, requiere además, según esta misma autora, nuevas herramientas para esclarecer cómo pueden modificarse aquéllas. Enseguida presentamos un par de conceptos, también sugeridos por Thelen, para encarar esta última cuestión. El concepto de superposición institucional sugiere la renegociación parcial de los mecanismos institucionales vigentes. La conversión institucional, en cambio, plantea la redirección de las mismas instituciones hacia nuevos propósitos. En la primera modalidad, el peso de intereses creados, ligados a los mecanismos vigentes, condiciona las posibilidades de su transformación. Las dificultades de su desmantelamiento obligan a la superposición de actuales dispositivos que, a su vez, afectan a aquellos intereses. En cuanto a la conversión institucional, la redirección de objetivos planteada por la tal concepto puede ser favorecida por la aparición de una nueva coyuntura, o bien, por la incorporación de nuevos grupos a espacios de toma de decisiones. Lo discutido hasta ahora en torno a las rutinas y las modalidades del cambio institucional aporta claves de interpretación para estudiar estos aspectos en la tensión que resulta de la coexistencia de dos enfoques de política, el sectorial hegemónico y el territorial en emergencia. Relaciones entre escalas Se ha convertido un lugar común afirmar que los territorios son sistemas complejos, sin embargo aún es incipiente el abordaje de problemas específicos referidos a tal complejidad; uno de estos problemas se refiere al de la complementariedad entre escalas. Centro mi atención en el asunto de los sistemas de información para la gestión territorial y cómo se manifiesta aquí el problema señalado. Desde el enfoque territorial, las tareas de registro no tienen un carácter genérico, sus rasgos dependen de la intención que lo anime, por lo que es imposible y absurdo proponer un registro de todo lo que acontece en un territorio. La gestión asociada de los territorios, característica esencial del desarrollo local o territorial, establece una delimitación particular de la finalidad y naturaleza de aquél. Lo primero, porque el desarrollo territorial reconoce la presencia de múltiples lógicas de gestión y pugna por la construcción de consensos para dar cauce a la evolución de los territorios; en correspondencia con ello, el registro se orienta a documentar dichas lógicas de gestión y el proceso mismo de construcción de consensos. Lo segundo, la naturaleza del registro, viene dada por el enfoque territorial que concibe a los territorios como construcciones sociales, esto es, urdimbres de relaciones mediante las cuales aquéllos se reconfiguran continuamente, por lo que se dice que el rostro de

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estos espacios es cincelado por dichas relaciones en su constante devenir. Lo anterior no niega el componente biofísico de cualquier territorio, simplemente hace explícito que en su evolución también incide la actuación de los seres humanos. Para ser congruente con tal enfoque, el registro enfrenta el reto de documentar procesos multidimensionales que se manifiestan en distintas escalas, es claro que ningún territorio evoluciona por medio de trayectorias unidimensionales donde sólo influya una escala. Este reconocimiento constituye la crítica radical del enfoque territorial del desarrollo a las políticas aún hegemónicas de carácter sectorial o a aquellas orientadas a una población objetivo, caracterizadas ambas porque en ellas subyacen valoraciones limitadas o parciales de la evolución de esos espacios. Lo dicho hasta ahora deja entrever aportes de la perspectiva sistémica al enfoque territorial del desarrollo y la manera de concebir los sistemas de información para la gestión territorial (sigt). En oposición al método analítico clásico que mediante la superposición lineal explica el funcionamiento de cualquier entidad a partir del comportamiento de sus partes y confiere un papel marginal a las interacciones entre éstas, la perspectiva sistémica otorga énfasis a las nociones de totalidad y jerarquía y con ello subraya que hay relaciones insertas en la totalidad que no son reducibles a los comportamientos locales (Ramírez, 1999). Según Ramírez (1999), los principios más importantes de la teoría general de sistemas planteada por Ludwig von Bertalanffy son equifinalidad, retroalimentación, teleología y organización. El primero plantea que en un sistema abierto sus condiciones iniciales inciden en su estado final: “estados finales idénticos pueden ser alcanzados a partir de condiciones iniciales diferentes y de diferentes maneras” (Ramírez, 1999, p. 14): dicho de otro modo, las trayectorias importan. El principio de retroalimentación se refiere a la presencia de mecanismos de autorregulación que confieren estabilidad al conjunto, lo cual no niega la posibilidad de transformación de todo un sistema; el de teleología señala la finalidad o direccionalidad del conjunto y el de organización subraya el carácter relacional de los elementos constitutivos de un sistema, es decir, éstos no pueden explicarse al margen de dicho sistema sino a partir de las relaciones que establecen en el contexto dado por el conjunto. Los principios anteriores establecen retos singulares para las tareas de registro. Más que una correspondencia unívoca entre principios y exigencias para el diseño de estrategias e instrumentos de registro, creemos que la consideración conjunta de los primeros muestra la importancia de documentar trayectorias, no sólo estados iniciales y finales. Reconocer el valor de los procesos y no sólo de los estados tiene implicaciones profundas en la elaboración de diagnósticos y diseño de políticas. A manera de ejemplo es útil recordar que un nivel similar de desempleo en regiones diferentes puede ser fruto de distin-

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tos procesos, en consecuencia la política que busque revertir tal situación no puede tener el mismo carácter. Otra exigencia para las tareas de registro que se desprende de los principios recién mencionados consiste en ubicar las tensiones que a diferentes escalas enfrentan los mecanismos de autorregulación; esto es, las llamadas condiciones de contorno que resultan de la interacción entre un sistema y su entorno varían según la escala; de ello se desprende que cualquier proceso, que necesariamente se manifieste en distintas escalas, tiene diferentes condiciones de contorno, pues el carácter de las interacciones varía según la escala. Sucintamente podemos decir que las interacciones entre un sistema y su entorno generan cambios diferenciados según la escala que se considere. Al respecto resulta esclarecedora la cita siguiente: La interacción del sistema con su entorno es la principal generadora de cambios. Además, las condiciones de contorno condicionan la estructura que el sistema puede adoptar ante perturbaciones venidas de afuera del sistema [...] Si la perturbación es asimilable no hay cambio de estructura y el sistema conserva su equilibrio dinámico; de otra manera, se desequilibra para luego entrar a una nueva fase de estabilización (Duval, 1999, p. 66).

La asimilación a la que hace referencia Duval entraña posibilidades distintas dependiendo de la escala. Lo anterior constituye una crítica radical a la concepción convencional que trata el asunto de las escalas bajo una lógica de agregación. Para las tareas de registro, lo anterior plantea problemas relevantes. El principal error en que se incurre al diseñar sistemas de información es construir detalles desde una perspectiva agregada; esto es, desde la escala de país se pretende ver lo que pasa en la escala municipal o viceversa; recurrir a la agregación de características registradas a escala municipal, con la pretendida finalidad de obtener una visión estatal o nacional enraizada en lo particular, constituye un ejemplo de superposición lineal al que hace referencia Ramírez (1999). El principio de organización, vinculado con las nociones de totalidad y jerarquía, permite construir la articulación de los diversos componentes que en escalas de menor detalle se ven como sectorizados e inconexos. Dicha articulación se basa en el reconocimiento de las interacciones que involucran varias escalas. La teoría de la jerarquía ofrece un enfoque para explorar estos vínculos en sistemas biofísicos y sociales, ésta facilita el estudio de sistemas complejos descomponiéndolos en procesos y estructuras interactivas a diferente escala [...] Su idea central es que un fenómeno elegido a una escala de interés es el resultado sinérgico tanto de dinámicas de los componentes del sistema más pequeñas y rápidas ubicadas en las escala contigua inferior como de restricciones impues-

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tas por las dinámicas generalmente más lentas y grandes ubicadas en la escala contigua superior. La única forma que el sistema pueda ser comprendido de manera significativa en cualquier escala consiste en capturar simultáneamente las fuerzas de impulso y restricción ubicadas en las escalas menores y mayores a la considerada (Cash y Moser, 2000, p. 113).

La referencia al concepto de jerarquía remite necesariamente al de heterarquía; ambos conceptos, insertos en la tradición del pensamiento sistémico, ofrecen poderosas claves de interpretación para estudiar las interacciones interescalas. En correspondencia con lo dicho por Cash y Moser, Kontopoulos (1993) señala que una teoría jerárquica de la estructura social requiere dar cuenta de dos cuestiones. Por un lado, la emergencia de subsistemas de complejidad creciente a partir de decisiones ubicadas en los subsistemas micro, las cuales están acotadas por ciertas condiciones iniciales; a su vez, dichos subsistemas emergentes configuran condiciones que acotan los subsistemas inferiores y las microdecisiones e influyen en la reorganización de todo el sistema. El segundo aspecto se refiere a la convergencia relativa de múltiples microestructuras que se acoplan para producir subsistemas de complejidad creciente, rasgo que obedece a su naturaleza multiestructural. Lo dicho por Kontopoulos revela una visión más rica del concepto de jerarquía que rebasa la concepción habitual que lo reduce a la determinación completa de los subsistemas de orden superior hacia los subsistemas de orden inferior (Morales, 2007). Por su parte, la heterarquía o estrategia de emergencia moderada “se define como la subdeterminación de la(s) macroestructura(s) por las micropartes dadas y como la emergencia semiautónoma de fenómenos de nivel superior fuera de los de nivel inferior” (Kontopoulos, 1993, p. 12). En el caso de las heterarquías no existe un único subsistema gobernante; por el contrario, cada subsistema ejerce cierta influencia sobre los demás. Al respecto Iannacci y Mitleton-Kelly (2005) consideran que comparadas con las jerarquías, las heterarquías pueden denominarse sistemas débilmente acoplados,3 porque en ellas se registra una interacción descentralizada impulsada por diferentes intereses particulares que incluso pueden ser contradictorios. La ausencia de un subsistema gobernante en las heterarquías obedece a que en ellas existen múltiples accesos, múltiples vínculos y determinaciones entre los distintos subsistemas. Esta discusión que aborda conceptualmente las relaciones entre escalas puede apreciarse en problemas generales presentes en el debate en torno al 3

“Un sistema estructural que es débilmente acoplado se habrá descompuesto en subsistemas (aquí, el conjunto de todas las estructuras de procesos en interacción), en tal forma que las interacciones o relaciones dentro de cada subsistema son más fuertes que las interacciones o relaciones entre subsistemas” (Kontopoulos, 1993, p. 188).

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cambio climático, su consideración también plantea desafíos al registro territorial. Cash y Moser (2000) señalan que uno de ellos corresponde al desfase o desajuste entre los sistemas biogeofísicos y los institucionales, y lo denominan problema de ajuste institucional. Otro problema, la discordancia entre escalas, concierne al desajuste entre las escalas de análisis y valoración y el sistema de administración. El primer problema se expresa claramente cuando un fenómeno ambiental es atendido en una escala del sistema institucional que resulta inadecuada para el alcance o envergadura del fenómeno en cuestión. En el ámbito de la gestión, este asunto concierne al desafío de empalmar alcances de la acción institucional, la cual opera en distintas escalas; en el del registro, atañe a la generación de indicadores por escala y a trascender la tentación de la superposición lineal como forma de vincular las escalas. En este caso más bien se trata, como se expresa en la cita de Cash y Moser ubicada más arriba, de tomar en cuenta las influencias, los impulsos o las restricciones provenientes de las distintas escalas. La discordancia a la que hace referencia el segundo problema ocurre entre la escala de análisis y valoración científicos y la escala requerida para que esta información sea útil a los tomadores de decisiones: Valoraciones que son asumidas en escalas mayores de análisis podrían tener poco que ofrecer a funcionarios ubicados en escalas menores, quienes estarían preocupados fundamentalmente por los efectos de distribución del cambio climático global. Estos funcionarios necesitan análisis con un grado de mayor de detalle, unos que puedan desagregar costos y beneficios. Inversamente, valoraciones cuya atención se encuentra únicamente en los impactos locales podrían no ser útiles a los encargados de diseñar políticas ubicados en escalas mayores, quienes en última instancia están interesados en el bienestar social agregado (Cash y Moser, 2000, p. 112).

En el análisis previo hemos considerado algunos aportes de las teorías de sistemas que plantean desafíos a las tareas de registro territorial y confieren a los sigt un papel relevante en la evolución de los territorios, posición que deriva de concebirlos como sistemas complejos. Desde esa perspectiva, acorde con el enfoque territorial del desarrollo, hemos subrayado la importancia de caracterizar trayectorias y no sólo estados iniciales y finales. De igual forma, las teorías sistémicas ponen de relieve que cualquier proceso, registrado en una escala determinada, tiene influencia de las condiciones presentes en escalas contiguas, superiores e inferiores, hecho que manifiesta la importancia de documentar las determinaciones o condicionamientos multiescalares de cualquier proceso.

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Articulación urbano-rural Para abordar este punto, en primer lugar se ubican modificaciones institucionales ocurridas en los países latinoamericanos encaminadas a propiciar la reconversión productiva de la agricultura familiar. En segundo término, se revisan aspectos del debate en torno a los sistemas agroalimentarios localizados (sial). Lo anterior obedece al afán de justificar la adopción de una política que fomente la industria rural en los sistemas urbano-rurales que, de acuerdo con el estudio de Sánchez (2012), presentan un grado medio e incipiente de consolidación económica, conectividad y bienestar social. Mediante tal política, estos sistemas pueden mejorar su condición actual. Se entiende por industria rural el conjunto de actividades que involucran varias cadenas productivas, desde la producción agropecuaria hasta el consumo final. Mediante la promoción de aquellas actividades es posible fortalecer y dinamizar la complementariedad económica, lo que favorece la integración espacial y la inclusión social. La propuesta arriba señalada merece atención simplemente si se considera el perfil general del sistema urbano principal, integrado por 128 centros urbanos y zonas metropolitanas. Una jerarquía funcional de dicho sistema señala que 37 ciudades se ubican en el penúltimo rango y 72, en el último, es decir, en los rangos cinco y seis, respectivamente. Si bien existen ciudades nodales que conforman esquemas jerárquicos en la mayoría de los sur, el fortalecimiento de cada uno de ellos será posible, entre otras medidas, promoviendo una estructura tipo red de sus sistemas de ciudades, donde se logre una mayor accesibilidad y conectividad entre las ciudades de rangos menores, sobre todo, las de rango cinco y seis. Estos centros urbanos cumplen funciones muy importantes de desarrollo regional, en particular, por sus vínculos con las zonas rurales que requieren de bienes y servicios en escalas menores asociados a las actividades primarias (Sánchez, 2012, p. 54).

Enseguida se discute en torno a los ámbitos en los que ha habido modificaciones institucionales orientadas a impulsar la reconversión de la agricultura familiar de América Latina. La identificación de estos campos se fundamenta en las contribuciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal, 1999), Echenique (2009) y Ureña-Prado y Russo (2005). La reconversión de la agricultura familiar ha sido un propósito presente en la agenda gubernamental latinoamericana al menos desde hace un par de décadas. La importancia social y económica de este sector explica en buena medida tal objetivo. Según Echenique (2009) se estima que en América Latina y el Caribe existen alrededor de 15 millones de unidades catalogadas bajo el rubro de agricultura familiar; de este total, nueve millones se localizan en

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Brasil y México. Esta última cifra representa 85% del total de las explotaciones agropecuarias de toda la región. Se estima, con mucha reserva, que el aporte de la agricultura familiar al producto interno bruto (pib) agropecuario oscila entre 35 y 45 por ciento. Uno de los aspectos más visibles de la reforma institucional ligada a los programas ortodoxos de ajuste estructural fue la reducción del aparato público dedicado a las áreas rurales. “Parte de la infraestructura y de los servicios que tradicionalmente eran proporcionados por los gobiernos fueron desincorporados y transferidos al sector privado, o fueron canalizados a los propios usuarios para su administración” (cepal, 1999, p. 3). Esta situación propició el establecimiento de nuevas condiciones principalmente en tres ámbitos: asistencia técnica, comercialización y gestión y administración. La asistencia técnica en la producción ha sido uno de los campos donde las transformaciones han sido más acentuadas, pero también donde las reformas iniciales tuvieron ajustes adicionales debido a que los servicios privados no relevaron a los gubernamentales con la celeridad y eficacia esperadas. Ello motivó el establecimiento de esquemas de intermediación gubernamental destinados a facilitar la provisión de estos servicios. El esquema revisado [...] se ha orientado a establecer una relación contractual entre los usuarios del servicio, seleccionados entre los productores de menores recursos, y el técnico. Al compartir el pago, los usuarios participan en la supervisión de la asistencia y en sus resultados. En la actualidad existen programas dedicados a identificar prestadores de servicios técnicos (cepal, 1999, p. 11).

Estos mecanismos han desalentado la generación de iniciativas integrales para atender los problemas estructurales de la agricultura familiar en materia de desarrollo tecnológico. Incluso han estimulado la proliferación de nuevos actores en el escenario rural, especialmente organizaciones de la sociedad civil y empresas privadas, cuya calificación profesional ha dejado mucho que desear y su actuación, basada en sus propias agendas, no ha incluido la coordinación con los demás actores. Además, la presión ejercida sobre los centros de investigación para diseñar proyectos suficientemente rentables ha hecho que sus prioridades de investigación estén alejadas de las necesidades de la agricultura familiar. Esta situación no ha podido revertirse a pesar de los esfuerzos desarrollados en varios países, donde se han impulsado programas de investigación dirigidos especialmente a este sector. En términos generales la atención a la agricultura familiar ha mostrado: Una mayor tendencia a que estos apoyos se efectúen mediante programas y políticas tradicionales de asistencia técnica y crédito, miniproyectos productivos y

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artesanales, y proyectos asociativos forzados para acceder a recursos. Prima en muchos de ellos la visión voluntarista o clientelar y asistencialista (Echenique, 2009, p. 28).

En el terreno de la comercialización, las transformaciones institucionales se expresan sobre todo en la multiplicación de estrategias catalogadas como comercio justo y el establecimiento de contratos de exportación con agroexportadoras o supermercados. Llama la atención que ninguno de estos mecanismos ha incidido claramente en las condiciones de intermediación, abusivas de manera habitual; tampoco se han articulado con iniciativas dedicadas a modernizar los servicios de transporte. En el ámbito de la gestión y administración se ha estimulado la elaboración de planes estratégicos para orientar la reconversión. Desafortunadamente la utilidad de estos planes se ha reducido a satisfacer un requisito para obtener recursos gubernamentales. Una limitación adicional es que dichos planes por lo regular son elaborados por organizaciones civiles o empresas privadas mediante el formato de talleres que mediatizan la participación de los productores y donde el único instrumento técnico para llevar a cabo la planificación estratégica se reduce a la aplicación superficial del análisis foda (fortalezas, oportunidades, amenazas y debilidades) (Ureña-Prado y Russo, 2005). De este modo, los cambios promovidos no han contribuido a resolver las enormes carencias que la agricultura familiar presenta en el campo de la gestión y administración, las cuales explican gran parte de los fracasos de los proyectos (Ureña-Pardo y Russo, 2005, p. 147). Para finalizar esta sección merecen señalarse tres cuestiones. Por una parte, se reconoce la ausencia de evaluaciones precisas acerca del impacto causado por las transformaciones institucionales promovidas para reconvertir productivamente la agricultura familiar de América Latina (Echenique, 2009). En segundo término, destaca que los estudios dedicados al cambio institucional en este sector presentan una visión muy limitada de aquel. Tal visión normalmente se restringe a explicar el funcionamiento de los nuevos programas gubernamentales e identificar sus aciertos y fallas; se carece en consecuencia de un diagnóstico preciso acerca de cómo ocurren aquellas transformaciones. Esto explica que las conclusiones de tales estudios, con frecuencia tengan un sesgo voluntarista. Un ejemplo de lo anterior se encuentra en las opiniones de la cepal (1999) respecto a la necesidad reconocida de que los agricultores participen efectivamente en el diseño de las políticas. Para este organismo: Es indispensable: 1. la creación de espacios adecuados para que sectores excluidos participen en el quehacer político público; 2. la formalización de derechos legales y el resguardo de sus conocimientos; 3. el fomento de la organización

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que facilite la participación y la influencia de los grupos organizados en las estrategias adoptadas por la sociedad; 4. la transmisión de capacidades, saberes instrumentales esenciales y herramientas para analizar dinámicas económicas y políticas relevantes, y 5. la creación de acceso a recursos y activos y el control social sobre ellos (citado por cepal, 1999, p. 8).

Una vez identificados los cambios institucionales orientados a propiciar la reconversión productiva de la agricultura familiar en América Latina, me ocupo ahora del debate en torno a las experiencias de los sistemas agroalimentarios localizados (Sial), pues ofrece lecciones útiles para diseñar una política de fomento de la industria rural. La definición clásica de los Sial, construida claramente desde una lógica territorial, pone de relieve la interacción entre actores diversos con base en el despliegue de múltiples recursos, todos ellos referidos a un territorio particular: Sistemas constituidos por organizaciones de producción y de servicio (unidades agrícolas, empresas agroalimentarias, empresas comerciales, restaurantes, etc.) asociadas, mediante sus características y su funcionamiento, a un territorio específico. El medio, los productos, las personas, sus instituciones, su saberhacer, sus comportamientos alimentarios, sus redes de relaciones; se combinan en un territorio para producir una forma de organización agroalimentaria en una escala espacial dada (Muchnik y Sautier, 1998, citado por Correa, Boucher y Requier-Desjardins, 2006, p. 18).

Promover la integración territorial, la innovación y la generación de productos de calidad son los propósitos centrales de los Sial, pues en ello radica la posibilidad de sostener una posición competitiva. Merece subrayarse que un “Sial articula lo urbano y lo rural, y a diferencia de los llamados clusters agroindustriales los Sial se componen de una o varias cadenas productivas; es decir, de la producción agropecuaria al consumo final” (Boucher y Reyes, 2011, p. 13). Mediante la comparación de diversas experiencias de Sial, Correa y coautores(2006) revelan información acerca de los retos que enfrenta su promoción. El problema de fondo parece ubicarse en la posibilidad de mantener el saber-hacer que distingue a las empresas y al conjunto del Sial como un rasgo que dé soporte a una posición competitiva frente a los grandes conglomerados multinacionales que dominan el sector agroindustrial. Si bien se reconoce que el saber-hacer específico plasmado en un producto y la valoración del mismo por parte de los consumidores contribuyen a mejorar la posición competitiva de las empresas integrantes de los Sial, la experiencia señala que esto es posible sólo en productos de consumo final directo y en los bienes superiores, aquellos cuyo consumo aumenta en el mismo sentido del nivel de los ingresos. La decisión de mejorar la calidad de los productos

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no es adoptada con frecuencia debido a las presiones que obligan a respuestas inmediatas que por costumbre se asocian a la reducción de precios. En consecuencia se aprecia la dificultad de sostener una posición competitiva fincada en el saber-hacer reflejado en los productos si no se despliega una estrategia que mejore sistemáticamente la calidad de los mismos (Correa et ál., 2006). Por otro lado, la identificación territorial de los productos mediante la obtención de denominaciones de origen tiene un mayor efecto en la posición competitiva cuando existe una tradición productiva consolidada. En aquellas experiencias en las que no existe ésta, las denominaciones señaladas no contribuyen significativamente a la consolidación económica de los procesos. Los problemas anteriores muestran el núcleo de retos que enfrenta la construcción de los Sial, por ello según Boucher su etapa actual “se concentrará en la operacionalización [...] en políticas integrales de desarrollo local y en el análisis de los Sial pluriproductos, pluriactividades y multidimensionales” (Boucher, 2009, citado en Poméon y Fraire, 2011, p. 23). Se trata pues de profundizar el papel de los Sial como articulador entre los territorios y las cadenas productivas, de manera que la búsqueda de la competitividad va de la mano con la complementariedad económica y la integración espacial. Conceptualmente un Sial se encuentra en un punto nodal entre dos subsistemas: territorio y cadena productiva. Dentro de una visión topológica, el territorio remite al orden político y simbólico, mientras que la cadena productiva (cp) corresponde al orden económico. Desde una visión dialógica, estos dos subsistemas se retroalimentan y se encuentran imbricados parcialmente. Por un lado, la definición de un territorio remite a la existencia de recursos territoriales, y a las modalidades de apropiación, (re)producción y uso de esos recursos, y por otro lado, los recursos son incorporados en los procesos económicos como materia prima, energía, saberes, y otros, procesos que juntos forman una cp (Poméon y Fraire, 2011, p. 34).

Esta función articuladora de los Sial entre territorios y sectores da la pauta para ubicar facetas de un problema clave: el de la territorialización de la política sectorial; ahora me ocupo de la vertiente que corresponde al vínculo entre recursos específicos y desarrollo tecnológico. La tesis central en este ámbito es que el desarrollo tecnológico como fuente sostenible de competitividad requiere incidir en las modalidades de uso y reproducción de los recursos específicos, los cuales están anclados a un territorio y por tanto insertos en una actividad económica situada. De manera que la política tecnológica, de carácter sectorial, se territorializa y contribuye al desarrollo de la competitividad si se inserta en esa interface en vez de plantear modalidades organizativas genéricas o bien desarrollos productivos ajenos

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al territorio, cuyo proceso de consolidación, por tanto, suele ser muy lento y dificulta el arribo a posiciones competitivas. El anclaje territorial [de un recurso] puede presentar diferentes grados, por ejemplo un tipo de suelo o condiciones climáticas son recursos no transferibles; por otra parte, un conjunto de reglas, contratos, normas, convenciones, rutinas que permiten el funcionamiento de una cp [cadena productiva] son difícilmente transferibles; finalmente, un saber-hacer empírico, transmitido por aprendizaje de cara a cara, es transferible, aunque de manera limitada, cuando se inscribe en redes locales. Los recursos específicos marcan diferencias entre territorios y constituyen un elemento de competitividad, ya sea potencial o activado. Éstos no dependen de la estructura de los costos, y, conceptualmente, remite a lo que Colletis y Pecqueur llaman la ventaja diferenciativa (Poméon y Fraire, 2011, p. 36).

Este tipo de ventajas se distinguen de las denominadas comparativas, que enfatizan la diferenciación como elemento clave para alcanzar la competitividad. Recuperando los resultados del estudio de Correa y coautores (2006) se trata pues de que la política tecnológica incida en el saber-hacer y lo convierta en fuente de competitividad, en lugar de buscar alcanzar ésta sólo mediante acciones centradas en la imagen del producto final, una de las vertientes del marketing territorial. En el modelo francés, las aoc [Apelaciones de Origen Controlado] hacen énfasis sobre todo en el saber-hacer específico, acuñado y arraigado en una región determinada, que le da unas características únicas al producto, mientras que la valoración en el mercado latinoamericano se hace sobre todo por el origen del producto y no tanto por el saber-hacer asociado a él (Correa et ál., 2006, p. 20).

