Agora nr 2 3, 2016

Agora-2016-2-3.book Page 1 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

Agora nr. 2–3, 2016

Innhold Redaksjonelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Tema: Globalisering Ola Innset: Nyliberalisme – filosofi eller politisk rasjonalitet? . . . . . . . . . . . 5 Bent Sofus Tranøy: Finansialiseringens tidsalder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Stein Sundstøl Eriksen: Slutten på demokratiet? Globalisering, nyliberalisme og demokratiets framtid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Lars Mjøset og Rune Skarstein: Kina gjennom to globaliseringsperioder . 85 Kristen Nordhaug: Makten i det lange 20. århundret: Enhet eller flerhet? 135 Wolfgang Streeck: Den demokratiske kapitalismens kriser . . . . . . . . . . . 167 Saskia Sassen: Utstøting. Brutalitet og kompleksitet i den globale økonomien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 Susan Buck-Morss: Demokratiet – et ufullendt prosjekt . . . . . . . . . . . . . . 225

Bokanmeldelser om globalisering Saskia Sassen, Expulsions. Brutality and Complexity in the Global Economy, anmeldt av Randi Gressgård . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Laurence Cox og Alf Gunvald Nilsen, We Make Our Own History.

Marxism and Social Movements in the Twilight of Neoliberalism, anmeldt av Sveinung Legard. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Peter Sloterdijk, In the World Interior of Capital. Towards a Philosophical Theory of Globalization og Spheres 2. Globes – Macropherology, anmeldt av Anders Dunker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

David Harvey, Seventeen Contradictions and the End of Capitalism, anmeldt av Ståle Holgersen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Francis Fukuyama, Political Order and Political Decay. From the Industrial Revolution to the Globalisation of Democracy, anmeldt av Dag Einar Thorsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Anwar Shaikh, Capitalism. Competition, Conflict, Crises, anmeldt av Ingrid Harvold Kvangraven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

236 244 249 265 282 290

AGORA NR. 2–3, 16

1

Agora-2016-2-3.book Page 2 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

Arne Johan Vetlesen, The Denial of Nature. Environmental Philosophy in the Era of Global Capitalism, anmeldt av Tomas Stølen . . . . . . . . . 303 Sam Gindin & Leo Panitch, The Making of Global Capitalism.

The Political Economy of American Empire, anmeldt av Isak Lekve . 308

Bokessay Arne Johan Vetlesen: Brodden som forsvant (om Michael J. Thompson, The Domestication of Critical Theory) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317

Bokanmeldelser Kjartan Fløgstad, Etter i saumane. Kultur og politikk i arbeidarklassens hundreår, anmeldt av Kristian Lødemel Sandberg . . . . . . . . . . . . . . . .

Richard Jenkyns, Classical Literature, anmeldt av Øivind Andersen . . .

David Gartman, Culture, Class, and Critical Theory. Between Bourdieu and the Frankfurt School, anmeldt av Mats Lillehagen . . . . . . . . . . . .

Ta-Nehisi Coates, Mellom verden og meg, anmeldt av Sindre Bangstad .

340 352 367 377

Om bidragsyterne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383

2

AGORA NR. 2–3, 16

Agora-2016-2-3.book Page 3 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

Redaksjonelt I globaliseringsdebatten på 1990-tallet var nasjonalstatens minskende betydning et sentralt tema, både blant dem som hyllet en slik utvikling og blant dem som oppfattet den som en trussel. Tjue år senere synes disse debattene utdaterte.

Både de optimistiske og bekymrede standpunktene fra den gangen har veket plassen for større realisme – eller for kynisme og desillusjon.

Debatten på 1990-tallet dreide seg dels om økonomisk politikk. Et viktig spørsmål var om økt internasjonal økonomisk integrasjon hadde gjort staten maktesløs og irrelevant, og at det ikke lenger var mulig å styre økonomien gjennom nasjonale reguleringer? Siden den gangen har tvert imot kapitalismens avhengighet av nasjonalstaten blitt stadig tydeligere. Finanskrisen i 2008 førte bl.a. til historiens mest omfattende statlige redningsaksjoner for å hindre sammenbrudd i det globaliserte finanssystemet. Og de landene der staten faktisk er blitt noe nær irrelevant, slik som Somalia, Kongo eller Irak, framstår ikke akkurat som modeller for framtida.

Den gangen diskuterte man også om nasjonale kulturer var i ferd med å bli nivellert og erstattet av en global, kommersiell kultur, og av en økende global kosmopolitisk bevissthet. I dag synes det klart at i hvert fall det sistnevnte er begrenset til et kulturelt og et økonomisk borgerskap, sosiale klassefraksjoner som i økende grad fjerner seg fra flertallet av befolkningen, som de mer og mer åpent uttrykker forakt for.

Et tredje tema var framveksten av nye former for globale politiske offentligheter og globale politiske institusjoner som overskrider nasjonal partikularisme. Det som måtte finnes av tilløp til slike universelle institusjoner, er i dag kraftig svekket. Isteden ser vi at politiske eliter og regimer stadig oftere legitimerer seg gjennom en utilslørt nasjonal sjåvinisme, der nyfascismen ligger like under overflaten.

Til tross for at nasjonalstatene på mange måter har blitt viktigere, har ikke handlingsrommet for statlig politikk blitt større – tvert imot har vi sett en økende global ensretting av de viktigste politikkområdene. Med få unntak ser vi over alt en videreføring av den samme nyliberale økonomiske politikken som har skapt dagens økonomiske og politiske krisetilstander. Svaret på krisa har så langt vært ytterlige budsjettinnstramming, privatisering, konkurranseutsetting AGORA NR. 2–3, 16

3

Agora-2016-2-3.book Page 4 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

og finansialisering, noe som har bidratt til å forsterke økonomiske ulikheter, ulikheter som allerede er større enn på hundre år – både innad i og mellom stater. Politikken er den samme, uavhengig av hva befolkningen som utsettes for den, måtte mene, og fagbevegelsen og den politiske venstresida står svakere enn på mange tiår.

Men fraværet av politiske alternativer til nyliberalismen betyr slett ikke at borgerne er tilfreds med tingenes tilstand. Misnøyen kommer i stedet til uttrykk som en kombinasjon av politisk apati og nasjonalisme. Den demokratiske politiske deltagelsen har sunket, samtidig som nasjonalistiske protestbevegelser vokser. Offeret for dagens økonomiske globalisering er ikke først og fremst staten, men demokratiet. I verste fall ser vi i dag slutten på «demokratiet slik vi kjenner det»: Demokratiet som en arena for kompromisser mellom motstridende klasseinteresser og som en kanal for omfattende redistribusjon av ressurser, erstattes av en ny type pseudodemokratier, mens de viktige spørsmålene for borgerne avgjøres andre steder.

1990-tallets optimistiske slagord om historiens slutt har vist seg som utopisk, og «den reelt eksisterende kapitalismen» er i sin mest alvorlige krise siden andre verdenskrig. Vi har ikke noe svar på «hva som må gjøres», men et første skritt er å prøve å forstå hva som skjer. Dette nummeret er et beskjedent bidrag til en slik forståelse.

Med dette nummeret fullføres en trilogi innenfor Agora-biblioteket, som ble innledet med numrene om Michael Hardt og Antonio Negris Empire (nr. 4, 2004) og nyliberalisme (nr. 1, 2011). Samlet sett gir disse utgivelsene bidrag til kritisk politisk økonomi, med vekt på å forstå dagens globale situasjon.

4

AGORA NR. 2–3, 16

Agora-2016-2-3.book Page 63 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

Stein Sundstøl Eriksen

Slutten på demokratiet?

Globalisering, nyliberalisme og demokratiets framtid I For 25 år siden falt Berlinmuren. Samtidig proklamerte Fukuyama at historien var slutt, og at kombinasjonen av demokrati og markedsøkonomi var den beste av alle mulige samfunnsformer. Det framsto som selvinnlysende, ikke bare at demokrati og kapitalisme lot seg forene, men at denne kombinasjonen utgjorde den eneste mulige samfunnsformen i en moderne verden. Utviklingen de påfølgende åra syntes å bekrefte denne forestillingen. Diktaturer i Afrika, Asia og Latin-Amerika falt på rekke og rad, og ble etterfulgt av formelt demokratiske regimer.

