INSTITUTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL ESTADO DE HIDALGO, A.C. MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Evaluación del Impuesto al Valor Agregado en México (1980-2012)
Tesis que para obtener el grado de Maestro en Administración Pública (Área de Políticas Públicas)
Presenta Lourdes Hernández Jiménez
Tutora Dra. Rocío Vega Budar
Pachuca Hidalgo, México
Abril de 2014
Dedicatoria Lograr un objetivo siempre es resultado de un gran equipo, este trabajo lo dedico especialmente a mi esposo por su paciencia, comprensión y apoyo infinito, a mi hija amada Ana Paola gracias por darme tus días especiales, por tu paciencia y comprensión para que pudiera realizar este proyecto. De manera muy especial a mi hijo Alfredo, gracias hijo por acompañarme todas esas noches de desvelo, gracias por el café y por ser mi orgullo. A mi padre, por ser ejemplo de fortaleza, honestidad y lucha incansable, a ti mamá te llevo siempre en mi corazón.
Agradecimientos A Dios por la vida permitida.
Al Gobierno del Estado de Hidalgo, por el apoyo recibido para el estudio de esta maestría.
Al Instituto de Administración Pública del Estado de Hidalgo A. C.
Al Lic. Carlos Godínez Téllez, Presidente del Consejo Directivo
Al Lic. Gerardo Cruz González, Director de Posgrado.
A la Lic. María Elena Baca Salazar, Coordinadora de Servicios Educativos. A la Dra. Rocío Vega Budar Tutora de tesis, mil gracias por su apoyo e infinita paciencia.
Al Maestro Bernabé Lugo Neria.
Al Doctor Álvaro Bardales Ramírez.
Al Colegio de Contadoras Públicas de Hidalgo
A todos los mis profesores de la Maestría, en especial al Dr. Fernando Figueroa, a mis compañeros y amigos especialmente a Milton Guerrero y Vicente Javier Soto, gracias por sus aportaciones.
Resumen El objetivo de la política fiscal es redistribuir el ingreso y aumentar niveles de vida de la población, en los últimos años se ha fomentado el establecer impuestos
al
consumo
y
disminuir
los
impuestos
al
ingreso,
fundamentalmente de los salarios, que es la base cautiva por excelencia.
En el presente trabajo, se hace una breve reseña de los aspectos teóricos de los impuestos, su clasificación, sus fines, sus elementos, las diversas teorías surgidas con el propósito de justificar su existencia y promover la aplicación de tributos justos, equitativos que no afecten la economía de la población. Se identifican los instrumentos utilizados y los principales objetivos de la política fiscal, la importancia de los impuestos al consumo, concretamente del IVA, su estructura legal, analizando la política del IVA desde su implementación hasta 2012, los principales conceptos que afectan los recursos del Estado, destacando los subsidios y la evasión fiscal.
Por último, se realiza el análisis financiero aplicando gravámenes del 16, 10 y 8% a los alimentos y medicinas consumidos según la ENIGH 2012 y contrastados con su ingreso según la misma encuesta para identificar la afectación monetaria de los hogares de acuerdo al nivel de ingresos.
Las condiciones de pobreza persistentes y el contexto actual de la economía ocasiona que las familias de los tres primeros niveles de ingresos no cuenten con los medios suficientes para adquirir la canasta mínima, por lo que es apremiante buscar soluciones mediante una política fiscal redistributiva que no afecte a este sector de la población.
Palabras clave: IVA, política fiscal, subsidios, transferencias, equidad, nivel de ingresos, consumo, análisis financiero, afectación monetaria, base cautiva
Abstract The objective of fiscal policy is to redistribute income and improve living standards of the population in recent years has encouraged the setting consumption taxes and lower income taxes, primarily of wages, which is the basis for excellence captive.
In this paper, a brief review of the theoretical aspects of taxation, classification, purpose, elements, various theories have emerged in order to justify their existence and promote the application of fair, equitable taxation is not affecting population economy. The instruments used and the main objectives of fiscal policy, the importance of consumption taxes, particularly VAT, legal structure are identified by analyzing the VAT policy from its implementation until 2012, the main items affecting state resources highlighting subsidies and tax evasion.
Finally, the financial analysis of applying charges 16, 10 and 8 % consumed food and medicines, according to ENlGH 2012 and compared with its income according to the same survey to identify monetary involvement of households is performed according income level.
The conditions of persistent poverty and the current context of the economy causes families of the first three levels of income do not have the means to acquire the minimum basket, so it is urgent to find solutions through a redistributive tax policy that does not affect this sector of the population.
Keywords: tax, tax policy, subsidies, grants, equity, income, consumption, financial analysis, monetary involvement, based captive
Índice INTRODUCCIÓN ............................................................................................ 1 CAPÍTULO 1. LOS INGRESOS TRIBUTARIOS COMO BASE PRINCIPAL DE LOS RECURSOS DEL ESTADO .............................................................. 6 Fuentes de ingresos del Estado ........................................................ 6 1.1.1 Ingresos petroleros ........................................................................ 11 1.1.2. Ingresos no petroleros .................................................................. 15 1.1.3. Ingresos no tributarios .................................................................. 16 1.1.4. Ingresos tributarios ....................................................................... 16 1.2
La historia de los impuestos y las finanzas públicas en México ...... 17 1.2.1. La conceptualización de los impuestos ........................................ 19 1.2.2. Elementos de los impuestos ......................................................... 21 1.2.3. Clasificación de los impuestos ..................................................... 25 1.2.3.1 Impuestos Directos e Indirectos .............................................. 26 1.2.3.2. Impuestos Reales y personales ............................................. 26 1.2.3.3. Impuestos Específicos e Impuestos “Ad valorem” ................. 27 1.2.3.4. Impuestos Generales e impuestos Especiales ....................... 27 1.2.3.5. Impuestos con fines fiscales e impuestos con fines extra fiscales ................................................................................................ 28 1.2.4. Teorías de los impuestos ............................................................. 32 1.2.4.1. Teoría de los Servicios Públicos ............................................ 32 1.2.4.2. Teoría de la Sujeción ............................................................. 33 1.2.4.3. Teoría de la Necesidad Social ............................................... 33 1.2.4.4. Teoría del Seguro .................................................................. 34 1.2.5. Principios teóricos de los impuestos............................................. 35 1.2.5.1. Principios tributarios de Adam Smith ..................................... 35 1.2.5.2. Principios tributarios de Adolfo Wagner ................................. 40 1.2.5.3. Principios tributarios de Fritz Neumark................................... 42 1.2.5.4. Principios Constitucionales .................................................... 43
CAPÍTULO 2. EL ENTORNO ECONÓMICO DE MÉXICO Y LA POLÍTICA FISCAL ......................................................................................................... 45 2.1. Entorno económico ................................................................................ 45 2.1.1. Diferencia entre Política Fiscal y Tributaria .................................. 46 2.1.2. La política fiscal ............................................................................ 47 2.1.3. Objetivos de la política fiscal ........................................................ 49 2.1.4. Instrumentos de la política fiscal .................................................. 50 2.2. Los principales problemas que afectan la recaudación de impuestos ... 56 2.2.1. La evasión fiscal ........................................................................... 57 2.2.2. Mecanismos para evitar la evasión fiscal ..................................... 58 2.2.3. La elusión fiscal ............................................................................ 62 2.2.4. El fraude fiscal .............................................................................. 62 2.2.5. Los subsidios ................................................................................ 63 2.2.6. Las exenciones ............................................................................ 66 2.2.7. La informalidad ............................................................................. 67 2.3. Los impuestos al consumo como parte de la política tributaria .............. 71 2.3.1. Impuesto Sobre automóviles nuevos............................................ 72 2.3.2. Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios ........................ 73 2.3.3. Impuesto al Valor Agregado ......................................................... 74 CAPÍTULO 3. EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA) ...................... 75 3.1. Estructura de La Ley del IVA en México ................................................ 76 3.1.1. El sujeto del IVA ........................................................................... 78 3.1.2. El objeto del IVA ........................................................................... 78 3.1.3. La base del IVA ............................................................................ 80 3.1.4. La tasa del IVA ............................................................................. 81 3.1.4.1. La Tasa 0% de IVA ................................................................ 81 3.1.4.2. Exentos de IVA ...................................................................... 82 3.1.4.3. Diferencia entre 0% y exento ................................................. 83 3.2. La política impositiva del IVA en México ................................................ 85
3.2.1. La política impositiva del IVA en los años 80´s ............................ 85 3.2.2. La política impositiva del IVA en los años 90´s ............................ 86 3.2.3. La política impositiva del IVA actual ............................................. 86 3.2.3.1. La política impositiva del IVA en los alimentos ....................... 90 3.3. La política impositiva de IVA de los países de la OCDE ........................ 92 3.3.1. Eficiencia en la recaudación del IVA en los países de la OCDE .. 96 3.3.2. Eficiencia en la recaudación del IVA en México ........................... 97 3.3.3. Recomendaciones de la OCDE para aumentar la eficiencia recaudatoria del IVA en México .............................................................. 97 3.4. Análisis económico .............................................................................. 101 3.4.1. La recaudación del IVA en México en el periodo 1980-2012 ..... 101 3.4.2. Contribución porcentual del IVA a los ingresos tributarios 19802012 ..................................................................................................... 107 Capítulo 4. PROSPECTIVA DE LA POLÍTICA IMPOSITIVA DEL IVA EN MÉXICO ...................................................................................................... 109 4.1. Tendencia del IVA en alimentos y medicinas, países de la OCDE ...... 109 4.1.1. La Unión Europea....................................................................... 111 4.1.2. América Latina ........................................................................... 113 4.2. Proyección del impacto en el gasto, gravando alimentos y medicinas a la tasa del IVA a 16% (primer escenario probable) ..................................... 120 4.2.1. Gasto de las familias en alimentos y medicinas según la ENIGH 2012 ..................................................................................................... 121 4.2.2. Efectos probables en el gasto familiar ........................................ 122 4.2.3. Estimación de los subsidios necesarios para contrarrestar el efecto negativo en las familias con ingresos de hasta 2 salarios mínimos ..... 124 4.2.4. Afectación en los Gastos Fiscales .............................................. 127 4.3. Proyección del impacto en el gasto, gravando alimentos y medicinas a la tasa del IVA a 10 % (segundo escenario probable) .................................... 128 4.3.1. Efectos probables en el gasto familiar ........................................ 128
4.3.2. Estimaci贸n de los subsidios para contrarrestar efectos negativos ............................................................................................................. 129 4.3.3. Afectaci贸n en los gastos fiscales ................................................ 131 4.4. Proyecci贸n del impacto en el gasto, gravando alimentos y medicinas a la tasa del IVA a 8% (tercer escenario probable) ........................................... 132 4.5. Comparaci贸n de escenarios ................................................................ 137 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .............................................. 140 REFERENCIAS .......................................................................................... 147
Índice de Gráficas Gráfica 1: Ingresos del IVA 2010 en países de la OCDE, como porcentaje de la recaudación total de impuestos………………………………………...96 Gráfica 2: Tasa general y tasa de crecimiento en la recaudación del IVA 1980-2012……………………………………………………………………103 Gráfica 3: Comportamiento del % del PIB, el coeficiente de Gini y el % de población en pobreza alimentaria, respecto a los cambios en la tasa del IVA…………………………………………………………………………… 106 Gráfica 4: Captación del IVA como porcentaje del PIB en México 19802012…………………………………………………………………………..108 Gráfica 5: Porcentajes de IVA en alimentos y medicinas en los países miembros de la OCDE 2012……………………………………………….109 Gráfica 6: Comparativo Índice de Gini en México y Chile…………………..110 Gráfica 7: Tasas generales y Tasas del IVA en alimentos y medicinas en la Unión Europea 2012
…..……………………………………………….112
Gráfica 8: Tasas Generales y tasas de IVA en alimentos y medicinas en países seleccionados de América Latina 2012 ……………………..…114 Gráfica 9: Porcentaje del ingreso gastado en alimentos consumidos en el Hogar y medicinas recetadas…………………………………………….122 Gráfica 10: Efecto del IVA al 16% en alimentos consumidos en el hogar y medicinas con receta……………………………………………………….124 Gráfica 11: Efecto del IVA al 10% en alimentos consumidos en el hogar y medicinas con receta……………………………………………………….129
Índice de Tablas Tabla 1. Ingresos de la Federación 2013 y 2014 (mdp). ................................ 8 Tabla 2. Presupuesto de Egresos Ramo 20 Desarrollo Social 2013-2014 (mdp). .................................................................................................... 10 Tabla 3. Ingresos petroleros e Ingresos no petroleros. ................................ 10 Tabla 4. Ingresos tributarios e ingresos no tributarios. ................................. 15 Tabla 5. Definición de impuesto. .................................................................. 20 Tabla 6. Ramas de la Política Fiscal. ........................................................... 48 Tabla 7. Política Fiscal en México 2000-2012. ............................................. 52 Tabla 8. Gastos Fiscales 2013 y Presupuesto de Gastos Fiscales 2014. .... 65 Tabla 9. Población ocupada formal e informal por tipo de unidad económica empleadora. ........................................................................................... 70 Tabla 10. Estructura de la ley del IVA. ......................................................... 77 Tabla 11. Elementos del Impuesto al Valor Agregado. ................................. 78 Tabla 12. Principales reformas a la LIVA. .................................................... 87 Tabla 13. Tratamiento impositivo a los alimentos y medicinas ..................... 91 Tabla 14. Tasas de impuesto al consumo países de la OCDE 2013. ........... 94 Tabla 15. Ingresos de IVA en México, 1980-2012. ..................................... 102 Tabla 16. Integración de la línea básica mínima (LBM) y la línea básica (LB) y su valor monetario a Diciembre de 2012........................................... 117 Tabla 17. Estimación de las transferencias necesarias en 2012 para asegurar el acceso a los alimentos de la canasta básica de acuerdo a los niveles de ingreso dados en múltiplos de los salarios mínimos (millones de pesos). ............................................................................. 119 Tabla 18. Proporción del ingreso gastado en alimentos y medicamentos recetados, según ingreso trimestral (miles de pesos). ......................... 121 Tabla 19. Proporción del ingreso gastado en alimentos y medicamentos recetados con un gravamen del 16% de IVA, según ingreso trimestral (miles de pesos). ................................................................................. 123
Tabla 20. Recaudación anual estimada de IVA, gravando alimentos y medicinas recetadas al 16% de IVA, según el nivel de ingresos (millones de pesos). ............................................................................................ 125 Tabla 21. Estimación de las transferencias anuales requeridas para lograr la línea de bienestar mínima, con alimentos y medicinas gravados al 16 % (millones de pesos). ............................................................................. 126 Tabla 22. Estimación de las transferencias requeridas para lograr la línea de bienestar mínima, con alimentos y medicinas gravadas al 10% (millones de pesos). ............................................................................................ 130 Tabla 23. Recaudación anual estimada de IVA, gravando alimentos y medicinas recetadas al 10% de IVA, según el nivel de ingresos (millones de pesos). ............................................................................................ 131 Tabla 24. Estimación de las transferencias requeridas para lograr la línea de bienestar mínima, con alimentos y medicinas gravadas al 8% (millones de pesos). ............................................................................................ 133 Tabla 25. Estimación de las transferencias requeridas para lograr la línea de bienestar mínima, con medicinas gravadas al 16% (millones de pesos). ............................................................................................................. 135 Tabla 26. Comparación de escenarios (millones de pesos). ...................... 138
INTRODUCCIÓN El objetivo de la política impositiva es disminuir riquezas y aumentar niveles de vida, en los últimos años se ha fomentado el establecer impuestos al consumo y quitar los impuestos al ingreso -en su gran mayoría provienen de los factores productivos-, fundamentalmente de la mano de obra a través de los salarios, que es la base cautiva por excelencia, donde entre más ingresos se generen, mayores son los impuestos que se pagan.
Los ingresos que se generan de la tierra y el capital cuentan con beneficios fiscales y enteran cantidades mínimas, los impuestos al consumo son equitativos porque aquellos que más tienen consumen más y aquellos que poco tienen presentan consumo insignificante, el Impuesto al Valor Agregado (IVA), es un impuesto al consumo cuya eficiencia recaudatoria es amplia.
Pero cuando hablamos de productos básicos para la subsistencia, la situación de la equidad es cuestionable, cuando existe población que no tiene acceso ni siquiera para cubrir sus necesidades mínimas y un impuesto al consumo de alimentos podría aumentar esa brecha entre los que pueden consumir alimentos y los que no cuentan con ingresos suficientes.
El presente trabajo resalta la importancia de aplicar una política tributaria acorde a las necesidades de la situación económica de las familias en la actualidad, donde aplicar impuestos solo por seguir una tendencia o recomendaciones
de
organismos
internacionales,
puede
provocar
afectaciones en la situación de pobreza extrema que prevalece en gran número de familias de nuestro país, por lo que un análisis serio y en aras de beneficio real a los grupos más desprotegidos, es primordial para cumplir con los objetivos de todo Estado moderno de promover la igualdad y justicia social de sus habitantes. 1
Los siguientes cuestionamientos guían nuestra investigación:
¿Cuáles son los efectos de la aplicación de IVA a los alimentos y medicinas en la recaudación de impuestos?
¿Qué alternativas existen para mejorar la recaudación de impuestos?
El supuesto que rige esta investigación es: gravar con IVA alimentos y medicinas no genera mayor recaudación y tiene un impacto negativo en el gasto de los grupos más vulnerables (Ingresos inferiores a 2 salarios mínimos).
En este contexto, se plantean los siguientes objetivos de la presente investigación:
Objetivo general: Evaluar la política impositiva del IVA por el periodo 1980-2012
Objetivos particulares:
Analizar las principales fuentes de ingresos del Estado, así como su participación en la Ley de Ingresos.
Detectar y explicar los factores que afectan la recaudación del IVA en México.
Analizar e interpretar las políticas impositivas del IVA en los alimentos y medicinas desde la implementación del impuesto hasta 2012.
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Estimar y comparar mediante un análisis financiero, la recaudación extra que obtendría el Estado por la aplicación de un gravamen a los alimentos y medicinas.
Comparar y explicar los efectos ocasionados por la simulación de la aplicación del IVA a los alimentos y medicinas, a fin de identificar las afectaciones de cada gravamen en los ingresos de los hogares por nivel de ingresos.
Se utiliza el método deductivo, partiendo de lo general a lo particular, en lo general se realiza un análisis financiero y en lo particular se estudia a México en el periodo 2012, en base a los datos de la ENIGH 2012 con 31 559 379 hogares con un promedio de 3.7 integrantes por hogar, por niveles de ingreso de acuerdo a los salarios mínimos generales. Como los datos presentados en la ENIGH son trimestrales, se anualizaron para efectos de este ejercicio, en el apartado de los ingresos se tomaron como referencia los ingresos corrientes totales, los cuales permanecen estáticos en la aplicación de los tres gravámenes (16, 10 y 8%).
Se tomaron, también con base a la ENIGH 2012, los gastos de los hogares (anualizados), para estimar las variaciones con la aplicación de los distintas tasas, incluyendo en el caso de los alimentos los consumidos dentro del hogar sin considerar bebidas, en los medicamentos se consideraron únicamente los medicamentos con receta.
Para determinar las transferencias necesarias para compensar los niveles de ingresos con mayor afectación por los supuestos, se tomó como referencia el promedio de la Línea de Bienestar Mínima rural y urbana utilizada por el CONEVAL, contrastada con el ingreso por cada miembro del hogar.
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La estructura de esta investigación se conforma de cuatro capítulos que a continuación se presentan:
En el primer capítulo, se hace una breve reseña de los aspectos teóricos de los impuestos, su clasificación, sus fines y sus elementos, además de las diversas teorías surgidas con el propósito de justificar su existencia y cuya finalidad es promover la aplicación de tributos justos, equitativos y que no afecten la economía de la población. Se revisaron las principales fuentes de ingreso del Estado mexicano y su importancia dentro del presupuesto de Egresos.
En el segundo capítulo, se identifican los instrumentos utilizados y los principales objetivos de la política fiscal, haciendo una breve semblanza de las políticas aplicadas en los últimos 12 años, identificando los principales problemas que afectan la eficiencia recaudatoria en México.
Las exenciones y los subsidios a trabajadores y empresas, son beneficios que afectan la recaudación, principalmente los subsidios para el empleo. Asimismo, los bajos niveles de captación de recursos derivan de una base cautiva y reducida de contribuyentes, que son los que llevan la mayor parte de la carga fiscal, la economía informal también daña significativamente la captación de impuestos.
En el tercer capítulo se revisa la política del IVA desde su implementación hasta 2012, donde han existido cambios en la tasa general, cambiando del 10 al 15% y viceversa, hasta el último cambio de tasa en el 2012 al 16%, del impuesto y diferenciación en las franjas fronterizas, donde hasta 2013 se aplicaron
tasas
diferenciadas
con
el
argumento
de
privilegiar
la
competitividad de los negocios fronterizos. También se hizo una semblanza del tratamiento fiscal a los alimentos.
4
Se analizaron los efectos causados en el índice de Gini, los porcentajes de pobreza y el crecimiento del PIB, respecto de los cambios en las tasas del IVA desde 1980 hasta el 2012.
En el capítulo cuarto, se identifican las tasas para alimentos y medicinas aplicadas en los países de la OCDE, la Unión Europea y América Latina, para comparar las tendencias impositivas.
En el análisis financiero se realizan proyecciones, aplicando gravámenes del 16, 10 y 8% a los alimentos y medicinas consumidos según la ENIGH 2012 y contrastados con su ingreso según la misma encuesta, para identificar la afectación monetaria de los hogares de acuerdo al nivel de ingresos, estimando los importes de las transferencias necesarias para combatir los efectos negativos en su ingreso, tomando como base la Línea de Bienestar Mínima (LBM), otorgando estas transferencias de manera que los niveles más afectados, aseguren por lo menos este nivel de ingresos.
Finalmente
las
conclusiones
y
recomendaciones
obtenidas
en
la
investigación se encuentran en el apartado correspondiente.
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CAPÍTULO 1. LOS INGRESOS TRIBUTARIOS COMO BASE PRINCIPAL DE LOS RECURSOS DEL ESTADO Fuentes de ingresos del Estado
El Estado es una forma de organización cuya función principal es el bienestar común de la población, para lograrlo realiza diversas actividades como emitir leyes, vigilar que se cumplan y realizar las actividades administrativas necesarias para su funcionamiento organizacional, dentro de las actividades administrativas, las financieras son las más importantes pues le permiten obtener los recursos suficientes para cubrir las necesidades propias de la administración pública y realizar gasto social en beneficio de sus habitantes.
Las actividades financieras van encaminadas a obtener los recursos y administrarlos para cumplir con los objetivos de los distintos programas del gobierno, de manera que la distribución del gasto social, cubra las necesidades y mejore el entorno de la sociedad. En México, la obtención de los ingresos indispensables para el funcionamiento del gobierno, es una atribución contemplada en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual establece la obligación de los mexicanos de contribuir al gasto de la Federación, Estado o Municipio en que residan. A esta atribución del Estado se le conoce como potestad tributaria, que significa el poder del gobierno para exigir el pago de tributos a los habitantes de un país, parafraseando a Ricardo Rocha (1996), la potestad tributaria es entendida como la facultad jurídica del Estado de exigir contribuciones con respecto a personas, bienes o actos que se hallan o se realicen en su jurisdicción.
Los ingresos del Estado mexicano, pueden provenir de las personas, las empresas públicas y privadas, los organismos, así como del financiamiento
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por medio de la deuda, en base a esto, la Ley de Ingresos de la Federación (2013), clasifica los ingresos en tres grandes rubros:
1) Ingresos del Gobierno Federal.- Este apartado integra los ingresos que provienen
de
los
impuestos,
contribuciones de
mejoras,
derechos,
contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes causadas en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación o de pago y de productos y aprovechamientos.
2) Ingresos de organismos y empresas.- En este rubro se agrupan los ingresos propios de empresas y organismos de participación estatal como PEMEX, CFE, ISSSTE, IMSS y las aportaciones de seguridad social.
3) Ingresos derivados de financiamiento.-Este último apartado integra los conceptos de endeudamiento del gobierno federal, es decir, la deuda interna y externa, así como el déficit de organismos y empresas de control directo.
De los rubros anteriores, los ingresos del gobierno federal representan la mayor fuente de captación de recursos, pues tan solo para el ejercicio 2013, estos alcanzan el 63.16% de los ingresos presupuestados de acuerdo a la LIF, seguidos por los ingresos provenientes de organismos y empresas con el 27.86 %.
En la tabla 1 podemos observar la integración de la ley de ingresos para 2014 y la pasada ley de ingresos 2013
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Tabla 1. Ingresos de la Federación 2013 y 2014 (mdp) CONCEPTOS
Ley de Ingresos de la Federación
%
2013
Ley de Ingresos de la Federación 2014
I.-Ingresos del gobierno federal
2,498,646.50
1.-Impuestos
1,605,162.50
1,770,163.00
866,624.20
1,006,376.90 1,006,376.90
a)impuestos sobre los ingresos
%
ISR
818,095.40
IETU
44,638.40
IDE
3,890.40
63.16
2,709,961.10
60.66
b) impuestos sobre el patrimonio c) Impuestos sobre la producción, el consumo y las transacciones
681,693.30
750,537.40
IVA IEPS
622,626.00 52,982.30
609,392.50 134,441.60
ISAN
6,085.00
6,703.30
d)otros 2.- Contribuciones de mejoras 3.- Derechos 4.- Contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes causadas en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación o de pago 5.- Productos 6.- Aprovechamientos II.- Ingresos de organismos y empresas a) Ingresos por ventas de bienes y servicios b) Cuotas y aportaciones de seguridad social III.- Ingresos derivados de financiamientos TOTAL
56,845.00 26.80
13,248.70 27.80
809,588.50
822023.40
45.00
5,458.40
5,665.70
78,365.30
112081.20
1,102,425.50
27.86
1,106,786.70
890,205.80
878,598.70
212,219.70
228,188.00
24.77
355,289.60
8.98
650,478.00
14.52
3,956,361.60
100
4,467,225.80
100
Fuente: Ley de Ingresos de la Federación (2013,2014)
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De acuerdo a la tabla anterior, los ingresos aprobados para el año 2014, son 11.43% mayores que los del año anterior, con la eliminación del Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) y el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE), a cambio se elevará la recaudación del Impuesto Sobre la Renta (ISR) y el Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS) principalmente, como resultado de los cambios efectuados en las respectivas leyes de ISR y IEPS donde se aumentan los rangos y las tasas de impuesto, se elimina la deducción inmediata de inversiones entre otros en el caso de ISR, y se gravan productos como el pan y los alimentos chatarra en el caso del IEPS.
Referente a los ingresos derivados de financiamiento para el año 2013, estos representaron el 8.88% del total de los ingresos federales. Para el año 2014 se propone aumentar a 14.52%, lo cual significa un aumento del 5.54% más que el ejercicio anterior, este junto con otros factores hace pensar a los analistas que la propuesta de reforma hacendaria para 2014, carece de bases sólidas, pues si bien el déficit presupuestario no se considera negativo como tal, sí lo es cuando ese déficit sirve para cubrir gasto corriente o gasto social, en vez de ocupar esos recursos para emplearlos en inversión que genere desarrollo.
Respecto al presupuesto de gastos, del total de ingresos que se estima recaudar para el año 2014, solo el 2.49% se destinará a programas para el desarrollo social, en la siguiente tabla se muestra el comportamiento del presupuesto de egresos, correspondiente al ramo 20 Desarrollo Social.
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Tabla 2. Presupuesto de Egresos Ramo 20 Desarrollo Social 2013-2014 (mdp) Concepto
2013
Total presupuesto Programa Desarrollo Humano Oportunidades (Subsidios) Apoyo Alimentario (Subsidios)
95,251.84
2013 Precios constantes año base 2013
2014
2014 Precios constantes año base 2013
95,251.84 111,211.24
95,251.84
Variación % 16.75 20.05
31,824.
31,824
38,205.48
31,824
4,071.30
4,882.72
4071.30
19.93 4,071.3
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación (2013, 2014)
De acuerdo a la tabla 2 los gastos presupuestados para desarrollo social, aumentaron en mayor proporción que los ingresos, pero siguen siendo bajos los recursos destinados sobre todo a los apoyos alimentarios.
Los ingresos provienen principalmente de los impuestos y el petróleo, la tabla 3 muestra una división clásica de los recursos en base a ingresos petroleros y no petroleros, de acuerdo a la LIF.
Tabla 3. Ingresos petroleros e Ingresos no petroleros Ingresos petroleros
Ingresos No Petroleros
Impuesto sobre rendimientos
ISR, IVA, IETU, IDE, IEPS, ISAN y otros
petroleros Derechos de los hidrocarburos
Contribuciones de mejoras
Aprovechamientos sobre
Derechos
rendimientos excedentes
Productos
IEPS
Aprovechamientos
Ingresos propios de PEMEX
Otros
Fuente: Ley de Ingresos de la Federación (2013)
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Básicamente, los ingresos petroleros provienen de la paraestatal Petróleos Mexicanos (PEMEX), donde se integran todos los impuestos derivados de esta actividad, mientras que los no petroleros comprenden principalmente los impuestos y los ingresos que obtiene el Gobierno Federal por los otros servicios que presta a la población.
1.1.1 Ingresos petroleros Los ingresos petroleros representan una base importante del presupuesto de ingresos, como su nombre lo indica, estos provienen de las operaciones propias realizadas por la más importante de las empresas paraestatales que aún sobrevive en México: Petróleos Mexicanos (PEMEX) y sus organismos Subsidiarios y Filiales, estos ingresos provienen además de los ingresos propios por la extracción de gas y petróleo, del pago de impuestos y derechos que esta paraestatal realiza al gobierno federal, de acuerdo a los lineamientos establecidos por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
PEMEX al igual que los habitantes del país, en cualquiera de sus formas jurídicas, es decir personas físicas o morales está obligada al pago de impuestos a la federación, en el artículo 7º capítulo II de la Ley de Ingresos de la Federación 2013, se establece la obligación de PEMEX de pagar contribuciones, accesorios, productos y aprovechamientos al Gobierno Federal, en este artículo se fijan los lineamientos para el cálculo de los impuestos, y la manera de enterarlos a la Federación.
