LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL SIGLO XXI: algunos conceptos esenciales. by Alecs

La Administración Pública del siglo XXI: algunos conceptos esenciales I Instituto de Administración Pública del Estado de Hidalgo, A.C.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

del siglo XXI: algunos conceptos esenciales

La administraciĂłn pĂşblica

del siglo xxi: algunos conceptos esenciales

La administración pública

del siglo xxi: algunos conceptos esenciales Gerardo Cruz González Coordinador

Dirección de Posgrado Maestría en Administración Pública

Instituto de Administración Pública del Estado de Hidalgo, A.C. Lic. Omar Fayad Meneses Gobernador Constitucional del Estado de Hidalgo y Presidente Honorario del IAPH

Lic. Carlos Godínez Téllez Presidente del Consejo Directivo

Lic. Ramón Ramírez Valtierra Vicepresidente

L.C. Nuvia Mayorga Delgado Tesorera

Lic. Gerardo Cruz González Secretario Ejecutivo y Director de Posgrado

Lic. Ernesto Garduño M. Coordinación Editorial

Primera edición, 2017 ISBN: 978-607-97627-0-4 La Administración Pública del siglo xxi (colección). ISBN: 978-607-97627-1-1 La Administración Pública del siglo xxi: algunos conceptos esenciales (volumen I).

© Instituto de Administración Pública del Estado de Hidalgo, A.C. Plaza Independencia núm. 106-5° piso, Centro, Pachuca, Hidalgo Teléfonos: (771) 715 08 81 y 715 08 82 Página web: www.iaphidalgo.org Correo electrónico: iaphidalgo@yahoo.com.mx Impreso en México

Contenido

Agradecimientos

Introducción

Administración Pública

Burocracia

Desarrollo

Estado

Federalismo

Gestión Pública

Gobernanza

Gobierno

Instituciones

Planeación Estratégica

Políticas Públicas

Profesionalización

Rendición de Cuentas

Sector Público

Transparencia Gubernamental

Agradecimientos

La presente contribución es producto de una investigación efectuada en el marco de las actividades que lleva a cabo el IAPH para apoyar la formación académica de los alumnos de la Maestría en Administración Pública. La coordinación de la investigación estuvo a cargo del Director de Posgrado. En su realización participaron doctores que desarrollan actividades docentes en el área de Políticas Públicas. El IAPH expresa su agradecimiento a los docentes e investigadores que contribuyeron a la elaboración de la presente red conceptual. Al doctor Benito León Corona, miembro del Sistema Nacional de Investigadores, y a los doctores Adrián Galindo Castro e Israel Cruz Badillo, nuestra gratitud por su valiosa contribución en la integración de este texto. Para efectos concurrentes, el IAPH agradece también la colaboración externa de los maestros Miguel Ángel Martínez Cervantes y Ángel Meneses Solares. El IAPH espera que el esfuerzo coordinado entre personal docente y directivo siga construyendo espacios de colaboración para beneficio de nuestros alumnos y para un mejor servicio institucional de nuestros egresados. Asimismo, esperamos que la presente investigación trascienda más allá del espacio educativo del IAPH y sea aprovechado por estudiantes, profesionales del servicio público y ciudadanía en general que busquen construir un fundamento conceptual sobre el ciudadano, el gobierno y sus instituciones. Con nuestro agradecimiento Carlos Godínez Téllez

Introducción

¿La Administración Pública del siglo XXI está diseñada en función de qué o de quiénes? ¿De los mercados, de las necesidades ciudadanas, de las demandas de la sociedad organizada, de la sociedad marginal de los sin voz ni voto, de la representación política partidista del régimen político? La diversidad de la vida institucional no nos permite precisar una respuesta inmediata. El rigor en el estudio de aquello que denominamos lo público y lo político nos exige acudir a la genealogía conceptual de ambos espacios para encontrar el hilo conductor que clarifique las respuestas posibles que cada estudioso de la Administración Pública pueda construir, descubrir o imaginar. La narrativa siguiente es un ejercicio genealógico, polisémico, semántico e histórico de algunos conceptos que clarifican el qué, el cómo, el cuándo, el para qué o para quiénes de las funciones esenciales de lo que identificamos como los objetos de la Administración Pública. La Dirección de Posgrado del IAPH y algunos miembros del Consejo Académico seleccionamos quince conceptos iniciales, para que los alumnos de la Maestría en Administración Pública produzcan la generatividad indispensable en torno de ellos: Administración Pública, Burocracia, Desarrollo, Estado, Federalismo, Gestión Pública, Gobernanza, Gobierno, Instituciones, Planeación Estratégica, Políticas Públicas, Profesionalización, Rendición de Cuentas, Sector Público y Transparencia Gubernamental. Estos conceptos pueden servir como punto de partida en el diseño de las estrategias de investigación necesarias para ofrecer respuestas a las viejas y nuevas preguntas sobre el objeto esencial de nuestro proyecto: construir una red institucional legítima. En la legitimidad, y no sólo en la legalidad, radica toda la validez de su pertinencia. El Director de Posgrado

La administraciĂłn pĂşblica

del siglo xxi: algunos conceptos esenciales

Administración Pública Hacia una aproximación de definición De acuerdo con la Real Academia Española se considera “administración pública”: 1. Acción del gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes y para la conservación y el fomento de los intereses públicos, y al resolver las reclamaciones a que dé lugar lo mandado. 2. Conjunto de organismos encargados de cumplir esta función (Real Academia Española, 1984). Por su parte, Woodrow Wilson (1887) dice que la Administración Pública es el “gobierno en acción”, y que uno de sus propósitos es, primero, observar lo que el gobierno puede hacer, y segundo cómo hacerlo con la mayor eficiencia. A su vez, Peters (1984) la define como el conjunto de reglas y procedimientos encaminados al logro de una meta. La Administración Pública también puede verse como un concepto complejo que describe los fines del Estado, la organización de acciones, recursos y medios; su congruencia respecto de los fines, las técnicas empleadas para aumentar la eficacia de las acciones y sus efectos en la consecución de los fines (Guerrero Gutiérrez, 1996). Asimismo, se puede decir que es una ciencia orientada a detectar y resolver problemas concretos y relevantes tomando como base instrumentos y descubrimientos de otras ciencias (Foro Internacional, 1989). La Administración Pública, a su vez, atraviesa por la dicotomía, que ha sido causa de múltiples debates, entre política y administración, es decir racionalidad política y racionalidad instrumental. Historia del estudio de la Administración Pública Se considera que la sistematización de la Administración Pública comenzó desde la edad media, cuando la base era el orden social fundamentado en los privilegios de los herederos, lo cual se disolvió con la llegada del Estado-nación, ya que se hizo una división entre lo social, lo jurídico y lo administrativo. En el siglo XVIII el cameralismo representó los asuntos del gobierno. Como primer referente del estudio de la Administración Pública puede ubicarse la obra de Woodrow Wilson, El estudio de

la Administración, en la que deja claro en primer lugar que la administración es un objeto distinto de la política, que aunque ambos son consecutivos, existe una clara diferenciación en su aplicación. Por otro lado, hace una recapitulación histórica, donde distingue formas de gobiernos monárquicos centralizados, como los de Francia y Prusia de los siglos XVII y XVIII, y para ello considera tres puntos nodales de crecimiento: • Gobernantes absolutos. • Constituciones que suprimen a los gobernantes. • Pueblos soberanos que deciden desarrollar la administración. Estos tres momentos, Wilson los analiza detalladamente y encuentra que Estados Unidos e Inglaterra han hecho una revisión legislativa más que un desarrollo; además advierte que los gobiernos populares complejizan la administración, por lo que una monarquía es más simple de administrar. Señala también que la opinión pública es el papel crítico autorizado, ya que el gobierno requiere de confianza, porque la confianza es fuerza. Wilson procura dejar en claro la diferencia que existe entre Administración Pública y Política, pero de igual forma entre Política y Derecho, por lo cual refiere a Bluntschli, y cita los estudios comparativos como importantes para comprender la Administración Pública. John Stuart Mill (1987) distingue tres tradiciones de administración: • Europea (Jurídica y del ejercicio del poder público) • Pragmática británica (Historia y Filosofía) • Norteamericana (Normativa) Moriconi (2011), por su parte, señala que la Administración Pública atraviesa por tres tradiciones discursivas, que son: • Patrimonialista (Monarquía absoluta) • Administración pública burocrática clásica • Nueva Gestión Pública y Estado Neo Weberiano

Autores y nuevos enfoques Como puede observarse, la Administración Pública ha adolecido de una serie de vacíos significantes que han dado paso a nuevos debates sobre su estudio, visto desde la instrumentación y la academia. Nota final El cuadro 1 muestra la complejidad, los diversos autores y los distintos enfoques que han surgido a partir de la Administración Pública como objeto de estudio; cabe mencionar que la cantidad

dministración Cuadro 1. Acercamiento al concepto de Administración Pública Enfoque

Autor

Postulado

Administración Pública

Woodrow Wilson, Waldo

Conceptualizar la Administración Pública.

Burocracia

Max Weber

Poder, autoridad, jerarquía, racionalización, democracia, producción económica del gobierno, servicio profesional.

Administración (pensamiento ortodoxo)

Taylor, Fayol, Monnes.

Tiempos y movimientos, racionalización.

Análisis de las políticas

Laswell

Policy orientation, diferencia entre del y en el proceso.

Parsons

De la política y para la política.

Guy Peters, Michael Cohen

La A.P. como organización, con su complejidad.

Teoría Organizacional

Teoría Neomarxista del Estado

Claus Offe; Robert T. Dehardt, John Forester, Habermas

Fuerzas sociales fundamentales.

FilosóficoCrítico

Herman y Ricciar, T. Mayer

Papel mediador de la Administración Pública.

David Hart, Herbert Simon

Experiencias de empresarios para instrumentar, control y evaluación, cómo se construye y se gobierna una organización, inteligencia, diseño y elección, racionalidad limitada.

Elección Pública

Buchanan Tullock, Niskanen

Herramientas de la economía en la toma de decisiones; Homus economicus; optimización y utilidades. Maximización del presupuesto, sistema de incentivos.

Neo-Institucionalismo

March y Olsen

Gestión Pública

El poder en las decisiones.

Fuente: Elaborado con base en Guerrero Gutiérrez (1996).

de autores es mayor, pero este representa un intento de conceptualizarla de forma genérica de acuerdo con los diferentes enfoques. Bibliografía Arellano Gault, D. (2010). “De la Administración Pública a la Nueva Gestión Pública, cinco dilemas”, en Cabrero Mendoza, E., Administración

Pública, pp. 207-220, México, Distrito Federal, Siglo XXI. Carrillo, E. (2004). “La evolución de los estudios de la administración pública, la cuestión del objeto”, en Pardo, M., De la administración públi-

ca a la gobernanza, pp. 21-60, México, Distrito Federal, El Colegio de México. Falcao Martins, H. (1997). Administración pública gerencial y burocracia.

La persistencia de la dicotomía entre política y administración, pp. 1-16, CLAD Reforma.

Guerrero Gutiérrez, E. (1996). “Administración Pública: concepto y disciplina”, en Pardo, M., Teoría y práctica de la Administración Pública en

México, pp. 19-56, Toluca, INAP. Ibarra Colado, E., y L. Montaño Hirose (1). “Teoría de la Organización y Administración Pública: insuficiencias, simplezas y desafíos de una maltrecha relación”, Gestión y política pública, pp. 49-75. Moriconi Bezerra, M. (2011). Retórica, política y Administración Pública.

¿Por qué fallan las reformas administrativas?, México, Distrito Federal, UAM-Clacso. Woodrow, W. (1887). “El estudio de la Administración”, en Las primeras vo-

ces, pp. 73-96, Washington.

Burocracia La historicidad de ciertos conceptos suele ser eludida, ignorando que su configuración tiene un peso histórico específico. Cuando hablamos de Burocracia es común asumir que se trata de un conjunto de personas perversas y con poder, pero suele dejarse de lado la dimensión productiva del concepto. Justo este aspecto es el que formalmente se nos transmite, el que define las características que posee. Así, la Real Academia establece que la burocracia es el concepto compuesto por “bureau,‘oficina, escritorio’, y -crati, cracia, ‘gobierno’”; es decir, se trata de una forma específica de ejercer el poder desde el gobierno de un Estado. Más específicamente, la Burocracia incluye una serie de dimensiones relevantes, positivas y negativas, para lograr su cometido central, que es gobernar; esas dimensiones implican, primero en positivo, nos dice la Real Academia, la “Organización regulada por normas que establecen un orden racional para distribuir y gestionar los asuntos que les son propios”. La segunda dimensión implica contar con un “Conjunto de los servidores públicos”. En el plano negativo, se define como “Influencia excesiva de los funcionarios en los asuntos públicos”; finalmente, es “Administración ineficiente a causa del papeleo, la rigidez y las formalidades superfluas”. Si bien la Real Academia nos proporciona un acercamiento a las dimensiones centrales de la Burocracia, estas definiciones resultan parciales, sin sentido histórico, al reducir las complejas implicaciones del concepto. La formación paulatina de los Estados-nación en Europa, después de la edad media, trajo consigo la multiplicación y la mayor complejidad de las tareas que debían realizar. De inicio, la defensa del territorio hacía necesario contar con recursos financieros para sostener las actividades militares; y poco a poco fue haciéndose necesario atender diversos asuntos poblacionales; y así, el comercio, la agricultura, la industria y la sanidad, entre otros aspectos, se fueron sumando a las responsabilidades estatales, dando por consecuencia la ampliación de las esferas de responsabilidad y de las tareas. Ninguno de los Estados en formación escapó a esta tendencia y a la necesidad de contar con personal y estructuras especializadas, con una fuerte tendencia a la centralización. El aspecto crucial de esta tendencia se dirigía a racionalizar las actividades que se desarrollaban en las diversas estructuras creadas ex profeso. Así, nos encontramos ante

la formación de poderes centralizados a partir de la paulatina conformación de cuerpos profesionalizados de funcionarios. Sin duda, las experiencias son diversas y resultan de las propias peculiaridades culturales y de los estilos de quienes se encontraban al frente de cada Estado, además de las transformaciones políticas y económicas que no cesaban de producirse. En este plano destacan los cambios que se presentan en Prusia, Francia, Inglaterra y los Estados Unidos, que en suma pueden ser referidos como “el crecimiento del Estado Administrativo”. Sin entrar en detalles, en cada uno de dichos Estados se van llevando a cabo una serie de innovaciones y modificaciones en la configuración de sus estructuras administrativas que, en conjunto, son los esfuerzos por contar con aparatos de gobierno capaces de actuar en muy diversos frentes. En principio, como mencionamos antes, la necesidad era militar y financiera, y de ahí se avanzó en la configuración de estos grandes aparatos administrativos poderosos y centralizados. Esto condujo a la formación de cuerpos de funcionarios profesionales, jerárquicamente ordenados, aunque todavía vinculados al monarca, separación que requería de tiempo para alcanzarse. Prusia y Francia, decíamos, destacan en la configuración de sus aparatos y de sus cuerpos de funcionarios desde el siglo XVIII y hasta el XIX. En esto cabe resaltar las creaciones prusianas relativas a la fundación de centros de formación especializados para adiestrar a sus funcionarios y los sistemas de reclutamiento –en los que destaca el mérito como criterio fundamental para lograr movilidad ascendente a partir de procesos de evaluación–. Una segunda creación sustantiva en Prusia es la forma de organizar las diversas instancias, lo que supone especialización y división del trabajo; por último, cabe destacar la separación del soberano; los cuerpos especializados de funcionarios ya no debían responder a la corona, ya no eran más sus servidores, porque ahora se debían al interés de la población, además de que se rompía con el sesgo arbitrario de los monarcas y se instituía el principio de la ley. Para Martin Krygier, “Los funcionarios principales se afanaron mucho en la sustitución de la arbitrariedad real por reglas generales y por su propia dominación” (Krygier, 1981, p. 23). Este paso implicó terminar con el poder personificado y la formación de un poder que actúa bajo principios impersonales

