‘Mensen stellen geen domme vragen’

‘Mensen stellen geen domme vragen’

Een goed gesprek met de burgers over complexe, kostbare infrastructuurprojecten is niet vanzelfsprekend. Dat moet anders, vinden Maarten van Poelgeest, betrokken bij de besluitvorming over het Amsterdamse Zuidasdok, en Rik Grashoff, verantwoordelijk voor de spoortunnel in Delft.

Bert Pots

De druk op de stad is groot. Projecten zijn complex en de overheid en haar instituties hebben het zwaar. Inspraak volgt soms pas als het plan nagenoeg gereed is. Veel burgers voelen zich dan niet gehoord, kiezen voor eindeloos procederen of haken voortijdig af. Goede participatie kan die trend doorbreken, maar participatie is ook een ingewikkeld ding. Van Poelgeest en Grashoff doen suggesties voor nieuwe vormen van co-creatie of brede burgerpanels die zich tijdig mogen uitspreken over alternatieve oplossingen. De essentie is dat overheden burgers en bedrijven verantwoordelijkheid geven. Als dat gebeurt, dan gaan zij wellicht anders denken. Mensen stellen geen domme vragen.

Grote infrastructuurprojecten zijn duur, ingewikkeld en de aanleg duurt lang. In die tijd lijken de burgers op de achterste rij te zitten.

Van Poelgeest: “In het geval van de bouw van het Zuidasdok in Amsterdam is dat zeker het geval geweest. Dat heeft deels te maken met de praktische omstandigheden. Toen de discussie over het helen van de stad begon, het verbinden van de zuidkant van de Zuidas en de wijk Buitenveldert met de noordkant van Amsterdam-Zuid, woonden er nog maar heel weinig mensen in het gebied. Er lagen voetbalvelden, er stonden kantoren, maar in het denken van de Amster“Doorsta de druk uit het ambtelijk dammers was het de rand van de stad. Pas toen de apparaat dat er geen gemeente zo’n 25 jaar geleden een begin maakte andere dan op het met het ontwikkelen van een visie op het gebied be- stadhuis bedachte gonnen buurtbewoners zich te roeren, maar van oplossingen zijn” een echt gesprek met de inwoners van de stad is geen sprake geweest. De lange looptijd speelt daarbij een rol. Het gaat bij het Zuidasdok om een project met een looptijd van 20 tot 25 jaar; dat is voor burgers letterlijk ver weg.”

De bouw van een spoortunnel in Delft biedt een kans de leefbaarheid in de stad te verbeteren. Maakt dat de betrokkenheid groter?

Grashoff: “De betrokkenheid van de burgers bij de sloop van het oude spoorviaduct was heel groot. De treinen denderden langs op zes meter afstand van de huizen. Een aantal huizen moest worden gesloopt, dan ontstaat er makkelijk een gesprek. En bereidheid tot actie. Als wethouder heb ik samen met bewoners voor het parlementsgebouw in Den Haag gedemonstreerd met de boodschap ‘Spoortunnel Nu’. Die steun is echter nooit onvoorwaardelijk. In de loop van zo’n proces moeten ook pijnlijke besluiten worden genomen. Over de stedelijke ontwikkeling, over de bouw van extra woningen. Dan veranderen de opvattingen van mensen die een gebouw voor hun neus zien verrijzen, maar door die massieve steun vanuit de bevolking hebben we druk op de Tweede Kamer weten te houden. Ook de aanleiding speelde een rol bij die betrokkenheid. NS

Maarten van Poelgeest – Rik Grashoff

Maarten van Poelgeest is als consultant verbonden aan AEF, bureau voor maatschappelijke vraagstukken. Van 2006 tot 2014 was hij voor GroenLinks wethouder ruimtelijke ordening en grondzaken in de gemeente Amsterdam. In die rol was hij nauw betrokken bij de besluitvorming over de Zuidas. Rik Grashoff is sinds 2021 voor GroenLinks wethouder van Tilburg. Daarvoor was hij tijdelijk lid van de Gedeputeerde Staten van NoordBrabant (2019-2020), enige jaren lid van de GroenLinks-fractie in de Tweede Kamer, partijvoorzitter en wethouder van Rotterdam (20082010) en Delft (1998-2006). Grashoff was in Delft verantwoordelijk voor aanleg van de spoortunnel en de ontwikkeling van de wijk Nieuw Delft.

had het verlangen de sporen in Delft te verdubbelen; daarvoor zou bovenop het oude spoorviaduct een tweede viaduct moeten worden gebouwd. Een bizar plan, wij noemden dat de ‘horrorvariant’. Niks heeft zó goed bijgedragen aan het activeren van het protest.”