Sett i ettertid framstår dette som liberalismens lykkelige øyeblikk. Etter 90åras intensiverte nyliberale globalisering, finanskrise, statssammenbrudd i ulike verdensdeler, demokratiske tilbakeslag i mange deler av verden og rekordvekst i diktaturet Kina, er det ingen som snakker om demokratiets triumf og historiens slutt.

I denne artikkelen vil jeg diskutere demokratiets utvikling de siste tiåra, med spesiell vekt på hvordan det har blitt påvirket av den økonomiske globaliseringen. Jeg begynner med en kort beskrivelse av dagens status for demokratiet. Deretter diskuterer jeg sammenhengen mellom kapitalisme og demokrati, før jeg kort beskriver utviklingen av forholdet mellom demokrati og markedsøkonomi i etterkrigstida. Deretter tar jeg opp spørsmålet om globaliseringens konsekvenser for demokratiet. Diskusjonen om globaliseringens konsekvenser er i sin tur delt i to: En del tar for seg nye former for overnasjonal og global styring i et demokratiperspektiv. Den neste delen drøfter mulighe-

AGORA NR. 2–3, 16

63

Agora-2016-2-3.book Page 64 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

STEIN SUNDSTØL ERIKSEN

tene for å reversere globaliseringens konsekvenser for demokratiet på nasjonalt og overnasjonalt nivå.

II Demokrati handler om selvbestemmelse. Det politiske fellesskapet (folket/ demos) skal gi seg selv sine egne lover, og skal ikke være underlagt andre lover enn de det har gitt seg selv. Folket er demokratiets «identiske subjekt-objekt»; det styrer seg selv.

Det følger av dette at politikken i et demokrati hviler på tre forutsetninger.

For det første må alle de som styres, kunne være aktive deltakere i utformingen av den politikken de er underlagt. Dette krever like, universelle politiske rettigheter, men også en reell, og ikke bare en formell, mulighet til faktisk deltakelse og innflytelse. For det andre må de som styrer på vegne av (som representanter for) folket, holdes ansvarlig overfor folket. Folket må med andre ord kunne sikre at den politikken de styrende fører, er i overensstemmelse med folkets vilje, slik det uttrykkes i valg. Og for det tredje må de demokratisk valgte representantene være i stand til å gjennomføre demokratisk fattede vedtak. De må med andre ord ha tilstrekkelig makt og handlingsrom til å gjøre det borgerne ønsker.

Selv om ingen demokratier noen gang har oppfylt alle disse forutsetningene helt og fullt, er det grunn til å tro at demokratiske organers mulighet til å oppfylle dem er blitt svekket. Utviklingen i Vesten siden 1990-tallet viser tydelig at borgerne har fått mindre innflytelse over statlig politikk. Peter Mair1 har f.eks. vist både at valgdeltakelsen synker og at antallet medlemmer i politiske partier går ned. Denne tendensen, som begynte på 1980-tallet og skjøt fart på 1990-tallet, innebærer at borgerne, ifølge Mair «are heading for the exit of the political arena».2 Dette betyr at politikken har gått fra å være noe som tilhørte borgerne, som de kunne påvirke gjennom å delta, til å bli noe borgerne bare betrakter fra utsiden, som tilskuere.

Samtidig har skjevheten i politisk deltakelse blitt større. Tendensen til at grupper med lite ressurser (politisk, økonomisk, kulturelt) i mindre grad deltar i politiske aktiviteter, har riktignok eksistert lenge, men har blitt forsterket.

1 2

64

Peter Mair, «Ruling the Void: The Hollowing of Western Democracy», i New Left Review, 42, 2006.

Ibid., 44.

AGORA NR. 2–3, 16

Agora-2016-2-3.book Page 65 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

SLUTTEN PÅ DEMOKRATIET?

Skillet mellom de som har politisk innflytelse, og de som ikke har det, har altså økt. Ulikhetene i politisk innflytelse faller også sammen med økonomiske skillelinjer, slik at de med minst økonomiske ressurser også er de som har minst politisk innflytelse.3 Dette fører i sin tur til det Offe4 kaller to «onde sirkler».

For det første: Når politikere vet at visse samfunnsgrupper er tilbøyelige til å la være å stemme, vil de rette sin politikk og mobilisering mot de gruppene som faktisk stemmer. Dette betyr at interessene til de gruppene som ikke stemmer, blir neglisjert, noe som i sin tur gir dem enda mindre grunn til å stemme. For det andre vil de gruppene som ikke deltar, være mindre informert om politiske spørsmål, noe som i sin tur gjør dem mindre i stand til å fremme sine interesser på en effektiv måte. Økonomisk og politisk ulikhet er altså gjensidig forsterkende.

Også borgernes mulighet til å holde myndighetene ansvarlig for det de gjør, er svekket. Gitt at de politiske institusjonene forblir formelt demokratiske, kan vi tenke oss tre typer endringer som kan svekke det reelle demokratiet. Staten kan inngå forpliktende internasjonale avtaler som begrenser demokratiske organers mulighet til å fatte vedtak. Staten kan også overføre myndighet fra demokratisk valgte institusjoner til autonome byråkratiske institusjoner unndratt løpende politisk kontroll. Det viktigste eksemplet er kanskje uavhengige sentralbanker, som har blitt ansett som en nødvendig tilpasning til en situasjon med frie kapitalbevegelser. Endelig kan statlige institusjoner privatiseres og på den måten flyttes ut av sfæren for direkte politisk kontroll og over til «markedet», som per definisjon er unndratt direkte politisk styring. Kontrollen over disse institusjonene overføres da fra politisk valgte representanter til markedsaktører, som bare kan styres indirekte.

Som den forrige norske maktutredningen viste, har de folkevalgte organene i staten de siste par tiåra mistet kontroll over stadig flere områder av politikken på alle disse måtene.5 Og selv om vedtakene om å gi fra seg demokratisk kontroll selv er fattet på vanlig demokratisk måte, representerer de en svekkelse av demokratiet, fordi den løpende demokratiske maktutøvelsen er svekket og fordi det i framtida vil være vanskelig å reversere slike vedtak hvis det skulle være 3

4 5

Ibid.; Claus Offe, «Participatory Inequality in the Austerity State», i Armin Schafer og Wolfgang Streeck (red.), Politics in the Age of Austerity. Cambridge: Polity Press 2013.

Ibid., 203. Øyvind Østerud, Fredrik Engelstad og Per Selle, Makten og demokratiet. Oslo: Gyldendal 2003.

AGORA NR. 2–3, 16

65

Agora-2016-2-3.book Page 66 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

STEIN SUNDSTØL ERIKSEN

ønskelig. Konsekvensen av alle disse typene endringer er at stadig flere beslutninger fattes utenfor demokratisk valgte organer, slik at disse organenes myndighetsområde snevres inn. Dette betyr også at politikken, forstått som sfæren for demokratisk fattede beslutninger, får mindre og mindre betydning.

Når det gjelder det tredje punktet – demokratiske organers mulighet og kapasitet til å gjennomføre demokratiske vedtak – er bildet noe mer komplisert.

Her er det nødvendig å skille mellom demokratiske organers kapasitet på den ene siden, og deres handlingsrom på den annen side.

Siden demokrati i dagens verden er en egenskap ved stater, er spørsmålet om demokratiske organers kapasitet nært knyttet til staters kapasitet. Har staten fått mindre kapasitet, i betydningen mindre evne til å gjennomføre eller implementere demokratiske vedtak? Det er ikke noen grunn til å tro at staten er blitt svekket. Offentlige institusjoners administrative kapasitet er ikke blitt mindre, og byråkratiet har i det store og hele ikke blitt mindre effektivt selv om innholdet i den politikken det er satt til å implementere, har endret seg. En viktig begrunnelse for endringer i politikkens innhold er tvert imot at slike endringer skal gjøre staten mer effektiv. Privatisering og deregulering skal gjøre byråkratiet mer effektivt, og dermed sette staten bedre i stand til å oppnå sine mål.

Men selv om statens generelle kapasitet ikke har blitt vesentlig mindre, har som nevnt de demokratiske organene i statsapparatet blitt svekket, mens teknisk-administrative organer (sentralbanker, rettssystemet) har fått større makt.

Statens indre organisering har altså endret seg på måter som svekker demokratiet.

