mer EØS-rett?

HURDALSPLATTFORMEN:

Betyr mindre EØS, mer EØS-rett?

Med Senterpartiet som gikk til valgkamp for å greie ut alternativ til EØS-avtalen og et Arbeiderparti som ifølge eget program «står klippefast» på samme avtale, var det knyttet spenning til hvordan de to tilsynelatende sterke motsetningene ville reflekteres i regjeringsplattformen til regjeringen Støre.

I Hurdalsplattformen fikk vi svaret: «EØS-avtalen ligger fast», men det legges flere steder opp til at man skal søke å utnytte dens handlingsrom. Senterpartiets ønske om å se til Sveits og Storbritannia ser imidlertid ut til å være hørt: EØS-avtalen skal på ny evalueres, og det skal særlig utredes hvilke erfaringer nærstående land utenfor EU har med alternative avtaler med EU.

Utnytting av handlingsrommet i EØS-avtalen

Hurdalsplattformen legger flere steder opp til at handlingsrommet i EØS-avtalen skal tas i bruk og at «Regjeringen skal jobbe mer aktivt for å fremme norske interesser innenfor rammene av avtalen». Særlig fokus er det på å sikre «nasjonal kontroll på områder som norsk arbeidsliv, energi og jernbane». På klimaområdet skal Norge passe særlig godt på norske interesser ved endringer innen EØS.

Jernbanepakken

Jernbanereformen har som kjent skapt stor debatt, og debatten ser ikke ut til å bli lagt død ved Hurdalsplattformen. Plattformen proklamerer at regjeringen Støre så raskt som mulig vil gå i dialog med EU med mål om å sikre Norge unntak fra deler av bestemmelsene i EUs fjerde jernbanepakke. Pakken skal sikre full konkurranse på jernbanen for persontransport. Deler av EUs fjerde jernbanepakke knyttet til konkurranseutsetting av marked var allerede gjennomført i norsk rett i juni i år, og resten av pakken ble tatt inn i EØS-avtalen 24. september.

Hurdalsplattformen legger opp til en reversering av lovgivningen ved at man søker å stoppe videre konkurranseutsetting av persontrafikken på jernbane, og å stoppe den planlagte konkurranseutsettingen av oppgaver innen drift, vedlikehold og beredskap knyttet til jernbanens infrastruktur. Selskapsstrukturen etablert ved jernbanereformen hvor blant annet Vy er skilt ut som et eget rent togselskap, skal også gjennomgås med en målsetning om færre selskaper.

Det kan imidlertid stilles spørsmål ved hvor mye regjeringen kan forvente å få gjennomslag for i diskusjoner med EU på dette feltet. Stans av all fremtidig konkurranse strider mot en av grunnpilarene i EUs jernbanelovgivning og målet om å etablere et fullharmonisert indre marked for jernbane. Det legges derfor rettslig sett opp til snevre unntaksregler fra dette. Selv om et stort og sentralt EUland som Tyskland har klart å manøvrere seg mye mer fordelaktig med tanke på å skjerme Vys ekvivalent, DB, vil det nok bli svært utfordrende for den nye regjeringen å forhandle seg frem til en tilsvarende posisjon.

Arbeidsliv og offentlig sektor

Sikring av norske arbeidsplasser stod høyt på agendaen til både Arbeiderpartiet og Senterpartiet i valgkampen. Det er i så måte ingen overraskelse at Hurdalsplattformen legger opp til å «ta kampen for den norske arbeidslivsmodellen gjennom å utnytte handlingsrommet i EØSavtalen, og i de situasjoner der norsk arbeidslovgivning og tariffavtaler blir utfordret, drive aktivt politisk arbeid i EØS-samarbeidet.» Om dette betyr økt allmenngjøring av tariffavtaler eller andre virkemidler fremgår ikke. Sikkert er i alle fall at balansen mellom nasjonale krav til arbeidstakeres lønns- og arbeidsvilkår og reglene om fri bevegelse av tjenester og arbeidstakere har vært utforsket i europeiske rettsaler i mange år. Dette har på mange sett har vært en rettslig, og ikke politisk kamp, slik regjeringen tilsynelatende legger opp til.

Plattformen innebærer videre en utstrakt målsetning om at tjenester skal utføres av det offentlige i egenregi og at markedet i mye mer begrenset grad skal benyttes til å levere tjenester. Det legges således implisitt opp til en betydelig vekst av offentlig sektor. Dersom man ser dette i sammenheng med målsetningen om å reversere kommunereformen, vil dette nødvendigvis kunne innebære en betydelig oppskalering av offentlig sektor. Stat, fylkeskommune og kommune er å regne som separate oppdragsgivere under anskaffelsesregelverket og det er ikke fritt frem for

å løse oppgaver på tvers av kommunegrenser. For å kunne utføre oppgaver i egenregi vil man derfor i stor grad måtte utvide offentlig sektor med ansettelser på alle nivåer; både i stat, fylkeskommune og kommune.

På enkelte markeder går den nye regjeringen særdeles langt i å uttale at det ikke skal være plass til et privat tilbud. Velferdssektoren er et tydelig eksempel på dette hvor det uttales at «et strengt regelverk skal sørge for at drift av offentlig finansierte velferdstjenester ikke er attraktivt for kommersielle konserner». Det er klart at det her vil kunne bli en kamp for hvor langt EØS-retten, herunder også anskaffelsesretten, tillater en struping av utkontrahering til privat virksomhet innen en sektor som til nå har levert et betydelig bidrag i den norske velferdsmiksen.