Otra vertiente también relacionada con el reto de territorializar la política sectorial se ubica en la disociación entre los enfoques de cadena de valor y el de índole territorial. En el caso mexicano, esta disociación incluso se plasmó en la Ley de Desarrollo Rural Integral, pues se plantean dos vías generales para la instrumentación de la política, la territorial y la de cadena de valor. En mi opinión, el segundo componente puede ubicarse como un subconjunto del primero, pues, aunque parezca una obviedad, no hay acción humana que no ocurra en territorios específicos, y en tal caso los procesos que involucran más de uno tienen un carácter transterritorial, no desterritorializado, como erróneamente suele decirse acerca de los procesos globales. La metodología ValueLinks elaborada por la entonces Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (gtz, 2007) constituye una herramienta que permite trascender la disociación mencionada. La clave está en la iden-

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tificación de actores, unos vinculados directamente con los distintos eslabones de la cadena y otros considerados como su soporte. Tal identificación obliga a hacer explícitos los intereses que corresponden a procesos, en este caso eslabones, situados espacialmente. En consecuencia, la gobernanza de la cadena, construcción de acuerdos entre actores para coordinar la acción colectiva, tiene como marcos obligados de referencia la trama de relaciones inserta en los territorios donde se ubican los eslabones de la cadena. Concluyo esta sección haciendo referencia a un ámbito temático del que pueden desprenderse diversas líneas de investigación: la discusión en torno a la proximidad tanto geográfica como organizativa. Al respecto, son sugerentes los aportes del grupo dedicado al estudio de la dinámica de proximidad (Gilly y Torre, 2000) y también de quienes ponen mayor énfasis en una revisión de la literatura ligada al viejo institucionalismo e incluyen otra modalidad de la proximidad, la institucional (Talbot, 2007). Reflexiones finales El enfoque territorial del desarrollo se enriquece de manera notable cuando se nutre de los debates provenientes del institucionalismo y el estudio de la complejidad. En el primer caso, la consideración de las rutinas y el cambio institucional aporta líneas de interpretación útiles para abordar las tensiones que resultan de la coexistencia entre los enfoques sectorial y territorial. En el segundo, permite dar contenido más preciso al enunciado ya común que concibe a los territorios como sistemas complejos. En este sentido el estudio de las relaciones entre escalas es un problema relevante para la comprensión de la dinámica territorial y el diseño de políticas. La articulación urbano-rural encuentra en el acervo de discusiones en torno a los Sial información útil para el diseño de políticas, en particular resulta relevante para formular propuestas orientadas a fomentar el desarrollo de la industria rural en sistemas urbano rurales de México, cuyo grado de consolidación económica es precario o incipiente. Bibliografía Arocena, J. (2001). El desarrollo local: un desafío contemporáneo. Montevideo: Universidad Católica de Uruguay/Tarus. Becker, M. (Ed.). (2008). Handbook of organizational routines. Cheltenham, Reino Unido: Edward Elgar. Boucher, F. y Del Pozo L. M. (2000). Módulo de capacitación sobre Sistemas Agroalimentarios Localizados (Documento de trabajo). Palmira, Colom-

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200

06 E

NECESIDADES DE INVESTIGACIÓN SOBRE PLANEACIÓN URBANA: MÉXICO 2020

Raúl Romo Viramontes

l objetivo del presente documento es mostrar la necesidad de ampliar la investigación sobre dos temas de relevancia para la política pública sobre planeación urbana en México. El primero está relacionado con la importancia de las interacciones de tres fenómenos sociales que se observan en la Zona Metropolitana del Valle de México (zmvm), la más grande del país con 21 millones de habitantes en 2013:1 la movilidad laboral, la migración intrametropolitana y la vivienda desocupada. Al abordar este tema, la intención es dar cuenta de la problemática que enfrenta esta urbe debido al crecimiento y la concentración de la población, además de señalar los retos en materia de planeación y desarrollo a corto, mediano y largo plazos. Esta zona metropolitana está conformada por un total de 76 delegaciones y municipios que pertenecen al Distrito Federal, el Estado de México e Hidalgo.2 Al respecto, el Programa Nacional de Población vigente busca brindar atención a los centros de población mediante dos estrategias. Una de ellas tiene la finalidad de ampliar las opciones de residencia y de destino migratorio de la población en sistemas urbano-regionales, de manera que el crecimiento de la población nacional continúe diversificándose y no se concentre en las ciudades más grandes. Otra estrategia tiene el objetivo de mejorar la calidad de vida en las ciudades y otros centros de población, mediante el cuidado del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales de manera sustentable. Por movilidad laboral se entiende el movimiento de personas que por motivos de trabajo se desplazan a una delegación o municipio diferente de donde residen.3 Por su parte, la migración intrametropolitana es el cambio de lugar 1

De acuerdo con los datos de las proyecciones de población del Consejo Nacional de Población (Conapo, 2013). 2 Se toma la delimitación realizada por Secretaría de Desarrollo Social, Consejo Nacional de Población e Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Sedesol, Conapo e inegi, 2012). 3 La movilidad laboral se obtuvo con el cuestionario ampliado para las personas de 12 años cumplidos o más respecto al negocio, empresa o lugar de trabajo la semana anterior al censo.

201

RAÚL ROMO VIRAMONTES

de residencia de la población, el cual se mide de acuerdo con la delegación o municipio donde vivía cinco años antes del levantamiento censal.4 Finalmente, la vivienda desocupada es aquella deshabitada y de uso temporal al momento censal.5 El segundo tema tiene que ver con el aprovechamiento de una fuente de información que permite acercarse a la situación socioeconómica y la infraestructura básica con que cuentan las localidades de menos de cinco mil habitantes, con el fin de identificar y llamar la atención sobre las carencias que padece la población que reside en ellas, situación que impide su incorporación al desarrollo nacional. Se insta explotar la fuente de información vinculada con estas localidades. El Censo de Población y Vivienda 2010 recabó información sobre temas relacionados con la infraestructura, servicios, lengua indígena y aspectos económicos y sociales en un cuestionario específico, para un universo de poco más de 190 mil localidades con una población menor a cinco mil personas, con un conjunto de casi 31 millones de habitantes. Por fortuna está disponible tanto la información utilizada para la zmvm como para las localidades de menos de cinco mil habitantes, aunque desde hace poco tiempo. Las preguntas sobre municipio de trabajo y municipio de residencia cinco años antes se hicieron por primera vez en el XII Censo General de Población y Vivienda 2000 y se volvieron a aplicar para el Censo de Población y Vivienda 2010, con lo que se logró tener dos puntos de comparación en el tiempo. De la misma manera, desde el censo de 2010, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi) proporcionó los datos de las viviendas deshabitadas y de uso temporal, con desglose para el ámbito municipal, brindando con ello la posibilidad de conocer este fenómeno social en este nivel de desagregación geográfica. También la información para las localidades con menos de cinco mil habitantes se proveyó por primera vez en 2010. El presente texto no busca agotar los temas abordados ni la fuente de información utilizada, sino presentar un análisis descriptivo que llame la atención sobre la especial trascendencia de atender los rezagos y problemáticas en los ámbitos de la vivienda, el transporte, la infraestructura y otras 4 En el año 2000, la migración intrametropolitana se captó con el cuestionario básico, y en 2010 con el cuestionario ampliado, a las personas de cinco años cumplidos o más con referencia al municipio (o delegación) de residencia en 1995 y 2005, respectivamente. 5 De acuerdo con el inegi, una vivienda deshabitada es aquella vivienda particular que está totalmente construida y disponible para ser habitada y que al momento del levantamiento censal no tiene residentes habituales, no es de uso temporal y no es utilizada como local con actividad económica. En tanto, una vivienda de uso temporal es una vivienda particular que está totalmente construida y disponible para ser habitada y que al momento del levantamiento censal está destinada para vacacionar, descansar o vivir algunos días, semanas o meses, no tiene residentes habituales ni se ocupa como local con actividad económica.

202

NECESIDADES DE INVESTIGACIÓN SOBRE PLANEACIÓN URBANA: MÉXICO 2020

cuestiones sociales en que se encuentra la población de estos dos ámbitos geográficos.6 Movilidad laboral, migración intrametropolitana, y vivienda desocupada en la zmvm El tamaño tanto territorial como de población que tiene la zmvm permite que en su interior se conjuguen estos tres complejos fenómenos sociales. Con la expansión urbana y los cambios en la base económica, la desvinculación del lugar de residencia con el lugar de trabajo pasa a ser una característica de la vida urbana (Jiménez, 2009). Además, la migración urbana-urbana reemplaza a la rural-urbana como corriente predominante e incrementa modalidades de migración como la intrametropolitana (Rodríguez, 2008a). En los dos últimos censos de población, los de 2000 y 2010, la pregunta sobre el municipio de trabajo ha permitido medir la movilidad laboral intrametropolitana.7 En términos relativos, la población que trabaja en un municipio diferente a aquel donde reside, que se les nombra commuters, disminuyó ligeramente, de 42.6 a 41.8 por ciento del total de la población ocupada; sin embargo, en términos absolutos se incrementó de 2.7 a 3.3 millones. La cantidad de trabajadores que no residen en el municipio, pero que trabajan en él, o índice de atracción de commuters como se les ha denominado, bajó de 74.3 a 71.8 personas que laboran en el municipio aunque no viven ahí, por cada 100 que laboran y viven en dicho municipio.8 El análisis se puede dividir en dos: municipios como origen y municipios como destino. Para el análisis del origen se utiliza el indicador de porcentaje de población ocupada que trabaja en otro municipio. Para el año 2000, el municipio con el mayor porcentaje fue Tultepec, con 59.3%, y el de menor fue Tizayuca, con 3.8%. En ese año, más de la mitad de la población ocupada de 12 municipios o delegaciones laboró en una demarcación diferente, lo que significa que de estas entidades sale una cantidad considerable de personas a trabajar al resto de unidades político-administrativas de la zmvm. En 2010, los municipios con los mayores y menores porcentajes fueron Melchor Ocampo, con 59.2%, y Apaxco, con 9.2%. En 13 municipios o delegaciones, más de la mitad de su población ocupada trabajó en otro (véase cuadro cuadro 6.1). 6 7 8

Entre la población que vive en la zmvm y la que reside en localidades menores de cinco mil habitantes suman poco más de 51 millones de personas, esto es, 46% del total nacional. Esto no significa que la movilidad laboral únicamente se realice dentro de los límites metropolitanos. De la misma manera, parte de la movilidad laboral de la población puede ocultarse, aunque sea de larga distancia, cuando se da dentro del mismo municipio (Jiménez, 2009). Para mayor información se agrega un anexo con dos cuadros que contienen toda la información analizada en los próximos párrafos.

203

204

103 393

72 655

Axapusco

Ayapango

Coacalco de Berriozábal

15020

Atlautla

15015

15016

Atizapán de Zaragoza

15013

15017

Amecameca

Apaxco

Atenco

15009

15010

Acolman

15002

15011

89 463

Tizayuca

13069

83 520

1 886

4 574

7 523

154 803

11 298

6 926

13 911

19 111

13 726

35 659

1 358

3 695

5 635

82 631

6 612

6 044

10 968

11 988

13 203

Venustiano Carranza

09017

177 854

93 436

140 430

Cuauhtémoc

81 538

Miguel Hidalgo 146 511

219 126

47 274

125 950

09015

162 245

132 571

226 053

153 087

19 005

39 156

360 999

70 701

251 564

35 795

125 915

88 756

Trabajó en el municipio

09016

Xochimilco

Benito Juárez

09013

09014

Tláhuac

Tlalpan

09011

09012

33 902

Milpa Alta

Álvaro Obregón 266 278

09009

85 909

638 845

157 876

447 344

58 524

255 566

166 921

Total

09010

Iztapalapa

La Magdalena Contreras

09006

09007

Iztacalco

09005

09008

Cuajimalpa de Morelos

Gustavo A. Madero

09004

Azcapotzalco

Coyoacán

09002

09003

Delegación/ municipio

Clave geoestadística

47 861

528

879

1 888

72 172

4 686

882

2 943

7 123

523

88 391

53 075

78 696

80 707

59 916

100 103

56 119

113 191

14 897

46 753

277 846

87 175

195 780

22 729

129 651

78 165

Trabajó en otro municipio

42.7

72.0

80.8

74.9

53.4

58.5

87.3

78.8

62.7

96.2

50.3

63.8

64.1

50.3

54.8

55.7

45.7

57.5

56.1

45.6

56.5

44.8

56.2

61.2

49.3

53.2

57.3

28.0

19.2

25.1

46.6

41.5

12.7

21.2

37.3

3.8

49.7

36.2

35.9

49.7

45.2

44.3

54.3

42.5

43.9

54.4

43.5

55.2

43.8

38.8

50.7

46.8

Trabajó en Trabajó en el municipio otro municipio (%) (%)

Población ocupada

Movilidad laboral intrametropolitana 2000

13 360

206

463

695

10 805

856

638

2 389

3 462

6 614

117 751

238 617

447 899

191 976

39 491

115 905

25 902

125 124

9 798

23 016

168 997

81 450

166 151

28 324

162 783

121 493

Número de commuters atraídos1

37.5

15.2

12.5

12.3

13.1

12.9

10.6

21.8

28.9

50.1

131.6

255.4

318.9

235.4

54.4

92.0

54.8

81.7

51.6

58.8

46.8

115.2

66.0

79.1

129.3

136.9

Índice de atracción de commuters2

109 046

3 220

8 043

9 834

191 548

19 412

8 757

17 645

48 624

34 756

188 513

182 355

251 960

195 362

162 334

271 694

146 095

306 126

51 896

103 477

738 580

162 159

466 109

72 588

264 871

175 429

Total

55 546

1 337

5 517

6 442

111 917

11 149

7 955

13 431

21 036

24 346

99 999

108 931

162 178

96 146

86 606

160 812

81 211

181 384

33 622

45 108

458 872

79 040

292 088

47 124

142 453

90 658

Trabajó en el municipio

53 499

1 883

2 526

3 392

79 631

8 262

803

4 213

27 588

10 410

88 514

73 424

89 782

99 217

75 728

110 882

64 884

124 742

18 274

58 369

279 708

83 118

174 020

25 464

122 417

84 772

Trabajó en otro municipio

50.9

41.5

68.6

65.5

58.4

57.4

90.8

76.1

43.3

70.0

53.0

59.7

64.4

49.2

53.4

59.2

55.6

59.3

64.8

43.6

62.1

48.7

62.7

64.9

53.8

51.7

49.1

58.5

31.4

34.5

41.6

42.6

9.2

23.9

56.7

30.0

47.0

40.3

35.6

50.8

46.6

40.8

44.4

40.7

35.2

56.4

37.9

51.3

37.3

35.1

46.2

48.3

Trabajó en Trabajó en el municipio otro municipio (%) (%)

Población ocupada

Movilidad laboral intrametropolitana 2010

Cuadro 6.1 Zona Metropolitana del Valle de México: Indicadores de movilidad laboral intrametropolitana (2000 y 2010)

19 459

287

617

983

19 698

2 433

716

3 400

5 793

13 161

159 604

335 759

509 842

221 899

40 529

141 222

30 965

158 129

6 352

27 522

208 596

90 064

190 007

72 881

197 308

146 976

Número de commuters atraídos1

35.0

21.5

11.2

15.3

17.6

21.8

9.0

25.3

27.5

54.1

159.6

308.2

314.4

230.8

46.8

87.8

38.1

87.2

18.9

61.0

45.5

113.9

65.1

154.7

138.5

162.1

Índice de atracción de commuters2

RAÚL ROMO VIRAMONTES

27 151

La Paz

San Martín de las Pirámides

Tecámac

Temamatla

15070

15075

15081

15083

Ozumba

Papalotla

Otumba

15065

15068

Nopaltepec

15061

15069

Nicolás Romero

15060

2 752

53 011

6 350

66 988

1 159

7 507

8 751

2 324

79 456

6 149

391 412

Nezahualcóyotl

Nextlalpan

15058

15059

15057

12 479

291 753

Melchor Ocampo

6 071

Naucalpan de Juárez

Juchitepec

15050

5 131

10 884

85 998

2 504

64 344

8 210

10 149

15053

Jaltenco

Jilotzingo

15044

15046

Isidro Fabela

Ixtapaluca

15038

15039

Hueypoxtla

Huixquilucan

15036

Huehuetoca

15035

15037

Ecatzingo

15033

15034

2 040

505 228

Ecatepec de Morelos

6 253

138 751

Chiconcuac

Chimalhuacán

24 352

7 362

65 397

15030

Chicoloapan

15029

3 199

9 437

15031

Cuautitlán

Chalco

Chiautla

15024

15025

15028

Cocotitlán

Coyotepec

15022

15023

1 437

1 570

35 601

4 933

35 184

651

6 151

7 943

1 932

42 950

4 351

210 774

211 565

6 595

5 416

2 471

5 124

49 637

1 771

39 884

5 051

7 963

1 683

327 528

72 153

5 394

14 134

4 180

43 201

16 284

4 346

1 762

1 182

17 410

1 417

31 804

508

1 356

808

392

36 506

1 798

180 638

80 188

5 884

655

2 660

5 760

36 361

733

24 460

3 159

2 186

357

177 700

66 598

859

10 218

3 182

22 196

10 867

5 091

44.9

57.0

67.2

77.7

52.5

56.2

81.9

90.8

83.1

54.1

70.8

53.8

72.5

52.8

89.2

48.2

47.1

57.7

70.7

62.0

61.5

78.5

82.5

64.8

52.0

86.3

58.0

56.8

66.1

60.0

46.1

55.1

43.0

32.8

22.3

47.5

43.8

18.1

9.2

16.9

45.9

29.2

46.2

27.5

47.2

10.8

51.8

52.9

42.3

29.3

38.0

38.5

21.5

17.5

35.2

48.0

13.7

42.0

43.2

33.9

40.0

53.9

190

466

5 731

5 567

13 462

461

1 374

1 239

173

3 171

504

50 805

116 872

976

334

719

8 641

6 621

265

1 903

115

67 018

7 096

4 986

1 904

736

16 754

29 694

973

13.2

29.7

16.1

112.9

38.3

70.8

22.3

15.6

9.0

7.4

11.6

24.1

55.2

14.8

6.2

3.5

14.0

17.4

2.5

16.6

5.2

23.9

6.8

20.5

9.8

92.4

13.5

17.6

38.8

182.4

22.4

4 841

3 882

137 869

9 242

94 697

1 612

9 832

12 526

3 245

131 688

11 314

445 571

325 049

18 272

8 649

5 970

9 249

175 425

3 190

97 002

11 552

36 007

2 988

648 861

216 468

9 428

69 785

9 596

105 876

55 838

13 610

2 003

2 838

2 218

69 534

6 116

49 806

806

1 664

68 335

3 126

44 891

806

2 567

9 688 7 265

689

66 446

3 740

199 184

101 288

10 824

1 850

3 290

4 371

83 967

1 210

43 154

4 217

14 048

899

244 168

104 959

1 687

36 972

4 329

36 762

32 571

6 373

2 556

65 243

7 574

246 387

223 761

7 448

6 799

2 680

4 878

91 457

1 980

53 849

7 335

21 958

2 089

404 692

111 509

7 741

32 813

5 266

69 115

23 267

7 237

41.4

57.1

50.4

66.2

52.6

50.0

73.9

77.3

78.8

49.5

66.9

55.3

68.8

40.8

78.6

44.9

52.7

52.1

62.1

55.5

63.5

61.0

69.9

62.4

51.5

82.1

47.0

54.9

65.3

41.7

53.2

58.6

42.9

49.6

33.8

47.4

50.0

26.1

22.7

21.2

50.5

33.1

44.7

31.2

59.2

21.4

55.1

47.3

47.9

37.9

44.5

36.5

39.0

30.1

37.6

48.5

17.9

53.0

45.1

34.7

58.3

46.8

492

1 042

15 850

1 133

6 577

403

1 688

2 484

302

3 952

1 345

56 840

128 117

3 290

627

225

1 166

11 517

164

18 641

515

5 469

147

87 786

8 789

4 950

11 382

1 760

22 897

33 781

3 009

24.6

47.0

22.8

18.5

13.2

50.0

23.2

25.6

11.8

6.1

17.8

23.1

57.3

44.2

9.2

8.4

23.9

12.6

8.3

34.6

7.0

24.9

7.1

21.7

7.9

63.9

34.7

33.4

33.1

145.2

41.6

NECESIDADES DE INVESTIGACIÓN SOBRE PLANEACIÓN URBANA: MÉXICO 2020

205

206

7 517

Tultepec

15108

10 938

30 949

153 408

Zumpango

Cuautitlán Izcalli

Valle de Chalco Solidaridad

Tonanitla3

Total

15120

15121

15122

15125

ZMVM

3 662 476

–

42 350

92 913

22 564

9 492

73 100

12 459

139 378

7 846

2 731

53 039

7 043

12 389

3 435

4 472

10 256

11 201

1 772

4 662

Trabajó en el municipio

Movilidad laboral intrametropolitana 2000

2 716 999

–

48 394

60 495

8 385

1 446

69 600

18 157

102 640

4 522

3 087

11 371

1 909

7 521

716

3 045

4 006

10 299

860

3 172

Trabajó en otro municipio

57.4

–

46.7

60.6

72.9

86.8

51.2

40.7

57.6

63.4

46.9

82.3

78.7

62.2

82.8

59.5

71.9

52.1

67.3

59.5

42.6

–

53.3

39.4

27.1

13.2

48.8

59.3

42.4

36.6

53.1

17.7

21.3

37.8

17.2

40.5

28.1

47.9

32.7

40.5

Trabajó en Trabajó en el municipio otro municipio (%) (%)

Población ocupada

2 721 929

–

2 338

34 528

4 510

126

25 564

2 997

167 013

1 289

793

15 150

231

7 874

395

380

2 853

2 304

141

397

Número de commuters atraídos1

74.3

–

5.5

37.2

20.0

1.3

35.0

24.1

119.8

16.4

29.0

28.6

3.3

63.6

11.5

8.5

27.8

20.6

8.0

8.5

Índice de atracción de commuters2

8 024 611

4 220

133 231

204 101

59 688

11 887

210 538

33 958

253 318

15 850

12 667

88 121

11 076

32 770

6 077

9 618

18 908

23 765

3 760

11 494

Total

4 669 974

1 999

67 065

130 330

41 850

10 273

112 710

17 558

148 161

8 885

6 494

72 455

8 001

17 271

4 979

6 204

13 560

13 897

2 118

6 180

Trabajó en el municipio

Movilidad laboral intrametropolitana 2010

3 354 638

2 221

66 165

73 771

17 838

1 614

97 828

16 399

105 157

6 964

6 173

15 667

3 075

15 499

1 098

3 414

5 348

9 868

1 642

5 313

Trabajó en otro municipio

58.2

47.4

50.3

63.9

70.1

86.4

53.5

51.7

58.5

56.1

51.3

82.2

72.2

52.7

81.9

64.5

71.7

58.5

56.3

53.8

41.8

52.6

49.7

36.1

29.9

13.6

46.5

48.3

41.5

43.9

48.7

17.8

27.8

47.3

18.1

35.5

28.3

41.5

43.7

46.2

Trabajó en Trabajó en el municipio otro municipio (%) (%)

Población ocupada

3 354 638

147

9 443

48 732

10 082

787

33 420

8 614

147 952

1 371

1 792

24 204

556

12 114

540

648

4 348

8 474

364

506

Número de commuters atraídos1

Fuente: Elaboración propia con base en el inegi, XII Censo General de Población y Vivienda 2000 y Censo de Población y Vivienda 2010, muestra y tabulados, www.inegi.org.mx

71.8

7.3

14.1

37.4

24.1

7.7

29.7

49.1

99.9

15.4

27.6

33.4

6.9

70.1

10.8

10.4

32.1

61.0

17.2

8.2

Índice de atracción de commuters2

Es la población ocupada que trabaja en el municipio pero que no reside ahí. Se obtiene dividiendo el número de commuters atraídos entre el total de población ocupada de cada municipio y multiplicada por 100. 3 El municipio no cuenta con información de 2000 porque fue creado con posterioridad.

6 379 475

–

90 744

142 700

Tultitlán

Villa del Carbón

15109

15112

30 616

242 018

Tlalnepantla de Baz

15104

5 818

12 368

Tezoyuca

Tlalmanalco

64 410

8 952

19 910

4 151

15100

Texcoco

15099

21 500

14 262

15103

Tepotzotlán

Tequixquiac

15095

15096

Tepetlaoxtoc

Tepetlixpa

15093

15094

Teoloyucan

Teotihuacán

15091

15092

7 834

2 632

Temascalapa

Tenango del Aire

15084

Total

15089

Delegación/ municipio

Clave geoestadística

RAÚL ROMO VIRAMONTES

NECESIDADES DE INVESTIGACIÓN SOBRE PLANEACIÓN URBANA: MÉXICO 2020

Para el análisis de los municipios como destino, el indicador es el índice de atracción de commuters. En el año 2000, el mayor índice le correspondió a la delegación Cuauhtémoc con 318.9 y el menor a Villa del Carbón con 1.3 trabajadores que residen y laboran en el mismo municipio, o delegación, por cada 100 que no viven pero que laboran en él. Por otro lado, 10 delegaciones o municipios presentaron un índice superior a 100, lo que significa que éstos cuentan con más trabajadores que vienen de fuera, que los que viven y trabajan en la misma delegación o municipio. En 2010, Cuauhtémoc continuó con el valor máximo con 314.4, y el mínimo le correspondió a Nicolás Romero con 6.1; nueve delegaciones o municipios tuvieron un índice por encima de 100 este mismo año. La mayor parte de los municipios presentaron diferencias considerables en el índice de atracción de commuters entre los años 2000 y 2010. En términos relativos, de las 76 unidades político-administrativas que integran la zmvm, 46 presentaron un incremento y 29 un decremento.9 Los aumentos más notorios correspondieron a 11 que tuvieron un valor superior a 50%, entre la cifra presentada en 2000 y la de 2010; destacan los casos de Villa del Carbón (82.7%), Isidro Fabela (70.0%) y Melchor Ocampo (66.5%); en sentido opuesto, los casos con las disminuciones más pronunciadas se encuentran San Martín de las Pirámides (-509.1%), La Paz (-189.7%) y Milpa Alta (-172.9%). Esto es una señal de que las interacciones dentro de la zona metropolitana son dinámicas y muestran una tendencia a volverse más intensas (véase cuadro 6.1). El patrón de distribución puede verse en el mapa 6.1. Los decrementos en el índice de atracción de commuters (dos colores más claros) significan una pérdida de atractividad del empleo en estas unidades político-administrativas. Gran parte de las disminuciones se ubican en el Distrito Federal y en los municipios del Estado de México más próximos a éste; de hecho en el Distrito Federal sólo siete de las 16 delegaciones tuvieron un incremento en este índice entre los años 2000 y 2010, seis de las cuales se ubicaron en la categoría de menor aumento, de 0 a 20 por ciento, y sólo una tuvo un ascenso mayor, de 20 a 50 por ciento (Cuajimalpa). Esto implica que los mercados de trabajo de los municipios más exteriores de la zona metropolitana están creciendo,10 tal y como se puede ver en el mapa 6.1 (dos colores más oscuros). Se constatan los argumentos de varios autores (Rodríguez, 2008b; Sobrino, 2007), respecto a que el patrón de localización de los puestos de trabajo es más concentrado que el de la población, pues gran parte de las delegaciones centrales del Distrito Federal (Cuauhtémoc, Benito Juárez, Miguel Hidalgo y Venustiano Carranza), agrupan mucho más empleos que población. 9

No se incluye Tonanitla, Estado de México, porque no cuenta con el dato censal del año 2000 por ser un municipio creado con posterioridad a esta fecha. 10 Aunque en la mayoría de los casos dichos mercados laborales sean todavía relativamente pequeños e incipientes.