y, por lo tanto, la formulación de leyes generales vinculantes. De esta forma se crean bases firmes de lo que más tarde Max Weber llamará “Dominación legal racional”. Estos procesos llevan a facilitar procesos de mimetismo institucional, como muestra Chapman: “los arreglos administrativos pueden copiarse con mayor facilidad que las instituciones políticas, sobre todo cuando se manifiestan en términos claros y comprensivos” (Chapman, citado por Krygier, 1981, p. 27). Avanzar en el recuento histórico de la formación de los aparatos administrativos de Estado es, sin duda, hacerlo sobre la burocracia. En este plano, Max Weber nos legó una de las definiciones más conocidas de Burocracia, que recupera y sistematiza los aportes previos de autores como J.S. Mill y J. Bentham, en su carácter de reformadores sociales. En Weber encontramos la sistematización más acabada en su momento, y aún de enorme vigencia, del concepto de Burocracia, voz que encuentra su origen moderno en Vincent de Gournay, fisiócrata al que también se le atribuye la famosa frase que define al liberalismo económico, de laissez-faire, laissezpasser. Lo distintivo de este vocablo es que se le reconoce como una forma de gobierno, aquel que llevan a cabo los funcionarios inclinados a intervenir más allá de sus propias atribuciones, funcionalmente definidas. Puntualmente, para Weber la burocracia se define a partir de las condiciones específicas que tiene para actuar. Por lo general, dice, son las reglas las que definen áreas específicas de actuación fijas y oficiales, lo que define las posiciones de autoridad y el uso y manejo de recursos. De todas las formas de actuación debe quedar registro a través de documentos que, al final, tendrán que residir en archivos para que haya constancia de la actuación. Aquí se establece que la actividad en el plano del servicio civil debe ser ajeno al plano privado, es decir, el de los intereses y las posiciones específicos que como ciudadanos tengamos. La actividad propia de cada funcionario implica un alto grado de especialización, de conocimiento experto que debe adquirirse a través de procesos previos de formación y, con posterioridad, a través de actualizaciones frecuentes. Hablábamos, al abordar a Weber, de la relevancia de las normas y reglas en tanto mecanismo central de regulación de toda la actividad de la Burocracia: sin apego de actuación a las reglas se torna a

formas arbitrarias y discrecionales que transgreden la neutralidad comportamental de los servidores públicos y, por lo tanto, se pervierte el Estado de derecho. El comportamiento de los funcionarios resulta, entonces, crucial, y debe adscribir un compromiso ético amplio, vocacional, que los comprometa con las tareas y responsabilidades que son propias de cada ámbito y a partir del nombramiento de que sean objeto con carácter de permanente, con una remuneración acorde a las responsabilidades y funciones que les permita desarrollar un compromiso de vida, como carrera, en el servicio público. Este entramado de reglas y funciones cargadas de responsabilidades es lo que constituye el tipo ideal de burócrata que nos legó Max Weber. Sin duda, como apuntábamos de inicio, no existen procesos ahistóricos, y en el caso de la Burocracia encontramos una gran cúmulo de posiciones analíticas que permiten dar cuenta de las diferentes formas en que se le ha abordado en distintos momentos y regímenes políticos, lo que demuestra que la Burocracia es una realidad ineludible en cada momento, capaz de intervenciones favorables para el desarrollo de los Estados y, por el contrario, llevando a cabo intervenciones tremendamente nocivas y hasta perversas. Los dos grandes regímenes, capitalismo y socialismo, enfrentados hasta la década de los ochenta del siglo pasado, muestran, más allá del abanico de matices que encontramos en cada uno de ellos, la ineludible presencia de la Burocracia. Finalmente, enunciamos los nombres de estudios de la Burocracia en el transcurso del siglo XX, para mostrar, primero, la relevancia del concepto, y segundo, su vigencia más allá de los debates y las valoraciones que suscita. En general, debemos destacar a Robert K. Merton, con su énfasis en los procesos de ritualización; a Philip Selznick, para quien la Burocracia produce formas de cooptación; Alvin Goulner nos lega su análisis sobre los diferentes tipos de Burocracia; Peter Blau nos muestra que la Burocracia es dinámica y, por lo tanto, proclive al cambio, lo que contrasta con la imagen de ritualismo que encontramos en las prácticas de la Burocracia; finalmente, Michel Crozier se enfoca en el poder y su centralidad. Un trabajo más reciente es el de Paul du Gay, quien recupera una dimensión relevante en el análisis de las burocracias: la ética; esta obra marca una dimensión que permite ubicar la relevancia de la Burocracia para producir en

el sentido más relevante, el de la generación de condiciones de bienestar y desarrollo. En este punto, entonces, la Burocracia es relevante. Bibliografía Blau, Peter (1963). The Dynamics of Burocracy. A Study of Interpersonal

Relationships in Two Governament Agencies, The University of Chicago Press, Chicago. Crozier, Michel (1974). El fenómeno burocrático, Buenos Aires, Amorrortu Editores, dos tomos. Du Gay, Paul (2012). En elogio de la burocracia. Weber-Organización-Ética, España, Siglo XXI. Goulner, Alvin (1964). “Metaphysical Phatos and the Theory of Bureaucracy”, en Etzioni Amitai, Complex Organizations. A Socioligical Reader, Holt, Rinehart and Wilson, Inc., EUA. Kamenka, E., R. Brown, M. Krygier, y A. Erh-Soon Tay (1981). La burocracia:

trayectoria de un concepto, México, FCE. Krygier, Martin (1981). “El Estado y la burocracia en Europa: el crecimiento de un concepto”, en Kamenka, E., R. Brown, M. Krygier, y A. Erh-Soon Tay (1981), La burocracia: trayectoria de un concepto, México, FCE, pp. 11-69. Merton, Robert K. (1965). Teoría y estructuras sociales, México, FCE. Selznick, Philip (1949). TVA and the grass roots. A study in the sociology of

formal organization, University of California Press, Berkley and Los Angeles, EUA. Weber, Max (1964). Economía y sociedad, México, FCE.

Desarrollo La palabra “desarrollo” posee múltiples acepciones, algunas de ellas contradictorias entre sí. El desarrollo puede considerarse como un proceso o una etapa, y en este sentido puede asociarse con ideas como cambio, evolución, progreso, transformación y perfeccionamiento. Las divergencias ocurren cuando delimitamos el objeto al que se aplica la acción de desarrollo; así, en Biología y Medicina puede emplearse el término para referirnos a los cambios experimentados por un niño o una enfermedad; en este contexto, el desarrollo no necesariamente tiene un sentido positivo, únicamente involucra un cambio inevitable debido a la naturaleza del organismo; por el contrario, en Psicología el término se usa para señalar ciertos comportamientos que implican una mejoría de la persona a quien hace referencia: desarrollo humano, desarrollo emocional, desarrollo moral. Cuando hablamos de desarrollo en el ámbito del bienestar de los países las diferencias varían, al considerar al desarrollo bien como un asunto exclusivo de la economía, o bien como un fenómeno que involucra elementos políticos y culturales, además de ciertos indicadores económicos; en todo caso, las posturas convergen al considerar como prioritario el efecto del desarrollo sobre el nivel de vida de la población. El desarrollo económico consiste en el proceso mediante el cual los países pasan de un estado atrasado de su economía a un estado avanzado de la misma. Este nivel representa mayores estándares de vida para la población en su conjunto como resultado de un mejoramiento del ingreso real por habitante (ingreso per cápita), esto como consecuencia del aumento de la producción y el incremento de la productividad (Zorrilla y Silvestre, 1999). Son características del desarrollo económico el aumento de la infraestructura física del territorio (autopistas, puentes, puertos, presas, aeropuertos, edificios), el incremento en la capacidad de los bienes de capital (tierras de cultivo, maquinaria y equipo), la innovación tecnológica (mejoramiento de los procesos de producción en ramas y sectores productivos al incorporar tecnología de punta), y la designación de una parte importante del presupuesto de los gobiernos al rubro de investigación y desarrollo para el descubrimiento o perfeccionamiento de nuevos productos o procesos.

Para ciertos economistas, los términos “crecimiento” y “desarrollo” son sinónimos debido a que ambos pueden entenderse como el conjunto de variaciones cuantitativas, mensurables a partir de indicadores de carácter macroeconómico, como el Producto Nacional Bruto (PNB) y el Producto Interno Bruto (PIB). No obstante, para otros especialistas el concepto de “desarrollo” comprende, además del crecimiento, modificaciones económicas, tecnológicas, sociales y culturales, en el sentido de una evolución positiva, así como la modernización y el aumento del bienestar. Existe una tercera posición que considera el desarrollo como innovación técnica y su prolongación industrial (Paulet y Santandreu, 1994). Siendo uno de los aspectos más relevantes del concepto la prioridad de medirlo, surge la necesidad de cuantificar el desarrollo en términos temporales y materiales –principalmente monetarios–, sin descuidar que tal ponderación debe mostrar los avances o retrocesos en el bienestar de la población, y éstos, a su vez, deben igualmente computarse de manera objetiva. El desarrollo implica crecimiento y éste generalmente se asocia al incremento o aumento gradual de propiedades cuantitativas y cifrables, de fácil previsibilidad por extrapolación de datos, de ahí que se considere como crecimiento un incremento del producto nacional cuando es superior al incremento de la población (Ortega, 1982). Al concebir el crecimiento económico como el aumento de la producción de bienes y servicios de una sociedad en un periodo preciso –generalmente un año–, los parámetros que definen el crecimiento se consideran objetivos y medibles a través de diversas variables, como: incremento del PIB de un año a otro; aumento de la producción por sectores económicos (agropecuario, industrial y de servicios); e incremento de la productividad general de la economía y por ramas y sectores económicos (Zorrilla y Silvestre, 1999). La cuestión del desarrollo ha sido motivo de reflexión desde el origen de la economía política en las obras de Adam Smith y David Ricardo en el siglo XVIII, pero es en la segunda mitad del siglo XX cuando el desarrollo de los países no industrializados se convierte en objeto de interés sistemático, hasta consolidar una rama específica de la economía, la economía del desarrollo. El modelo de crecimiento de Harrod-Domar se convirtió en el fundamento de la moderna teoría del crecimiento económico;

este modelo tuvo una notable influencia en las teorías del desarrollo que se elaboraron en los años cincuenta del siglo pasado en América Latina, y no es casual que la relación entre formación de capital y desarrollo sea el eje principal de las propuestas para impulsar el desarrollo en esta región (José Blanco, et al., 1994). Otro modelo de gran influencia en esa época fue el que postuló Walter Whitman Rostow, quien planteó el problema del desarrollo como una sucesión de cinco etapas históricas del crecimiento económico claramente delimitadas (un manifiesto no comunista, como el mismo autor titula a su obra); la propuesta pronto fue desechada por carecer de una correspondencia real con las necesidades de los países considerados atrasados, pero de manera indirecta propició en los círculos gubernamentales y en las agencias internacionales el empleo de términos como “países subdesarrollados” o “en vías de desarrollo”, aludiendo a ciertas etapas iniciales o previas al crecimiento económico sostenido. Al término de la Segunda Guerra Mundial los problemas del desarrollo se convirtieron en el tema principal de la agenda de los gobiernos latinoamericanos (Sunkel y Paz, 1982). En 1947, a iniciativa del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, se crearon cinco comisiones económicas regionales en Europa, África, la región Asia-Pacífico, Medio Oriente y América Latina; un año después se formalizó la constitución de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), con sede principal en Santiago de Chile. El economista argentino Raúl Prebich tuvo una participación fundamental en la instauración y consolidación de este organismo, como su segundo presidente. Prebich definió el enfoque estructuralista para los trabajos de la Comisión, y de particular importancia fue considerar como impedimento al desarrollo el intercambio desigual entre países centrales y periféricos (donde se ubicaba a la región latinoamericana) y la propuesta del modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) para superar el atraso y alcanzar el desarrollo. Durante tres décadas, las políticas desarrollistas promovidas por la CEPAL tuvieron un considerable éxito en la región, transformando radicalmente la estructura productiva de la mayoría de los países. Al incorporarse un pujante sector industrial a los tradicionales agropecuario y minero, las naciones latinoamericanas

fueron modificando sustancialmente su estructura social con la expansión de sectores intermedios urbanos dedicados al ramo industrial o a los servicios. El desarrollo adquirió una nueva dimensión –la social– al plantearse como signos de atraso económico la carencia de bienes y servicios básicos para importantes sectores de la población; éstos se localizaban en zonas rurales y se dedicaban a actividades depreciadas, como la agricultura tradicional, o habitaban barrios carentes de servicios (favelas, villas miseria, ciudades perdidas, etc.) y ocupaban empleos sin ningún régimen de protección laboral. Los indicadores de las agencias internacionales fijaron parámetros poblacionales para alcanzar el desarrollo a través de cuatro dimensiones elementales: alimentación, salud, educación y vivienda. Así, los gobiernos se propusieron combatir las causas que originaban la situación de atraso. Las experiencias nacionalistas desarrollistas inspiradas en políticas de corte keynesiano –con una fuerte intervención del sector público no sólo en áreas sociales, como la educación o la salud, sino controlando industrias básicas como el petróleo y los ferrocarriles– entraron en crisis a finales de la década de los sesenta del siglo pasado, y los gobiernos se vieron obligados a endeudarse y a revertir las políticas sociales practicadas hasta entonces. El aumento de las tasas de interés de la banca internacional y la caída de los precios de materias primas como el petróleo o el café, principales productos de exportación para los países de la zona, produjeron la insolvencia financiera de las mayores economías latinoamericanas. Hubo un fuerte cuestionamiento al modelo de ISI y un reclamo por parte de los organismos acreedores, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, para que se implementaran políticas de ajuste. La crisis de la deuda puso fin al experimento de desarrollo, las críticas se vertieron desde dos posiciones: una dirigida al modelo proteccionista de crecimiento hacia adentro, a las empresas públicas y al intervencionismo estatal; y desde los organismos internacionales fue orquestado un nuevo catálogo de recomendaciones y lineamientos, formalizando el llamado modelo neoliberal a través de lo que se denominó el Consenso de Washington; otra (sin suscribirse a la corriente neoliberal que abogó por el fin del desarrollo como el objetivo de los gobiernos)

debatió sobre los insuficientes logros del desarrollo, particularmente con aspectos que tenían que ver con la pobreza y con el deterioro medioambiental; los cuestionamientos provenientes de esta última posición permitieron reformular el concepto de desarrollo y sus efectos para las generaciones futuras. Desde 1972 se han realizado encuentros al más alto nivel para dar a conocer los diagnósticos sobre las condiciones medioambientales que privan en el globo terráqueo; en ese año, las Naciones Unidas convocaron a una reunión para discutir la relación entre la población, el desarrollo y los límites del crecimiento; como resultado de este análisis, el Club de Roma presentó en 1977 el Informe Brundtland. Posteriormente se han llevado a cabo la Conferencia de Río (1992), la Reunión Cumbre en Nueva York y el Protocolo de Kioto sobre el Cambio Climático (2005). Los temas sobre el reconocimiento de los límites de la Tierra, la pobreza extrema y las crisis ecológicas y energéticas han propiciado una mayor conciencia acerca de los hombres y su hábitat, y han encauzado un nuevo ideal del desarrollo: el desarrollo sustentable (Mazzotti, 2008). De acuerdo con los promotores de este nuevo ideal de desarrollo, la cuestión central para avanzar con un modelo de desarrollo sustentable no es de orden tecnológico, sino fundamentalmente ético y social: se trata de reorientar nuestras actitudes hacia la naturaleza y también los vínculos que unen a los grupos privilegiados con aquellos que viven en condiciones de pobreza (Murga, 2006). Bibliografía Blanco, José, Julia Carabias, Rolando Cordera, Pablo Pascual, Enrique Provencio, Luis Salazar, Adolfo Sánchez, Raúl Trejo y José Woldenberg (1994). “Desarrollo, desigualdad y medio ambiente”, en Pablo Pascual y José Woldenberg (coords.), Desarrollo, desigualdad y medio ambiente, México, Cal y Arena. Mazzotti, Giovanna (2008). Una perspectiva organizacional para el análi-

sis de las redes de organizaciones civiles del desarrollo sustentable, México, Porrúa-UAM Iztapalapa-Universidad Veracruzana. Novo, María (2006). “El desarrollo local en la sociedad global: hacia un modelo ‘glocal’ sistémico sostenible”, en María de los Ángeles Murga (coord.), Desarrollo local y Agenda 21, Madrid, Pearson-Prentice Hall. Ortega, Arturo (1982), Diccionario de planeación y planificación (un ensayo

conceptual), México, Edicol.

Paulet, Jean Pierre, y Eliseo Santandreu (1994). Diccionario de economía y

empresa, Barcelona, Ediciones Gestión 2000, S.A. Sunkel, Osvaldo, y Pedro Paz (1982), El subdesarrollo latinoamericano y la

teoría del desarrollo, México, Siglo XXI. Zorrilla, Santiago, y José Silvestre (1999). Diccionario de economía, México, Limusa Noriega Editores.

