De kracht van het

De kracht van het hybride stelsel

In zijn programma’s geeft minister Hugo de Jonge antwoord op de roep om regie in de woningmarkt en ruimtelijke ordening die de afgelopen tijd vanuit vele hoeken klonk. Regie op de woningmarkt heeft echter vele kanten; een harde kant met wetten, regels en subsidiestromen. Maar ook de zachte kant van het goede gesprek en voldoende ruimte voor de spelers om de eigen rol te pakken. Voor corporaties is dat een rol die past bij hun hybride karakter. Want juist door hun hybride karakter zijn corporaties in staat om een brede maatschappelijke visie te ontwikkelen. Om dit hybride karakter te behouden is beleidsvrijheid nodig. Een juiste balans vinden tussen beleidsvrijheid en regie is nog niet zo eenvoudig.

Anouk Corèl

Golfbewegingen in de volkshuisvesting

Het Rijk neemt de regie weer in handen om het woningtekort te verminderen en de schaarse ruimte eerlijker te verdelen. Wie terugkijkt ziet een duidelijke golfbeweging van volkshuisvesting–wonen–volkshuisvesting en centraal-decentraal-centraal. Een korte terugblik is waardevol om de huidige situatie beter te duiden. Voor 1900 was de woningmarkt vooral een marktaangelegenheid. Met de woningwet van 1901 werd volkshuisvesting een ‘zorg der overheid’. Deze overheidsverantwoordelijkheid kenden haar hoogtepunt in de werderopbouwperiode waarbij met forse subsidiestromen en detailsturing grote hoeveelheden woningen werden gebouwd. Nadat de grootste woningnood geledigd was, werd in 1977 de decentralisatie ingeluid (Onder de laatste VRO-minister Van Beelaert-Blokland van het CDA). Bijzonder detail is dat een van de genoemde knelpunten van het centrale beleid was dat het Rijk niet beschikte over sturingsmiddelen om gemeenten te dwingen om een passend aanbod te ontwikkelen. De zoektocht naar regie is van alle tijden. Staatssecretaris Heerma werkte de decentralisatie van de volkshuisvesting en verzelfstandiging van de corporaties verder uit. De taakvelden van corporaties werden vastgelegd in het BBSH en corporaties kregen een plek in de lokale driehoek gemeente-huurdersorganisatie-corporatie. De financiële verzelfstandiging ontstond bij de bruteringsoperatie waarbij langlopende subsidieverplichtingen van het Rijk en uitstaande leningen aan corporaties tegen elkaar werden weggestreept. Sindsdien bestaat de sector uit private organisaties met een publieke taak, oftewel hybriden, en opereren zij voor eigen geld en risico in de markt. De subsidies voor woningverbetering bestonden nog wel. In deze periode was de opgave verandert van een kwantiteitsvraag naar een kwaliteitsvraag, oftewel van volkshuisvesting naar wonen.

Het groeiende vermogen van de corporatiesector in combinatie met soms wat te avontuurlijk ondernemerschap leidde ertoe dat Stef Blok, minister Wonen, de kaders voor de woningcorporatie aanscherpte in de Woningwet van 2015. “De woningmarkt is af”, gaf minister Blok bij zijn afscheid aan. Wellicht kunnen we stellen dat de periode van decentralisatie- en verzelfstandiging was afgerond en het speelveld uitgetrild. Voor eventjes dan. De woningmarktopgave zelf was zeker niet af. Integendeel, hij groeide juist. En als gevolg daarvan keert de behoefte aan overheidsregie terug en ontstaat weer discussie over de positie van de woningcorporatie.

Zes programmalijnen

Inmiddels is het woningtekort opgelopen tot 279.000 (3), in de huursector heeft 23% van de huishoudens een betalingsrisico en veel huishoudens – met name aandachtsgroepen – kunnen lastig een woning vinden.

Het is aan minister De Jonge om de regie terug te pakken en de problemen te lijf te gaan. En deze roep om regie vult hij met verve in. Op 14 februari, krap twee maanden na zijn aantreden, maakte hij al de contouren van de Nationale Woon- en Bouwagenda bekend in een beleidsbrief. De periode tot de zomer wordt benut om 6 programmalijnen te ontwikkelen: • Programma Woningbouw (11 maart 2022 • Programma Een thuis voor iedereen (11 mei 2022) • Programma betaalbaar wonen (19 mei 2022)

• Programma verduurzaming gebouwde omgeving • Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid • Programma Wonen en ouderen • Hieronder worden een aantal opvallende zaken toegelicht.