Hva så med statens handlingsrom? Det er i dag en klar tendens til konvergens mellom land i økonomisk politikk, som består i en generell bevegelse i retning av det som kan kalles en liberalistisk makroøkonomisk politikk. Sentrale elementer i en slik politikk er deregulering av kredittmarkeder, stram budsjettpolitikk, privatisering av offentlig virksomhet og anti-inflasjonspolitikk. Det er et faktum at alle land i dag (kanskje med unntak av Kuba og Nord-Korea) enten selv forsøker å føre en liberal økonomisk politikk eller står under press for å føre en slik politikk.6 6

66

Robert Wade, «The US’ Role in the Long Asian Crisis of 1990–2000», i Arvid Lukaukas og Francisco Riviera-Batiz (red.), The Political Economy of the Asian Crisis and its Aftermath. Cheltenham: Edward Elgar 2001; Robert Wade og Frank Venoroso, «The Asian Crisis: The High Debt Model Versus the Wall Street-Treasury-IMF Complex», i New Left Review, nr 228, 1998; Peter Gowan, The Global Gamble. Washington’s Faustian Bid for World Dominance. London: Verso 1999.

AGORA NR. 2–3, 16

Agora-2016-2-3.book Page 67 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

SLUTTEN PÅ DEMOKRATIET?

Dette er en sterk indikasjon på at statens handlingsrom er blitt innsnevret. I perioden fra andre verdenskrig fram til 1970-tallet – det som har vært kalt den keynesianske gullalderen – anså man at både statens og kapitalens interesser best kunne fremmes gjennom en økonomisk politikk med ikke-liberale elementer, som for eksempel kontroll av kapitalbevegelser og politisk styring av rentenivå og kreditt. Slik er det ikke i dag. Kapitalinteressene ønsker nå frie kapitalbevegelser og en liberal økonomisk politikk, samtidig som arbeiderbevegelsen og andre som ikke ønsker en slik politikk, er svekket. Dermed ligger innholdet i den økonomiske politikken fast uansett hvem som sitter i regjering og hvilke politiske preferanser velgerne har.

Demokratiet på nasjonalt nivå er altså svekket. Spørsmålet er hvorfor dette har skjedd og hvilken sammenheng det er mellom svekkelsen av demokratiet og globaliseringen. For å svare på dette er det nødvendig å gå utover en empirisk beskrivelse av demokratiets utvikling, og analysere forholdet mellom demokrati, stat og marked.

III Hvordan skal vi forstå sammenhengen mellom økonomi og demokrati i samfunn basert på markedsøkonomi og statlig garantert privat eiendomsrett – med andre ord i kapitalistiske samfunn? Det som kjennetegner kapitalismen, er at politisk og økonomisk makt er atskilt. Politisk makt utøves av staten, mens økonomisk makt og allokeringen av materielle ressurser er overlatt til markedsaktører. Dette skillet mellom politikk og økonomi – mellom stat og marked – er unikt for kapitalismen. I alle andre samfunnsformer har tilegnelsen av overskudd fra produksjonen vært basert på kontroll over tvangsmidler, og derfor på politisk makt. I et kapitalistisk system blir kontrollen over materielle ressurser privatisert, ved at produksjonsmidler og arbeidskraft blir gjort til varer. Dermed blir det ikke lenger mulig å tilegne seg overskudd direkte, gjennom bruk av tvang.

Kapitalistiske markedsøkonomier er altså organisert som et forhold mellom politisk likestilte konkurrerende foretak som ikke har adgang til å bruke ikke-økonomisk makt. Etableringen av dette skillet er det som gjør det mulig å anvende begreper som «økonomiske mekanismer», «politiske faktorer» osv.7 Økonomien som helhet er et aggregat av beslutninger basert på private lønnsomhetsbetraktninger, som framtrer som autonome markedsmekanismer, AGORA NR. 2–3, 16

67

Agora-2016-2-3.book Page 68 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

STEIN SUNDSTØL ERIKSEN

med en egendynamikk utenfor statlig kontroll. Dette forutsetter bestemte sosiale klasseforhold. Produksjonsmidler og arbeidskraft må være tilgjengelige for kjøp og salg, og produksjonen er orientert direkte mot avsetning på markedet.8 Samtidig som økonomisk makt er privatisert, har politisk makt blitt monopolisert av staten. Staten er dermed blitt avsondret fra markedet. Det som kjennetegner kapitalismen som samfunnsform, er nettopp dette skillet mellom på den ene siden en suveren stat som har monopol på utøvelse av tvangsmakt, og som står som garantist for ulike typer rettigheter, og på den annen side et privat marked, der materielle ressurser skapes og fordeles. I en ren markedsøkonomi vil alle være tvunget til å konkurrere. Individene må konkurrere på arbeidsmarkedet for sikre seg et utkomme, og bedriftene må konkurrere for å sikre overskudd. Konkurransen er ikke et valg, men et imperativ.

Men selv om stat og marked er institusjonelt atskilt på denne måten, er ikke forholdet mellom dem symmetrisk. Mens markedet utgjør en sfære der aktørene forfølger sine private partikulære interesser, er staten i siste instans ansvarlig for samfunnet som helhet. Den skal altså ikke først og fremst fremme ledernes (politikere, byråkrater) interesser, men ha ansvar for å fremme alle innbyggernes felles interesser. Den har således ansvar også for det som skjer i samfunnet for øvrig, inkludert det som skjer i økonomien. Staten er i en grunnleggende betydning universell: Den står ansvarlig for utviklingen også i de delene av samfunnet den ikke kontrollerer direkte.

7

8

68

Ellen Meiksins Wood, «The Separation of the ‘Economic’ and the ‘Political’ in Capitalism», i New Left Review, nr. 127, 1981; «Ulykkelige familier. Global kapitalisme i en verden av nasjonalstater», i Agora, nr. 3–4, 1999; «Modernity, Postmodernity or Capitalism», i Review of International Political Economy, nr. 4, 1997. Se også Justin Rosenberg, The Empire of Civil Society. A Critique of the Realist Theory of International Relations. London: Verso 1994.

Ellers så forskjellige teoretikere Marx, Weber og Polanyi har pekt på disse klasseforholdene som et avgjørende strukturtrekk ved moderne markedssamfunn. Markedet er på ingen måte en «upolitisk», maktfri institusjon som regulerer forholdet mellom likeverdige individer, slik liberale teoretikere gjerne hevder. Moderne markedsøkonomi forutsetter en sterk klassedeling, men til forskjell fra førmoderne klassesamfunn er herredømmet i produksjonen alltid formidlet av kontrakter mellom politisk likestilte klasser. Istedenfor å snakke om et skille mellom politikk og økonomi kunne man snakke om en absolutt todeling av politisk makt: Statens politiske makt knyttet til dens voldsmonopol og politiske- og rettslige institusjoner, og kapitaleierklassens makt knyttet til herredømme over produksjonen. Se Meiksins Wood, «The Separation of the ‘Economic’ and the ‘Political’ in Capitalism».

AGORA NR. 2–3, 16

Agora-2016-2-3.book Page 69 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

SLUTTEN PÅ DEMOKRATIET?

Den moderne staten har derfor den tvetydige posisjonen å være både del og helhet.9 Den er både en avgrenset organisasjon/sektor og en allmenn institusjon som er bestemmende for alle andre sektorer. På den ene side kan staten som organisasjon defineres som en sektor på linje med andre sektorer, som markedet, familien og det sivile samfunn. På den annen side er forholdet mellom staten og andre sektorer et asymmetrisk forhold. Staten er ikke bare en sektor på linje med andre, men også overordnet alle andre sektorer og ansvarlig for hele samfunnet. Statens regler gjelder også utenfor offentlig sektor, og det er i prinsippet opp til statlige organer å avgjøre hvor grensen mellom det statlige og det ikke-statlige skal trekkes.

Denne doble bestemmelsen av staten er ikke bare en begrepsmessig tvetydighet, men viser til en institusjonalisert motsetning knyttet til hvordan forholdet mellom økonomi og stat er organisert i moderne markedssamfunn. Siden markedsøkonomier bygger på private investeringsbeslutninger, utgjør de et ikkeintendert aggregat av desentraliserte beslutninger, som framtrer som en prinsipielt uforutsigbar prosess. Men samtidig vil staten være interessert i å forutsi og styre denne prosessen. Denne tvetydigheten i statens forhold til økonomien, har Anthony Giddens betegnet som en motsigelse mellom offentlig og privat.