Estado Para llegar a la conceptualización del término “Estado”, Raymond Williams (1983) señala que no es suficiente recurrir a un diccionario, por más profundo y sutil que éste sea, debido a que su significado no responderá al descubrimiento histórico de un cambio semántico, es decir, no alcanzará a descubrir el significado histórico de las reconfiguraciones conceptuales que ha sufrido una palabra a través del tiempo. Este autor recomienda un análisis previo del concepto para no dar una definición superficial, y al mismo tiempo propone un estudio detallado del vocablo, buscando su significado y su sentido en la historia, tomando en cuenta las circunstancias políticas, sociales y culturales que permitan entender el significado de acuerdo con el momento histórico en que se desarrolla. Al respecto, es importante considerar las observaciones de Sartori (2007) con respecto a la identificación de la palabra “Estado” en la Grecia clásica, pues la literatura que alude a la época hace referencia al término cuando habla de las ciudades-estado griegas; empero, Sartori señala (2007) que éstas no son tal, que la democracia sólo se desarrolló en la polis, en una ciudadcomunidad, una ciudad sin Estado. Lo anterior debido al uso y definición de la palabra “estado”. Por lo tanto, la palabra se deriva del verbo en latín sto, stare, steti, que significa “estar de pie”, lo que remite a una realidad de inmovilidad o de gran firmeza, por lo que la idea asociada al término es la de “estabilidad” (Diccionario de Historia Universal, 1980, p. 12). En contraste, Sartori (2007) añade que el vocablo proviene de status, “estado”, pero no en el sentido que hoy le damos a este término, como un ente dotado de una jurisdicción geográfica, con una población determinada y un conjunto de instituciones que lo representan. Esta afirmación parte del origen y significado de la palabra, pues hacía referencia a una situación cualquiera, como estado de cosas, o de una condición. La expresión de “Estado”, afirma Sartori (2007), se introdujo en el léxico político en Italia, con expresiones como Estado de Florencia o Estado de Venecia, ya con un referente político-social. Anterior a esto, el uso del término era inadecuado, pues no contenía la carga semántica que corresponda a la realidad que se intenta definir (Sartori, 2007, p. 168). Si partimos de esta realidad, el primero en introducir la connotación política de Estado fue Maquiavelo en el siglo XVI, cuando

las formas políticas del Renacimiento italiano respondían a las estructuras que le precedieron en la historia y que se transforman a finales de la edad media (Mayer, 1964, p. 83). Para Mayer (1964), fue precisamente en Italia donde se desarrolló históricamente la acepción de Estado político a partir de las aportaciones de Maquiavelo en Florencia. Por lo tanto, el uso de la palabra se debe a él, y se utilizó para referirse a una estructura social y política; Maquiavelo encontró en la palabra “estado” el término preciso para resumir sus controvertidos puntos de vista acerca de las bases y los procedimientos idóneos para la conservación del poder público (Echandi, 2008, p. 153). Para Thomas Hobbes, el precursor del liberalismo político, el surgimiento del Estado parte de un estado de naturaleza, en donde el hombre se deja llevar por sus pasiones, generando el conflicto, el caos, y la única forma de salir de este estado de guerra, de todos contra todos, es a través de un pacto social, en el cual el hombre es guiado por su razón a fin de salvaguardar su vida; por ello decide pactar con los demás hombres y crear un ente superior, el Estado, que será personificado por el monarca, en quien, mediante el pacto social entre los hombres, recae la soberanía del recién denominado Estado (González, 1992, 126). La aportación de Hobbes, en este contexto, es precisamente el mecanismo que da origen al Estado, es decir, el contrato social, el cual es resultado de un pacto entre los hombres, que en su sentido de igualdad renuncian a la libertad ilimitada que gozan en el estado de naturaleza; el encargado de controlar la renuncia y de administrar el poder otorgado es el Estado, es decir, el soberano que ostentará todo el poder para controlar a los hombres (Schmitt, 1990, pp. 65-89). Esta idea contractual fue compartida por Locke (2003), el padre del liberalismo político y quien fuera influido fuertemente por Hobbes en su Ensayo sobre el gobierno civil, escrito en 1664, obra calificada como la impulsora efectiva de la acción política moderna, que contiene las nociones generales del Estado moderno (Locke, 2003). Igualmente, Montesquieu (2001) se ve influido por la teoría hobbesiana en el Espíritu de las leyes; este pensador liberal propugna la libertad y reclama que la justicia es la finalidad del Estado (Montesquieu, 2001, pp. 15-146). A su vez, Juan Jacobo Rousseau (2003) plasma en su escrito sobre el Contrato social, la libertad innata del hombre, y además señala las acciones

despóticas de los monarcas absolutos. Su concepción del hombre natural sitúa sus reflexiones en otro contexto. En un intento por determinar las condiciones en las que debe descansar toda sociedad, Rousseau estableció la noción de “contrato social” (Rousseau, 2003). Estas ideas liberales gestadas en la modernidad sentaron las bases sobre las cuales se construyó el reordenamiento de la estructura y del ejercicio del poder político, y por consiguiente, de la configuración del Estado moderno. A finales del siglo XVIII y principios el siglo XIX la política y la economía habían cambiado, ahora se presentaba el debate sobre la forma de gobierno que debían adoptar las trece colonias ya independientes y la Francia posrevolucionaria. Al respecto, la república fue el debate central de la nueva forma de gobierno, pues sufrió una reconfiguración en sus postulados. Es esta realidad política y económica la que configura y consolida el concepto moderno del Estado, en donde república y democracia se enmarcan dentro de una delimitación territorial, con una jurisdicción propia y con una manera de ejercer el poder, por lo que el Estado, en este contexto, se presenta como la condición social, política y económica en la que se ejercerá el poder político. Al respecto, Weber (1999) señala que el Estado moderno posee el “monopolio legítimo de la fuerza” y es “una empresa de dominio que requiere administración continua”. Y agrega que el poder que se le ha atribuido al Estado está por encima del poder de todos los individuos e instituciones dentro de un territorio dado, realidad que lo dota de su sentido político, por lo cual define al Estado como: “Una asociación de tipo institucional, que en el interior de un territorio ha tratado con éxito de monopolizar la coacción física legítima como instrumento de dominio, y reúne a dicho objeto los medios materiales de explotación en manos de sus directores, pero habiendo expropiado para ello a todos los funcionarios de clase autónoma, que anteriormente dependían de aquéllos por derecho propio, y colocándose a sí mismo en el lugar de ellos, en la cima suprema” (p. 268). Para Weber, a partir de su definición, una de las intenciones más importantes de la existencia del Estado es el mantenimiento de la dominación política, es decir, el Estado es el aparato legal y administrativo que se debe ejercer en un territorio determinado de manera legítima y perpetua. En este sentido, Guillermo O’Donnell

define al Estado así: “Entiendo por Estado el componente específicamente político de la dominación en una sociedad territorialmente delimitada. Por dominación (o poder) entiendo la capacidad, actual y potencial, de imponer regularmente la voluntad sobre otros, incluso, pero no necesariamente, contra su resistencia. Lo político en sentido propio o específico lo entiendo, entonces, como una parte analítica del fenómeno más general de la dominación, aquella que se halla respaldada por la marcada supremacía en el control de los medios de coerción física en un territorio excluyentemente delimitado” (O’Donnell, 1984, p. 88). Esta definición refleja una similitud con lo establecido por Weber (1999) respecto de la dominación y obediencia, por lo que el Estado, en esta lógica, representa la condición espacial, jurídica y social en donde interactúan los gobernantes y gobernados, por lo que el Estado representa el instrumento de dominación por excelencia para llevar a cabo el ejercicio de la política. El presente esbozo es un recorrido sucinto, pero claro, de las bases generales que han construido el término Estado en su denominación política actual. Sartori destaca que la literatura existente sobre la Grecia clásica hace referencia a las ciudadesestado, pero advierte que sería un error hablar del Estado en esta época, pues si bien la palabra existía, tenía una connotación distinta a la denominación política actual, pues en ese tiempo el término sólo hacía referencia a un estado de cosas. Es con Maquiavelo, en el siglo XVI, que el término Estado es referido por primera vez con la connotación actual, una acepción política, que fue desarrollada por Hobbes, Locke, Montesquieu y Rousseau, quienes sentaron las bases ideológicas y políticas del Estado moderno y que a través de la revolución francesa y del establecimiento del capitalismo como modo de producción configura las nuevas sociedades y establece la forma de organización social, política y económica que dará sentido a las sociedades capitalistas modernas. El Estado moderno se define como la asociación de hombres que parten de la idea contractual de los iusnaturalistas, razón por la que se le considera una asociación de personas a las que se les denomina población, que comparten ciertas características culturales o geográficas; dicha asociación crea un organismo dotado de un conjunto de instituciones políticas enmarcadas en un gobierno que se encarga de hacer posible el funcionamiento

social; en las sociedades modernas fue la democracia la forma de gobierno adoptada paulatinamente por los Estados, como la mejor forma de gobierno del siglo XX. Asimismo, la última característica definitoria de Estado es la delimitación geográfica, que marca la circunscripción política y jurídica de quienes cohabitan en el interior; en el exterior marca una barrera política basada en la independencia y soberanía de los Estados. Finalmente, el Estado moderno es la nueva forma de configuración social, política y económica del siglo XIX, que se realiza bajo una estructura de procesos de dominación y de legitimación que hacen posible la convivencia social. Bibliografía

Diccionario de Historia Universal, I (1980). España, Rioduero. González, C.F. (1992). Las caras del Leviatán, Barcelona, Anthropos. Echandi, M. (2008). “El concepto de Estado y los aportes de Maquiavelo”,

Revista de Ciencia Política, núm. 32, España. Locke, J. (2003). Ensayo sobre el gobierno civil, México, Porrúa. Mayer, J.P. (1964). Trayectoria del pensamiento político, pp. 82-86, México, FCE. Montesquieu, C. (2001). Del espíritu de las leyes, libro X, capítulo VI, México, Porrúa. O’Donnell, G. (1984). “Apuntes para una teoría del Estado”, en Oscar Oszlak, Teoría de una burocracia estatal, Buenos Aires, Paidós. Rousseau, Juan Jacobo (2003). El contrato social, México, Editores Mexicanos Unidos, S.A. Sartori, G. (2007). ¿Qué es la democracia? Florencia, Taurus. Schmitt, C. (1990). El Leviatán en la Teoría del Estado de Tomás Hobbes, Córdoba, Struhart. Weber, M. (1999). Economía y sociedad, México, FCE. Williams, R. (1983). Keywords. A Vocabulary of Culture and Society, Nueva York, Oxford University Press.

Federalismo La palabra “federalismo” deriva de las palabras latinas foederatio, de foededare, “alianza”, y foedus-eris, “pacto”, y significa “unir por medio de una alianza” (Rodríguez, 2003; Cabrero, 2007; Espinosa, 2011). El concepto de “federalismo” expresa unión en la diversidad, que preserva la autonomía de las partes. La idea federal inspira el principio de asociación en las transacciones económicas y comerciales, el enriquecimiento espiritual mediante el intercambio y la fusión de las diversas culturas locales, la formación de una conciencia ciudadana común y el pacto entre estados que garantiza la cooperación y la defensa mutua. El federalismo hace referencia a una forma de distribución del poder en un Estado moderno, deriva de la palabra “federal”, que expresa un mandato constitucional exclusivo del régimen republicano por el cual se renuncia a la centralidad completa del poder dentro del territorio nacional, esto es, la república federal. Para las formas de organización política modernas contenidas en los estados nacionales esto implica una doble división de poderes: por un lado, se encuentra la existencia del poder ejecutivo, poder legislativo y poder judicial; y por el otro, en un régimen federal estos poderes se presentan en los niveles federal, estatal y municipal. A diferencia de las grandes concepciones filosóficas que rigen el mundo contemporáneo (contrato social, soberanía, división de poderes, etc.), históricamente la cuestión federal surgió como un problema práctico y no como una reflexión teórica de la Ilustración, de ahí la connotación predominantemente estadounidense del término “federalismo”. La independencia de los Estados Unidos de América marcó un hito en la formación política moderna, por cuanto fue la primera ocasión en que se resolvieron dos asuntos fundamentales: el primero fue cómo gobernar y administrar de manera soberana un territorio, prescindiendo de un soberano. Esta cuestión se resolvió evocando la imagen del gobierno de los iguales (la república) y empleando la figura del presidente; el segundo asunto fue cómo establecer una equivalencia entre los miembros de la unión y el poder de la república. Si bien en un principio los estadounidenses no tuvieron que enfrentar el problema de gobernar una gran extensión del territorio, la propia conformación de su origen en trece colonias planteó el asunto de organizar un equilibrio del poder entre los nuevos miembros de la

Unión Americana. La respuesta fue, primero, la confederación, y después el sistema federal. El primer documento que aborda de manera central el problema de un orden federal fue escrito por los padres fundadores de los Estados Unidos: James Madison, Alexander Hamilton y John Kay, quienes redactaron una serie de documentos para ratificar la firma de la constitución estadounidense en 1787; años después el conjunto de estos textos sería conocido como El Federalista (Rodríguez, 2003; Cabrero, 2007; Espinosa, 2011). Para describir las implicaciones que tiene la distribución federal en comparación con otras formas de organización política, esta división se concibe como un sistema, esto es, el federalismo. Desde una perspectiva constitucional, los estados nacionales pueden organizarse territorialmente de dos formas: como estados unitarios o como estados federales. Los estados unitarios cuentan con un solo órgano de gobierno central, además de unidades administrativas (provincias o departamentos) que dependen del gobierno nacional; en cambio, en los estados federales las unidades integrantes son entidades políticas (llamadas también estados federados o entidades federativas) que se autogobiernan (Cejudo, 2007). El estado federal ocupa un lugar intermedio entre el estado unitario y la confederación; la confederación es una alianza, permanente o temporal, entre estados, en la que los miembros conservan su soberanía interior y exterior, de suerte que las decisiones adoptadas por los órganos de la federación no obligan a los ciudadanos de los estados, sino que previamente deben ser aceptadas y hechas suyas por el gobierno de cada estado confederado (Espinosa, 2011, p. 19; Cabrero, 2007, p. 11). El sistema federal surgió como respuesta a la necesidad de que diversas provincias, manteniendo su autonomía, pudieran unir esfuerzos en un modelo político-administrativo que les permitiera protegerse mejor de las agresiones externas, que les diera mayor presencia en el ámbito internacional y que las dotara de mayor capacidad de organización en un territorio extenso (Cabrero, 2007, p. 7). El gobierno federal mantiene el monopolio de la representación de la política exterior y la competencia militar. Esto permite, al interior del territorio, eliminar las fronteras castrenses entre los miembros de la federación, y por lo mismo, las divisiones entre las entidades pierden el carácter conflictivo,

pudiendo resolverse cualquier disputa territorial mediante los tribunales (Espinosa, 2011, p. 18). Un modelo federal permite conservar importantes espacios de autonomía entre los miembros que la componen, pero a la vez otorga a una instancia superior la función de integrar los esfuerzos conjuntos en un sistema coordinado (Cabrero, 2007). El federalismo es un sistema de pesos y contrapesos que pretende brindar una identidad nacional respetando las identidades regionales; el federalismo busca la cooperación entre todos sus miembros para el beneficio común, pero también permite competir entre sus integrantes, lo cual otorga dinamismo a los sistemas federales y al mismo tiempo genera diferencias en cuanto a niveles de prosperidad económica, diversidad de representaciones políticas y particularidades culturales entre las regiones (Cabrero, 2007, p. 8). Esto plantea una serie de retos a los gobiernos federales, que deben compensar, mediante la asignación de recursos, la redistribución de las rentas nacionales y las inversiones federales y programas específicos, las desigualdades producidas por diferencias en cuanto a tamaño de la población, recursos naturales, situación geográfica y niveles educativos y culturales. Habiendo surgido de un pacto entre estados soberanos, el federalismo tiene su fundamento en el acta constitucional que le da origen. El hecho de haber sido acordado jurídicamente convierte el ejercicio del federalismo en una técnica por medio de la cual se definen y asignan las funciones de los diferentes ámbitos de gobierno y sus facultades específicas, a fin de no contravenir el orden constitucional y de que no se invadan las jurisdicciones de cada nivel federativo; como decisión fundacional, el federalismo expresa la complejidad política de los estados (Palacios, 2003). Por lo mismo, los principios fundamentales de una federación radican en: la coexistencia de dos órdenes jurídicos y gubernativos; la distribución de competencias de forma constitucional; la autonomía para cada estado federado de poseer su propio orden jurídico interno, así como la autonomía gubernativa y sus propios órganos de administración; y la participación de cada estado federado para contribuir al sostenimiento de la federación, al tiempo que participa en la aprobación de cambios constitucionales propuestos por los poderes de la Unión a través de sus propios poderes legislativos locales (Dávalos, 2003).