207

RAÚL ROMO VIRAMONTES

En lo que respecta a la migración interna, la podemos separar en dos tipos, dados los intereses de este análisis (véase cuadro 6.2): la migración intrametropolitana, que implica un cambio en el municipio de residencia dentro de la misma zona metropolitana, y la migración interna, que considera a las personas que llegaron a vivir a la zona metropolitana desde el exterior.11 Para el caso de la zmvm, la migración intrametropolitana es mucho más cuantiosa que la migración interna, ya que la primera asciende a casi 1.4 millones, y la segunda fue de 377 mil inmigrantes y 526 mil emigrantes, con saldo negativo de 172 mil migrantes, es decir, con una tasa neta de migración de -1.5 por cada 1 000 habitantes.12 Mapa 6.1 Zona Metropolitana del Valle de México: diferencia en el índice de atracción de commuters (2000-2010)

Fuente: Elaboración propia con base en el inegi (2001, 2011), XII Censo General de Población y Vivienda 2000 y Censo de Población y Vivienda 2010.

11 No incluye la inmigración internacional. 12 En el caso de la migración intrametropolitana no se pueden dar saldos ni tasas, ya que equivalen a cero debido a que los movimientos se compensan entre sí por darse dentro de un mismo territorio.

208

La Magdalena Contreras

Milpa Alta

Álvaro Obregón

Tláhuac

Tlalpan

Xochimilco

Benito Juárez

Cuauhtémoc

Miguel Hidalgo

Venustiano Carranza

Tizayuca

Acolman

Amecameca

Apaxco

Atenco

Atizapán de Zaragoza

Atlautla

Axapusco

Ayapango

Coacalco de Berriozábal

Cocotitlán

09008

09009

09010

09011

09012

09013

09014

09015

09016

09017

13069

15002

15009

15010

15011

15013

15015

15016

15017

15020

15022

Cuautitlán

22 890

Iztapalapa

09007

15024

36 652

Iztacalco

09006

Coyotepec

11 973

Gustavo A. Madero

09005

15023

68 553

Cuajimalpa de Morelos

09004

9 748

8 864

31 075

215

22 839

663

1 943

37 097

1 229

375

3 792

2 757

2 506

41 073

38 346

45 799

34 610

36 722

33 681

18 575

44 102

2 513

13 633

131 341

34 300

91 500

12 253

52 960

44 736

1 455

736

22 537

2 996

3 081

857

18 746

6 992

278

894

41 485

32 508

37 727

53 087

17 895

46 733

30 526

27 127

5 550

18 380

32 412

7 154

37 540

Coyoacán

09003

16 313

22 211

-8 293

521

-302

2 897

2 418

-1 086

-18 351

5 763

-97

-2 898

38 728

30 002

-18 183

-1 694

-8 072

18 477

-18 827

13 052

11 951

-16 975

3 037

-1 660

-62 788

-15 920

-59 088

-5 099

-15 420

-28 423

Saldo neto migratorio

Migración intrametropolitana 20101

Inmigrantes Emigrantes

Azcapotzalco

Delegación/ municipio

09002

Clave geoestadística

31.7

-42.5

8.6

-0.2

65.4

18.9

-7.9

-7.5

20.5

-0.7

-12.0

56.7

61.6

-8.4

-0.9

-3.0

9.6

-9.1

4.0

6.6

-4.7

4.7

-1.4

-6.9

-8.3

-10.0

-5.5

-5.0

-13.7

Tasa neta de migración3

4 834

780

258

5 480

426

206

8 832

653

448

416

2 353

4 011

7 357

15 364

18 680

15 135

5 477

18 159

3 636

12 297

1 344

3 862

27 853

6 486

15 369

6 402

12 563

5 388

Inmigrantes

5 742

651

5 769

497

131

9 632

316

374

746

626

1 427

14 399

13 861

20 166

18 602

9 498

22 274

10 298

23 055

1 452

5 601

50 572

14 616

34 401

8 207

24 333

12 602

Emigrantes

-908

129

205

-289

-71

-800

337

-330

1 727

2 584

-7 042

1 503

-1 486

-3 467

-4 021

-4 115

-6 662

-10 758

-108

-1 739

-22 719

-8 130

-19 032

-1 805

-11 770

-7 214

Saldo neto migratorio2

-1.3

0.7

3.4

-0.2

1.6

-0.6

0.5

-0.3

1.2

0.5

-1.4

2.5

5.3

-3.3

0.8

-0.6

-1.8

-1.9

-1.3

-3.7

-3.0

-0.2

-1.5

-2.5

-4.2

-3.2

-1.9

-3.8

-3.5

Tasa neta de migración3

Migración interna reciente 2010 (Resto de migración)1

50 525

9 198

3 510

93 863

2 805

7 739

7 871

141 784

14 050

7 341

12 926

41 841

46 396

134 793

137 355

203 319

156 810

111 289

188 669

102 717

211 737

35 674

66 946

500 488

112 080

348 018

52 710

188 384

128 955

Total de viviendas particulares

14 453

1 003

482

19 777

507

1 401

1 692

14 263

1 832

847

1 680

9 364

22 156

15 983

24 905

35 068

24 247

10 165

18 241

12 442

16 818

4 085

4 243

46 736

10 461

32 230

6 272

14 643

14 871

Viviendas desocupadas

Viviendas 2010

28.6

10.9

13.7

21.1

18.1

21.5

10.1

13.0

11.5

13.0

22.4

47.8

11.9

18.1

17.2

15.5

9.1

9.7

12.1

7.9

11.5

6.3

9.3

11.9

7.8

11.5

Cuadro 6.2 Zona Metropolitana del Valle de México: indicadores de migración intrametropolitana y reciente, y viviendas desocupadas (2000 y 2010) NECESIDADES DE INVESTIGACIÓN SOBRE PLANEACIÓN URBANA: MÉXICO 2020

209

75 677

64 360

Chalco

Chiautla

Chicoloapan

Chiconcuac

Chimalhuacán

Ecatepec de Morelos

Ecatzingo

Huehuetoca

Hueypoxtla

Huixquilucan

Isidro Fabela

Ixtapaluca

Jaltenco

Jilotzingo

Juchitepec

Melchor Ocampo

Naucalpan de Juárez

Nezahualcóyotl

Nextlalpan

Nicolás Romero

Nopaltepec

Otumba

Ozumba

Papalotla

La Paz

San Martín de las Pirámides

Tecámac

Temamatla

Temascalapa

Tenango del Aire

Teoloyucan

Teotihuacán

Tepetlaoxtoc

15025

210

15028

15029

15030

15031

15033

15034

15035

15036

15037

15038

15039

15044

15046

15050

15053

15057

15058

15059

15060

15061

15065

15068

15069

15070

15075

15081

15083

15084

15089

15091

15092

15093

992

2 633

1 629

550

1 834

948

91 233

2 844

22 972

238

1 976

1 279

364

19 958

2 094

42 188

19 975

7 636

247

655

1 285

55 054

521

19 528

841

19 962

176

1 000

41 692

1 465

23 344

713

3 950

17 879

2 702

1 081

354

13 084

545

5 823

204

451

3 249

5 600

616

97 311

53 474

5 477

770

740

1 212

17 927

197

7 967

919

2 441

328

136 195

20 795

765

32 839

4 009

14 769

279

-1 317

-16 250

2.0

-5.0

-51.5

-40.7

4.2

-2 152

10.6

594

42.9

18.5

13.5

1.6

11.2

-11.5

6.6

7.8

8.6

-9.9

-8.0

8.6

-4.5

-0.9

0.6

15.9

6.3

9.5

-0.4

35.0

-3.2

-8.7

17.9

2.1

10.1

-19.4

5.5

Tasa neta de migración3

753

78 149

2 299

17 149

1 525

-1 970

292

14 358

1 478

-55 123

-33 499

2 159

-523

-85

37 127

324

11 561

-78

17 521

-152

-71 835

54 882

235

8 853

-2 544

8 575

Saldo neto migratorio2

Migración intrametropolitana 20101

Inmigrantes Emigrantes

Delegación/ municipio

Clave geoestadística

432

1 218

636

276

472

567

6 886

487

3 968

206

516

106

8 954

295

11 697

23 171

929

175

117

200

9 872

128

6 776

165

4 568

22 814

8 009

327

3 013

230

4 472

877

1 066

157

360

645

5 683

3 169

243

681

290

3 697

27 450

36 713

541

123

113

7 498

480

6 236

167

2 275

40 023

8 599

282

2 064

271

6 624

Emigrantes

400

341

-430

119

112

-78

1 203

451

799

-21

-37

-165

-184

5 257

230

-15 753

-13 542

388

131

2 374

-352

540

-2

2 293

-49

-17 209

-590

949

-41

-2 152

Saldo neto migratorio2

2.9

1.3

-1.4

2.2

0.6

-1.4

0.7

3.6

0.6

-1.0

-0.3

-1.0

-4.1

2.9

1.3

-2.8

-3.2

1.5

0.4

0.0

1.0

-6.8

0.4

-0.0

4.6

-1.0

-2.1

-0.2

0.4

1.1

-0.3

-1.4

Tasa neta de migración3

Migración interna reciente 2010 (Resto de migración)1 Inmigrantes

7 569

14 408

15 940

3 021

11 075

3 258

151 208

7 088

69 957

1 098

7 009

9 287

2 810

106 490

12 579

298 734

231 449

13 588

6 285

5 127

7 708

155 815

3 017

68 130

10 500

52 526

2 453

467 067

161 421

4 989

60 515

6 576

98 612

1 105

1 931

1 473

431

2 298

508

55 568

1 030

8 044

139

820

1 486

528

16 183

4 143

18 221

18 644

2 478

510

856

1 363

38 196

562

8 543

1 417

27 654

393

54 666

14 944

412

16 297

681

24 780

Viviendas desocupadas

Viviendas 2010 Total de viviendas particulares %

14.6

13.4

9.2

14.3

20.7

15.6

36.7

14.5

11.5

12.7

11.7

16.0

18.8

15.2

32.9

6.1

8.1

18.2

8.1

16.7

17.7

24.5

18.6

12.5

13.5

52.6

16.0

11.7

9.3

8.3

26.9

10.4

25.1

RAÚL ROMO VIRAMONTES

16 472

232

1 391 609

1 097

22 810

32 750

18 649

1 886

1 369 010

Tequixquiac

Texcoco

Tezoyuca

Tlalmanalco

Tlalnepantla de Baz

Tultepec

Tultitlán

Villa del Carbón

Zumpango

Cuautitlán Izcalli

Valle de Chalco Solidaridad

Tonanitla4

Total5

15099

15100

15103

15104

15108

15109

15112

15120

15121

15122

15125

ZMVM

24 401

5 215

594

23 883

27 348

52 051

1 398

1 090

11 421

249

-369

1 654

2 177

8 349

5 331

-156

46 854

-18 738

-29 241

-301

5 265

349

17 628

-4.0

32.4

1.2

3.3

6.7

-0.7

17.9

-40.8

-8.8

-1.3

29.9

0.0

2.1

39.8

242

377 258

174

6 017

12 143

2 384

378

10 055

1 405

12 252

568

634

3 398

259

1 450

526 278

4 233

10 116

2 819

506

9 627

1 797

20 540

308

179

8 221

505

710

130

-149 020

164

1 784

2 027

-435

-128

428

-392

-8 288

260

455

-4 823

-246

740

112

-1.5

3.2

1.0

0.8

-0.5

-0.6

0.2

-0.9

-2.5

1.1

2.6

-4.1

-1.5

1.7

1.2

5 147

6 048 940

3 039

98 095

159 670

73 448

12 917

161 347

28 596

188 869

13 317

9 525

63 581

9 279

25 008

865

854 422

647

9 331

28 468

36 273

2 659

29 137

6 045

17 077

2 000

1 378

8 501

1 070

3 800

14.1

21.3

9.5

17.8

49.4

20.6

18.1

21.1

9.0

15.0

14.5

13.4

11.5

15.2

16.8

Fuente: Elaboración propia con base en el inegi, XII Censo General de Población y Vivienda 2000 y Censo de Población y Vivienda 2010, muestra y tabulados, www.inegi.org.mx

Se refiere a la población de cinco años y más. Es la diferencia entre inmigrantes menos emigrantes en el periodo de referencia. 3 Se calcula dividiendo el saldo neto migratorio entre cinco (número de años a que se refiere la información censal), luego se divide entre la población total y finalmente se multiplica por mil. Se lee como el número de migrantes por cada mil habitantes; puede ser negativa o positiva. 4 El municipio no cuenta con información de 2000 porque fue creado con posterioridad. 5 Se realizó un ajuste a la cantidad de emigrantes del municipio de Atizapán de Zaragoza (15013) debido a un error en la captación de la información censal que confunde a este municipio con Atizapán (15012), por tal motivo no coincide el total de inmigrantes y el total de emigrantes para el conjunto metropolitano.

10 546

438

70 737

8 610

6 355

11 447

598

654

3 872

15096

285

Tepotzotlán

15095

21 500

Tepetlixpa

15094

NECESIDADES DE INVESTIGACIÓN SOBRE PLANEACIÓN URBANA: MÉXICO 2020

211

RAÚL ROMO VIRAMONTES

Del total de municipios, 42 presentaron tasas netas de migración intrametropolitana positivas y 34 negativas. Las tasas positivas se ubican sobre todo en municipios exteriores, lo que confirma parcialmente los hallazgos de Sobrino (2007), respecto a que el crecimiento social es el principal mecanismo de suburbanización; las tres más altas fueron las de Ayapango (65.4 migrantes por cada 1 000 habitantes), Tizayuca (61.6) y Acolman (56.7). En cambio, las tasas negativas se reparten de manera más uniforme en el territorio, aunque las más bajas también se ubican en municipios exteriores: Teoloyucan (-51.5), Coyotepec (-42.5) y Tultepec (-40.8); lo que indica que la suburbanización por crecimiento social no aplica para toda la periferia. Con datos de 2000, Sobrino (2007) encontró que el destino de la migración intrametropolitana13 es fundamentalmente hacia la periferia y en especial al segundo contorno.14 Con datos de 2010, su afirmación continúa siendo válida para la primera idea (movimientos hacia el exterior), pero no totalmente para la segunda (movimientos hacia el segundo contorno) debido a que la mayor intensidad de este tipo de migración se dio hacia los municipios del tercer contorno.15 Al ser la migración interna de menor intensidad, el tamaño de sus tasas netas de migración son más pequeñas. Un total de 36 municipios tuvieron una tasa positiva y 40 negativa. Los tres municipios con las tasas más altas fueron Tizayuca (5.3 migrantes por cada 1 000 habitantes), Huehuetoca (4.6) y San Martín de las Pirámides (3.6); en contraste, los tres municipios con las tasas más bajas fueron Isidro Fabela (-6.8), Iztacalco (-4.2), Nopaltepec y Texcoco (-1.4). Los resultados a los que llegó Sobrino (2007), con datos del año 2000, con relación a que el destino preponderante de los inmigrantes internos es la ciudad central o el contorno más central de la metrópoli, ya que con la información de 2010 sólo cinco municipios o delegaciones de este contorno, Miguel Hidalgo, Cuautitlán Izcalli, La Paz, Huixquilucan y Tultitlán (dentro de las 36 tasas positivas), mostraron atracción. Por otro lado, no necesariamente coinciden las magnitudes y los signos (positivo o negativo) de las tasas de migración intrametropolitana e interna. Existe gran cantidad de patrones: coincidencia en signos pero no en magnitudes (Az13 Dicho autor la llama movilidad residencial. 14 De su análisis resultaron cinco contornos: ciudad central integrada por Benito Juárez, Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo y Venustiano Carranza y otros cuatro contornos, el primero compuesto por nueve unidades; el segundo por 13; el tercero por 31; y el cuarto por 18 unidades. 15 Aunque no se volvió a correr el análisis factorial que Sobrino realizó, y que a la fecha puede haber cambiado con los nuevos datos, si bien no de forma radical. Tomó las variables: distancia lineal a la ciudad central, tasa de crecimiento poblacional 1990-2000, densidad media de población en 2000, producto interno bruto (pib) per cápita en 1998, porcentaje de población que cambió su lugar de residencia a la ciudad central entre 1995 y 2000, porcentaje de los viajes por motivo de trabajo de la población residente hacia la ciudad central en 2000 y porcentaje de viviendas con automóvil en 2000.

212

NECESIDADES DE INVESTIGACIÓN SOBRE PLANEACIÓN URBANA: MÉXICO 2020

capotzalco, Nicolás Romero y Cuautitlán Izcalli, por ejemplo); diferencia en signos (Tláhuac, Tlalpan, Benito Juárez); coincidencia en signos y magnitudes (La Magdalena Contreras, Coacalco de Berriozábal, Villa del Carbón, Valle de Chalco Solidaridad); coincidencia en magnitudes aunque no en signos (Miguel Hidalgo, Apaxco, Isidro Fabela, Tlalmanalco). Sin embargo existen casos que es preciso mencionar, dadas las diferencias, como Acolman, Ayapango, Coyotepec, Cuautitlán, Tecámac, Tenango del Aire, Teoloyucan, Tepotzotlán, Tezoyuca, Tultepec y Tonanitla, donde sus tasas netas de migración intrametropolitana son muy grandes (tanto en sentido positivo o negativo) y en la mayoría de los casos sus tasas netas de migración interna son pequeñas, reflejo de que estos municipios están sirviendo para el reacomodo de la población metropolitana, mas no son atractivos para los migrantes que llegan de fuera.16 Asimismo, se esperaría que los municipios o delegaciones que muestran una alta migración intrametropolitana también tengan una elevada movilidad laboral, sin embargo sólo en algunos casos se encuentra esta relación.17 Ayapango, Cuautitlán, Acolman, Chicoloapan, Tonanitla, Benito Juárez, Tecámac, Tezoyuca y Chimalhuacán coinciden en tener una alta tasa de migración intrametropolitana y una alta proporción de su fuerza laboral que se desplaza para trabajar. Por lo tanto, es parcialmente cierto el argumento que dice que la migración intrametropolitana puede resultar en un aumento de la población que busca trasladarse a su trabajo (Jiménez, 2009); el desajuste espacial no sólo se debe a la localización de las empresas, sino también a las decisiones residenciales individuales, ciertamente afectadas por los niveles de ingreso y por las políticas públicas (Rodríguez, 2008b). Pero dado que los costos (objetivos y subjetivos) de un desplazamiento laboral, desde un municipio exterior donde se reside a un municipio central donde se trabaja, no son siempre aceptados, parte de la población decide no migrar, lo que provoca una cantidad considerable de vivienda desocupada en los municipios exteriores del Estado de México. Se corrobora que la relación entre condiciones de vida, localización de la residencia y migración es compleja (Rodríguez, 2008a). La ejemplificación de los niveles de vivienda desocupada queda clarificada al observar el mapa 6.2 (también véase el cuadro 6.2). Los porcentajes más elevados se localizan en los municipios periféricos; destacan especialmente los casos con las proporciones superiores a 35%: Huehuetoca (52.6%), Zumpango (49.4%), Tizayuca (47.8%) y Tecámac (36.7%). En contraste, los municipios centrales presentan los niveles más bajos, entre los que destacan por 16 Tizayuca y Huehuetoca cuentan con tasas positivas son de importancia tanto para la migración intrametropolitana como para la migración interna. 17 Regla que aplicaría para los casos en que las personas que migren a municipios exteriores y que continúen trabajando en un municipio o delegación en la parte central de la ciudad, que se supone a priori, son la mayoría de los casos de migrantes intrametropolitanos.

213

RAÚL ROMO VIRAMONTES

tener menos de 8%: Nezahualcóyotl (6.1%), La Magdalena Contreras (6.3%), Coyoacán (7.8%) y Álvaro Obregón (7.9 por ciento). Puede notarse, que en general, las magnitudes porcentuales de vivienda desocupada se van incrementando conforme aumenta la distancia a la parte central de la ciudad. Existen dos concentraciones, la del norte de la zona metropolitana que agrupa seis municipios vecinos: Cuautitlán, Huehuetoca, Nextlalpan, Tecámac, Tizayuca y Zumpango; y la del oriente que sólo posee dos municipios: Chicoloapan y Chalco. Los municipios con los porcentajes que siguen en importancia, se encuentran contiguos a los anteriores, de tal forma que el norte de la zona metropolitana (más que el oriente), se ha convertido en el principal proveedor de vivienda. Es así que apenas unos cuantos municipios de esta zona se han escapado a esta tendencia, entre ellos, Apaxco, Coyotepec, Hueypoxtla, Jaltenco, Melchor Ocampo, San Martín de las Pirámides, Teoloyucan, Teotihuacán y Tequixquiac. Este indicador coincide con el comportamiento de la migración intrametropolitana y la movilidad laboral, pues no todos los municipios o delegaciones muestran un comportamiento que indique que la vivienda desocupada signifique un incentivo automático para promover la migración dentro de la zona metropolitana, lo que generaría una mayor movilidad laboral intrametropolitana. Mapa 6.2 Zona Metropolitana del Valle de México: porcentaje de vivienda desocupada y de uso temporal (2010)

Fuente: Elaboración propia con base en el inegi (2011), Censo de Población y Vivienda 2010.

En una investigación realizada por Delaunay y Dureau (2004) en Bogotá

214

NECESIDADES DE INVESTIGACIÓN SOBRE PLANEACIÓN URBANA: MÉXICO 2020

(Colombia), se constata que las características individuales, en particular de naturaleza socioeconómica, explican de forma muy incompleta la heterogeneidad de la movilidad; asimismo se confirma el recorrido residencial que va del alquiler hacia la propiedad al observar que las transiciones en este sentido son seis veces más numerosas que las que retroceden a los propietarios a una condición de arrendatario. De la misma manera, con datos sobre la zmvm, Sobrino (2007) encontró que los de mayores ingresos toman decisiones sobre el lugar de su residencia, mientras que los de menores ingresos únicamente pueden decidir sobre el lugar de empleo, por lo que su movilidad residencial se ajusta más al lugar de trabajo. Infraestructura y características socioeconómicas de las localidades con menos de cinco mil habitantes La importancia de esta fuente de información radica no sólo en el hecho de brindar datos de poco más de 190 mil asentamientos, con casi 31 millones de habitantes (28% de la población nacional), sino en que se agregan 140 indicadores seleccionados de población y vivienda de los Principales Resultados por Localidad (Sistema de Integración Territorial, Iter)18 estructura por sexo y edad, fecundidad, migración, lengua indígena, discapacidad, características educativas y económicas, derecho a servicios de salud, situación conyugal y religión. Sobre hogares se incluye información relacionada con el número de hogares y su población de acuerdo con el sexo del jefe de familia; respecto a la vivienda, se agrega información acerca de ocupantes, material de los pisos, número de cuartos, servicios de que disponen (energía eléctrica, agua entubada, sanitario, drenaje), y bienes y tecnologías de información y comunicación. Sin embargo, no todo el universo de localidades contiene la misma cantidad de información debido principalmente a dos criterios. El primero es el principio de confidencialidad que marca la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, que señala la imposibilidad de proporcionar información para localidades que tienen menos de tres viviendas.19 El segundo tiene que ver con el hecho de que para las localidades con 50 o más viviendas totales, se añaden 52 variables sobre infraestructura y servicios: agua y saneamiento, equipamiento y servicios públicos, comercio y servicios, abasto de alimentos, telecomunicaciones, servicios de salud y educativos, y recintos culturales y deportivos. 18 Base de datos de integración territorial que contiene la información censal por localidad del inegi. 19 Para las localidades de una y dos viviendas se presenta únicamente información para población total, viviendas totales y total de viviendas habitadas.

215

RAÚL ROMO VIRAMONTES

Información recabada en el cuestionario de localidad20

Se logró obtener información para 173 614 localidades.21 Para proceder con el análisis se decidió dividir las localidades en cuatro tamaños: 1-99 habitantes, 100-499, 500-999 y 1 000-4 999 habitantes.22 Aun en este universo que no corresponde a todas las localidades del país ni a toda su población, aparece el tan conocido patrón de concentración-dispersión de la población, ya que contrasta el elevado número de localidades de tamaño reducido con la baja cantidad de población que contienen. En las localidades de 1 a 99 habitantes se encuentra 71% del total de asentamientos (124 mil), pero sólo 7% de la población (2.3 millones de personas); en cambio en las localidades de 1 000 a 4 999 habitantes se ubican 4% del total de asentamientos (7 mil) y 46% de la población (14 millones). Respecto a la accesibilidad se preguntó, entre otros temas, acerca del acceso a la carretera, con esto se puede observar la estrecha relación entre tamaño de población y acceso. De las 173 mil localidades de las que se pudo obtener este dato (con 30.7 millones de habitantes), 84% (146 mil localidades) tiene acceso por carretera pavimentada o terracería, lo que significó 96% de la población que reside en estos lugares, de las cuales, apenas 36% (53 mil) están conectadas por carreteras pavimentadas y 64% (93 mil) por terracería. En términos de población, las proporciones se invierten, pues 65% de las personas viven en localidades con acceso por carretera pavimentada y 35% en localidades con acceso por terracería (véase cuadro 6.3). Gran parte de las localidades más pequeñas, en las de uno a 99 y de 100 a 499 habitantes, cuentan de manera predominante con acceso por terracería; a partir de las localidades de 500 a 999 habitantes, las proporciones con acceso a carretera pavimentada superan a las que se encuentran comunicadas por terracería; porcentaje que incrementa en las localidades de entre 1 000 y 4 999 habitantes. Por otra parte, las localidades que no tienen acceso a carretera (pavimentada o terracería) ascendieron a 26 mil (15% del total), con una población de poco más de un millón de habitantes (3% del total). Tanto el número de localidades como su población disminuye conforme se incrementa su tamaño, de tal forma que en las de uno a 99 habitantes, la proporción de localidades sin 20 Los datos que se analizan sólo muestran una parte de la enorme cantidad de información de que se dispone. El informante pudo ser cualquier autoridad municipal, comisariado ejidal, etcétera. Al tratarse de datos relativos al promedio de la localidad, las generalizaciones se deben de tomar con precaución. 21 Para el resto, no existió informante. 22 Para el caso de equipamiento y servicios públicos, nada más se presentan tres tamaños (uno a 499, 500-999 y 1 000-4 999 habitantes) debido a que se dispone de información para menos localidades.

216

NECESIDADES DE INVESTIGACIÓN SOBRE PLANEACIÓN URBANA: MÉXICO 2020

acceso a carretera es de 19% (24 mil), con una población que ronda 16% (364 mil); y en las de 1 000 a 4 999 habitantes, ambos porcentajes apenas superan 1% (97 localidades con 173 mil personas). En relación con la actividad económica, el cuestionario aplicado indagó sobre la actividad principal de la localidad. Como habría de esperarse, la mayoría de las localidades (88%) y su población (79%) se dedican principalmente al sector primario; sin embargo es de destacar que a pesar de lo pequeño de estas localidades, casi 20% de las personas que viven en ellas se dedica de forma preponderante a los otros dos sectores de la economía, aunque la proporción de las localidades donde residen estas personas sea de menos de 10% del total (véase cuadro 6.4). Conforme se incrementa el tamaño de la localidad también lo hace la dedicación a actividades no primarias. En las localidades de menor tamaño, las de uno a 99 habitantes, tan sólo 5% de su población trabaja en el sector secundario y 3% en el terciario (8% en conjunto); en cambio, en las mayores localidades, las de 1 000 a 4 999 habitantes, 20% se dedica a actividades secundarias y 7% a terciarias (27 % en total). Cuadro 6.3 Localidades de menos de cinco mil habitantes y su población por tamaño según acceso a carretera Localidades y su población por tamaño

Con carretera Total

Total

Sin carretera

Tipo de carretera Pavimentada

Terracería

Total

Total Localidades1 Población

173 614 30 708 287

145 748 83.9

52 654

100.0 29 544 536 96.2

100.0

19 302 761

36.1

93 094 63.9

65.3 10 241 775 34.7

26 062 15.0 1 048 489

3.4

1-99 habitantes Localidades Población

123 570

71.2

98 052 79.3

29 590

30.2

68 462 69.8

23 918 19.4

2 261 257

7.4

1 874 158 82.9

525 993

28.1

1 348 165 71.9

363 993 16.1

100-499 habitantes Localidades Población

33 644

19.4

31 625 94.0

11 766

37.2

19 859 62.8

1 850

5.5

8 051 415

26.2

7 642 102 94.9

3 085 890

40.4

4 556 212 59.6

375 869

4.7

500-999 habitantes Localidades Población

9 123

5.3

8 911 97.7

5 376

60.3

3 535 39.7

197

2.2

6 405 510

20.9

6 259 161 97.7

3 847 878

61.5

2 411 283 38.5

135 475

2.1

4.2

7 160 98.4

5 922

82.7

1 238 17.3

1.3

45.6 13 769 115 98.4

11 843 000

86.0

1 926 115 14.0

173 152

1.2

1 000-4 999 habitantes Localidades Población

7 277 13 990 105

Nota: No incluye el no especificado. 1 No incluye los localidades sin informante. Fuente: Elaboración propia con base en el inegi, Censo de Población y Vivienda 2010, tabulados sobre infraestructura y características de las localidades menores de cinco mil habitantes.