The primary contradiction of the capitalist (nation-)state is to be found in the mode in which a «private» sphere of «civil society» is created by, but is separated from and in tension with, the «public sphere» of the state.10 Denne «grunnleggende strukturelle motsigelsen i kapitalistiske (nasjonal-)stater» er også en motsigelse innenfor staten selv. I Giddens' terminologi er dette en motsigelse fordi staten er henvist til å følge to innbyrdes motstridende prinsipper for handling: På den ene side: Den moderne staten foregir å representere samfunnet som helhet, som har som oppgave å realisere mer eller mindre helhetlige politiske målsettinger. Den moderne statens legitimitet er knyttet til dens evne til å framstå som en representant for samfunnets allmenne interesser. På den annen side: Staten utgjør i prinsippet en avgrenset sektor av samfunnet – et mer eller mindre enhetlig statsapparat eller offentlig sektor. Til grunn for den 9 10

Bob Jessop, State Theory. Putting Capitalist States in their Place. Philadelphia: University of Pennsylvania Press 1990, 360.

Anthony Giddens, The Constitution of Society. Outline of the Theory of Structuration. Cambridge: Polity Press 1984, 197.

AGORA NR. 2–3, 16

69

Agora-2016-2-3.book Page 70 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

STEIN SUNDSTØL ERIKSEN

moderne statens eksistens ligger en autonom markedssfære, som staten i hovedsak bare styrer gjennom å bruke indirekte virkemidler: pengepolitikk, finanspolitikk, disponering av offentlige budsjetter, arbeidsmarkedspolitikk osv.

Skillet mellom stat og marked innebærer at demokratiet i samfunn med markedsøkonomi alltid er begrenset. Produksjon og fordeling av materielle ressurser skjer utenfor demokratisk kontroll. Selv om det er demokratiske organer som definerer markedets omfang, har de bare begrenset mulighet til å kontrollere prosesser i markedet når dette først er etablert. De kan altså ikke utøve løpende demokratisk kontroll over prosesser i markedet, og er henvist til å regulere dem indirekte.

Det er derfor en spenning mellom demokrati og markedsøkonomi. Denne spenningen er knyttet til at demokratier med markedsøkonomi er basert på to ulike og til dels motstridende prinsipper for ressursfordeling.11 Markedet fordeler ressurser ut fra kjøpekraft og konkurranseevne, men demokratiet fordeler ressurser ut fra behov og rettigheter, basert på politiske valg. Regjeringer i demokratiske land med markedsøkonomi […] are under pressure to honor both principles simultaneously, although substantively the two almost never agree – and they can afford to neglect one in favour of the other only for a short time until they are punished by the consequences: governments that fail to attend to democratic claims for protection and redistribution risk losing their majority, while those that disregard the claims for compensation from the owners of productive resources, as expressed in the language of marginal productivity, cause economic dysfunctions that will become increasingly unsustainable and thereby also undermine political support.12 Sett fra statens side kan dette beskrives som en potensiell spenning mellom hensynet til akkumulasjon og hensynet til legitimering. Den moderne staten skaffer seg i hovedsak inntekter gjennom skattlegging av den privatøkonomiske sektoren. Statens kapasitet til å regulere samfunnet generelt og markedet spesielt er følgelig begrenset av de finansielle ressursene den tilegner seg fra markedssfæren. Staten er avhengig av det overskuddet som framskaffes fra privat kapitalakkumulasjon – jo større overskudd jo sterkere materielt fundament for sta11 12

70

Wolfgang Streeck, «The Crises of Democratic Capitalism», i New Left Review, 71, 2011.

Ibid., 7–8.

AGORA NR. 2–3, 16

Agora-2016-2-3.book Page 71 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

SLUTTEN PÅ DEMOKRATIET?

ten. Den enkelte stat kan ikke føre en politikk som undergraver akkumulasjon og kapitalistisk ekspansjon.13 Hvis staten forsøker å underlegge økonomien sine politiske målsettinger, kan den komme til å undergrave den akkumulasjonen den har som sin forutsetning.

Samtidig er staten tvunget til å sikre sin egen legitimitet, i det minste i den forstand at man klarer å unngå at regimets posisjon undergraves. Statlig politikk framstilles derfor alltid som om den fremmer allmenninteressen. Dette betyr selvsagt ikke at statens faktiske politikk trenger å være i samsvar med allmenninteressen i noen substansiell forstand. Det vil den sjelden være. Poenget i denne sammenheng er at enhver politikk må rettferdiggjøres med henvisning til allmenninteressen, uansett hvilke særinteresser den faktisk måtte være et uttrykk for. Enhver politikk har naturlig nok et innhold, og dette innholdet vil alltid springe ut av bestemte herredømmeforhold og ha konsekvenser mht. ulik fordeling av goder og ressurser.

Hva slags politikk det er mulig å sikre et minimum av oppslutning om – eller i det minste et fravær av for sterk motstand mot – vil variere mellom land og over tid, siden det vil være avhengig av de til enhver tid rådende politiske oppfatninger. Grunnlaget for statens legitimitet er derfor alltid kontingent og må reproduseres kontinuerlig. Det å sikre akkumulasjonen er i seg selv et viktig middel til å oppnå legitimitet. Så lenge veksten opprettholdes og folk flest opplever en rimelig grad av økonomisk trygghet, vil dette styrke statens og det politiske systemets legitimitet.

Det vil variere mellom stater og mellom epoker om kravene om akkumulasjon og legitimering er innbyrdes forenlige eller ikke. I noen situasjoner kan det være slik at kravene om å sikre akkumulasjon og legitimitet står i motsetning til hverandre. Det kan med andre ord være slik at den politikken som er nødvendig for å sikre kapitalakkumulasjon og økonomisk utvikling, samtidig undergraver statens legitimitet. I så fall står staten overfor et fundamentalt dilemma: Den politikken som er økonomisk nødvendig, er samtidig politisk umulig å gjennomføre, mens den politikken som er nødvendig for å unngå en legitimitetskrise er økonomisk umulig å gjennomføre.

13

«Kapitalen» er riktignok ingen enhet som alltid har felles interesser, og statens politikk vil som regel fremme noen næringers interesser på bekostning av andre. Det som er i eksportindustriens interesser, faller ikke nødvendigvis sammen med andre næringsinteresser, og finanskapitalen kan ha andre interesser enn industrien. Staten må derfor alltid balansere hensynet til ulike næringer opp mot hverandre, med sikte på å føre en politikk som fremmer vekst i den nasjonale økonomien som helhet.

AGORA NR. 2–3, 16

71

Agora-2016-02-03_04-Eriksen.fm Page 72 Tuesday, November 8, 2016 9:59 AM

STEIN SUNDSTØL ERIKSEN

IV Inntil for omtrent hundre år siden ble demokrati og markedsøkonomi oppfattet som motsetninger. Borgerskapet og den politiske høyresiden så demokrati som en trussel mot kapitalismen. De mente at innføring av demokrati og allmenn stemmerett ville undergrave frihet og eiendomsrett. Siden andre verdenskrig har imidlertid den utbredte oppfatningen vært at demokrati og kapitalisme er to sider av samme sak: Demokrati og kapitalisme forutsetter hverandre gjensidig.

I de første tiåra etter krigen – det som har vært kalt den keynesianske gullalderen – var det en dominerende oppfatning at for å kombinere demokrati og kapitalisme måtte markedet reguleres, slik at flertallet kunne nyte godt av den veksten markedet genererte. Man mente altså at både statens og kapitalens interesser best kunne fremmes gjennom en økonomisk politikk med ikke-liberale elementer, som for eksempel kontroll av kapitalbevegelser.

Denne oppfatningen er nå kraftig svekket. Kapitalinteressene ønsker nå frie kapitalbevegelser og en liberal økonomisk politikk, samtidig som arbeiderbevegelsen og andre som ikke ønsker en slik politikk, er svekket. Dermed har de som ønsker liberalisering, fått politisk gjennomslag. Regulering og omfordeling er diskreditert, og alle stater har endret sin politikk i markedsliberal retning.

Det blir dermed vanskeligere å finansiere velferdsordninger, fordi frykten for kapitalflukt skaper et press i retning av skattereduksjoner. Selv om dette ikke nødvendigvis fører til et «race to the bottom», som noen har hevdet, innebærer det at hvert enkelt land er blitt mer sårbart i forhold til internasjonal konkurranse og muligheten for kapitalflukt.