De lo anterior se identifica la importancia de estos ingresos para las finanzas públicas, es una situación que ha generado intensos debates en la historia de nuestro país, donde el tema es siempre disminuir la dependencia de estos y dirigir los esfuerzos recaudatorios hacia los demás contribuyentes, según la
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Secretaria de Hacienda y Crédito Público (2013), en el ejercicio 2012 los ingresos petroleros,
representaron el 33.7% del total de ingresos
presupuestarios; siendo los derechos ordinarios a los hidrocarburos, los que tuvieron mayor porcentaje de participación.
Petróleos Mexicanos (2013), se compone de los siguientes Organismos Subsidiarios, estos a su vez cuentan con diversas filiales que permiten a la paraestatal realizar todas y cada una de sus funciones:
- Exploración y Producción. - Refinación. - Gas y petroquímica Básica. - Petroquímica
También participa la empresa PMI Comercio Internacional S.A. de C. V. (PEMEX, 2013), esta tiene la función de representar a PEMEX en los mercados internacionales del petróleo, realizando las importaciones y exportaciones del petróleo y sus productos derivados.
Dentro de los conceptos que integran los ingresos petroleros, además de los ingresos propios de PEMEX por orden de importancia en los ingresos públicos, se derivan los siguientes:
- Derechos sobre los hidrocarburos. - Impuesto al Valor Agregado (IVA). - Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS). - Impuesto a los rendimientos petroleros - Impuesto a la importación de mercancías.
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En este sentido la alta participación de los hidrocarburos en los recursos del Estado representa un elemento de vulnerabilidad para las finanzas públicas, sobre todo por lo que respecta a los derechos ordinarios a los hidrocarburos, debido principalmente a la variación de los precios del petróleo en el mercado, de los cuales dependen estos ingresos. Esta variación en los precios internacionales del mercado ocasiona que cada año existan diferencias contra los ingresos presupuestados por concepto de ingresos petroleros, los cuales pueden verse afectados negativa o positivamente.
Cuando las variaciones son a la baja, provocando una disminución en los ingresos presupuestados, se procede a realizar ajustes de acuerdo al artículo 21
de
la
Federal
de
Presupuesto
y
Responsabilidad
Hacendaria
(LFPRH,2013), en primer lugar, compensándolos contra el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros, en caso de ser insuficiente se realizan ajustes en el presupuesto de gasto programable, la premisa de la administración pública es siempre realizar estos ajustes tratando de no afectar el gasto social.
En este sentido, para tratar de disminuir los efectos negativos de las variaciones del precio del petróleo, se creó en el año 2000 el Fondo Para la Estabilización de los Ingresos Petroleros (FPEIP), la función de este fondo es servir de respaldo para poder enfrentar cambios importantes tanto en el precio internacional del petróleo, como en posibles disminuciones en la producción, pudiendo derivar incluso en una crisis de la economía como la ocurrida en la década de los 80´s durante el gobierno de José López Portillo, el cual no supo administrar los recursos obtenidos por el alza en los precios del petróleo y obviamente cuando estos decayeron, los ingresos para solventar el presupuesto de egresos se vio severamente afectado.
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En el otro extremo, si las oscilaciones del precio del petróleo son a la alza, se generan excedentes de recursos, en este caso el destino de estos recursos, también está regulado por la LFPRH, la cual entró en vigor 1º de Abril de 2006. Esta ley establece en el artículo 19, el orden de aplicación para los excedentes en caso de haberlos, indicando que en primer lugar estos se destinarán al gasto no programable.
Es importante destacar que la alta dependencia de los recursos petroleros tiene también efectos negativos en la propia paraestatal, el régimen fiscal de PEMEX es muy rígido y los impuestos a pagar son muy altos en comparación con otras empresas petroleras en el mundo, tan solo para el ejercicio 2012, tuvo que pagar 71.5% por concepto de derechos ordinarios sobre hidrocarburos según la SHCP.
Este régimen, no permite a PEMEX poder invertir en investigación y tecnología para optimizar al máximo los recursos, ocasionando una alza en la importación de los combustibles para satisfacer la creciente demanda nacional de hidrocarburos, por lo que es necesario analizar cuidadosamente los puntos más importantes de la reforma energética impulsada en 2013, de su aplicación responsable y transparente, depende la optimización y maximización de los recursos petroleros, evitando que unos cuantos se beneficien en detrimento del bienestar general.
Dentro de las propuestas más relevantes que contempla la reforma energética (PEMEX, 2013), emitida por el ejecutivo federal en Agosto de 2013, está reformar los artículos 27 y 28 Constitucionales, además se pretende otorgar a PEMEX un nuevo régimen fiscal, que permita una adecuada reinversión de las utilidades para generar infraestructura para aprovechar mejor los recursos petroleros, una mayor transparencia y rendición de cuentas, así como que el gobierno otorgue contratos de utilidad
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compartida a PEMEX y empresas privadas para extraer petróleo y gas, además de integrar a los cuatro organismos subsidiarios actuales en dos divisiones con la finalidad de eliminar duplicidades en la operación.
1.1.2. Ingresos no petroleros En las finanzas públicas se designa como ingresos no petroleros a aquellos recursos captados por el Estado provenientes de fuentes distintas del petróleo, estos ingresos de acuerdo al Centro de Estudios para las Finanzas Públicas (2005), comprende los conceptos de impuestos, derechos, contribuciones de mejoras, productos, aprovechamientos y los ingresos que provienen de Organismos y Empresas bajo control directo presupuestario distintas de PEMEX. Los ingresos no petroleros aportaron el 66.31% del total de los ingresos públicos de 2012 (SHCP, 2013), de acuerdo al informe de la Situación Financiera del Sector Público presentado por la SHCP; los conceptos que tuvieron mayor participación fueron los impuestos.
Los ingresos no petroleros a su vez pueden clasificarse por su origen, en ingresos tributarios y no tributarios, en la siguiente tabla se muestran los conceptos que integran cada uno de estos:
Tabla 4. Ingresos tributarios e ingresos no tributarios Ingresos Tributarios
Ingresos no Tributarios
ISR, IVA, IETU, IEPS, ID
Contribuciones de mejoras, Derechos,
E, ISAN y otros
Aprovechamientos, Productos y otros
Fuente: Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC, 2009)
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1.1.3. Ingresos no tributarios Se consideran ingresos no tributarios aquellos no originados de una obligación establecida por el Estado, son recursos obtenidos de manera circunstanciada, tienen por lo general que pagarse por acuerdo mutuo entre el gobierno y el usuario, es decir bilateralmente.
El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (2012, pág. 14), define los ingresos no tributarios de la siguiente manera: Son los ingresos que el gobierno federal obtiene como contraprestación a un servicio público (derechos), del pago por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes de dominio privado (productos), del pago de las personas físicas y morales que se benefician de manera directa por obras públicas (contribución de mejoras) y por los ingresos ordinarios provenientes por funciones de derecho público, distintos de impuestos, derechos, productos y aprovechamientos.
1.1.4. Ingresos tributarios Este tipo de ingresos no deriva de una contraprestación, es una imposición que no se debe eludir, la cual establece el gobierno para que los ciudadanos contribuyan de diversas maneras, ya sea gravando sus bienes, sus ganancias o su consumo, entregando estos recursos al Estado, siendo la obligatoriedad una de sus principales características.
Según Rodríguez Lobato (1983), concibe este tipo de ingresos como contribuciones forzadas al ser establecidas de manera unilateral por el Estado hacia los individuos que cumplan con las características establecidas en la ley que impone la contribución.
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1.2 La historia de los impuestos y las finanzas públicas en México
El origen de los impuestos se remonta a épocas antiguas, en prácticamente todas las sociedades han existido divisiones sociales, donde grupos de individuos ejercen poder sobre los más débiles, exigiendo de estos la obligación de aportar elementos que permitan el sostén de los grupos en el poder. Las circunstancias que obligaban a los individuos para realizar estas aportaciones podían ir desde el hecho de haber perdido una guerra, hasta por
motivos
religiosos
ocasionando
indistintamente
condiciones
de
sometimiento. Para Horacio Uresti (2002), La existencia del pago “tributos” de los individuos, a cambio de determinados beneficios se ha dado incluso desde mucho antes de la concepción propia del Estado y por lo tanto del gasto público.
En México, la historia de los impuestos es extensa, diversos historiadores (Escalante, García Jáuregui, Vázquez, Speckman, Garcíadiego y Aboites 2008), refieren que hay registros desde los antiguos aztecas, los cuales incluso exigían tributos a los pueblos vecinos para no invadirlos, estos tributos consistían principalmente en productos como: alimentos, algodón, cacao, maderas preciosas e incluso personas, las cuales eran ofrecidas en sacrificio a los dioses.
Posteriormente en la época colonial, las finanzas públicas eran estables, aun así existía mucha desigualdad social y económica, los peninsulares gozaban de muchos privilegios, mientras que los criollos y peor aún los mestizos e indios, veían minimizados y nulos sus beneficios como pobladores de la Nueva España.
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Después de la independencia y la revolución, como resultado de todo conflicto armado, las finanzas se deterioraban, al no existir una adecuada organización de la administración pública y frente a diversos conflictos políticos, el cobro de impuestos se veía afectado teniendo por consecuencia un bajo nivel de vida en la población traducida en pobreza, hambruna y enfermedades, a la falta de recursos se sumaba las nacientes deudas derivadas también de conflictos internacionales, principalmente con Estados Unidos, Inglaterra y Francia, mientras que la élite en el poder vivía rodeada de lujos, pues como hasta ahora, siempre los más golpeados por la falta de recursos, son las personas más vulnerables.
Además de la situación interna del país con sus diversos conflictos, las finanzas públicas también se vieron afectadas por el entorno internacional, después de la revolución de 1910 la situación económica ya de por si caótica del país también se acentúo con la crisis de 1929 y las guerras mundiales.
Posteriormente, vino un breve remanso de prosperidad durante la época de industrialización del país en la cual la imposición de aranceles a las importaciones, fue una medida que se implementó para proteger a la industria nacional, propiciando su florecimiento y permitiendo a la hacienda pública obtener jugosos recursos vía impuestos a las ganancias de estas empresas.
Para la década de los 70´s, el periodo de bonanza llegó a su fin y vinieron innumerables crisis económicas en el país, donde iniciaron los fallidos intentos por llevar a cabo reformas hacendarias exitosas, dejando como único recurso el endeudamiento para solventar los gastos públicos, situación que hasta el día de hoy parece ser una constante en la historia de nuestro país: ineficiencia en la recaudación, endeudamiento y gasto público excesivo, como puede observarse en la tabla 1, donde el endeudamiento estimado
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para 2014, es prácticamente 6 puntos porcentuales mayor con respecto a 2013.
1.2.1. La conceptualización de los impuestos Los conceptos de impuesto y tributo se consideran sinónimos, de acuerdo a la Real Academia de la Lengua Española (2013), la palabra “impuesto” deriva del término latino “imponere”, que significa poner una carga, una imposición u otra cosa. El concepto “tributo” de acuerdo también a la RAE significa: carga continúa u obligación que impone el uso o disfrute de algo.
Diversos tratadistas han pronunciado varias definiciones de impuestos, donde es posible identificar las características que deben reunir para poder diferenciarlos plenamente de los demás ingresos públicos. En la siguiente tabla
se
reúnen
algunas
de
estas
definiciones,
identificando
las
características que estas contienen.
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Tabla 5. Definición de impuesto Autor
Definición
Tomas Fleiner (UDLAP, 2013)
“Son prestaciones que el Estado u otras corporaciones del Derecho Público exigen en forma unilateral y de una manera general a los ciudadanos para cubrir necesidades económicas.” “…concebido genéricamente como una prestación obligatoria, comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su poder de imperio y que da lugar a relaciones jurídicas de derecho público…”
Carlos María Giuliani Fonrouge (1997) Héctor Villegas (1994)
Sergio Francisco de la Garza (1985) José Luis Pérez de Ayala y Eusebio González (1994) Karl Theodor von Eheberg(1983)
“…se entiende por tributo toda prestación patrimonial obligatoria-habitualmente pecuniaria- establecidas por ley, a cargo de las personas físicas y jurídicas que se encuentran en los supuestos de hecho que la propia ley determine y que valla dirigido a dar satisfacción a los fines que al Estado y a los restantes entes públicos le estén encomendados.” “el impuesto es una prestación en dinero o en especie de naturaleza tributaria, ex-lege, cuyo presupuesto es un hecho o una situación jurídica que no constituye una actividad del Estado referida al obligado y destinada a cubrir los gastos públicos.” “una prestación coactiva, generalmente pecuniaria que un ente público tiene derecho a exigir de las personas llamadas por ley a satisfacerla, cuando realicen determinados presupuestos reveladores de capacidad económica para contribuir al sostenimiento de los gastos públicos.” “Los impuestos son prestaciones, hoy por lo regular en dinero, al Estado y demás entidades de derecho público, que las mismas reclaman en virtud de su poder coactivo, en forma y cuantía determinadas unilateralmente y sin contraprestación especial con el fin de satisfacer necesidades colectivas.”
Características presentes -Obligación - Sujeto activo - Sujeto pasivo - Fines - Obligación - Sujeto activo - Normatividad
- Obligación - Sujeto activo - Sujeto pasivo - Normatividad - Fines
- Obligación - Sujeto activo - Sujeto pasivo - Normatividad - Fines - Obligación - Sujeto activo - Sujeto pasivo - Normatividad - Fines - Obligación - Sujeto activo - Fines
Fuente: Elaboración propia con base a los autores señalados
Las definiciones más completas las aportan: Villegas (1994), De la Garza (1985), Pérez de Ayala y Eusebio González (1994), al ser sus conceptos los que integran más características propias del concepto.
El Código Fiscal de la Federación (2013), en el artículo 2º fracción I, establece un concepto para los impuestos, definiéndolos de la siguiente manera: “Impuestos son las contribuciones establecidas en la ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentran en la situación
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jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las aportaciones de seguridad social, de las contribuciones de las mejoras y de los derechos” La mayoría de los juristas, consideran que este concepto en sí no es una definición de impuestos, pero al estar contenida en el CFF, se considera como tal.
De acuerdo a las características observadas en cada una de las definiciones de la tabla 5, los impuestos no son opcionales, la obligatoriedad es una característica importante incluso aunque no hubiese cantidad monetaria a desembolsar, en determinados impuestos el obligado debe presentar una declaración “informativa en ceros” a la autoridad hacendaria, en la cual debe especificar los motivos por los cuales no generó importe a pagar. Es importante identificar plenamente los sujetos pasivos que caen dentro del hecho generador del impuesto, ya sea por obtener ingresos sea cual fuere la fuente, por su patrimonio o bien por el consumo de determinados bienes y servicios.
Por lo que se refiere al sujeto activo, únicamente es el gobierno en cualquiera de sus niveles, no así en el establecimiento del impuesto en la ley, pues solo tiene esta atribución el gobierno Federal y el Estatal, el Municipio no participa, pues carece de potestad tributaria.
1.2.2. Elementos de los impuestos El impuesto debe estar contenido en una ley, además debe tener otros elementos básicos que van a permitirle contar con certeza jurídica, donde las personas obligadas al cumplimiento de estos estén identificados plenamente, además de las actividades o actos que deban realizar para ser considerados sujetos del mismo y la cantidad que de estas actividades deban pagar al
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erario público. De acuerdo al artículo 5º del CFF estos elementos son los siguientes: Sujeto, objeto, base, tasa o tarifa.
Sujeto.- Son las personas obligadas al pago de un impuesto de acuerdo a las leyes respectivas, según Armando Porras y López (1976), jurídicamente se pueden considerar dos tipos de sujetos: el sujeto activo, el cual tiene el derecho y a la vez la obligación de recaudar el impuesto, este siempre será el Estado en cualquier nivel (Federal, Estatal o Municipal) y el sujeto pasivo que tiene el derecho y la obligación de pagar el impuesto.
El CFF (2013) define al sujeto del impuesto en el artículo 1º de la siguiente manera: “Las personas físicas y morales, están obligadas a contribuir para los gastos públicos conforme a las leyes fiscales respectivas.”
Existen casos en donde el sujeto pasivo es solamente el que tiene la obligación de pagar el impuesto y el pagador real del impuesto puede ser otra persona diferente, tal es el caso de los impuestos indirectos como el IVA, donde es el consumidor final quien paga realmente el impuesto y quien realiza el pago, es decir el sujeto obligado a realizarlo a la hacienda pública, es la persona a la que dicho impuesto es trasladado, ya sea el vendedor o prestador del bien o servicio gravado con ese impuesto.
Objeto.- Es el hecho o actividad prevista en la ley que genera la obligación de pagar un impuesto. Raúl Rodríguez Lobato (1983, pág. 112), define el objeto del impuesto como “la realidad económica sujeta a imposición”.
Se interpreta como la acción determinada que de realizarse, genera la obligación de pago, por ejemplo trabajar, comprar un auto, rentar una casa, brindar un servicio, entre muchas otras.
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Base.- tomando también el concepto aportado por Raúl Rodríguez (1983, pág. 124), es “el monto considerado como gravable, sobre el cual se calcula o determina la cuantía del impuesto, la base del impuesto es el valor pecuniario señalado por la ley al que se aplica la tarifa para establecer la cuantía de la obligación fiscal”. Para Antonio Jiménez González (2002, pág. 51), la base gravable es “aquella magnitud o valor al que se arriba por medio del procedimiento determinado para cada tributo por la ley y al que al aplicarse la tasa, alícuota o porcentaje establecido también en ley da como resultado el monto del tributo a pagar”.
La base, es entonces la parte determinada en la ley, que de la acción realizada (trabajo, compra-venta, prestación de servicios, etc.), se va a determinar la cantidad de impuesto que se debe pagar, es decir la cantidad susceptible de gravamen.
Tasa o tarifa.- Parafraseando a Antonio Jiménez ( 2002) la tasa o tarifa seria la proporción establecida en la ley que se aplica a la base gravable, la cual nos permite conocer la cantidad de impuesto que debe pagar el sujeto de este.
Según la Real Academia de la Lengua Española (2013), tasa se refiere al tributo impuesto al disfrute de ciertos servicios o al ejercicio de ciertas actividades, mientras que tarifa la define como la tabla de precios, derechos o cuotas tributarias y también como al precio unitario fijado por las autoridades para los servicios públicos realizados a su cargo.
Tasa es entonces la proporción aplicada a la cantidad afecta al gravamen, generalmente la tasa esta expresada en términos de porcentaje y la tarifa es una combinación de cuota y porcentaje.
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Rodríguez Lobato (1983) identifica cuatro tipos de tarifas: de derrama, fija, proporcional y progresiva, se refiere a tarifa de derrama cuando los impuestos que se obtengan derivados de la aplicación de esa tarifa, sean redistribuidos entre los mismos contribuyentes que estén aportando el mismo. Tal como se supone se aplicará lo recaudado en el impuesto especial sobre producción y servicios a los productos chatarra, a las enfermedades causadas por la obesidad.
Una tarifa es fija cuando se señala en la ley la cantidad exacta que se debe pagar por unidad tributaria, como por ejemplo el impuesto integrado que pagaba el extinto Régimen de Pequeños Contribuyentes (REPECOS), donde sobre una base estimada de ingresos, se determinaba una cuota de impuestos integrados, que comprendía todos los impuestos a cargo del contribuyente.
En cuanto al concepto de tarifa proporcional, el mismo Raúl Rodríguez (1983), señala que, cuando la ley establece un tanto por ciento fijo, cualquiera que sea el valor de la base, se considera como tarifa proporcional y cita como ejemplo el IVA.
Por último, el autor identifica a una tarifa progresiva, cuando esta aumenta al aumentar la base, por lo que a aumentos sucesivos corresponden aumentos proporcionales. El ejemplo más claro de este tipo de tarifa es la que se aplica a los ingresos por ganancias, la cual va aumentando en cuota fija y en porcentaje de impuesto proporcionalmente con la base al menos en teoría.
El CFF, solo hace referencia a los cuatro elementos: objeto, sujeto, base, tasa o tarifa, los juristas actuales han incluido otros elementos de manera acertada: la forma, medio y fecha de pago.
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La forma de pago de acuerdo a la SHCP se refiere al formato físico (documento) o bien plataforma (portal electrónico) a utilizar para hacer el pago, es decir la manera como habrá de realizarse, de acuerdo a la situación específica de cada contribuyente y siempre de acuerdo a las leyes respectivas.
El medio nos indica la manera de realizar el traslado de los recursos monetarios al Estado, los cuales pueden ser por medio de cheque, efectivo en sucursal bancaria, o bien por medios electrónicos con pago referenciado.
La fecha de pago nos marca el periodo en que se debe realizar el traslado de los recursos a la SHCP, los cuales pueden ser a cuenta (provisionales) o bien definitivos, en cuyo caso la ley respectiva de cada impuesto, define los periodos y la fecha límite para la realización de cada uno de ellos.
Los anteriores elementos están contenidos en diversas disposiciones misceláneas emitidas por la SHCP, de acuerdo al impuesto específico, personalidad jurídica del contribuyente y actividades realizadas, son publicadas en el Diario Oficial de la Federación y en la propia página web del Servicio de Administración Tributaria (SAT).
1.2.3. Clasificación de los impuestos Los criterios para clasificar los impuestos son diversos, pueden tomar distintos enfoques, (la persona, el objeto, el fin, etc.), en este estudio se revisó la interpretación que realiza el jurista mexicano Emilio Margáin (2007), el cual clasifica los impuestos de la siguiente manera:
- Directos e Indirectos - Reales e Impuestos Personales 25
- Específicos e Impuestos “Ad valorem” - Generales e Impuestos Especiales - Con fines fiscales e Impuestos con fines extra fiscales
1.2.3.1 Impuestos Directos e Indirectos Se considera que los impuestos directos son aquellos que gravan las ganancias obtenidas y la posesión de patrimonio de las personas, generalmente este tipo de impuestos no se pueden trasladar, de ahí su carácter de directo, dentro de este tipo de impuestos destacan el ISR, el IDE, el IETU y el Impuesto Predial.
Los impuestos indirectos gravan el consumo, los contribuyentes no pagan este tipo de impuestos únicamente los trasladan, siendo el consumidor final de los bienes o servicios, quien realmente desembolsa los recursos, son impuestos indirectos el IVA y el IEPS. Este tipo de impuestos afectan significativamente a la población de menos ingresos.
1.2.3.2. Impuestos Reales y personales Son impuestos reales los que se centran en la fuente de riqueza o cosas que gravan, esto significa que se enfocan a la fuente de origen o producción (comercio, ganadería, sueldos, honorarios, etc.), son de carácter objetivo gravando cada una de estas fuentes de manera individual, por cada actividad realizada por el contribuyente y susceptible de gravamen, se determinará un impuesto a cargo, de acuerdo al procedimiento específico para cada una, por lo que existe la posibilidad de obtener utilidad en unas y pérdida en otras actividades.
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Los impuestos personales, gravan la suma de todos los ingresos de las personas, son de carácter subjetivo, se consideran más justos, pues teóricamente paga más quien más ingresos acumule, además en este tipo de impuestos se permite realizar deducciones personales (gastos dentales, hospitalarios, colegiaturas, entre otros).
Los impuestos personales permiten conjuntar todas las actividades realizadas por el contribuyente, por lo que, si en una actividad genera utilidad y en otra pérdida al final se considera un solo resultado, que será la base para el pago de sus impuestos. 1.2.3.3. Impuestos Específicos e Impuestos “Ad valorem” Este tipo de impuestos son propios de la legislación aduanera, para el cálculo de los impuestos específicos se toman aspectos como el peso, medida, cantidad de los bienes gravados, entre otros aspectos físicos. Los impuestos “Ad valorem” son aplicados sobre el valor de las mercancías, actualmente son más comunes que los impuestos específicos.
1.2.3.4. Impuestos Generales e impuestos Especiales Cuando el impuesto grava actividades de la misma naturaleza, aunque puedan proceder de fuente distinta se denominan impuestos generales, por ejemplo el IVA, este impuesto puede proceder de distintas actividades como puede ser la compra venta de un auto, los honorarios de un contador, la renta de un local, entre otros.
Los impuestos especiales gravan actividades específicas como por ejemplo el IEPS, gravamen del consumo de gasolina, alcohol, tabaco, servicio telefónico, entre otros, y el ISAN (Impuesto Sobre Automóviles Nuevos), el
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cual grava los autos nuevos a partir de un monto de $201,288.95 (importe vigente hasta 2013).
1.2.3.5. Impuestos con fines fiscales e impuestos con fines extra fiscales Emilio Margáin precisa la siguiente clasificación ( 2007, pág. 83): Los impuestos con fines fiscales son aquellos que se establecen para proporcionar los ingresos que el Estado requiere para la satisfacción de su presupuesto, y los impuestos con fines extra fiscales son aquellos que se establecen, no con el ánimo o deseo de que produzcan ingresos, sino con el objeto de obtener una finalidad distinta, de carácter social, económico, etcétera.
Con base a lo anterior, los impuestos con fines fiscales son aquellos cuyo objetivo específico es el de dotar de recursos al Estado y se establecen impuestos extra fiscales para un fin social o económico principalmente, por ejemplo el IEPS al tabaco, cuyo objetivo principal es desincentivar su consumo y mejorar la calidad de vida de la población, por lo que su finalidad no es recaudatoria, en Ley de Ingresos de la Federación, el IEPS representa cantidades ínfimas.
Una clasificación adicional propuesta por los juristas, divide a los impuestos en regresivos y progresivos, los impuestos regresivos gravan a todas las personas por igual sin importar su capacidad económica, el más representativo de este tipo de impuestos es el IVA, en su aplicación no se considera el ingreso de las personas, se aplica una sola tasa de acuerdo al bien o servicio consumido, sin tomar en cuenta su nivel de ingresos, por lo que su consumo dependerá de si la persona tiene la capacidad económica para adquirirlo.
Lo impuestos progresivos gravan de manera creciente el ingreso, paga más quien más gana, un ejemplo es el ISR, un impuesto directo progresivo pero
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no proporcional, por lo que podría incluso ser inequitativo, sobre todo en ingresos medio bajos, pues la proporción en que aumentan los ingresos, no corresponde con el impuesto determinado a cargo, de acuerdo al siguiente ejemplo:
Ejemplo 1 Concepto
Caso 1
Caso 2
Ingresos mensuales por sueldos
Límite inferior
$ 10,000.00
$20,000.00
8,601.51
10,298.36
1,398.49
9,701.64
17.92
21.36
250.61
2072.27
786.55
1090.62
1037.16
3162.89
Excedente del Límite Inferior
% excedente L.I
Cuota Fija
Impuesto a cargo
De acuerdo al ejemplo anterior, los ingresos del caso 2 representan el 100% más respecto al caso 1, no así el impuesto a cargo del caso 2 con respecto al uno, no es proporcional, pues si así fuere, el impuesto para el caso 2 debería ser de $ 2,074.32, es decir, que si el ingreso aumenta en 100%, el impuesto debería de aumentar también en 100%, o muy cercano, no obstante el ejemplo muestra en el impuesto del caso 2, un aumento de poco más de tres veces, por lo que el ISR, es progresivo, pero no es proporcional.
Por último, existe una clasificación básica de los impuestos en México la cual los divide de acuerdo al nivel de gobierno que los recauda, según Ricardo
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Rocha (1996), clasificando a los impuestos en federales, estatales y municipales.
Los impuestos federales se recaudan a nivel nacional sin importar el Estado o Municipio en que resida el contribuyente, este tipo de impuestos posteriormente se distribuyen en forma de participaciones a los estados y municipios de acuerdo a la Ley de Coordinación Fiscal (2013), los principales impuestos federales vigentes en 2013 son los siguientes: IVA, ISR, IEPS, IDE, IETU e ISAN.
En la miscelánea fiscal 2014 se eliminan el IETU e IDE, a cambio de aumentar el ISR a las personas físicas, aquellas cuyo ingreso anual sea hasta 750,000 anuales la tasa de impuesto será del 30%, de 750,000 hasta 1,000,000 32%, de 1 a 3 millones 34% y de más de 3 millones 35%, se gravan las ganancias en bolsa de valores con el 10% así como gravar con un impuesto especial del 8% a los alimentos considerados chatarra, se generaliza el IVA a 16% en la zona fronteriza, se grava el alimento para mascotas, se crea pensión mínima para adultos mayores y se implementa el seguro de desempleo, entre otros.
Esta reforma ha sido calificada por el ejecutivo como una reforma social, tal vez no lo sea tanto, pues pretende lo de siempre: aumentar o imponer nuevos impuestos a los que ya pagan (la base cautiva), sin tomar medidas efectivas para impedir el crecimiento del comercio informal, eso sin considerar que para poder otorgar un seguro de desempleo, se pretendía en el primer proyecto de reforma hacendaria sacrificar un porcentaje de las aportaciones del INFONVIT aportado por las empresas bimestralmente a los trabajadores formales, con lo cual se mermaba la capacidad de pago en los créditos de los trabajadores, afortunadamente esta propuesta fue desechada
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y de acuerdo a la reforma definitiva los recursos para el seguro de desempleo serán aportados por el Gobierno Federal.