217

RAÚL ROMO VIRAMONTES

Sobre equipamiento y servicios públicos, el cuadro 6.5 muestra algunos de ellos. Únicamente una tercera parte del total de localidades tiene calles pavimentadas, aunque en población se alcanza la mitad; estas proporciones se incrementan desde las localidades de uno a 499 habitantes con 25% de los centros de población con calles pavimentadas e igual número de población, hasta alcanzar 59% de las localidades y 64% de población en los asentamientos de 1 000 a 4 999 habitantes. Cuadro 6.4 Localidades de menos de cinco mil habitantes y su población por tamaño según sector de la principal actividad económica Localidades y su población por tamaño

Total

Sector de la principal actividad económica Primario

Secundario

Terciario

Total Localidades1 Población

151 981

87.5

9 809

5.6

5 661

3.3

30 708 287 24 342 182

173 614

79.3

4 478 025

14.6

1 404 191

4.6

1-99 habitantes Localidades Población

123 570

109 396

88.5

4 548

3.7

4 294

3.5

2 261 257

2 002 310

88.5

119 727

5.3

66 247

2.9

100-499 habitantes Localidades Población

33 644

29 603

88.0

2 753

8.2

663

2.0

8 051 415

7 062 990

87.7

698 740

8.7

159 055

2.0

500-999 habitantes Localidades Población

9 123

7 622

83.5

1 134

12.4

261

2.9

6 405 510

5 333 499

83.3

812 094

12.7

186 686

2.9

1 000-4 999 habitantes Localidades Población

7 277

5 360

73.7

1 374

18.9

443

6.1

13 990 105

9 943 383

71.1

2 847 464

20.4

992 203

7.1

El panteón es el servicio con el que más localidades cuentan, ya que lo tienen 56% del total de asentamientos con una población del 66%. Sólo en el caso de las localidades de uno a 499 habitantes, ambas proporciones son menores a 50%; y alcanzan más de 70% en las localidades de 1 000 a 4 999 habitantes. Asimismo, existe una oficina municipal en 35% de las localidades con casi la mitad de la población (47%). Este servicio también se incrementa conforme el tamaño de la localidad, pues está presente en 55% de las localidades de mayor tamaño con una población de 60 por ciento. En el tema de las telecomunicaciones, 54% de las localidades cuenta con al menos uno de estos servicios y 46% no posee ninguno, aunque en términos de población 70% vive en localidades que presentan el servicio y 30% donde no

218

NECESIDADES DE INVESTIGACIÓN SOBRE PLANEACIÓN URBANA: MÉXICO 2020

Cuadro 6.5 Localidades de menos de cinco mil habitantes y su población por tamaño según equipamiento y servicios públicos Equipamiento y servicios públicos Localidades y su población por tamaño

Total

Con calles pavimentadas

Con panteón

Con oficina o agencia municipal

Con algún servicio de telecomunicación1

Sin servicio de telecomunicación1

Total Localidades2 Población

30 504

11 125

24 825 811

12 435 883

10 681

35.0

16 532

54.2

13 972

45.8

50.1 16 271 989 65.5 11 774 842

36.5

17 014 55.8

47.4

17 336 221

69.8

7 489 590

30.2

1-499 habitantes Localidades Población

14 370

3 604

25.1

6 718 46.8

3 479

24.2

5 296

36.9

9 074

63.1

4 692 588

1 207 403

25.7

2 247 066 47.9

1 202 774

25.6

1 791 365

38.2

2 901 223

61.8

500-999 habitantes Localidades Población 1 000-4 999 habitantes Localidades Población

8 931

3 271

36.6

5 144 57.6

3 261

36.5

5 412

60.6

3 519

39.4

6 280 733

2 360 019

37.6

3 657 552 58.2

2 326 450

37.0

3 888 431

61.9

2 392 302

38.1

–

7 203

4 250

59.0

–

5 152 71.5

13 852 490

8 868 461

–

3 941

54.7

5 824

80.9

1 379

19.1

64.0 10 367 371 74.8

8 245 618

59.5

11 656 425

84.1

2 196 065

15.9

Nota: No incluye el no especificado. 1 Teléfono público, caseta de larga distancia o internet público. 2 Estas cifras se refieren a las localidades con 50 o más viviendas. Fuente: Elaboración propia con base en el inegi, Censo de Población y Vivienda 2010, tabulados sobre infraestructura y características de las localidades menores de cinco mil habitantes.

existe; este último porcentaje equivale a 7.5 millones de personas. La carencia se agudiza para los asentamientos de menor tamaño, donde poco más de 60% de sus localidades y población no poseen ninguna forma de comunicación y se reduce a poco menos de 20% para las localidades de mayor tamaño. Por otra parte, se preguntó a la autoridad de cada localidad cuál era el problema principal (véase cuadro 6.6). Las tres mayores problemáticas citadas fueron la falta de empleo o emigración que la padecen 41 mil localidades (22% del total), falta de infraestructura o servicio de agua con 28 mil (15%) y falta de carretera o transporte con 20 mil (11%). Además, hubo 30 mil localidades donde se contestó que no tenían ninguna clase de problema (16 por ciento). Información del Sistema de Integración Territorial de localidad

A continuación se presentan dos indicadores de vivienda y dos indicadores sobre población del Sistema de Integración Territorial (Iter) para las localidades de menos de cinco mil habitantes. En el cuadro 6.7 se pueden ver los indicadores de vivienda. El primero de ellos es el porcentaje de viviendas sin

219

RAÚL ROMO VIRAMONTES

Cuadro 6.6 Problema principal en localidades de menos de cinco mil habitantes Problema principal Falta de empleo o emigración Falta de infraestructura o servicio de agua Falta de carretera o transporte Pobreza o marginación Falta de energía eléctrica Delincuencia o inseguridad Falta de otros servicios o equipamiento Sequía, inundaciones o clima adverso Alcoholismo o drogadicción Falta de apoyo o deficiencia gubernamental Falta de drenaje y alcantarillado Falta de equipamiento o servicios de salud Falta de recursos económicos Sin problema Otra clase de problema Total

Número de localidades 41 270 27 981 20 020 14 188 10 044 8 410 8 232 5 120 4 470 4 373 4 252 2 739 2 047 30 400 6 887 190 433

% 21.7 14.7 10.5 7.5 5.3 4.4 4.3 2.7 2.3 2.3 2.2 1.4 1.1 16.0 3.6 100.0

Nota: El no especificado fue prorrateado. Fuente: Elaboración propia con base en el inegi, Censo de Población y Vivienda 2010, base de datos de infraestructura y características de las localidades menores de cinco mil habitantes.

agua entubada, en la que se clasifican a las localidades de acuerdo con cinco categorías; sólo en 16% de las localidades (17 mil), todas sus viviendas cuentan con este servicio; en el extremo opuesto se ubican 32% de los asentamientos (34 mil), donde más de 90% de sus viviendas no tienen el servicio. Poco más de la mitad de la población se concentra en una sola categoría, la de entre 0 y menos de 20 por ciento; en cambio, con la proporción más baja se encuentra el rango donde todas las viviendas disponen del servicio, que es de 6% de la población. En relación con el porcentaje de viviendas sin drenaje sucede algo similar. Solamente en 15% de las localidades (16 mil), todas sus viviendas poseen este servicio; 19% de las localidades (20 mil), se hallan con más de 90% de sus viviendas con esta carencia.23 De igual manera que con el servicio de agua, la mitad de la población se ubica en una sola categoría, también la de entre 0 y menos de 20 por ciento; asimismo, el grupo con la proporción más baja es donde todas las viviendas disponen del servicio, con 5% de la población.

23 La media nacional es de 9 por ciento.

220

NECESIDADES DE INVESTIGACIÓN SOBRE PLANEACIÓN URBANA: MÉXICO 2020

Cuadro 6.7 Categorización de los indicadores de vivienda para localidades con menos de cinco mil habitantes

Porcentaje de viviendas sin agua entubada2 Todas disponen 0-20% 20-50% 50-90% Mayor a 90% Total Porcentaje de viviendas sin drenaje Todas disponen Menor a 20% 20-50% 50-90% Mayor a 90% Total 1 2

Localidades1 Absolutos Relativos

Población Absolutos Relativos

16 717 29 336 13 766 11 668 34 184 105 671

15.8 27.8 13.0 11.0 32.3 100.0

1 959 765 17 919 089 4 940 480 2 905 977 4 217 574 31 942 885

6.1 56.1 15.5 9.1 13.2 100.0

15 692 27 260 22 699 19 940 20 004 105 595

14.9 25.8 21.5 18.9 18.9 100.0

1 485 163 16 216 163 6 839 454 4 923 937 2 476 301 31 941 018

4.6 50.8 21.4 15.4 7.8 100.0

No incluye a las localidades con el criterio de confidencialidad. En el ámbito de la vivienda.

Fuente: Elaboración propia con base en el inegi, Censo de Población y Vivienda 2010, base de datos de infraestructura y características de las localidades menores de cinco mil habitantes.

En lo que respecta a los indicadores sociodemográficos, el primero que se presenta es el porcentaje de población de 65 años y más, que representa un acercamiento a los niveles de envejecimiento de la población. En 12% de las localidades (12 mil) se tiene presencia nula o escasa de esta población, y en 29% de las localidades (31 mil) se rebasa 10% de personas en este rango de edad; el rango con la mayor magnitud es el de entre 5 y 10 por ciento.24 La educación es un elemento fundamental en la formación y crecimiento de un ser humano. Por desgracia, los niveles de escolaridad promedio en estas localidades son sumamente bajos; en 8% de las localidades (350), ninguno de sus habitantes cuenta con instrucción; y apenas en 4% de las localidades (175), sus habitantes tuvieron un promedio de escolaridad de algún grado de preparatoria o más; la categoría de mayor magnitud es la primaria incompleta.25

24 En el ámbito nacional, esta proporción se ubica en 6 por ciento. 25 El promedio nacional de escolaridad es de casi nueve años.

221

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Cuadro 6.8 Categorización de indicadores sociodemográficos para localidades con menos de cinco mil habitantes

Porcentaje población de 65 años y más Nula o escasa 1-5 5-10 Mayor a 10 Total Nivel promedio de escolaridad2 Sin instrucción Primaria incompleta Primaria completa Algún grado de secundaria Algún grado de preparatoria o más Total

Localidades1 Absolutos Relativos

Población Absolutos Relativos

12 202 24 229 38 623 30 689 105 743

11.5 22.9 36.5 29.0 100.0

659 743 8 940 326 16 561 894 5 788 157 31 950 120

2.1 28.0 51.8 18.1 100.0

350 2 399 887 866 175 4 677

7.5 51.3 19.0 18.5 3.7 100.0

10 281 129 999 92 725 133 096 6 441 372 542

2.8 34.9 24.9 35.7 1.7 100.0

No incluye a las localidades con el criterio de confidencialidad. Excluye todas las localidades con el criterio de confidecialidad, las que no contaron coninformación y donde no hubo informante. Nota: El universo del indicador de nivel promedio de escolaridad es muy pequeño debido a que además de las causas señaladas anteriormente, la información se reduce por la restricción de edad y sexo, que para el caso de educación está referida a las personas de 15 años y más. 1 2

Fuente: Elaboración propia con base en el inegi, Censo de Población y Vivienda 2010, base de datos de infraestructura y características de las localidades menores de cinco mil habitantes.

Al ver los datos de población se constata la baja escolaridad promedio de las personas residentes en estas localidades. Las categorías inferiores a secundaria concentran 62% de la población, mientras que el grupo con algún grado de secundaria tiene el mayor porcentaje, que sin embargo es de sólo 36% del total. Conclusiones Los datos analizados de la zmvm hicieron notar que el reto en materia de población ya no es su crecimiento sino la concentración que ha adquirido al paso del tiempo. Lo cierto es que a pesar del bajo y lento crecimiento que ha presentado en los últimos años, su tamaño (tanto en términos territoriales como poblacionales), implica enfrentar múltiples desafíos en su planeación y desarrollo.

222

NECESIDADES DE INVESTIGACIÓN SOBRE PLANEACIÓN URBANA: MÉXICO 2020

La mayor parte de su oferta de vivienda no guarda relación con el mercado laboral, lo que no necesariamente sería un problema de no ser por la lejanía de parte considerable de los nuevos desarrollos inmobiliarios, y la falta de comunicaciones y de transporte público. Esto ocasiona que existan altos niveles de desocupación de las viviendas en municipios periféricos, lo que en cierta medida ha desincentivado un mayor movimiento migratorio y una movilidad laboral dentro de la metrópoli. Dado que la conurbación continuará creciendo hacia esos municipios,26 los retos recaen principalmente en cuatro políticas: laboral, de transporte, habitacional y ambiental, vinculadas entre sí. La poca planeación no prevé sino que atiende las problemáticas surgidas, las cuales no son analizadas a futuro. Además, no existen incentivos para que el mercado laboral disminuya su concentración en la parte central de la ciudad, y para ello se tiene que atender y solucionar el problema del transporte público y privado. Dado que el cambio en la tendencia de la concentración del empleo es un asunto sumamente difícil, la mejora en el transporte debería de emprenderse en el corto plazo para volver eficiente el traslado de las personas desde sus (futuros) hogares en los municipios periféricos, hacia la parte central de la ciudad. Esto va de la mano con el problema ambiental debido a dos asuntos fundamentales. Por un lado, un mayor uso del transporte privado genera más contaminación, sin embargo no existen incentivos para el uso del transporte público. Por el otro lado, la aprobación y la construcción de fraccionamientos cada vez más alejados aumenta la cantidad de personas que se trasladan a sus lugares de trabajo o estudio. Ante esta situación, la información estadística puede ayudar a conocer y entender las dinámicas sociales, lo que permitiría el mejoramiento y el desarrollo de las vías de comunicación y del transporte público. Los datos sobre la movilidad laboral ofrecen tres ventajas: desarrollo de nuevas políticas, conocimiento de las tendencias, y evaluación de políticas y proyección de futuras necesidades (Jiménez, 2009). Además, la distribución intrametropolitana de la población y el empleo, así como su cambio en el tiempo, son de gran relevancia debido a sus implicaciones para el desarrollo urbano (Sobrino, 2007).27 Por último, como lo señala este mismo autor, México es ya un país preferentemente metropolitano, pero tal patrón no ha quedado plasmado en la normatividad ni en la legislación territorial existente a la fecha. Respecto al tema de la infraestructura y la situación socioeconómica de las localidades de menos de cinco mil habitantes, se corroboran las enormes 26 Aun cuando se aprovechen parte de los espacios intraurbanos. 27 Tampoco puede dejarse de lado la vinculación de estos temas con el de la población flotante (Garrocho, 2011).

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necesidades que tiene la población que reside en estos asentamientos. Del análisis se deriva la controvertida cuestión de la viabilidad financiera de la provisión de servicios a esta enorme cantidad de localidades y sus habitantes. Sin embargo, queda claro que las carencias que padece esta población son importantes para la atención de la política pública. La realidad es que el patrón histórico de concentración-dispersión no cambiará drásticamente, por lo cual son necesarias diversas estrategias que no homogeneicen la atención de la situación a todo el país, pues cualitativamente hablando no son las mismas condiciones las que prevalecen en localidades ubicadas en las zonas montañosas que las de aquellas situadas en las amplias extensiones del altiplano mexicano, por ejemplo. Los principales rezagos en materia de acceso a carreteras y a medios de comunicación, servicios en la vivienda y educación deben de ser prioridades. Además, la dedicación primordial a actividades agropecuarias no tendría por qué significar una desventaja, la cuestión es el atraso y la falta de visión; la política pública debe estar encaminada no sólo a apoyar de forma económica, sino a asesorar y capacitar sobre los distintos procesos productivos. Para terminar, el escaso análisis que se ha hecho de la vinculación entre movilidad laboral, migración intrametropolitana y vivienda desocupada se encuentra ceñida al ámbito académico y ha trascendido poco a la práctica. Debe tenerse claro que los instrumentos normativos y administrativos pueden ser claves para la intervención sobre algunos tipos de migración, como la intrametropolitana (Rodríguez, 2008a). En tanto, el aprovechamiento de la información que provee el censo sobre infraestructura y situación socioeconómica de las localidades de menos de cinco mil habitantes no se ha dado de forma amplia. En ambos casos, se requiere un análisis minucioso que permita explotar y utilizar esta información para la generación de políticas públicas. Bibliografía Anzaldo, C. y Barrón E. A. (2009). La transición urbana de México, 19002005. En La situación demográfica de México 2009 (pp. 53-65). México: Consejo Nacional de Población. Consejo Nacional de Población (Conapo) (2013). Proyecciones de la población de los municipios de México 2010-2030. Consultado el 15 de julio de 2013, en http://www.conapo.gob.mx Delaunay, D. y Dureau, F. (2004, enero-abril). Componentes sociales y espaciales de la movilidad residencial en Bogotá. Estudios Demográficos y Urbanos, (55), 77-113. Garrocho, C. (2011). Población flotante, población en movimiento: Conceptos clave y métodos de análisis exitosos. México: Fondo de Población de las

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as ciudades contemporáneas son el motor del desarrollo económico y social de los países y sus regiones. Sin embargo, todas las ciudades, especialmente las zonas metropolitanas, están inmersas en una fuerte competencia por atraer inversiones, generar empleos y producir más y mejores oportunidades de desarrollo para sus habitantes (Sobrino, 2002). Lo que una ciudad gana, otra la pierde, por ello el resultado de esta competencia determinará, en gran medida, la capacidad de cada ciudad, para impulsar el desarrollo y el bienestar de su población. En los últimos 30 años, el proceso de urbanización se ha dado de una manera muy acelerada. Las ciudades han crecido de manera caótica y dispersa, generando problemas para la dotación de servicios e infraestructura, e incrementando su costo. Esto ha ocasionado que los satisfactores básicos de la población (empleo, salud, educación, servicios públicos y privados), se encuentren distribuidos de manera inequitativa, injusta o inaccesibles, más allá de la heterogeneidad natural que presenta el crecimiento de la ciudad, su estructura urbana y sus usos de suelo. El acceso efectivo de los diferentes grupos de población a estos satisfactores, incide en sus oportunidades de desarrollo y en los niveles de desigualdad en ciudades y regiones. Con esta preocupación en mente, uno de los grupos de trabajo de la Red Temática sobre Pobreza y Desarrollo Urbano del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) ha promovido estudiar el fenómeno de la pobreza en la ciudad contribuyendo al conocimiento, desarrollo y aplicación de métodos e instrumentos de diversa índole, que permitan medir el acceso de grupos vulnerables al desarrollo desde una perspectiva territorial. En el presente capítulo se busca justificar la importancia de la accesibilidad a las oportunidades de desarrollo como un factor a considerar en los estudios sobre pobreza y equidad, así como revisar y acotar sus principales conceptos y métodos.

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¿Por qué es importante la accesibilidad? Baste mencionar algunos hechos conocidos que muestran cómo el crecimiento desordenado de las ciudades se ha convertido en una preocupación importante para la sociedad: Entre 1980 y 2010 la población urbana de México se duplicó, pero su superficie urbanizada creció seis veces más; la forma de crecimiento urbano de las ciudades ha privilegiado el crecimiento disperso con muy poco aprovechamiento de baldíos en zonas intraurbanas; el parque vehicular ha crecido de 5 millones a 32 millones de unidades en 30 años (Centro Mario Molina para Estudios Estratégicos sobre Energía y Medio Ambiente, cmm, 2013).

Sin que necesariamente exista una infraestructura vial adecuada para soportarlo. Esto muestra uno de los tantos problemas actuales de las ciudades mexicanas: la distancia que tiene que recorrer cualquier habitante se han incrementado en los últimos años y se está generando un problema de accesibilidad a la población de las grandes ciudades, particularmente la de menores ingresos. Las ciudades mexicanas se están convirtiendo en lugares que se pueden caracterizar como cada vez más desiguales para los diferentes estratos de la población. Por ejemplo, se estima que existe del orden de cinco millones de viviendas desocupadas en el país (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, inegi, 2011; Sánchez y Salazar, 2011). Estas casas corresponden a diferentes tipos de vivienda, buena parte de ellas en conjuntos habitacionales para población de bajos ingresos, lo que implica un problema de instrumentación en las políticas de desarrollo de vivienda que aparentemente no han podido cumplir con las expectativas de la población que desea ejercer el derecho a una vivienda digna. Problema que ha sido estudiado de manera importante por diversos investigadores del país (por ejemplo, Coulomb y Schteingart, 2006; Iracheta y Pedrotti, 2013). Pero más allá de confrontar las cifras, el hecho es, que por un lado, existe una demanda de amplios sectores de la población por tener acceso a una vivienda y, por otro lado, se habla de una sobreoferta de vivienda, que es necesario analizar de alguna manera. Se podría explicar quizá por el difícil acceso a los financiamientos para la vivienda (que todavía excluye a los más pobres) y de la calidad, el tamaño y el tipo de vivienda que se ofrece, la cual no satisface los requerimientos culturales y ambientales de la población; sin embargo, los factores de localización de la vivienda que se pone a disposición de los sectores de menores ingresos resultan elementos clave (Medina y Kunz, 2013).

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Los importantes cambios en la política habitacional que ha sufrido el país a partir de los años noventa del siglo xx —en que se han transformado los organismos nacionales y estatales de vivienda, y han asumido protagonismo las empresas privadas desarrolladoras de vivienda— han convertido a las empresas en los verdaderos detonantes del crecimiento urbano de buena parte de las ciudades mexicanas, desplazando el papel que deben tener los estados y municipios. Estas grandes empresas desarrolladoras (que ven a la vivienda como una mera mercancía y no como un derecho que propicia la igualdad de oportunidades y el bienestar social) ocupan grandes extensiones en las periferias urbanas, generalmente en áreas con uso agrícola, que no cuentan con infraestructura ni servicios, y que incluso en muchas ocasiones ni siquiera están consideradas en los planes de desarrollo urbano para ser urbanizadas en el corto plazo. Ciertamente obtienen un suelo barato, que dotan de infraestructura mínima, pero que quedan aisladas del resto de la ciudad, ocasionando problemas de vialidad y transporte, de dotación de servicios, lejanía a las fuentes de empleo y las infraestructuras urbanas, con lo que generan una posible segregación socioespacial. Esto se agudiza en zonas metropolitanas, donde existe escasa coordinación intermunicipal, lo que origina roces entre localidades y ayuntamientos por el uso de infraestructuras y el acceso a los servicios. Parece existir entonces, un problema de accesibilidad espacial que desalienta a las familias de bajos ingresos a ocupar alguna de estas viviendas periféricas e inaccesibles. Esto es: ¿qué tan fácil es para una familia acceder a los espacios de consumo y abasto, educación y salud y a los centros de trabajo? ¿Cuánto debe pagar una familia en transporte, para desplazarse de su nueva vivienda a los lugares donde tiene que realizar sus actividades? Según Eibenschutz y Goya (2009) y las evaluaciones de satisfacción habitacionales del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit) y de la Sociedad Hipotecaria Federal (shf) citados por Iracheta y Pedrotti (2013), el costo por el transporte puede ser tan alto como el monto de la hipoteca que una familia debe pagar por la adquisición de una vivienda en estas condiciones. Esto es realmente desalentador, pues una familia preferiría vivir en una vivienda precarizada, pero accesible, que otra en mejores condiciones pero con costos de accesibilidad altos. De ahí la importancia del tema. En el mismo sentido, la movilidad y el transporte están sujetos en buena parte del país, a empresas privadas que determinan por ejemplo, para el caso del transporte público, las rutas y los aforos, más allá de las necesidades específicas de la población usuaria, insinuando una autoridad más bien débil, un exceso de mercado y una falta de planeación urbana. Lo mismo puede ocurrir con otro tipo de servicios como abasto y consumo, salud, educación, justicia o esparcimiento. Los actores económicos buscan maximizar su beneficio, localizándose en zonas de la ciudad que les ofrezcan las mayores ventajas. Se

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espera que estén cerca de sus consumidores potenciales, pero de aquellos que maximicen su ganancia. Así, por ejemplo, una familia de menores ingresos puede gastar una mayor cantidad de dinero en transportarse a los grandes almacenes comerciales que ofrecen los mayores descuentos de algún artículo de consumo, o a un hospital de tercer nivel, a una escuela de educación superior, o para acudir a amenidades o actividades culturales. ¿Es posible medir este fenómeno? Es necesario, por tanto, aportar nuevos elementos al debate científico sobre la importancia de la accesibilidad espacial en relación con los modelos de desarrollo de vivienda (y en general de crecimiento urbano) y sus efectos sobre los niveles de bienestar social y la calidad de vida en las ciudades del país. En particular, las ciudades medias mexicanas que están expandiéndose a ritmos muy elevados, y muchas veces con escaso conocimiento sistemático de sus realidades particulares. La investigación sobre el crecimiento y el desarrollo urbano en México debe proporcionar los insumos necesarios para que las entidades gubernamentales puedan diseñar políticas públicas de accesibilidad (por ejemplo de localización y transporte) que mitiguen o resuelvan la situación de desventaja de los grupos más vulnerables a las oportunidades de desarrollo. De ahí que un grupo de trabajo de la Red Temática sobre Pobreza y Desarrollo Urbano se aboque a esta problemática, desde una posición más bien metodológica que busca concentrarse en el desarrollo de instrumentos de frontera que permitan medir, analizar y planear la accesibilidad de regiones y ciudades a oportunidades de desarrollo, pues cruza transversalmente con buena parte de las investigaciones enfocadas al estudio de la pobreza y el desarrollo territorial desde otras aproximaciones. Es creciente el interés de los actores públicos y sociales por medir y evaluar los fenómenos urbanos que afectan la calidad de vida de la población, y aplicar ese conocimiento en una toma de decisiones mejor informada. Por ejemplo, las áreas de planeación urbana local, y los observatorios urbanos locales con participación ciudadana han desarrollado una gran cantidad de indicadores para este propósito, los cuales han permitido la comparabilidad entre ciudades, el intercambio de experiencias, o fomentar la cultura del monitoreo y la evaluación permanente. Sin embargo la mayoría de estos esfuerzos, salvo contadas excepciones (por ejemplo, Campos, 2009) se concentran en un seguimiento estadístico de ciertas variables y parámetros, o en la elaboración de modelos simples que no incorporan verdaderamente la variable espacial y por lo tanto no reflejan en su totalidad la complejidad de los fenómenos urbanos. Se requiere desarrollar nuevos indicadores y modelos que consideren explícitamente la dimensión espacial, que sean de fácil comprensión y aplicación (Álvarez, Chávez y Garrocho, 2007). Se requiere contribuir al conocimiento, desarrollo y aplicación de métodos e instrumentos de diversa índole, que permitan medir, evaluar y mejorar la accesibilidad de