Las principales técnicas para la distribución de competencias residen en el régimen de facultades expresas para la federación (las atribuciones que no están consideradas en el texto constitucional para la federación son reservadas para los estados); en las facultades expresas para los estados miembros (aquellas facultades no asignadas a los estados corresponden al poder federal); y en el régimen mixto que implica la combinación de las dos técnicas anteriores (Dávalos, 2003). Bibliografía Cabrero, Enrique (2007). Para entender el federalismo en los Estados Unidos

Mexicanos, México, Nostra Ediciones. Cejudo, Guillermo (2007). Para entender los gobiernos estatales en los Esta-

dos Unidos Mexicanos, México, Nostra Ediciones. Dávalos, José (2003), “Interpretación constitucional del federalismo”, en Mariano Palacios Alcocer (coord.), Federalismo y relaciones interguber-

namentales, México, Porrúa. Espinosa, Ameyali Fujiko (2011). “Teoría del federalismo”, en Mariano Palacios Alcocer (coord.), Ensayos sobre el federalismo mexicano, México, Porrúa. Palacios Alcocer, Mariano (2003). “Introducción”, en Mariano Palacios Alcocer (coord.), Federalismo y relaciones intergubernamentales, México, Porrúa. Rodríguez, Silvia (2003). “Teoría del federalismo”, en Mariano Palacios Alcocer (coord.), Federalismo y relaciones intergubernamentales, México, Porrúa.

Gestión Pública La gestión pública refiere a una “forma novedosa, al papel que juegan las instituciones y los organismos de gobierno en la vida social de un país y, en particular, de quienes se encuentran al frente de los mismos” (León, 2007:253).

A diferencia de la Administración Pública y la Burocracia, cuyo inicio se da de forma intelectual, la Gestión Pública tiene un desarrollo institucional y pragmático. Las primeras referencias de este término se encuentran en el pensamiento anglosajón norteamericano con la evolución de los estudios de la Administración Pública. Carrillo (2004) realiza una reconstrucción del proceso de desarrollo de la disciplina desde Wilson hasta finales del siglo XX. Al reconocer el carácter técnico, funcional, instrumental y operativo de la Administración Pública se busca que ésta sea eficiente; para lograrlo se recurre a los estudios del management (gerencialismo) a fin de “establecer principios de gestión administrativa que contribuyan a mejorar la estructura organizativa y administrativa [en las organizaciones gubernamentales]” (Carrillo, 2004, p. 30). “La novedad radica en la aparición de la gestión pública como relevo generacional de la administración, mismo que, se argumenta, encuentra su origen en la necesidad de contar con instrumentos adecuados para el análisis de una realidad en constante movimiento, resultado de la gran cantidad de transformaciones que han caracterizado las últimas décadas” (León, 2007, p. 253). Entre las décadas de los años sesenta y ochenta del siglo pasado se despliegan dos vertientes sobre este término: el enfoque P de las Escuelas de las Políticas Públicas y el enfoque B de las Escuelas Comerciales. Bozeman (2006) refiere el enfoque P de la Gestión Pública, orientada principalmente al análisis cuantitativo en términos económicos. Su núcleo de estudio se basa en el análisis de la gestión de las políticas públicas de alto nivel de la función del administrador, o ejecutivo político; se aleja del razonamiento ortodoxo de la Administración Pública; se pone mayor énfasis en

el aspecto político de la gestión pública. La técnica metodológica utilizada preferentemente son los casos de estudio, los cuales proporcionan datos, información y conocimiento pragmático. En contraste, el enfoque B “se preocupa mucho más por desarrollar la teoría empírica, y gran parte de la investigación se ha centrado en identificar y explicar las diferencias empíricas entre las organizaciones públicas y privadas” (Bozeman, 2006, p. 40). Este enfoque se orienta más a los procesos, y por lo tanto mantiene un fuerte vínculo con la Administración Pública. El método de investigación empleado son las técnicas de análisis de datos acumulados, derivados de la experiencia en la gestión pública y la privada. En las tablas 1 y 2 se reflejan las semejanzas entre ambos modelos.

Tabla 1. Elementos comunes de los enfoques P y B de Gestión Pública Atención en los procesos interorganizacionales a través de la gestión interna. Integración de la función política a la administración. Orientación prescriptiva e interés por la mejora de la eficiencia administrativa. Empirismo como método de aprendizaje. Fuente: León (2007). La nueva gestión pública y el estilo personal de gobernar.

Existen elementos comunes que convergen para tener procesos de gestión eficientes conforme a las prioridades de cada organización gubernamental, muestra de ello es el reconocimiento de la configuración operativa y la división de las actividades, sean éstas directivas, administrativas, de gestión y técnicas. En contraparte, la tabla 2 indica las diferencias entre ambos esquemas. El modelo P recupera recursos metodológicos basados en los casos de estudio para conocer de manera específica los elementos empíricos de las organizaciones gubernamentales que contribuyen a mejorar los procesos internos. En cambio, el esquema

Tabla 2. Diferencias entre los enfoques P y B de Gestión Pública Enfoque P

Enfoque B

El análisis de políticas es importante para la gestión.

Más orientado a la investigación y la teoría.

Método empírico como base de las recomendaciones.

Multidisciplinar (teórica, metodológica y técnicamente).

Prescripción basada en casos.

Procesos comparativos de análisis.

Promoción del diálogo entre los participantes en el proceso de gestión.

Orientación hacia la gestión estratégica. Preocupación por la gestión del proceso. Más concentrado en el gestor de carrera que en el ejecutivo político.

Fuente: León (2007). La nueva gestión pública y el estilo personal de gobernar.

B vincula elementos multidisciplinares de la gestión estratégica, “es un plan de acción que incorpora el componente competitivo y triunfador. Consiste en definir y realizar objetivos/futuros deseados en condiciones de escasez de adversidad, rivalidad o competencia y que son deseados porque demuestran superioridad y ventaja sobre los rivales y competidores” (Aguilar, 2006, p. 50). La Gestión Pública, en términos teóricos, “consiste en ayudar a los administradores y a sus asesores a hacer que una inteligencia crítica y analítica se involucre, y en la elección de las disposiciones institucionales necesarias para alcanzar las metas políticas públicas. De igual manera, las teorías permiten a los administradores decir (o plantear la hipótesis) por qué ocurren (o pueden ocurrir) las acciones, las conductas y los resultados observados, y prescribir disposiciones que pudieran conducir a un desempeño gubernamental intencionalmente mejor” (Lynn, 2006, p. 49).

Empero, la gestión en el sector público refiere al conjunto de “las tareas y responsabilidades de las organizaciones y los individuos; la racionalidad del trabajo administrativo para eliminar las estructuras redundantes y los puestos inútiles; y la superación de los cargos operativos para elevarse hasta los cargos superiores” (Guerrero, 2001, p. 4). Bibliografía Aguilar Villanueva, Luis F. (2006). Gobernanza y Gestión Pública, primera edición, México, FCE. Bozeman, Barry (2006). La gestión pública: su situación actual, segunda reimpresión, pp. 37-42, México, FCE. Carrillo, Ernesto (2004). “La evolución de los estudios de administración pública: la cuestión del objeto”, en María del Carmen Pardo, De la Ad-

ministración Pública a la Gobernanza, El Colegio de México, Centro de Estudios Internacionales. Guerrero, Omar (2001). “Nuevos modelos de gestión pública”, Revista Digi-

tal Universitaria, vol. 2, núm. 3, 30 de septiembre, México. León Corona, Benito (2007). “La nueva gestión pública y el estilo personal de gobernar”, Sociológica, septiembre-diciembre, año 22, núm. 65, pp. 253-263. Lynn, Laurence (2006). “La teoría en la gestión pública”, en Barry Bozeman (2006), La gestión pública: su situación actual, segunda reimpresión, pp. 49-52, México, FCE.

Gobernanza 1. Genealogía de un contexto para la gobernanza El concepto contemporáneo de “gobernanza” surge en un momento de crisis de los paradigmas filosóficos, políticos y culturales. Los viejos valores son anacrónicos frente a una revolución económica, que al ser impulsada por los descubrimientos e invenciones científicos, tecnológicos y organizacionales, transforma la cultura, la sociedad y el poder público. Estos avances económicos y tecnológicos no han tenido presencia ni repercusiones armónicas o resultados redistributivos homogéneos para las redes locales (entidades subnacionales) o nacionales. La concentración del ingreso global es un ejemplo de ello (Hardoon, Ayele y Fuentes Nieva, 2016). La concentración de la riqueza ha propiciado el surgimiento de viejos y nuevos nacionalismos, impulsados por aquellos que no han sido beneficiarios de las redes de producción económicas de vanguardia, así como por la amenaza de una intensificación de los conflictos bélicos en busca de opciones distintas en la repartición del ingreso global. La era del vacío, la crisis de sentido de las sociedades contemporáneas, el individualismo exacerbado, el hedonismo (Lipovestky, 2000) son efectos de una transformación económica que no ha beneficiado de igual manera a los ciudadanos del mundo. Frente a esta realidad, la legitimidad de la política se ha agotado o desvanecido. El rechazo ciudadano a las formas políticas tradicionales se materializa en la crisis de la representación política, la crisis de los sistemas de partidos, la falta de consenso político y la pérdida de legitimidad de las instituciones públicas. La economía globalizada del siglo XXI y las organizaciones sociales y culturales que la acompañan no pueden ser eficientes, ni armónicas, al amparo de instituciones políticas decimonónicas. Todo ello participa e influye en una dinámica que evidencia la crisis de las viejas formas de hacer política, ostensiblemente incapaces de generar la legalidad y la legitimidad necesarias para garantizar la continuidad de la vida institucional, sin soslayar la armonización de intereses. La solución de los retos globales exige una mirada que comprenda los requerimientos globales y las necesidades locales, ar-

monizándolos. Esta posible solución puede ser diseñada al amparo del concepto de “gobernanza”. 2. La política del concepto. Un hilo conductor respecto de sus condiciones de posibilidad o de fracaso Según el Diccionario de la lengua española, la gobernanza es el “Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”. Esta definición nos permite identificar de manera preliminar los tres actores esenciales para la producción de la gobernanza: el Estado, la sociedad civil y los mercados (entre estos últimos, particularmente el mercado de valores y el mercado financiero). Este orden es absolutamente enunciativo. No implica necesariamente que el Estado tenga la responsabilidad de iniciar procesos de gobernanza que le den continuidad al Estado mismo, a la sociedad civil o a los mercados. Aquí se hace referencia a una red superior de acuerdos y compromisos entre estas redes generales, nacionales y supranacionales, para garantizar conjuntamente la armonía, el equilibrio sano y el desarrollo en la vida institucional del conjunto de esta articulación de intereses. Lejos de señalar que el concepto de gobernanza implique solamente una forma de gobernar, como en el francés antiguo –gouvernance– (Cerrillo, 2005, p. 9), la significación actual de gobernanza implica el funcionamiento, la interdependencia y el desarrollo de una red global de intercambios, en términos cada vez más armónicos: el gobierno nacional delimitado geográficamente se transforma en multiniveles de gobierno, cuya escala y complejidad en el flujo y la calidad de intercambios es el valor que hace la diferencia política. Los intercambios que se realizan entre las redes son tanto de bienes como de servicios en la forma más amplia y diversa. Desde instrumentos institucionales para desarrollar el gobierno abierto (open government) hasta medios para elevar la calidad de vida de las redes nacionales mediante la aplicación de nuevas tecnologías, para construir una ecología institucional en el entorno ciudadano. La dinámica de estos intercambios provee indicadores para evaluar la fortaleza y solidez de las redes locales y nacionales

en el proceso de integración para la construcción de un futuro gobierno global. Hay gobernanza cuando la calidad de los intercambios fortalece armónicamente la calidad de vida de los ciudadanos en un ambiente institucional. Los intercambios que propicia una buena gobernanza vinculan el espacio de lo local con la dimensión global, que es el espacio total que incorpora todas las redes locales posibles. Para efectos de nuestro programa, debemos concebir la gobernanza como la red institucional de intercambios que se caracteriza por una interdependencia armónica entre las dimensiones local, nacional y global para permitir la construcción de un desarrollo sostenible en cada uno de estos niveles, a través de una ingeniería institucional que integra a los mercados, al Estado y a la sociedad civil en un compromiso conjunto. Como puede observarse, la gobernanza es mucho más que nuevas políticas públicas o nueva gestión pública; no son sólo los instrumentos lo que deben cambiar. El cambio comprende una nueva concepción y diseño de lo que denominamos lo político. El objetivo de la gobernanza global –que sólo puede ser tal al funcionar de manera multinacional y multilocal– es alcanzar un desarrollo económico, social e institucional duradero fundado en el equilibrio de sus tres actores principales. Esta acepción aludida con anterioridad vislumbra las proporciones del reto político de la gobernanza. Este equilibrio aspiracional está soportado por una negociación permanente, en donde el Estado promoverá el desarrollo de sus mercados para ofrecer una mejor calidad de vida, para su sociedad civil en lo general y para sus ciudadanos en lo particular. La gobernanza global se articula con las gobernanzas nacionales y las gobernanzas locales para producir un orden que va de lo particular, el ámbito local, a lo general, el ámbito global, en ambos sentidos y de forma permanente. Hay gobernanzas nacionales que requieren una reorganización de sus mercados y formas más eficientes de negociación con los mercados globales para poder generar armonía y desarrollo en sus sociedades. Hay gobernanzas nacionales que requieren transformar sus instituciones para poder alcanzar mayor coherencia con sus mercados e insertarse con mayor puntualidad y dinamismo en la ruta de inserción aprobada por su proyecto nacional. Habrá gobernanzas nacionales en las que será la sociedad civil la que

orientará a los Estados nacionales y a los mercados para asegurar que los beneficios del intercambio sean permanentes y autosostenibles. Tres momentos distintos de la gobernanza que hablan de un nuevo orden político para las sociedades más o menos integradas a la red global del intercambio general. Tres tipos de gobernanza fundados en la negociación, pero bajo liderazgos diferenciados, según sea la capacidad y eficiencia de las fuerzas e intereses nacionales y locales, así como el grado de gobernanza capaz de producir orden con beneficios compartidos, tanto hacia el interior como el exterior de sus redes. Como se puede ver, no hay posibilidad de construir gobernanza sin la presencia de la política. Construir acuerdos es generar las condiciones de posibilidad para que las redes de intereses distintas, e inclusive opuestas, puedan armonizar las diferencias, buscando negociar pérdidas y ganancias en una serie de procesos e interrelaciones dinámicos e infinitos. La política de la política es construir condiciones de posibilidad para que haya condiciones de posibilidad en toda negociación. No hay viabilidad en la gobernanza sin el reconocimiento y las destrezas que implican ver previamente a la política bajo otra conceptualización, otra dinámica y otro funcionamiento. La gobernanza se inicia cuando los tres actores principales acuerdan construir redes de comunicación comunes y precisan el qué, el cómo y el cuándo para alcanzar objetivos, que al desarrollar la gobernanza dinamizan la legitimidad de la vida institucional y mejoran la calidad de vida de los ciudadanos Por el contrario, la gobernanza se acaba cuando la negociación se interrumpe, se detiene o se fractura su espacio, sin que se pueda construir una red alternativa para tal efecto. Un instrumento esencial de la gobernanza es poner la técnica al servicio de la política. Sin la aplicación de las nuevas tecnologías de información y comunicación al servicio de la gobernanza, vincular lo distante y armonizar lo distinto en un mundo global se vuelve una pretensión imposible. No sólo se trata de respetar la diversidad y la pluralidad de etnias, culturas y valores, se requiere su participación y compromiso para el enriquecimiento de los espacios, los actores y las propuestas que contribuyen a la solución de los retos que enfrentan todas las redes (en lo local, lo nacional y lo global).