Por lo que respecta a los impuestos Estatales, como su nombre lo indica, únicamente aplican en el Estado o Estados donde el contribuyente realice actos o actividades gravadas, cada entidad federativa determina mediante decreto en sus respectivas leyes de hacienda, los impuestos a aplicar dentro de su jurisdicción, siendo variables de acuerdo a cada entidad, a manera de ejemplo, se mencionan algunos de los principales impuestos Estatales vigentes en 2013:
- Impuesto sobre nóminas. - Impuesto por la prestación de servicios de hospedaje. - Impuesto sobre traslado de dominio de bienes muebles usados. - impuesto sobre actos, contratos e instrumentos notariales. - Impuesto sobre diversiones y espectáculos públicos. - Impuesto sobre uso y tenencia de vehículos. - Impuesto Sobre Honorarios.
Es importante mencionar, que el capítulo III de la LCF, establece la opción a las entidades federativas para adherirse mediante convenios de colaboración administrativa al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, lo que las faculta para poder cobrar impuestos del orden federal, de esta forma pueden cobrar impuestos como el ISR (hasta 2013) de las personas físicas con actividades empresariales del régimen intermedio y de pequeños contribuyentes (REPECOS), así como el ISAN y el Impuesto Federal sobre Tenencia o uso de Vehículos.
En este sentido, los impuestos municipales, más importantes es el impuesto predial; el impuesto sobre adquisición de inmuebles y traslación de dominio,
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el impuesto sobre alumbrado público, el impuesto para el mantenimiento y conservación de las vías públicas, impuesto sobre asistencia a juegos permitidos y espectáculos públicos, entre otros.
La eficiencia en la recaudación de impuestos es más precaria en este nivel, debido principalmente a que los municipios reciben la mayor parte de sus ingresos del gobierno federal a través de las participaciones y en consecuencia no sienten la necesidad apremiante de recaudar impuestos para cubrir sus gastos, además de ahorrarse el costo político que representa un Estado coercitivo en el cobro de impuestos.
1.2.4. Teorías de los impuestos Las teorías de los impuestos son la base justificante del Estado para el cobro de los mismos, en estas se encuentran los argumentos que crean las necesidades a cubrirse con los recursos públicos, los pronunciamientos van orientados respecto a lo que se considera deben ser destinados o bien, al motivo de que sean exigidos a los contribuyentes.
Estas teorías son múltiples, Emilio Margáin (2007), describe las más relevantes:
1.2.4.1. Teoría de los Servicios Públicos La teoría de los servicios públicos supone como objetivo principal del pago de impuestos por la población, el que el gobierno los redistribuya a esa misma población en forma de servicios públicos, como educación, salud, seguridad, por mencionar algunos, supone que esta redistribución es equitativa, lo cual en la práctica es imposible, como lo demuestran los elevados índices de desigualdad económica en prácticamente todo el mundo, además, los recursos no solo se utilizan para servicios públicos, pues 32
el aparato de gobierno también requiere de esos recursos para su funcionamiento.
En la práctica el cumplimiento de esta teoría es casi imposible en México, el presupuesto asignado a rubros elementales como educación y salud es aceptable, pero la aplicación podría no ser la adecuada, la malversación de los recursos, en el caso de la educación la falta de un padrón fidedigno que permita conocer con certeza, cuantos plazas de maestros hay en el país y donde están prestando sus servicios, así como el pago de salarios muchas veces desiguales, donde unos cuantos ganan sueldos exorbitantes, mientras la mayoría, que trabaja frente a grupo tiene sueldos paupérrimos, hace junto con otros elementos, que la calidad de la educación en nuestro país sea muy inferior, incluso comparada con países latinoamericanos.
1.2.4.2. Teoría de la Sujeción Esta teoría supone la existencia de una población “subordinada” a un gobierno y por lo tanto con la obligación de sostenerlo, pero es un hecho que no solo las personas residentes de un país aportan al gobierno, también los personas no residentes, directa o indirectamente contribuyen en el pago de impuestos, pues si bien existen mecanismos para la devolución de impuestos pagados por los extranjeros mientras se encuentren en calidad de turistas, también es una realidad la existencia de empresas extranjeras realizando diversas actividades económicas en territorio nacional, de las cuales tienen la obligación de pagar impuestos a las autoridades correspondientes.
1.2.4.3. Teoría de la Necesidad Social El tratadista Manuel Andreozzi, citado por Emilio Margáin ( 2007, pág. 142), sostiene que las necesidades sociales del hombre y de la sociedad, se dividen en físicas e intelectuales y estas deben ser cubiertas por el Estado.
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Las necesidades físicas a nivel individual serían la alimentación, la salud, la vivienda, las cuales a nivel general serían cubiertas o subsidiadas por organismos
como
DICONSA,
IMSS,
ISSSTE,
SSA,
INFONAVIT,
FOVISSSTE, etc., mientras que las necesidades intelectuales serían la educación, la recreación, las cuales serían cubiertas por escuelas, museos, centros recreativos y deportivos, etc.
1.2.4.4. Teoría del Seguro La teoría del Seguro considera al pago de impuestos como una especie de prima de seguro, con la cual el contribuyente queda protegido por el Estado en su vida y bienes, Emilio Margáin (2007) enfatiza que el Estado no limita sus funciones a mera protección de sus habitantes, pues si fuera el caso, debería indemnizar a las víctimas de robo o a los deudos en caso de asesinato, no obstante, parece ser lo contrario ante el aumento de la violencia, el Estado otorga toda la protección al infractor procurándole un juicio justo (al menos en teoría), pero deja a la víctima en total indefensión (en teoría y práctica), ejemplos existen infinidad en los cuales por causa de un asalto con violencia el afectado es hospitalizado e incluso pierde su trabajo o peor aún, la vida por ese motivo, sin que el Estado haga algo para resarcir estos daños.
Concluye que esta teoría fue objeto de múltiples críticas en el pasado, situación que ha cambiado de acuerdo a las tendencias sobre todo europeas, hoy en día muchos países están tomando acciones al respecto para proteger a los ciudadanos víctimas de este tipo de ilícitos.
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1.2.5. Principios teóricos de los impuestos Como se mencionó en líneas anteriores el cobro de tributos ha sido una actividad
practicada desde
las sociedades primitivas,
con
diversas
connotaciones, esta imposición generalmente era arbitraria derivando en excesos y abusos continuos a los súbditos o pueblos sometidos. Con la finalidad de disminuir estos abusos surgieron varios teóricos dedicados a estudiar estas circunstancias, para establecer una normatividad que tuviera por objeto delimitar la relación del Estado con los contribuyentes, así como las características que deberían cumplir los tributos para no generar conductas abusivas y no representaran cargas opresivas.
En este contexto, la regulación del cobro de tributos se establece en el Derecho Tributario (UDLAP, 2013), el cual contiene los ordenamientos jurídicos que habrán de observarse en materia de impuestos, como lo es su aplicación, recaudación y sanciones en su caso, esta rama del derecho administrativo también observa los principios rectores a observar en las relaciones tributarias.
Los estudios sobre la doctrina tributaria son diversos, sus principales objetivos son delimitar la potestad tributaria del Estado y evitar abusos en la imposición de las cargas tributarias.
1.2.5.1. Principios tributarios de Adam Smith Adam Smith (1794), considerado el padre de la economía, fue precursor de la libre competencia en contra del monopolio y oligopolio imperante de su época y contra el intervencionismo estatal. Hizo una de las más importantes aportaciones en materia tributaria en su libro “Una investigación sobre la naturaleza y causa de la riqueza de las naciones”, en la primera parte de su
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obra, Smith identifica a la renta de la tierra, la ganancia de los fondos y los salarios del trabajo como las principales fuentes de ingresos de los individuos, así como los impuestos que debían pagarse por cada uno de estos conceptos.
Este autor establece cuatro principios fundamentales que deben observar los tributos, los cuales aún son considerados en la actualidad por los legisladores y son la base sobre la cual otros teóricos se han inspirado para establecer principios sobre el tema. En su primer principio Smith establece lo siguiente (1794, pág. 188): “I. Los vasallos de cualquier Estado deben contribuir para fortalecer al gobierno en proporción de sus respectivas facultades, en cuanto sea posible esta regulación, esto es, a proporción de las rentas o haberes de que gozan bajo la protección de aquel Estado”.
Este primer postulado se conoce como el principio de Equidad y es interpretado como la contribución al Estado de manera proporcional que deben hacer sus habitantes, con motivo de los ingresos que en este obtienen.
Emilio Margáin ( 2007, págs. 25,26) complementa este principio al considerar que un impuesto es justo y equitativo cuando “es general y uniforme”, precisando la consideración de general, cuando comprenda a la generalidad de aquellas personas cuya situación coincida con la señalada en la ley como hecho generador del crédito fiscal y que es uniforme cuando todas las personas son iguales frente al tributo.
La equidad en los impuestos en nuestro país es un tema complejo, existen regímenes como el simplificado, que lo mismo integra contribuyentes con
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baja
capacidad
administrativa
cuyos
ingresos
apenas
permiten
su
subsistencia, tal es el caso de los pequeños productores agrícolas, mientras en el mismo también integran grandes contribuyentes con enormes ganancias y una fuerte infraestructura como por ejemplo Bachoco, una gran productora avícola principalmente, que incluso cotiza en la Bolsa Mexicana de Valores (BMV) y se beneficia de las facilidades de este régimen que incluyen tasas más bajas de impuestos. Esto es inequitativo a todas luces, no puede pagar en la misma proporción personas cuyos ingresos están alejados por mucho del promedio aunque se dediquen a la misma actividad.
Con la reforma aprobada por el Legislativo, para 2014 desaparecen este tipo de regímenes y se incorpora a estos contribuyentes a un régimen general, donde paguen más impuestos, surgiendo entonces otra disyuntiva: ¿Ahora pagaran la misma tasa alta de impuestos el pequeño productor con ingresos ínfimos y el que incluso cotiza en bolsa?
Se espera que las misceláneas subsecuentes delimiten bien esta problemática y proteja a los contribuyentes con menos recursos, porque de otra manera, los impuestos de este sector volverían a caracterizarse por la inequidad. El Segundo postulado de Smith precisa (1794, pág. 189): “II. El tributo que cada individuo está obligado a pagar debe ser cierto y determinado y de modo ninguno arbitrario. El tiempo de su paga, el modo del pagamento, la cantidad que ha de pagarle, todo debe estar claro, llano e inteligible para el contribuyente y para cualquiera otra persona”.
A este segundo postulado se le conoce como el principio de veracidad o certidumbre que debe prevalecer cuando el legislador proponga un nuevo impuesto y es la base que establece los elementos básicos a observar por
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los impuestos: sujeto, objeto, base, tasa o tarifa y fecha de pago, la falta de este principio otorgaría incertidumbre y por lo tanto abusos e indefensión al contribuyente.
En México, todos los impuestos están contenidos en leyes, lo que no exenta al sistema tributario de cierto grado de incertidumbre, sobre todo en los últimos meses de cada año cuando el ejecutivo federal envía el paquete económico al legislativo para el siguiente periodo generando gran expectativa de la población que muchas veces se lleva “sorpresas” no siempre agradables.
En este sentido, el 27 de Febrero de 2014 el Ejecutivo Federal, mediante un Acuerdo de Certidumbre Tributaria se compromete a no modificar la estructura tributaria en el periodo 2014-2018, es decir, durante todo el sexenio de Enrique Peña Nieto, con este acuerdo se tratará de incentivar las inversiones.
Hace décadas el país espera y necesita una verdadera reestructuración tributaria, por lo regular acaban siendo misceláneas que contienen nuevas leyes o derogan otras, aumentan gravámenes o los intercambian por otros, pero siempre sobre la misma base de contribuyentes sin realizar verdaderos esfuerzos para aumentar esta base y captar recursos de las personas inmersas en la informalidad, las cuales al no tener registro federal, no existen para la autoridad, por lo tanto, debido a las lagunas en las leyes, no están cometiendo ningún delito, por lo que es casi imposible sancionarlos. Tercer postulado de Smith (1794, pág. 190): “III. Todo tributo o impuesto debe exigirse en el tiempo y del modo que sea más cómodo y conveniente a las circunstancias del contribuyente”
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El tercer principio se refiere a la conveniencia y comodidad de los impuestos, a fin de que el contribuyente no incumpla con sus obligaciones tributarias y además no causen detrimento significativo de sus finanzas.
En nuestro país el pago de impuestos (anuales), se realiza dentro de los primeros 3 o 4 meses del ejercicio siguiente, además la mayoría de los contribuyentes deben realizar pagos provisionales a cuenta de este impuesto anual, de manera mensual o bimestral, esto sumado a las condiciones económicas imperantes en nuestro país, así como la cantidad de obligaciones que deben cubrir los contribuyentes (ISR, IDE, IVA, IETU, INFONAVIT, IMSS, etc.), sin contar la enorme cantidad de declaraciones informativas
que
deben
presentar
hacen
del
cumplimiento
de
las
obligaciones tributarias un proceso engorroso que absorbe gran cantidad de recursos humanos y financieros del contribuyente, volviendo cada vez más tedioso y complejo su cumplimiento, orillando al contribuyente a la informalidad.
Tal es el caso de la obligación a partir de Abril de 2014, de todos los contribuyentes a facturar de manera electrónica, sin considerar los recursos (PC, internet) a su disposición, ni su capacidad económica. Esta medida pretende inhibir la informalidad, por otro lado puede resultar un obstáculo para aumentar la base de contribuyentes. Cuarto principio de Smith (1794, pág. 190): “IV. Toda contribución debe disponerse de suerte, que de poder de los particulares se saque lo menos que sea posible sobre aquello, o a más de aquello que entre efectivamente en el tesoro público del Estado”.
Este principio de economía indica que el cobro de los impuestos está justificado si los gastos generados para su administración son los mínimos,
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las erogaciones en revisiones, auditorias, visitas, campañas publicitarias y otros elementos para promover el pago de impuestos, no deben disminuir de manera importante los recursos que ingresen a las arcas del gobierno.
Nuevamente la simplificación administrativa no es algo que nos distinga a los mexicanos, la misma cantidad de obligaciones que abruman al contribuyente son las mismas que debe la autoridad revisar su perfecto cumplimiento haciendo también esta función del gobierno compleja, absorbiendo enormes recursos y en el mejor de los casos permitiendo que los contribuyentes incumplan con sus obligaciones, mermen los ingresos del Estado y se siga permitiendo la falta de pago de aquellos con la obligación de contribuir, generando impunidad e inequidad.
1.2.5.2. Principios tributarios de Adolfo Wagner Como hemos mencionado los demás principios se basan en los de Smith, por lo que solo se revisaron brevemente los más sobresalientes.
En la obra Tratado de las Ciencias y las Finanzas (citado por Simón Otero, 2011), Adolfo Wagner propone 9 principios para sustentar la regulación tributaria y los divide en cuatro grupos:
1. Principios de política financiera.- Aquí considera el principio de Suficiencia de la Imposición y el de Elasticidad de la imposición, el primer postulado indica que las contribuciones deben tener un sentido dual, en cuanto al gasto y necesidades de la población, de tal manera que no existan excesos que vulneren los ingresos del contribuyente y tampoco insuficiencia de recursos que limiten la operatividad del gobierno.
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El segundo postulado se refiere a la necesidad de que exista adaptabilidad a través del tiempo en las tablas, cuotas y tarifas, para que dependiendo del momento en que se encuentre una economía, se puedan realizar los ajustes necesarios para obtener los recursos de acuerdo a lo programado en los presupuestos de ingresos.
2. Principios de economía pública.- En este grupo integra los principios de Elección de buenas fuentes de impuestos y Elección de las clases de impuestos, en estos principios, el autor considera que se deben tomar en cuenta los elementos que afectan tanto a la economía pública como la privada en conjunto con las políticas públicas y sociales para determinar el tipo de impuestos a establecerse.
3. Principios de Equidad.- Contempla el principio de Generalidad y Uniformidad, estos principios enfatizan la necesidad de que exista equidad en los impuestos.
4. Principios de la administración fiscal, que agrupa los principios de Fijeza en la imposición, Comodidad de la imposición y el de Tendencia a reducir lo más posible los gastos de la recaudación de impuestos.
Es primordial reducir los gastos por recaudación de impuestos, pues de otra manera se perdería el sentido principal de estos, el cual es destinarlo a los servicios públicos como fin principal, ya lo identificaba Montesquieu en su tratado El Espíritu de las Leyes (1906, pág. 88): “Es menester que pongan cierto orden en la manera de recaudar los tributos para que no resulte más onerosa que las mismas cargas”.
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1.2.5.3. Principios tributarios de Fritz Neumark En su obra Neumark (1994), elaboró un tratado amplísimo de 18 principios en los que intenta dar un sentido más completo a la forma de legislar, siendo una versión más actual del “deber ser” de los impuestos desde el punto de vista de las características mínimas que deben contener con un enfoque integral abarcando desde lo social, político, económico y jurídico. Neumark agrupa sus principios en 4 bloques:
1. Presupuestarios-fiscales de la imposición: contiene el de suficiencia de los ingresos fiscales y el de adaptación de la imposición en la política de cobertura.
2. Político-sociales y éticos de la imposición: En este grupo refiere la generalidad, la igualdad, proporcionalidad y la redistribución de la renta y riqueza.
3. Principios político-económicos de la imposición: en este grupo integra el principio que considera se deben evitar medidas fiscales dirigidas, el de minimizar las intervenciones fiscales en la esfera privada y en la libertad económica de los individuos, evitar las consecuencias indeseadas del impacto fiscal sobre la competencia, otorgar flexibilidad activa y pasiva a la imposición, principio para orientar la imposición hacia la política de crecimiento económico.
4. Principios jurídico-tributarios y técnico-tributarios: comprende el principio de congruencia y sistematización de las medidas fiscales, transparencia fiscal, medidas fiscales factibles, continuidad del derecho fiscal, el principio de economicidad de la imposición y el de comodidad.
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1.2.5.4. Principios Constitucionales Por último, en México la obligación de contribuir al gasto público, así como las directrices que deben observar los impuestos, está contemplada en el artículo 31 en la fracción IV de nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (2013) la cual establece lo siguiente: “Son obligaciones de los mexicanos: IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y Equitativa que dispongan las leyes.”
De esta fracción se desprenden los siguientes principios constitucionales:
a) Obligatoriedad.- Establecida en el encabezado del artículo, solo que no aplica exclusivamente para los mexicanos, aplica para todas las personas que estén en los supuestos de cada ley especifica.
b) Destinados al gasto público.- Los recursos obtenidos, solo deben destinarse para las finanzas públicas, en este principio es acertada la contribución de Montesquieu (1906, pág. 308) “No se debe mermar lo que el pueblo ha menester para sus necesidades reales en beneficio de las necesidades imaginarias del Estado”. c) Legalidad.- La constitución establece que las contribuciones deben estar contenidas en leyes. Este principio es indispensable para proporcionar certeza en el cobro de los impuestos, evitando que el contribuyente quede en estado de indefensión, ante el cobro de impuestos inexistentes en la legislación.
d) Proporcionalidad
y
equidad.-
Estos
conceptos
se
encuentran
entrelazados, atienden la capacidad económica y la igualdad, al
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referirse por un lado a la aplicación de impuestos de acuerdo a la capacidad económica de los contribuyentes
y a la aplicación
igualitaria a las personas que se encuentren en circunstancias similares de acuerdo a la ley.
Para Arrioja Vizcaíno (2012), la proporcionalidad se refiere a la aplicación correcta de las tasas, tarifas y cuotas que se encuentran establecidas en las leyes, considerando la capacidad económica de los sujetos que caen en la situación prevista por estas.
Por su parte Emilio Margáin (2007, pág. 87), opina que un tributo es equitativo cuando “sea el mismo para todos los comprendidos en la misma situación”.
Los principios tributarios son lineamientos teóricos que deben contener los impuestos, en la práctica es muy complejo poder comprobar que los distintos tributos cumplan con estos postulados llegando algunos incluso a ser totalmente contrarios a estos, pero en la medida de lo posible, lo ideal es que todos los impuestos se apeguen a estos lineamientos.
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CAPÍTULO 2. EL ENTORNO ECONÓMICO DE MÉXICO Y LA POLÍTICA FISCAL 2.1. Entorno económico La economía mexicana se ha caracterizado en los últimos treinta años, por un lento e incluso nulo crecimiento, donde las políticas económicas se fijan de acuerdo a los actores en el poder, en muchos casos atendiendo sus propios intereses políticos, por lo que es común en cada inicio y fin de sexenio una economía inestable, sin crecimiento, cuyos efectos negativos en algunos casos son temporales y en otros derivan en profundas crisis económicas, donde los más afectados son las clases más desprotegidas.
Los sucesos mundiales también afectan la economía nacional, es una realidad que cada país decide los lineamientos económicos para lograr sus objetivos de ingreso y gasto, esto no impide que en distinto grado dependan del desarrollo y decisiones tomadas por los sistemas económicos de otros países, como en el caso de México, dependiente en alto grado de las decisiones tomadas por Estados Unidos en materia económica.
La debilidad de la economía mexicana inevitablemente puede agravarse si la administración o la economía de Estados Unidos, presentara situaciones riesgosas e inestables, como ejemplo la falta de acuerdo presupuestario en el senado de aquel país en los últimos meses de 2013, provoco que en muchas partes del mundo los mercados estuvieran expectantes para poder tomar decisiones tratando de no afectar o afectar al mínimo sus ganancias.
La importancia de que el país tome decisiones económicas adecuadas es invaluable, de la adecuada política económica adoptada depende que el país mantenga el equilibrio económico y consecuentemente crezca en beneficio de su población. 45
Es necesario que en nuestro país las decisiones económicas se tomen con seriedad, considerando el entorno económico mundial y no solo por intereses de los grupos en el poder.
2.1.1. Diferencia entre Política Fiscal y Tributaria La política fiscal contempla el conjunto de instrumentos para generar un equilibrio entre en la política de ingresos y la política de gastos del gobierno, así como el financiamiento en caso de ser necesario, para cubrir la falta de recursos suficientes que permitan realizar el gasto contemplado para el ejercicio. Todos estos elementos comprenden en conjunto la política presupuestaria.
Para Juan Pablo Navarrete ( 2012, pág. 30), la política fiscal se define como: “Una serie de instrumentos que utiliza el gobierno para reunir recursos (ingresos) de manera recurrente periodo a periodo. La política fiscal delimita como ingresar la mayor cantidad de dinero por la vía de las contribuciones y la recaudación de impuestos”.
Una definición completa de política fiscal es la de Víctor L. Urquidi, citado por Jaime Nicolás López (1989, pág. 26): La política fiscal, es el conjunto de medidas relativas al régimen tributario, al endeudamiento interno y externo del Estado, y a las operaciones de la situación financiera de las entidades y los organismos autónomos o paraestatales, por medio de las cuales se determina el monto y la distribución de la inversión, directa o indirectamente, en el monto y la composición de la inversión y el consumo privados.
La política tributaria es una parte de la política fiscal es el instrumento implementado por el Estado que define la estructura del sistema impositivo
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del país, es decir los impuestos a generar y los lineamientos específicos a observar en la imposición de estos, las tasas, bases sujetos entre otros.
2.1.2. La política fiscal Para implementar la política económica, que definirá las acciones financieras necesarias que permitan una economía estable con finanzas adecuadas, el ejecutivo federal a través de la SHCP como responsable de fijar ésta, se vale de varias políticas públicas como son: la política fiscal, monetaria, comercial, de inversión, entre otras para poder elevar la productividad, generar empleo y mantener la estabilidad de los precios. Por ser el objetivo de esta tesis evaluar la política impositiva del IVA, únicamente desarrollaremos el concepto de la política fiscal.
La política fiscal como parte de la política económica, comprende los instrumentos necesarios para conformar el presupuesto de ingresos y egresos de cada año, así como las decisiones en materia de financiamiento que se requerirán para cumplir con los programas del gobierno cuando los ingresos sean insuficientes y provoquen un déficit en el presupuesto anual.
La política fiscal según Marcelo Resico (2011), puede ser expansiva o restrictiva es expansiva cuando el gobierno disminuye impuestos o elimina algunos existentes y aumenta el gasto. Es restrictiva cuando por el contrario emite nuevos impuestos o bien aumenta los existentes, a la vez que disminuye el gasto y las transferencias.
La esencia de la política fiscal es el manejo de los elementos presupuestarios (ingreso, gasto y déficit) de tal manera que, considerando el desarrollo del entorno económico mundial y del país se tomen las decisiones que permitan obtener los recursos, tratando de no generar distorsiones
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económicas y a la vez permitan satisfacer las necesidades del gobierno y los programas públicos, procurando en lo posible generar un déficit mínimo.
En conjunto la política fiscal se integra de la política tributaria (establece el monto y fuente de los ingresos), la política presupuestaria la cual comprende la política del gasto público (en que se va a gastar) y la política de ingresos o financiación (ingresos y deuda), como puede apreciarse en la tabla 6. Tabla 6. Ramas de la Política Fiscal Política del gasto público: - Nivel del gasto público -Estructura del Gasto Público Política Presupuestaria
Política de ingreso o financiación: -Tributos - Ingresos no tributarios
Política Fiscal
- Ingresos de capital - Aportes del Banco Central - Nivel de tributación
Política Tributaria
- Estructura o composición del recaudo tributario - Distribución de la carga (social, sectorial, espacial - Efectos económicos de los impuestos
Fuente: Elementos de Administración presupuestaria de Gilberto Rojas Huerta, ECOE (1999).
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La política fiscal para 2014 adoptada por el gobierno federal, está orientada al aumento de algunos impuestos sobre todo al consumo y a una posible disminución del gasto, algunos analistas coinciden en que esta política podría provocar mayor desempleo, al ser algunas industrias específicas las mayormente afectadas como es el caso de las refresqueras y los productos chatarra, además de una restricción importante a las deducciones en materia de previsión social que podría desincentivar la creación de empleo.
2.1.3. Objetivos de la política fiscal Los objetivos de la política fiscal, se orientan a mejorar las condiciones macroeconómicas de un país, para lo cual el gobierno debe considerar la aplicación de estas de manera tal que beneficie el desarrollo del empleo, el crecimiento económico, la estabilidad de los precios controlando la inflación, todo de acuerdo a las necesidades específicas para la economía en ese momento. En este sentido los responsables de establecer esta política deben tener muy clara la situación y las necesidades económicas del país, para de esta manera poder tomar las mejores decisiones en materia económica que permitan obtener los satisfactores suficientes para el bienestar social.
Los objetivos de la política fiscal pueden ir orientados a los siguientes aspectos (Nicolás López,1989):
- Servir como instrumento de desarrollo con la finalidad de promover el ahorro público, que incentive la inversión. - Captar de la economía privada los recursos necesarios para el sostén del gasto público. - Mantener una economía estable, mediante el control de precios. - Redistribuir el ingreso.
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2.1.4. Instrumentos de la política fiscal Los instrumentos de la política fiscal son aquellos recursos que el gobierno utiliza para lograr un equilibrio en sus ingresos y gastos, para lo cual se realiza cada año el presupuesto anual, en México debe aprobarse a más tardar en el mes de noviembre, los instrumentos básicos de la política fiscal son de acuerdo a Jaime Nicolás (1989), el presupuesto de ingresos y egresos.
En la Ley de Ingresos el ejecutivo federal determina los ingresos que serán necesarios para el funcionamiento del gobierno y los mecanismos para proporcionar servicios y obras en beneficio de la población, en esta ley se hace una estimación de los ingresos y fuentes de donde se captarán estos, las cuales pueden ser por concepto de impuestos, derechos, contribuciones, aprovechamientos, ingresos de organismos públicos como PEMEX, CFE, entre otros.
Así mismo, contempla una estimación de lo que el gobierno considera como recurso de deuda pública, es decir la parte estimada en el presupuesto de egresos que no podrá ser cubierta por los ingresos normales contemplados en la Ley de Ingresos, por lo que al resultar mayores los gastos que los ingresos el gobierno caerá en déficit público, el cual deberá ser cubierto mediante deuda ya sea interna, la cual proviene de personas o empresas con residencia en territorio nacional, o bien externa en cuyo caso los acreedores serán residentes extranjeros.
De igual manera, el presupuesto de egresos forma parte del paquete económico que cada año se envía por el ejecutivo a la cámara de diputados y posteriormente a la de senadores para su aprobación, los conceptos principales que conforman el presupuesto a grandes rasgos de acuerdo a la
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SHCP son: el ramo autónomo, el administrativo, el general y el gasto correspondiente a las entidades sujetas a control presupuestario directo.
El total del gasto presupuestado estimado para cada ejercicio fiscal, debe estar en balance con la Ley de Ingresos, dentro de esta el gobierno federal contempla la parte correspondiente al déficit presupuestario, de tal manera que el gasto no cubierto con los ingresos del Estado sea cubierto mediante endeudamiento interno, externo o ambos.
En los últimos doce años México se ha caracterizado por carecer de una política fiscal que permita reducir la dependencia de los ingresos provenientes del petróleo, incluso en los primeros años del sexenio de Fox, su política fiscal hace referencia a una marcada falta de acuerdos para lograr una reforma hacendaria, limitando sus esfuerzos a tratar de combatir la evasión, simplificando el sistema fiscal.
Por otra parte en el sexenio de Felipe Calderón hubo débiles intentos por impulsar una reforma fiscal de fondo, logrando únicamente implementar el IETU, como medida contra la escasa recaudación del ISR y la introducción del IDE, para tratar de contener la informalidad.
En la siguiente tabla se sintetiza los principales aspectos que orientaron la política fiscal en nuestro país los últimos 12 años.