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grupos vulnerables de la población a oportunidades de desarrollo, desde una perspectiva territorial. Esta visión espacial aplicada al fenómeno social de la pobreza (vulnerabilidad, marginación, segregación) pretende lograr un entendimiento más completo que conjunte verdaderamente las dimensiones social y espacial de la pobreza, además de construir instrumentos de planeación más útiles y sólidos para la toma de decisiones en materia de apoyo a los grupos más pobres, en términos de elevar su acceso al desarrollo. Son pocos los estudios (por ejemplo, Negrón, 2003; Garrocho y Campos, 2006; Suárez-Lastra y Delgado-Campos, 2007; Fuentes, 2009) que se han hecho para medir de manera sistemática y objetiva la accesibilidad espacial de las ciudades mexicanas. La futura investigación sobre los procesos urbanos en México debe identificar las relaciones que existen entre la accesibilidad a las oportunidades de desarrollo y el nivel de desigualdad de las sociedades de las ciudades y metrópolis mexicanas. En particular es necesario investigar si este fenómeno es distinto en función de la escala, o de las condiciones culturales, históricas o geográficas de cada área urbana y responder a preguntas como: ¿en qué medida se puede reducir la desigualdad al aumentar las oportunidades de desarrollo?; ¿en qué medida la correcta planeación locacional de las oportunidades de desarrollo reduce la trampa espacial de la pobreza? ¿Es posible generar indicadores estratégicos de accesibilidad aplicables a las ciudades mexicanas? Accesibilidad, igualdad y equidad La inequidad y la desigualdad socioespacial en las ciudades pueden ser estudiadas desde diferentes disciplinas como la geografía, la planeación urbana, la economía, la ciencia política, la sociología o la antropología y, seguramente, con independencia del enfoque y el contexto, se llegará a la conclusión de que las diferencias socioespaciales existen (y han existido) en cualquier ciudad o región; ¿es esto deseable?, ¿es inevitable? La equidad se basa en el concepto moral de igualdad, esto es, el principio en el que todas las personas deben ser tratadas como iguales (Jones, 2009). Una relación básica entre el Estado y los ciudadanos es el deber de garantizar el respeto a este principio de igualdad (Rawls, 1971). Pero, ¿cómo una sociedad puede tratar a todos sus miembros como iguales? Es en sí misma una tarea muy compleja pues depende de un sinnúmero de factores sociales, económicos, políticos y culturales que pueden ser explorados mediante las diferentes teorías de la justicia distributiva, que especifican los principios y reglas por los cuales bienes y servicios, deben ser distribuidos entre todos los miembros de la sociedad, lo cual es un debate inacabado porque definir la idea de justicia, y lo que significa una distribución justa, es un problema ético

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y moral en el que es difícil adoptar criterios únicos (Harvey, 1973; Garrocho, 1995; Jones, 2009). Si bien igualdad y equidad son dos conceptos filosóficos con significados diferentes, pueden traducirse a modelos operativos que se pueden medir y evaluar. Existe un consenso, cuando menos como punto de partida, en tres principios: 1. que no debe haber diferencias en las oportunidades de vida de la gente basados en factores que van más allá del control de las personas (igualdad de oportunidades); 2. que los bienes y servicios necesarios deben ser distribuidos proporcionalmente a las necesidades de las personas (no todos los grupos sociales requieren lo mismo en el mismo momento, por lo que es necesario considerar las necesidades específicas de la gente), y 3. que las posiciones en la sociedad deben ser distribuidas de acuerdo con el esfuerzo y la habilidad de las personas (meritocracia, basado en factores que están bajo el control individual de las personas en función de su libertad de elección y sus capacidades) (Sen, 1995 y 2009; Jones, 2009). Es decir, tratar igual a los iguales, diferente a los diferentes, según sus diferencias y todo ello en el marco de la libertad y capacidad individuales. Aunque los términos de equidad e igualdad abarcan una gran cantidad de conceptos, el principio de la equidad (el basado en la igualdad de oportunidades) tradicionalmente se puede definir en términos de la capacidad de acceso a bienes y servicios necesarios para los diferentes grupos de la población, pues incide de forma directa en las posibilidades de desarrollo no sólo de las personas, sino de las ciudades y regiones. La equidad espacial, por otro lado, se refiere al grado en el cual estos bienes y servicios debieran estar distribuidos de modo adecuado en diferentes áreas, considerando las necesidades especiales de cada grupo social que se ubica en el territorio (Omer, 2006), y por lo general se puede concebir en términos del acceso que tienen los grupos sociales a esos bienes y servicios necesarios determinado por las proximidades espaciales entre los lugares de residencia y las instalaciones o infraestructuras de esos servicios (Talen, 2003 y 2011). Pero cuando esto no es posible, como sucede en la realidad, se generan espacios de segregación o exclusión social que generan espacios de desigualdad que pueden desembocar en la trampa espacial de la pobreza. Si la equidad es deseable, ¿por qué la desigualdad de oportunidades persiste?, ¿por qué se reproduce a sí misma? La respuesta corta es que los sistemas políticos no siempre asignan igual peso a las preferencias o necesidades de cada quien; algunos grupos tienen más fuerza que otros y sus puntos de vista prevalecen y generan, por poner un ejemplo: en términos económicos, un desperdicio del potencial productivo y una ineficiente localización de recursos que afectan el desarrollo futuro (Banco Mundial, 2006). En México, la desigualdad social es muy amplia, con una gran parte de su población en situación de pobreza y en franco proceso de urbanización. Ya

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que las ciudades son productos sociales construidos, reflejan las características de la sociedad, así es claro que buena parte de las sociedades mexicanas son espacios segregados que excluyen a la población de menores ingresos, lo que ocasiona desigualdades en su dotación de servicios y acceso a su desarrollo individual y colectivo (Garrocho, 2011). La población en situación de pobreza a menudo experimenta inequidades a lo largo de un gran número de dimensiones y por medio de diferentes procesos. Estas múltiples desigualdades se interrelacionan generando ciclos reforzadores de desventajas que son transmitidos de generación en generación (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, pnud, 2005). Esto quiere decir que existe un capital geográfico (físico, natural, social, político) en un área determinada que resulta en una ventaja o desventaja geográfica. De esta manera, existe una trampa que se puede resumir en el círculo vicioso en el cual se es pobre por el lugar donde se vive y se vive ahí porque se es pobre. El lector puede imaginar las diferencias de oportunidades para el desarrollo que puede tener un habitante de una localidad rural en la sierra de Guerrero como Metlatónoc, contra la que puede tener en Acapulco, en su mismo estado (pnud, 2005), o la que puede existir para un habitante de un asentamiento irregular periférico de una gran metrópoli, sin acceso a un empleo y a servicios necesarios, porque no se encuentran en el lugar donde vive, pero sabe que es el único lugar donde puede vivir (Garrocho, 2011). Esto no implica necesariamente un determinismo geográfico insoslayable, pero afecta de manera demostrable el desarrollo del individuo promedio.1 Esta segregación reproduce desigualdades socioeconómicas de aislamiento e inseguridad en los grupos más vulnerables (Aguilar y Mateos, 2011). La exclusión socioespacial evita que los individuos tengan acceso a un empleo adecuado, y a una gran cantidad de servicios y bienes que requieren, fragmentan la ciudad y modifican su estructura urbana. Estas desigualdades espaciales tan visibles en tantas ciudades también son el resultado de procesos más amplios y profundamente arraigados de desarrollo urbano no planificado, una gobernanza deficiente, y de una exclusión y marginación institucionalizada de grupos específicos, de ahí que organismos internacionales como el Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (onuHabitat), por ejemplo, coloquen a la accesibilidad como un factor importante en las políticas de combate a la pobreza, esencial para asegurar la igualdad de oportunidades, e incluso más allá, como una política central para disminuir el consumo energético y por lo tanto contribuir al desarrollo de ciudades más sustentables (onu-Habitat, 2011 y 2013). 1

Baste recordar el conocido libro del geógrafo estadounidense Jared Diamond (1997) quien lleva este concepto hasta los albores de la civilización y cómo los factores ambientales y geográficos que permitieron el acceso a la producción de alimentos, el sedentarismo, y la transferencia tecnológica determinaron el desarrollo desigual de las regiones del mundo.

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Concepto de accesibilidad La accesibilidad es la clave para entender este fenómeno, por lo menos desde un punto de vista espacial; es un término de uso común empleado por diversas disciplinas que parece de fácil comprensión pero en el que no existe una única manera de definirlo, entenderlo y medirlo (Garrocho y Campos, 2006). Una primera definición que reporta la investigación disponible es la de Hansen (1959) que define la accesibilidad como la intensidad de posibilidades para la interacción, pero en realidad es un concepto multidimensional que puede considerarse como la habilidad de una población para obtener los servicios que requiere (Unal, Chen y Waldorf, 2007), la facilidad para alcanzar una oportunidad (Talavera y Valenzuela, 2012) o la facilidad que tiene la población para alcanzar sitios de actividad deseable (Derek, Johnston, Pratt, Watts y Whatmore, 2009), en el modo que desee y en el tiempo que quiera (Bhat et ál., 2002). Ello implica la distribución espacial de esos destinos de actividad deseable pero también los medios para alcanzarlos (El‐Geneidy, Cerda, Fescheler y Luka, 2009), de ahí que usualmente la accesibilidad se discuta en contraste con la movilidad. La movilidad enfatiza el sistema de transporte (por ejemplo la capacidad y eficiencia de desplazarse dentro de la ciudad), mientras que la accesibilidad también determina los patrones de uso de suelo. Una medida que incluya parámetros solamente relacionados al sistema de transporte es más un indicador de movilidad que de accesibilidad (Bhat et ál., 2000). El potencial de alcanzar diferente selección de actividades de un cierto origen, usualmente el hogar, por diferentes medios de transporte en una cierta hora del día, trata con distancia y tiempo, y está controlado por la estructura urbana y la localización residencial y de los sitios donde se pueden desarrollar las actividades deseables, mientras que la movilidad es una medida de los recursos individuales para trasladarse. Las definiciones anteriores, sin embargo, hablan en realidad de posibilidades de interacción entre orígenes y destinos más que de la interacción concreta entre individuos y actividades, así la accesibilidad potencial es la que tiene que ver con las probabilidades y oportunidades de interacción y la accesibilidad real con su utilización efectiva (Joseph y Phillips, 1984; Garrocho y Campos, 2006). La accesibilidad potencial relaciona el componente físico del concepto (involucra la localización de la oferta y la demanda) y la accesibilidad revelada considera el componente social con datos de utilización (Garrocho y Campos, 2006). No es lo mismo, por ejemplo, que una persona viva frente a una sucursal bancaria (muy accesible para ella), que realice una actividad específica en esa sucursal (interacción concreta aprovechando su proximidad espacial) ni a que obtenga el servicio deseado (que reúna las con-

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diciones necesarias para ser sujeto de un crédito). Aunque desde hace tiempo diversos autores han ampliado el concepto de accesibilidad más allá de lo geográfico (Aday y Andersen, 1974), habría que enfatizar su carácter espacial y dejar los factores a-espaciales en el concepto de acceso; así “tener acceso” puede incluir la disponibilidad del servicio y “obtener acceso”, el reunir las condiciones sociales, económicas y culturales para usar el servicio (accesibilidad a la sucursal bancaria versus acceso a un crédito) (Gulliford, 2002; Higgs, 2004; Wang y Lou, 2005). El presente trabajo, usa el concepto más geográfico de accesibilidad potencial. Un segundo aspecto que es necesario contrastar es si la accesibilidad debe ser vista desde el origen (visión de los usuarios, accesibilidad a los destinos) o desde los servicios (atributo de los sitios de actividad, accesibilidad de los destinos) (Bach, 1981; Bhat et ál, 2000) así se puede tener a la accesibilidad relativa (accesibilidad entre dos puntos) o la accesibilidad integral (accesibilidad de un punto a todos los demás puntos en un área) (Ingram, 1971; Bhat et ál., 2000), en cualquier caso se debe entender la accesibilidad como un atributo compartido, tanto del origen (usuarios potenciales) como del destino (sitios donde se ofrece el servicio o se realiza la actividad) (Garrocho y Campos, 2006). ¿Accesibilidad de quién?, ¿accesibilidad a qué? Pero, ¿quiénes son esos usuarios potenciales y esos servicios o actividades que se ofrecen? Los estudios sobre accesibilidad son muy variados; se han aplicado por un lado a grupos completos de población sobre todo cuando son de corte regional (supra o subnacional; por ejemplo, Gutiérrez y Urbano, 1996; Serrano, 2001) o bien se han enfocado a analizar la accesibilidad que tiene como origen grupos sociales específicos que representan cierta vulnerabilidad (y por tanto un acceso más diferenciado a las oportunidades de desarrollo) por ejemplo población de menores ingresos, niños, jóvenes, mujeres, adultos mayores, personas con discapacidad, minorías étnicas o residentes periurbanos (Garrocho, 1993c; Sánchez, Stolz y Jacinta, 2003; Dodson, Gleeson y Sipe, 2004; Garrocho y Campos, 2006; Soltani e Ivaki, 2011; Wells y Thill, 2012). Desde la perspectiva de los servicios, son abundantes los estudios de accesibilidad que se centran en los transportes y en los servicios médicos, lo que no es casual. Es el sistema de transporte el que permite hacer accesible un territorio (sea una región o una ciudad), esto es, la noción operativa de accesibilidad desde el punto de vista espacial, implica necesariamente una separación física entre orígenes y destinos (el servicio más accesible será aquel que esté más cercano

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al usuario) pero es la disponibilidad a las infraestructuras de transportes las que realmente facilitan la interacción entre orígenes y destinos, pues van más allá de la sola distancia pues, por ejemplo, el costo y tiempo de viaje pueden ser variables más importantes para acercar o alejar destinos. Por lo tanto, el elusivo concepto de proximidad puede verse en términos de posibilidades de contacto entre sitios, y ya que el espacio geográfico no es isotrópico, las decisiones de los actores pueden estar más afectadas por consideraciones económicas como el costo de viajar o el tiempo de viaje con cierto modo de transporte en una red vial sujeta a congestión, o inclusive por el consumo energético que implica desplazarse. La accesibilidad del sistema de transporte es clave para el desarrollo económico de ciudades y regiones pues por medio de éste se tiene acceso a los servicios y actividades requeridos por la población, o en un sentido más económico, por él se tiene acceso a materias primas, proveedores y mercados, de manera diferenciada dependiendo del medio de transporte (carreteras, ferrocarriles, aeropuertos) (Spieckermann y Wegener, 2006) de ahí que sea un tema recurrente en la geografía de los transportes. Se ha estudiado desde diversos puntos de vista, por ejemplo regionalmente para evaluar la accesibilidad al sistema carretero, a vías rápidas o de gran capacidad (Gutiérrez y Urbano, 1996; Serrano, 2001), su relación con la localización industrial (Alañón y Arauzo, 2008), y en general con la localización de actividades económicas y subcentros de empleo (El-Geneidy, Cerda, Fescheler y Luka, 2009). También se ha estudiado en el ámbito urbano, y se ha particularizado en los sistemas de transporte público y sus efectos en minorías étnicas, discapacitados y en población de bajos ingresos (Sánchez, Stolz y Jacinta, 2003; Guo, Bhat, Bricka y Sen, 2005; Soltani e Ivaki, 2011; Wells y Thill, 2012); de manera más general como un sistema integrado incluyendo consideraciones ambientales y de política pública (Bhat et ál., 2002; United States Environment Protection Agency, usepa, 2004), o bien tan específicos como evaluar la accesibilidad peatonal a las estaciones de tren ligero para mejorar la integración de un sistema intermodal (Talavera y Valenzuela, 2012). Es quizás desde la óptica de los especialistas en transporte donde más se ha investigado el concepto y las metodologías sobre accesibilidad. Aunque esta óptica no deja de tener cierto sesgo, pues varios de los trabajos parecen reducir el tema de accesibilidad al de acceso a infraestructuras según los medios de transporte (que en todo caso se modifica con la movilidad y el desarrollo de infraestructuras viales) dejando de lado la importancia de la localización. Por el lado de los servicios médicos, se identifica que el cuidado de la salud es un derecho humano fundamental y suele ser uno de los temas recurrentes en las agendas de política pública, pues se reconoce que su acceso desigual es inaceptable en cualquier sociedad pues afectan directamente a la calidad de vida de la población (Organización Mundial de la Salud, oms, 1978; Higgs,

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2004), de ahí que la localización, distribución y accesibilidad de instalaciones de salud sean temas recurrentes en la geografía médica (Tanser, Gething y Atkinson, 2010). Varios de los trabajos sobre accesibilidad a servicios médicos se han enfocado en la atención primaria (el primer nivel del cuidado de la salud que requiere de una localización más estratégica), para ciertos grupos de población o para ciertos sistemas de salud (Garrocho, 1993a, 1993b, 1993c, 1995; Bagheri, Benwell y Holt, 2005; Wang y Luo, 2005; Garrocho y Campos, 2006; Unal et ál., 2007). La accesibilidad al empleo es otra vertiente en el que se ha analizado este fenómeno de una manera amplia. Las zonas que concentran empleos se convierten en nodos que articulan la estructura urbana de una ciudad o región, pues en ellas se aglutinan buena parte de las actividades económicas y por lo tanto son destinos deseables para la población, no sólo para el consumo (de bienes y servicios), sino para las oportunidades (de obtener una remuneración por trabajo). Algunas investigaciones tratan de evaluar la accesibilidad a los centros tradicionales de negocios (que suelen ser los grandes aglutinadores de empleo urbano) o bien a subcentros en estructuras más policéntricas (Cervero y Kockelman,1997; Handy, Tal y Boarnet, 2010) o bien particularizando el tipo de empleo o de trabajador como por ejemplo comparar la accesibilidad intraurbana de trabajadores según su nivel de habilidades y competencias a empleos más o menos remunerados (Zhang y Bingham, 2000). Mención aparte, no por su abundancia sino por su importancia, merecen los trabajos de accesibilidad a dos actividades de carácter predominantemente privados, que han sufrido importantes transformaciones en los últimos años y que han modificado su tradicional distribución espacial: el comercio minorista de alimentos y los servicios financieros. Wrigley y Lowe (1996), los más representativos exponentes de la llamada nueva geografía comercial minorista (new retail geography), han propuesto el estudio de las actividades minoristas desde dos nuevos puntos de vista: el análisis de la transformación del capital de este tipo de comercio y en los lugares de consumo como espacios de interacción social y cultural. En particular, en el primer aspecto se ha estudiado la concentración del capital y la reconfiguración de las estructuras corporativas del comercio minorista, las transformaciones tecnológicas y organizacionales del sector y el cambio en las relaciones del empleo comercial que ha impactado de manera más o menos reciente, la manera en cómo la población tiene acceso al abasto de bienes.2 2

Por ejemplo, el caso paradigmático del crecimiento de Wal-Mart (la walmartización de Norteamérica, como algunos dicen) en los últimos años, es un ejemplo claro de esta reconfiguración del comercio a escala global. El formato de supercentro de Wal-Mart ha transformado la estructura de competencia de los supermercados y los hábitos de compra de los consumidores, lo cual es la principal preocupación para los tomadores de decisiones de otros formatos del sector (Singh, Hansen y Blattberg, 2004). Para el caso mexicano es evidente que los formatos de tien-

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Las áreas que tienen una inadecuada provisión de alimentos es lo que Wrigley (2002) ha llamado desiertos alimentarios: zonas de las ciudades con una pobre accesibilidad a las tiendas de abarrotes y de perecederos que afectan en particular a la población de más bajos recursos, que son los que tienen menos movilidad y no acceden a mejores precios ni a mayor variedad de productos para su nutrición (y, por lo tanto, están muy relacionados con un problema de salud pública). Varias investigaciones han aplicado modelos matemáticos para identificar estas disparidades en la accesibilidad al abasto de alimentos (Clarke, Eyre y Guy, 2002; Dai y Wang, 2011). En un contexto similar, los servicios financieros han vivido una constante transformación en las últimas décadas tanto en su estructura y conformación de capital (fusiones, divisiones, expansiones y quiebras de bancos) y sus mercados (mayor competencia internacional y segmentación) como en su infraestructura tecnológica (uno de los servicios que más depende de las tecnologías de información y comunicación) que ha modificado la lógica de localización espacial de sus productos (sucursales bancarias, cajeros automáticos, terminales punto de venta). Se reconoce que el acceso a los servicios financieros puede ser tan importante como el acceso a otros servicios más elementales como salud y educación; no obstante la cobertura de la infraestructura bancaria se localiza en su mayoría en las zonas con niveles más altos de ingreso y educación de la población, y de mayor actividad económica formal, excluyendo a importantes sectores de la población (Castellanos, Castellanos y Flores, 2009). Aunque ya se ha dicho que accesibilidad espacial y acceso no es precisamente lo mismo, algunos autores sugieren por ejemplo que la presencia de una sucursal bancaria en un vecindario pobre incrementa el acceso a préstamos hipotecarios, pues facilita el proceso de intercambio de información para su obtención al reducir la fricción de la distancia (Ergungor, 2006). Sin embargo para instalar una sucursal bancaria (y acceder a un mercado específico) el banco requiere de ciertos niveles de utilidad esperada que no siempre es posible obtener sobre todo en zonas rurales o periurbanas. Estos umbrales de utilidad se van modificando con el tiempo, pues los bancos van sustituyendo las sucursales bancarias con los sistemas automatizados de acceso remoto (que les representa mayor beneficio), pero que requiere de otro tipo de accesibilidad: a las infraestructuras de red de datos (internet, banda ancha) que en ciertas circunstancias puede ser más importante que la accesibilidad física a las sucursales (Koponen, 2009). En trabajos más particulares, generalmente en un contexto intraurbano se ha analizado el tema de la accesibilidad a una diversidad de servicios urdas de conveniencia como Oxxo, junto con los supermercados, han desplazado al comercio tradicional de alimentos en buena parte de las áreas urbanas (Álvarez, 2013).

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banos, públicos y privados. Baste mencionar a manera de ejemplo los trabajos sobre accesibilidad a escuelas (Baschieri y Falkingham, 2009; Hamnett y Butler, 2011), a parques públicos (Omer, 2006), a máquinas de videojuegos y lotería (y sus implicaciones en la salud pública y el rendimiento escolar en grupos vulnerables) (Wilson, Gilliland, Ross, Derevensky y Gupta, 2006; Robitaille y Herjean, 2008) y prácticamente en cualquier tipo de actividad como la accesibilidad a estaciones de policía, bomberos, bibliotecas, centros comerciales, actividades deportivas, culturales y recreativas, etcétera (AlSahili, Aboul-Ella, 1992), en las que son recurrentes las comparaciones entre ciudades, entre ámbitos rurales y urbanos o entre diferentes grupos de población. Independiente de la escala y los contextos geográficos de los estudios de accesibilidad, la preocupación constante ha sido la de definir un método adecuado para identificar el fenómeno y su relación con la distribución igualitaria de los servicios y de las oportunidades de desarrollo. Menos frecuentes parecen ser los estudios específicos de accesibilidad sobre los servicios móviles como los de seguridad, que proporcionan las patrullas en caso de incidente, o las ambulancias en caso de una urgencia médica (McGregor, Hanlon, Emmons, Voaklander y Kelly, 2005) pues tienen una lógica distinta porque el usuario no acude a ellos, o de aquellos servicios que se analizan desde una inaccesibilidad deseable porque generan externalidades negativas a los residentes urbanos (por ejemplo, un cementerio, un tiradero de basura, o incluso para ciertos grupos de población, un ruidoso aeropuerto o una bulliciosa y peligrosa central de abastos o de autobuses). Medición de la accesibilidad La explicación operativa de accesibilidad necesariamente involucra algún medio para su medición y, aunque difícil de hacerlo, necesita ser cuantificada para que pueda ser útil, lo que implica definir para qué se mide, a quién se mide y cómo se puede medir. El tener una medición permite identificar inequidades sociales y promueve los cambios, por ejemplo, en el sistema de transporte o en los patrones de uso de suelo, pues el reducir las desigualdades de accesibilidad entre las diferentes áreas de una ciudad o una región puede entonces implicar que se localice de manera distinta las unidades de servicio o mejorar la movilidad y, por tanto, puede ser una herramienta útil para la planeación urbana y regional. Puede ser deseable para las autoridades vigilar que los niveles de accesibilidad tengan mínimos aceptables para la población y por lo tanto ser un indicador del bienestar social, o bien que a partir de su medición se pueda instrumentar con éxito la aplicación de ciertas políticas públicas o simular los impactos de nuevos proyectos. Como ya se ha mencionado, en función

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de la revisión de la investigación disponible, es necesario identificar qué tipo de servicios, actividades u oportunidades se desean medir, y tomar en cuenta a qué grupos de población se afecta, que como se ha visto puede tener un espectro amplio. Pero quizás donde más cuidado se debe tener es en el tipo de indicador de accesibilidad que se proponga, pues difieren ampliamente en su complejidad y en sus suposiciones teóricas. Un tipo de indicador puede dar resultados distintos a otro. En la investigación disponible no parece existir un claro ganador, pues depende de la disponibilidad de datos y de la complementariedad de un tipo de indicador con respecto a otro tipo de indicadores no espaciales, que suelen incorporarse en contextos particulares. Varios investigadores han propuesto criterios básicos que una medida de accesibilidad requiere, como el hecho de que debe responder a cambios en los sistemas de transporte y en los patrones de uso de suelo (Bach, 1981; Bhat et ál., 2002), pero que esté soportada en el comportamiento de los orígenes y destinos (por ejemplo incorporar factores sociodemográficos y económicos), que sea técnicamente factible (con disponibilidad de datos y posibilidad de cálculo) y que sea fácil de interpretar (que facilite la toma de decisiones para los distintos actores). Ello implica determinar el grado y el tipo de desagregación de los datos deseados, cómo se definen los orígenes (población) y los destinos (servicios y oportunidades), y cómo se mide la atracción, la distancia y la fricción de la distancia entre ellos.3 El uso de datos agregados para diseñar un indicador de accesibilidad (que represente en realidad la equidad espacial) entraña problemas metodológicos que hay que considerar (Omer, 2006), y que son inherentes a la escala en que se trabaje: la falsa homogeneidad de los datos, la unidad de análisis seleccionada y la disponibilidad de información a la escala deseada. La falacia ecológica (Robinson, 1950) tiene que ver con el problema de considerar homogéneas la unidad de análisis (esto es, inferir que los datos agregados reflejan la realidad del fenómeno individual), mientras la delimitación (forma) y la escala (tamaño) de las unidades espaciales de análisis inciden de forma directa en los resultados del indicador (lo que los geógrafos llaman el Problema de la Unidad Espacial Modificable, Openshaw, 1984; Álvarez, 2010). De igual forma, la manera como se calcule la distancia (que generalmente se usa como indicador proxy de los costos y tiempos de viaje) puede tener diferencias si se calcula como un espacio euclidiano (ya sea con cálculos en línea recta o de tipo Manhattan) o un espacio en red (que considere por ejemplo la distancia recorrida en la red vial de una ciudad) (Álvarez, 2013). 3

La fricción de la distancia se puede ver como la sensibilidad en que un cambio en la distancia (o más precisamente en el costo, o tiempo de viaje, o en el esfuerzo o energía consumidos en el trayecto) afecta la interacción entre un origen y un destino.