Resultatet er at alle land i dag fører en mer eller mindre liberal økonomisk politikk. Dette er primært et resultat av opphevingen av restriksjoner på kapitalbevegelser over landegrensene. Viktige vendepunkter her var OECDs vedtak om å oppheve restriksjoner på internasjonale kapitalbevegelser i 1989 og opprettelsen av Verdens handelsorganisasjon (WTO) i 1995.14 Disse vedtakene endret statens handlingsbetingelser. Frie kapitalbevegelser begrenser statens handlingsrom, fordi økt kapitalmobilitet tvinger staten til å ta hensyn til hvordan dens politikk påvirker kapitalbevegelsene. Intensivert internasjonal konkurranse har derfor begrenset mulighetene for statlig velferdspolitikk og inn14

72

Rawi Abdelal, «Writing the Rules of Global Finance. France, Europe, and Capital Liberalization», i Review of International Political Economy 13:1 februar 2006; Dani Rodrik, «Put Globalization to Work for Democracies», i New York Times, 17. september 2016.

AGORA NR. 2–3, 16

Agora-2016-2-3.book Page 73 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

SLUTTEN PÅ DEMOKRATIET?

snevret statens handlingsrom i den økonomiske politikken. Som det ble sagt om afrikanske land som gjennomførte strukturtilpasnings-programmer på 1990-tallet, har vi fått et system med «choiceless democracies»,15 der innholdet i den økonomiske politikken ligger fast uansett hvem som sitter i regjering og hvilke politiske preferanser velgerne har. Dermed handler demokratiske valg ikke lenger om hva slags politikk som skal føres, men om hvem som skal stå ansvarlig for den politikken som uansett ligger fast.

Denne utviklingen av demokratiet kan forstås i lys av hvordan staten har forsøkt å kombinere hensynet til akkumulasjon og legitimering. Wolfgang Streeck har vist hvordan dette har vært forsøkt løst i OECD-området i perioden etter at den stabile veksten stoppet opp på 1970-tallet, og hvordan forholdet mellom stat og marked har forskjøvet seg. Fram til da hadde staten, gjennom aktiv markedsregulering, ført en politikk som garanterte full sysselsetting samtidig som velferdsstaten ble bygd ut. Denne politikken var basert på et klassekompromiss, der lønnstagerne aksepterte markedsøkonomien og privat eiendomsrett, men til gjengjeld fikk demokratisk innflytelse, sosial sikkerhet og stigende levestandard. Da veksten flatet ut, ble denne politikken umulig å opprettholde. Systemet for lønnsdannelse, der lønnsvekst var koblet til produktivitetsvekst, gjorde sammen med knapphet på arbeidskraft at det ble umulig å bremse lønnsveksten.

Samtidig ble det ansett som politisk umulig å la arbeidsløsheten stige. I stedet ble lønnskravene langt på vei innfridd, noe som førte til at inflasjonen steg kraftig.

Ved å tillate høy inflasjon kunne man på kort sikt kombinere hensynene til akkumulasjon og legitimering. Inflasjon går imidlertid utover kapitaleierne, og deres reaksjon vil være å investere mindre. Dermed svekkes veksten ytterligere.

For å bekjempe inflasjonen ble rentenivået drastisk hevet (det såkalte Volckersjokket, etter den amerikanske sentralbanksjefen Paul Volcker) i 1979, noe som i første omgang førte til stagnasjon og massearbeidsløshet. Deretter sank inflasjonen, men i stedet begynte underskuddet på offentlige budsjetter å stige. Statenes forpliktelser kunne ikke lett kuttes, og arbeidsløsheten førte til økte trygdeutgifter. Og ettersom hensynet til legitimering gjorde både skatteøkninger og budsjettkutt umulig, kunne disse utgiftene bare betales ved låneopptak. Resultatet var store budsjettunderskudd.

15

Thandika Mkandawire, «Crisis Management and the Making of ‘Choiceless Democracies’ in Africa», i Richard Joseph (red.), State, Conflict and Democracy in Africa.

Boulder, Colorado: Lynne Rienner 1999.

AGORA NR. 2–3, 16

73

Agora-2016-2-3.book Page 74 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

STEIN SUNDSTØL ERIKSEN

Men dette var også bare en midlertidig løsning. For å få bukt med budsjettunderskuddene ble det på 1990-tallet gjennomført store kutt i offentlig velferd.

Parallelt med dette ble finansmarkedene deregulert, noe som gjorde det mulig for husholdningene å ta opp mer lån enn noensinne. Dette opprettholdt kjøpekraften, basert på forskuttering av framtidige inntekter. Denne fasen av kapitalismens utvikling, som Colin Crouch har kalt «privatisert keynesianisme»,16 varte fram til finanskrisa i 2008.

De ulike strategiene fungerte alle en viss periode, men skapte etterhvert nye problemer. Disse forsøkte man å løse ved å forskyve problemene til nye arenaer, der de dukket opp i en ny form. Det som er felles for alle strategiene, er at statene har forsøkt å håndtere de to imperative om akkumulasjon og legitimering ved å skyve problemene foran seg. De har, som Streeck sier, «kjøpt tid»,17 først ved å tillate høy inflasjon, deretter ved statslån og budsjettunderskudd, og til slutt ved å fjerne restriksjoner på utlån, slik at husholdningene kunne opprettholde sin levestandard gjennom låneopptak.

Lønnsmottakerne var taperne i alle disse fasene – først gjennom renteheving og økt arbeidsløshet da inflasjonen ble bekjempet, så ved nedskjæringer i offentlige tjenester da budsjettunderskuddet skulle kuttes, og til slutt ved at finanskrisa førte til nye kutt og ny arbeidsløshet.

Resultatet av denne utviklingen er at forholdet mellom stat og marked er forskjøvet. Områder som tidligere var gjenstand for politisk kontroll og regulering (kapitalbevegelser, interne markedsreguleringer, en del velferdstjenester), er deregulert, og dermed flyttet ut av den politiske arenaen. Andre politikkområder er fortsatt statlige, men flyttet fra politiske til teknisk-administrative organer (pengepolitikk, rettsliggjøring). Dette endrer betingelsene for demokratisk styring og utgjør en forskyving der markedet styrkes mens mulighetene for politisk styring svekkes: The present condition of globalized financial market capitalism-cumendemic fiscal crisis is tantamount to an inverted asymmetry: markets set the agenda and (fiscal) constraints on public policies, but there is little that public policies in their turn can do in terms of constraining the realm and dynamics of the ever-expanding market – unless that is, 16 17

74

Colin Crouch, «Privatized Keynesianism: An Unacknowledged Policy Regime», i British Journal of Politics and International Relations, 11(3), 2009.

Wolfgang Streeck, Buying Time. The Delayed Crisis of Democratic Capitalism.

London: Verso 2014.

AGORA NR. 2–3, 16

Agora-2016-2-3.book Page 75 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

SLUTTEN PÅ DEMOKRATIET?

political elites are suicidally prepared to expose themselves to the second-strike capabilities of the «markets».18 Med andre ord: I stedet for at politikken står over markedet, står markedet i dag over politikken. Dette er tett forbundet med globalisering, fordi en av de viktigste konsekvensene av den økonomiske globaliseringen – særlig av frie kapitalbevegelser, men også av deregulert handel – er at statene har fått mindre handlingsrom. Intensivert internasjonal konkurranse begrenser mulighetene for demokratisk styring, markedsregulering og statlig velferdspolitikk. Det blir vanskeligere å finansiere velferdsordninger, fordi frykten for kapitalflukt skaper et press i retning av skattereduksjoner. Økonomisk globalisering generelt, og frie kapitalbevegelser spesielt, har altså skapt et press i retning av konvergens som har styrket markedet på bekostning av demokratiske institusjoner.

Staten har ikke blitt mindre essensiell for markedet som et resultat av globaliseringen. I én forstand kan man si tvert imot: Jo mer ulike nasjonale økonomier blir integrert, desto mer avgjørende blir statens evne til å sikre «sin» økonomis konkurranseevne. Den intensiverte internasjonale økonomiske konkurransen om markedsandeler har ført til at staten har fått en stadig viktigere strategisk rolle for å fremme vekst og stabilitet i den nasjonale økonomien (gjennom industripolitikk, utdanningspolitikk osv.). Effektiv kapitalisme forutsetter en sterk stat som kan regulere markedet som helhet fordi den hviler på en tvangsinstans som kan garantere eiendomsrett og legge forholdene til rette for investeringer og tvinge enkeltindivider og bedrifter til å handle i tråd med statlige regler.19 Den kan kanskje ikke gjøre dette ved å føre en annen politikk enn en variant av økonomisk liberalisme, men dens evne og kapasitet til å føre en slik politikk på en effektiv måte blir viktigere enn noen gang.