La armonización de la diferencia en la pluralidad es el principio que garantiza una gobernanza efectiva. La supresión de la diferencia mediante algo más que el acuerdo fractura las posibilidades de la política y con ello se instaura la imposibilidad de la gobernanza. 3. Los conceptos del concepto: la diseminación de significados Quizá sea más fácil perderse en las redes de producción de significados si carecemos de un orden primario que permita una reclasificación dinámica del concepto. La política del concepto alude a la operación en la práctica de las condiciones que permitan efectuar una crítica de la diseminación de los significados del concepto gobernanza. Hemos tratado de evitar caer en la simplificación. A continuación algunos ejemplos que plantean la complejidad en la precisión del concepto, debido a intereses, perspectivas y genealogías diversas. Para iniciar el abordaje de las formas de operación del concepto puede consultarse La gobernanza europea. Un libro blanco, texto editado por la Comisión de las Comunidades Europeas en 2001. El ejercicio es relevante al poner el acento en la crisis de confianza política: los europeos quieren soluciones a los problemas que afectan a su sociedad, pero a la vez desconfían de sus propias instituciones. En 2001 los europeos imaginaban ya una reforma de segunda generación a sus procedimientos institucionales de gobernanza y planteaban la contribución de la Unión Europea a la gobernanza mundial. Dieciséis años después diríamos con ellos: ¿cómo construir la vanguardia europea de la gobernanza global después del Brexit? Un texto clásico es indudablemente el coordinado y traducido por Agustí Cerrillo bajo el título de “La gobernanza hoy: 10 textos de referencia”, que contiene obras de Guy B. Peters y Jon Pierre; Jan Kooiman; Renate Mayntz; R.A.W. Rhodes; Joan Prats Cataló; Fritz W. Scharpf; Martin Shapiro; Erik-Hans Klijn y Lawrence J. O’Toole Jr., así como una interesante introducción del mismo Cerrillo. Los temas van de una teoría de la gobernanza, una gobernanza sin gobierno, modos de gobernar en las sociedades globales, teoría del gobierno multinivel y las redes políticas públicas, hasta llegar a plantear las condiciones para la generación de un nuevo derecho administrativo, aplicado a una gobernanza como sustituto del gobierno. Contiene esta

obra una bibliografía general y específica sobre cada uno de los temas abordados, lo que produce un hipertexto que, de no mantener una mirada ordenada y crítica, disemina significados que pudieran no ayudar a la comprensión coherente del tema, si se carece de un eje conductor que nos mantenga en la mira de que el objeto es construir una política para la gobernanza en México. Otro texto que conviene consultarse es Gobierno abierto en América Latina. Estudios de la OCDE sobre gobernanza pública. Aquí se encuentran las recientes conclusiones de la evaluación de iniciativas y políticas de gobierno abierto en once países de América Latina, así como recomendaciones concretas en materia de políticas públicas. Este texto también es relevante porque ejemplifica la confusión conceptual entre gobierno abierto y gobernanza por la propia OCDE. Es esencial diseñar un concepto debidamente consensuado. Por supuesto, el gobierno abierto es un facilitador de la gobernanza. La gobernanza en sí misma es un emprendimiento global. Un texto que proporciona una mirada distinta sobre la gobernanza que conciben los investigadores de habla inglesa es Constructing Democratic Governance in Latin America, publicado por The Johns Hopkins University Press. La relevancia del texto radica en plantear que no hay gobernanza posible si previamente se carece de formas de representación políticas, no sólo legales, sino también legítimas. La crisis de la representación política en México, y también en el mundo, significa la crisis de la democracia tropicalizada. Una forma de gobierno general que debe ajustarse a condiciones sociohistóricas distintas. ¿Es la gobernanza una forma de gobierno que sustituye y supera a la democracia contemporánea? ¿Qué reflexión puede hacerse al respecto? Finalmente, un detalle que puede no ser menor. La ONU se refiere a la gobernanza mundial como “buena gobernanza”. ¿Habrá una “mala” gobernanza? La define por extensión como la gobernanza que promueve la equidad, la participación, el pluralismo, la transparencia, la responsabilidad y el estado de derecho, de modo que sea efectivo, eficiente y duradero. Los programas del Fondo Monetario Internacional son rescatados como ejemplos de “buena” gobernanza (http://www.un.org/es/ globalissues/governance/).

¿Será posible construir una gobernanza local, nacional y global donde el Estado y los mercados estén al servicio de la sociedad civil y del ciudadano, armonizando intereses diversos a través de instituciones legítimas? Bibliografía Aguilar, Luis (2013). Gobernanza y Gestión Pública. México, FCE, quinta reimpresión. Axelrod, Robert (1997). The Complexity of Cooperation, Agent-Based Models of Competition and Cooperation. EEUU, Princeton University Press. Cerrillo, Agustí (2005). La gobernanza hoy. 10 textos de referencia, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid. Comisión de las Comunidades Europeas (2001). La gobernanza europea.

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bre gobernanza pública, OCDE Publishing. Sierra, Ángela (2015). Discursos políticos, identidades y nuevos paradigmas

de gobernanza en América Latina. Barcelona, Laertes.

Gobierno El legado clásico nos hereda el conocimiento de inicio para definir aspectos específicos de la realidad; en este sentido, hablar de gobierno nos lleva a reconocer un origen básico en la diversificación posterior de significados asociados con condiciones específicas. “Gobierno” es una palabra que encuentra su origen, para Occidente, en la tradición clásica. Paolo Colombo aborda el contenido del concepto “gobierno” desde la Grecia clásica, “en la voz egea del griego” kubernao, que, sin un origen preciso, es posible que provenga de la voz kabarna, “timón”. Esta voz alude a la vida en la mar y, dice Colombo, es un “término esencial del léxico marino y empleado para indicar el instrumento con el que se orienta la embarcación y se le impone la ruta, es decir, timón, y por extensión, acto de manejar y guiar la nave” (Colombo, 2003, p. 15). Para Colombo, la voz “gobierno es un sujeto o conjunto de sujetos que cumplen tal acción; más allá de las formas más elementales de agregación política; gobierno se convierte entonces en el marco del que se sistematiza el ejercicio del poder y, en consecuencia, la estructura, sobre todo institucional, que sostiene el cuerpo político, vale decir, la forma de gobierno o de régimen, o por extensión, el propio régimen” (Colombo, 2003, pp. 8-9). Entonces ejercer el poder, a partir de una estructura institucional específica, es gobernar, es decir, la acción de guía o conducción de una sociedad o de la agrupación humana en un territorio. En esta concepción de gobierno se expresa la acción, con una base institucional que le constituye, de un poder directivo. Colombo nos muestra los orígenes del concepto desde Grecia, referido como el timón que conduce, dirige la nave a buen puerto. Lo relevante es el giro de lo lingüístico a lo político, donde “gobernar se transformará en trasladar a los súbditos hacia el objetivo debido, como un piloto gobierna la nave” (Colombo, 2003, p. 15). Es relevante la habilidad en la conducción para minimizar el riesgo durante el curso de la embarcación o “nave del Estado”. “Así, evitar el naufragio significa combinar sabiamente las acciones de ‘dirigir’, ‘administrar’, ‘mandar’, ‘decidir’, ‘organizar’, ‘moderar’, que son las que le dan cuerpo a la acepción actual de gobierno” (Colombo, 2003, p. 16). En la actualidad, y en nuestro contexto, Luis F. Aguilar resulta un referente destacado al poner la transformación de las prácticas de gobierno ubicadas en la intervención amplia de los gobernados en las estrategias que se construyen para ser dirigidos.

Esta tendencia se localiza en las nuevas mediaciones producidas desde los organismos internacionales productores de marcos de conocimiento para la acción de gobierno. Para Luis F. Aguilar ha resultado crucial la tendencia de liberalización de la alta presencia del gobierno en todos los ámbitos, que considera crucial para racionalizar las prácticas de gobierno; en este sentido, la tendencia avanza hacia diversas formas de gestión y a la expansión de la presencia ciudadana, en un movimiento amplio de reformas en las prácticas de gobierno. Con este movimiento de ampliación de la presencia ciudadana en el espacio de la actividad gubernamental se busca limitar las prácticas jerárquicas y verticales propias de la gobernabilidad, lo que significa horizontalizar e integrar con mayor amplitud a la propia población, esto es, producir gobernanza. Nuestra referencia es general, no entramos al detalle, únicamente destacamos la relevancia que adquiere transformar el sentido de la práctica gubernamental a través de los instrumentos de que dispone y de aquellos que aparecen como innovaciones, específicamente los de la gestión y la gerencia pública; esto significa, dice Aguilar: “Por consiguiente, tanto teórica como prácticamente, la cuestión consiste en cómo crear y consolidar la capacidad de gobernar del gobierno o, por lo menos, en cómo evitar que pierda significativamente capacidad en dimensiones cruciales de la vida asociada” (Aguilar, 2006, p. 71). Esta reconfiguración de la capacidad gubernativa exige integrar a aquellos actores sociales y económicos anteriormente considerados como compañeros de viaje y no como actores con capacidades necesarias para gobernar; esto implica, dice Aguilar, que: “Se perfila y se restaura la idea profunda de la gobernación/ gobernanza como proceso directivo de la sociedad en el que el actor gobierno es un agente integrante del proceso, empotrado en el proceso, con un papel significativo y hasta decisivo en determinadas materias, pero que ha dejado de ser el actor directivo único, el que trasciende o domina la dinámica de la sociedad en todos los asuntos de su interés” (Aguilar, 2006, p. 78). Esta posición muestra un cambio notable en las prácticas de gobierno, sin embargo, más allá de lo teórico, la práctica nos muestra que el responsable del timón no ha dejado de conducir la embarcación hacia el rumbo que dispone. Cabe recurrir a Renate Mayntz para ubicar el cambio en el sentido del concepto gobierno en la actualidad, que, sin duda, es coincidente con el de Agui-

lar. Mayntz nos dice que: “Durante mucho tiempo, la palabra ‘gobernanza’ significó simplemente ‘gobernar’, y esto referido al aspecto del proceso de gobierno. Sin embargo, en la actualidad el término se utiliza, sobre todo, para indicar un nuevo modo de gobernar. Tengo que llamar a este nuevo modo de gobernar ‘gobernanza moderna’. Gobernanza moderna significa una forma de gobernar más cooperativa, diferente del antiguo modelo jerárquico, en el que las autoridades estatales ejercían un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituían la sociedad civil” (Mayntz, 1998). En esta nueva forma de gobierno, “las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y la aplicación de políticas públicas. La estructura de la gobernanza moderna no se caracteriza por la jerarquía, sino por actores corporativos autónomos (es decir, organizaciones formales) y por redes entre organizaciones (Rhodes, 1997) (Mayntz, 2001, p. 1). Esta reformulación del gobierno, de lo vertical a lo horizontal, construye un régimen de prácticas “relativamente organizadas y sistematizadas” para atender asuntos específicos e inscritos en un régimen de gobierno que implican siempre formas de “dirección de la conducta individual y colectiva”. En este punto, el estudio de la acción pública y de gobierno implica el desarrollo de diversas formas de intervención gubernamental, en campos que se hacen cada vez más especializados, y con el desarrollo de la estadística los Estados tienen mayor capacidad de “dirigir la nave”. El gobierno, cuyo sentido de existencia es la “conducción de conductas”, constantemente requiere actualizarse (cambiar) para responder a las condiciones del momento actual, abriéndose a sí mismo y abriendo los diversos territorios que conforman la vida social para lograr su propia subsistencia. Por lo anterior, las formas de actuación del poder, a través de los dispositivos gubernamentales y las modalidades de éstos, convierten en objeto de estudio las maneras específicas de gobernar. Bibliografía Aguilar V., Luis F. (2006). Gobernanza y gestión pública, México, FCE. Colombo, Paolo (2003). Gobierno, Buenos Aires, Nueva Visión. Foucault, Michel (1991b). “La gubernamentalidad”, en M. Foucault, Espa-

cios de poder, segunda edición, Madrid, Ediciones de la Piqueta.

Lascoumes y Le Galés (2014). Sociología de la acción pública, México, El Colegio de México-CEDUA. Mayntz, Renate (2001). “El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna”, Reforma y Democracia, núm. 21 (octubre), Caracas, CLAD. Rosanvallon, Pierre (2009). La legitimidad democrática. Imparcialidad, re-

flexividad, proximidad, Buenos Aires, Manantial.

Instituciones Hablar de instituciones, institución o cambio institucional, es entrar a un terreno pantanoso, como suele ocurrir en las Ciencias Sociales, en el que no es posible tocar fondo dada la multiplicidad de significados de los conceptos. Este caso no es distinto; hablar de cambio implica nominar algo que lo mismo sirve para referirse a acciones particulares que a procesos generales; tales conceptos involucran por igual una adaptación técnica que ajustes a procesos, a comportamientos y a reglas y estructuras. Pero lo importante es distinguir un proceso de cambio, de un movimiento rutinario de ajuste institucional. La dificultad de precisar el concepto “institución” se encuentra, de inicio, en que el término, etimológicamente, comparte raíz con instrucción, instructor, institutriz e instituto, lo común se localiza en la creación-fundación de una forma específica de orden, sea formalmente establecida a través de recursos normativos, creados ex profeso, o a través del ajuste de los recursos existentes. Complemento necesario es lo que desde la Sociología se ha denominado la “institucionalización” de la sociedad a través de la creación de formas de orden inscritos en prácticas sociales generales y específicas que norman-regulan las relaciones sociales. Una institución es, entonces, una forma específica de creación de orden, sea formal o informal, tal como lo han establecido, a través de sus peculiaridades disciplinarias, la Sociología, la Política y la Economía, como veremos a continuación. Es necesario precisar la existencia de una estrecha relación entre la institución y el cambio, por lo que atenderemos este aspecto en lo que sigue. Han sido diversas las posiciones que se expresan al respecto, desde las Ciencias Sociales (Sociología, Ciencia Política, Economía, etc.), a través de investigadores reconocidos en el campo, como Powel y Dimaggio, March y Olsen y D. North. Por ejemplo, visto desde las políticas públicas, el cambio institucional se puede estudiar observando las relaciones entre política pública e instituciones o grupos que constituyen el objeto de las mismas. Específicamente, cada una de estas disciplinas define institución y cambio de la siguiente forma: Para la Sociología, una institución es el “Conjunto de reglas, normas y tradiciones que existen en las distintas organizaciones que conforman el sistema político. Son los procedimientos informales, rutinas o normas y prácticas insertadas en la es-

tructura organizacional de la política”. Cabe destacar que esta disciplina no diferencia institución de organización, aparecen como sinónimos. La perspectiva sobre el cambio se centra en el intercambio, es decir, se trata del ajuste de las concertaciones políticas a los cambios de origen exógeno de los intereses, los derechos y los recursos. Lo que se busca es generar acuerdos que permitan el ajuste de la cuestión que muestra limitaciones en su funcionamiento. El asunto es reequilibrar los “desajustes” que se presentan en los acuerdos existentes. En el ámbito de la Economía, D. North ha formulado la distinción entre instituciones y organizaciones. Las instituciones son, para él, “las reglas del juego o las constricciones convencionalmente construidas para enmarcar la interacción humana en una sociedad determinada”. Las instituciones son normas, pero no son la “legislación”; se trata de los actores racionales que intentan maximizar sus preferencias, respetando ciertas reglas del juego, y que son capaces de calcular sus beneficios potenciales si se modificaran algunos de los acuerdos. Actores, además, capaces de movilizar recursos para luchar por las modificaciones que a ellos les resultan más convenientes. Son agentes, “emprendedores” individuales, que reaccionan a los incentivos correspondientes al marco institucional vigente. El cambio, en consecuencia, es un proceso incremental dirigido a atender los desajustes producto de las transacciones generadas en los intercambios, que permite readecuar el marco institucional a la nueva configuración existente. En estas condiciones, las políticas son parte del entorno institucional y representan un conjunto más o menos estable de exigencias políticas y reglas de negociación sobre las que se diseñan estrategias de interacción. Para los gobiernos, por otro lado, las políticas constituyen la posibilidad de inducir comportamientos institucionales favorables a la búsqueda de ciertas metas y compromisos en áreas específicas, por ejemplo, como sucede en las instituciones de educación superior a través de los programas de tutorías académicas, hoy notablemente generalizados. Este es el plano institucional para la Ciencia Política, y James March y Johan Olsen muestran la capacidad autorreproductiva de las instituciones. Son dos las cuestiones que es necesario atender desde esta perspectiva: primero, las instituciones se desenvuelven en entornos específi-

cos a los que deben estar atentas, manteniéndolos bajo escrutinio permanente; segundo, deben producir información y generar conocimiento para intervenir en dichos entornos como autoridad dotada de capacidades para producir actos de gobierno. Para ellos, una institución es un “conjunto de reglas, normas y tradiciones que existen en las distintas organizaciones que conforman el sistema político”. Son, entonces, procedimientos formales e informales, rutinas o normas, usos y tradiciones y prácticas insertadas en la estructura organizacional de la política conocidas como marco institucional. El nuevo institucionalismo, en conjunto, “argumenta que los contextos institucionales –políticos, sociales, económicos– dentro de los que actúan los individuos influyen de manera importante sobre su comportamiento” (Vergara, 1993, p. 17). Estas interacciones no son lineales, donde las autoridades gubernamentales disponen y las instituciones de referencia acatan; existen con mucha frecuencia relaciones de conflictonegociación, donde interactúan diversos actores y entran en juego ciertos valores. Para analizar tal relación, Giandomenico Majone propone un conjunto de variables fundamentales, que aquí se recuperan: 1. El grupo de actores de políticas efectivos y potenciales (quiénes dirigen a quienes las dirigen). 2. Los recursos puestos a su disposición por los arreglos institucionales existentes (los medios de que se podrá disponer para implementar la decisión). 3. La cantidad y calidad de la información disponible, así como las habilidades y conocimientos técnicos de los actores. 4. Factores y restricciones ambientales, como las políticas existentes, los valores sociales, las ideologías, la opinión pública y los paradigmas cognoscitivos. Todo lo anterior muestra que el ámbito de las políticas, en este caso un programa, es un espacio dinámico de negociación y confrontación, donde la maquinaria gubernamental (leyes, reglamentos, disposiciones normativas, presupuesto, etc.) no es externa a las instituciones (de hecho, es la institucionalidad misma), ya que la dinámica entre los actores va modelando y reconfigurando las políticas y a ellos mismos.