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Los métodos para el cálculo de la accesibilidad han sido muy diversos. Los resultados de investigación publicada reportan básicamente cinco categorías de indicadores de accesibilidad: de separación espacial, de oportunidades acumulativas, de interacción espacial, de utilidad y espacio-temporales (Bhat et ál., 2000 y 2002; Guo et ál., 2005; Garrocho y Campos, 2006). 1. Indicadores de separación espacial. Es la forma más simple de medición de accesibilidad, pues la única dimensión que usa es la distancia que separa un origen de un destino. En su forma más general calcula el promedio de todos los tiempos de viaje de un origen a todos los puntos de destino. Aunque puede expresarse con diferentes variantes su fórmula básica suele tener la forma:

Donde Ai es el indicador de accesibilidad de i; dij es el indicador de la distancia o costos de viaje entre el origen i y el destino j, y b es un parámetro general (que puede asociarse a la fricción de la distancia). Suelen también agruparse como medidas basadas en la teoría de grafos, pues reducen el sistema de transporte a una representación abstracta de nodos y ligas que pueden ser representados de forma matricial; por ello también se les denomina medidas de conectividad. Así algunos autores han definido la accesibilidad de manera muy simple como la distancia de un origen al servicio deseado más cercano (distancia mínima) o como la distancia promedio de un origen a todos los destinos posibles (Higgs, 2004). Aunque se ha aplicado extensivamente (por ejemplo, Dupuy y Stransky, 1996; Cervero, Timothy y Bruce, 1999; Omer, 2006; Zegras, 2010), ha sido criticado por su falta de información sobre el uso del suelo, pues sólo considera la localización de los orígenes y destinos, pero no sus características (magnitud, disponibilidad, tipo de usuario) además de su carácter reflexivo: la accesibilidad de i a j es la misma que de j a i cuando en realidad la demanda (orígenes) y la oferta (destinos) son de naturaleza distinta. 2. Indicadores de oportunidades acumulativas. Este método es igualmente sencillo y es uno de los primeros en desarrollarse. Este tipo de indicadores refleja el número de oportunidades disponibles desde un punto de origen y dentro de un umbral predefinido por la distancia o el tiempo de viaje. Esto es, define un valor predeterminado para cada origen, y utiliza el número de destinos potenciales dentro de ese valor como una medida de accesibilidad. Puede representarse de la siguiente forma:

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Donde Ai es el indicador de accesibilidad de i; oj son las oportunidades (facilidades) en j, y Bj es un valor binario que toma el valor de 1 si j está dentro del umbral predeterminado (0 en otro caso) (El-Geneidy et ál., 2009). La única información que se requiere es la localización de todos los destinos dentro del umbral establecido. A este tipo de método también se le encuentra en la literatura como medidas de cobertura o de contorno (Geurs y Ritsema, 2001; Higgs, 2004) (por ejemplo, el número de hospitales dentro de un radio de 10 km de un centro de población) a menudo representados en mapas con isolíneas que muestran las zonas de cobertura (llamados isochronic map, los sitios de destino que se pueden alcanzar en la medida que se incrementan los valores de tiempo) (Hardcastle y Cleeve, 1995; Scheurer y Curtis, 2007). Si bien supera el problema de agregación de datos de otros métodos porque los destinos son contados individualmente, por lo que no hay pérdida de información (debido al manejo de promedios) este método es criticado porque no tiene en cuenta ni las características de los usuarios ni su conducta espacial, y porque todas las oportunidades localizadas dentro de los límites del umbral son consideradas accesibles por igual, además de que los umbrales son valores arbitrarios (Scheurer y Curtis, 2007). No obstante, tanto este tipo de indicador como los de separación espacial tienen la ventaja de ser muy sencillos de operativizar, no demandan grandes cantidades de datos y son fáciles de interpretar por los investigadores y los tomadores de decisiones. 3. Indicadores de interacción espacial. Estos indicadores se basan en la teoría de la interacción espacial (tie) que ha sido una de las más productivas generalizaciones de la localización de servicios, pues esencialmente es una conceptualización del comportamiento espacial de los consumidores. Está basada en el supuesto de que las personas que requieren un servicio sacrificarán el efecto disuasivo de la distancia a un sitio alternativo en razón de su atractivo, esto es, los consumidores pueden evitar el centro más cercano que ofrece la actividad o servicio deseado por un destino más distante pero más atractivo. Se deriva de los estudios pioneros de William Reilly (en 1931) y su ley de la gravitación comercial, en el que haciendo una analogía con el principio newtoniano de la gravitación universal propuso que la magnitud de los flujos de consumidores entre localidades era directamente proporcional al tamaño de población residente en las localidades e inversamente proporcional al cuadrado de las distancias que lo separaban (Garrocho, Chávez y Álvarez, 2003) de ahí que este tipo de indicadores también se les llame indicadores gravitacionales (Bhat et ál., 2002) o de accesibilidad potencial (Geurs y Wee, 2004). Cuando Hansen (1959) definía a la accesibilidad como posibilidades de interacción, justamente se refería a la atracción de los destinos y la

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fricción de la distancia entre orígenes y destinos, de ahí que aplicara un modelo gravitacional para medir accesibilidad. Por ello, este tipo de indicadores son más complejos que los anteriores, porque incluyen la dimensión de la oferta (valor de atracción) y los costos de transporte. Mientras el indicador de oportunidades acumulativas usa una medición discreta (de distancia o tiempo), este tipo de indicador lo hace de manera continua (sensible a cualquier variación en los tiempos o distancias), por lo tanto elimina la discrecionalidad del umbral. Aunque puede representarse de diversas maneras, una forma general del modelo es:

Donde Ai es el indicador de accesibilidad del origen i; Oj es la atractividad del sitio j; dij es la distancia, tiempo o costo de transporte entre el origen y el destino, y b es la fricción de la distancia derivada del comportamiento espacial de los consumidores (generalmente obtenida por calibración). El problema operativo real está en las variables que en realidad representan el atractivo de los sitios de destino (magnitud de la oferta, nivel de precios, disponibilidad, calidad del servicio, prestigio, etcétera), la forma de calcular la distancia (costos o tiempos de viaje, energía consumida o distancia en red, que pueden representar en sí mismos complejos modelos de insumo a este indicador) y la forma que toma la función que representa la fricción de la distancia (usualmente funciones potenciales o exponenciales) (Garrocho, Chávez y Álvarez, 2003). Hay referencias disponibles a estos modelos en los indicadores de accesibilidad en una multiplicidad de variantes con diferentes niveles de sofisticación (Cervero y Kockelman, 1997; Clarke et ál., 2002; Kuzmyak, Baber y Savory, 2006; Garrocho y Campos, 2006; Unal et ál., 2007; Schuurman, Bérubé y Crooks, 2010), aunque se ha argumentado (Bhat et ál., 2000) que sus resultados no son generalizables porque utilizan datos agregados (pues asignan el mismo nivel de accesibilidad a todos los individuos de una zona), porque los procedimientos para obtener el parámetro de la fricción de la distancia se obtienen por calibración en un contexto específico y porque el resultado se ve afectado de manera similar ante cambios iguales en la atracción o distancia. Incluso los resultados de las investigaciones disponibles no son fáciles de interpretar ni comunicar y excluyen los efectos de competencia y temporalidad (Geurs y Wee, 2004), aunque versiones posteriores de estos modelos han tratado de eliminar (o minimizar) estas limitaciones.

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4. Indicadores de utilidad. Una aproximación más para estimar la accesibilidad es el que se basa en la utilidad individual percibida para las diferentes selecciones de destinos deseables, y tiene su origen en los conceptos de la microeconomía. La forma que puede tomar este indicador es:

Donde para un individuo n, la accesibilidad está definida como el valor esperado de la utilidad máxima entre todas las alternativas de destino j en el grupo de destinos C. Ben-Akiva y Lerman (1985) lo definieron como una medida de accesibilidad del tipo logsum, que sirve como un indicador agregado que indica la deseabilidad de un conjunto de opciones.4 Esta utilidad puede tomar la forma de un beneficio económico o puede ser un indicador de equidad social (Scheurer y Curtis, 2007). Algunas de las críticas que se le hacen es sobre su relativa inhabilidad para capturar los efectos de cambios en los patrones de uso de suelo y transporte en el tiempo, es decir no puede predecir el surgimiento de nuevas alternativas y sus efectos en el comportamiento del transporte, en otras palabras, no todos los destinos están disponibles para todos los individuos (no hay restricciones para la selección de destinos), y que los resultados son derivados sólo del comportamiento observado de los usuarios y no reflejan con claridad los beneficios de incrementar las opciones de destino (Bath et ál., 2000). 5. Indicadores espacio-temporales. Estos indicadores toman como elemento central en la estimación de la accesibilidad, las restricciones temporales de los individuos considerados en el análisis. La base de esta aproximación es el reconocimiento de que los individuos tienen periodos limitados para realizar determinadas actividades, que Bhat et ál. (2000) identifican como restricciones de capacidad (limitaciones en el número de actividades que una persona puede realizar en un determinado momento; tienen que ver con el desempeño humano, esto es por ejemplo la necesidad de comer o dormir); restricciones de acoplamiento (la necesidad de la personas de estar en ciertos lugares en ciertos momentos como ir al trabajo o a la escuela); y restricciones de autoridad (las limitaciones a la movilidad y al desarrollo de actividades que están fuera del control de los individuos, como los horarios y condiciones de uso de las unidades de servicio y de la infraestructura y medios de transporte). Como estos indicadores analizan la accesibilidad desde el punto de vista de los indi4

Se basa en los modelos de selección discreta que son usados ampliamente en economía para describir, analizar y predecir la selección entre dos o más alternativas discretas, por ejemplo, qué medio de transporte utilizar o a qué unidad de servicio acudir; de ahí que sean muy usados por los especialistas en transporte.

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viduos, también se les conoce como indicadores de accesibilidad basados en la persona (Geurs y Wee, 2004) y tienen sus fundamentos en el trabajo clásico de Hägerstrand (1970).5 Este enfoque ha tenido más interés en la investigación sobre el comportamiento de los usuarios de los sistemas de transporte más que en la accesibilidad en sí. Satisface buena parte de los criterios teóricos como resultado de su aproximación desagregada pero es ahí donde reside su mayor debilidad, requiere de datos prácticamente de forma individual, recolectados en campo y de gran capacidad de cálculo para procesarlos,6 lo que dificulta instrumentar análisis a escala agregada (grupos de población, ciudades, regiones), y por ello la mayoría de los trabajos con este enfoque se han restringido a áreas relativamente pequeñas y para subconjuntos de población. Además, en términos teóricos, no toman en cuenta las restricciones de la capacidad potencial de las oportunidades (por ejemplo, camas de hospital, empleos disponibles), lo que hace menos adecuado su uso para el análisis de accesibilidad en el que se tienen efectos de competencia (Geurs y Wee, 2004). 6. Indicadores de competencia. Algunos autores agregan un sexto tipo de indicadores de accesibilidad, definidos como medidas de competencia (Scheurer y Curtis, 2007), con los que se considera la relevancia de la presencia de competidores al momento de medir la accesibilidad. Ello implica tener en cuenta capacidades máximas (restricciones) a los servicios u oportunidades (por ejemplo, vacantes disponibles), de tal manera que representen, por ejemplo, la competencia entre trabajadores por un limitado número de empleos. De igual manera, diversos centros de trabajo podrían competir por un limitado número de trabajadores calificados disponibles. Esto podría analizarse con un modelo de interacción espacial doblemente restringido, así que en realidad no se trata de un método distinto, sino del reconocimiento explícito de confrontar en cualquiera de los métodos (separación espacial, oportunidades acumulativas, aunque de forma particular en los de interacción espacial) los efectos competidores de la oferta y la demanda de oportunidades, pues el hecho de no considerarlos puede conducir a resultados inexactos (Shen, 1998). Algunos autores incorporan los efectos de la competencia, dividiendo las oportunidades que se pueden alcanzar desde un origen i (oferta po5 6

Geógrafo sueco, fundador de la geografía del espacio-tiempo. El artículo citado es una reflexión sobre la visión que se tiene de las personas en la ciencia regional, y presenta la estructura conceptual de lo que llamó la geografía del tiempo. Este tipo de métodos tiene un alto nivel de dependencia con la tecnología disponible; en la medida de que se tengan grandes bases de datos georreferenciadas de información individualizados, así como los algoritmos y herramientas computacionales para procesarlos, será más común el uso de este tipo de aproximaciones.

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tencial) entre la demanda potencial de la zona i; otros, como un cociente de oportunidades dentro del alcance de un origen i y la demanda potencial de esas oportunidades para cada destino j; y otros más usan los factores de balance de los modelos doblemente restringidos de interacción espacial (Knox, 1978; Shen, 1998; Geurs y Ritsema, 2003). Los factores de balance son mutuamente dependientes, así que tienen que ser estimados de manera iterativa, pues incorporan de forma simultánea los efectos de la demanda y la oferta lo que pueden ser muy útiles para medir accesibilidad en situaciones donde hay competencia tanto en la oferta como en la demanda (como en el ejemplo del empleo).7 Aunque operativamente es factible de estimar sin problema con el uso del software apropiado, el hecho de su cálculo complejo y dificultad para interpretar hace que sea poco utilizado en los trabajos de accesibilidad (Geurs y Wee, 2004). Cada uno de los anteriores métodos tiene sus ventajas y limitaciones, y claramente no hay un acuerdo de cómo calcular un índice de accesibilidad adecuado para todos los contextos. Aun dentro de cada familia de indicadores hay grandes variaciones en su aplicación (con diferentes niveles de sofisticación) que tratan de subsanar algunas de las limitaciones inherentes de cada uno o bien para adaptarlos a situaciones particulares. El avance en cada uno de los métodos ha continuado, aún en los considerados más simples (por ejemplo, la teoría de grafos aplicada al análisis de movimiento en redes que pueden simular con un gran detalle los tiempos de viaje en presencia de congestión). La preocupación de algunos autores gira en torno a las diferencias en los resultados que puede arrojar cada método. Se ha demostrado por ejemplo, que existen correlaciones altas entre diferentes tipos de métodos que pertenecen a una misma familia y entre las de oportunidades acumulativas y los de interacción espacial, pero no con los de espacio-tiempo, por ejemplo (Koenig, 1980; Guy, 1983; Kwan, 1998). De ahí que la recomendación de usar el indicador apropiado según la situación y propósito de análisis (Handy y Niemeier, 1997) sigue siendo válido. Es frecuente encontrar trabajos que combinen diferentes métodos (a veces en encadenamiento donde la salida de un modelo es el insumo de otro) o que agreguen componentes espaciales y que los adecúen según la disponibilidad de información y las preocupaciones de la investigación. A partir de todos los criterios teóricos expuestos, podría esperarse que un indicador de accesibilidad ideal debía ser sensible a los cambios en los servicios de transporte (componente de transporte), a la cantidad y distri7

Una referencia más clara de los modelos de interacción espacial con restricciones se puede consultar en Garrocho, Chávez y Álvarez (2003).

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bución de la oferta y la demanda de oportunidades (componente de uso de suelo), a las restricciones de tiempo (componente temporal) y considerar las necesidades de las personas (componente individual). Ésta es una prioridad de investigación en México. Cumplir con todos estos criterios puede ser tan complejo que difícilmente se puede lograr en la práctica. Lo importante es reconocer las implicaciones de ignorar uno o más de estos criterios (Geurs y Wee, 2004). No obstante la investigación actual reporta un creciente interés por la aplicación de indicadores de accesibilidad en ambientes de sistemas de información geográfica (sig) lo que facilita el cálculo, la interpretación y el análisis (Garrocho y Campos, 2006). La disponibilidad de bases de datos georreferenciadas y de módulos de análisis espacial en ambiente sig, así como de sofisticado software de modelamiento de transporte, hacen factible el incorporar la mayor cantidad de criterios y detalles posibles. En cualquier caso será relevante no perder la capacidad explicativa, y la simplicidad, que permitan comunicar los resultados y convertir un indicador de accesibilidad en una verdadera herramienta de toma de decisiones para la planeación y aplicación de políticas públicas. Conclusión La accesibilidad espacial es una condición necesaria, aunque no suficiente, para garantizar la consecución de las oportunidades de desarrollo de los grupos de población más vulnerables. La revisión de la investigación disponible muestra que este tema sigue estando presente en el debate científico reciente, además de ser contemplado reiteradamente en planes y programas de desarrollo social y territorial en diversas escalas, desde lo local a lo internacional. Más allá de iniciar o continuar el debate sobre su conceptualización teórica y su relación con la pobreza, es necesario operativizarlo y desarrollar métodos e instrumentos que permitan medirlo y evaluarlo de una manera confiable. No parecen existir demasiados ejemplos sistemáticos y continuados de su medición en ciudades mexicanas, de ahí la necesidad de desarrollar métodos propios a partir de la información disponible a escala urbana. Construir y contrastar diversos indicadores de accesibilidad aplicados a diversas realidades nacionales podrán ayudar a generar una sólida base metodológica que permita incluir este tipo de indicadores en índices compuestos (por ejemplo, marginación o desarrollo humano) que suelen ser la base para la aplicación de buena parte de los programas gubernamentales de combate a la pobreza y atención de grupos vulnerables. De ahí la importancia de generar proyectos específicos sobre esta temática, de corte más metodológico, que haga uso intensivo de la tecnología disponi-

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ble (bases de datos extensas, sistemas de información geográfica, y análisis espacial) que contribuyan a fortalecer las líneas de investigación de la Red Temática de Pobreza y Desarrollo Urbano, lo que implicará necesariamente un trabajo multi e interdisciplinario y la colaboración de diversos investigadores del país. Bibliografía Aday, L. A. y Andersen, R. (1974). A framework for the study of access to medical care. Health Services Research, 9, 208-220. Aguilar, A. G. y Mateos, P. (2011). Diferenciación sociodemográfica del espacio urbano de la ciudad de México. Eure, 37(110), 5-30. Alañón, A. y Arauzo, J. M. (2008). Accesibilidad y localización industrial. Una aplicación a las regiones españolas fronterizas con Francia. Revista de Estudios Regionales, 82, 71-103. Al-Sahili, K. y Aboul-Ella, M. (1992). Accessibility of public services in Irbid Jordan. Journal of Urban Planning and Development, 118(1), 1-12. Álvarez, J. A. (2010). Hacia una agenda de indicadores metropolitanos. En V. Cabrera, M. Ruiz, N. L. Ramírez y R. Nava (Comps.), Memoria: Taller de Observatorios Urbanos Locales. México: Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, pp. 175-204. (2013). Análisis de la estructura comercial de la Zona Metropolitana de Toluca (Tesis de doctorado). México: Facultad de Filosofía y Letras-Universidad Nacional Autónoma de México. , Chávez, T. y Garrocho, C. (2007). El observatorio metropolitano de Toluca: lecciones, propuestas y desafíos. Economía, Sociedad y Territorio, 7(25), 157-214. Bach, L. (1981). The problem of aggregation and distance for analyses of accessibility and access opportunity in location-allocation models. Environment and Planning A, (13), 955-978. Bagheri, N., Benwell, G. y Holt, A. (2005). Measuring spatial accessibility to primary health care. En The 17th Annual Colloquium of the Spatial Information Research Centre, sirc. Duredin, Nueva Zelanda: University of Atago. Banco Mundial. (2006). World Development Report 2006. Equity and Development. Washington: Banco Mundial/Oxford University Press. Baschieri, A. y Falkingham, J. (2009). Staying in school: assessing the role of access, availability, and economic opportunities – the case of Tajikistan. Population Space and Place, 15, 205-224. Ben-Akiva, M. y Lerman, S. R. (1985). Discrete choice analysis: Theory and application to travel demand. Cambridge, Estados Unidos: mit Press. Bhat, C., Handy, S., Kockelman, K., Mahmassani, H., Chen, Q. y Weston, L.,

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Ady P. Carrera Hernández y Ramón Fernández Mejía Introducción

l municipio mexicano, tradicionalmente subordinado a las decisiones de los gobiernos federal y estatales, ha atravesado por un proceso de transformación importante a lo largo de las últimas tres décadas. A pesar de las severas limitaciones jurídicas, políticas, fiscales, institucionales y sociales que aún enfrenta, consecuencia de un federalismo centralizado y de un proceso de descentralización muy limitado, el municipio se ha convertido en el ámbito idóneo para lograr transformaciones estructurales en la relación entre el gobierno y la sociedad. Hace dos décadas había quien afirmaba que el municipio era el ámbito de gobierno que menos facultades de cambio y adaptación tenía. Sin embargo, actualmente, resulta evidente que esta esfera es la que mayores posibilidades tiene de adaptarse a las continuas transformaciones que impone la sociedad contemporánea globalizada. No obstante, es un hecho que en nuestro país, el municipio, en general, aún no cuenta con las condiciones para ello. A 30 años de la reforma constitucional que mayor impacto ha tenido en la vida municipal y ante el inicio de una nueva administración federal, es muy oportuno preguntarse qué es lo que se necesita para lograr el fortalecimiento municipal. El objetivo de este documento es aportar elementos para la discusión acerca de cuáles deben ser los componentes de un proceso efectivo de fortalecimiento del municipio mexicano, con el fin de orientar la investigación que se desarrolla en el tema, a fin de nutrir las políticas públicas que se requieran para ese propósito. El texto se compone de tres partes: en la primera se describe de manera sucinta la evolución que ha experimentado el perfil del municipio en las últimas décadas, y en este contexto se discuten los que deben ser los componentes del fortalecimiento municipal. En la segunda parte se analiza el contenido de la bibliografía que se ha generado de 1990 a 2011, con el fin de definir cuáles son los temas que de mane-

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ra tradicional se han investigado para contrastar su correspondencia con los temas que deberían ser prioritarios, a fin de determinar hacia dónde se debe orientar la investigación que pretenda contribuir al proceso de fortalecimiento municipal. La tercera parte contiene algunas ideas para alimentar la discusión del grupo de Trabajo Fortalecimiento Municipal, de la Red de Pobreza y Desarrollo Urbano del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologia (Conacyt). Componentes del fortalecimiento municipal Antecedentes

El Estado mexicano contemporáneo fue construido de modo excesivamente centralizado en lo político y lo económico (Rodríguez, 1997; Wynia, 1990). De manera formal, México es una república federal, sin embargo, hasta las últimas décadas del siglo xx era comúnmente aceptado que “el federalismo mexicano es más un mito de papel que una realidad política” (Johnson, 1968, p. 45). La Constitución federal aprobada en 1917 reconoció al gobierno municipal como la base de la organización política y administrativa del Estado mexicano, describiéndolo como libre, en el sentido de que es concebido como una esfera autónoma de gobierno. No obstante, en la práctica, no se le otorgaron las condiciones para que esta aspiración se cumpla. El esquema de relaciones intergubernamentales existentes, en extremo vertical y centralista, colocó al municipio como el ámbito de gobierno más débil, siempre subordinado en lo financiero y lo político a la federación y los estados. Fue en los inicios de la década de los ochenta cuando el régimen enfrentó graves problemas fiscales e importantes cambios políticos en el ámbito local,1 que la administración de Miguel de la Madrid señaló a la descentralización como uno de sus principales objetivos. Una de las tres estrategias identificadas para combatir los problemas derivados de la centralización fue la vigorización de la vida municipal (spp, 1983). La reforma al artículo 115 constitucional, aprobada en 1983, se convirtió en la medida más importante en el proceso de cambio que empezaba a experimentar el municipio mexicano. Avance importante sin duda alguna, pero como bien apuntó Olmedo (1982), faltaba darle contenido real. A partir de entonces, muchos han sido los factores que han propiciado una transformación sustantiva de la vida municipal. Uno de los más determinantes ha sido la forma en que se siguió desarrollando el proceso de descentralización. 1

Entre 1982 y 1983, el Partido Acción Nacional (pan) logró una cadena de importantes victorias en las elecciones municipales, incluyendo las capitales de cinco estados: Chihuahua, Durango, Sonora, Guanajuato, y San Luis Potosí. Las victorias de la oposición dejaron en claro que las demandas de descentralización se iban extendiendo en la esfera municipal.

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ELEMENTOS PARA DISCUTIR SOBRE EL FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

La política adoptada por la administración de Salinas de Gortari (19881994) determinó que la modernización del país se llevaría a cabo con base en tres acuerdos. De ellos, el Acuerdo Nacional para la Recuperación Económica con Estabilidad de Precios incluyó la descentralización del gasto público como una estrategia para fortalecer a estados y municipios como uno de sus objetivos más importantes (spp, 1989). Contrario al discurso, la política de descentralización fortaleció la concentración del poder federal a expensas de un mayor debilitamiento de estados y municipios (Fox y Moguel, 1995). Un par de años después de finalizar ese sexenio, Cabrero (1998a) concluyó que a pesar de las intenciones de fortalecer al municipio, al pacto federal y a la descentralización, la realidad había cambiado muy poco. En el gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) se denominó Nuevo Federalismo a su política de descentralización, la cual tuvo como principal objetivo la descentralización del gasto público federal (Scott, 2004). En 1998 se creó el Ramo 33 Fondo de Aportaciones Federales para Estados y Municipios, del Presupuesto de Egresos de la Federación, con el cual se les dotó de mayores recursos financieros. Ello incrementó el ingreso de los municipios en términos reales, pero esto no fue por el fortalecimiento de sus facultades tributarias, sino derivado de las mayores transferencias federales. En la actualidad, las transferencias federales representan dos terceras partes del ingreso total de los gobiernos municipales, lo cual significa que éstos últimos tienen un grado mayor de dependencia respecto del gobierno federal. De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el gobierno de Vicente Fox se propuso como objetivo rector en materia de federalismo fomentar una relación de colaboración responsable, equilibrada y productiva entre los Poderes de la Unión y entre los distintos órdenes de gobierno. Para ello se pretendió coadyuvar con los gobiernos locales para atender las demandas ciudadanas y apoyar a las entidades federativas y municipios para fortalecer la capacidad y eficiencia de su sistema hacendario. En la realidad, esta administración no desarrolló ninguna política importante que hiciera avanzar el proceso de descentralización, continuando con la política de descentralización del gasto federal de la administración anterior (Godina, 2006). De la misma forma, durante el gobierno del actual presidente de la república, Felipe Calderón (2006-2012) no se ha adoptado ninguna acción sustantiva para apoyar este proceso con miras al fortalecimiento de los gobiernos municipales. A pesar del panorama recién descrito, la gran variedad de transformaciones económicas, políticas y sociales por las que ha atravesado el país en los últimos 30 años, han ido dándole un nuevo perfil muy distinto al espacio local. El siguiente apartado reseña brevemente dicho proceso.