Bij de bouw van het Zuidasdok is sprake van een tekort van 1,2 miljard euro. Het nieuwe kabinet moet daarover nog een besluit nemen.

Van Poelgeest: “Het is maar hoe we kijken. Aan projecten elders in het land worden ook miljarden besteed; aan de A6-A9 is vijftien jaar geleden 4,6 miljard euro uitgegeven. We vonden dat nuttig. In mijn tijd lagen de meerkosten van het Dok op 800 miljoen. Ik heb begrepen dat die kosten verder zijn opgelopen, maar in vergelijking met de capaciteitsvergroting van de A6-A9 is het veel minder. Ook in een bredere vergelijking is het bescheiden; meer capaciteit op de weg, veel meer capaciteit op het spoor, de bouw van tienduizend woningen en veel voorzieningen en niet op de laatste plaats: de stad wordt aan elkaar gebouwd. Maar in Den Haag is geen sprake van een integrale afweging en een integrale prioritering van geld.”

Grashoff: “Wat in Den Haag niet gebeurt, kan in gemeenten wel. Voor Delft hebben we die rekensom gemaakt. Als we over een periode van honderd jaar de OZB-opbrengsten van alle nieuwe woningen in de spoorzone bij elkaar optellen, dan ontstaat een heel andere rekensom. In stedelijk gebied zijn er niet alleen kosten, maar ook opbrengsten. Opbrengsten in harde euro’s voor de overheid zelf en zachte maatschappelijke opbrengsten. Alleen als we al die opbrengsten in samenhang met elkaar beschouwen dan ontstaat het juiste financiële raamwerk.”

Rik Grashoff

FOTO GEMEENTE TILBURG – ANGELINE SWINK

Van Poelgeest: “Maar zelfs als je alleen naar de kosten kijkt, dergelijke projecten vragen nou eenmaal omvangrijke voorinvesteringen, dan is de eendimensionale blik van het Rijk bijzonder frustrerend. Het gesprek gaat alleen over de vervoerswaarde en dat doet geen recht aan integrale stedelijke ontwikkeling.”

Beide projecten leveren meer kans op een huis op. Burgers vinden een betere leefomgeving, maar zij worden ook geconfronteerd met stijgende bouwkosten. Die extra kosten moeten door de gemeenschap worden betaald. Ook Amsterdam lijkt bereid bij de aanleg van het Zuidasdok extra geld bij te leggen. Die rekening kan vervolgens negatief uitpakken voor andere zaken.

Van Poelgeest: “De gemeente betaalt nu al ruimhartig mee. De opbrengsten van de grond net buiten het dok gaan naar het project. Het verhaal dat Amsterdam het dok nagenoeg voor niks krijgt, klopt gewoonweg niet. Gemeente en regio staan garant voor zo’n veertig procent van de financiering. Toen hebben we ook “De essentie is dat overheden mensen afgesproken dat het Rijk driekwart van de mogelijke verantwoordelijkfinanciële risico’s zou dragen; de gemeente voor een heid geven” kwart. Nu valt het tegen en gaat iedereen in Den Haag zeggen: dat betalen we niet, maar dat lijkt op contractbreuk. En ja, mocht de gemeente uiteindelijk meer meebetalen dan gaat dat ten koste van andere zaken.”

Grashoff: “De spoortunnel is wel binnen de afgesproken financiële randvoorwaarden gebouwd. Door de bankencrisis dreigde op enig moment een lagere grondopbrengst, de grondexploitatie moest flink neerwaarts worden bijgesteld, maar die is daarna nog meer gestegen. Het was dus een papieren verlies. Bij zo’n groot, langdurig project bestaat wel het risico dat door eigen inbreng of na participatie scope-wijzigingen worden doorgevoerd. Die worden achteraf als overschrijdingen gepresenteerd. Als wijzingen worden toegestaan, dan is het ontzettend belangrijk daar transparant over te zijn.”

Geldt in zijn algemeenheid niet dat bestuurders eerlijker moeten zijn over eventuele risico's?

Van Poelgeest: “Volgens mij is iedereen bereid transparant te zijn en wil men de

risico’s duidelijk maken. Voor het definitieve besluit over het Zuidasdok heeft de gemeenteraad een minutieus proces doorlopen. Als wethouder heb ik dat ruimhartig gefaciliteerd, juist om het risicobewustzijn te versterken.”

Grashoff: “Ook in Delft hebben we onafhankelijke experts uitvoerige externe risicoanalyses laten maken, zowel aan de technisch/financiële als de juridische kant.”