Zoektocht naar regie

Het Programma Woningbouw toont hoge ambities. De woningbouw moet worden versneld naar een realisatie van ca. 100.000 woningen per jaar en 900.000 tot 2030. In het Programma staat dat er afspraken zijn gemaakt met de provincies over het totaal aantal te bouwen woningen en de daarvoor benodigde plancapaciteit. De inzet van de minister is dat twee derde van deze nieuwbouwwoningen uit betaalbare huur- en koopwoningen bestaat, waarvan circa de helft sociale huurwoningen van corporaties.

De minister is duidelijk zoekende naar regie om te zorgen dat lokale partijen het gewenste programma realiseren. Op nationaal niveau gaat het Rijk samen met provincies, gemeenten en corporaties de nationale doelen voor de corporaties vaststellen. Deze zullen via bestuurlijke afspraken op provinciaal niveau en vervolgens op gemeentelijk niveau uiteindelijk landen in dwingende prestatieafspraken. Op deze manier probeert de minister te verankeren dat de optelsom van de opgaven in de lokale driehoek leidt tot het gewenste programma op landelijk niveau. Middels nog deels te ontwikkelen bestuurlijk- en juridische instrumentarium wil het Rijk ingrijpen indien de voortgang stokt of het programma niet aan de Rijksdoelen voldoet.

Het werpt aan aantal interessante vragen op. Hoe worden de provinciale programma’s op regionaal – en lokaal niveau verdeeld? En welk democratisch gekozen niveau – Rijk, provincie of gemeente – zou hier het laatste woord in moeten hebben? De minister dicht de provincie een belangrijke taak toe en werkt aan een wet die het mogelijk moet maken dat de provincie ingrijpt indien gemeenten hun aandeel in de sociale huur niet oppakken. Je kunt je afvragen of zo’n ‘papier regie’ ook echt gaat werken. Gaat de provincie daadwerkelijk ingrijpen tegen de wil van de lokale bevolking in? Anderzijds zien we de indirecte spin-off al ontstaan. Want hoewel her- en der geluiden klinken over wel erg ambitieuze bouwambities en verschillende gemeenten zich negatief uitspreken tegen de ambitie van 30% sociale huur, zien we tegelijkertijd het speelveld langzaam veranderen. In de gemeente Katwijk, waar 25% sociale woningbouw was gepland bij ontwikkellocatie Valkenhorst, wordt inmiddels onderzocht waar het mogelijk is om het percentage te verhogen. Ook vanuit andere gemeenten en corporaties hoort Platform31 terug dat de gesprekken anders verlopen. Over 10 jaar hebben ongetwijfeld niet alle gemeenten 30% sociale huur binnen hun gelederen - ook al omdat daar niet in alle gemeenten op basis van de woningprijzen en bevolkingssamenstelling behoefte aan is -maar de koers is voor velen gezet. Hier zie je dat regie twee kanten heeft: de formele zijden met wetten, regels en financieel instrumentarium, en de informele zijde met de stip op de horizon en het goede gesprek.

Afschaffing verhuurderheffing in ruil voor afdwingbare prestatieafspraken

Het Rijk schaft de verhuurderheffing af en legt in ruil daarvoor in bindende prestatie-

afspraken vast hoe het corporaties het geld moeten investeren. Dit komt grotendeels terecht bij de nieuwbouw- , verduurzamings- eb betaalbaarheidsopgave. De corporaties wacht een enorme bouwopgave, groter dan ze de afgelopen jaren konden realiseren. Hier ligt voor de sector een risico. Er is een tekort aan gronden, aan bouwmateriaal, aan personeel. Wat gebeurt er indien ze deze opgave niet of niet snel genoeg kunnen realiseren? In een bouwproces spelen tal van partijen en actoren een rol, de corporatie is maar een van de spelers. Het risico is niet ondenkbaar dat corporaties de zwarte piet krijgen toegespeeld wanneer de gewenste aantallen niet worden gerealiseerd. Gemeenten blijven makkelijker buiten beeld aangezien zij door het Rijk nu eenmaal lastiger te sturen zijn.