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Tabla 7. Política Fiscal en México 2000-2012 Año 2000
2001
2002
2003
2004
Política Fiscal Política de gasto Política de ingreso -Fortalecer el gasto social y el combate a la - Simplificar el sistema fiscal y fortalecer la pobreza, aumentando el gasto social en 5.9 % seguridad jurídica del contribuyente -Incrementar el gasto en seguridad pública en - Fortalecer las facultades de la autoridad 17.7 % para combatir la evasión y la informalidad. - Incrementar la inversión pública en 14.4 % -Flexibilizar el Sistema de Coordinación -Impulsar el desarrollo rural e integral, Fiscal que permita a los Estados y aumentando el presupuesto en 6.7 % Municipios el cobro de algunos impuestos al -Aumentar en 5.9 % el gasto federalizado a consumo local. Estados y Municipios - Aumentar el gasto social en 4.7 % - Adoptar medidas de seguridad jurídica y - Crear la Secretaria de Seguridad Pública, promoción del cumplimiento tributario para para combatir los delitos. aumentar la recaudación - Crear el Fondo para la micro, pequeña y -Modificar las disposiciones que regulan la mediana empresa con el objetivo de otorgar fusión y escisión de sociedades, las micro créditos. inversiones en jurisdicciones de baja - Aumentar la inversión pública en 0.5% imposición fiscal, transacciones entre partes relacionadas, entre otras, con el fin de combatir la elusión y evasión fiscal. - Implementar el programa “Cuenta Nueva y Borrón” -Proteger el bienestar social por medio de Como resultado de la falta de acuerdos para programas que apoyen la educación, salud, una reforma hacendaria se proyecta: nutrición y seguridad pública -Disminución de los ingresos públicos en - Fomentar la creación de empleos 0.22% del PIB - Asignar recursos a PEMEX, para fomentar la - Contracción de los ingresos petroleros en inversión y mantener su operación 0.06% del PIB - Implementar el Programa de Separación - Proyección de los ingresos petroleros en Voluntaria de Servidores Públicos para 6.9 % del PIB maximizar la racionalidad y eficiencia en el -Ingresos tributarios no petroleros gasto, ampliando el déficit fiscal para cubrir proyectados a 10.2 % del PIB (Sin reformas este rubro. estructurales, solo mejoras administrativas) - Prioridad al gasto social -En materia de federalismo, se propone que - Impulsar la inversión en infraestructura social los Estados cobren el 5% sobre la utilidad -Incrementar el gasto en salud y educación en por actividades empresariales. 4.8 y 1.6 % respectivamente - Reducir el gasto en gestión gubernamental en 7.5 % -Incremento en 7.7 % respecto a 2002 en el presupuesto destinado al desarrollo rural integral - Reducir el gasto burocrático, incrementando -Disminución de los recursos petroleros en la eficiencia en el uso de los recursos 0.7% del PIB, por baja en precio de los - Incrementar recursos a los programas para hidrocarburos la superación de la pobreza -Menores ingresos tributarios en 0.2 % del - Impulsar el desarrollo económico con PIB, por la reducción de aranceles debido al aumento de infraestructura que permita elevar Tratado de libre comercio y por la la competitividad empresarial y productividad derogación del Impuesto Sustitutivo del laboral. Crédito al Salario -Propiciar el desarrollo rural con el Acuerdo -Continuar con los cambios en la Nacional para el Campo administración tributaria, con el fin de simplificar trámites a los contribuyentes, ampliar el padrón y vigilar el cumplimiento de las obligaciones tributarias
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2005
-Continuar con la reducción del gasto en los servicios personales (Solo en las dependencias del poder ejecutivo federal) -Asignar recursos para seguridad pública en 13.5 mil millones de pesos -Aumentar el gasto social en salud, educación y seguridad social -Presupuesto de 12.5 mil millones para infraestructura carretera -Asignación de 125.2 mil millones de pesos para programas de desarrollo rural
2006
-Continuación de la política de control en el gasto de servicios personales, propiciando la profesionalización de los servidores públicos -Procurar una mejor asignación del gasto en desarrollo rural -Impulso a la generación de inversión y oportunidades de empleo -Fortalecimiento del gasto en desarrollo social.
2007
-Promover la transparencia y rendición de cuentas -Implementar un programa de austeridad que propicie la eficiencia en la administración pública. -Reorientar el gasto social hacia la infraestructura y seguridad pública
2008
- Incrementar el gasto público enfocado a resultados, promoviendo la productividad y austeridad en la administración pública, en base a la transparencia y rendición de cuentas -Fortalecer la fiscalización de los recursos públicos ejercidos por la federación y los que se transfieren a los Estados -Incrementar el gasto en inversión 4.9 % real.
2009
-Fortalecer la eficiencia de los sistemas de seguridad pública y procuración de justicia y en la lucha contra el crimen organizado -Impulso al desarrollo científico, tecnológico y la innovación.
-Celebrar convenios con las entidades federativas para compartir datos en materia fiscal -Modernizar las aduanas para mejorar la recaudación y el control de entrada y salida de mercancías -Implementar campañas de regularización del sector informal, en base al fomento de la cultura fiscal -Disminución de los recursos petroleros en 1.1 % del PIB - Disminución de los recursos tributarios no petroleros 0.1% del PIB - Cambio de la deducción de compras a costo de lo vendido en las Personas Morales. -Disminución de los recursos petroleros en 0.7% del PIB -Disminución de los ingresos tributarios no petroleros en 0.6% del PIB, como resultado de una reducción del ISR - Ingresos no tributarios no petroleros menores en 0.3% del PIB. -Continuación de la política de mejoras administrativas, tratando de alentar la formalidad y combatir la evasión, aunque sin reformas importantes. -Distribuir los recursos excedentes por el precio del petróleo, de acuerdo a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) aprobada en marzo de 206, así como la creación de fondos de reserva. -Eliminar prácticas de planeación tributaria y promover la contribución voluntaria mediante la simplificación. -Se proyecta aumentar los ingresos petroleros en 4.2 % del PIB. Dentro del marco de la “Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen”, se aprobaron los siguientes impuestos: -Impuesto contra la informalidad a los depósitos en efectivo mayores a $ 20,000 mensuales -Implementar la Contribución Empresarial a Tasa Única (CETU) que sustituye el impuesto al activo -Controlar las devoluciones de impuestos y promover el uso de la Firma Electrónica Avanzada (FIEL) -Reducción de los ingresos petroleros en 0.7% real -Incremento real de los ingresos no petroleros en 5.6% real -Incremento en los ingresos petroleros proyectados en 12.4 % real respecto al presupuesto de 2008 -Incremento real de 2.3 % en los ingresos no petroleros
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2010
2011
2012
-Impulsar el desarrollo regional con mayores recursos con impacto social, productivo e inversión en infraestructura -Nivel de gasto3.4% del PIB menor que 2009, contención del gasto corriente y de operación para hacer frente a otros gastos como pago de pensiones, programas sociales como 70 y más, oportunidades, seguro popular y estancias infantiles, para impulsar el desarrollo social -Reforzar la lucha contra la inseguridad -Destinar mayores recursos para infraestructura ferroviaria y portuaria -Destinar 6,755.1 mdp para el fondo PYME con el objetivo de fortalecerlas y que generen empleo. -Apoyar al turismo con 684.3 mdp, para su promoción y 626.6 mdp para el desarrollo de infraestructura -Incrementar en 3.5 % con respecto a 2010 el gasto destinado a ciencia, tecnología e innovación -Universalizar los servicios de salud, asignando al Seguro popular 59,983.6 mdp. -A educación se asignan 145,178.1 mdp. enfocada a educación media y superior. -Para seguridad se asignan 2,400 mdp -Se continúa con la política contra la delincuencia organizada, se asignan recursos para la seguridad de la población -Continuar con la línea de austeridad y eficiencia en el gasto público con el enfoque del Presupuesto basado en Resultados y evaluado por el Sistema de Evaluación del Desempeño -Continuar con el apoyo a la Pymes, con programas productivos de Empresas en Solidaridad (FOANAES), asignando 2.2 mdp. -Estímulo para el fomento al primer empleo.
-Proyección de los ingresos petroleros en 6.9% del PIB - Estimación de ingresos no petroleros 15.8 %del PIB, se estima que se incrementará en los años subsiguientes gracias a los nuevos impuestos IDE, IETU e IVA.
-Continúa con la legislación fiscal vigente -Fortalecer la recaudación, continuando con la mejora de la administración tributaria, propiciando la fiscalización. -Reformar la Ley Federal de Derechos, derogando algunos cobros pro servicios prestados por el Estado. -Modificar el régimen fiscal de Pemex, aumentando el límite en los costos de deducción para el pago de derechos -Incremento de los ingresos petroleros en 4.5 % y de los no petroleros en 3.6% respecto al año anterior.
-Proyección de los ingresos no petroleros en 3.7% más que el año anterior. -Se deroga el impuesto sobre tenencia de vehículos a nivel federal, dejando esta potestad a los Estados. -No se considera hacer variaciones o aumentos a los impuestos existentes -Mejorar los procesos de vigilancia para que los contribuyentes cumplan con sus obligaciones fiscales
Fuente: Elaboración propia con base a los Criterios Generales de Política Económica para los años 2000-2012, publicados por la S.H.C.P.
La tabla anterior muestra la política fiscal en el sexenio de Vicente Fox caracterizada principalmente por una reducción en los ingresos por falta de reformas hacendarias sustanciales y porque direccionó su política a procurar mejoras administrativas orientadas a simplificar los procesos de pago de contribuciones y de medidas que invitaban al contribuyente deudor a ponerse al corriente con sus adeudos fiscales al inicio del sexenio, bajo premisa de que no se ordenarían auditorias para los ejercicios anteriores al 2000.
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Respecto al gasto, se orientó la política hacia una reducción de los gastos por servicios personales, aunque solo de aquellos dependientes del poder ejecutivo Federal, se creó el Programa de Separación Voluntaria de Servidores Públicos y se hicieron esfuerzos hacia una profesionalización de los servidores públicos, así como mecanismos orientados hacia la transparencia.
La política fiscal restrictiva de Vicente Fox, se caracterizó por la falta de una reforma hacendaria, hubo una propuesta que consideraba gravar al 15% alimentos y medicinas que no prospero, sin embargo es importante señalar, que si bien económicamente no fue un buen periodo para el país, pues prácticamente no creció, con la política restrictiva, se manejaron tasas de inflación de un dígito, los habitantes en pobreza alimentaria al final del sexenio eran de 15.1 millones, mientras al final del sexenio de Zedillo alcanzaban los 23.7 millones según datos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL).
Por lo que respecta a la política fiscal de Felipe Calderón, la crisis mundial de 2008, fue un factor que influyó negativamente en el desarrollo económico del país, el cual creció nuevamente en niveles de 2.1% en promedio, la creación de empleos también quedo estancada, aunque se mantuvo la tendencia inflacionaria de un dígito, según el CONEVAL los niveles de pobreza alimentaria volvieron a dispararse a 23 millones de personas. En los últimos tres años del sexenio según datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) se pudo apreciar una recuperación de la economía, con tasas de crecimiento superiores al 4%
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2.2. Los principales problemas que afectan la recaudación de impuestos En México existe una escasa cultura fiscal, lo cual origina que los mexicanos rehúsen pagar impuestos. Mientras solo una pequeña parte de la población contribuye para el sostén del Estado y los servicios públicos, la mayor parte evade el pago impuestos, ya sea porque se dedica a actividades informales, en consecuencia no cuenta con registro Federal de Contribuyentes (RFC) o bien, porque estando inscrito en el padrón de contribuyentes no realiza el pago de sus impuestos o lo hace incorrectamente.
Esta renuencia de la población a cumplir con sus obligaciones tributarias, puede ser el resultado de los crecientes escándalos de corrupción de las autoridades, en todos los niveles de gobierno, además de los altos sueldos que tienen asignados y de la escasa e incipiente transparencia en el manejo de los recursos públicos. Esta situación, aunada a la falta de servicios eficientes y suficientes provoca que el ciudadano promedio con un mínimo de información cuestione el uso dado a los recursos que aporta.
Existen diversas formas de no cumplir con el pago de impuestos, algunas son a todas luces ilícitas, por lo que su práctica incurre en un delito fiscal, como la evasión, el fraude fiscal, así como realizar actividades económicas dentro de la informalidad. También existen otras prácticas que permiten el no pago de impuestos de manera legal, como puede ser la elusión fiscal, dentro de la cual se encuentran las figuras de la exención, el subsidio entre otras haciendo de la elusión fiscal un instrumento muy utilizado en la llamada “planeación fiscal”.
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2.2.1. La evasión fiscal Al ser los impuestos una obligación establecida en las leyes, naturalmente su incumplimiento origina una omisión susceptible de ser sancionada, para generar una omisión, necesariamente debe existir una obligación plenamente establecida en la legislación vigente.
En este sentido, el CFF (2013) establece en su artículo 71: Son responsables en la comisión de las infracciones previstas en este Código las personas que realicen los supuestos que en este Capítulo se consideran como tales así como las que omitan el cumplimiento de obligaciones previstas por las disposiciones fiscales, incluyendo a aquellas que lo hagan fuera de los plazos establecidos.
La evasión fiscal es la acción de no pagar impuestos, para Raúl Rodríguez (1983, pág. 70), “la evasión se presenta cuando el contribuyente se sustrae al pago del impuesto recurriendo a conductas ilícitas, es decir violatorias a la ley”
La evasión de impuestos es un acto realizado deliberadamente en la mayoría de los casos, un evasor decide no realizar el pago correcto de sus impuestos, efectuándolos de manera parcial e incluso no pagándolos.
Cuando una persona decide evadir el pago correspondiente al gobierno por concepto de impuestos, además de incurrir en un delito está cometiendo un acto de injusticia social, pues hace uso de servicios que son cubiertos con los impuestos pagados por otros contribuyentes.
Los elementos más utilizados para la evasión de los impuestos son el uso del dinero en efectivo y la facturación entre otros, en cuanto al uso del efectivo es muy común en actividades con el público en general, tal es el caso de los pequeños contribuyentes que enajenen bienes o presten servicios, las personas dedicadas a los servicios personales bajo la modalidad de
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honorarios, así como las personas que se dedican al arrendamiento de bienes inmuebles, entre otros.
El uso del dinero en efectivo, es sin lugar a dudas el medio más utilizado para la evasión de impuestos, debido a que es prácticamente imposible “rastrear” las operaciones realizadas con esa modalidad de pago.
En lo referente a la facturación en años recientes, la forma en que el contribuyente comprobaba los ingresos recibidos por su actividad económica, era mucho más simple, lo cual favorecía la práctica de hechos dolosos con el fin de incumplir sus obligaciones tributarias, la impresión de sus comprobantes era generalmente en papel, por un impresor que debía contar con la autorización del SAT (Servicio de Administración Tributaria).
Estos comprobantes eran más susceptibles de ser falsificados para poder realizar operaciones “fantasma” y aplicar indebidamente deducciones y acreditamientos inexistentes, además la autoridad podría tardar mucho tiempo en detectar este tipo de comprobantes e incluso nunca detectarlos. Este tipo de comprobantes dejo de estar vigente hasta 2012, los contribuyentes que podían facturar bajo esta modalidad eran aquellos cuyos ingresos anuales eran iguales o inferiores a 4 millones de pesos.
2.2.2. Mecanismos para evitar la evasión fiscal Las autoridades hacendarias han implementado diversos mecanismos con la finalidad de disminuir la evasión fiscal, que conlleva el uso del “efectivo”. En el año 2008, durante el gobierno del Presidente Felipe Calderón se publicó la Ley del Impuesto a los Depósitos en Efectivo (LIDE), cuyo principal objetivo era combatir el comercio informal, en el supuesto de que la mayoría de las
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personas físicas y morales ingresan sus recursos al sistema financiero, lo cual en la práctica no siempre es así.
De acuerdo al Reporte Anual Para 2010 y Retos para 2011, (citado por Fuentes, Zamudio, Barajas, Brown y Serrano 2012) la autoridad logro fiscalizar a 674,741 personas sin RFC, recaudando de estas 253.2 millones de pesos, aún con estos avances muchas personas evadieron el pago de este impuesto y peor aún, continuaron evadiendo impuestos derivados de su actividad principal, planeando el monto de los recursos a depositar en el sistema financiero, cuyo monto vigente a 2013, tenía un monto límite de hasta 15 mil pesos y una tasa del 3% sobre el excedente depositado en efectivo lo que no impedía a los evasores continuar realizando malas prácticas, como el hecho de no depositar todo el dinero de sus ingresos en los bancos.
La Reforma Hacendaria para 2014, ya aprobada por el legislativo contempla la desaparición de la LIDE, no así la obligación del Sistema Financiero de reportar a la autoridad a los usuarios que realicen operaciones en efectivo, la cual persiste.
Otra normatividad que pretende inhibir las operaciones con efectivo es la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita (LFPIORPI, 2013) en vigor desde el 17 de Julio de 2013, cuyo objetivo principal es “blindar” la economía de operaciones que manejen recursos de procedencia ilícita, es decir del “lavado de dinero”, que a la vez favorezca las actividades delictivas de quienes manejan estos recursos, para lo cual limita el uso de efectivo en la compra de ciertos artículos u obtención de determinados servicios, con el objetivo también de una mayor fiscalización.
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Esta ley identifica actividades susceptibles de ser involucradas en operaciones con recursos ilícitos debido a sus características, dentro de las principales actividades de acuerdo al artículo 17 de la LFPIORPI están: los juegos de apuestas, la compra de vehículos nuevos o usados, aéreos o terrestres, los servicios de blindaje, la compra de joyas, entre otras.
Con la finalidad de frenar la evasión y el uso indebido de los comprobantes fiscales, la SHCP reformo las disposiciones fiscales para que los contribuyentes migraran de la factura impresa a la factura electrónica, la cual permite tener una mejor fiscalización de los ingresos del contribuyente.
De acuerdo a, las disposiciones fiscales vigentes (hasta 2013), existen tres esquemas de facturación:
1. El Comprobante Fiscal Digital (CFD).- Este esquema de facturación utiliza las tecnologías de la información para elaborar, procesar y generar los reportes que se envían al SAT, este tipo de facturación es el antecedente del CFDI (Comprobante Fiscal Digital a través de Internet), se generan dos archivos: el XML y el PDF, actualmente ya no es posible que los nuevos contribuyentes facturen con esta opción.
2. El CFDI, estos comprobantes también constan de los dos archivos anteriores, los proveedores autorizados por el SAT, para la generación de este tipo de comprobantes, deben cumplir con estrictos sistemas de calidad, por la sofisticación que requieren, pues son los más completos al contar con sello digital del SAT, Código de Barras Bidimensional, timbre digital, cadena digital, además de que son enviados directamente al SAT. A partir de 2011, todo los contribuyentes con ingreso mayores a 4 millones de pesos estaban obligados a este tipo de facturación, a partir de 2014, también será
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obligatorio para todos los contribuyentes sin importar el monto de sus ingresos, ampliando por lo tanto el universo de fiscalización.
3. La Factura con Código de Barras Bidimensional (CBB), este tipo de comprobantes no son digitales, son impresos y su elaboración puede ser por medio de un impresor autorizado o bien por medios del propio contribuyente, previa obtención de los Códigos de Barras en las oficinas hacendarias, los cuales contienen toda la información del contribuyente como por ejemplo su nombre, RFC, folios entre otros, se tenía previsto que este tipo de facturación quedara sin efectos a partir de 2014, cuando todos los contribuyentes sin importar el monto de sus ingresos debían utilizar el comprobante CFDI, esta situación cambio, mediante el comunicado de prensa 083/2013, del 25 de diciembre de 2013, la SHCP, anuncio una prorroga hasta el mes de Abril de 2014, solo para aquellos contribuyentes cuyos ingresos no hubiesen rebasado los 500 mil pesos en el ejercicio 2013.
Con estas disposiciones, el fisco pretende inhibir las prácticas de evasión fiscal y aumentar la recaudación, pues los contribuyentes enterarán los ingresos obtenidos prácticamente al momento de recibirlos, además de que la falsificación, sigue ocurriendo aún con este esquema, un contribuyente que integre un comprobante apócrifo a su contabilidad será fácilmente detectado por la autoridad, gracias a que además de la facturación electrónica, los contribuyentes deben presentar de manera periódica una declaración en la cual informan de las operaciones realizadas con sus proveedores, así de manera casi automática se pueden realizar los “cruces” de información y detectar estas prácticas ilegales más fácilmente.
El inconveniente de las facturas electrónicas de manera generalizada, es que puede representar un obstáculo para los contribuyentes más pequeños, por lo que pueden decidir incorporarse a la informalidad.
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2.2.3. La elusión fiscal La elusión fiscal es un concepto estrechamente ligado con la evasión, pues al igual que esta, la elusión implica el no pagar los impuestos a los que se está obligado de acuerdo a las leyes vigentes, esta forma de no pagar impuestos se considera “lícita”, debido a que, a diferencia de la evasión, la elusión utiliza prácticas dentro del marco de la ley que le permitan disminuir el monto de los impuestos a pagar.
De acuerdo a Raúl Rodríguez (1983, pág. 70): La elusión consiste en sustraerse al pago del impuesto, pero sin recurrir para ello a conductas ilícitas, sino realizando conductas lícitas como son evitar coincidir con la hipótesis legal, ya sea trasladando la fuente del impuesto a un lugar diferente de aquél en que debe aplicarse el tributo o, más simplemente, absteniéndose de realizar los hechos o actos específicamente gravados por la ley.
Este tipo de prácticas “legales” de evasión, requieren de una planeación fiscal, siendo así utilizada mayormente por contribuyentes con importantes recursos económicos, para poder pagar profesionistas especializados que les ayuden a llevar a cabo este tipo de prácticas, en las que se aprovechan “vacíos” en las leyes.
2.2.4. El fraude fiscal El fraude fiscal es una consecuencia de la evasión fiscal, este delito está tipificado en el artículo 108 del CFF (2013) que establece: “Comete el delito de defraudación fiscal quien con uso de engaños o aprovechamiento de errores, omita total o parcialmente el pago de alguna contribución u obtenga un beneficio indebido con perjuicio del fisco federal”.
El análisis de este concepto por obvias razones es complejo, pues además involucra terminología legal, propia de abogados fiscalistas, debido a lo cual 62
no profundizaremos al respecto, únicamente está a mención como resultado de llevar a cabo prácticas de evasión de impuestos y de que estas son sancionadas por la ley.
2.2.5. Los subsidios El tema de los subsidios es muy amplio, se revisa el tema de manera general y por ser un indiscutible concepto que disminuye los ingresos del Estado y parte importante de este trabajo.
La facultad del ejecutivo Federal para implementar subsidios, se encuentra en la fracción III del CFF (2013), el cual refiere: “El ejecutivo Federal mediante resoluciones de carácter general podrá: III. Conceder subsidios o estímulos fiscales.”
Los subsidios son aquellos recursos que el gobierno federal destina con la finalidad de proteger a determinados sectores de la producción, con el propósito de incentivar la producción de ciertos bienes o servicios, cuando el subsidio se entrega al productor de un bien o servicio se dice que son subsidios al producto o la producción, siendo el objetivo de estos disminuir los costos de producción y beneficiar a cierto sector de la industria.
En lo referente a los subsidios que se entregan a la población principalmente en situación de vulnerabilidad, su propósito es mayormente social, ya que su objetivo es proporcionar una ayuda económica en la adquisición de ciertos productos o en el pago de algunos servicios.
Existen los llamados subsidios directos, son aquellos en los que el gobierno entrega una cantidad en efectivo o en especie al beneficiario, algunos de
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estos subsidios se entregan mediante programas sociales como por ejemplo el programa 70 y más o el programa de apoyo al campo (PROCAMPO).
Los subsidios directos en especie, son unos de los más representativos, estos son otorgados por el gobierno para la adquisición de vivienda por ejemplo, la cual debe reunir ciertos requisitos como ser de interés social y debe estar destinada a cierto grupo de la población.
El subsidio para el empleo, es otra subvención directa por excelencia, este se otorga a aquellos trabajadores con seguridad social, es decir con una relación formal de trabajo y que ganen hasta $ 7,832.33 pesos al mes (cantidad vigente en 2013), para disminuir el impuesto sobre la renta a su cargo.
Su finalidad es proporcionar un mayor ingreso en efectivo disponible para los trabajadores, pero también representa un beneficio para las empresas debido a que el importe entregado a sus trabajadores por este concepto, pueden acreditarlo de los impuestos a su cargo.
Los subsidios indirectos son las transferencias realizadas por el gobierno a los productores de bienes y servicios con la finalidad de reducir el precio de estos al consumidor, son los llamados subsidios al consumo, como por ejemplo las gasolinas, la electricidad, el agua potable, entre muchos otros. Representan una disminución de las contribuciones percibidas cada año por el Estado, debido al desembolso de recursos necesarios para cubrir estas subvenciones a la población. Cada año, la SHCP, elabora un Presupuesto de Gastos Fiscales, con la finalidad de determinar la cantidad de los ingresos percibidos que será necesario destinar para estos fines, de acuerdo a este presupuesto (SHCP, 2012).
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La SHCP define el concepto de gasto fiscal “como aquel tratamiento de carácter impositivo que se desvía de la estructura “normal” de los impuestos, lo que significa una disminución en la recaudación tributaria, y que da lugar a la aplicación de un régimen de excepción”.
La tabla 8 muestra la integración de los gastos fiscales 2013, el presupuestado para 2014 y el porcentaje que representa cada concepto.
Tabla 8. Gastos Fiscales 2013 y Presupuesto de Gastos Fiscales 2014 Concepto
Cantidad
Cantidad
% Respecto al
asignada (mdp)
asignada (mdp)
presupuesto de
para 2013
para 2014
Ingresos 2014
ISR Deducciones Exenciones Diferimientos Tasas reducidas y regímenes especiales o sectoriales Facilidades administrativas Subsidio para el Empleo IVA Exenciones Tasas Reducidas Alimentos Medicinas Zona fronteriza Otros Otros Total
29,612 136,160 54,358
30,828 142,788 56,658
0.69 3.19 1.26
7,328
7,737
0.17
12,788 40526
13,569 43,622
0.30 0.97
45,987 205175 159,021 13,785 15,927 16,442 110,904 643,419
49,501 221,476 171,170 14,838 17,144 17,698 51,584 617,763
1.10 4.94
1.15 13.83
Fuente: Elaboración con Información obtenida del Presupuesto de Gastos Fiscales 2013, publicado por la S.H.C.P. y el Proyecto de Ingresos de la Federación 2014
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En la tabla 8, el monto de gastos fiscales para 2014, se estima en 13.83% de los ingresos estimados para el mismo periodo, siendo las exenciones las más altas dentro de los subsidios por ISR, mientras que las tasas reducidas representan el monto más alto de subsidio dentro del IVA, de ahí que los debates en torno a la eliminación de estas sea un punto crucial en cada propuesta de reforma hacendaria.
2.2.6. Las exenciones Las exenciones han sido por mucho tiempo un amplio tema de debate principalmente entre los juristas, respecto a la constitucionalidad o no de este concepto, debido a que el artículo 28 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, se establece específicamente la prohibición de las exenciones.
Únicamente haremos referencia al fundamento legal que otorga existencia jurídica a este concepto, el cual queda establecido en el artículo 39 del CFF (2013), fracción I: El Ejecutivo Federal podrá: I. Condonar o eximir, total o parcialmente, el pago de contribuciones y sus accesorios, autorizar su pago a plazo, diferido o en parcialidades, cuando se haya afectado o trate de impedir que se afecte la situación de algún lugar o región del país, una rama de actividad, la producción o venta de productos, o la realización de una actividad, así como en casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias.
Los principales objetivos de las exenciones son entonces de acuerdo a la fracción anterior: liberar total o parcialmente del pago de impuestos a ciertos sectores vulnerables de la economía, o bien servir como apoyo económico a ciertas actividades que en un momento determinado pudieran verse afectados como resultado de situaciones no controlables.
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La Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR, 2013), contempla las principales exenciones a que se harán acreedores los sujetos de esta ley en el artículo 109, entre las más importantes de manera enunciativa destacan, los ingresos percibidos por los trabajadores distintos de los sueldos, es decir las prestaciones de previsión social, horas extras, gratificaciones entre muchas otras, además de la venta de casa habitación, los ingresos de los agentes diplomáticos, etc., obviamente con ciertas limitantes contempladas en el mismo artículo.
La ley del IVA contempla importantes exenciones en cuanto a las operaciones
de
respectivamente,
enajenación los
y
conceptos
prestación exentos
del
de
bienes
pago
del
y
servicios
IVA,
están
contemplados en los artículos 9 y 15 de la ley respectiva, de manera enunciativa más no limitativa los conceptos más importantes en el caso de enajenación de bienes son: la venta del suelo, libros, periódicos, revistas, muebles usados, entre otros, en cuanto a la prestación de servicios, algunos conceptos exentos son: los intereses de créditos hipotecarios, los servicios de enseñanza, los servicios médicos, el servicio de transporte público terrestre, entre otros.
Las exenciones del ISR son más significativas que las del IVA, como pudo observarse en la tabla 8, en conjunto las exenciones representan la tercera parte del total de gastos fiscales presupuestados para 2014.
2.2.7. La informalidad La
informalidad
es
un
flagelo
que
merma
los
ingresos
públicos
sustancialmente, siendo múltiples los factores de su origen, una economía que no se desarrolla adecuadamente, no va a generar empleo suficiente, las
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personas entonces buscan otras alternativas de generar ingresos para obtener los recursos para subsistir.
Los empleos mal pagados son una situación que genera informalidad, pues en algunas actividades, incluidas las ilícitas, perciben mayores ingresos, además de la flexibilidad y libertad que les proporciona auto emplearse no importando el hecho de no contar con servicios de seguridad social.
La cantidad de trámites administrativos que en México requieren realizar las personas interesadas en abrir un negocio de manera formal son interminables, esto también es un elemento que provoca resistencia en regularizar una actividad que opera fuera de los lineamientos legales (alta en el SAT, permisos de uso de suelo, licencias sanitarias, registro ante el IMSS, incluso los mismos informales, merman las ganancias de los negocios establecidos, entre muchos otros).
Otra causal de la informalidad resulta del hecho de la necesidad que tienen las personas de maximizar su utilidad, evidentemente el hecho de no cumplir con los lineamientos que implica un negocio establecido, con la consecuente obligación de pagar impuestos permite a los informales obtener más recursos.