Instituciones viejas y nuevas El estudio de las instituciones es cada vez más amplio, como lo muestran la diversidad de temas y los proyectos de investigación. Ahora se denota este interés estableciendo la diferencia entre el enfoque tradicional y el moderno, de ahí lo atractivo que resulta determinar las características de novedad presentes en la actualidad para estudiar las instituciones. Entre los estudios institucionales encontramos: • • • •

diferentes vertientes de análisis distintos orígenes que carecen de un marco unificado de análisis que reclaman a las instituciones como marco central de análisis • que todas reconocen su complejidad y dificultad de estudio • que la literatura y los enfoques son variados, y a menudo divergentes • especializaciones: social, histórico, político, económico y divisiones internas. A pesar de la diversidad y de las diferencias entre los enfoques, todos están de acuerdo en la importancia de las instituciones. ¿Por qué? Porque son materia esencial de estudio si queremos comprender y explicar cómo se desenvuelven las instituciones y los individuos. El origen del movimiento neoinstitucionalista se encuentra en la reacción contra el enfoque predominante –excepto en Economía, en Sociología–, en las Ciencias Políticas: el conductismo. Esta corriente analítica, ubicada como parte del viejo institucionalismo, presupone una antropología que pone a la racionalidad como el centro de la conducta humana, individual y grupal. En contraste, el neo busca recuperar la centralidad de las instituciones a través de preguntas que indagan sobre: ¿cómo surgen?, ¿cómo cambian?, ¿por qué cambian?, ¿cómo afectan el comportamiento de los individuos? La pregunta central es: ¿qué es una institución? La respuesta a esta pregunta puede implicar la aparición de grandes diferencias, pero aquí es posible encontrar coincidencias, sólo un ejemplo: La diferencia radica en la forma en que los enfoques establecen/suponen el modo en que las instituciones

Autor y/o Corriente

Definición

Peter A. Hall Histórico

Las instituciones son reglas formales, procedimientos de queja y desacuerdo, prácticas de relación generalizada que estructuran las relaciones individuales en las diferentes esferas de la acción humana que incluyen la política y la economía.

afectan el comportamiento de los individuos; veamos cómo el histórico y otros se posicionan respecto de la forma de concebir a los individuos; histórico: los individuos no son maximizadores perfectamente informados, sólo siguen reglas y funcionan como “satisfactores”. Desde lo que denominamos otras modalidades de análisis institucional (como las Relaciones Internacionales), se afirma que los individuos interactúan estratégicamente, pero las estrategias y las preferencias se hallan influidas por las instituciones, además de que existen asimetrías de poder. Entonces, en consonancia con el enfoque de la elección racional, suscriben la idea de que los individuos tienen un conjunto de preferencias fijas, que elevan al máximo su utilidad y que lo hacen de modo estratégico. Sin embargo, otros consideran que las instituciones evolucionan, sea por: 1. Cambios en el ambiente socioeconómico. 2. Cambios en el balance de poderes. 3. Cambios en las condiciones históricas que intervienen en el diseño institucional. 4. Como resultado de las consecuencias no deseadas de la dinámica institucional. De manera más específica, el enfoque de la elección racional supone que los agentes buscan acuerdos o la permanencia de los que generan beneficios para los individuos. Para la Sociología, el énfasis se encuentra en la relevancia de la dinámica social para la construcción de instituciones, en la medida en que desde la sociedad se construyen orientaciones normativas dirigidas a guiar el comportamiento humano, al desarrollar patrones morales y sistemas morales y cognitivos. Así, las instituciones: 1. Se crean, vía una red de relaciones sociales que restringen tanto a las

instituciones como los comportamientos; y 2. Las instituciones se crean poco a poco, nunca se construyen abruptamente, son procesos pausados que permiten la internalización de pautas que orientan y crean sentido. Finalmente, el institucionalismo económico tiende a relacionarse con el enfoque de la elección racional, y se puede suponer que coincide con el análisis neoclásico tradicional, referido más arriba. Como vemos, las reglas y el comportamiento son un abanico, en la medida en que al abrirse aparece una diversidad de formas a las que se ve de maneras diferentes. En este sentido, debemos reconocer que esta multiplicidad es complementaria y contraria a posiciones exclusivistas, por lo que es necesario reconocer las particularidades y los aspectos en los que coinciden las diversas perspectivas que confluyen en el ámbito de las instituciones. Bibliografía March, J., y J. Olsen (1997). El redescubrimiento de las instituciones. La base

organizativa de la política, México, CNCPyAP-FCE. ----------, (1997). “El ejercicio del poder desde una perspectiva institucional”,

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análisis organizacional, México, CNCPyAP-FCE-UAEM. Vergara, Rodolfo (1999). “Decisiones, organizaciones y nuevo institucionalismo”, Perfiles latinoamericanos, núm. 3, diciembre, pp. 119-144, México, Flacso.

Planeación Estratégica En esta unión de dos conceptos, “planeación” y “estrategia”, la planeación es el acto de visualizar en el futuro el cumplimiento de metas concretas, y la estrategia se asocia al conocimiento necesario para poder tomar el mejor curso de acción preventivo con el fin de alcanzar los objetivos. La palabra “planeación” deriva del verbo “planificar” (acción o efecto de planificar), que a su vez tiene su raíz en el término “plan”, de la palabra latina planus. El plan es una acción deliberada de determinación de los recursos técnicos necesarios para el cumplimiento de metas fijadas con anterioridad. En cuanto al término “estrategia”, tiene su origen en las palabras stratos, “ejército”, y agein, “guía”, por lo que se interpreta como “la guía de los ejércitos”. Este término surgió en el ámbito militar y es el recurso que se utiliza para poder visualizar la victoria en el campo de batalla. La Planificación Estratégica, en estricto sentido, consiste en la actividad sistematizada que se centra en desarrollar, desde su génesis hasta su terminación, los planes establecidos en la organización, especialmente la militar, que desean cumplir a corto, mediano o largo plazo. De acuerdo con Armijo (2009), la planificación estratégica es una herramienta de gestión que consiste en un ejercicio de formulación y establecimiento de objetivos de carácter prioritario, cuya característica principal es el diseño de los cursos de acción (estrategias) para alcanzar dichos objetivos”. Esta visión enfatiza la importancia de la Planificación Estratégica para la toma de decisiones, centrada en instituciones públicas, e incluye los objetivos, las metas y los indicadores como elementos esenciales para poder llevarla a cabo. Algunos autores representativos de las escuelas de la Planificación Estratégica formal, como lo señala Ortega (2010) son Angstrom, Ansoff y Brandenburg; y Capon, Farley y Hulbert. Esta escuela aboga por el análisis de todo tipo de planeación configurada en todos los elementos que se encuentran redactados en un documento, que permite dar un seguimiento institucionalizado de manera formal, y enfocados en patrones de comportamiento derivados del tipo de normativa explícita. En cuanto a la escuela de Planificación Estratégica informal, el mismo autor señala como principal exponente a Mintzberg, y

analiza todo tipo de estrategias que ocurren de manera implícita, destacando que sólo se puede hacer planificación estratégica cuando la empresa se encuentra en un periodo de iniciación o de estabilización. Henry Mintzberg propone una serie de cinco formas de visualización para poder desarrollar una buena planeación, conocidas como las “5P’s” –Plan, Ploy, Pattern, Position, Perspective–; cada una de estas formas se complementan entre sí para obtener los resultados deseados. La Planificación Estratégica, de acuerdo con Schuschny (2007), cuenta con tres modelos a seguir: el global, el sectorial y el situacional. El primer modelo, el global, consiste en las siguientes etapas: la preparación del plan, la formulación de la imagen a futuro, el análisis FODA, la identificación de prioridades, la formulación del plan, la ejecución, el monitoreo y la evaluación. Este primer modelo ofrece un panorama general de la situación que guarda el plan en la organización vista como un todo; los ingredientes esenciales de éste son principalmente la preparación del plan, el análisis FODA y la ejecución del mismo. El segundo modelo, el sectorial, se aplica a casos específicos; tiende a centrarse en factores sociotécnicos. Los pasos que lo integran son: acuerdo inicial, identificación de expectativas, análisis de factores de la estrategia y del contexto, e identificación del proceso estratégico. Este modelo sirve para identificar los problemas y las soluciones, centrándonos en una parte de la organización en específico. Por último, el modelo situacional tiende a enfocarse en la importancia de los actores para la definición del plan, y obedece, como lo indica este plan, a situaciones específicas de los actores involucrados. Se ubica en un análisis de nivel micro dentro de la organización, donde podemos visualizar la relación de los actores con el problema y analizar las repercusiones del problema en cada uno de los individuos. La estrategia como plan consiste en la visualización de los propósitos deseados y de las maneras para llegar a ellos; como una táctica, consiste en un modo de alterar y desincentivar a la competencia; como un patrón, se asocia a la idea de la “rutina” dentro de las organizaciones; como posicionamiento, éste nos ubica en el lugar donde la organización quisiera estar y guarda fuerte relación con el ambiente externo que la rodea; y por últi-

mo, como perspectiva, es específica en el análisis de la cultura organizacional y de cómo ésta afecta la toma de decisiones. Bibliografía Armijo, M. (2009). Manual de planificación estratégica e indicadores de des-

empeño en el sector público, CEPAL/ILPES. Ortega, M.A. (2010). Modelo de estrategia emergente y su aplicación en las

pyme de México en ambientes de incertidumbre. Un estudio cualitativo en empresas del sector automotriz. Mexicali, CETYS Universidad. Schuschny, A. (2007). Corrientes principales de la planificación estratégica, Santiago de Chile.

Políticas Públicas Definir de origen el concepto de Políticas Públicas conduce a los trabajos de H. Lasswell sobre la “Orientación hacia las políticas”, donde establece el sentido que debe seguir esta forma de análisis. El planteamiento del autor se dirige a mostrar la relevancia y la necesidad de contar con instrumentos de análisis que permitan fortalecer el quehacer del gobierno, es decir, las tareas que, se asume, son relevantes gubernativamente debido a la necesidad de hacer más consistentes los espacios en los que se presentan situaciones consideradas problemáticas y que es menester atender. Como suele ocurrir en el plano de las ciencias, la forma de definir se asocia con la posición valorativa del propio analista, por lo tanto nos encontramos con múltiples definiciones que, a su vez, proliferan con el paso del tiempo. La diversidad de libros dedicados al tema también constituye evidencia del crecimiento de las formas de definir las Políticas Públicas; veamos algunas de las más conocidas en nuestro medio. Para Luis F. Aguilar Villanueva (1996) las Políticas Públicas son “en suma: a) el diseño de una acción colectiva intencional, b) el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la acción colectiva produce”. Dye (2008) destaca la decisión en sentido activo o pasivo, y define a las Políticas Públicas como “todo lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer”. Para Oszlak y O’Donnell (1981) las Políticas Públicas o estatales son “un conjunto de acciones u omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores de la sociedad civil”; se trata de una posición coincidente con la de Dye. A su vez, J.C. Thoenig sostiene que las Políticas Públicas designan “las intervenciones de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental sobre un ámbito específico de la sociedad o el territorio. Esas intervenciones pueden tomar tres formas básicas: las políticas públicas son vehículo de contenidos, se traducen en prestaciones y producen efectos. Promueven actividades y procesos de trabajo. Se despliegan a través de relaciones con otros actores sociales colectivos o individuales” (2004, p. 236).

Más allá de las definiciones reproducidas se encuentra un aspecto de relevancia: la historicidad del concepto que, como apunta W. Parsons, “La función de las políticas cambia en la medida en que el Estado cambia su manera de legitimar el discurso” (Parsons, 2007, p. 48). Thoenig y Meny son un complemento adecuado para reforzar lo anterior cuando plantean que: “El análisis de las políticas públicas no es en sí mismo un fenómeno completamente nuevo. Mucho antes de que se convirtiera en una rama específica y cada vez más desarrollada de la ciencia política, estudios concretos, aquí y allá, se habían interesado en los ‘productos’ de la acción pública. Sin embargo, este interés tropezaba con un doble límite: por una parte, el subdesarrollo de los instrumentos y los métodos de análisis e investigación; y por otra, la estrechez de las intervenciones públicas que, hasta el siglo XIX, se reducían principalmente a los sectores ligados al imperium del Estado: policía, seguridad interna y externa, diplomacia, defensa, expansión militar y colonial” (Thoenig y Meny, 1992, p. 43). La consolidación de los Estados-nación y la complejización de sus tareas conducen a la producción de instrumentos cada vez más sofisticados para actuar en espacios específicos, y el concepto de Políticas Públicas enfatizará, igualmente, aspectos puntuales. Más allá de los autores Las formas de construcción de la Políticas Públicas poseen énfasis particulares, producidos por el momento en que se elaboraron; decíamos anteriormente que las Políticas Públicas poseen un alto grado de historicidad, y W. Parsons lo confirma al mostrar cómo el concepto mismo denota este aspecto; así, nos ofrece una taxonomía de los contenidos al uso que adopta y que aquí reproducimos: • Etiqueta para referirse a un ámbito de actividades. • Expresión del propósito general o de la situación deseable sobre determinados asuntos. • Propuestas concretas. • Decisiones gubernamentales. • Autorización formal. • Programa. • Resultado (output).