En hoeveel ruimte heeft de corporatiebestuurder straks nog om een bouwplan te weigeren omdat deze niet binnen de portefeuille past? De businesscase van nieuwbouw en renovatie is momenteel onrendabel en er is grote kans dat de druk op de bouwsector de prijzen verder doet stijgen. Lopen we straks niet het risico dat corporatiebestuurders zich gedwongen voelen om enorme onrendabele toppen te accepteren simpelweg ‘omdat het geld er is’ en de sector zich in bouwaantallen moet bewijzen. Het hybride stelsel komt hier onder druk te staan.

Huurverlaging voor lagere inkomens

Wanneer je verschillende passages in het regeerakkoord en het Programma Betaalbaar wonen erop naleest, lijkt het erop dat het kabinet de richting opslaat van normhuren, gekoppeld aan een huurverlaging voor de laagste inkomensgroepen richting deze normhuren. Bij de normhuurtoeslag ontvangen huurders een vaste vergoeding, die is gebaseerd op de voor hen geldende normhuur en hun eigen bijdrage. De lijn met de feitelijke huur wordt doorgeknipt. In het rapport ‘Beleidsopties voor alternatieven van het toeslagenstelsel’ van december 2020 wordt uitgegaan van een

genormeerde huur van € 508 voor alleenstaanden en € 564 voor meerpersoonshuishoudens. Laten we deze cijfers aanhouden. Ongeveer de helft van de huidige huurders heeft een huurprijs onder deze normhuur en gaat erop vooruit, de andere helft gaat erop achteruit.

In de budgettaire bijlage van het coalitieakkoord staat aangegeven dat ‘iedereen de hervorming kan dragen, inclusief de laagste inkomens’. De meest efficiënte manier om dit te realiseren is om de huren van de laagste inkomens te verlagen richting de normhuren. Dat het Rijk daar ook zo over denkt, wordt zichtbaar in programma Betaalbaar Wonen waarin De Jonge voorstel om de grens voor het ‘pas-

“Hoe worden de provinciale programma’s op regionaal – en lokaal niveau verdeeld?”

send toewijzen’ voor hen te verlagen. Ter vergelijking: de huidige huurprijsgrenzen voor het passend toewijzen liggen op € 633,25 (1pershh) en € 678,66 (meerpershh). De vervolgvraag is wie deze huurverlaging gaat betalen. Vermoedelijk gaat de rekening naar de corporaties als tegenprestatie voor het afschaffen van de verhuurderheffing. Dit gaat ten koste van de investeringsruimte op andere opgaven. Het hervormen van de huurtoeslag en het huurbeleid hebben echter meer consequenties. Deze zal ik hieronder benoemen.

Neveneffecten eenmalige huurverlaging

Platform31 doet momenteel samen met corporatiepartners onderzoek naar de neveneffecten van de huurprijswetgeving

vanuit het Rijk, waaronder de eenmalige huurverlaging uit 2021. Bij deze regeling kregen huurders met een laag inkomen (de passend toewijzen doelgroep) een huurverlaging indien hun huur boven de voor hen geldende aftoppingsgrens lag. Hierdoor hebben circa 155.000 huishoudens met een laag inkomen een huurprijs die beter passend is bij hun inkomen. Laten we voorop stellen dat dat zeer waardevol is. De wet heeft echter ook neveneffecten. Een daarvan is de scheve prijs-kwaliteitsverhouding die mogelijk stagnatie in de doorstroming tot gevolg heeft. Er zijn soms grote woningen met alleenstaande huurders in huurprijs verlaagd. Verder neemt de beleidsvrijheid van corporaties fors af. De meeste corporaties voerden huurprijsdifferentie uit om ervoor te zorgen dat de huurprijs van woningen meer in relatie kwam met de kwaliteit, maar dit is inmiddels al twee jaar onmogelijk. Ook recent maatwerk is teniet gedaan.

Met de nieuwe voorgestelde huurverlaging voor de laagste inkomensgroepen wordt de prijs kwaliteitverhouding nog schever en wordt corporaties wederom veel beleidsvrijheid ontnomen. Zij moeten voor een groot deel van de huurders een maximum huurprijs rekenen die veel lager ligt dan de huidige huren en tevens absoluut geen rendabele businesscase oplevert. Voor huurders wordt de prikkel tot overconsumptie van wonen bovendien versterkt,

“Welke ruimte blijft er met de huidige overheidsplannen over voor bestuurders van deze privaatrechtelijke organisaties?”