Al ser multifactorial las causas de la informalidad resulta complejo delimitar el concepto de manera concreta, no obstante los organismos encargados de estudiar este fenómeno, han tratado de identificar el concepto basándose en elementos concretos y presentes en la mayoría de las economías del mundo.
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Para Negrete, P. (2011), el concepto del sector informal es: El sector informal en general puede caracterizarse como algo consistente en unidades económicas orientadas a la producción de bienes y servicios con el objetivo primario de generar empleo e ingresos para las personas involucradas. Estas unidades típicamente operan a un nivel bajo de organización, con poca división o separación entre trabajo y capital en tanto factores de la producción y en una pequeña escala. Las relaciones laborales a su interior –cuando existen- están basadas en empleo casual, parentesco o relaciones personales y sociales, más que en acuerdos contractuales acompañados de garantías formales…
Por su parte el glosario de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (INEGI, 2013), define el sector informal como: “Todas aquellas actividades económicas de mercado que opera a partir de los recursos de los hogares, pero sin constituirse como empresas con una situación identificable e independiente de esos hogares”
De acuerdo a estos conceptos, la informalidad es una actividad económica que genera bienes o servicios, opera fuera del margen de la ley, no genera los mismos recursos de la economía formal, dada su baja productividad y deja de contribuir de manera importante al erario público.
Medir la informalidad también es muy complicado, se han realizado diversos estudios, para tratar de obtener datos precisos de este fenómeno, destacan, los trabajos realizados por Portes y Haller (2004), que adoptan cuatro enfoques para medir la informalidad
a) Desde el mercado de trabajo b) Enfoque de las pequeñas empresas c) Consumo en los hogares y d) Enfoque de las discrepancias macroeconómicas.
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La ENOE mide la población ocupada en las distintas unidades económicas trimestralmente, los resultados obtenidos para el tercer trimestre del 2012 publicados por el INEGI, en el boletín de prensa número 449/12 del 11 de diciembre de 2012, se muestran en la tabla 9.
Tabla 9. Población ocupada formal e informal por tipo de unidad económica empleadora Tipo de unidad económica Total
Población ocupada Total
Formal
Informal
48 732 252
19 461 229
29 271 023
14 221 779
---
14 221 779
2 202 107
64 185
2 137 922
Empresas, gobierno e instituciones
25 570 482
18 816 934
6 753 548
Ámbito agropecuario
6 737 884
580 110
6 157 774
Sector informal
Trabajo doméstico remunerado
Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, 3er. Trimestre 2012.
La tabla 9, muestra que la población ocupada en la informalidad es del 60.06% del total de la población ocupada, sin embargo, se deben tomar con cautela estos datos, pues así como complejo es el fenómeno de la informalidad, de igual manera es complejo medirla con exactitud.
Esta complejidad dificulta al gobierno tomar medidas eficaces en combatir esta problemática, en este sentido, la reforma hacendaria aprobada para 2014, contempla mecanismos para tratar de inhibir estas prácticas por medio
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de un Régimen de Incorporación Fiscal (RIF), enfocado a personas con ingresos anuales iguales o menores a 2 millones de pesos, a los que gradualmente integrará al cumplimiento de sus obligaciones fiscales, conjuntamente se creará un Régimen de Incorporación a la Seguridad Social, para permitir a los contribuyentes gozar de sus beneficios.
Los analistas en el temas fiscales coinciden en el sentido de que estas medidas, no son aliciente suficiente para inhibir la informalidad, difícilmente los informales aceptarán adherirse a estos programas, cuando existe el seguro popular, más aun teniendo como antecedente el ínfimo crecimiento económico esperado para 2013, el cual según el Banco de México apenas llegaría al 1.2 %, mientras otros analistas refieren que incluso este será por abajo del 1%, sumando a esto la creciente tasa de desempleo la cual de acuerdo a cifras del INEGI, se sitúa en 5.52% al mes de septiembre de 2013, la más alta en este año.
2.3. Los impuestos al consumo como parte de la política tributaria
En los últimos años la tendencia de recaudación se ha direccionado a los impuestos al consumo, debido a lo simple de su cálculo y recaudación, además al ser impuestos indirectos se consideran más justos que los impuestos a los ingresos, pues un aumento a estos últimos desincentiva el trabajo y la productividad, mientras un aumento a los impuestos al consumo, supone incentivar la inversión de las empresas.
Los impuestos al consumo representan el segundo lugar en importancia de recaudación en México, de acuerdo a la Ley de Ingresos de 2013, estos alcanzan el 42.47 % de los ingresos tributarios totales, de los cuales el ISAN aporta solamente el 0.38%, el IEPS que recauda 3.3 % siendo el IVA el que aporta la mayor parte con el 38.79 %.
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2.3.1. Impuesto Sobre automóviles nuevos Este impuesto se aplica a la compra de vehículos enajenados por primera vez, sus lineamientos normativos se establecen en la Ley Federal del Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (LISAN), vigente desde 1980.
Con importantes cambios a lo largo de su historia, inicialmente el cálculo del impuesto se realizaba aplicando las tasas que para ese efecto publicaba la SHCP, siendo a partir de 1991 que el cálculo se realiza por medio de tarifas publicadas por la SHCP, la ley de ISAN se abrogó en 1997 a nivel federal, quedando la aplicación de este impuesto a las entidades federativas, pero volvió a entrar en vigor a nivel federal el año siguiente.
La aplicación vigente de acuerdo a la ley de ISAN (2013), es de manera gradual, exentando del pago de este impuesto a los autos cuyo valor total sin incluir IVA, sea de$ 201,288.94, mientras que para los autos cuyo valor se encuentre entre $201,288.95 y $ 254,966 pesos, la exención del impuesto alcanza el 50% (valores vigentes en 2013).
La industria automotriz, es un sector económico que genera gran cantidad de empleos en el país, debido a esto, el gobierno busca incentivar su crecimiento tratando de no amenazar la industria con altos gravámenes, ello explica la baja recaudación de este impuesto, pues considerando las cifras publicadas en el estudio: La industria automotriz en México (serie estadísticas sectoriales) realizado por el INEGI ( 2012), los autos que más se venden en México son los compactos y subcompactos, que alcanzaron ventas en 2011 de 545,906 unidades, siendo su precio en promedio menor a los 200 mil pesos, por lo que están exentos de ISAN.
72
2.3.2. Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios El IEPS entro en vigor desde 1980, la característica de este impuesto especial,
es
su
aplicación
generalmente
a
productos
plenamente
identificables y en su mayoría dañinos para la salud de la población, se le conoce como impuesto extra fiscal, pues su propósito no es recaudatorio, sino inhibidor del consumo.
La normatividad que regula este impuesto es la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (LIEPS, 2013), la cual establece las diferentes tasas de impuesto aplicables a los productos y servicios objetos de esta ley.
El artículo 2º de la LIEPS en su fracción I y II, señala que los productos y servicios gravados por este impuesto son: las bebidas con contenido alcohólico y la cerveza, el alcohol, alcohol desnaturalizado, las mieles incristalizables, los tabacos labrados, las gasolinas, el diésel, las bebidas energizantes, algunas comisiones y servicios de correduría, mediación, consignación y distribución relacionados con la enajenación de los productos de este mismo artículo excepto las gasolinas y el diésel, la realización de juegos con apuestas y sorteos y los servicios proporcionados en territorio nacional a través de redes públicas de telecomunicaciones, este último servicio se gravó a partir del 2010.
En la miscelánea aprobada para 2014, se integran nuevos productos sujetos al IEPS, como las bebidas azucaradas que pagarán 1 peso por litro de este impuesto, además de los alimentos considerados chatarra con contenido calórico mayor o igual a 275 kilocalorías por cada 100 gramos de producto.
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2.3.3. Impuesto al Valor Agregado El IVA sustituye al Impuesto sobre Ingresos Mercantiles (ISIM), el IVA es considerado el impuesto al consumo por excelencia, como su nombre lo indica el IVA se va agregando a cada etapa del proceso de producción o comercialización de un bien o prestación de un servicio, teniendo como característica principal que se va trasladando en cada una de las etapas, desde su producción hasta la distribución al consumidor final, siendo este último el que realmente paga este impuesto.
La normatividad que regula la aplicación de este impuesto es la Ley del Impuesto al Valor Agregado (LIVA), publicada el 29 de diciembre de 1978, en vigor hasta el primero de enero de 1980.
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CAPÍTULO 3. EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA) Antes de 1980 existían diversos impuestos al consumo en México, uno de los más importantes era el ISIM, vigente desde 1948 hasta 1979, como su nombre lo indica gravaba la mayoría de actividades de comercio: enajenación de bienes, arrendamiento de bienes, prestación de servicios, comisiones y mediaciones mercantiles y ventas con reserva de dominio, el ISIM, tenía gran diversidad de tasas, complicando su cálculo, además de ser un impuesto que gravaba todas las fases de la producción, o del comercio, en cada etapa el impuesto pagado pasaba a formar parte del costo de la siguiente etapa, esto originaba distorsiones en los precios de venta final, y situaciones de inequidad competitiva. En 1980, el ISIM junto con otros 17 impuestos, fue sustituido por el IVA, el ISAN y el IEPS.
El IVA es un impuesto directo al consumo, grava la incorporación de riqueza a un bien o servicio, el Centro de Estudios de Finanzas Públicas (2013, pág. 13), define al IVA como: “Tributo que se causa sobre el valor adicionado o valor agregado a una mercancía o un servicio, conforme se completa cada etapa de su producción o distribución”.
Algunas de las características del IVA, son que es un impuesto interno, grava a las personas residentes en el país, (los impuestos pagados por los extranjeros en calidad de turistas, se les devuelven de acuerdo a los lineamientos del artículo 31 de la LIVA), es un impuesto indirecto, quien lo paga es el consumidor final y es regresivo, pues es independiente de los ingresos percibidos por la persona, además se causa en cada una de las etapas del proceso de comercialización del bien o en la prestación del servicio, el pago de este impuesto se considera definitivo y se entera a las autoridades hacendarias de acuerdo al artículo 5º. D de la LIVA de manera mensual, calculándolo por diferencia entre el impuesto generado por las 75
actividades gravadas con este impuesto y las cantidades del impuesto denominado acreditable, es decir el proveniente de los gastos, compras y otras deducciones correspondiente a estas mismas actividades, de conformidad con la misma ley.
3.1. Estructura de La Ley del IVA en México
La ley del IVA, desde su vigencia se conformó por nueve capítulos, conteniendo en el primer capítulo siete artículos con las disposiciones generales, menciona de manera general los sujetos obligados, las tasas aplicables, el momento de causación del impuesto, la manera de realizar el acreditamiento del impuesto y requisitos para este. Del segundo al sexto identifica las actividades sujetas a este impuesto, en el séptimo capítulo se contienen todas las obligaciones de los sujetos, en el capítulo noveno las facultades de la autoridad con un solo artículo vigente y en el último los lineamientos necesarios respecto a los convenios que se podrán celebrar con las entidades federativas a fin de obtener participaciones federales de este impuesto. Su estructura general se muestra en la tabla 10.
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Tabla 10. Estructura de la ley del IVA Capítulo
Artículos
I Disposiciones generales
1-7
De la enajenación
8-13
De la prestación de servicios
14-18
II
III
Contenido Identifica los sujetos del impuesto, el momento en que se causa, las tasas a aplicar, requisitos para ejercer el derecho al acreditamiento y fechas de pago del impuesto. Define la enajenación como objeto del impuesto, identifica el valor de la base gravable, y los conceptos exentos Se define el concepto, identifica los exentos y el valor de la base gravable
IV Del uso o goce temporal de bienes V
VI VII
VIII
IX
19-23
Lo define, identifica los conceptos exentos y el valor de la base gravable Define y establece el momento en que se De la importación de 24-28 A considera efectuada la importación y la manera bienes y servicios como se determina el valor de lo importado De la exportación de Identificada como concepto gravado a una tasa bienes y servicios 29-31 del 0%, Llevar contabilidad, expedir comprobantes De las obligaciones de los 32-37 fiscales, presentar declaraciones ante las contribuyentes autoridades. Expresa la facultad de la autoridad fiscal para De las facultades de las 38-40 la determinación presuntiva de ingresos del autoridades contribuyente Convenios celebrados con Entidades De las participaciones a 41-43 Federativas que soliciten adherirse al Sistema las entidades federativas Nacional de Coordinación Fiscal. Disposiciones transitorias
Fuente: Ley del Impuesto al Valor Agregado (2014)
Desde 1980 la integración de la normatividad de este impuesto no ha sufrido cambios importantes, la estructura del capitulado ha permanecido, cambiando únicamente las disposiciones en ellos contenidas.
Como todo impuesto, el IVA observa los elementos básicos: objeto, sujeto, base y tasa, contenidos en el artículo primero de la LIVA como se aprecia en la siguiente tabla:
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Tabla 11. Elementos del Impuesto al Valor Agregado Artículo 1º. De la LIVA “Están obligadas al pago del impuesto al valor Sujeto
agregado establecido en esta Ley, las personas físicas y morales que, en territorio nacional realicen los actos o actividades siguientes: I.- Enajenen bienes
Objeto
II.- Presten servicios independientes III.- Otorguen el uso o goce temporal de bienes IV.- Importen bienes o servicios El impuesto se calculará aplicando a los valores que
Base
señala esta Ley… …La tasa del 16%. El impuesto al valor agregado en
Tasa
ningún caso se considerará que forma parte de dichos valores”.
Fuente: Elaboración con base a la LIVA
3.1.1. El sujeto del IVA De acuerdo a la tabla anterior, el artículo 1º de la ley del IVA, establece de manera general las personas físicas y morales como sujetas de este impuesto y que realicen los actos o actividades siguientes: enajenen bienes, presten servicios independientes, otorguen el uso o goce temporal de bienes e importen bienes y servicios.
3.1.2. El objeto del IVA El objeto del IVA se desglosa detalladamente en los capítulos II al VI de la LIVA, siendo objeto de la ley los siguientes actos o actividades:
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1. La enajenación de bienes. De acuerdo a la RAE (2013), enajenar es “pasar o transmitir a alguien el dominio de algo o algún otro derecho sobre ello”. El artículo 14 del CFF (2013), delimita de manera más amplia el concepto de acuerdo a lo siguiente: “Se entiende por enajenación de bienes: I. Toda transmisión de propiedad aún en la que el enajenante se reserve el dominio del bien enajenado II. Las adjudicaciones, aun cuando se realicen a favor del acreedor. III. La aportación a una sociedad o asociación. IV. La que se realiza mediante el arrendamiento financiero. V. Las que se realizan a través de fideicomisos…”
Por su parte la LIVA define la enajenación de bienes en su artículo 8º como “el faltante de bienes en los inventarios de las empresas…no se considera enajenación, la transmisión de propiedad que se realice por causa de muerte, así como la donación…”
2. Prestación de servicios. Se entiende como tal, la acción realizada por una persona a favor o en beneficio de otra. El artículo 14 de la LIVA (2013), define prestación de servicios independientes a: “I. La prestación de obligaciones de hacer que realice una persona a favor de otra, cualquiera que sea el acto que le dé origen y el nombre o clasificación que a dicho acto le den otras leyes. II. El transporte de personas o bienes. III. El seguro, el afianzamiento y el re afianzamiento. IV. El mandato, la comisión, la mediación, la agencia, la representación, la correduría, la consignación y la distribución. V. La asistencia técnica y la transferencia de tecnología.
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IV. Toda otra obligación de dar, de no hacer o de permitir, asumida por una persona en beneficio de otra, siempre que no esté considerada por esta Ley como enajenación o uso o goce temporal de bienes“.
3. El uso o goce temporal de bienes. De acuerdo a la ley del IVA, en su artículo 19, se entiende por uso o goce temporal de bienes: “el arrendamiento, el usufructo y cualquier otro acto, independientemente de la forma jurídica que al efecto se utilice, por el que una persona permita a otra usar
o
gozar
temporalmente
bienes
tangibles
a
cambio
de
una
contraprestación.”
4. La importación de bienes y servicios. Se refiere a la introducción al país de bienes y servicios como parte de las actividades económicas, de las personas físicas y morales. Para la LIVA, el artículo 24, considera la existencia de importación de bienes o de servicios en los siguientes hechos:
I.- La introducción al país de bienes. II.- La adquisición por personas residentes en el país de bienes intangibles enajenados por personas no residentes en el país. III. El uso o goce temporal, en territorio nacional, de bienes intangibles proporcionados por personas no residentes en el país. IV. El uso o goce temporal, en territorio nacional, de bienes tangibles cuya entrega material se hubiera efectuado en el extranjero. V. El aprovechamiento en territorio nacional de los servicios a que se refiere el artículo 14, cuando se presten por no residentes en el país.
3.1.3. La base del IVA La base sobre la cual se calculará el IVA, está considerada en los artículos 12, 18, 23 y 27 de la LIVA, los cuales hacen mención de la mecánica a seguir 80
para calcular el impuesto de acuerdo al objeto del mismo (enajenación, prestación de servicios, uso o goce temporal de bienes e importación de bienes y servicios). Es importante señalar que en todos los casos, la ley se refiere al término “valor” como base del impuesto y no a la actividad en sí, es decir, la base del impuesto no es la enajenación, la prestación del servicio, etc., sino el “valor” de la contraprestación pactada por dichos actos o actividades.
3.1.4. La tasa del IVA Desde el nacimiento del IVA se consideró la aplicación de tasas diferenciadas: 6% para la frontera norte y sur del país y el 10% para el resto de país, el argumento para la existencia de esta distinción de tasas fue la de otorgar condiciones favorables a los establecimientos de la frontera, para permitirles competir con sus similares extranjeros.
A más de treinta años de la LIVA, se han manejado diversas tasas de este impuesto, además de gravámenes a tasa 0% y exentos, las últimas reformas que entraron en vigor el 1º de Enero de 2014, eliminan la diferenciación de tasas con la frontera dejando vigentes únicamente la tasa general del 16%, la de 0% para algunos productos, así como diversas exenciones.
3.1.4.1. La Tasa 0% de IVA A principios de 1980 no se tenía contemplada la tasa del 0%, únicamente se consideraban ciertos conceptos exentos del impuesto, principalmente productos básicos destinados a la alimentación, no obstante en ese mismo año, algunos conceptos exentos se les dio el gravamen de tasa 0% siempre y cuando estuviesen destinados a la alimentación humana, mediante los artículos 11 y 13 del Reglamento de la LIVA en vigor en 1980, posteriormente esta disposición se incluyó en la LIVA mediante publicación 81
en el DOF el 30 de Diciembre de 1980, para entrar en vigor en enero de 1981.
3.1.4.2. Exentos de IVA La LIVA considera diversos conceptos como no objeto del impuesto, en lo referente a la enajenación de bienes, los conceptos exentos están contemplados en el artículo 9º de la LIVA algunos de los cuales son:
El suelo, las construcciones usadas exclusivamente para casa habitación, los libros, periódicos y revistas, los bienes muebles usados, la moneda, los billetes de lotería, rifas, sorteos juegos y concursos, así como los premios derivados de estos, las partes sociales, entre otros.
De igual manera el artículo 15º de la LIVA, contempla los conceptos por la prestación de servicios que estarán exentos del impuesto, destacando las comisiones por el otorgamiento de créditos hipotecarios destinados a casa habitación, las comisiones cobradas por las AFORES (Administradoras de Fondos para el Retiro), los servicios prestados de manera gratuita, los servicios educativos, el transporte público (excepto el foráneo), los seguros agropecuarios, de crédito a la vivienda, los servicios de medicina que requieran título y sean prestados por personas físicas de manera individual o por medio de sociedades civiles, los servicios médicos, hospitalarios, de diagnóstico
prestados
por
los
organismos
descentralizados
de
la
administración pública federal, estatal o municipal, entre otros.
El uso o goce temporal de bienes inmuebles, también contempla conceptos exentos en el artículo 20 de la LIVA, como el arrendamiento de inmuebles destinados a casa habitación, las fincas para fines agrícolas o ganaderos, así como los libros periódicos y revistas.
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Por último, en cuanto a las importaciones la LIVA considera exentas de este impuesto a las importaciones temporales (excepto las destinadas para la transformación o reparación en programas de maquila o de exportación, en vigor a partir de 2014, las cuales sí se consideran exentas en el momento en que dejen de ser importaciones temporales y tengan el carácter de definitivo), el equipaje y menaje de casa, los bienes donados por residentes en el extranjero a personas u organismos autorizados por la SHCP, las obras de arte destinadas a exhibición pública de manera permanente, objetos con contenido de oro de mínimo el 80 %, vehículos de acuerdo a los lineamientos de la SHCP.
3.1.4.3. Diferencia entre 0% y exento Los conceptos de 0% y exento significan que no se pagara cantidad alguna por concepto de este impuesto, pero fiscalmente tienen distintos tratamientos y afectaciones para los contribuyentes, las actividades a tasa 0%, tienen los mismos efectos de la tasa general, de acuerdo al último párrafo del artículo 2 A, lo que significa para el contribuyente, que al aplicar el acreditamiento dispuesto en el artículo 4 de la LIVA, que consiste en restar el impuesto acreditable pagado por concepto de sus gastos al IVA generado por sus actividades, al estar estas gravadas al 0%, el IVA de los gastos se convierte en IVA a favor, mismo que el contribuyente puede acreditar en periodos posteriores, solicitar su devolución o compensarlo contra otros impuestos a su cargo de acuerdo al artículo 6 de la LIVA.
Este punto es fundamental en el caso de las empresas que se dedican a la producción, distribución o comercialización de productos gravados a tasa 0%, las cuales se ven beneficiadas con la devolución del IVA, al estar gravadas al 0% sus ventas, el IVA de sus deducciones es susceptible de devolución, o en todo caso de disminución de otros impuestos vía
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compensación, situación que no ocurriría de estar exentos o gravados a la tasa general.
Cuando una actividad está exenta, significa que no está sujeta al impuesto, por lo que el tratamiento fiscal es distinto, en este caso la solicitud de devolución del IVA pagado en los gastos es improcedente, por lo tanto ese IVA pagado se convierte en parte del costo, que disminuye el ISR a su cargo y aumenta el precio de los bienes exentos.
En el siguiente supuesto, una empresa tiene ingresos por 10,000 y gastos gravados por 8,000, en la primera columna, se realizan los cálculos sí la actividad es gravada al 0%, en la segunda columna se simula que los ingresos están gravados al 16% y en la última que están exentos, obteniendo los siguientes resultados:
Ejemplo 2 Concepto
Gravados al 0%
Ingresos IVA CAUSADO Deducciones IVA de deducciones IVA a favor
las
Exentos
10,000
10,000
-0-
1,600
8,000
8,000
8,000
1,280
1,280
1,280
10,000
1,280
IVA a cargo Costo Total
Gravados 16%
320 8,000
8,000
9,280
En el primer supuesto se obtiene 1,280 de IVA a favor, lo que significa que el contribuyente puede aplicarlo contra IVA a cargo de periodos posteriores (en caso de que realizara actividades gravadas al 16% y generara impuesto a cargo), solicitar su devolución o bien compensarlo contra otros impuestos a
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su cargo, pero invariablemente se traduce que el Estado, no recibirá ingreso alguno.
En el segundo supuesto después de aplicar el IVA de las deducciones, el Estado recibe 320 pesos por concepto de IVA, el cual es aportado por el consumidor final. Por otro lado el contribuyente no podrá solicitar
la
devolución ni compensación de los 1280 pesos de IVA pagados en sus gastos, lo cual significa una disminución de los gastos fiscales del Estado.
Por último, al estar exentas las actividades realizadas el IVA de los gastos se convierte en parte del costo del producto aumentando el precio de venta del bien y aumentando las deducciones para disminuir el ISR.
3.2. La política impositiva del IVA en México 3.2.1. La política impositiva del IVA en los años 80´s Como resultado de una reforma integral a la política impositiva en 1980 entra en vigor la LIVA, dentro de sus principales características contaba con tasas diferenciadas del 10 y 6%, esta última aplicada únicamente a las zonas fronterizas, para 1982 la tasa del IVA en las zonas fronterizas aumentó al 10% en la enajenación o uso o goce temporal de bienes inmuebles.
En 1983 aumenta la tasa general del IVA al 15%, en las zonas fronterizas continúo sin cambio, salvo algunas excepciones a las que se aplicó la tasa del 15 o 20 %, se incluyó una nueva tasa del 20% a algunos artículos consideraros de lujo, el impuesto aplicado a las medicinas disminuyó del 10 al 6%.
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3.2.2. La política impositiva del IVA en los años 90´s Se pública en el DOF del 21 de noviembre de 1991, la reducción de la tasa general nuevamente al 10%, se deroga con el artículo 2 la diferenciación de las tasas en zona fronteriza, quedando en 10% para todo el país, los alimentos procesados fueron gravados al 10% y continúan gravados al 0%, los alimentos en estado natural.
En 1995 las condiciones económicas del país tuvieron condiciones de mucha inestabilidad, el gobierno con el propósito de contener las crisis financiera, en abril de 1995 vuelve a incrementar la tasa general del 10% al 15%, volviendo a establecerse la tasa diferenciada del 10% para zonas fronterizas.
3.2.3. La política impositiva del IVA actual En 2010, la principal modificación en cuestión de IVA fue el aumento de 1% a las tasas del impuesto, al 16 % la tasa general y de 11% en las zonas fronterizas. Con las reformas a la LIVA vigentes a partir del 1º de enero de 2014 se eliminó la tasa del 11% en las zonas fronterizas, quedando vigentes la tasa del 16% en todo el país, así como la tasa del 0% y los exentos.
En la tabla 12 se muestran los cambios más sobresalientes efectuados en la pasada reforma hacendaria, enfocados principalmente en la adecuación de los artículos que hacían mención a la diferenciación de tasas de la zona fronteriza, el tratamiento que se dará a las importaciones temporales realizadas principalmente por las empresas maquiladoras, de la misma manera queda establecido el gravamen de este impuesto para nuevos conceptos como los alimentos para las mascotas.
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Tabla 12. Principales reformas a la LIVA LEY IVA VIGENTE 2013
LEY IVA VIGENTE PARA 2014
Artículo 2o.- El impuesto se calculará aplicando la tasa del 11% a los valores que señala esta Ley, cuando los actos o actividades por los que se deba pagar el impuesto, se realicen por residentes en la región fronteriza… …Tratándose de importación, se aplicará la tasa del 11% siempre que los bienes y servicios sean enajenados o prestados en la mencionada región fronteriza… Artículo 2o.-A.- El impuesto se calculará aplicando la tasa del 0% a los valores a que se refiere esta Ley, cuando se realicen los actos o actividades siguientes: I.- La enajenación de: a).- Animales y Vegetales que no estén industrializados, salvo el hule.
Artículo 2o. (Se deroga).
b) Medicinas de patente y productos destinados a la alimentación a excepción de: 1. Bebidas distintas de la leche…
b) Medicinas de patente y productos destinados a la alimentación a excepción de: 1. Bebidas distintas de la leche…
…Se aplicará la tasa del 16% o del 11%, según corresponda, a la enajenación de los alimentos a que se refiere el presente artículo… Artículo 2o.-C. Las personas físicas que reúnan los requisitos a que se refiere el artículo 137 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, pagarán el impuesto al valor agregado en los términos generales que esta Ley establece, salvo que opten por hacerlo mediante estimativa del impuesto al valor agregado mensual que practiquen las autoridades fiscales… ARTICULO 9.No se pagará el impuesto en la enajenación de los siguientes bienes: IX.- La de bienes efectuada entre residentes en el extranjero o por un residente en el extranjero a una persona moral que cuente con un programa autorizado conforme al Decreto que Establece Programas de Importación Temporal para Producir Artículos de Exportación o al Decreto para el Fomento y Operación de la Industria Maquiladora de Exportación o un régimen similar en los términos de la Ley Aduanera, o sean empresas de la industria automotriz terminal o manufacturera de vehículos de autotransporte o de autopartes para su introducción a depósito fiscal, siempre que los bienes se hayan exportado o introducido al territorio nacional al amparo de un programa autorizado conforme a los decretos mencionados o de un régimen similar en los términos de la legislación aduanera o se trate de las empresas mencionadas, y los bienes se mantengan en el régimen de importación temporal, en un régimen similar de conformidad con la Ley Aduanera o en depósito fiscal. …Tampoco se pagará el impuesto en la enajenación de cualquier tipo de bienes que se encuentren sujetos al régimen aduanero de recinto fiscalizado estratégico Artículo 15.- No se pagará el impuesto por la prestación de los siguientes servicios: … V.- El transporte público terrestre de personas,
Artículo 2o.-A.- El impuesto se calculará aplicando la tasa del 0% a los valores a que se refiere esta Ley, cuando se realicen los actos o actividades siguientes: I.- La enajenación de: a) Animales y vegetales que no estén industrializados, salvo el hule, perros, gatos y pequeñas especies, utilizadas como mascotas en el hogar.
5. Chicles o gomas de mascar. 6. Alimentos procesados para perros, gatos y pequeñas especies, utilizadas como mascotas en el hogar… …Se aplicará la tasa del 16% a la enajenación de los alimentos a que se refiere el presente artículo… Artículo 2o.-C. (Se deroga).
ARTICULO 9.No se pagará el impuesto en la enajenación de los siguientes bienes: IX.- La de bienes efectuada entre residentes en el extranjero, siempre que los bienes se hayan exportado o introducido al territorio nacional al amparo de un programa autorizado conforme al Decreto para el fomento de la industria manufacturera, maquiladora y de servicios de exportación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1 de noviembre de 2006 o de un régimen similar en los términos de la legislación aduanera o se trate de las empresas de la industria automotriz terminal o manufacturera de vehículos de autotransporte o de autopartes para su introducción a depósito fiscal, y los bienes se mantengan en el régimen de importación temporal, en un régimen similar de conformidad con la Ley Aduanera o en depósito fiscal. Última fracción(Se deroga)
Artículo 15.- No se pagará el impuesto por la prestación de los siguientes servicios: … V. El transporte público terrestre de personas que se
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excepto por ferrocarril. Artículo 24.- Para los efectos de esta Ley, se considera importación de bienes o de servicios: I.- La introducción al país de bienes.