• Impacto. • Teoría o modelo. • Proceso (Parsons, 2007, p. 48). Quienes han producido definiciones, tal como los autores antes referidos, han puesto un énfasis concreto para responder a cuestiones específicas de su tiempo, como ejemplo tenemos a Eugenio Lahera, para quien “una política pública corresponde a cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado” (Lahera, 2002, pp. 15-16). Las condiciones de redemocratización que se despliegan desde los años noventa en Chile son el contexto en el que el autor propone la forma específica que, para él, deben contener las Políticas Públicas, con énfasis en lo que hoy conocemos como gobernanza, es decir, la intervención amplia de actores no gubernamentales en la definición de políticas. Desde este ejemplo es factible reiterar la relevancia de contextos espacio-temporales delimitados en la configuración de los conceptos, al que no escapa el de las Políticas Públicas. Más aún, el aspecto crucial de la toma de decisiones evidencia, igualmente, esta orientación. Las Políticas Públicas muestran el énfasis que los responsables de las decisiones imprimen a las mismas; en éstas juegan un papel relevante coyunturas específicas, pero son de mayor peso las propias posiciones de valor y los intereses de los decisores. La voluntad de los políticos juega un papel relevante en las orientaciones que tomen las políticas. Esto supone la presencia de otra cuestión, la relativa al grado de determinación de la Política (Politic) sobre la Política (Policy), o bien, el grado de autonomía de ésta. Destacamos la discusión presente en relación con este punto y únicamente la dejamos en el plano indicativo. Lo que nos interesa resaltar es la orientación de las políticas a los asuntos definidos como propios de lo público gubernamental que deben ser atendidos de forma regular, más aún si se asumen como problemáticos. Esto supone formas de definición y construcción de asuntos y problemas que tendrán lugar en la política y en la agenda de las políticas. La asunción de aquello definido como digno de ser atendido conduce a producir recursos para su atención, y aquí aparece un aspecto crucial, no

menos debatido: el papel de los expertos como productores de conocimiento para la acción. Las Políticas Públicas y el papel de los expertos No existe ningún ámbito de la actividad humana que pueda colocarse alejado de la controversia y el debate. Esto podemos constatarlo en todo tipo de ámbito y se expresa adecuadamente desde posiciones metodológicas, como se observa en las definiciones anteriores, lo que se refuerza con dos clásicos de las Ciencias Sociales que nos permiten precisar esta cuestión; primero E. Durkheim, en las Reglas del método sociológico, lo expresa de la siguiente forma: “El punto de vista crea el objeto”, y Max Weber al hablar sobre la “neutralidad valorativa” que debe asumir el analista. “Si la ‘Policy Science’ es concebida como orientada a la acción, entonces su objeto principal será contribuir a la mejora de las decisiones públicas a corto y largo plazo. Su primer objetivo, que es aportar su contribución a los procesos reales de decisión, marcará todas sus actividades, pero no impedirá que la investigación y la teoría pura sean un componente de éstas” (Dror, 1968, citado en Thoenig y Meny, 1991, p. 43). Este último aspecto es de gran relevancia, en virtud de la orientación analítica con la que nacen las “ciencias de la política”; su sentido de existencia, su origen, más allá de los énfasis que se le asignen, se localiza en la producción de información y conocimiento para “racionalizar” la toma de decisiones. La historia de los consejeros de príncipes es larga y antigua, como lo muestran W. Parsons (2007) y Thoenig y Meny (1992). El origen reciente y la nominación de esta actividad como “Policy Science” es norteamericano, enfatizando la dimensión práctica de orientación a la acción “como una ciencia de la acción, como una contribución de los ‘expertos’ a las decisiones de las autoridades gubernamentales”; más allá del comportamiento de los políticos, el sentido es ser de utilidad para mejorar la actividad gubernamental, lo que para los autores franceses supone “cierta ingenuidad”, por la linealidad de la “relación simplista entre un mejor conocimiento de la acción y la mejora de las actuaciones gubernamentales”. La “orientación” reciente surgida en Estados Unidos muestra el peso asignado al conocimiento científico y experto que se aboca a producir el instrumental para operar los dispositivos necesarios para la acción que, como señalamos, no

es una novedad, es sólo una actualización cuya relevancia en la actualidad es indiscutida. Justo nos parece este aspecto el más relevante en las “Ciencias de Política”, en un contexto como el nuestro: México, América Latina, donde las instituciones y las formas prácticas que desarrollan aún dejan mucho que desear en relación con la integración de mecanismos racionalizadores del comportamiento político o, como se establece en Políticas Públicas, de los tomadores de decisiones. Establezcamos que las “Ciencias de Política” a través de la “Política Pública” son medios para la racionalización de la acción política y administrativa del gobierno y el Estado, y en un contexto como el nuestro requieren fortalecer esta orientación para mejorar el desempeño político. Bibliografía Aguilar Villanueva, Luis (1994). “Estudio introductorio”, en L. Aguilar Villanueva (ed.), Problemas públicos y agenda de gobierno, México, Miguel Ángel Porrúa. Aguilar Villanueva, Luis (1996). “Estudio introductorio”, en L. Aguilar Villanueva (1996), La hechura de las Políticas Públicas, segunda edición, pp. 15-84, México, Miguel Ángel Porrúa. Dye, Thomas R. (2008). Understanding Public Policies, 12th ed., Pearson Prentice Hall, New Jersey. Lahera P., Eugenio (2002). Introducción a las Políticas Públicas, México, FCE, Breviarios 538. Laswell, Harold (1994). “La concepción emergente de las ciencias políticas”, en L. Aguilar Villanueva (ed.), El estudio de las políticas públicas, México, Miguel Ángel Porrúa. Oszlak, O., y G. O’Donnell (1981). Estado y políticas estatales en América

Latina: hacia una estrategia de investigación, Buenos Aires, Centro de Estudios de Estado y Sociedad. Parsons, Wayne (2007). Las Políticas Públicas. Una introducción a la teoría y

la práctica del análisis de políticas públicas, México, Flacso-Miño Dávila. Thoenig, J.C., e Ives Meny (1992). Las Políticas Públicas, Barcelona, Ariel.

Profesionalización La profesionalización de la Administración Pública dentro del aparato administrativo de un gobierno se ha convertido en el cambio positivo de los diferentes regímenes que cuentan con este sistema, para así llevar el estandarte de la eficiencia en los diferentes cargos públicos que son tomadores de decisiones, y a su vez con mejores servidores públicos, con una mejor preparación y el uso de lleno de la “meritocracia” dentro de la selección y el ascenso de los servidores públicos. Para profundizar en el concepto de la profesionalización, debemos entender que es un servicio profesional, el cual es un sistema de gestión de personal que involucra el ingreso, la formación, promoción, evaluación, sanción y planeación de un personal del sector público (Dussauge y Méndez, 2011). Todos estos aspectos hacen que un sistema profesional tenga resultados positivos y esto conlleve a mejores servidores públicos exentos de corrupción y burocratización. En estricto sentido, los servicios profesionales son estructuras profesionalizadoras de la gestión pública, es decir que existe una igualdad de oportunidades en cuestión de la gestión de personal del sector público. La introducción de reglas claras para el acceso, la promoción y el despido de servidores públicos busca eliminar el amiguismo, el compadrazgo y todo tipo de influencias que enferman al sistema con peores servidores públicos (Dussauge y Méndez, 2011). El desarrollo de los servicios profesionales es un elemento clave para fortalecer las capacidades administrativas de las organizaciones públicas, o sea, las condiciones internas que les permiten proveer bienes y servicios públicos (Dessauge y Méndez, 2011). En general, la función primordial de los servicios profesionales es garantizar el funcionamiento continuo y profesional de los programas y las políticas públicas. Para poder decir que este sistema administrativo de profesionalización ha traído buenos resultados, además de que en su tiempo y espacio en los regímenes que estuvo, su acción fue meramente positiva, debemos tener pruebas exactas y saber dónde accionó de manera correcta o dónde simplemente fue un completo error implementarlo en el aparato administrativo, para saber a ciencia cierta dónde tuvo su mejor época y basarse sobre estudios de campo.

Hay evidencias empíricas sobre los efectos positivos de un servicio profesional en el ámbito del crecimiento económico (Dussauge y Méndez, 2011). Un excelente desempeño político gubernamental, económico e industrial se manifiesta en el crecimiento de Japón (Johnson, 1982), Corea (Amsden, 1989) y Taiwán (Wade, 1990), los cuales tenían en existencia una burocracia organizada; esto, en su mayoría, bajo los principios y pilares de un servicio profesional. Inclusive el mismo Banco Mundial ha reconocido el papel crucial que ha jugado dicho tipo de burocracias en el asombroso aceleramiento industrial que tuvieron Japón, Corea y Taiwán en la segunda mitad del siglo XX (Banco Mundial, 1997). En países como Estados Unidos, Suecia o Finlandia, los servicios profesionales fomentan el ingreso de nuevos funcionarios a puestos específicos, esto con una selección basada en los méritos de cada funcionario. Durante los primeros momentos de su desarrollo en los siglos XVIII y XIX, los servicios profesionales (que en muchos países se denominaban en ese entonces servicios “civiles”, para diferenciarlos de los servicios “militares”) estaban constituidos sobre todo por un sistema de reclutamiento, ingreso y promoción meritocráticos, con el tiempo le dieron una creciente importancia y se desarrollaron otros aspectos de la profesionalización, como la evaluación de incentivos (Dussauge y Méndez, 2011). Si bien la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información y de la Fiscalía Especial de Persecución de los Crímenes del Pasado, han sido avances que ha dado México para matices de profesionalización, así como los gobiernos electrónicos y el uso de métodos del sector privado (Díaz, 2010), la corrupción es una amenaza total para cualquier régimen político, lo mismo para su aparato administrativo, ya que retrasaría los cambios, y los resultados serían totalmente negativos; de igual manera, los servicios que da el gobierno serían ineficientes e ineficaces, y esto daría paso a una imposible profesionalización de la administración pública. Alberto Díaz nos dice que hoy en día, en México la corrupción y su cultura han ayudado en modo fehaciente a la alta y fuerte institucionalización del régimen político mexicano y que por lo regular siempre se buscará la manera de corromper el sistema para sus propios fines (Díaz, 2010).

Retomando el tema de la corrupción como enfermedad o amenaza para cualquier régimen político, así como para los aparatos administrativos, Alberto Díaz hace mención de la peculiaridad del caso mexicano, donde presenta a la corrupción política, más que como un efecto puramente negativo para la democracia mexicana, como algo inesperado, lo cual se vuelve perverso o incluso positivo, obviamente según el grado de su negociabilidad en la toma de decisiones de los recursos económicos disponibles (Díaz, 2010). El marco normativo de los servicios es, de nuevo, distinto según el país o la organización de que se trate, pero generalmente incluye criterios y principios sobre diversos aspectos (Cardona, 2000; Bossaert et al., 2001; Méndez, 1999; Dussauge, 2007). Es decir, cada servicio profesional será diferente porque el marco normativo es diferente en cada país; por ejemplo, el sistema de profesionalización no es el mismo en México que en Finlandia, porque no se rigen bajo las mismas leyes. En la profesionalización, toda comunidad política moderna debe contar con personas especializadas para realizar las funciones del gobierno, ya que esto traerá como resultado una clara eficiencia y el fortalecimiento de esquemas democráticos en el ejercicio del poder (Pardo, 2011). Pardo menciona que existe un nuevo “managenismo” o “management”, que aunque su acción puede parecer muy simple, tiene grandes efectos en el aparato administrativo; esta acción tan simple es identificar qué tiene que hacer la Administración Pública y quién lo tiene que hacer; con esto lleva la eficiencia como un criterio rector (Pardo, 2011). Otro ámbito de relevancia es la politización, la cual es simplemente cuando la alta burocracia responde cada vez más a las orientaciones del ejecutivo. El sector privado juega un rol importante en esto, ya que el Estado debe dar a entender que el sector privado es mejor administrador que el mismo gobierno, y por ello se privatizan fuentes de ingreso fuertes (Pardo, 2011). Mayntz menciona que la administración pública está institucionalmente diferenciada como un subsistema funcional especial; se tiende a distinguir al personal de la administración mediante la concesión (Mayntz, 1994). Sin embargo, la posición especial del personal dentro de la Administración Pública cuenta con ciertos parámetros, los cuales son factores fundamentales

para su rendimiento, como los derechos y privilegios; esto se refiere a la duración y seguridad en el empleo y la asistencia de enfermedad y vejez, cuyo reconocimiento han buscado años atrás los diferentes sindicatos. De igual manera, cuentan con obligaciones, lo cual caracterizará su estatus especial; dentro de las obligaciones, una de ellas es el exigir una conducta ejemplar (Mayntz, 1994). Entre los modelos de los servicios profesionales se encuentra el primero, que es el de carrera o sistemas cerrados, el cual tiene sus ventajas y sus desventajas, En este modelo es más fácil generar un sentido de pertenencia y misión institucional en una estructura cerrada a la competencia externa; por consecuencia, promueve y recompensa a sus propios funcionarios, y en cierta manera desarrolla un sentido de lealtad institucional, así como la honestidad (Dessauge y Méndez, 2011). Sin embargo, en el modelo de los servicios profesionales de carrera o sistema cerrado también son notables sus desventajas o déficits, tales como el ascenso dentro de este sistema, debido a que el ascenso se da por medio de la antigüedad, lo que nos lleva a una limitación en la parte laboral, lo cual puede generar un conformismo debido a la falta de mayor competencia o la desmotivación de los funcionarios con talento y la ambición suficiente para ascender por méritos. En el sistema de empleo o abierto, en este aparato permite que sin importar la ubicación de la estructura jerárquica, las vacantes del servicio se cubran mediante concursos públicos, abiertos a miembros externos de la organización, de igual manera limitados a ciertos grupos de profesionales que vayan con el perfil del cargo. En cuestión de promoción los funcionarios pueden combinarse en mayor o menor grado. Esto da como resultado una mayor competitividad entre los funcionarios públicos; sin embargo, de igual manera es necesaria la experiencia dentro del aparato para saber cómo reaccionar en diversas situaciones. Bibliografía Dussauge Laguna, Mauricio, y José Luis Méndez (2011). “El Servicio Profesional: Una introducción general”, en José Luis Méndez (2011), Servicio

Profesional de Carrera, primera edición, vol. 11, pp. 17-52, Ciudad de México, Siglo XXI.

Díaz Rugama, Alberto (2010). “Guía práctica del empleado en la República Mexicana”, en Roberto Rives (2010), Administración Pública del Siglo

XIX, Siglo XXI, primera edición, vol. 6, pp. 122-155, Ciudad de México. Mayntz, Renate (1994). Sociología de la Administración, primera edición, pp. 147-193, España, Alianza. Pardo, María del Carmen (2011). “El Servicio Civil de Carrera en México: un imperativo de la modernización”, en José Luis Méndez (2011), Servicio

Profesional de Carrera, primera edición, vol. 11, pp. 53-72, Ciudad de México, Siglo XXI.

Rendición de Cuentas A partir de la segunda década del siglo XX, la gran transformación en la manera como se organiza el ejercicio del poder político modificó sustantivamente las prácticas en la Administración Pública. Este cambio fue notorio en un principio en los países desarrollados de Norteamérica y de Europa Occidental, y posteriormente encontró carta de naturalización en los Estados latinoamericanos; ello tras la crisis fiscal del Estado desarrollista durante la llamada “década perdida” de los años ochenta y, relacionada con este fracaso, la salida de los gobiernos dictatoriales y la instauración de procesos democráticos (Emmerich, 2011). La adopción de modelos provenientes de países anglosajones complica en términos lingüísticos el sentido de esto que llamamos rendición de cuentas. A decir de Andreas Schedler, el concepto central accountability no tiene un equivalente preciso en español: a veces se traduce como control, a veces como fiscalización, y otras como responsabilidad; no obstante, la traducción más común y más cercana es la de rendición de cuentas (Schedler, 2011). A pesar de sus similitudes, accountability conlleva un claro sentido de obligación, en tanto que rendición de cuentas sugiere un acto voluntario del gobernante, quien por voluntad propia y en virtud de su generosidad, realiza la rendición (Schedler, 2011). Existe una significativa diferencia entre el entusiasmo por promover mecanismos de rendición de cuentas (Sosa, 2011; Morales, 2014) y las prácticas reales de los gobiernos (particularmente los latinoamericanos), que se han distinguido por escándalos de corrupción mediante el desvío de recursos públicos para fines personales; a ello debemos añadir la mala calidad educativa, la carencia de servicios públicos eficientes, la desigualdad, la falta de responsabilidad en la toma de decisiones públicas o la falta de un sistema meritocrático, que también son manifestaciones de la corrupción (Morales, 2014). A decir de la experta, los incentivos para continuar arriba del autobús de la corrupción son más visibles que aquellos que se requieren para bajarla. Por ello, para que exista rendición de cuentas es necesario que las autoridades cuenten con suficiente autonomía, a fin de poder ser responsables de los actos o las decisiones que tomen; de acuerdo con esto, la idea rectora de la rendición de cuentas es controlar el poder político, no eliminarlo (Schedler, 2014).