Van Poelgeest: “Bij dergelijke projecten zijn er nou eenmaal risico’s, grote risico’s. Het kan tegenvallen. Of meevallen. Er zijn ook positieve voorbeelden, maar die worden doorgaans vergeten. Bij stedelijke ontwikkeling wordt om de risico’s te beperken vaak gekozen voor een samenstel van deelprojecten. Dan is er nog ruimte te reageren op nieuwe inzichten, maar bij zo’n project als het onder de grond brengen van een autosnelweg lukt dat niet. Daarvoor is het Zuidasdok een veel te complex project. Dat is tegelijkertijd de kwetsbaarheid van een ingewikkeld project. Het wordt binnenstedelijk steeds drukker, er zijn steeds meer van dergelijke projecten nodig, maar als de politieke cultuur er één wordt van het afstraffen van kostenoverschrijdingen op de golven van de publieke opinie, dan wordt het heel moeilijk nog van die ingewikkelde projecten voor elkaar te krijgen.”

Door de lange doorlooptijd bestaat het gevaar dat er veel geld wordt uitgegeven aan projecten die op moment van oplevering minder noodzakelijk worden gevonden.

Grashoff: “Het is daarom belangrijk bij het begin van zo’n proces goed te doordenken wat de toekomstwaarde van een project zal zijn. Over vijftig jaar zal de trein nog een belangrijk vervoermiddel zijn. De nieuwe huizen die we bouwen kunnen vijftig tot honderd jaar mee, het bebouwd gebied als geheel kan eeuwen mee. Ik denk dus dat zo’n spoortunnel functies in zich heeft waardoor het project lang meegaat.”

Van Poelgeest: “De calculatie dat de Zuidas met het dok over honderd jaar nog onderdeel uitmaakt van het centrum van de metropool is zo gek nog niet; waarschijnlijk wordt de druk op de stad de komende decennia alleen maar groter en groter en worden functies nog meer geclusterd. De knooppunten rond openbaar vervoersvoorzieningen zullen dan nog meer een opgave bieden voor stedelijke ontwikkeling.”

Terug naar de burger. Moet die juist vanwege die groeiende opgave niet veel beter worden gehoord?

Van Poelgeest: “Voor Delft geldt nog duidelijker dan aan de Zuidas dat we met heel complexe projecten steeds dichter bij mensen komen. Participatie wordt dan belangrijker. Doorgaans hebben mensen over dergelijke werken heel verschillende meningen. In Delft wisten mensen elkaar te vinden op vermindering van de overlast, maar bij de ontwikkeling van bijvoorbeeld de spoorzone in Tilburg kan het heel goed zijn dat er heel verschillende belangen opspelen.”

Zuidasdok

Zuidasdok is een van de grootste infrastructurele projecten van Nederland. Het project moet zorgen voor een betere bereikbaarheid van de Amsterdam Zuidas en van het noordelijk deel van de Randstad. In het centrumgebied van Zuidas komt de A10 Zuid deels onder de grond te liggen. Door het aanbrengen van twee tunnels ontstaat bovengronds ruimte om station Zuid uit te breiden. Tussen de knooppunten Amstel en De Nieuwe Meer wordt de rijksweg verbreed van vier naar zes rijstroken. Tegelijkertijd worden deze knooppunten opnieuw ingericht. Boven de grond komt een compleet nieuw station, een OV-terminal en nieuw ingericht, groen stationsgebied. De kosten worden geraamd op 3,2 miljard euro. Het totale project is naar verwachting in 2036 gereed.

Grashoff: “De bouw van de spoortunnel is wat dat betreft een witte raaf. Meestal treedt bij participatietrajecten, zoals ik dat noem, natuurlijk conservatisme op; burgers weten wat ze hebben en niet wat ze krijgen. Het is voor hen heel moeilijk te beoordelen of onder de streep sprake is van voor- of achteruitgang. Mensen kunnen zich een nieuwe situatie maar moeilijk voorstellen. Ik heb ook nog de Delftse binnenstad autoluw gemaakt. Toen werd ik bijna dagelijks vervloekt, nu tonen mensen zich blij. Participatie is dus een ingewikkeld ding. Natuurlijk conservatisme is wat mij betreft geen verwijt; bestuurders hebben een grote verantwoordelijkheid in het goed en overtuigend neerzetten van een toekomstige verandering.”

Hoe kan participatie beter invulling krijgen?