Artículo 25.- No se pagará el impuesto al valor agregado en las importaciones siguientes: I.- Las que, en los términos de la legislación aduanera, no lleguen a consumarse, sean temporales, tengan el carácter de retorno de bienes exportados temporalmente o sean objeto de tránsito o transbordo. Si los bienes importados temporalmente son objeto de uso o goce en el país, se estará a lo dispuesto en el Capítulo IV de esta Ley. Tampoco se pagará este impuesto por los bienes que se introduzcan al país mediante el régimen aduanero de recinto fiscalizado estratégico…
Artículo 28-A.- (Se deroga).
Artículo 30.- Tratándose de los supuestos previstos en los artículos 9o. y 15 de esta Ley, el exportador de bienes o servicios calculará el impuesto aplicando la tasa del 0% al valor de la enajenación o prestación de servicios. También procederá el acreditamiento
preste exclusivamente en áreas urbanas, suburbanas o en zonas metropolitanas. Artículo 24.- Para los efectos de esta Ley, se considera importación de bienes o de servicios: I.-La introducción al país de bienes. También se considera introducción al país de bienes, cuando éstos se destinen a los regímenes aduaneros de importación temporal para elaboración, transformación o reparación en programas de maquila o de exportación; de depósito fiscal para someterse al proceso de ensamble y fabricación de vehículos; de elaboración, transformación o reparación en recinto fiscalizado, y de recinto fiscalizado estratégico. No será aplicable lo dispuesto en el párrafo anterior a las mercancías nacionales o a las importadas en definitiva, siempre que no hayan sido consideradas como exportadas en forma previa para ser destinadas a los regímenes aduaneros mencionados Artículo 25.- No se pagará el impuesto al valor agregado en las importaciones siguientes: I.- Las que, en los términos de la legislación aduanera, no lleguen a consumarse, sean temporales, tengan el carácter de retorno de bienes exportados temporalmente o sean objeto de tránsito o transbordo. Si los bienes importados temporalmente son objeto de uso o goce en el país, se estará a lo dispuesto en el Capítulo IV de esta Ley. No será aplicable la exención a que se refiere esta fracción tratándose de bienes que se destinen a los regímenes aduaneros de importación temporal para elaboración, transformación o reparación en programas de maquila o de exportación; de depósito fiscal para someterse al proceso de ensamble y fabricación de vehículos; de elaboración, transformación o reparación en recinto fiscalizado, y de recinto fiscalizado estratégico… …IX. Las importaciones definitivas de los bienes por los que se haya pagado el impuesto al valor agregado al destinarse a los regímenes aduaneros de importación temporal para elaboración, transformación o reparación en programas de maquila o de exportación; de depósito fiscal…. No será aplicable lo dispuesto en esta fracción, cuando el impuesto se haya pagado aplicando el crédito fiscal previsto en el artículo 28-A de esta Ley. Artículo 28-A. Las personas que introduzcan bienes a los regímenes aduaneros de importación temporal para elaboración, transformación o reparación en programas de maquila o de exportación; de depósito fiscal para someterse al proceso de ensamble y fabricación de vehículos; de elaboración, transformación o reparación en recinto fiscalizado, y de recinto fiscalizado estratégico, podrán aplicar un crédito fiscal consistente en una cantidad equivalente al 100% del impuesto al valor agregado que deba pagarse por la importación, el cual será acreditable contra el impuesto al valor agregado que deba pagarse por las citadas actividades, siempre que obtengan una certificación… Artículo 30.- Tratándose de los supuestos previstos en los artículos 9o. y 15 de esta Ley, el exportador de bienes o servicios calculará el impuesto aplicando la tasa del 0% al valor de la enajenación o prestación de servicios. También procederá el acreditamiento cuando
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cuando las empresas residentes en el país exporten bienes tangibles para enajenarlos o para conceder su uso o goce en el extranjero. (Se deroga segundo párrafo) La devolución…
Artículo 33.- Cuando se enajene un bien o se preste un servicio en forma accidental, por los que se deba pagar impuesto en los términos de esta Ley, el contribuyente lo pagará mediante declaración que presentará en las oficinas autorizadas, dentro de los 15 días hábiles siguientes a aquél en el que obtenga la contraprestación, sin que contra dicho pago se acepte acreditamiento. En las importaciones ocasionales el pago se hará como lo establece el artículo 28 de esta Ley. En estos casos no formulará declaración mensual ni llevará contabilidad; pero deberá expedir los documentos que señala la fracción III del artículo anterior y conservar la documentación correspondiente durante 5 años.
Tratándose de enajenación de inmuebles por la que se deba pagar el impuesto en los términos de esta Ley, consignada en escritura pública, los notarios, corredores, jueces y demás fedatarios que por disposición legal tengan funciones notariales, calcularán el impuesto bajo su responsabilidad y lo enterarán dentro de los quince días siguientes a la fecha en que se firme la escritura, en la oficina autorizada que corresponda a su domicilio. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable en el caso a que se refiere el artículo 1o.-A, fracción I de esta Ley. Artículo 43. Las Entidades Federativas podrán establecer impuestos cedulares sobre los ingresos que obtengan las personas físicas que perciban ingresos por la prestación de servicios profesionales, por otorgar el uso o goce temporal de bienes inmuebles, por enajenación de bienes inmuebles, o por actividades empresariales…cuando dichos impuestos reúnan las siguientes características: I. Tratándose de personas físicas que obtengan ingresos por actividades empresariales, la tasa del impuesto que se podrá establecer será entre el 2% y el 5%... En el caso de las personas físicas que tributen en los términos de la Sección III del Capítulo II del Título IV de la Ley del Impuesto sobre la Renta, las Entidades Federativas podrán estimar la utilidad fiscal de dichos contribuyentes y determinar el impuesto mediante el establecimiento de cuotas fijas.
las empresas residentes en el país exporten bienes tangibles para enajenarlos o para conceder su uso o goce en el extranjero. Asimismo procederá el acreditamiento cuando las empresas residentes en el país retornen al extranjero los bienes que hayan destinado a los regímenes aduaneros de importación temporal para elaboración, transformación o reparación en programas de maquila o de exportación; de depósito fiscal para someterse al proceso de ensamble y fabricación de vehículos; de elaboración, transformación o reparación en recinto fiscalizado, y de recinto fiscalizado estratégico, siempre que dicho impuesto no haya sido acreditado en los términos de esta Ley. La devolución…. Artículo 33. Cuando se enajene un bien o se preste un servicio en forma accidental, por los que se deba pagar impuesto en los términos de esta Ley, el contribuyente lo pagará mediante declaración que presentará en las oficinas autorizadas, dentro de los 15 días siguientes a aquél en el que obtenga la contraprestación, sin que contra dicho pago se acepte acreditamiento. En las importaciones ocasionales el pago se hará como lo establece el artículo 28 de esta Ley. En estos casos no formulará declaración mensual ni llevará contabilidad; pero deberá expedir los comprobantes fiscales a que se refiere la fracción III del artículo 32de esta Ley y conservarlos durante el plazo a que se refiere el artículo 30, tercer párrafo del Código Fiscal de la Federación. Tratándose de enajenación de inmuebles por la que se deba pagar el impuesto en los términos de esta Ley, consignada en escritura pública, los notarios, corredores, jueces y demás fedatarios que por disposición legal tengan funciones notariales, calcularán el impuesto bajo su responsabilidad y lo enterarán dentro de los quince días siguientes a la fecha en que se firme la escritura, en la oficina autorizada que corresponda a su domicilio; asimismo, expedirán un comprobante fiscal en el que conste el monto de la operación y el impuesto retenido. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable en el caso a que se refiere el artículo 1o.-A, fracción I de esta Ley. Artículo 43. Las Entidades Federativas podrán establecer impuestos cedulares sobre los ingresos que obtengan las personas físicas que perciban ingresos por la prestación de servicios profesionales, por otorgar el uso o goce temporal de bienes inmuebles, por enajenación de bienes inmuebles, o por actividades empresariales…cuando dichos impuestos reúnan las siguientes características: I. Tratándose de personas físicas que obtengan ingresos por actividades empresariales, la tasa del impuesto que se podrá establecer será entre el 2% y el 5%... (Cuarto párrafo se deroga).
Fuente: Elaboración propia con base a la LIVA 2013 y LIVA 2014.
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3.2.3.1. La política impositiva del IVA en los alimentos Desde la imposición del IVA los alimentos se han mantenido prácticamente sin gravamen, inicialmente se contemplaba su exención en el artículo 9 de la LIVA, el cual precisaba los alimentos contemplados en dicha disposición siendo conceptos de la canasta básica, no incluía alimentos procesados. Se contemplaba el beneficio de tasa 0% a los animales y vegetales no industrializados en los artículos 11 y 13 del reglamento de la LIVA, cuando estos se destinaran al consumo humano.
Posteriormente en 1981 se agrega el artículo 2-A, el cual ya establece en la ley la tasa del 0% para los alimentos de la canasta básica sin importar la forma de presentación. Los alimentos consumidos en el mismo lugar de la enajenación se consideraban como prestación de servicios, por lo tanto gravados al 10%.
La siguiente tabla muestra un resumen del tratamiento fiscal dado a los alimentos desde la implantación del IVA, los cambios que han presentado y los fundamentos legales que contienen estos cambios.
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Tabla 13. Tratamiento impositivo a los alimentos y medicinas Normatividad
Conceptos
1978 (DOF 29/12/1978) Artículo 9º LIVA Exentos
III.-Animales y vegetales no industrializados. IV.-Carne en estado natural V.-Tortillas, masa harina y pan, sean de maíz o trigo VI.-Leche natural, huevo VII.-Azúcar, moscabado y piloncillo, VII-Sal IX.-Agua no gaseosa ni compuesta, excepto hielo El consumo de alimentos en el establecimiento donde se enajenen se considera prestación de servicios por lo que están gravados al 10% (Las medicinas de patente estaban gravadas a la tasa general) I.-…. a) Animales y vegetales que no estén industrializados. b) Los productos destinados a la alimentación, a excepción de los siguientes: 1.- Bebidas distintas de la leche 2.- Concentrados, polvos, jarabes, esencias o extractos de sabores, a que se refieren los incisos B y C de la fracción I de la LIEPS c) Agua no gaseosa ni compuesta y hielo I.-… b) Los siguientes bienes: 1.- Carne en estado natural 2.- Leche y sus derivados y huevo, cualquiera que sea su presentación 3.- Harina de maíz y de trigo y nixtamal 4.-Pan y tortillas de maíz y trigo 5.- Aceite vegetal comestible, manteca vegetal y animal 6.- Pastas alimenticias para sopa (excepto enlatadas), 7.- Café, sal común, azúcar, mascabado y piloncillo. I.- Los productos destinados a la alimentación a excepción de: a) Bebidas distintas de la leche b) Concentrados, polvos, jarabes, esencias o extractos de sabores, a que se refieren los incisos B y C de la fracción I de la LIEPS. c)Los que sea aplicable las tasas del 0% y del 20% II.-Medicinas de patente
1981 (DOF 30/12/1980) Artículo 2-A LIVA 0%
1983 (DOF 31/12/1982) Artículo 2-A LIVA 0%
Artículo 2-B LIVA 6%
Artículo 2-C LIVA 20% 1992 (DOF 21/11/1991) Art. 2-A LIVA Art. 2-B LIVA 6% 1995 (DOF 27/03/1995) Art. 2-A LIVA Exentos Art. 2-B LIVA 0%
1996 (DOF 15/12/1995) Art. 2-A LIVA 0%
I.- La enajenación e importación de los siguientes bienes: a) Caviar, salmón ahumado, angulas y champaña I.-… c)Hielo y agua no gaseosa ni compuesta, excepto cuando en este último caso, su presentación sea en envases menores de diez litros …………………………………….. c) Los que sea aplicable la tasa del 0% I.- … b)… 2.- Leche y huevo, cualquiera que sea su presentación 3 a 7.-Se derogan I.-Productos destinados a la alimentación a excepción de: a) Bebidas distintas de la leche inclusive cuando las mismas tengan la naturaleza de alimentos b) Jarabes o concentrados para preparar refrescos que se expendan en envases abiertos…. Concentrados, polvos, jarabes, esencias… c) Aquellos a los que les sea aplicable el artículo 2-A d)Caviar, salmón ahumado y angulas II.-Medicinas de patente I.-… a)… b) Medicinas de patente y productos destinados a la alimentación a excepción de: 1.- Bebidas distintas de la leche, inclusive cuando las mismas tengan la naturaleza de alimentos… 2.- Jarabes o concentrados… 3.- Caviar, salmón ahumado y angulas… Se deroga el artículo 2-B, pasando a formar parte del 2-A
Fuente: Elaboración propia con base a las publicaciones del Diario Oficial de la Federación.
91
En 1983 los productos básicos en estado natural, continuaron al 0%, y todos aquellos productos destinados a la alimentación que hubieran pasado por algún proceso de industrialización, gravaban a la tasa del 6%, y se aplicaba la tasa del 20% para el salmón ahumado, el caviar y las angulas.
En 1992 se elimina la tasa suntuaria del 20%, se grava el agua embotellada en envases de menos de 10 litros y grava los alimentos preparados para su consumo en el lugar de la enajenación aun cuando estos establecimientos no cuenten con instalaciones para su consumo.
En 1995 se deroga el artículo 2-B, integrando sus conceptos en el artículo 2A, continúan gravados al 0% la mayoría de los alimentos a excepción de los refrescos, jugos, néctares, salmón ahumado caviar y angulas entre otros, los cuales quedan gravados a la tasa del 15%.
En 2014 no hubo incrementos en el IVA en los alimentos básicos, pero el artículo 2 fracción I inciso H de la LIEPS, considera a las botanas, confiterías, chocolates, flanes, dulces de frutas y hortalizas, cremas de cacahuate y avellanas, dulces de leche, cereales helados, nieves y paletas de hielo, susceptibles de gravamen del 8%, cuando las kilocalorías que contengan sean igual o mayor a 275 por cada 100 gramos. Esta medida sin duda afecta los bolsillos de los menos favorecidos, pues entre otros incluye el aumento al pan de dulce y las clásicas tostadas, productos típicos en la alimentación de los mexicanos.
3.3. La política impositiva de IVA de los países de la OCDE
La OCDE está formalmente integrada por 34 países, todos tienen implementados en sus políticas impositivas, algún tipo de impuesto al consumo, algunos como Estados Unidos y Canadá, manejan tasas
92
combinadas donde una parte corresponde al gobierno Federal y otra es recaudada por los Estados, en algunos casos los Estados no cobran este impuesto al consumo, tal es el caso de Alaska, Delaware, Montana, New Hampshire y Oregón, Estados Unidos es uno de los países cuya tasa de impuesto al consumo es de las más bajas, la máxima es de 7.25% y corresponde al Estado de California. Japón y Suiza son de los países cuya tasa de IVA, es la más baja, tan solo del 5 y 8% respectivamente.
Canadá aplica una combinación de 3 impuestos al consumo: impuesto sobre bienes y servicios (GST), impuesto de venta armonizado (HTS) y un impuesto provincial variable (PST), siendo su tasa total variable en cada provincia, con una tasa máxima del 15%.
En la siguiente tabla podemos apreciar los distintos niveles impositivos que se aplican en los países de la OCDE.
93
Tabla 14. Tasas de impuesto al consumo países de la OCDE 2013 País
***Alemania
Tasa general % 19
Tasa reducida % 7y0
*Australia
10
0
**Austria
20
10
*Bélgica
21
6
*
Canadá
15
5
*Chile **Corea
19 10
S/D 0
**Dinamarca
25
0
*Eslovenia
22
9.5
*España
21
10, 4
*
Estados Unidos
7.25
***Estonia *Finlandia
20 24
9 14,10
1*
Francia
20
10, 5.5 y 2.1
***Grecia
23
13, 6.5
*Hungría
27
5, 18
*Irlanda
23
0, 13.5, 9, 4.8
*Islandia
24.5
14
*Israel **Italia
18 22
4, 10
2
5
***Japón
Principales conceptos a tasa reducida 7 % Alimentos, transporte público, libros revistas Alimentos (no consumo en restaurantes, ni comida para llevar) Alimentos, entretenimiento, alquileres Transporte Alimentación, arte, libros, medicamentos Productos alimenticios básicos, farmacéuticos y servicios educativos S/D Exportaciones Periódicos, alquiler de aviones, exportaciones Alimentos, libros, transporte de pasajeros Alimentos, agua, equipo médico, vivienda, transporte, hospedaje, obras de arte, medicamentos S/D Medicamentos 14% Alimentos, forraje 10% libros, medicamentos, transporte, hospedaje, cultura 10 %Alimentos en restaurantes, medicamentos no reembolsables, transporte, libros, agua, alimentos para animales 5.5% algunos productos alimenticios, electricidad, gas, 2.1% 13% productos alimenticios, farmacéuticos, equipo médico, transporte. 6.5% a libros, cultura 18% alimentos básicos y hospedaje, 5% algunos productos farmacéuticos, libros, equipo médico. 0% Alimentos básicos, ropa y calzado infantil, medicamentos orales Mayoría de productos alimenticios, periódicos, revistas, libros electricidad, combustible para calefacción, hospedaje S/D 10% Algunos productos alimentarios, animales vivos, transporte, vivienda 4% productos alimentarios, importación de productos agrícolas, suministros médicos, libros. S/D
Principales conceptos exentos Servicios médicos y de enseñanza Salud, educación, agua, alcantarillado, transporte, exportaciones, cuidado infantil. Servicios médicos, seguros, viajes marítimos Servicios Médicos y educativos Alimentos básicos y no preparados Exportaciones, cultura Productos de primera necesidad, servicios médicos y educativos Servicios financieros, educativos, material medico S/D S/D
Alimentos para consumo humano, medicamentos S/D S/D
Medicamentos , educación, servicios financieros, aseguradoras
Servicios educativos, médicos, algunas exportaciones, aseguradoras, servicios legales. S/D
Exportaciones, salud, asistencia médica Exportaciones, servicios de salud, educación, arte, deporte, transporte, seguros y servicios bancarios S/D Servicios médicos, exportaciones, aseguradoras, servicios financieros
Vivienda, seguro médico,
94
***Luxemburgo
15
12, 6, 3
*México
16
0
*Noruega
25
15, 8
***Nueva Zelandia **Países Bajos
15 21
6, 0
**Polonia
23
8, 5
*Portugal
23
6, 13
*Reino Unido
20
5, 0
*República Checa
21
15
***República Eslovaca *Suecia
20
10
25
12, 6
*Suiza
8
2.5
*Turquía
18
8 ,1
3% Bienes de primera necesidad, alimentos, servicios agrícolas, transporte 12% bienes y servicios Alimentos no procesados, medicinas 15% alimentos, 8% transporte, cultura S/D 6 %Alimentos, agua, productos farmacéuticos, libros, periódicos, 0% exportaciones 8% Agua, productos farmacéuticos, libros 5 % Alimentos, e ingresos agrícolas 13% Gasolina, algunos alimentos, 6% mayoría de alimentos, agua, electricidad, transporte, ocio, publicaciones Vivienda social, carburantes, mecanismos para ahorrar energía, instalación de calefacción Comida, libros productos especiales para la salud Productos alimenticios 12% Productos alimenticios incluso en restaurantes, servicios hoteleros, campamentos, 6% periódicos transporte, cultura alimentos, bebidas no alcohólicas, medicamentos algunos libros entre otros 8 % Alimentos básicos, productos farmacéuticos, libros1% revistas, periódicos, algunos productos agrícolas
educación, transporte internacional, exportaciones. S/D
Servicios médicos y educativos, Exportaciones, servicios bancarios, médicos y de enseñanza, seguros, libros S/D Servicios educativos, médicos, seguros Exportaciones
Servicios financieros, seguros, medicamentos, educación
Libros, ropa de niños, alimentos (no restaurantes)
Exportaciones y servicios financieros S/D Servicios médicos, dentales, educación, seguros, algunas actividades culturales, sistema bancario, venta de inmuebles Salud, servicios sociales, educación cultura Servicios bancarios, seguros,
Fuente: Elaboración propia con base a: *Páginas Web ministerios de hacienda de cada país, **http://comercioexterior.banesto.es/es/elija-su-mercado-objetivo/perfiles-de-paises ***http://www.datosmacro.com/impuestos/iva 1 Tasas vigentes a partir del 01 de Enero de 2014 2 Para abril de 2014 la tasa será del 8% y de 10 % para 2015
De acuerdo a la tabla anterior, las tasas de IVA, son muy variadas en los países europeos, en especial los nórdicos, las tasas alcanzan niveles de 25%, en contraste con Luxemburgo, otro país europeo con tasa general de 15%.
95
La tasa más alta la cobra Hungría con el 27%, y la más baja se observa en Japón con tan solo el 5%.
3.3.1. Eficiencia en la recaudación del IVA en los países de la OCDE Evidentemente el nivel de recaudación de un impuesto no depende únicamente del porcentaje del gravamen cobrado, en la gráfica 1, Hungría, siendo el país con la tasa más alta del IVA con 27%, no es el que más recauda, el porcentaje más alto de recaudación de IVA lo tiene Chile, con el 38.7 % (CEFP, 2013) con una tasa impositiva de IVA del 19%.
Gráfica 1: Ingresos del IVA 2010 en países de la OCDE, como porcentaje de la recaudación total de impuestos
45 40
38.7
35
30.7
30 25 20 15 10
20.5
22.922.5
22.1
23.2
17.6
16.7
13.4
24.8 24 25
22.9 22.7 22.3 21.320.7 20.4 20.1 20.1 18.8 18.7 18.618.9 16.6 16.3 16.2 14.6
11.8 9.6
5 MEX CHL TUR COR AUS JPN IRL SVK CAN GRC ESP NZL ISR POL PRT LUX GBR CZE ISL ALE SVN PBJ HUN NOR AUT FIN FRA ITA BEL SUE DNM
0
Fuente: CEFP (nota cefp/003/2013).
Nueva Zelanda cobra una tasa de impuestos del 15%, por debajo del promedio de la OCDE del 19.7% en 2010 y logra niveles de recaudación del 30.7%, México con una tasa de IVA del 16%, apenas logra recaudar 20 %, un factor en la diferencia del nivel de recaudación evidentemente se debe al 96
hecho de que Nueva Zelanda aplica una tasa general para la mayoría de productos, incluyendo los de consumo básico y México cuenta con infinidad de productos a tasa 0% o exentos, principalmente los alimentos y los medicamentos.
3.3.2. Eficiencia en la recaudación del IVA en México Una tasa de impuestos generalizada no es el único factor requerido para lograr elevados porcentajes de recaudación, existen otras circunstancias de gran peso, determinantes para hacer más eficiente la recaudación, como contar con sistemas transparentes y maximizar los recursos, en este sentido, de acuerdo al Índice de Percepción de la Corrupción 2013, elaborado por Transparencia Internacional (2014), donde se evaluaron 177 países y territorios, con una escala donde 0% es más corrupto y 100% es más limpio, Nueva Zelanda se sitúa en 91%, en el lugar número uno como el país menos corrupto del mundo junto con Dinamarca, mientras México con 34% ocupa el lugar 106 en niveles de corrupción.
Otro elemento importante a considerar es el grado de informalidad en la economía, de acuerdo a la OIT (2014), el porcentaje de personas con empleo informal en el empleo total no agrícola en México, alcanza niveles del 54% en 2011, por lo que evidentemente es otro grave problema en la recaudación no solo del IVA, sino de muchos otros impuestos como el ISR, con detrimento en la obtención de ingresos públicos.
3.3.3. Recomendaciones de la OCDE para aumentar la eficiencia recaudatoria del IVA en México La Organización Para el Desarrollo Económico, se ha pronunciado de manera insistente en la necesidad de aumentar los impuestos al consumo,
97
debido al alto gasto fiscal que representan las tasas diferenciadas y los conceptos exentos para dejar de beneficiar al sector de la población de mayores recursos, cuyo consumo supera por mucho a los sectores más desprotegidos, esto sumado a la evasión, merman la captación efectiva del IVA.
En este sentido la OCDE recomienda a México eliminar gradualmente las exenciones y las tasas cero, redistribuyendo los recursos obtenidos mediante transferencias a las familias de menores ingresos, por medio de programas como Oportunidades u otros instrumentos (OCDE, 2011).
La OCDE realiza estas recomendaciones en base al mayor porcentaje de su gasto que realizan en alimentos las familias más vulnerables, pero respecto a la utilización del mencionado programa Oportunidades, como instrumento para hacer llegar los recursos recaudados podría ser ineficiente, pues aunque indudablemente ha representado un apoyo importante para las familias pobres, no ha sido del todo efectivo en el combate a la pobreza.
El Programa Desarrollo Humano Oportunidades (PDHO), ha tenido efectos positivos en el tema de combate a la pobreza integral de las personas, no obstante, estos avances no han sido suficientes para mejorar las condiciones de los sectores más vulnerables.
El programa Oportunidades es evaluado por el CONEVAL, este organismo emite un documento en el cual integra los resultados de la evaluación, el informe para el periodo 2012-2013, señala algunas deficiencias entre las que destaca la baja cobertura del programa, señala que el acceso efectivo y calidad principalmente de los servicios de salud pero también de educación han limitado el impacto potencial de Oportunidades, haciéndolo insuficiente para superar la pobreza de manera consistente.
98
El Informe de la Evaluación Específica de Desempeño 2012-2013 (CONEVAL, 2013), también emite recomendaciones para mejorar la operatividad del programa, en este contexto señala: El monto de los apoyos de oportunidades que junto con el resto de las transferencias de ingreso por diferentes vías tanto de SEDESOL como de otros programas podría estar generando desincentivos laborales. Se recomienda evaluar la pertinencia e impacto del tipo y monto de los diferentes apoyos y del total, en particular sobre los incentivos laborales.
Es decir, en el informe se sugiere que la gente podría estar experimentando cierta apatía en buscar un empleo para ayudar a mejorar su situación, lo cual junto con las condiciones económicas del país agudizan el problema, pues las personas no cuentan con las oportunidades para desarrollarse en el plano laboral por falta de empleos.
En sus observaciones el informe también destaca que a más de 16 años del programa Oportunidades, si bien la pobreza rural ha disminuido, la urbana por el contrario ha aumentado.
La cobertura del programa es otro elemento que presenta situaciones de inconsistencia, según el reporte de valoración de la información de desempeño del programa Oportunidades (CONEVAL, 2013), en sus hallazgos determina que existen al cierre de 2012, 14,131 localidades con cobertura total, de las cuales 2,272 son localidades de medio bajo o muy bajo rezago social, siendo que las reglas de operación del programa, establecen que solo las localidades con alto o muy alto rezago social deben tener cobertura total, por lo que el informe recomienda revisar esta inconsistencia.
Este argumento se fortalece con el resultado de la Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012 del PDHO, realizado también por
99
CONEVAL, el cual arroja buenos resultados para el programa en general, pero señala como área de oportunidad la cobertura y focalización del programa al establecer que la población objetivo no está bien definida y que no cuenta con planes a mediano y largo plazo.
Indiscutiblemente el programa por sí solo no puede abatir la pobreza, problema complejo y multifactorial requiere de muchos otros factores en su entorno para poder obtener resultados favorables, no obstante, estas áreas de oportunidad sugieren la adecuación del programa a la situación actual del país, por lo que no representa una opción para redistribuir los ingresos obtenidos como consecuencia de un aumento en las tasas impositivas del IVA, tal como sugiere la OCDE.
Esto sumado a los altos índices de corrupción imperantes en México, donde la transparencia es otro grave problema, implica que al no conocerse con certeza el verdadero destino de los recursos, puede provocar incertidumbre en la aplicación de estos y correr el riesgo de una aplicación incorrecta de los recursos y no lleguen a las manos indicadas.
En esta última reforma no hubo un gravamen a los alimentos y medicinas (con algunas excepciones), el gobierno mexicano ha tratado de alinearse con las recomendaciones de la OCDE, iniciando con un proceso de “eliminación”, de algunos regímenes como el intermedio y el de pequeños contribuyentes, considerados los más evasores del pago de IVA, siendo la tendencia por cuestiones internacionales, alinearse a las recomendaciones de estos organismos, no resulta improbable una aplicación de gravámenes a los alimentos y medicinas en años posteriores.
100
3.4. Análisis económico 3.4.1. La recaudación del IVA en México en el periodo 1980-2012 Durante los dos primeros años de implementación del IVA, los niveles de recaudación tuvieron resultados positivos, en 1981 la recaudación creció en un 23%, respecto al primer año. Esta tendencia no fue constante, ante el aumento de la tasa general del 10 al 15 %, más la fuerte crisis experimentada en ese año en nuestra economía, elevando la inflación a tasas de 2 dígitos y una devaluación sin precedentes, provoco un descenso en la recaudación de IVA hasta un 39%.
Las afectaciones en el crecimiento de la recaudación del IVA, como resultado de los cambios en la tasa general en todo el periodo de aplicación del IVA, se detallan en la tabla 15.
101
Tabla 15. Ingresos de IVA en México, 1980-2012 Año
Recaudación a Tasa Recaudación a precios corrientes general % precios de 2012 1980 110.4 10 139,900.06 1981 174.3 10 171,661.24 1982 216.3 10 107,131.97 1983 544.5 15 149,189.17 1984 905.2 15 155,834.70 1985 1,365.2 15 143,526.79 1986 2,291.8 15 117,108.30 1987 6,168.6 15 121,621.52 1988 13,574.2 15 176,471.46 1989 17,482.0 15 189,874.42 1990 25,796.6 15 215,640.24 1991 31,732.7 15 223,294.27 1992 32,702.8 10 205,578.45 1993 37,420.0 10 217,788.90 1994 38,536.9 10 209,515.32 1995 51,785.1 15 185,266.59 1996 72,109.6 15 202,012.44 1997 97,741.6 15 236,625.56 1998 119,871.3 15 244,669.17 1999 151,183.5 15 274,736.60 2000 189,605.9 15 316,227.50 2001 208,408.1 15 332,925.71 2002 218,441.7 15 330,134.82 2003 254,433.4 15 369,823.60 2004 285,022.7 15 393,841.97 2005 318,432.0 15 425,815.33 2006 380,576.1 15 489,091.76 2007 409,012.5 15 506,593.34 2008 457,248.3 15 531,631.41 2009 407,795.1 15 457,774.64 2010 504,509.3 16 542,465.10 2011 537,142.5 16 556,309.30 2012 e/ 579,987.00 16 579,987.00 Fuente: Elaboración propia con datos de la CEFP.