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Perfil actual del municipio mexicano

El proceso de democratización del país inició en el nivel local. Desde mediados de los ochenta, el número de ayuntamientos gobernados por la entonces denominada oposición fue creciendo significativamente por diversas razones. Una de ellas fue consecuencia de las elecciones federales de 1988, en las cuales el Partido Revolucionario Institucional (pri) no logró la mayoría requerida en la Cámara de Diputados para aprobar reformas constitucionales. Por lo tanto, el presidente del país tuvo que reconocer las victorias del Partido Acción Nacional (pan) en el ámbito municipal, para lograr su apoyo en el Congreso federal. Por otra parte, el Partido de la Revolución Democrática (prd) se creó en 1989, y logró de manera inmediata un importante apoyo municipal (Bruhn y Yanner, 1995). Una de las principales estrategias para obstaculizar el trabajo de los municipios de oposición fue reducir al máximo sus recursos financieros. Ante la necesidad de dar respuesta a los requerimientos de su población, con recursos muy limitados los ayuntamientos de oposición buscaron soluciones innovadoras que no sólo fueran eficaces y eficientes, sino que además estuvieran respaldadas por la ciudadanía gracias a cuyo apoyo, no sólo en las urnas sino también en la calle, habían logrado el acceso al gobierno (Rodríguez y Ward, 1995; Guillén, 1995; Ward, 1995). Otro factor importante fue el incontenible proceso de desarrollo urbano, la población que residía en las ciudades casi se duplicó de 1980 a 2007, al ascender de 38.1 a 75 millones de personas, es decir 71% de la población nacional (Garcés, 2007, p.3). En 1950, menos de 43% de la población del país se asentaba en localidades urbanas; en 1990, era 71% y en 2010, era casi 78% (inegi, 2012). Ello colocó a los gobiernos municipales en circunstancias de expansión y crecimiento de la pobreza, sin contar con recursos suficientes y sin un marco jurídico-institucional adecuado. Ante el tamaño de la problemática que enfrentaban, los gobiernos locales que recién habían conquistado espacios importantes se propusieron como objetivo mejorar la eficiencia en su gestión por medio de reducir la corrupción, asignando mayores recursos a los bienes y servicios públicos. Pese a las limitaciones que enfrentaban, muchos de ellos desarrollaron nuevas formas de gestión pública, manifestando la necesidad de construir un nuevo diseño institucional para el municipio (Arzaluz y Bassols, 1996). A mediados de los noventa, Cabrero (1995) llamaba la atención sobre las incipientes experiencias innovadoras que empezaban a desarrollarse en la esfera municipal, las cuales evidenciaban la gestación de una nueva forma de relación y ejercicio del poder en este ámbito. A pesar de que no todos los municipios del país se incorporaron a esta nueva tendencia, para principios del nuevo siglo

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ELEMENTOS PARA DISCUTIR SOBRE EL FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

el perfil de los municipios mexicanos había experimentado notables cambios. Al finalizar la primera década del siglo xxi, los ayuntamientos (Merino, 2010): 1. Dejaron de ser cuerpos administrativos controlados por los poderes estatales. 2. Dejaron de ser el coto de un solo partido. 3. Dejaron de depender de los recursos autorizados por los congresos locales. 4. Dejaron de ejecutar, exclusivamente, las normas emitidas por los congresos locales. 5. Dejaron de ser correas de transmisión de las demandas y los conflictos rurales, de los pequeños pueblos y de los asentamientos dispersos. 6. Dejaron ser gobernados por presidentes municipales que pertenecían al mismo partido político. Las transformaciones que se han registrado en este ámbito de gobierno también pueden apreciarse por medio de la información que ofrecen los 4 074 casos sistematizados con el Premio Gobierno y Gestión Local organizado por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide) en el periodo 2001-2011 (Rojo, 2011). Estas experiencias muestran claramente que los ayuntamientos mexicanos desarrollan políticas públicas mediante una enorme variedad de programas que están vinculados no sólo a las facultades y obligaciones que la ley les atribuye de manera directa, sino también en áreas cuya responsabilidad principal corresponde a otros ámbitos de gobierno, como es el caso de salud y educación (véase cuadro 8.1). Cuadro 8.1 Programas participantes en el Premio Gobierno y Gestión Local por tema (2001-2011) Clasificación Conservación Ecológica Desarrollo Municipal Educación Infraestructura Municipal Modernización Administrativa Participación Ciudadana Planeación Urbana Política Social Salud Pública Seguridad Pública Servicios Públicos Transparencia y Rendición de Cuentas Total

Número de programas 303 476 340 411 549 259 130 610 285 267 300 95 4 074

% 7.44 11.68 8.35 10.09 13.48 6.36 3.19 14.97 7.00 6.55 7.36 2.33 100.00

Fuente: Rojo (2011, p. 15).

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Las condiciones en las que se llevan a cabo estos programas son muy heterogéneas, no obstante, en general, lo hacen en medio de grandes limitaciones. De acuerdo con los datos más recientes, en el perfil institucional actual de los gobiernos municipales de nuestro país destacan las características siguientes (Arellano, Cabrero, Montiel y Aguilar, 2011): 1. De los presidentes municipales, sólo 38% tiene estudios de licenciatura, 12% de bachillerato, 15% de secundaria y 24% de primaria. Mientras que los alcaldes tienen escasa experiencia en actividades gubernamentales, 50% tuvo un empleo previo en el sector privado. 2. Las áreas más recurrentes de la administración municipal son: finanzas, secretaría del ayuntamiento, seguridad pública, obras públicas y contraloría interna. Las menos recurrentes son: transparencia, participación ciudadana y planeación o evaluación. Sólo 25% de los municipios cuenta con una unidad administrativa encargada de la función de planeación. 3. En promedio, los titulares de área tienen un nivel de educación primaria. Aunque las áreas de seguridad pública y servicios públicos son las que concentran mayor número de empleados, son dirigidas por los funcionarios con menor preparación académica. 4. Los esquemas de contratación de personal que prevalecen generan inestabilidad y alta rotación de servidores públicos, y por lo tanto, improvisación en la gestión. En 2009, del total de empleados 47% era de confianza y sólo 31% de base. 5. Hay graves carencias en términos de reglamentación, menos de 50% de los municipios del país contaba con reglamentos esenciales como los de obra pública, zonificación y uso de suelo, participación y planeación. Aunque la mayor parte de los municipios cuenta con reglamentos de policía y buen gobierno, interior del ayuntamiento y de seguridad pública, hay un alto nivel de rezago en la actualización de esos ordenamientos. Sólo una tercera parte de los municipios tiene alguna especie de asociación con otros municipios o con el gobierno estatal; y estas asociaciones se presentan en rubros tradicionales como la prestación de servicios básicos. Los municipios más pequeños y con mayor rezago tienen menor tendencia a asociarse. Hace casi 20 años se afirmaba: “El municipio, que debería ser la célula básica del sistema federal, es el ámbito de gobierno que menos facultades de cambio y adaptación tiene” (Aguilar, 1995, p. 40). En la actualidad, resulta evidente que esta esfera es la que mayores posibilidades tiene de adaptarse a las continuas transformaciones que la sociedad contemporánea globalizada impone. Sin embargo, es un hecho que en nuestro país, el municipio, en general, aún no cuenta con las condiciones para ello. Considerando la evidencia recién presentada, a 30 años de la reforma constitucional que mayor impacto ha tenido en la

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vida municipal y ante el inicio de una nueva administración federal, es muy oportuno preguntarse qué es lo que se necesita para lograr el fortalecimiento municipal. ¿Cuáles deben ser los componentes del fortalecimiento municipal? Dada la situación de los municipios mexicanos antes de la década de los ochenta, el tema del fortalecimiento municipal había sido poco atendido (Ochoa, 1955). Es en 1978, no por casualidad derivado de la XI Reunión Nacional de Tesoreros de los Estados y Funcionarios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que se planteó la necesidad de fortalecer a los municipios y organizar una comisión para elaborar un programa nacional de fortalecimiento municipal (Delgado, 1984). En agosto de 1978 se realizó en la ciudad de Zihuatanejo la Primera Reunión Nacional de Fortalecimiento Municipal. La idea la apoyó el entonces gobernador de Guerrero Rubén Figueroa, cuyo estado había sido el primero en poner en marcha un programa de este tipo en 1975.2 En noviembre de 1978 se llevó a cabo la segunda reunión del sistema sin mayores resultados. Una vez aprobada la reforma al artículo 115 constitucional en 1983, se inició una serie de estudios cuyo objetivo era reflexionar sobre el fortalecimiento del municipio. Por esas épocas, como señala Merino (2003, p. 8), “se debatía en el mejor de los casos entre el formalismo jurídico de los estudios institucionales, las emergencias del rapidísimo y caótico proceso de urbanización que estalló 10 años antes, y las miradas normativas”. A mediados de los noventa, es posible identificar con claridad a un grupo de investigadores enfocados en analizar, explicar y apoyar la transformación que se presentaba en esta esfera: Enrique Cabrero, Tonatiuh Guillén, Alicia Ziccardi, Mauricio Merino y Rodolfo García del Castillo, entre otros. Todos esos estudios han vinculado al fortalecimiento municipal con dos temas nodales: el federalismo y la descentralización. Como bien señala Cabrero (1998b, p. 14): “Si bien federalismo y descentralización son conceptos que no tienen el mismo significado, para el caso mexicano sí están orientados en este momento al mismo fin: fortalecer los gobiernos locales”. En general, entre estos autores hay grandes coincidencias en torno a los elementos que hacen falta para avanzar en el fortalecimiento del ámbito municipal. Hace casi 20 años, Cabrero (1985) señalaba que el fortalecimiento de los gobiernos municipales debía contemplar:

Es importante señalar que el impulsor de la idea fue el maestro Gustavo Martínez Cabañas, quien se desempeñó como su Secretario de Desarrollo Económico de 1976 a 1981.

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1. Las reformas, particularmente las descentralizadoras, debían ser concebidas e impulsadas por los propios actores de los niveles de gobierno involucrados. Por lo tanto, las reformas debían considerar, sobre todo, la diversidad como principio fundamental. 2. El desarrollo de capacidades administrativas sólidas, por medio de la capacitación técnica y la formación de cuadros profesionales. 3. La incorporación de la ciudadanía en la acción del gobierno, lo cual implicaba la creación de mecanismos de participación ciudadana eficaces en las políticas públicas locales. 4. La transformación del diseño institucional del gobierno municipal, mediante reformas jurídicas que doten de mayor autonomía a los gobiernos estatales y municipales. Por otra parte, de acuerdo con Ziccardi (2003), todo municipio en México debe cumplir con seis funciones básicas: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Promover el desarrollo económico sustentable. Cuidar el medio ambiente y los recursos naturales. Preservar la identidad cultural y étnica. Conservar el patrimonio histórico. Suministrar los servicios públicos básicos. Promover la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones.

Para Merino (2006), las responsabilidades que debe ejercer el municipio del siglo xxi son: 1. Cumplir con sus facultades constitucionales mínimas, con especial énfasis en la prestación de servicios públicos. 2. Aumentar sus recursos fiscales y administrar libremente su hacienda, fortaleciendo la explotación de sus fuentes de ingreso propio, lo cual ampliará sus facultades de toma de decisiones respecto a su gasto. 3. Organizar y reglamentar su administración pública sin intervención de otro nivel de gobierno. 4. Participar y cooperar en la política de desarrollo social de alcance federal. 5. Participar en las relaciones intergubernamentales del país, como agentes activos de implementación de políticas públicas, especialmente aquellas que incluyen el desarrollo sustentable o la seguridad pública. Haciendo un esfuerzo por encapsular los elementos más esenciales que debe poseer el proceso de fortalecimiento del actual municipio mexicano, esos elementos podrían sistematizarse en cinco dimensiones:

262

ELEMENTOS PARA DISCUTIR SOBRE EL FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

1. Dimensión jurídica: Transformación del diseño institucional municipal en aspectos básicos tales como el periodo de gobierno, la autonomía fiscal y la posibilidad de reelección, entre otros. 2. Dimensión de gestión: a) Creación y desarrollo de su capacidad institucional, lo cual implica la profesionalización tanto de autoridades como de funcionarios. b) Explotación eficaz de sus ingresos propios, mejoramiento de la calidad de su gasto, avance en materia de transparencia y rendición de cuentas. c) Adopción de modelos de gestión que permitan satisfacer las necesidades de sus comunidades en materia de servicios públicos y la planeación del desarrollo urbano, de forma tal que incidan positivamente en la reducción de la pobreza e inequidad. 3. Dimensión política: a) Creación de mecanismos para una efectiva participación ciudadana en los asuntos públicos. b) Construcción de un esquema de relaciones intergubernamentales más horizontal, coordinado y subsidiario. 4. Dimensión económica: Generación, apoyo y participación activa en procesos de desarrollo sustentable. 5. Dimensión ambiental y cultural: Preservación del medio ambiente y de la diversidad cultural y étnica. Estas cinco dimensiones se proponen como la base para iniciar la discusión acerca de los que deberían ser los componentes esenciales del proceso de fortalecimiento municipal. Una vez que se han señalado algunos elementos para reflexionar sobre el contenido del proceso mencionado, resulta apropiado hacer una revisión acerca de lo que se ha escrito en relación con el municipio. La idea es definir cuáles son los temas que tradicionalmente se han investigado para contrastar su correspondencia con los temas que deberían ser prioritarios, a fin de determinar hacia dónde se debe orientar la investigación que pretenda contribuir al proceso de fortalecimiento municipal. ¿Qué se ha escrito sobre el municipio? Antecedentes y aspectos metodológicos

Con el propósito de ofrecer una visión general sobre la producción académica generada en torno al municipio mexicano, se llevó a cabo la revisión de los libros que se han escrito sobre el tema.3 Las características para la 3

La revisión de bibliografía se llevó a cabo de enero a marzo de 2012.

263

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selección de los textos fueron: que se hubieran escrito a partir de 1990 y que en su contenido se encontrará evidencia empírica sobre uno o más municipios. En total se logró ubicar 129 trabajos,4 los cuales se desagregaron en 669 textos una vez que los libros colectivos se dividieron por capítulos. La consulta de la bibliografía se realizó en dos bibliotecas de instituciones de educación superior e investigación en el Estado de México y una del Distrito Federal. En el primer caso, la biblioteca Fernando Rozenzweig de El Colegio Mexiquense, única institución nacional que cuenta con un programa de maestría especializado en Desarrollo Municipal; y la biblioteca Juan Maccise de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de México. En el segundo caso, se acudió a la biblioteca del cide, institución que cuenta con un acervo bibliográfico diverso y actualizado sobre el tema. Cabe señalar que no se asistió físicamente a la Biblioteca Central de la Universidad Nacional Autónoma de México (unam), porque al revisar su catálogo electrónico no se detectaron textos diferentes de los ya ubicados. Cualquier omisión al respecto, entiéndase no intencional y es responsabilidad de los autores de este documento. Los libros se sistematizaron considerando los siguientes criterios: 1. Número de autores: a) Libro monográfico, elaborado por un solo autor. b) Libro colectivo, elaborado por varios autores. 2. Temas y subtemas tratados. 3. Metodología que se utilizó para su desarrollo: a) Metodología longitudinal: el estudio de un solo municipio o hasta cuatro de ellos. b) Metodología transversal: se consideraron al menos cinco casos de estudio.5 4. Año de publicación. 5. Municipio(s) que se estudió(aron). Además se elaboró un resumen que contiene sus objetivos y conclusiones principales.6 Considerando estos datos, se elaboró la Base Bibliográfica del 4 La lista de estos 129 libros aparece al final de este texto en la sección Fuentes de la Base Bibliográfica del Municipio Mexicano (1990-2011). 5 Esta clasificación permitió manejar de una manera más ágil la información presentada, porque en el caso de los estudios metropolitanos por ejemplo, pese a que muchos de ellos presentan sus trabajos como analíticos de las zonas metropolitanas en general, difícilmente consideran a todos los municipios que las integran por la dificultad de manejar su totalidad y posiblemente, porque no todos cuentan con la información requerida. 6 Por razones de espacio y ante la imposibilidad de plasmar la información de cada documento en un texto de esta naturaleza, dicho resumen se omitió en el presente trabajo.

264

ELEMENTOS PARA DISCUTIR SOBRE EL FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

Municipio Mexicano (1990-2012), a partir de la cual se realizó el análisis que se presenta en los siguientes apartados. Resultados de la revisión de la base bibliográfica del municipio mexicano (1990-2012) Número de autores

Considerando el total de libros revisados, sólo 47 de ellos son obras monográficas, lo cual representa 36% de los 129 textos. Pero si se considera que esos 129 libros se desagregaron en 669 textos, entonces, los monográficos sólo representan 7% del total de la producción bibliográfica. Ello indica que el estudio de lo que acontece en la esfera local, dada su diversidad y complejidad, se ha desarrollado en su mayor parte, con base en el trabajo de equipos o grupos y redes de investigadores. Las preguntas naturales que surgen son: 1. ¿Quiénes integran esos grupos, equipos o redes?, 2. ¿Su interacción es continua?, 3. ¿Dónde se ubican esos investigadores, geográfica e institucionalmente?, 4. ¿En qué temas trabaja cada investigador y grupo o red? Temas

La gráfica 8.1 muestra la distribución de los textos, del total de 669, en relación con el tema que abordan, y la gráfica 8.2 muestra la importancia porcentual de cada tema. Como puede apreciarse, más de la mitad de la producción bibliográfica se centra en los temas de: planeación para el desarrollo, participación ciudadana, modernización de la gestión, servicios públicos, desarrollo urbano y finanzas. Metodología

De los 669 textos revisados, 74% son estudios con una metodología de tipo longitudinal, que en su mayoría son estudios de un solo caso; en tanto que el restante 26% corresponde a los que se ha denominado textos con metodología transversal, es decir, que examinan más de cinco casos (véase gráfica 8.3). La tendencia presentada evidencia una inclinación preponderante hacia estudios de municipios específicos, ello quizá se puede explicar porque una gran cantidad de los textos longitudinales provienen de los libros que integran los casos del Premio Gobierno y Gestión Local del cide que se enfoca en el análisis de buenas prácticas municipales.

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ADY P. CARRERA HERNÁNDEZ Y RAMÓN FERNÁNDEZ MEJÍA

Gráfica 8.1 Número de textos de acuerdo con el tema de estudio 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10

Otros

Transparencia y rendición de cuentas

Salud

Servicios públicos

Relaciones intergubernamentales

Pobreza

Población

Participación ciudadana

Planeación para el desarrollo

Modernización de la gestión

Marco jurídico

Género

Financiamiento municipal

Empleo

Educación

Ecología

Desarrollo urbano

Democaracia

Calidad gubernamental

Fuente: Elaboración propia a partir de la Base Bibliográfica del Municipio Mexicano (1990-2011).

Metodología, temas y subtemas

En un esfuerzo por analizar la relación entre las variables de temas de estudio con el de la metodología que se empleó en su análisis, se elaboró la gráfica 8.4, la cual muestra los comportamientos presentados entre los estudios transversales y los longitudinales de acuerdo con los temas.

266

ELEMENTOS PARA DISCUTIR SOBRE EL FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

Gráfica 8.2 Porcentaje que representa cada tema en el total de textos analizados 16 14

10 8 6 4 2

Otros

Transparencia y rendición de cuentas

Servicios públicos

Salud

Relaciones intergubernamentales

Pobreza

Población

Planeación para el desarrollo

Participación ciudadana

Modernización de la gestión

Género

Marco jurídico

Financiamiento municipal

Empleo

Educación

Ecología

Desarrollo urbano

Democaracia

Calidad gubernamental

Porcentaje

Fuente: Elaboración propia a partir de la Base Bibliográfica del Municipio Mexicano (1990-2011).

Como puede apreciarse, en los estudios transversales sobresalen los temas de financiamiento municipal, democracia, marco jurídico y planeación para el desarrollo; destacando que este tipo de estudios son de naturaleza comparativa y donde, a excepción del primero, su análisis se ubica en un año o trienio específico y no en un periodo más amplio de tiempo. En los estudios longitudinales aparecen cuatro temas adicionales a los considerados en los transversales (véase cuadro 8.2). Esta diferencia se explica porque los textos de tipo longitudinal son mucho más en número que los transversales, por lo tanto, se esperaría que cubrieran más temas. Otra posible explicación es la dificultad de acceder a datos e información para más de cuatro casos de estudio.

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Gráfica 8.3 Número de textos por tipo de metodología (total 669 textos revisados)

Estudio longitudinal

Estudio transversal

Fuente: Elaboración propia a partir de la Base Bibliográfica del Municipio Mexicano (1990-2011).

Gráfica 8.4 Distribución de temas por tipo de estudio (números absolutos) 80 70 60 50 40 30 20 10

Otros

Transparencia y rendición de cuentas

Servicios públicos

Salud

Pobreza

Población

Participación ciudadana

Planeación para el desarrollo

Modernización de la gestión

Marco jurídico

Género

Empleo

Financiamiento municipal

Estudio longitudinal

Relaciones intergubernamentales

Estudio transversal

Educación

Ecología

Democracia

Desarrollo urbano

Calidad gubernamental

Fuente: Elaboración propia a partir de la Base Bibliográfica del Municipio Mexicano (1990-2011).

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ELEMENTOS PARA DISCUTIR SOBRE EL FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

Cuadro 8.2 Temas de gestión municipal de acuerdo con el tipo de estudio Tema Calidad gubernamental Democracia Desarrollo urbano Ecología Financiamiento municipal Marco jurídico Modernización de la gestión Participación ciudadana Población Planeación para el desarrollo Pobreza Relaciones intergubernamentales Servicios públicos Transparencia y rendición de cuentas Otros: Educación Empleo Género Salud

Transversal P P P P P P P P P P P P P P

Longitudinal P P P P P P P P P P P P P P P P P P

Fuente: Elaboración propia a partir de la Base Bibliográfica del Municipio Mexicano (1990-2011).

Es necesario aclarar que la clasificación de temas y subtemas resultó ser muy compleja, porque varios de ellos son complementarios y sus líneas de división son difusas y permeables, lo que complica una categorización tajante. Sin embargo, los principales criterios de definición fueron el título del documento y el énfasis del tema principal en la introducción. En los estudios con metodología transversal, los temas más recurridos fueron los de financiamiento y democracia (véase gráfica 8.4). Entre los subtemas sobre los cuales se ha concentrado el estudio del financiamiento municipal, destacan el comportamiento de los ingresos y gastos municipales, el funcionamiento del sistema de coordinación fiscal y sus resultados, así como los procesos de modernización administrativa que tienen como objetivo mejorar la capacidad recaudatoria de los gobiernos municipales (véase gráfica 8.5)

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Gráfica 8.5 Subtemas de las finanzas municipales en los estudios transversales (números absolutos) 14

12 10

8 6 4 2

0 Ingreso-gasto municipal

Modernización administrativa

Sistema de coordinación fiscal

Fuente: Elaboración propia a partir de la Base Bibliográfica del Municipio Mexicano (1990-2011).

En el caso del tema de democracia (véase gráfica 8.6), los subtemas de alternancia política, competitividad electoral y representación política, son los que mayoritariamente se presentaron en los estudios transversales. Esto podría deberse a que el ámbito municipal es donde se han gestado y generalizado los principales cambios políticos.7 Por otra parte, las elecciones son realizadas en periodos más cortos, generalmente cada tres años, lo que provoca que aunado a la disponibilidad de información por parte de los institutos o consejos electorales estatales, los estudios electorales sean más comunes.

Recordemos que la alternancia política se logró en primera instancia en los municipios mexicanos, además de ser en este ámbito donde se gestaron los primeros movimientos para la defensa del voto y el acceso a derechos políticos ampliados; por ejemplo, la conquista del derecho de la mujer a ejercer el voto, que le permitió además ser considerada ciudadana, concepto aún más amplio que porteriormente le permitió exigir garantías mínimas en diversos aspectos.

270

ELEMENTOS PARA DISCUTIR SOBRE EL FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

Gráfica 8.6 Subtemas de la democracia (números absolutos) 8

3 2 1

Gobernabilidad

Participación política

Ciudadanía individual

Evaluación del desempeño

Elecciones, usos y costumbres

Capacidades municipales

Sistema político

Reforma electoral

Representación política

Competitividad electoral

Alternancia política

Fuente: Elaboración propia a partir de la Base Bibliográfica del Municipio Mexicano (1990-2011).

El tercer tema más analizado en los estudios de corte transversal es el marco jurídico. Los subtemas más abordados fueron las reformas constitucionales, la capacidad reglamentaria de las autoridades locales sobre diversidad de aspectos y las controversias constitucionales, que en los años recientes ha sido uno de los aspectos que mayormente han marcado al federalismo mexicano (véase gráfica 8.7). Estos datos indican cómo de manera gradual se ha ido superando la concepción de las autoridades locales como simples prestadoras de servicios públicos, ubicándolas como un ámbito de gobierno que ha aprendido a hacer valer los derechos que la ley le concede. En contraparte, los tópicos que menos se trataron en los textos de tipo transversal fueron: los estudios de población, los asuntos ecológicos y la calidad gubernamental.8

8 Por calidad gubernamental se entienden los diagnósticos que se realizan respecto a la administración pública y que no tienen como objetivo presentar una propuesta de mejora administrativa.

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Gráfica 8.7 Subtemas del marco jurídico (números absolutos) 14

12 10 8 6 4

4 2

Capacidad reglamentaria

Controversia constitucional

Órganos electorales municipales

Reforma constitucional

Remunicipalidad

Fuente: Elaboración propia a partir de la Base Bibliográfica del Municipio Mexicano (1990-2011).

Los estudios longitudinales como la planeación para el desarrollo, la participación ciudadana y los servicios públicos son los temas con mayor producción científica (véase gráfica 8.4). En el tema de planeación para el desarrollo, el subtema de políticas de desarrollo económico local concentra cerca de 40% del total de textos; mientras que la promoción turística y la planeación estratégica del desarrollo como herramienta metodológica de análisis representan 13 y 15 por ciento, respectivamente (véase gráfica 8.8). Estos datos sugieren un claro interés de la comunidad académica por comprender la forma en que la esfera local avanza en su posicionamiento como actor estratégico de su propio desarrollo. De los textos sobre participación ciudadana, el segundo de los temas que mayor importancia ha tenido en los estudios longitudinales, 68% se han concentrado en el subtema de los mecanismos establecidos para su ejercicio. De éstos, 12% la examina como una estrategia para implementar políticas de desarrollo local, y 7% como un mecanismo de planificación participativa (véase gráfica 8.9). El gran número de estudios sobre este tema ratifica el lugar privilegiado que los investigadores le atribuyen como premisa indispensable para generar cambios estructurales en la esfera local.

272

ELEMENTOS PARA DISCUTIR SOBRE EL FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

Gráfica 8.8 Subtemas de la planeación para el desarrollo (números absolutos) 28

30 25 20 15

Políticas públicas

Promoción del turismo

Política de urbanización

Política de sustentabilidad

Gobierno local binacional

1 Política de desarrollo industrial

1 Plan estratégico de desarrollo

Centro de desarrollo empresarial

2 Gestión del agua

1 Desarrollo económico local

1 Áreas verdes

5 0

Fuente: Elaboración propia a partir de la Base Bibliográfica del Municipio Mexicano (1990-2011).

Los servicios públicos son el tercer tema que más se aborda en los estudios de tipo longitudinal, lo cual es comprensible dado que es la actividad más evidente con la que puede evaluarse la gestión municipal. Este argumento se confirma cuando se analizan los subtemas más recurridos, que son: la disposición de residuos sólidos, la seguridad pública y la gestión del agua (véase gráfica 8.10); los cuales sin duda alguna, son los servicios que tienen un impacto directo más claro en la vida cotidiana de la población. Finalmente los estudios sobre población se ubican en los temas menos atendidos en los estudios longitudinales, quizá porque los estudios sobre desarrollo urbano y procesos de metropolización los han incluido de alguna manera, aunque no como eje principal de análisis. El empleo es el otro tema con menos textos, quizá porque las iniciativas municipales en esta área aún son incipientes, y las políticas desarrolladas hasta el momento han sido pocas.