Woningen te huur in Den Haag.

FOTO RUDOLPHOUS

omdat ook voor grotere en betere woningen de maximale inkomenshuur geldt, wat lokaal beleid gericht op doorstroming teniet doet. De corporatie komt met het inperken van de beleidsvrijheid dichter onder overheidssturing te staan, wat vermoedelijk effect heeft op de aanbesteding. De Europese Commissie dringt nu al aan op aanbestedingsplicht van corporaties en de argumentatie van het Rijk om dit tegen te houden wordt er niet beter op: https://aedes.nl/ europa/brussel-dringt-aan-op-aanbestedingsplicht-woningcorporaties

Hervorming huurtoeslag niet ten gunste woningmarkt of huurders

Waar de eenmalige huurverlaging van 2021 nog ten dienste stond van de betaalbaarheid van het wonen voor laagste inkomensgroepen, heeft de voorgenomen huurverlaging de toeslaghervorming tot doel. Hoe legitiem is de inperking van de beleidsvrijheid van een hybride indien deze op geen enkele wijze ten goede komt aan de opgaven waar zij voor staan? Sterker nog; ten dienste staat van een hervorming die een negatief effect heeft op de betaalbaarheid van het wonen voor veel huurders en tevens op de sturingsmogelijkheden op de woningmarkt.

De huurtoeslag kent geen grote terugbetalings- en schuldenproblemen zoals in de kinderopvangtoeslag. De beperkte terugbetalingsproblemen die er zijn, ontstaan doordat het inkomen of de huishoudenssamenstelling achteraf anders zijn dan vooraf aan de belastingdienst doorgegeven. Dat probleem wordt met de normhuurtoeslag niet opgelost. Eenvoudiger wordt het systeem ook niet voor de huurders; alle corporaties – en tevens veel particuliere verhuurders – geven de huur en de subsidiabele servicekosten zelf door aan de belastingdienst. Met het doorknippen van de relatie tussen de huurtoeslag en de daadwerkelijke huur, raakt de huurtoeslag bovendien haar waarde als wooninstrument kwijt. Bij de normhuurtoeslag komt elke euro extra woonkwaliteit direct ten laste van de huurder. De prijs-kwaliteitsladder wordt daardoor erg steil. Met name bij la-

“Gaat de provincie daadwerkelijk ingrijpen tegen de wil van de lokale bevolking in?”

gere inkomensgroepen bestaat de kans dat zij onderaan de kwaliteitsladder belanden. Dat versterkt de segregatie en leefbaarheidsproblemen. Door de koppeling tussen de huurtoeslag en de kwaliteit los te laten, verminder je bovendien de prikkel bij verhuurders tot investeren in verduurzaming en bijvoorbeeld extra kwaliteit bij zorgwoningen. Je vraagt je af waarom de minister die keihard werkt aan het verkrijgen van regie op de woningmarkt en het ontwikkelen van het juiste sturingsinstrumentarium, het belangrijkste instrument voor meerdere opgaven – betaalbaarheid, verduurzaming, toekomstige vergrijzing en leefbaarheid – wil omvormen tot louter een inkomensinstrument.

Wat blijft straks over van het privaatrechtelijk karakter van woningcorporaties?

Eerder in dit artikel schreef ik dat corporaties hybride organisaties zijn: particuliere partijen binnen het maatschappelijk middenveld van overheid, markt en gemeenschap. De woningwet heeft de kaders waarbinnen corporaties opereren en het toezicht weliswaar aangescherpt, maar het hybride karakter bestaat nog steeds. Hieronder ga ik wat dieper in op de mogelijke effecten van de beleidsvoorstellen van het hybride