Tasa de crecimiento % 23 -38 39 4 -8 -18 4 45 8 14 4 -8 6 -4 -12 9 17 3 12 15 5 -1 12 6 8 15 4 5 -14 19 3 4
De acuerdo a la tabla anterior, se aprecia que el crecimiento recaudatorio no ha sido constante, presentando altas y bajas en todo el periodo, si bien los cambios en las tasas generales han sido determinantes en la afectación recaudatoria, también lo son las condiciones experimentadas en la economía del país en cada periodo. 102
En los más de 30 años de vigencia el mejor año de recaudación fue en 1988 (de acuerdo a la gráfica 2), en la cual también podemos observar una diminución en la recaudación, coincidente con los cambios en las tasas generales de IVA en 1992 al disminuir la tasa general al 10%, la recaudación lógicamente también disminuyó en 8%, mientras tanto, para 1995 cuando la tasa general volvió a niveles de 15%, la recaudación decreció 12%.
Gráfica 2: Tasa general y tasa de crecimiento en la recaudación del IVA 1980-2012 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 -0.1
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
-0.2 -0.3 -0.4 -0.5 TASA GRAL
TASA CREC
Fuente: Elaboración con base a datos del CEFP y cálculos propios.
En la gráfica se aprecia que los aumentos en la tasa general del IVA, no necesariamente implica aumentos en la recaudación, además al ser el IVA un impuesto causado en base a flujos de efectivo, lógicamente las crisis económicas merman de manera importante los niveles recaudados, aún con incremento de las tasas tal como sucede en 1995 año de la crisis de fin de
103
sexenio de Carlos Salinas o la caída de hasta 14% en 2009, como efecto en nuestro país de la crisis mundial de 2008.
Los aumentos en las tasas del IVA, también han tenido afectaciones en los niveles de crecimiento económico del país como lo demuestra la evolución del porcentaje del PIB, así como cambios en los porcentajes de pobreza alimentaria de la población, y en los índices de desigualdad con el coeficiente de Gini.
El coeficiente de Gini es un indicador que mide la concentración del ingreso de una región por un periodo determinado, mide el grado de desigualdad en la distribución del ingreso o en la concentración de la riqueza.
El CONEVAL ( 2014, pág. 11), define al coeficiente de Gini como: La medida de concentración que resume la manera en que se distribuye una variable (el ingreso por ejemplo) entre un conjunto de individuos. Varía entre cero y uno, mientras el valor del coeficiente sea más cercano a 1, mayor será la desigualdad en la distribución; por el contrario, mientras más cercano a 0, mayor será la igualdad.
El índice de Gini es sensible a los cambios en la tasa general del IVA, en el cambio de 1983, cuando la tasa aumenta del 10 al 15 %, el índice de Gini aumenta de 0.445 a 0.45, traduciéndose en un aumento de la desigualdad, en 1984 disminuye a 0.425, en 1989 vuelve a dispararse a niveles de 0.0469, curiosamente al reducir nuevamente la tasa a 19% de 1992 a 1994, el índice aumenta ligeramente.
Después de la fuerte caída de la economía mexicana a finales de 1994, se toman fuertes medidas para solventar la falta de recursos del Gobierno, volviendo a incrementar la tasa del IVA a 15%, el índice de Gini baja ligeramente en los tres años siguientes, volviendo a alcanzar niveles de
104
0.480 para el año 2000 y como resultado de los comicios de ese año, en el cual por primera vez gana la presidencia de México un partido de oposición, el comportamiento del índice fue a la baja llegando a 0.446 a finales del sexenio.
Con el último cambio en la tasa impositiva en 2010 de tan solo un punto porcentual de incremento, el índice de Gini fue de 0.435, el segundo nivel más bajo después de 1984, aumentando ligeramente los años siguientes.
Respecto al indicador del porcentaje de crecimiento del PIB, este tiene una tendencia lógica a la inversa del porcentaje de pobreza alimentaria, es decir, cuando el crecimiento del PIB disminuye los porcentajes de pobreza aumentan,
demostrando
un
comportamiento
normal
al
no
generar
crecimiento económico.
Los cambios en los niveles de pobreza y crecimiento del PIB, son más sensibles que el índice de Gini al aumento de las tasas del IVA, en el primer cambio en 1983, el comportamiento del PIB es de -3.49 y los porcentajes de pobreza se disparan a nivel de 24.7 %.
En los últimos dos años de vigencia de la tasa al 15% y los tres años siguientes cuando disminuye nuevamente al 10% el IVA, el porcentaje de población en pobreza alimentaria no se mostró sensible a los cambios, observando niveles de entre 21.2 y 21.9 %, en ese periodo.
Con el IVA una vez más a niveles del 15%, y también como consecuencia del entorno económico de 1994, el indicador del PIB experimenta nuevamente una dramática caída de -5.76%, la más alta del periodo analizado, consecuentemente la población en pobreza alimentaria llega a uno de sus niveles más altos llegando al 35.1%.
105
En la siguiente gráfica, se muestran claramente los efectos anteriormente señalados en el índice de Gini, los cambios en los porcentajes de pobreza extrema como reflejo del comportamiento del PIB y la variante de las tasas generales del IVA. Gráfica 3: Comportamiento del % del PIB, el coeficiente de Gini y el % de población en pobreza alimentaria, respecto a los cambios en la tasa del IVA 0.49
35
0.48
30
0.47
25
0.46
20
0.45
15
0.44
10
0.43
5
0.42
0
0.41
-5
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
40
-10
0.4 0.39
% Crecimiento PIB
% Pobreza alimentaria
TASA DE IVA
GINI
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos del Banco de Datos de la Economía Mexicana 1980-2020, Centro de Análisis Macroeconómico http://alejandria.ccm.itesm.mx/biblioteca/digital/basesdatos/bdem/BanM0713.pdf
Los indicadores revisados en la gráfica anterior, dan cuenta del efecto negativo experimentado en la economía y las condiciones de supervivencia de la población ante cambios drásticos en la tasa impositiva del IVA, reforzando el planteamiento de que aumentar las tasas del IVA, generan un circulo de pobreza y desigualdad en la población.
106
3.4.2. Contribución porcentual del IVA a los ingresos tributarios 19802012 El IVA es el segundo impuesto en importancia en México desde su nacimiento en 1980 y pese a las distintas políticas aplicadas para su recaudación, no se ha logrado aumentar a los niveles necesarios, de tal manera que se vea reflejado tanto en mejor distribución del ingreso en la población, como en el crecimiento económico del país.
En 1980 el IVA representaba en recaudación el 1.9 % del PIB, para 1991, después de nueve años aplicando un porcentaje al IVA general, el PIB solo había crecido a 2.8%, menos de un punto porcentual, teniendo su mejor posición en 2010 al llegar a 3.9% con una tasa del 16%.
La siguiente gráfica muestra el comportamiento del PIB respecto a las distintas tasas manejadas, es importante mencionar el cambio en la forma de recaudación del IVA, después de 2002 a flujos de efectivo, simplificando la determinación del IVA a cargo, situación que pudo contribuir a la mejora en su recaudación.
107
Gráfica 4: Captación del IVA como porcentaje del PIB en México 19802012 4.5
18
4
16
3.5
14
3
12
2.5
10 8
1.5
6
1
4
0.5
2
0
0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
2
IVA Como % del PIB Fuente: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas nota cefp/002/2013
Básicamente la recaudación como porcentaje del PIB del IVA, tiene un comportamiento espejo respecto a los cambios en las tasas, pero el efecto no es en la misma magnitud del incremento, como se aprecia en la gráfica anterior.
108
Capítulo 4. PROSPECTIVA DE LA POLÍTICA IMPOSITIVA DEL IVA EN MÉXICO 4.1. Tendencia del IVA en alimentos y medicinas, países de la OCDE
La tendencia impositiva en los países integrantes de la OCDE es gravar alimentos y medicinas, prácticamente todos los países manejan tasas diferenciadas para estos conceptos, con excepción de Australia, Corea, Irlanda, Reino Unido y por supuesto México, Suiza y Luxemburgo aplican las tasas más bajas del 2.5 y 3 % respectivamente, gravando con la misma tasa alimentos y medicinas, mientras que Estonia y República Eslovaca cobran el 20 % a los alimentos y Dinamarca el 25% a ambos productos, siendo las tasas más altas de todo el grupo como se puede apreciar en la siguiente gráfica.
Gráfica 5: Porcentajes de IVA en alimentos y medicinas en los países miembros de la OCDE 2012 30 % Alimentos 25
% Medicinas
20 15 10 5
ALEMANIA AUSTRALIA AUSTRIA BELGICA CANADA CHILE COREA DINAMARCA ESLOVENIA ESPAÑA ESTONIA FINLANDIA FRANCIA GRECIA HUNGRIA IRLANDA ISLANDIA ITALIA JAPON LUXEMBURGO MEXICO NORUEGA PAISES BAJOS POLONIA PORTUGAL REINO UNIDO REP. CHECA REP. ESLV SUECIA SUIZA TURQUIA
0
Fuente: Elaboración propia con base a las web de los ministerios de cada país. *No se incluye Israel y Nueva Zelanda por no tener datos disponibles.
109
Chile y México únicos países de América Latina miembros de la OCDE, observan características económicas similares para poder compararse, pues ambos son países emergentes, mientras Chile maneja tasas de IVA del 19% tanto en alimentos y medicinas en México son de 0% para estos productos.
En Chile, el IVA se implementó en 1974 con una tasa inicial del 20%, en 1998 bajo la tasa al 18% y desde 2003 es del 19%, en México se implementa en 1980 con una tasa del 10% prácticamente la mitad que en Chile.
El IVA representa más del 45% de sus ingresos tributarios netos para 2012 (Chile, 2013), en México son del 37.9% según la LIF 2012, sin embargo no ha sido suficiente para disminuir en Chile la desigualdad de su población, siendo más alta que en México como se aprecia en la siguiente gráfica.
Gráfica 6: Comparativo Índice de Gini en México y Chile 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 1990
1996
2000 GINI CHILE
2003
2009
2011
GINI MEXICO
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
En el rango de años seleccionados en la gráfica anterior del índice de Gini, se aprecia que en México se ha mantenido por debajo de 0.5, lo que significa
110
que es un país muy desigual, Chile presenta cifras superiores al .5, es decir tiene mayor desigualdad.
4.1.1. La Unión Europea La Unión Europea (UE) está integrada por 28 países, como espacio sin fronteras interiores, es decir, no hay controles en las fronteras interiores de los países miembros, la gente puede viajar libremente, se promueve la sana economía y el desarrollo integral de sus habitantes, uno de los objetivos es mantener políticas impositivas lo más homogéneamente posible entre los países miembros, cada país miembro es libre de aplicar las políticas impositivas más convenientes a su economía, deben de seguir ciertos lineamientos para no contravenir los intereses de la Unión, al respecto la UE (2014) supervisa el cumplimiento de ciertas características en los impuestos:
- Coherencia con los objetivos de creación de empleo de la UE - No obstaculicen la libre circulación por la UE de bienes, servicios y capitales - No favorezcan a las empresas de un país en detrimento de las de otro - No discriminen a los consumidores, trabajadores o empresas de otros países de la UE.
Respecto al IVA y debido a la relevancia para la economía europea ésta interviene en el establecimiento de reglas de carácter general para todos los miembros de la Unión, pero sin imponer una tasa específica únicamente delimita que la tasa general de IVA mínima, no puede ser menor al 15%.
Como se puede observar en la siguiente gráfica de los países miembros, Luxemburgo es el único país con una tasa general de IVA del 15%, en contraste con Hungría quien maneja la tasa más alta de la Unión del 27%, respecto al tratamiento a los alimentos y medicinas, prácticamente todos los
111
países aplican un tipo de gravamen, Malta, Reino Unido e Irlanda, son los únicos países que manejan tasas del 0% a los alimentos y medicinas, Bulgaria y Dinamarca gravan ambos a la tasa general del 20 y 25% respectivamente.
Gráfica 7: Tasas generales y Tasas del IVA en alimentos y medicinas en la Unión Europea 2012
Tasa General
% Alimentos
% Medicinas
30 25 20 15 10 5
Luxemburgo Malta Alemania Chipre Bulgaria Estonia Francia Austria Eslovaquia Reino Unido Bélgica República Checa España Letonia Lituania Países Bajos Italia Eslovenia Grecia Irlanda Polonia Portugal Rumania Finlandia Dinamarca Croacia Suecia Hungría
0
Fuente: Elaboración propia con base al VAT Rates Appliedin the Member Sates of the European Unión, obtenido de: http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/vat/how_vat_works/rates/index_en.htm
De los países que aplican gravamen a los alimentos y medicinas, generalmente tienen la misma tasa para ambos productos y en el mejor de los casos la tasa aplicada a los alimentos es mayor en comparación con la de las medicinas.
112
4.1.2. América Latina En América Latina las tasas del IVA también son muy contrastantes, Argentina y Uruguay observan las tasas más altas con 21 y 22 % respectivamente, mientras Panamá y Paraguay las más bajas con el 7 y 10 %, como se aprecia en la gráfica 8.
En América Latina la tendencia es no gravar con IVA a los alimentos (generalmente en estado natural) y medicinas, con excepción de Paraguay, Uruguay, Argentina y Chile, que aplican tasas del 5, 10,11 y 19% respectivamente, en el caso de Colombia se cuenta con una canasta básica de productos exentos y grava con una tasa del 7% al café, la avena, azúcar, cacao chocolate, entre otros, mientras en Guatemala está exenta la compra de carne y vegetales en estado natural, siempre y cuando no se rebasen los 100 quetzales por transacción, Uruguay maneja un gravamen del 10 % a los alimentos, manteniendo algunos productos exentos como la leche en todas sus presentaciones, la carne, las frutas y vegetales en estado natural.
En la siguiente gráfica se observa las tasas generales y diferenciadas aplicadas en los países seleccionados de América Latina.
113
Gráfica 8: Tasas Generales y tasas de IVA en alimentos y medicinas en países seleccionados de América Latina 2012 25 20 15 10 5 0
Tasa Gral.
%AyM
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de las legislaciones y ministerios de hacienda de cada país.
De los países latinoamericanos, Argentina, Chile, Uruguay y Perú manejan tasas generales de IVA más altas que en México, y de estos solo Perú no maneja tasas diferenciadas para alimentos y medicinas.
En México el tema del IVA a los alimentos y medicinas, no es sencillo de discernir, existen opiniones a favor y en contra de su aplicación; algunas de las opiniones a favor destacan el hecho de que imponer el IVA a estos conceptos disminuirían la inequidad en los ingresos de la población al recaudar más impuestos de los niveles más ricos, los cuales a su vez se redistribuirían a la población de menos recursos.
De acuerdo a las recomendaciones de la OCDE, los ingresos obtenidos de gravar alimentos y medicinas, deben redistribuirse a la población de menores
114
ingresos, por medio de transferencias a través de programas como OPORTUNIDADES u otros instrumentos (OCDE, 2011).
A simple vista se podría percibir que al ser proporcionalmente mayor la contribución de los últimos niveles de ingresos en la recaudación de este impuesto, sería relativamente simple redistribuir los ingresos obtenidos a los tres niveles de menores ingresos y quedaría un monto importante para mejorar las finanzas públicas.
Si el objetivo de gravar los alimentos y medicinas es mejorar la condición económica de las familias de menos ingresos, lógicamente las transferencias que se distribuyan deben ser mayores al impacto económico generado en el gasto familiar por el consumo de los bienes gravados y de preferencia por arriba de la Línea de Bienestar Mínimo utilizada por el CONEVAL para medir los niveles de pobreza (CONEVAL, 2014). El CONEVAL publica cada dos años la “Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México”, que incluye dos conceptos: la Línea de Bienestar (LB) y la Línea de Bienestar Mínimo (LBM), las cuales se van actualizando mensualmente conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC), el monto de la LBM para diciembre de 2012, fue de 823.95 pesos para las zonas rurales y de 1158 pesos para las urbanas y la LB para el mismo periodo fue de 1611.58 pesos para las zonas rurales y de 2513.48 pesos para las urbanas.
Define las zonas rurales como aquellas localidades con menos de 2500 habitantes y urbanas las que tienen 2500 habitantes y más. Precisa la línea de bienestar como el “valor monetario de una canasta de alimentos, bienes y servicios básicos” y la línea de bienestar mínimo como “el valor monetario de una canasta alimentaria básica”. (CONEVAL, 2014)
115
Una canasta alimentaria básica (CBA), según el mismo organismo es el “conjunto de alimentos cuyo valor sirve para construir la línea de bienestar mínimo, determinados de acuerdo con el patrón de consumo de un grupo de personas que satisfacen con ello sus requerimientos de energía y nutrientes”.
La canasta básica alimentaria está integrada por los conceptos de acuerdo a la tabla 16, en la cual también se integran los conceptos de la canasta básica no alimentaria (CBNA).
116
Tabla 16. Integración de la línea básica mínima (LBM) y la línea básica (LB) y su valor monetario a Diciembre de 2012 Línea Básica Mínima (LBM)
Línea Básica (LB)
CBA Rural
CBA Urbana
CBNA
Maíz, trigo y arroz
Transporte público
Aceites
Maíz, trigo y arroz y otros cereales Carne de res y ternera, carnes procesadas, carne de pollo y pescados frescos Leche, quesos, huevos y otros derivados de la leche Aceites
Tubérculos crudos o frescos
Tubérculos
Comunicaciones y para vehículos
Carne de res y ternera, pollo y pescados frescos
Leche, quesos, huevos,
crudos
o
frescos Verduras
y
legumbres
Verduras
y
legumbres
Limpieza y cuidados de la casa
Cuidados personales Educación cultura y recreación
Vivienda y conservación
servicios
servicios
de
frescas
frescas
Leguminosas
Leguminosas
Frutas frescas
Frutas frescas
Azúcar y mieles
Azúcar y mieles
Prendas de vestir, calzado y accesorios Cristalería, blancos y utensilios domésticos Cuidados de la salud
Alimentos preparados para consumir en casa Bebidas no alcohólicas
Alimentos preparados para consumir en casa Bebidas no alcohólicas
Enseres domésticos y mantenimiento de la vivienda Artículos de esparcimiento
Otros
Otros
Otros Canasta Básica Alimentaria
Valor mensual $823.25
Valor Mensual $1,158.60
*Valor mensual per cápita rural. 2012 $ 1611.58 Valor mensual urbano $ 2,513.48
Fuente: CONEVAL *Valor a diciembre de 2012
La canasta básica no alimentaria significa el monto mínimo por persona para cubrir sus necesidades básicas de alimentación, vestido, transporte, educación, salud y vivienda. En la tabla anterior, también se aprecia que la LB, se integra por la canasta básica alimentaria y la no alimentaria.
117
De acuerdo al CONEVAL, al conjunto de carencias de la LBM se le denomina pobreza extrema y a las carencias de la LB, se le denomina pobreza
moderada
al
conjunto
de
ambas
se
denomina
pobreza
multidimensional de acuerdo a la Ley General de Desarrollo Social (2013), que especifica que pobreza multidimensional es la combinación de seis carencias sociales: rezago educativo, carencia por acceso a los servicios de salud, por acceso a la seguridad social, carencia por calidad y espacios en la vivienda, carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda y carencia por acceso a la alimentación. Las cuales están presentes en el cuadro anterior.
Con el objetivo de tener un panorama general de las condiciones actuales que presenta la población, respecto a los ingresos monetarios con los que cuenta y los ingresos necesarios para contar con una canasta mínima de nutrientes, en la tabla 17, se realiza una estimación sobre las condiciones de poder adquisitivo de las familias en 2012 y del monto de las transferencias que se requieren para mejorar la situación de carencia alimentaria de los niveles más bajos de ingreso de la población, se elabora con base a la ENIGH 2012 tomando los gastos corrientes monetarios y el total de ingresos monetarios y no monetarios, incluyendo transferencias:
118
Tabla 17. Estimación de las transferencias necesarias en 2012 para asegurar el acceso a los alimentos de la canasta básica de acuerdo a los niveles de ingreso dados en múltiplos de los salarios mínimos (millones de pesos) Múltiplos de los salarios mínimos Hogares Ingreso corriente Ingreso por hogar Integrantes promedio por hogar Ingreso por integrante Línea de bienestar mínima promedio Transferencias por integrante Transferencias por hogar
0 A 1 941,241 15,202
1.01 A 1.5 1,657,591 45,038
1.51 A 2 1,933,982 73,303
2.01 A 3 4,318,566 233,024
3.01 A 4 4,268,743 321,946
4.01 A 5 3,546,636 344,805
5.01 A 6 2,689,254 317,902
6.01 A 7 2,181,803 304,607
7.01 A 8 1,781,387 288,104
8.01 Y Más 8,240,176 2,853,049
0.0162
0.0272
0.0379
0.0540
0.0754
0.0972
0.1182
0.1396
0.1617
0.3462
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
0.0044
0.0073
0.0102
0.0146
0.0204
0.0263
0.0319
0.0377
0.0437
0.0936
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.0118
0.01189
0.0075
0.0045
0.0016
26,206
27,884
11,779
Fuente: Elaboración propia con base a la ENIGH 2012, basada en ingresos corrientes
119
En los tres primeros niveles de ingresos, hasta dos salarios mínimos, los recursos necesarios para que todas las familias del país, tengan asegurado su acceso a la alimentación, suman 65,869 millones de pesos. Con estos niveles de pobreza un gravamen a los alimentos sería devastador para este sector de la población.
Con la finalidad de analizar los posibles efectos de la aplicación de un gravamen a los alimentos y medicinas, a continuación se plantean cuatro escenarios probables para estimar el efecto en la economía de la población, los cuales se desarrollaran en base a la ENIGH 2012.
4.2. Proyección del impacto en el gasto, gravando alimentos y medicinas a la tasa del IVA a 16% (primer escenario probable)
En primer lugar, se plantea mediante un ejercicio básico en base a la ENIGH 2012 la proyección de un aumento en el gasto realizado por los hogares en alimentos y medicinas (actualmente no gravados por el IVA), aplicando una tasa del 16%.
Para todas las estimaciones del rubro de los alimentos no se consideraron para efectos de este análisis, las bebidas alcohólicas y no alcohólicas, consumidas en el hogar, respecto a las medicinas, únicamente se consideraron los medicamentos con receta, se considera el total de ingresos, monetarios y no monetarios incluidas las transferencias respecto a los gastos, se consideraron solamente los gastos corrientes monetarios.
120
4.2.1. Gasto de las familias en alimentos y medicinas según la ENIGH 2012 Al ser la alimentación el pilar principal de la subsistencia, es lógico que las familias más desfavorecidas, gasten la mayor parte de sus ingresos en ese concepto, en comparación con la población cuyos ingresos son mayores, debido a esto un gravamen a estos por mínimo que sea, evidentemente afectará en mayor proporción a la población de menores ingresos. En cuanto a los medicamentos, el porcentaje del gasto en medicamentos recetados respecto al ingreso total es mayor en los niveles inferiores de ingreso, pero es poco significativo como se aprecia en la siguiente tabla:
Tabla 18. Proporción del ingreso gastado en alimentos y medicamentos recetados, según ingreso trimestral (miles de pesos) Múltiplos de los salarios mínimos % del ingreso consumido en alimentos % del ingreso consumido en medicinas
0 A 1
1.01 A 1.5
1.51 A 2
2.01 A 3
3.01 A 4
4.01 A 5
5.01 A 6
6.01 A 7
7.01 A 8
8.01 Y Más
76.37
48.59
39.37
34.29
27.83
24.23
21
19.82
17.34
9.66
1.08
0.77
0.79
0.56
0.51
0.43
0.44
0.31
0.39
0.38
Fuente: Elaboración propia con base a la ENIGH 2012.
Las personas del primer nivel de ingresos gastan el 76.34% de sus ingresos en alimentos, más de las dos terceras partes, mientras que las del nivel de 8 y más, apenas el 9.66, la diferencia en gasto entre el primer nivel y el último es casi de ocho a uno. En cuanto a las medicinas la diferencia es menor, de tres a uno.
121
La gráfica 9muestra este efecto:
Gráfica 9: Porcentaje del ingreso gastado en alimentos consumidos en el Hogar y medicinas recetadas 1.2
90 80
1
70
0.8
%
60 50
0.6
40
0.4
30 20
0.2
10
0
0 1
1.5
2
3
4
5
6
7
8
8+
Múltiplos de los salarios mínimos generales % Alimentos
% medicinas
Fuente: Elaboración propia con base en los datos de la ENIGH 2012.
La gráfica anterior muestra como hasta el nivel 5, hay afectaciones en los ingresos destinados a la alimentación, pues se gasta la cuarta parte del total de su ingreso. En lo que respecta a las medicinas, aunque es marcada la afectación entre el primer y último nivel, la proporción es menor.
4.2.2. Efectos probables en el gasto familiar La aplicación de un gravamen en alimentos y medicinas de 16% impactaría de manera directa los ingresos de la población que gana hasta 8 salarios mínimos, siendo los primeros 4 niveles los más afectados, como puede apreciarse en la siguiente tabla:
122
Tabla 19. Proporción del ingreso gastado en alimentos y medicamentos recetados con un gravamen del 16% de IVA, según ingreso trimestral (miles de pesos) Múltiplos de los salarios mínimos % del ingreso consumido en alimentos % del ingreso consumido en medicinas
0 A 1
1.01 A 1.5
1.51 A 2
2.01 A 3
3.01 A 4
4.01 A 5
5.01 A 6
6.01 A 7
7.01 A 8
8.01 Y Más
88.59
56.36
45.67
39.78
32.28
28.11
24.36
22.99
20.12
11.21
1.25
. 89
.91
.65
.59
.5
.51
.36
.45
.44
Fuente: Elaboración propia con base en datos del consumo en alimentos en el hogar (excepto bebidas alcohólicas y no alcohólicas) y medicamentos recetados.
La brecha en el nivel de más de ocho salarios es casi imperceptible, mientras que es claramente visible incluso desde el nivel cuatro, por lo que este aumento impactaría también a la población de ingresos medios.
Se aprecia en la gráfica 10 que el impacto más significativo es en los primeros cuatro niveles de ingresos, en el nivel más bajo de ingreso el impacto es de más del 12 %, mientras en el nivel de cuatro salarios mínimos la afectación es del 4.45%. Los niveles de ingresos medios también son afectados significativamente.
123
Gráfica 10: Efecto del IVA al 16% en alimentos consumidos en el hogar y medicinas con receta
100 90 80 70
%
60 50 40 30 20
12.22
10
7.77
6.3
0 1
1.5
2
5.49 3
4.45 4
3.88 5
3.36 6
3.17 7
2.78 8
1.55 8+
Múltiplos de los salarios mínimos generales % Alimentos
% Alimentos +IVA
% Impacto
Fuente: Elaboración propia con base a la ENIGH 2012 y cálculos propios.
4.2.3. Estimación de los subsidios necesarios para contrarrestar el efecto negativo en las familias con ingresos de hasta 2 salarios mínimos Se toma como referencia el consumo trimestral según la ENIGH 2012, en alimentos en el hogar sin incluir bebidas y el consumo en medicamentos con receta, de acuerdo a cada nivel de ingresos se elevan anualmente los datos y se aplica a la suma de estos conceptos el 16 % y se obtiene un ingreso estimado en recaudación de IVA por 126,070 millones de pesos al año.
Los primeros tres niveles de ingresos son los que menos contribuyen con apenas el 8% del total recaudado, al ser su gasto en estos conceptos menor en comparación con los siguientes niveles de ingreso, mientras los niveles 3
124
al 8 son los más afectados al ser los que más contribuyen, con excepción del último, el cual al ser el resto de la población no puede diferenciarse exactamente la afectación por nivel de ingreso como puede apreciarse en la tabla 20.
Tabla 20 Recaudación anual estimada de IVA, gravando alimentos y medicinas recetadas al 16% de IVA, según el nivel de ingresos (millones de pesos) Múltiplos de los salarios mínimos Total
0 A 1
1.01 A 1.5
1.51 A 2
2.01 A 3
3.01 A 4
4.01 A 5
5.01 A 6
6.01 A 7
7.01 A 8
8.01 Y Más
3,556.2
4,710.4
12,993.5
14,596.1
13,606.6
10,908.4
9,808.6
8,174.5
45,832
2.82
3.74
10.31
11.58
10.79
8.65
7.78
6.48
36.35
1,883.8
126,070.3 1.49 %
Fuente: elaboración propia con base a la ENIGH 2012
EL último nivel generaría el 36.35% de la recaudación sin prácticamente sufrir afectación a su ingreso, el primer nivel solo contribuiría con el 1.49% con una afectación en su ingreso 12.22%, confirmando que sí se obtendrían recursos de los niveles más altos de ingresos, con un costo social mucho mayor: profundizar la pobreza.
Para estimar el importe de las transferencias necesarias para superar la línea de bienestar mínimo por cada habitante, se estimó un promedio entre la LBM para las zonas urbanas y las rurales, partiendo del incremento del gasto como resultado del gravamen del 16 % a los alimentos consumidos en el hogar y a los medicamentos recetados para obtener el incremento en el gasto por nivel de ingresos, así como del ingreso per cápita mensual por cada miembro del hogar, con base a los ingresos corrientes de los múltiplos de los salarios mínimos generales de la ENIGH 2012, se obtienen los resultados de la tabla 21.