Hvordan har dette påvirket muligheten til å oppnå legitimitet for statlig politikk? Til tross for raskt økende økonomisk ulikhet, kutt i velferdstjenester og vedvarende høy arbeidsløshet har ikke den økonomiske liberaliseringen ført til noen akutt politisk krise. Demokrati og kapitalisme lar seg tilsynelatende forene også uten omfattende regulering og omfordeling. Men det kan godt tenkes at det kan komme alvorlige økonomiske kriser eller at opinionen endrer seg slik at 18 19

Claus Offe, «Participatory Inequality in the Austerity State», 212–213.

Ellen Meiksins Wood, «Ulykkelige familier. Global kapitalisme i en verden av nasjonalstater»; Peter Evans, Embedded Autonomy. States and Industrial Transformation. Princeton: Princeton University Press 1996; Linda Weiss og John Hobson, States and Economic Development. A Comparative Historical Analysis. Cambridge: Polity Press 1995.

AGORA NR. 2–3, 16

75

Agora-2016-2-3.book Page 76 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

STEIN SUNDSTØL ERIKSEN

den økonomiske liberalismen ikke lenger aksepteres. I det øyeblikk den ikke lenger oppfattes som nødvendig av alle ledende politiske krefter, kan den også utfordres, og hvis statens handlingsrom er innsnevret slik at det ikke lenger er mulig å føre en annen økonomisk politikk, kan det oppstå en legitimitetskrise der det som er økonomisk nødvendig for å opprettholde akkumulasjonen, ikke lenger er politisk mulig.

Den nyliberale politikken har vært legitimert på to måter. For det første hevdes det at den faktisk fremmer universelle verdier og interesser (vekst og velstand for alle, reduksjon av fattigdom, demokrati og menneskerettigheter). Men denne politikken er ikke i alles interesse.20 Den tjener tvert imot bestemte interesser på bekostning av andre. En liberal politikk svekker lønnstakerne og fagbevegelsen («moderasjon» og kutt i skatter og offentlige utgifter er nødvendig for å sikre konkurranseevnen), og tjener dermed bestemte klasseinteresser, uavhengig av om den politiske ledelsen i et land er direkte kontrollert av representanter for disse klassene eller ikke. Over tretti års erfaring med denne politikken har ført til dramatisk økt ulikhet, både mellom land og innad i de enkelte land. Den universalistiske legitimeringen av denne politikken er derfor et typisk eksempel på ideologi, i betydningen særinteresser forkledd som allmenninteresser, eller falsk allmenngjøring. Samtidig er den uttrykk for en endring i styrkeforholdet mellom klassene. Svekkelsen av arbeiderklassen og fagbevegelsen har gjort det mulig å føre en politikk som strider mot disse gruppenes interesser, uten at det har ført til omfattende motstand eller protester.

For det andre framstilles den markedsorienterte politikken som en nødvendig tilpasning til objektive handlingsbetingelser som ikke selv kan påvirkes.

Disse betingelsene får dermed karakter av naturkrefter, som politikken ikke kan annet enn å tilpasse seg – med andre ord en falsk naturalisering, som kommer til uttrykk i slagordet TINA («there is no alternative»). Forestillingen om TINA, og dens underliggende premiss om at samfunnet kan forstås som kvasi-natur, innebærer at man aksepterer en naturalistisk samfunnsforståelse.

Spørsmålet er hvor lenge disse formene for legitimering – falsk allmenngjøring og falsk naturalisering – kan hindre at det oppstår en alvorlig legitimitetskrise. Det er klare tegn til at tilliten til demokratiet er i ferd med å svekkes, både blant folk flest og blant elitene.21 For folk flest framstår demokrati og valg som 20 21

76

Pierre Bourdieu, Acts of Resistance. Against the Tyranny of the Market. New York: The New Press 1998.

Wolfgang Streeck, «How will Capitalism End», i New Left Review, 87, 2014.

AGORA NR. 2–3, 16

Agora-2016-2-3.book Page 77 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

SLUTTEN PÅ DEMOKRATIET?

mer og mer irrelevant. Valg handler ikke om reelle politiske alternativer, men bare om hvem som skal være ansvarlig for den nyliberale politikken som ligger fast uavhengig av valgresultat. Samtidig frykter elitene at demokratiske prosesser gjør det vanskelig å gjennomføre det de oppfatter som nødvendige reformer, med andre ord ytterligere innsparinger, skattelettelser og kutt i offentlige tjenester. For å presse gjennom slike reformer flytter de beslutningsmyndighet bort fra demokratiske organer.

V Men kapitalismen kan ikke forstås utelukkende ved å analysere forholdet mellom staten og samfunnet i hvert enkelt land. Kapitalismen er og har alltid vært et system kjennetegnet av et i prinsippet globalt marked og et system av nasjonalstater.22 I dette systemet er det ikke bare bedrifter som konkurrerer, men også stater. Nasjonalstatene konkurrerer med hverandre om markedsandeler, og hver stat er tvunget til å sikre «sin» økonomis internasjonale konkurranseevne. Skillet mellom politikk og økonomi gjør det mulig for kapitalen å ekspandere ut over den enkelte stats territorium, uten å kontrollere andre staters territorium direkte. Samtidig er internasjonale økonomiske relasjoner alltid formidlet av staten. Det betyr at i den grad det enkelte samfunn påvirkes av forhold utenfor sine grenser, skal disse i prinsippet reguleres av staten.

Hvis forhold innenfor dette samfunnet ikke er underlagt eller ikke kan underlegges staten, kan heller ikke statlige og demokratiske fattede vedtak gjennomføres.

Svekkelsen av demokratiet på nasjonalt nivå kunne i prinsippet motvirkes av andre forhold. Ikke minst kunne man tenke seg at tapet av demokratisk kontroll på nasjonalt nivå er blitt motvirket av nye former for politisk kontroll på overnasjonalt nivå. Det er imidlertid et faktum at dagens overnasjonale institusjoner ikke er særlig demokratiske. Det er heller ikke noe som tyder på en fundamental endring i demokratisk retning.

Som nevnt ovenfor, krever reelt demokrati at de som påvirkes av politiske beslutninger, 1) har innflytelse over beslutningene, 2) kan holde de organene som tar beslutninger og fatter vedtak, ansvarlige, slik at de som representeres, 22

Ellen Meiksins Wood, «Ulykkelige familier. Global kapitalisme i en verden av nasjonalstater».

AGORA NR. 2–3, 16

77

Agora-2016-2-3.book Page 78 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

STEIN SUNDSTØL ERIKSEN

er de samme som de som påvirkes av vedtakene,23 og 3) at institusjonene har tilstrekkelig kapasitet til å gjennomføre det som vedtas.24 Dette gjelder også på overnasjonalt nivå.

Ingen eksisterende overnasjonale institusjoner oppfyller disse betingelsene.

FNs generalforsamling består nettopp av stater og har ingen overnasjonal myndighet. Det er i prinsippet opp til hver enkelt stat om den vil følge FNs vedtak eller ikke. Den har også lite autoritet og kapasitet. Andre organer, som sikkerhetsrådet, Verdensbanken, IMF og den internasjonale strafferettsdomstolen har mer kapasitet, men står ikke på samme måte demokratisk ansvarlig overfor dem som påvirkes av deres beslutninger. I sikkerhetsrådet har stormaktene veto; i Verdensbanken har de som bidrar med mest kapital, flere stemmer enn de som bidrar mindre, og i strafferettsdomstolen er medlemskapet frivillig.

Dette er et resultat av at det ikke finnes noen instans som er ansvarlig for helheten på internasjonalt nivå, slik staten er det nasjonalt. Staten er ansvarlig for å fremme den enkelte stats partikulære interesser i forhold til andre stater.

For den enkelte stat framstår både andre stater og internasjonale organisasjoner som midler til å oppnå nasjonale interesser. Statens innbyggere utgjør både et økonomisk og et politisk interessefellesskap. Andre stater er derfor konkurrenter, som kan true den enkelte stats interesser, enten disse defineres økonomisk eller sikkerhetspolitisk.