La responsabilidad constituye un concepto útil para someter a evaluación tanto a los candidatos electos por mandato popular como a los funcionarios designados en un gobierno democrático (Dunn, 2014). Para que la rendición de cuentas pueda sustentarse debe estar provista de sanciones y recompensas, señala Delmer Dunn. No obstante, en la esfera gubernamental las sanciones administrativas, civiles o penales, son excepcionales (Schedler, 2014). En lugar de ello, es la exhibición de los actos impropios ante la opinión pública la mayor fuente de preocupación de los políticos. Esto debido a que, en ciertas ocasiones, la exposición ante el juicio popular puede derivar en la remoción del puesto e, inclusive, deshabilitar al funcionario para ocupar un cargo nuevamente. Si bien el escarnio de la opinión pública puede acabar con carreras políticas, Gustavo Emmerich indica dos tipos de responsabilidades relacionadas con la rendición de cuentas: una, la responsabilidad vertical incluiría el juicio del electorado por el cual un individuo, partido o equipo de gobierno, puede ser relevado del ejercicio del poder público ante una mala rendición de cuentas; la otra es una responsabilidad horizontal, que se lleva a cabo cotidianamente entre órganos de gobierno; para ello se han modificado las constituciones, aprobado leyes de transparencia y creado contralorías, comisiones o fiscalías de derechos humanos y otros organismos de control sobre la gestión gubernamental (Emmerich, 2014). Por lo mismo, el concepto de rendición de cuentas constituye una relación vinculante y activa a partir del derecho de los ciudadanos y de la obligación de los gobernantes de atender las peticiones, los reclamos y los requerimientos que se le presenten; asimismo, esta relación incluye la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y justificarlas en público (answerability) y la capacidad de sancionar a quienes incurren en violaciones a sus responsabilidades (enforcement) (Sosa, 2011). A decir de Ugalde, la obligación permanente de los mandatarios para informar a sus gobernados a través de un contrato que implica sanciones por su incumplimiento tiene como principales mecanismos y procedimientos de rendición de cuentas: la presentación anual del informe de gobierno sobre el estado de la administración pública y la comparecencia del gabinete que integra el poder ejecutivo frente a los miembros del congreso; la

presentación y aprobación anual de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos; la revisión de la cuenta pública; el juicio político y la declaración de procedencia; la relación mando-obediencia en el sector público y la declaración patrimonial (Ugalde, 2011). Bibliografía Dunn, Delmer D. (2011), “Combinación de los funcionarios públicos electos y no electos en la formación de una política democrática: fundamentos de rendición de cuentas y responsabilidad”, en José Sosa (comp.), Trans-

parencia y rendición de cuentas, México, Distrito Federal, BBAP, Siglo XXI Editores. Emmerich, Gustavo Ernesto (2011), “Transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad gubernamental y participación ciudadana”, en José Sosa (comp.), Transparencia y rendición de cuentas, México, Distrito Federal, BBAP, Siglo XXI Editores. Morales Canales, Lourdes (2014), “Introducción”, en Lourdes Morales Canales (ed.), Rendición de cuentas. Una propuesta de normas, institucio-

nes y participación ciudadana, México, CIDE. Schedler, Andreas (2011), “¿Qué es la rendición de cuentas”, en José Sosa (comp.), Transparencia y rendición de cuentas, México, Distrito Federal, BBAP, Siglo XXI Editores. Sosa, José (2011), “Transparencia y rendición de cuentas: un ensayo introductorio”, en José Sosa (comp.), Transparencia y rendición de cuentas, México, Distrito Federal, BBAP, Siglo XXI Editores. Ugalde, Luis Carlos (2011). “Rendición de cuentas en los gobiernos estatales y municipales”, en José Sosa (comp.), Transparencia y rendición de cuen-

tas, México, Distrito Federal, BBAP, Siglo XXI Editores.

Sector Público Se entiende por sector público al conjunto de instituciones y políticas emanadas de preceptos constitucionales, los cuales autorizan al Estado a intervenir en el ámbito económico más allá del sistema impositivo, es decir, del cobro de impuestos a los particulares. Este sector está compuesto por empresas controladas y administradas por el Estado (empresas públicas o paraestatales), organismos públicos descentralizados y fideicomisos; y opera a través de la política económica, que incluye las políticas monetaria, fiscal, crediticia, financiera y presupuestaria, así como de fomento industrial, y organismos e instituciones para impulsar el desarrollo (Ingham, 2010). La interrelación entre el poder político y la economía de mercado –relación entre el capitalismo y el Estado– ha resultado de transformaciones históricas tardías tanto en el ámbito productivo y distributivo como en el de la legitimidad y la representatividad del poder (Braudel, 2014). Estas variaciones fueron, a su vez, producto de catástrofes financieras (crisis), confrontaciones sistémicas (entre el capitalismo y el socialismo) y proyectos burocráticos nacionalistas por alcanzar la industrialización (el desarrollismo del llamado Tercer Mundo) (Wallerstein, 2014). Al ser resultado de un proceso histórico de largo plazo, este sector ha atravesado etapas de expansión y contracción, de la misma forma en que han variado su papel e importancia, así como sus funciones, para el conjunto de la reproducción social. Las economías modernas tuvieron su origen en el proceso de acumulación del siglo XVI, en la expansión del comercio mundial, y en la colonización de América y África, y con ella la extracción de metales preciosos y el comercio de esclavos, y permitieron generar las rutas marítimas comerciales, los centros de intercambio internacional de mercancías y el sistema monetario y financiero que contribuyeron a formar lo que conocemos como sistema económico mundial (Marx, 2015). En el mismo ciclo histórico se fue transformando el vínculo de autoridad política en los Estados europeos; de una inicial centralización del poder en manos de los monarcas absolutos, las revoluciones dieron paso a una representación política del pueblo como receptor original de la soberanía, y a los gobiernos regidos por constituciones liberales como garantía para la protección de los derechos personales y de propiedad de los ciudadanos. De esa forma, la política y la econo-

mía desarrollaron ámbitos de competencia paralelos, pero independientes, en los que el lema Laissez faire, laissez passer –dejar hacer, dejar pasar– de los economistas fisiócratas franceses se convirtió en la regla para los gobiernos liberales (Polanyi, 2009). El Estado liberal predominante en el siglo XIX se limitó a cumplir tres funciones básicas para el sostenimiento de la economía de mercado y la sociedad de clases que emanó de ella: la defensa del territorio y la población a través de las fuerzas armadas; el mantenimiento del orden jurídico a través de tribunales y corporaciones policiacas, y el manejo de la reglamentación y el registro de asuntos como la sanidad o la educación encargados a la administración pública. El desarrollo del capitalismo en su fase industrial derivó en la etapa imperialista y sus conflagraciones bélicas, cuyas expresiones mayores fueron las guerras mundiales que asolaron el siglo XX. Del mismo modo, la organización de la clase obrera en grandes sindicatos, primero, y posteriormente en partidos políticos, forzaron a los gobiernos liberales a legislar en favor de los derechos de los trabajadores, adquiriendo el Estado compromisos con el bienestar de la población en general, como fue el primer caso en Alemania bajo el gobierno de Otto von Bismark, o en Inglaterra con la influencia del laborismo (Fernández, 2002). Fue en la segunda década del siglo XX cuando en términos teóricos y en la política seguida por los gobiernos en graves dificultades se rompió con el dogma liberal. Las secuelas de la gran crisis financiera de 1929 proyectó a un primer plano las ideas del economista inglés John Maynard Keynes; de acuerdo con este autor, el sistema capitalista tiende a generar fuertes problemas de desempleo y, por ello, debe promoverse una demanda agregada a partir del gasto público. La quiebra de grandes empresas y la insolvencia de los bancos presionaron a los gobiernos a establecer un banco central, a nacionalizar las compañías estratégicas con el propósito de mantener a flote la economía, y a promover una política de empleo y de seguridad social para evitar el radicalismo de las organizaciones obreras. El Estado interventor fue también una respuesta al desafío que representaron posiciones radicales de izquierda y de derecha (particularmente el fascismo y el comunismo), ideologías que pugnaban igualmente por el control de la economía en términos políticos. A diferencia de los dos tipos de régimen

político anteriores, el liberalismo transitó a un régimen de economía mixta en el que las empresas privadas compartían la producción de bienes y servicios con empresas públicas; la opción política en la cual se sustentaron estas políticas fueron las ideas progresistas emanadas de los gobiernos del New Deal de Franklin D. Roosevelt, los gobiernos laboristas ingleses y la socialdemocracia europea. Fue al término de la Segunda Guerra Mundial cuando la intervención económica y financiera de los gobiernos democráticos compaginó con una economía de mercado en expansión. El periodo de la posguerra conoció una recuperación sorprendente a partir de la implantación del Plan Marshall para la reconstrucción de Europa y Japón, al tiempo que el gobierno de los Estados Unidos regulaba el comercio y las finanzas internacionales con los acuerdos de Bretton Woods que dieron pauta a la creación del Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). El uso de la planeación como un mecanismo para fortificar la economía de mercado fue tempranamente adoptado por naciones de la periferia capitalista. Pronto, los gobiernos latinoamericanos suscribieron el modelo de industrialización por sustitución de importaciones, así como los lineamientos derivados de la teoría económica estructuralista, la cual daba gran importancia a la planificación gubernamental y al crecimiento del sector controlado por instituciones estatales (Cibotti y Sierra, 1984). La creación, a instancias de la ONU, de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) en 1948 reforzó el papel central de las administraciones públicas en la regulación monetaria, el comercio exterior, la balanza de pagos y la deuda pública; organismos como el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES) (1962), adscritos a la CEPAL, formaron los cuadros de expertos que asesoraban a los gobiernos en la función reguladora de la economía y cuya finalidad principal era alcanzar las metas del desarrollo (ILPES, 1984). Si las décadas que van del fin de la Segunda Guerra Mundial a la crisis petrolera de 1973 (los llamados treinta gloriosos de la reconstrucción europea) se caracterizaron por la expansión progresiva del sector público, la recesión económica mundial derivada del aumento en los precios del petróleo, un persistente proceso inflacionario que afectó a las mayores economías del mundo y la caída del valor del dólar provocaron el abandono de

las políticas de corte keynesiano, con el consecuente retiro del sector público en la economía. El nuevo modelo identificado con las tesis liberales más ultramontanas perfiló el advenimiento de una nueva forma de encarar la relación entre los actores económicos y las instituciones políticas. El ascenso de los gobiernos conservadores de Ronald Reagan en los Estados Unidos y Margaret Thatcher en la Gran Bretaña marcó la pauta para que se abandonaran las tesis de la intervención del Estado en la regulación de las actividades económicas a través del gasto público, y se circunscribiera el papel de los gobiernos a mantener el estricto control de la política monetaria; en otras palabras, la adopción de políticas de corte monetaristas inspiradas en los economistas de la escuela de Chicago (Howsbawm, 2014). Para el caso de América Latina la circunstancia fue más drástica; en la década de los setenta del siglo XX el financiamiento del déficit gubernamental por la vía de la deuda pública provocó la insolvencia de pagos para las mayores economías de la región, el rescate financiero obligó a los gobiernos a pactar con el FMI y el BM salidas que incluían el compromiso de cumplir con los pagos de la deuda, reducir el gasto gubernamental, la privatización de gran parte de las empresas públicas y la apertura comercial irrestricta (Lewis, 2008). De ese modo, el sector público y la regulación perdieron el papel central en el desarrollo de las economías regionales. El Estado mínimo sólo mantuvo industrias nacionales de suma importancia, como la petrolera. Bibliografía Braudel, Fernand (2014). La dinámica del capitalismo, México, FCE. Cibotti, Ricardo, y E. Sierra (1984). El sector público en la planeación del de-

sarrollo, México, Siglo XXI. Hobsbawm, Eric (2014). Historia del siglo XX, Buenos Aires, Crítica. ILPES (1984). Discusiones sobre planeación, México, Siglo XXI. Ingham, Geoffrey (2010). Capitalismo, Madrid, Alianza Editorial. Lewis, Colin M. (2008). “El Estado y el desarrollo económico”, en Marco Palacios (dir.), Historia general de América Latina, vol. VIII, América Latina

desde 1930, Barcelona, Ediciones Unesco-Trotta. Marx, Karl (2015). Antología, México, Siglo XXI. Polanyi, Karl (2009). La gran transformación, México, Juan Pablos. Wallerstein, Immanuel (2014). El moderno sistema mundial, vol. IV, El triun-

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Transparencia Gubernamental De acuerdo con el Diccionario de la lengua española, la palabra “transparente” tiene su origen en el latín de la edad media transparens, -entis, que literalmente significa “aparecer a través de”. Así, la transparencia es la cualidad de un objeto para dejarse ver de manera clara y nítida al observador. En el tema de la Administración Pública surge la Transparencia Gubernamental, que hace alusión a la cualidad de los gobiernos por hacer nítidas sus acciones frente a la ciudadanía que representan. Esto puede otorgar mayor legitimidad en gobiernos democráticos de la toma de decisiones y acciones por parte del aparato gubernamental, y también permite que la ciudadanía asimile de mejor manera la implementación de las políticas. En materia de Administración Pública, el autor Mauricio Merino define la transparencia como “un derecho cívico que sirve para impedir la apropiación privada de los espacios públicos [...] un instrumento cuyo explícito propósito es asegurar que las cosas ocurran respetando las reglas del juego” (Merino, 2005). Es decir, que es la herramienta que permite a los ciudadanos enfrentar actos de discrecionalidad y corrupción ejercidos en el ámbito de la Administración Pública que ayuda a mejorar el ejercicio del estado de derecho y las instituciones. Otra definición de transparencia es la de Carrasco, quien nos dice que la transparencia es “un conjunto de políticas públicas que tienen como fin materializar la obligación del Estado de reconocer el derecho de los ciudadanos de permitir el acceso a la información gubernamental en sus diferentes niveles” (Carrasco, 2015). En este caso, la transparencia está relacionada con la efectividad que el ciudadano tenga para acceder a información de buena calidad, veraz, clara y concisa. Para que esto ocurra, el Estado tiene que garantizar flujos de información dinámicos y diversos, que van desde medios impresos hasta las nuevas tecnologías de la información y comunicación (TIC). Un estudio de Martínez (2015) nos muestra cómo la transparencia es un concepto difuso, e intenta clarificarlo con elementos conceptuales clave de diversos autores contemporáneos, como José Ramón Cosío, Jesús Rodríguez Zepeda y Rodolfo Vergara. Algunos de esos elementos conceptuales son:

1. Condición de un estado de derecho 2. Facilita el conocimiento de la actuación de los órganos de gobierno 3. Flujo de información entre gobernantes y gobernados 4. Hacer públicas las decisiones gubernamentales 5. Los valores institucionales de los servidores públicos 6. Guarda estrecha relación con los regímenes democráticos 7. Sigue el principio de la publicidad de las acciones del Estado.

Algunos elementos que se relacionan con este concepto son: el acceso a la información, la rendición de cuentas, la eficiencia administrativa y el combate tanto a la corrupción como a la discrecionalidad. Sin embargo, hay que aclarar algunas de sus diferencias para no confundir términos. Primero, transparencia y acceso a la información. La transparencia tiene que ver con dejar clara la información, es una cuestión de apertura, es el dejar ver; mientras que el acceso a la información consiste en los mecanismos para que la información que está transparente pueda llegar a los ciudadanos, consiste en cómo los receptores pueden recibir lo que se está dejando ver. Segundo, transparencia y rendición de cuentas. Coloquialmente se tiende a confundir estos términos como sinónimos, pero se pueden diferenciar por el tipo de proceso de la acción gubernamental en el que están inmersos. La rendición de cuentas está ubicada en un proceso ex post a la implementación de políticas, por ejemplo la publicación de los ejercicios presupuestales, donde el dinero ya ha sido ejercido y se visualizan los montos y rubros destinados. Por otra parte, la transparencia suele estar ubicada en los tres tiempos del proceso gubernamental –ex ante, durante y ex post– de la acción gubernamental, por ejemplo la consulta ciudadana para medir la percepción de una acción futura o una posible implementación de leyes, programas o proyectos, donde la información es ex ante de la implementación. También se puede considerar a la transparencia como una herramienta necesaria para que se pueda rendir cuentas públicas hacia los ciudadanos, dado que si la información es discrecional o distorsionada, es difícil que el gobierno legitime sus acciones.

Tercero, la transparencia y la eficiencia administrativa guardan relación en el sentido de que uno de los objetivos al ser transparente en las acciones de gobierno conllevaría a una eficiencia de la misma administración pública al favorecer un mejor flujo de información hacia los ciudadanos y permitiría una mayor legitimidad de la decisión gubernamental. Bibliografía Carrasco, A. (16 de nov. de 2015). Acceso a la información, Transparencia y

Rendición de cuentas: El caso de México, México. Martínez, A. (17 de nov. de 2015). La transparencia como herramienta de

rendición de cuentas, México. Merino, M. (2005). “Introducción”, en Transparencia: libros, autores e ideas, México, IFAI/CIDE.

La Administración Pública del siglo XXI: algunos conceptos esenciales I se terminó de imprimir el 15 de junio de 2017, en los talleres de Hemes Impresores (cerrada de Tonantzin núm. 6, Col. Tlaxpana, Ciudad de México). El tiraje fue de 500 ejemplares.

La Administración Pública del siglo XXI: algunos conceptos esenciales I Instituto de Administración Pública del Estado de Hidalgo, A.C.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

del siglo XXI: algunos conceptos esenciales