Van Poelgeest: “Zoals participatie en inspraak nu is georganiseerd kan het uitmonden in vrijblijvendheid, biedt het ruimte om stomweg tegen zijn of past het bij het najagen van belangen, die niks met het project te maken hebben. De relatie tussen overheid en mensen wordt steeds ingewikkelder; onze instituties hebben het zwaar. Participatie kan die trend doorbreken. De essentie is dat overheden mensen verantwoordelijkheid geven. Als dat gebeurt, dan gaan zij wellicht anders denken. De gedachten van cultuurhistoricus David van Reybrouck spreken mij aan; geef aselecte groepen, groepen mensen die door loting bij elkaar zijn gebracht, het woord. Zij mogen opties bespreken en kunnen voorkeuren aangeven. Stel mensen daar voor vrij, geef hen een paar maanden de tijd zaken goed door te nemen. Ik zie nog niet de precieze participatievorm, maar zoek het in die richting. We moeten het patroon van de overheid die iets vindt en de burger die steevast tegen is doorbreken.”

Artist impression Zuidasdok.

BRON AMSTERDAM ZUIDAS

Grashoff: “Ik denk eerder aan vormen van co-creatie. Betrek bij het project een meer vaste groep met een evident belang en maak samen met hen varianten. En doe dat serieus. Doorsta daarbij ook de druk uit het ambtelijk apparaat dat er geen andere dan op het stadhuis bedachte oplossingen zijn, dan kan draagvlak ontstaan. In Tilburg wordt de cityring autoluw gemaakt. Door met ondernemers en bewoners goed georganiseerd en goed gefaciliteerd verschillende oplossingsrichtingen te bekijken, hebben we draagvlak gecreëerd.”

Zijn dat soort methodes ook bruikbaar voor heel complexe operaties?

Grashoff: “Bij de aanleg van de spoortunnel bespraken we alles vooraf met een brede klankbordgroep. Het is belangrijk dat binnen zo’n groep de verschillende belangen vertegenwoordigd zijn. De deelnemers ontdekken dan dat het niet gaat om allen tegen één, de gemeente, maar dat er verschillende belangen zijn.” Van Poelgeest: “Als een groot project voor de hele stad van belang is, dan kan ik mij wel iets voorstellen bij het inzetten van een breed geschakeerd burgerpanel. Hun advies dient een zwaarwegend karakter te zijn, misschien wel beslissend. Projecten kunnen daar beter van worden, mensen stellen geen domme vragen.”

Moet de overheid op dit punt beter zijn best doen?

Nieuw Delft

In de Spoorzone in Delft draait het om twee zaken. De wens het spoor dwars door Delft te verdubbelen maakte de bouw van een 2,3 kilometer lange tunnel en een nieuw station noodzakelijk. De tunnel – voor een prijs van 550 miljoen euro gefinancierd door het Rijk- is sinds 2015 deels in gebruik. Het verdwijnen van het oude spoorviaduct maakte vervolgens ruimte vrij om het aangezicht op de historische binnenstad te verbeteren en een nieuwe woonwijk te ontwikkelen. Nieuw Delft heeft een omvang van ongeveer 24 hectare. De grondexploitatie is voor risico van de gemeente. Er komende 1.200 woningen en meer dan 40.000 m² aan stedelijke functies. De bouw is in volle gang. Bovenop het station in het hart van Nieuw Delft staat het nieuwe stadskantoor. En op het dak van het spoor komt een zeshonderd meter lang park.

Grashoff: “Het is belangrijk participatie tijdig vorm te geven en glashelder te zijn over de mogelijkheden voor beïnvloeding. Overheden maken bij zo’n groot project stap voor stap afspraken. Het is een soort van trechter. In het begin is er veel mogelijk, later neemt vanwege contractvorming de bandbreedte af. Overheden moeten zich dat bewust zijn; te vaak heb ik meegemaakt dat er een participatieproces wordt opgetuigd, terwijl nagenoeg alles al is vastgelegd. Het oude ‘plan is klaar, inspraak kan beginnen’ is in ons land echt nog niet verdwenen.”

Hoe kan een goed participatieproces in het overheidshandelen geïncorporeerd?

Van Poelgeest: “Dat vraagt alertheid van het bestuur en de ambtelijke organisatie. Er is niet één recept, één methode. Elk project is anders: een andere plek, een andere opgave, een andere context. Dat vraagt een specifieke professionaliteit.”

Grashoff: “We zouden daar gespecialiseerde ambtenaren voor moeten hebben; laat hen nadenken over de procesarchitectuur.”

Van Poelgeest: “Zo’n aanpak heeft wel het risico in zich, dat een aparte bureaucratie ontstaat, dat ambtenaren een vinkje komen halen bij de participatieambtenaar. Terwijl participatie een integraal onderdeel moet zijn van het integrale planproces.”

Grashoff: “We zeggen dat doorgaans heel makkelijk, maar de gemeentelijke organisatie is helemaal niet gebouwd op integraliteit. Het blijkt in de praktijk telkens weer ingewikkeld de verschillende disciplines en de verschillende opvattingen van al die belanghebbenden goed bij elkaar te brengen.”