Interstatlige avtaler og internasjonale organisasjoner oppstår nettopp fordi statene anser det som nyttig for dem selv. Ingen stat er tvunget til å inngå avtaler om samarbeid med andre, og slike avtaler inngås fordi de aktuelle partene anser det for å være i sin interesse. I situasjoner der internasjonale avtaler oppfattes som i strid med statlige interesser, kommer grensene for overnasjonalitet også tydelig til uttrykk. To eksempler på dette er USAs holdning til Kyoto-avtalen og krigsdomstolen i Haag. I begge disse tilfellene har USA nektet å delta, fordi det ikke har blitt oppfattet som i landets interesse. Med andre ord: Internasjonale avtaler inngås bare når det anses for å være i landets interesse, og de brytes 23

24

78

Dette omtales gjerne som at ekstern og intern ansvarlighet må falle sammen. Se Ruth Grant og Robert Keohane, «Accountability and Abuses of Power in World Politics», i American Political Science Review, 99(1), 2005 og Stein Sundstøl Eriksen og Ole Jacob Sending, «There is no Global Public: The Idea of the Public and the Legitimation of Governance», i International Theory, nr. 2, 2013.

Nancy Fraser, «Transnationalizing the Public Sphere: On the Legitimacy and Efficacy of Public Opinion in a Post-Westphalian World», i Theory, Culture & Society vol 24(4), 2007.

AGORA NR. 2–3, 16

Agora-2016-2-3.book Page 79 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

SLUTTEN PÅ DEMOKRATIET?

når de ikke lenger oppfattes som i tråd med deres interesser. Statens interne «allmennhet» hviler altså på dens eksterne «partikularisme».

På overnasjonalt nivå er derfor både stater og internasjonale organisasjoner partikulære: De representerer og står ansvarlig for sine borgere/medlemmer, men har ikke noe overordnet ansvar for helheten. De de handler på vegne av, er ikke de samme som de som påvirkes av deres beslutninger, og de står ikke til ansvar overfor dem som påvirkes av deres beslutninger. Det samme gjelder andre organisasjoner som deltar i ulike former for global styring, som sivilsamfunns-organisasjoner, pressgrupper og profesjonsgrupper. Og i motsetning til stater har slike andre organisasjoner heller ikke noe demokratisk mandat. Det er derfor ingen tvil om at eksisterende former for global styring er enda mindre demokratiske enn de styringssystemene som finnes på nasjonalt nivå.

Demokratiet er altså svekket på nasjonalt nivå, mens eksisterende overnasjonale institusjoner er lite demokratiske. Borgerne har fått mindre innflytelse over politikken, og ulikheten i politisk innflytelse og deltakelse har økt. Politiske organer er svekket til fordel for byråkratisk-administrative, og demokratisk valgte regjeringer har fått mindre handlingsrom.

VI Kan svekkelsen av demokratiet reverseres? Er dagens kapitalisme uforenlig med noe annet enn et minimumsdemokrati? En re-demokratisering kan skje enten ved at demokratiet globaliseres, gjennom en demokratisering av overnasjonale institusjoner, eller ved at demokratiske institusjoner styrkes på nasjonalt nivå.

Staten har historisk sett vært den institusjonen som demokratiske beslutninger har vært fattet gjennom. Det er et empirisk faktum at demokratiet er vokst fram innenfor rammene av nasjonalstaten og bare har fungert innenfor en slik ramme. Men selv om det er et empirisk faktum at demokratiet bare har fungert i stater, følger det jo ikke av dette at det trenger å være slik. Kanskje den tette forbindelsen som har eksistert mellom stat og demokrati, er et kontingent resultat av en historisk utvikling. I så fall er det ikke noen logisk hindring for at demokratiet kan styrkes på overnasjonalt nivå når det har blitt svekket nasjonalt.

Når det gjelder mulighetene for demokratisering på overnasjonalt nivå, finnes det ulike meninger. Noen mener at nye former for demokrati kan etableres på overnasjonalt nivå, ved at eksisterende overnasjonale institusjoner blir demoAGORA NR. 2–3, 16

79

Agora-2016-2-3.book Page 80 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

STEIN SUNDSTØL ERIKSEN

kratisert, og nye, overlappende, funksjonelt baserte institusjoner etableres som kan ivareta de funksjonene som nasjonalstaten ikke lenger har kontroll over.

Kritikere av ideen om globalt demokrati, som f.eks. Robert Dahl, og Wolfgang Streeck, mener at demokratisering på overnasjonalt nivå er umulig. Dahl legger vekt på at overnasjonalt demokrati er prinsipielt umulig fordi demokrati forutsetter både et avgrenset folk og etablerte bånd og institusjonelle ordninger som binder makthaverne sammen med dette folket.25 Dette er det ikke mulig å etablere på overnasjonalt nivå, mener han. Streeck argumenterer mer empirisk og framhever at den økonomiske globaliseringen og liberaliseringen av finanssektoren har gjort reell demokratisering umulig på overnasjonalt nivå, og at demokratiet bare kan styrkes ved at den økonomiske globaliseringen reverseres.26 Både Dahl og Streeck sine argumenter er overbevisende. Det er vanskelig å se hvordan overnasjonale institusjoner skal demokratiseres. For det første: Hvem skal være med å bestemme hvordan slike institusjoner skal se ut? Hvis beslutningene om oppretting og utforming av slike institusjoner skal være demokratiske, må man på forhånd ha avgjort hvem som skal ha rett til å medvirke. Spørsmålet om hvem som skal være en del av institusjonene, må altså allerede være avgjort. Demokratiske prosedyrer forutsetter at det finnes et definert sett av medlemmer – et folk – som institusjonene skal representere og handle på vegne av. Innad i en stat er svaret på dette spørsmålet gitt: Fordi politiske institusjoner omfatter alle borgere, har alle rett til å delta i utformingen av dem. Men på overnasjonalt nivå er dette slett ikke klart. Hvem skal avgjøre hvem som skal inkluderes, når det ikke finnes overgripende institusjoner som definerer folket? Det er vanskelig å se hvordan tilhengere av kosmopolitisk demokrati kan løse dette dilemmaet.

For det andre er det gode maktpolitiske grunner til å regne en reell demokratisering av overnasjonale institusjoner som urealistisk. Eksisterende organisasjoner som Verdensbanken, IMF og EU har vært pådrivere for den liberaliseringen og dereguleringen som har innskrenket demokratiske organers handlingsrom. Hvorfor skulle stormaktene, storkapitalen og andre elitegrupper som kontrollerer dagens institusjoner for global styring, være villig til å gi fra seg 25

26

80

Robert Dahl, «Can International Organizations be Democratic?», i Ian Shapiro og Casiano Hacker Cordón (red.), Democracy´s Edges. Cambridge: Cambridge University Press 1999.

Wolfgang Streeck, «Small-State Nostalgia? The Currency Union, Germany and Europe: A Reply to Jürgen Habermas», i Constellations, 21(2), 2014.

AGORA NR. 2–3, 16

Agora-2016-2-3.book Page 81 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

SLUTTEN PÅ DEMOKRATIET?

denne kontrollen? Dagens udemokratiske institusjoner reflekterer eksisterende maktforhold, og alle forslag om å endre dem i demokratisk retning vil møte kraftig motstand. Stormaktene vil motsette seg å gi FNs generalforsamling mer makt og tviholder på vetoretten i sikkerhetsrådet. De vil heller ikke gå med på å endre stemmefordelingen i organer som Verdensbanken og IMF, som er basert på hvor mye hvert land bidrar økonomisk.

Mulighetene til å styrke demokratiet på overnasjonalt nivå synes derfor små. Det betyr ikke at institusjonelle reformer er umulig. Keohane og Grant har for eksempel argumentert for reformer som kan gjøre overnasjonale mer ansvarlige i forhold til dem de representerer.27 De framhever imidlertid samtidig at slike reformer ikke innebærer en reell demokratisering.

Dilemmaet er altså at demokratisering på overnasjonalt nivå synes å være både nødvendig og umulig. Det er nødvendig fordi nasjonalstatens mulighet til å kontrollere alle de forhold som virker inn på det samfunnet den styrer over, er blitt svekket som en følge av globaliseringen. Samtidig er det umulig, blant annet fordi dagens maktforhold mellom ulike klasser og stater er uforenlig med en slik demokratisering.