125
Tabla 21. Estimación de las transferencias anuales requeridas para lograr la línea de bienestar mínima, con alimentos y medicinas gravados al 16 % (millones de pesos) 0 A 1 941,241
1.01 A 1.5 1,657,591
1.51 A 2 1,933,982
2.01 A 3 4,318,566
3.01 A 4 4,268,743
4.01 A 5 3,546,636
5.01 A 6 2,689,254
6.01 A 7 2,181,803
7.01 A 8 1,781,387
8.01 Y Más 8,240,176
Ingreso corriente
15,202
45,038
73,303
233,024
321,946
344,805
317,902
304,607
288,104
2,853,049
Gasto en alimentos y medicinas
11,774
22,227
29,440
81,209
91,226
85,041
68,178
61,304
51,091
286,450
Incremento estimado del gasto
1,884
3,556
4,710
12,993
14,596,
13,607
10,908
9,809
8,175
45,832
Ingreso menos incremento del gasto
13,318
41,481
68,593
220,031
307,350
331,198
306,993
294,798
279,929
2807,217
Ingreso por hogar
.01450
0.02503
0.03547
0.05095
0.072
0.09338
0.11416
0.13512
0.1571
0.34067
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
Ingreso por integrante
0.00382
0.00676
0.00959
0.01377
0.01946
0.02524
0.03085
0.03652
0.0425
0.09207
Línea de bienestar mínima promedio
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.0118
0.01189
Transferencias por integrante
0.00807
0.00513
0.00230
28,090
31,441
16,487
Múltiplos de los salarios mínimos
Hogares
Integrantes promedio por hogar
Transferencias por hogar
Fuente: Cálculos propios con base a la ENIGH 2012
126
En ingresos de hasta dos múltiplos del salario mínimo general, se encuentran por debajo de la línea de bienestar mínima promedio de 11,890 pesos anuales, significando en este nivel de ingresos las personas no cuentan con los recursos suficientes para poder obtener la canasta básica de alimentos.
A partir de los niveles de ingresos de 3 salarios mínimos, la línea de bienestar es superada, pero si se considera que la línea de bienestar tomada como referencia es únicamente en cuanto a cobertura de la canasta básica, la cual solo garantiza el acceso a la alimentación, no a los demás requerimientos indispensables de la población, como salud, vestido y habitación, debido a esto y para evitar agudizar el nivel de pobreza general sería necesario realizar también transferencias a estos sectores para no mermar su capacidad adquisitiva con el aumento del gravamen.
4.2.4. Afectación en los Gastos Fiscales En la estimación de transferencias de la tabla 21, se consideraron los 3 primeros niveles de ingresos, es decir hasta 2 salarios mínimos, realizando una transferencia por la diferencia entre su nivel de ingresos corrientes antes y después de la aplicación del IVA, con la finalidad de garantizar su acceso a la alimentación.
En consecuencia, se tendrían que otorgar transferencias por cerca de 76,019 millones de pesos, los cuales comparados con la recaudación estimada de 126,070 millones de pesos, se tiene como resultado 50,050 millones como beneficio neto para el Estado, lo que representa solo el 1.26% del total de ingresos presupuestados tan solo para 2013, considerando además la necesidad de realizar gastos administrativos para poder entregar estos recursos a la población beneficiada aparenta ser una opción no muy favorable para la recaudación de impuestos. 127
Como resultado de lo anterior, además de no obtener un beneficio real en cuanto a recaudación de ingresos, se estaría generando mayor pobreza, a la cual tener que aplicar programas gubernamentales ocasionando un círculo vicioso.
4.3. Proyección del impacto en el gasto, gravando alimentos y medicinas a la tasa del IVA a 10 % (segundo escenario probable)
La tendencia en la UE, los países de la OCDE y algunos países de América Latina, es gravar alimentos y medicinas ya sea con tasas iguales a la general o con tasas diferenciadas, un futuro escenario en México referente al gravamen para alimentos y medicinas podría ser una tasa diferenciada.
4.3.1. Efectos probables en el gasto familiar En el segundo planteamiento igual con base en la ENIGH 2012, se proyecta un gravamen para alimentos y medicinas del 10 %, evidentemente un menor gravamen afecta de menor manera los distintos niveles de ingreso, siendo casi imperceptible en niveles de 6 salarios mínimos generales en adelante, como se aprecia en la gráfica 11, por lo que las transferencias para disminuir las afectaciones, también son menores y existen mayores probabilidades de beneficio directo tanto en el la recaudación de ingresos, como en una disminución sensible en el presupuesto de gastos fiscales.
128
Gráfica 11: Efecto del IVA al 10% en alimentos consumidos en el hogar y medicinas con receta
Título del gráfico 90 80 70
%
60 50 40 30 20 10
7.64
4.85
0 1
1.5
3.94 2
3.43 3
2.78 4
2.43 5
2.1 6
1.98 7
1.74 8
0.97 8+
Múltiplos de los salarios mínimos generales % Alimentos
% Alimentos +IVA
% Impacto
Fuente: Elaboración propia con base a la ENIGH 2012 y cálculos propios.
La gráfica anterior, muestra prácticamente la misma afectación que cuando se aplica el gravamen del 16%, aunque si afecta mayormente a los primeros niveles de ingresos.
4.3.2. Estimación de los subsidios para contrarrestar efectos negativos En la tabla 22 se proyecta un gravamen de 10% a los alimentos y medicinas, el ingreso a obtener es de 78,794 millones de pesos, mientras los subsidios estimados necesarios para nivelar los ingresos de los niveles hasta dos salarios mínimos, serían de 72,213 millones de pesos, quedando para la hacienda pública un excedente de solo 6,582 millones de pesos, cantidad por demás demeritoria para justificar este aumento.
129
Tabla 22. Estimación de las transferencias requeridas para lograr la línea de bienestar mínima, con alimentos y medicinas gravadas al 10% (millones de pesos) Múltiplos de los salarios mínimos Hogares Ingreso corriente Gasto en alimentos y medicinas Incremento estimado del gasto Ingreso menos incremento del gasto Ingreso por hogar Integrantes promedio por hogar Ingreso por integrante Línea de bienestar mínima promedio Transferencias por integrante Transferencias por hogar
0 A 1 941,241
1.01 A 1.5 1,657,591
1.51 A 2 1,933,982
2.01 A 3 4,318,566
3.01 A 4 4,268,743
4.01 A 5 3,546,636
5.01 A 6 2,689,254
6.01 A 7 2,181,803
7.01 A 8 1,781,387
8.01 Y Más 8,240,176
15,202 11,774
45,038 22,227
73,303 29,440
233,024 81,209
321,946 91,226
344,805 85,041
317,902 68,178
304,607 61,304
288,104 51,091
2,853,049 286,450
1,177
2,223
2,944
8,121
9,123
8,504
6,818
6,130
5,109
28,645
14,025
42,815
70,359
224,903
312,824
336,301
311,084
298,477
282,995
2824,404
.01490
0.02583
0.03638
0.05208
0.07328
0.09482
0.11568
0.13680
0.1588
0.34276
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
0.00403
0.00698
0.00983
0.01408
0.01981
0.02563
0.03126
0.03697
0.0429
0.09264
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.0118
0.01189
0.00786
0.00491
0.00206
27,383
30,107
14,722
Fuente: Cálculos propios con base a la ENIGH 2012.
130
En la tabla 22 el monto de las transferencias, apenas aumenta en comparación de la estimación anterior, la causa son los ingresos estáticos, pero también el hecho de que los tres primeros niveles de ingresos ya tienen condiciones precarias de ingreso, incluso antes de la aplicación de cualquier gravamen.
La siguiente tabla muestra la proporción en que cada nivel contribuye a la recaudación cuando se incrementa el 10%, así como el importe total que se recaudaría con este aumento.
Tabla 23. Recaudación anual estimada de IVA, gravando alimentos y medicinas recetadas al 10% de IVA, según el nivel de ingresos (millones de pesos) Múltiplos de los salarios Mínimos Total
0 A 1
1.01 A 1.5
1.51 A 2
2.01 A 3
3.01 A 4
4.01 A 5
78,794 1,778 2,223 2,944 8,121 9,123 8,504 % 1.49 2.82 3.74 10.31 11.58 10.79 Fuente: Elaboración propia con base en la ENIGH 2012
5.01 A 6
6.01 A 7
7.01 A 8
8.01 Y Más
6,818 8.65
6,130 7.78
5,109 6.48
28,645 36.35
Se aprecia en la tabla que no importa el gravamen aplicado, la contribución es la misma en todos los niveles como en la tabla 20, aplicando 16 y 10 % respectivamente, debido a que el ingreso permanece estático. No así la cantidad recaudada.
4.3.3. Afectación en los gastos fiscales En este escenario es evidente que las transferencias que tendrían que realizarse a los hogares hasta el nivel dos de ingresos, prácticamente serían iguales a los ingresos recaudados, no obstante, la afectación es visible hasta el nivel cinco de ingresos debido a esto, resultaría un sacrificio innecesario
131
que solo aumentaría los gastos fiscales sin un beneficio real para las finanzas públicas.
4.4. Proyección del impacto en el gasto, gravando alimentos y medicinas a la tasa del IVA a 8% (tercer escenario probable)
En esta proyección de gravamen del 8% a los alimentos y medicinas, la recaudación del IVA es de 63,035 millones de pesos y las transferencias necesarias para mitigar el efecto hasta el nivel de dos salarios mínimos es de 70,944 millones de pesos, 7,909 más que los ingresos recaudados, como se aprecia en la tabla 24.
Los gastos fiscales crecerían sin beneficio por parte de los ingresos recaudados, que quedan por debajo de lo necesario para destinar al desarrollo social, por lo que este aumento resulta contraproducente e inviable.
132
Tabla 24. Estimación de las transferencias requeridas para lograr la línea de bienestar mínima, con alimentos y medicinas gravadas al 8% (millones de pesos) Múltiplos de los salarios mínimos Hogares
0 A 1 941,241
1.01 A 1.5 1,657,591
1.51 A 2 1,933,982
2.01 A 3 4,318,566
3.01 A 4 4,268,743
4.01 A 5 3,546,636
5.01 A 6 2,689,254
6.01 A 7 2,181,803
7.01 A 8 1,781,387
8.01 Y Más 8,240,176
Ingreso corriente Gasto en alimentos y medicinas Incremento estimado del gasto Ingreso menos incremento del gasto *Ingreso por hogar Integrantes promedio por hogar Ingreso por integrante Línea de bienestar mínima promedio Transferencias por integrante Transferencias por hogar
15,202
45,038
73,303
233,024
321,946
344,805
317,902
304,607
288,104
2,853,049
11,774
22,227
29,440
81,209
91,226
85,041
68,178
61,304
51,091
286,450
942
1,778
2,355
6,497
7,298
6,803
5,454
4,904
4,087
22,916
14,260
43,260
70,948
226,528
314,648
338,001
312,447
299,703
284,017
2830,133
.01515
0.02610
0.03669
0.05245
0.07371
0.09530
0.11618
0.13736
0.1594
0.34346
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
0.00409
0.00705
0.00991
0.01418
0.01992
0.02576
0.03140
0.03713
0.0431
0.09283
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.0118
0.01189
0.0078
0.00484
0.00198
27,148
29,663
14,133
Fuente: Elaboración propia con base a la ENIGH 2012
133
En esta estimación la afectación es menor pues la tasa es la más baja, pero los ingresos recaudados no son importantes y las transferencias necesarias son prácticamente iguales.
En un último supuesto tomando como base que la afectación en el gasto de las personas cuando se aumenta el IVA en las medicinas es menor y considerando que el beneficio mayor de que estas estén gravadas a tasa 0%, además de beneficiar al nivel más alto de ingresos, también beneficia a las industrias farmacéuticas, pues al estar al 0%, pueden pedir devolución o acreditamiento de sus gastos afectos al 16%, se realiza la estimación correspondiente en la tabla 25.
134
Tabla 25. Estimación de las transferencias requeridas para lograr la línea de bienestar mínima, con medicinas gravadas al 16% (millones de pesos) 0 A 1 941,241
1.01 A 1.5 1,657,591
1.51 A 2 1,933,982
2.01 A 3 4,318,566
3.01 A 4 4,268,743
4.01 A 5 3,546,636
5.01 A 6 2,689,254
6.01 A 7 2,181,803
7.01 A 8 1,781,387
8.01 Y Más 8,240,176
Ingreso corriente
15,202
45,038
73,303
233,024
321,946
344,805
317,902
304,607
288,104
2,853,049
Gasto en medicinas Incremento estimado del gasto
163.49
344.64
576.88
1,302.91
1,640.28
1,485.66
1,407.45
936.81
1,128.49
10,844.55
26.16
55.14
92.30
208.47
262.44
237.71
225.19
149.89
180.56
1,735.13
Ingreso menos incremento del gasto Ingreso por hogar Integrantes promedio por hogar Ingreso por integrante
15,176
44,983
73,211
232,816
321,684
344,567
317,677
304,457
287,923
2,851,314
0.0161
0.0271
0.0379
0.0539
0.0754
0.0972
0.1181
0.1395
0.1616
0.3460
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
0.0044
0.0073
0.0102
0.0146
0.0204
0.0263
0.0319
0.0377
0.0437
0.0935
Línea de bienestar mínima promedio Transferencias por integrante Transferencias por hogar
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.01189
0.0118
0.01189
0.0075
0.0046
0.0017
26,232
27,940
11,871
Múltiplos de los salarios mínimos Hogares
Fuente: Cálculos propios con base en la ENIGH 2012.
135
Comparamos los resultados obtenidos en la tabla 25 respecto a la tabla 17, que estima las transferencias necesarias sin aplicar aún ningún tipo de gravamen, se aprecia que la diferencia es mínima, con solo 174, millones de pesos en comparación con los 3,173 millones de pesos que podrían recaudarse, sin embargo, aquí no se contempla los beneficios que se obtendrían de las empresas dedicadas a la industria farmacéutica, que ya se han mencionado
anteriormente, que
sin
duda
también deben
ser
importantes, pues de acuerdo a la Cámara de la Industria Farmacéutica en México (CANIFARMA, 2014), las ventas totales de este sector para 2012, fueron de 195,097.03 millones de pesos.
Haciendo un simulacro en base a las ventas de la industria farmacéutica en el 2012 para estimar los distintos efectos si se gravaran al 16% o estuvieran exentos, estimando las deducciones totales gravadas en 50% de las ventas, se obtienen los siguientes resultados.
Concepto
Gravados al 0% Gravadas 16%
Ingresos
195,097.03
195,097.03
-0-
31,215
97,549
97,549
97,548
15,608
15,608
15,608
IVA CAUSADO Deducciones IVA de deducciones IVA a favor
Exentas
las
15,608
IVA a cargo Costo Total
195,097.03
15,608 136,568
136,468
158,419
En la LIVA actual, con los medicamentos gravados al 0%, el IVA de las deducciones es un impuesto a favor en la industria farmacéutica, el cual puede pedir devolución o compensar contra otros impuestos, por lo que es un gasto fiscal para el Estado.
136
Si se aplicara la tasa del 16%, el Estado se ahorraría los 15,608 millones a devolver o compensar, además de la recaudación de los otros 15,608 millones, lo que representa un ingreso de 31, 215 millones de pesos.
4.5. Comparación de escenarios La proyección del incremento en los ingresos tributarios por un aumento en el IVA contempla cuatro escenarios, el primero si se grava al 16%, el segundo si se grava al 10%, el tercero 8% todos ellos en los bienes de alimentos y medicinas y un último gravando solamente las medicinas a la tasa del 16%.
Es importante destacar que en cada uno de ellos se propone que a los niveles I, II y III de ingresos de acuerdo a la clasificación de INEGI correspondiente hasta 2 salarios mínimos, el Gobierno Federal a través del Presupuesto de Egresos Federal en su rubro de transferencias contemple los subsidios para las familias que integran estos niveles en virtud de su insuficiencia de salario para el pago de este incremento en alimentos y medicinas
Los resultados obtenidos son relevantes, en realidad los ingresos netos que obtendría el Gobierno Federal por este incremento son poco significativos, de acuerdo al análisis realizado es evidente que para poder obtener un beneficio para las finanzas públicas el gravamen debe ser alto, pues de acuerdo a la tabla 26, cuando se simula un gravamen de 16%, los ingresos excedentes estimados superan los 50 mil millones de pesos, mientras que cuando el gravamen es de 8%, no se tienen excedentes por el contrario, aumentan los gastos fiscales como se aprecia en dicha tabla, que muestra las transferencias necesarias preexistentes es decir, aún antes de aplicar cualquier gravamen hay condiciones de carencia, por lo que la afectación
137
real se aprecia en la columna de aumento a las transferencias después del gravamen, observando que la menor afectación es en el aumento del 16 % de IVA a las medicinas.
Tabla 26. Comparación de escenarios (millones de pesos) Gravamen Alimentos y Medicinas
Ingresos fiscales estimados
Transferencias necesarias antes del gravamen
Aumento en las transferencias después del gravamen
Importe total de las transferencias después del gravamen
Diferencia ingresos y transferencias totales
16 %
126,070
65,689
10,050
76,019
50,051
10%
78,794
65,869
6,344
72,213
6,581
8%
63,035
65,869
5,075
70,944
-7,909
3,173
65,869
174
66,043
-62,870
Gravamen Medicinas 16% Fuente: Elaboración propia con base a los resultados obtenidos en el análisis financiero *las transferencias sin gravamen se obtienen de la tabla 17.
La tabla muestra que en niveles de impuesto menores de 10%, los ingresos obtenidos apenas cubren las transferencias necesarias para combatir la falta de capacidad para adquirir los productos básicos de los 3 primeros niveles de ingresos debido a las condiciones preexistentes de pobreza en la población.
En el caso del impuesto aplicado únicamente a los medicamentos con receta, se observa que no se cubren las transferencias necesarias para asegurar el acceso a la alimentación, pero es el supuesto que menos afecta a los consumidores y por otro lado puede generar mayores recursos para el erario público al suprimir los beneficios otorgados de aplicar la tasa 0% a las empresas farmacéuticas como en el ejemplo 2.
138
Las necesidades de la población vulnerable son diversas, cualquier gravamen a productos básicos como los alimentos y medicinas acentúan su condición, por lo que un balance medio que permita obtener mayores recursos al gobierno con afectaciones mínimas a la población es indispensable en futuras reformas hacendarias.
139
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES A continuación listamos las principales conclusiones y recomendaciones obtenidas en el desarrollo de la investigación:
Conclusión 1 Dadas las condiciones de pobreza persistentes y el contexto actual de la economía y la política fiscal, la situación de las familias de los tres primeros niveles, es decir hasta dos salarios mínimos, lo que representa cerca de 17 millones de personas, no cuentan con los medios suficientes para adquirir la canasta mínima necesaria que les permita obtener los nutrientes necesarios para sobrevivir. Los esfuerzos por la SEDESOL, en materia de cobertura alimenticia son limitados, considerando que los ingresos destinados a promover la alimentación, apenas llegan a 4,882.72 millones de pesos.
Recomendación 1 Sería necesario aumentar el presupuesto del ramo 20 Desarrollo Social, especialmente en el ramo de Apoyos alimentarios, pues de acuerdo a lo revisado en este trabajo, resultan insuficientes para los 17 millones de personas con carencias alimentarias.
Conclusión 2 En México, la inequidad es muy alta, el porcentaje que destinan los hogares del primer nivel de sus ingresos a comprar alimentos es de 76.37% en comparación con el último nivel que es de 9.66%, con base a lo anterior, aplicar
cualquier
porcentaje
de
impuesto
a
los
alimentos,
sería
inconstitucional, pues uno de los principios constitucionales de los impuestos, se refiere a la proporcionalidad y equidad que deben observar estos, atendiendo la capacidad económica y aplicación igualitaria a las personas en circunstancias similares.
140
Del análisis financiero realizado, se desprende que, si se aplica una tasa general del 16% en alimentos y medicinas, generaría recursos adicionales por 50 mil millones de pesos después de las transferencias, pero el efecto en el ingreso de las personas, sería devastador, lo que no justificaría afectar a los demás niveles de ingreso, que si cuentan con los recursos para obtener la canasta básica, aunque también tienen otro tipo de carencias.
Aplicar tasas diferenciadas más bajas que la tasa general, no genera recursos importantes para poder redistribuir, por lo que es contraproducente aumentar los gastos fiscales si la diferencia con los ingresos estimados que podrían obtenerse son insignificantes, e incluso resultan mayores los gastos fiscales que los ingresos estimados, como es el caso de la simulación con la tasa del 8%.
Recomendación 2 No es factible imponer algún porcentaje de gravamen a los alimentos, debido a que originaría mayor pobreza en la población, pues no solo afectaría a los niveles ya de por sí carentes de acceso a la alimentación básica, también afectaría los niveles de ingresos medio bajos.
Además de que al ser los alimentos, bienes de consumo proporcionados en gran medida por el sector informal, si se aplica impuesto a estos productos, la recaudación estimada podría no llegar a las arcas públicas, más bien serviría de aliciente para aumentar los precios de estos productos y afectar a la población.
Conclusión 3 Cuando se gravan las medicinas al 16%, debido a que los niveles más bajos de ingreso destinan solo el 1% la afectación es menor, si lo comparamos con el beneficio que se obtendría al ya no generar gastos fiscales por concepto
141
de tasas reducidas en medicamentos, que de acuerdo a los gastos fiscales de la tabla 7, son de 13,785 millones de pesos.
Además, en base a la teoría revisada en este trabajo, los impuestos al consumo son trasladados al consumidor final, que es quien realmente los paga, pero las empresas que realizan actividades al 0% se benefician de este gravamen, pues obtienen un beneficio directo del IVA que pagan en sus gastos y deducciones que están gravados al 16%, cuando piden la devolución de ese IVA a la Hacienda pública, o bien cuando lo aplican a otros impuestos a su cargo vía compensación, por lo que no “representan una transferencia tributaria”, pues los que realmente obtienen el beneficio, son los que realizan esas actividades económicas, no aquellos que los consumen, y el Estado es uno de los principales consumidores de medicamentos, para destinarlos a las instituciones de salud pública.
Recomendación 3 Se propone gravar las medicinas con el 16% de IVA, considerando que solo afectan a los tres niveles de menores ingresos en 174 millones de pesos, y a cambio se podrían eliminar del presupuesto de gastos fiscales el concepto de tasas reducidas en medicamentos, sin considerar los ingresos adicionales que generaría tan solo la industria farmacéutica, que de acuerdo a nuestro análisis son más de 30 mil millones de pesos, con lo cual se obtendrían recursos adicionales para destinar al desarrollo social.
Conclusión 4 El sistema de transferencias no es 100% efectivo y confiable como quedo documentado al revisar el Informe de la Evaluación Específica de Desempeño 2012-2013 realizado por el CONEVAL, al Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, donde es evidente que existe aún baja
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cobertura, calidad en los servicios y existen carencias de consistencia en la aplicación del programa para combatir la pobreza.
Recomendación 4 Es necesario propiciar la eficiencia administrativa y de recursos en el ramo de gasto social, para que lleguen los recursos a la población objetivo definida en las reglas de operación del programa OPORTUNIDADES, con una adecuada depuración y revisión continúa de la base de datos de la población beneficiada y un aumento de las transferencias se podría maximizar la utilidad del programa.
Conclusión 5 La transparencia en el manejo de los recursos, es otro problema complejo, la corrupción en México es muy alta, ocupa el lugar 106 de 177 países según Transparencia Internacional, esto provoca que no se tenga confianza, en la aplicación o redistribución de los recursos que se obtuvieran en caso de aplicar algún gravamen sobre todo a los alimentos y la opacidad ocasionaría mayor vulnerabilidad en los sectores más pobres sin beneficio real a su calidad alimenticia.
Recomendación 5 Es necesario mejorar los medios de transparencia, de modo que permitan cruces de información, sobre todo en lo referente a gastos por sueldos y salarios, así como los gastos personales, debe existir sin ninguna restricción acceso público a los sueldos de los empleados de todos los niveles y los importes correspondientes a ese ramo claramente señalados en cada secretaria, dependencia u oficina, para que pueda corroborarse que los sueldos pagados correspondan con el rubro específico del gasto y no permitir que existan pagos, a funcionarios que puedan registrarse en otro rubro del
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gasto como los llamados gastos personales, con la finalidad de no ser detectados.
Conclusión 6 La reforma fiscal para 2014, no propicia el crecimiento de la base tributaria, para que sean más los que paguen impuestos, básicamente afecta a los contribuyentes existentes, las medidas tomadas por la autoridad, no atraen a los informales y sí está orillando a las empresas establecidas a la informalidad, causa que afecta la recaudación de impuestos, pues de acuerdo al INEGI, para el último trimestre de 2012, de la población ocupada, 60% trabaja en la informalidad, lo que genera inequidad en varios sentidos, en primer lugar estas personas no aportan al Estado, por lo que sus ganancias son al 100 %, mientras los que sí aportan tienen que pagar un porcentaje de sus ganancias al Gobierno, en segundo lugar, hacen uso de los recursos y servicios que pagan otros contribuyentes.
Recomendación 6 Se propone fiscalizar mediante los contribuyentes establecidos de sectores estratégicos de la economía como los bienes raíces, el automotriz entre otros, que estén obligados a solicitar a sus clientes su RFC y en caso de no contar con él registrarse obligatoriamente para poder realizar alguna transacción con esos sectores, sea cual fuere su forma de pago, con la finalidad de que posteriormente la SHCP tenga acceso a esa información y pueda detectar personas que estén realizando actividades económicas en la informalidad y pueda captar mayores ingresos.
Conclusión 7 Dentro de los gastos fiscales, los subsidios para el empleo, son un beneficio que se otorga a los empleados por la pérdida de poder adquisitivo de los sueldos, beneficia directamente a las empresas, pues en aras de aumentar la
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competitividad, el abaratamiento de los salarios provoca la necesidad de estos subsidios, los cuales favorecen también al empleador pues reduce los impuestos a su cargo, para 2014 representan más de 43 mil millones de pesos.
Recomendación 7 Se propone eliminar la posibilidad de que los empleadores, disminuyan de sus impuestos el subsidio para el empleo pagado a sus trabajadores, dejando únicamente el beneficio para estos últimos, por lo que se disminuirían los gastos fiscales por concepto de subsidio para el empleo, el cual de acuerdo al presupuesto de gastos fiscales que para 2014, se estimaron en 43,622 millones de pesos, por lo que estos recursos podrían destinarse para aumentar los recursos del programa de apoyo alimentario.
Con esta propuesta y la del gravamen de las medicinas al 16%, se tendrían los recursos necesarios para combatir la carencia alimentaria de los tres primeros niveles de nuestro estudio.
Conclusión 8 En la Ley de Ingresos para 2014, se eliminan el IDE y el IETU, que benefician más a las empresas, sobre todo en el caso del IETU. Para compensar la falta del ingreso generado, casi 48 mil millones de pesos, y cubrir los ingresos presupuestados para 2014, se aumenta el IEPS a productos que consume la población como el pan dulce y se aumentan los impuestos de las personas físicas al elevar las tasas de impuesto del 28 al 35% para el último rango de ingresos, castigando el trabajo con más impuestos.
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Recomendación 8 Es necesario incentivar el trabajo, estableciendo tarifas más proporcionales, que establezcan impuestos de acuerdo al nivel de ingresos conservando la progresividad, protegiendo además los niveles más bajos de ingresos, y de ingresos medios. Para lo cual las tarifas actuales tendrían que determinar el impuesto en proporción al ingreso percibido.
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Siglas y abreviaturas AFORES
Administradoras de Fondos para el Retiro
BMV
Bolsa Mexicana de Valores
CANIFARMA
Cámara Nacional de la Industria Farmacéutica en México
CBA
Canasta Básica Alimentaria
CBB
Código de Barras Bidimensional
CBNA
Canasta Básica No Alimentaria
CEFP
Centro de Estudios para las Finanzas Públicas
CFDI
Comprobante Fiscal Digital por Internet
CFF
Código Fiscal de la Federación
CONEVAL
Consejo Nacional de Evaluación
ENIGH
Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares
ENOE
Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo
FPEIP
Fondo Para la Estabilización de los Ingresos Petroleros
IDE
Impuesto a los Depósitos en Efectivo
IEPS
Impuesto Especial sobre Producción y Servicios
IETU
Impuesto Empresarial a Tasa Única
IMSS
Instituto Mexicano del Seguro Social
INEGI
Instituto Nacional de Estadística y Geografía
INFONAVIT
Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
INPC
Índice Nacional de Precios al Consumidor
ISAN
Impuesto Sobre Automóviles Nuevos
ISIM
Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles
ISR
Impuesto Sobre la Renta
ISSSTE
Instituto de Seguridad y Servicio Social de los
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Trabajadores del Estado IVA
Impuesto al Valor Agregado
LB
Línea de Bienestar
LBM
Línea de Bienestar Mínima
LCF
Ley de Coordinación Fiscal
LFPIORPI
Ley Federal Para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita
LFPRH
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
LIDE
Ley del Impuesto a los Depósitos en Efectivo
LIEPS
Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios
LIF
Ley de Ingresos de la Federación
LISAN
Ley del Impuesto Sobre Automóviles Nuevos
LIVA
Ley del Impuesto al Valor Agregado
OCDE
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico
OIT
Organización Internacional del Trabajo
PDHO
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
PEMEX
Petróleos Mexicanos
PIB
Producto Interno Bruto
REPECOS
Régimen de Pequeños Contribuyentes
RFC
Registro Federal de Contribuyentes
RIF
Régimen de Incorporación Fiscal
SAT
Servicio de Administración Tributaria
SHCP
Secretaria de Hacienda y Crédito Público
SSA
Secretaria de Salubridad y Asistencia
UE
Unión Europea
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