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Gráfica 8.9 Subtemas de la participación ciudadana (números absolutos) 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Gestión de recursos públicos

Mecanismos Organización de participación social ciudadana

Planificación participativa

Política de desarrollo

Política de desarrollo social

Política de urbanización

Políticas públicas

Protección de grupos vulnerables

Fuente: Elaboración propia a partir de la Base Bibliográfica del Municipio Mexicano (1990-2011).

Gráfica 8.10 Subtemas de servicios públicos (números absolutos) 14 12 10 8 6 4 2 0 Capacidades municipales

Disposición de residuos sólidos

Gestión del agua

Obras públicas

Política de Políticas de sustentabilidad urbanización

Protección civil

Rastro municipal

Seguridad pública

Sistema de trasporte

Fuente: Elaboración propia a partir de la Base Bibliográfica del Municipio Mexicano (1990-2011).

Publicaciones por año El mayor número de textos se produjo en tres años: 2002, 2010 y 2005, en orden descendiente; mientras que 1990, 1992 y 1993, representan los años con menor número de publicaciones. Esta tendencia evidencia cómo a partir del año 2002, su promedio de publicación duplicó las producidas en la primera

274

ELEMENTOS PARA DISCUTIR SOBRE EL FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

década (véase gráfica 8.11). Ello refleja la importancia creciente que los temas municipales han ido adquiriendo desde mediados de los años noventa. El factor que pudo influir positivamente para darle un empuje aún mayor quizá haya sido el fenómeno de la alternancia en la Presidencia de la república en el año 2000. Una consideración importante es que el hecho de que en 2011 se registraran tan pocos textos no significa necesariamente que la producción decayera en ese año. Lo que pudo ocurrir es que al tratarse de un año tan reciente, quizá las bibliotecas donde se consultaron los textos aún estaban en el proceso de adquisición de libros publicados ese año. Gráfica 8.11 Publicaciones por año 120

100

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

Fuente: Elaboración propia a partir de la Base Bibliográfica del Municipio Mexicano (1990-2011).

Año y metodología Si se desagregan los datos considerando el año de publicación y el tipo de metodología, los transversales encuentran en los años 2002, 2010 y 2004 los puntos máximos de publicación, mientras que el mayor número de estudios longitudinales se elaboraron en 2002, 2010, 2005 y 2007 (véase gráfica 8.12). Destaca el hecho de que, contrario a la tendencia de los años pasados, a partir de 2003, hay tres años en los que los estudios transversales superan el número de los longitudinales.

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ADY P. CARRERA HERNÁNDEZ Y RAMÓN FERNÁNDEZ MEJÍA

Gráfica 8.12 Publicaciones por año según tipo de estudio 90 80 70 60 50 40 30 20 10

Estudio transversal

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

Estudio longitudinal

Fuente: Elaboración propia a partir de la Base Bibliográfica del Municipio Mexicano (1990-2011).

Municipios más estudiados Con la intención de tener una idea acerca de cuáles son los municipios que han sido objeto de mayor atención por parte de los investigadores, y qué temas son los que se han analizado en ellos, a continuación se presenta un ejercicio al respecto. Éste no constituye una estadística exacta, sino que se hizo considerando sólo los estudios de tipo longitudinal en los que se señala claramente el (los) caso(s) de estudio. Ello porque hay algunos textos de tipo longitudinal en los que se analizan características de más de un municipio sin presentarlos como casos de estudio distintos (véase gráfica 8.13). Como puede visualizarse en la gráfica 8.13, el análisis de cada uno de estos municipios se ha enfocado en ciertos temas muy específicos. En el caso de San Luis Potosí, 29% de los trabajos que se abordan son referentes al tema de la pobreza; mientras que en León, Guanajuato, el asunto más analizado es el de la participación ciudadana. Ello debido a que en este municipio, ésta se ha convertido en un elemento importante para desarrollar acciones de mejora en diversos rubros, por ejemplo: la modernización de su sistema de transporte público, sus procesos de mejora administrativa, la readecuación de las políticas de recolección y disposición de residuos sólidos, etcétera.

276

ELEMENTOS PARA DISCUTIR SOBRE EL FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

Gráfica 8.13 Municipios más estudiados y sus principales temáticas 35 30 25 20 15 10 5

Municipio

Apodaca, N.L. - Planeación participativa

San Nicolás de los Garza, N.L. - Ecología

San Luis Potosí, S.P.L. - Pobreza

Guadalajara, Jal. - Desarrollo urbano

San Pedro Garza García, N.L. - Transparencia

Aguascalientes, Ags. - Modernización administrativa

Monterrey, N.L. - Planeación participativa

Tijauana, B.C. - Planeación participativa

León, Gto. - Participación ciudadana

Temática más analizada

Fuente: Elaboración propia a partir de la Base Bibliográfica del Municipio Mexicano (1990-2011).

Destaca también que en esta lista de nueve municipios se encuentren cuatro del estado de Nuevo León, de los cuales Apodaca y Monterrey se enfocan de forma mayoritaria al tema de la planeación participativa, mientras que San Pedro Garza García y San Nicolás de los Garza lo hacen en los temas de transparencia y ecología, respectivamente. Por último, Tijuana, Baja California es estudiado por sus políticas de planeación participativa, y Aguascalientes, por su especialidad en el rubro de la modernización administrativa.

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Estudios urbanos, un tema en ascenso De acuerdo con lo que muestra la gráfica 8.3, el desarrollo urbano es el séptimo tema mayormente abordado en los estudios transversales, pero el cuarto en los estudios longitudinales; ubicándose en el cuarto lugar de importancia a nivel general (véase gráfica 8.1). Lo anterior es reflejo de la relevancia que han ido ganando los problemas derivados del proceso de urbanización en nuestro país. Los estudios se desarrollaron en dos subtemas muy relacionados y cuyo tratamiento por separado es objeto de debate: las políticas de urbanización y las políticas de uso de suelo. Después, aparecen en escena dos tópicos de igual alcance: la política de vivienda y la metropolización (véase gráfica 8.14). Gráfica 8.14 Subtemas del desarrollo urbano, frecuencia general 25 20 15 10 5 0 Metropolización

Migración de grupos indígenas

Políticas de conservación de patrimonios

Políticas de urbanización

Política de uso de suelo

Políticas de vivienda

Sistemas de trasporte

Fuente: Elaboración propia a partir de la Base Bibliográfica del Municipio Mexicano (1990-2011).

Apuntes para la discusión El municipio mexicano, tradicionalmente subordinado a las decisiones de los gobiernos federal y estatales, ha atravesado por un proceso de transformación importante a lo largo de las últimas tres décadas. A pesar de las severas limitaciones jurídicas, políticas, fiscales, institucionales y sociales que aún enfrenta, consecuencia de un federalismo centralizado y de un proceso de descentralización mal diseñado, el municipio se ha convertido en el ámbito idóneo para lograr transformaciones estructurales en la relación entre el gobierno y la sociedad. En la primera sección de este documento se han señalado algunos de los elementos que, de acuerdo con algunos de los expertos más reconocidos en el tema, deben formar parte del proceso de fortalecimiento municipal. Con base en ellos se ha tratado de delinear cinco dimensiones básicas en las que

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ELEMENTOS PARA DISCUTIR SOBRE EL FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

dicho proceso debe incidir para lograr un fortalecimiento que le permita al municipio asumir su papel como ámbito de gobierno con las condiciones necesarias para atender las necesidades de su población, buscando avanzar en su desarrollo integral (véase cuadro 8.3). El análisis de la bibliografía generada en torno al municipio mexicano de 1990 a 2011 arrojó que los temas más comúnmente abordados en los estudios son los de planeación para el desarrollo, participación ciudadana, modernización de la gestión, servicios públicos, desarrollo urbano y finanzas. En el caso de los textos de tipo transversal, los tópicos más recurrentes son financiamiento municipal, democracia, marco jurídico y planeación para el desarrollo. En los de tipo longitudinal, los temas con mayor producción científica son planeación para el desarrollo, participación ciudadana y servicios públicos. Cuadro 8.3 Dimensiones básicas para un efectivo fortalecimiento municipal Dimensión Jurídica

De gestión

Política Económica Ambiental y cultural

Componentes •Transformación del diseño institucional municipal en aspectos básicos tales como el periodo de gobierno, una mayor autonomía fiscal, la posibilidad de reelección, entre otros. • Creación y desarrollo de su capacidad institucional, lo cual implica la profesionalización tanto de autoridades como de funcionarios. • Explotación eficaz de sus ingresos propios, mejoramiento de la calidad de su gasto, avance en materia de transparencia y rendición de cuentas. • Adopción de modelos de gestión que permitan satisfacer las necesidades de sus comunidades en materia de servicios públicos y la planeación del desarrollo urbano, de forma tal que incidan positivamente en la reducción de la pobreza e inequidad. • Creación de mecanismos para una efectiva participación ciudadana en los asuntos públicos. • Construcción de un esquema de relaciones intergubernamentales más horizontal, coordinado y subsidiario. • Generación, apoyo y participación activa en procesos de desarrollo sustentable. • Preservación del medio ambiente y de la diversidad cultural y étnica.

Fuente: Elaboración propia basada en el apartado “¿Cuáles deben ser los componentes del fortalecimiento municipal?” de este texto.

Si estos temas se contrastan con los componentes de las cinco dimensiones propuestas para el fortalecimiento municipal, es posible apreciar que todos los temas se ubican en alguna de éstas. Ello quiere decir que la orientación de la mayor parte de la bibliografía municipal se ha enfocado en aspectos relevantes para el fortalecimiento municipal. No obstante, también es posible notar que algunos de los temas nodales han sido poco examinados: las relaciones intergubernamentales, el desarrollo bajo una perspectiva sustentable, la preservación del medio ambiente y la diversidad cultural y étnica.

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Por otra parte, aunque hay una producción importante en materia de finanzas, debe destacarse que se ha enfocado sobre todo en examinar el comportamiento de los ingresos y gastos municipales, más que documentar cómo se ha logrado una explotación más eficaz de los ingresos propios, cómo se ha mejorado la asignación del gasto o cómo se ha avanzado en la rendición de cuentas y la transparencia. Otro hallazgo importante es que la bibliografía sobre lo que ocurre en el municipio mexicano se ha mantenido con una tendencia general a aumentar en la última década; lo que ratifica la importancia que ha adquirido el tema. Llama la atención el hecho de que entre los municipios más estudiados no se encuentre ninguno de la zona sur del país; lo que puede indicar que ahí el proceso de cambio va a un ritmo más lento, o bien, que poco se ha documentado sobre lo que ahí acontece. Otra conclusión relevante es que la mayor parte de los textos que se han elaborado han sido con base en uno, o máximo cuatro, casos de estudio. Si bien la metodología del estudio de caso tiene las ventajas de ofrecer información muy rica para entender las complejas interacciones que se dan en un contexto específico, también tiene la desventaja de que no arroja elementos de análisis ni conclusiones generalizables. Y esto último es muy necesario para nutrir el diseño de políticas públicas para el fortalecimiento del municipio mexicano en su conjunto. La necesidad de elaborar un mayor número de investigaciones de tipo transversal también está condicionada al acceso de los datos e información que existe sobre el municipio. Por ello es necesario que los ejercicios que han realizado instituciones como el Instituto de Desarrollo Social (Indesol), la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi) para generar datos sobre el perfil de nuestros municipios se conserven y se ayude a mejorar su diseño. En esa medida se podrá contar con información más útil y de mayor calidad para alimentar las investigaciones en la materia. Dicho lo anterior, debe considerarse que si bien es indispensable generar más investigación de tipo transversal, también es necesario que cada estado o región del país impulse estudios que resultan relevantes para su contexto específico. Tal es el caso de los estudios poblacionales en los municipios chiapanecos, en los cuales, los desplazamientos obligados o la incorporación de centros de población a los denominados municipios autónomos presentan una veta de investigación particular y de suma importancia en el escenario estatal. Otra referencia destacada es lo que revela la comparación entre los temas más estudiados en la bibliografía y la información arrojada por el Premio de Gobierno y Gestión Local (véase cuadro 8.1). La base de datos del Premio es el único registro sistematizado de la actividad de los gobiernos municipales del país, y aunque no se puede considerar estadísticamente representativa, sí constituye un indicador importante acerca de hacia dónde se orienta la

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ELEMENTOS PARA DISCUTIR SOBRE EL FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

gestión municipal. De acuerdo con estos datos, los temas de desarrollo municipal y modernización administrativa han recibido atención prioritaria tanto en la producción bibliográfica como en los programas que desarrollan los gobiernos locales. Pero hay diferencias extremas entre la importancia que la bibliografía le ha dado a los temas de participación ciudadana, planeación urbana y los servicios públicos; cuando para los gobiernos municipales, los programas en estos temas no están entre los más populares. Por último, dado que la mayor parte de los libros que se han escrito en las últimas dos décadas sobre el municipio, han sido con base en el trabajo de grupos o redes de investigadores, resulta estratégico determinar cuáles son, dónde están, cómo se integran y qué temas trabajan. Ello ayudará a definir quiénes pueden colaborar para seguir nutriendo la investigación municipal, así como los temas en los que pueden aportar. Bibliografía Fuentes consultadas

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Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) e Instituto de Desarrollo Social (Indesol) (2002). Perfil y perspectivas de los municipios mexicanos para la construcción de una política social de Estado. México: Instituto de Desarrollo Social/Secretaría de Desarrollo Social/Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Selee, A. D. y Santín del Río, L. (Coords.) (2006). Democracia y ciudadanía. Participación ciudadana y deliberación pública en gobiernos locales mexicano. México: Woodrow Wilson International Center for Scholars-Ágora. Sobrino, J. (1999). Una mirada a los gobiernos municipales en México. México: El Colegio Mexiquense. Solís Barrueta, R. I. y Brazdresch Parada, M. (2002). Gobiernos locales. Democracia y reforma del Estado. Memoria del segundo congreso iglom. México: Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos. Valdiviezo Sandoval, R. (Coord.) (2004). Gobiernos locales y alternancia en Puebla, 1990-2000. Puebla, México: Benemérita Universidad Autónoma de Puebla/Sistema de Investigación Ignacio Zaragoza-Instituto para la Asistencia Pública del Estado de Puebla/Consejo Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública/Universidad de Oriente. Vargas Castro, J. A. (1998). La instrumentación social de las políticas públicas de desarrollo municipal. El caso de Valle de Bravo, México. México: Premio Instituto de Administración Pública del Estado de México. Vargas Larios, G. (2008). Políticas públicas de nueva generación: Una visión crítica. México: División de Ciencias Sociales y Humanidades-Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa. Vega Hernández, R. (2002). Municipio. Aspectos políticos, jurídicos y administrativos. México: Fundación Universitaria de Derecho, Administración y Política/Federación Nacional de Municipios de México/Asociación de Autoridades Locales de México. Victoria Marín, A. C. (2005). El fortalecimiento de los gobiernos estatal y municipal en México. El capítulo hacendario. México: Instituto de Administración Pública del Estado de México. Zárate Hoyos, G. A. (2004). Remesas de los mexicanos en Estados Unidos. Problemas y perspectivas. México: El Colegio de la Frontera Norte/Porrúa. Zaremberg, G. (Coord.) (2008). Políticas sociales y género (t. II. Los problemas sociales y metodológicos) México: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Ziccardi, A. (1996), La tarea de gobernar: gobiernos locales y demandas ciudadanas. México: Instituto de Investigaciones Sociales-Universidad Nacional Autónoma de México/Miguel Ángel Porrúa.

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José Antonio Álvarez Lobato Es doctor en Geografía, maestro en Ingeniería e ingeniero en Computación. Ha fungido como secretario general de El Colegio Mexiquense, coordinador del Laboratorio de Análisis Socioespacial, y miembro del Seminario de Estudios Estratégicos del Estado de México de esta misma institución, además de coordinador del Observatorio Metropolitano de Toluca y del Observatorio de Gobernanza Urbana de Toluca. Ha impartido diversas asignaturas en licenciatura y posgrado en la Universidad Autónoma del Estado de México y en El Colegio Mexiquense sobre temas de tecnologías de la información y la comunicación (tic), análisis espacial y geografía. Es autor de diversos capítulos de libros y artículos científicos en temas de observación urbana, análisis espacial y economía urbana, así como diversos textos de divulgación en temas relativos a las tic. Es miembro del Comité Técnico Académico de la Red Temática Conacyt de Pobreza y Desarrollo Urbano, y ha participado en diversos proyectos de investigación financiados por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) y otras entidades gubernamentales. Sus áreas de interés se centran en la geografía urbana, el análisis espacial, la accesibilidad y la movilidad urbana, el sistemas de información geográfica (sig) en línea, y el desarrollo de indicadores para el monitoreo urbano. Renata Beltrán Bonilla Es licenciada en Ciencia Política por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (itam). Cuenta con un diplomado en Geomática Aplicada por el Centro de Investigaciones en Geografía y Geomática Ingeniero Jorge L. Tamayo. Es autora del capítulo “Las expectativas de movilidad social en México: el impacto de los programas sociales”, que forma parte del libro coordinado

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por Alejandro Moreno y Marta Cebollada, Opinión pública, representación política y democracia en México, editado por el Centro de Estudios Sociales y Opinión Pública en 2013. Participó como consultora en el equipo de investigación y análisis de Beltrán, Juárez y Asociados. Tiene experiencia en el diseño e implementación de encuestas de opinión pública y estudios cualitativos. Actualmente se desempeña como asesora en el área de Vinculación en la Subsecretaría de Educación Media Superior. Carlos Brambila Paz Es doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Chicago y tiene un posdoctorado en Estudios Regionales por la Universidad de Pennsylvania. Entre 1982 y 1994 trabajó como profesor-investigador de El Colegio de México, y de 1994 a 2004 fue investigador asociado de Population Council. A partir de enero de 2004 funge como director del Centro de Investigación sobre Política Pública de la Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública (egap), del Tecnológico de Monterrey, Campus Ciudad de México, y desde 2014 es profesor-investigador de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública de este mismo instituto. Ha representado a la Red Temática sobre Pobreza y Desarrollo Urbano de Conacyt entre 2011 y 2014, además de que ha dirigido en el ámbito nacional el Proyecto Legado Base de la Pirámide del Sistema Tecnológico de Monterrey, que es una iniciativa que busca impulsar la investigación sobre estrategias alternativas de combate a la pobreza. De 1984 a 1994 fue miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel II, y de 2004 a la fecha lo sido en el Nivel I. Es autor de cuatro libros y más de 70 artículos en revistas internacionales. En los últimos tres años ha realizado proyectos de evaluación de programas federales como el Programa de Adultos Mayores de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), de los programas de igualdad de género, con el Instituto Nacional de las Mujeres y Conacyt y la plataforma e-México con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (sct). Ady P. Carrera Hernández Tiene un doctorado en Política Pública y estudios de maestría en Gestión Económica Pública, ambos por la Universidad de Birmingham, en el Reino Unido. Estudió su licenciatura en Administración Pública en la Universidad Nacional Autónoma de México, donde también cursó un Diplomado en Administración Municipal. Se ha desempeñado como jefa del Departamento de Estudios de Administración Estatal y Municipal del Instituto Nacional de

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Administración Pública (inap), investigadora asociada y por proyecto en la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide), asesora del director general del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (Inafed) y coordinadora del Doctorado en Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de México. Ha laborado también como consultora del Instituto Holandés de Vivienda y Desarrollo Urbano; del Banco Mundial, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde). Actualmente es profesora-investigadora en El Colegio Mexiquense, tiene el cargo de tesorera de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales de México (iglom) y es miembro del Comité Técnico del Premio Gobierno y Gestión Local organizado por el Centro de Investigación y Docencia Económicas. Ramón Fernández Mejía Maestro en Ciencias Sociales con especialidad en Desarrollo Municipal por El Colegio Mexiquense, obtuvo el Premio Bienal del Instituto de Administración Pública del Estado de México en 2012, y también ganó el segundo lugar en el concurso estatal de ensayo “El desarrollo político en México. Calidad de la democracia 2010”. Ha participado en diversos proyectos de investigación y consultoría en El Colegio Mexiquense, con la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos (iglom) y la Universidad Autónoma del Estado de México, en los temas de planeación del desarrollo, desarrollo humano y nueva gerencia pública en los ámbitos estatal y municipal. Forma parte de la Red Conacyt Sociedad Civil y Calidad de la Democracia, y actualmente cursa el doctorado en Ciencias Sociales con Especialidad en Estudios Regionales en el Colegio de la Frontera Norte. Es autor del libro El papel de la Contraloría Social en el Programa Federal Vivienda Rural. El caso de San José del Rincón, Estado de México, publicado por El Instituto de Administración Pública del Estado de México (iapem). J. Mario Herrera Ramos Es profesor-investigador de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Académica de México (Flacso México) y profesor de análisis microeconómico, teoría de juegos, economía pública y desarrollo económico, además de que coordina los seminarios sobre decisiones de gobierno en la maestría en Gobierno y Asuntos Públicos. Es profesor en la misma institución y sobre ciudades y desarrollo en América Latina en la maestría en Población y Desa-

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rrollo. Sus temas de interés son el desarrollo económico, la economía urbana y regional, la economía laboral y la economía pública. Álvaro F. López Lara Es doctor en Ciencias Antropológicas por la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Iztapalapa (uam-Iztapalapa) y se desempeña como profesor e investigador Titular C de tiempo completo en el Departamento de Relaciones Sociales, de la misma universidad en su campus Xochimilco. Es investigador del Sistema Nacional de Investigadores, del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt). Forma parte la red temática Pobreza y Desarrollo Urbano y funge como Secretario Académico de la Asociación Mexicana de Estudios Parlamentarios (amep). Ha sido consultor de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco) en México, en el diseño de proyectos de planeación participativa, además de que ha impartido conferencias como invitado en los cursos para la preparación de aspirantes a diplomático-consultar del Servicio Exterior Mexicano, en el Instituto Matías Romero de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Actualmente coordina el proyecto colectivo titulado Democracia y Políticas Sociales en los Estados de la Federación Mexicana, el cual está inscrito en el área de investigación Sociedad y Territorialidad de la uam-Xochimilco. Sus principales líneas de investigación abordan los temas de las instituciones políticas y la representación, así como de políticas urbanas y el desarrollo territorial. Federico Morales Barragán Economista, doctor en Ciencias en Ecología y Desarrollo Sustentable, labora como investigador del Programa de Investigaciones Multidisciplinarias sobre Mesoamérica y el Sureste (Proimmse-iia-unam), en la línea de investigación sobre teoría y políticas de desarrollo regional. En el año 2013 publicó “Comentarios al trabajo de Andrew Cumbers, Danny MacKinnon y Robert Mcmaster, 'Instituciones, poder y espacio: evaluando los límites del institucionalismo en la Geografía Económica' ”, como parte de la obra coordinada por Marcos Valdivia y Javier Delgadillo, La geografía y la economía en sus vínculos actuales (crim-unam, iiec-unam); “Redes de políticas públicas para la planificación territorial”, texto incluido en el libro Desarrollo regional en México. Hacia una agenda para su desarrollo económico y social con sustentabilidad, dirigido por Carlos Bustamante (Universidad de Aguascalientes/ iiec-unam, Amecider); “El enfoque territorial en los estudios de cooperación transfronteriza”, en las páginas de Documentos de Estudio 43 de la Univer-

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sidad Nacional de Costa Rica, y “New modes of environmental governance in Central America”, en coautoría con Celia Ruiz de Oña, en The International Journal of Interdisciplinary Environmental Studies. En los últimos años ha colaborado en proyectos de desarrollo territorial con la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (cdi) y el Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural (inca), la Coordinación de Corredores y Recursos Biológicos de la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (Conabio) y el Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. Raúl Romo Viramontes Estudió la licenciatura en Geografía por la Universidad de Guadalajara así como la maestría en Demografía en El Colegio de México. En 2008, se incorporó a la Secretaría General del Consejo Nacional de Población, donde actualmente se desempeña como director de Poblamiento y Desarrollo Regional Sustentable. De septiembre de 2008 a abril de 2009 se desempeñó como consultor, capacitador y supervisor de diversos proyectos de la Universidad de Guadalajara, El Colegio de Jalisco, El Colegio de San Luis, la Universidad Nacional Autónoma de México y el Consejo Nacional de Fomento Educativo. Ha presentado ponencias en seminarios, talleres, conferencias y foros; asimismo ha participado en diversos libros, artículos y proyectos de investigación; sus temas de trabajo son principalmente migración interna y movilidad, desplazamiento interno forzado, sistema urbano nacional y zonas metropolitanas. Hugo Enrique Sáez Arreceygor Es doctor en Filosofía por la Universidad Nacional de Cuyo, Argentina, y realizó estudios sobre el pensamiento de Heidegger en la Universidad de Freiburg, Alemania. En México ha laborado como profesor-investigador del Departamento de Relaciones Sociales de la Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco, y en Argentina fungió como secretario académico de la Facultad de Antropología Escolar, en la ciudad de Mendoza. Se desempeñó como profesor titular de tiempo completo en la Escuela de Filosofía de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, en Morelia, entre 1976 y 1979 y desde este último año fue docente en la Escuela Nacional de Antropología e Historia, hasta1987. Asimismo entre 1980 y 1982 impartió cátedra en el posgrado de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México; de 1980 a 1983, en la Universidad Autónoma de Chapingo, y desde 1998 hasta el año 2000, en el Instituto Tecnológico de

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Sonora. Ha participado en numerosos congresos de filosofía y ciencias sociales, tanto en México como en Puerto Rico, España, Guatemala, Argentina y Estados Unidos. Fue director fundador de la revista Veredas y coordinador del área de investigación sobre Educación y Cultura de la revista. Entre sus libros se encuentran Cuadernos patafísicos (cuentos), Comunidades artificiales en la aldea global, Crónica de un error metafísico (cuentos) y Cómo investigar y escribir en ciencias sociales. Su libro más reciente tiene el título de Ejercicios de filosofía sobre educación. Una lectura de Heidegger, y se publicó en 2013. Sergio de la Vega Es doctor en Ciencias Sociales, maestro en Estadística e Investigación de Operaciones y licenciado en Actuaría. Ha sido director de área en el Programa de Educación Salud y Alimentación (Progresa) de 1997 a 2000. Se ha desempeñado como profesor-investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Xochimilco (uam-Xochimilco) desde 1978 y forma parte del Comité Técnico Académico de la Red Temática Conacyt de Pobreza y Desarrollo Urbano. Diseñó el índice de marginación del Consejo Nacional de Población (Conapo) para municipios en 1992, para localidades en 1996, para municipios y localidades en 2011. De su autoría son el Índice de desarrollo social de los pueblos indígenas, para el Instituto Nacional Indigenista 2001, así como varios libros y artículos sobre temas relativos a la marginación y la pobreza. Trabaja con sistemas de información y diseñó la puesta en mapa de las localidades del país para la selección de localidades marginadas beneficiarias del Progresa. Tiene a su cargo el Laboratorio Geoestadístico en la uamXochimilco. Ha dirigido tesis de licenciatura, maestría y doctorado acerca los temas de pobreza, marginación y Estado.

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La primera edición electrónica de Prioridades de investigación sobre pobreza y desarrollo la hizo Adán Olguín, el 20 de agosto de 2015, en formatos epub y pdf, a partir de la versión impresa, corregida por Marcela Reyna y Liz Evoli Goya. Ciudad de México