Hvor realistisk det er å styrke demokratiet på nasjonalt nivå? I noen grad er det nok dette mulig. I prinsippet er det fullt mulig å reversere noen av de endringene som har svekket demokratiet nasjonalt. Politiske organer kan for eksempel ta tilbake en del av den makta de har gitt til teknokrater og rettsapparatet, slik at rommet for demokratiske beslutninger blir noe større.

Det er imidlertid klare grenser for hvor mye demokratiet kan styrkes på denne måten. Det er et faktum at globaliseringen har gjort hvert enkelt land mer avhengig av forhold utenfor dets grenser, som staten ikke kan kontrollere: As markets drive out politics, the nation-state increasingly loses its capacity to raise taxes and stimulate growth, and with them the ability to secure the essential foundations for its own legitimacy.28 Denne maktesløsheten endres ikke gjennom en omorganisering av statsapparatene som styrker demokratiske organer. Hovedproblemet – den viktigste faktoren som svekker demokratiet i dag – er derfor ikke maktfordelingen mellom 27 28

Ruth Grant og Robert Keohane, «Accountability and Abuses of Power in World Politics».

Jürgen Habermas, The Postnational Constellation. Political Essays. Cambridge: Polity Press 2000, 66.

AGORA NR. 2–3, 16

81

Agora-2016-2-3.book Page 82 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

STEIN SUNDSTØL ERIKSEN

ulike organer i statsapparatet (parlament, sentralbank, administrasjon og rettssystem), men endringene i de ikke-statlige betingelsene for statlig politikk, nærmere bestemt i forholdet mellom staten og det globale markedet.

VII 29

Med Claus Offe kan vi skille mellom to syn på hvordan forholdet mellom demokrati og marked bør være. Ifølge det ene synet, som Offe kaller det markedsliberale synet, er det et symmetrisk forhold mellom markedet og politikken. Markedsmakt skal ikke kunne konverteres til politisk makt, samtidig som politisk makt ikke skal brukes til (mer enn strengt nødvendige) inngrep i markedet. Ingen av de to områdene skal være overordnet det andre, og omfanget av politiske beslutninger og reguleringer av markedet skal være minst mulig.

Ifølge det andre synet, som han kaller det sosialdemokratiske, er forholdet mellom markedet og politikken asymmetrisk. Politikken står over markedet, i den forstand at demokratiets prinsipper for ressursfordeling skal ha forrang framfor markedets. Politikken skal altså definere markedets omfang og regulere dets virkemåte.

Ingen av disse normative modellene gir en dekkende beskrivelse av det faktiske forholdet mellom demokrati og kapitalisme. Den markedsliberale modellen underkjenner den tette sammenvevingen mellom stat og marked. På den ene siden er markedet avhengig av staten, både til å legge forholdene til rette for investeringer ved å garantere privateiendom, rettsikkerhet og infrastruktur, og til å sikre sosial stabilitet gjennom et minimum av sosial sikkerhet for innbyggerne. På den annen side er staten avhengig av markedet, fordi den primært henter sine inntekter gjennom skattlegging.

Den sosialdemokratiske modellen undervurderer de strukturelle begrensningene i statens mulighet til å styre og regulere markedet. Når politikk og økonomi først er atskilt, kan staten bare regulere markedet «utenfra». Skapingen og fordelingen av materielle ressurser skjer primært i markedet, uten direkte politisk styring. Staten kan bare i begrenset grad kontrollere den faktiske ressursfordelingen, fordi den ikke kan gjøre noe som undergraver akkumulasjonen. Det Offe kaller den sosialdemokratiske modellen, er derfor i realiteten en utopi – et normativtdemokratisk ideal som aldri fullt ut kan realiseres så lenge markedet består.

29

82

Claus Offe, «Participatory Inequality in the Austerity State».

AGORA NR. 2–3, 16

Agora-2016-2-3.book Page 83 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

SLUTTEN PÅ DEMOKRATIET?

35 år med nyliberalisme har ført til at gapet mellom det sosialdemokratiske idealet og den empiriske realiteten har økt. Samtidig gir heller ikke den liberale modellen en dekkende beskrivelse av dagens situasjon. Til det er skjevheten i maktforholdet mellom stat og marked for stor. I stedet for at politikken står over markedet (som i den sosialdemokratiske modellen) eller at det er en symmetri mellom stat og marked (den liberale modellen), har vi fått et system med omvendt asymmetri, der markedet i praksis står over staten og dikterer betingelsene for statlig politikk.

Den historiske utviklingen fra en situasjon der staten – i alle fall et stykke på vei – sto over markedet og ble holdt ansvarlig for å regulere det og dempe dets skadevirkninger, til en situasjon der markedet står over politikken, kan ikke uten videre reverseres. Når den nyliberale økonomiske politikken har vunnet fram i alle vestlige land, helt uavhengig av de nasjonale folkeforsamlingenes og regjeringenes politiske sammensetning, har det åpenbart sammenheng med at alle disse landene er berørt av de samme transnasjonale strukturelle endringene: en reell overnasjonalisering av kapitalstrømmene, en styrking av finanskapitalen i forhold til industri- og handelskapitalen, og ikke minst de fallende profittratene i verdensøkonomien. Så lenge disse grunnleggende økonomiske forholdene ikke endres, er mulighetene for reell re-demokratisering begrenset.

Problemet med slagordet «There is no alternative» er derfor ikke at det er usant, men at det er sant. Med et liberalisert verdensmarked og frie kapitalbevegelser finnes det faktisk ikke noe alternativ. Ethvert forsøk på å føre en politikk som strider mot finanskapitalens interesser, vil føre til storstilt kapitalflukt og finanskrise og til sanksjoner fra andre stater og internasjonale organisasjoner (som for eksempel EU eller den såkalte troikaen), som stiller krav om absolutt lydighet for å gi tilgang til kreditt. Stater som blir møtt av slike tiltak, vil i sin tur bli straffet av «markedet», blant annet ved at rating-byråene nedgraderer deres kredittverdighet og gjør låneopptak i private banker dyrere. Krisen i Hellas har med all tydelighet vist hvor umulig det er å insistere på en politikk som strider mot den nyliberale sparepolitikken, med kutt i offentlige utgifter, privatisering og deregulering.30 30

Nå er det selvsagt ikke slik at alle stater er i samme situasjon som Hellas. Jo bedre statens finansielle situasjon er, desto større handlingsrom vil den ha. Norge representerer således det andre ytterpunktet. Men også stater som Norge har begrenset handlingsrom. Gitt frie kapitalbevegelser må alle stater unngå å føre en politikk som fører til kapitalflukt. I større eller mindre grad har derfor alle stater fått mindre handlingsrom i økonomisk politikk.

AGORA NR. 2–3, 16

83

Agora-2016-2-3.book Page 84 Friday, November 4, 2016 10:43 AM

STEIN SUNDSTØL ERIKSEN

Dette betyr selvsagt ikke at det er prinsipielt umulig å styre samfunnsutviklingen, men at en slik styring forutsetter at rammene for statlig politikkutforming endres, slik at det ikke vil være økonomisk selvmord å ikke tilpasse seg finanskapitalens krav. Uten slike endringer kan demokrati ikke bety annet enn friheten til å velge hvilken regjering som skal ha ansvaret for å følge den politikken finanskapitalen krever.

En reell re-demokratisering, med frihet for demokratisk valgte organer til å velge hvilken politikk som skal føres, forutsetter derfor at handlingsbetingelsene – selve koordinatene for politikkutforming – endres. Siden mulighetene for demokratisering på overnasjonalt nivå er små, betyr det at den eneste måten demokratiet kan styrkes på, er ved at det nasjonale demokratiet styrkes. Selv om det er grenser for hva det er mulig å oppnå på nasjonalt nivå, er det her det finnes et visst handlingsrom, for eksempel ved gjeninnføring av kontroll på kapitalbevegelsene: The really important questions today […] are questions about how globalization might be retailored or even – horribile dictum – scaled back to become compatible with egalitarian democracy, instead of questions about how democracy must itself be globalized in the sense of de-democratized to accommodate the objective constraints of global markets […] [This] can and must boil down to nothing less than the taming of financial markets by providently cutting off transnational routes of contagion, and more generally by domesticating an economy that has to produce higher and higher mountains of debt to generate lower and lower economic growth with a more and more unequal distribution of income.31

31

84

Wolfgang Streeck, «Small-State Nostalgia? The Currency Union, Germany and Europe: A Reply to Jürgen Habermas», 218.

AGORA NR. 2–3, 16