karakter en tevens de waarde van het huidige model. Concreet betekent het hybride karakter van de volkshuisvesting momenteel dat het Rijk de kaders bepaalt, bijdraagt aan de betaalbaarheid van het sociaal wonen via de huurtoeslag, de lokale partijen de opgaven vaststellen en corporaties hier vorm aan geven. Deze taakverdeling kent verschillende overlappen. Kenmerkend voor hybriden is bovendien dat de taakaccenten door de jaren heen regelmatig verschuiven. Het hybride karakter maakt de sociale huisvesting een complex speelveld. Daar moet je rekening mee houden bij hervormingen. Hybride organisaties hebben namelijk meerdere stakeholders dan alleen de Rijksoverheid. Om ook de belangen van de andere partijen te kunnen dienen en haar private karakter te behouden is beleidsvrijheid van wezenlijk belang. Maar welke ruimte blijft er met de huidige overheidsplannen over voor bestuurders van deze privaatrechtelijke organisaties? Het is begrijpelijk dat het Rijk in ruil voor het afschaffen van de heffing enige zeggenschap wilt over de besteding van de middelen, maar het is de vraag of het huidige voorstel met dwingende en getrapte prestatieafspraken op nationaal, provinciaal, regionaal en lokaal niveau daar het juiste antwoord op is. Welke ruimte ontstaat er straks om op lokaal niveau de juiste dingen te doen? En wat blijft er over van het privaatrechtelijk karakter van woningcorporaties? Kan een bestuurder uitvoering geven aan eigen huurbeleid? Is er ruimte voor het besluit om een bepaalde investering niet te doen? Of voelt de corporatie zich straks verplicht om alles wat zich aandient aan woningbouwplannen en -verbeteringen te omarmen om te voorkomen dat het zwaard van damocles – de herinvoering van de heffing – naar beneden valt.

“Het hybride karakter maakt de sociale huisvesting een complex speelveld” De maatschappelijke meerwaarde van hybriden

Hoezo aandacht voor het privaatrechtelijk karakter, kan je denken. We hebben nu een grote landelijke opgave en maken van de corporatiesector gewoon het nieuwe zusje van het Rijksvastgoedbedrijf. Los van het feit dat je je kan afvragen op welke balans de waarde van de woningvoorraad dan thuishoort, raak je met het loslaten van de hybriditeit een belangrijke waarde kwijt. Het dienen van meerdere belangen, zorgt ervoor dat corporaties een brede maatschappelijke visie ontwikkelen. Ze zijn bo-

vendien verankerd in een breed netwerk en wat hen in staat stelt om gezamenlijk met deze partijen opgaven aan te pakken. Niet voor niets wordt steeds vaker voor verschillende opgaven een beroep gedaan op de corporatiesector. De corporaties zijn vanwege hun hybride positie een onmisbare schakel bij de betaalbaarheid van het wonen, het woningtekort, verduurzamingsopgave, gezondheid van bewoners, het huisvesten van aandachtsgroepen, de huisvesting en ouderen en de leefbaarheidsopgave.

De hybriden van nu kennen hun oorsprong in de zuilenstructuur: het maatschappelijk middenveld dat juist bij de christendemocraten altijd hoog in het vaandel stond. Dus laten we ervan uitgaan dat CDA-minister De Jonge uiteindelijk de goede balans weet te vinden tussen regie en ruimte en tevens nog eens een goede blik werpt op de waarde van het huidige huurtoeslagstelsel. Met dit artikel hoop ik een bijdrage te leveren aan de discussie hierover.

Bronvermelding

• Ministerie van VROM, Nota Wonen: Mensen, wensen, wonen, 2001 • Paul Ekkers, Van volkshuisvesting naar Woonbeleid, 2001 • Canon Volkshuisvesting Nederland (canonsociaalwerk.eu) • Anouk Corel, Vera Bezenberg, Overstag met de huurtoeslag, 2016 • Philip Marcel Karré. De hybride wereld van de sociale huursector • Kajsa Ollongren, Kamerbrief uitvoering van de wet eenmalige huurverlaging huurders laag inkomen, 2021 • NRC, de nieuw sociale huurnorm van De Jonge stuit nu al op verzet van gemeenten, 2022 • Rijksoverheid, Beleidsopties voor alternatieven van het toeslagenstelsel, 2020 • Rijksoverheid, Coalitieakkoord 'Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst', 2021 • Rijksoverheid, Budgettaire bijlage coalitieakkoord 2021-2025, 2021 • Hugo de Jonge, Kamerbrief over portefeuille Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 14 februari • Hugo de Jonge, Programma woningbouw, 11 maart 2022 • Hugo de Jonge, Woon- en bouwagenda. 11 maart 2022 • Hugo de Jonge, Een thuis voor iedereen, 11 mei 2022 • Hugo de Jonge, programma betaalbaar wonen, 19 mei 2022