Energi

Hurdalsplattformen gjør det klart at regjeringen Støre vil sikre nasjonal kontroll i næringspolitikken, spesielt når det gjelder energi- og naturressursene. Trygve Slagsvold Vedum uttalte da plattformen ble presentert at nasjonal kontroll på energi, strøm og kraftpolitikken er viktig for denne regjeringen. I dette ligger blant annet at regjeringen vil bruke Statkraft som en spydspiss i utviklingen av fornybar energi gjennom et aktivt eierskap.

Det følger også av plattformen at regjeringen Støre ikke skal godkjenne nye mellomlandsforbindelser til utlandet denne stortingsperioden. Regjeringen skal «Sørge for at beslutninger om utbygging av kraft og sammensetningen av den norske kraftmiksen forblir norske, nasjonale beslutninger. Statnett skal eie og drive alle mellomlandsforbindelser til utlandet.» Dette er ikke nødvendigvis noe som er i strid med EØS-avtalen, men det klargjør likevel viktigheten av nasjonalt eierskap i energipolitikken til den nye regjeringen.

Regjeringen vil videre utrede hvordan norsk krafteksport påvirker norsk forsyningssikkerhet og strømpriser, og hvilke tiltak som kan bidra til å sikre at norsk fornybar kraft forblir et konkurransefortrinn for norsk industri. Det fremgår imidlertid ingenting om hvilke konkrete tiltak som kan være aktuelle dersom en slik utredning skulle vise at eksporten påvirker forsyningssikkerheten og strømprisene negativt.

Ved fremleggelsen uttalte Vedum at det står «klinkende klart» i plattformen at Norge skal ha suverenitet, blant annet når det gjelder hvordan vi skal bruke kablene. Også her vil grensene opp mot EØS-avtalen testes juridisk. Politisk overstyring av kraftflyt på utenlandsforbindelser til EU/ EØS-land kan reise spørsmål både etter EØS-avtalens hoveddel og etter den detaljerte EUkraftmarkedslovgivningen som er innlemmet i EØS-avtalen.

Arbeiderpartileder Jonas Gahr Støre og Senterpartileder Trygve Slagsvold Vedum under fremleggelsen av regjeringsplattformen 13. oktober, 2021

Offentlige anskaffelser og statsstøtte

Plattformen legger opp til at regjeringen vil «Endre regelverk og praksis for offentlige anskaffelser slik at de støtter viktige mål som bærekraft, gode lønns- og arbeidsvilkår, bruk av lærlinger, innovasjon og lokale ringvirkninger. Offentlige anskaffelser må utformes og kontraktstørrelsen må tilpasses slik at norske bedrifter kan delta i konkurransen.» Særskilt nevnes at det skal sørges for at «anbud ved bygging av samferdselsprosjekter utformes slik at lokale og regionale aktører kan delta». Det står ingenting konkret om hva som skal fremgå av regelverket. Anskaffelsesregelverket er et regelverk som er en implementering av EUs tilsvarende rettsakter i norsk rett, noe som innebærer at handlingsrommet ikke nødvendigvis er så stort som regjeringen legger opp til. Regelverket om offentlig anskaffelser er ikke bare motivert av å sikre at det offentlige gjør gode innkjøp i lys av den nasjonale politikken som føres, men har også en betydelig side til å sikre at leverandører i hele Europa skal kunne konkurrere om offentlige kontrakter i Norge på lik linje med norske bedrifter. Regjeringens ambisjon om å sikre norske leverandører i konkurransen, må derfor i betydelig grad balanseres opp mot hensynet til fri bevegelighet.

Det står også noen konkrete forslag vedrørende offentlige anskaffelser i plattformen:

1. Vekte klima- og miljøhensyn med minimum 30 pst i offentlige anskaffelser og høyere der det er relevant; 2.Utarbeide en Norgesmodell med nasjonale seriøsitetskrav for alle offentlige anskaffelser; og 3.Skjerpe kravene til åpenhet om eierskap og skatt i offentlige anskaffelser og utrede om offentlige innkjøpere bør sette offentlig land-for-landrapportering som vilkår i større anbuds- og anskaffelsesprosesser.

Også her vil konkrete forslag måtte harmoniseres opp mot det som følger av de bakenforliggende EØS-direktiver.

Plattformen legger opp til en betydelig bruk av offentlige midler, og virkemiddelapparatet skal styrkes betraktelig – særlig opp mot grønn omstilling. Her vil reglene om statsstøtte være førende for utformingen av de ulike tiltakene, men også EUs forslag til nytt regelverk på området trekker i retning av å åpne handlingsrommet for støtte som bidrar til det grønne skiftet. Her vil regjeringen kunne få drahjelp av utviklingen i Brussel. På dette punkt virker også regjeringen Støre å stille seg positiv til det europeiske samarbeidet gjennom EU. Dette er noe paradoksalt, all den tid plattformen ellers fokuserer mye på nasjonalt eierskap og utnytting av handlingsrommet i EØS-avtalen.

Utreding av erfaringer med EØS-avtalen

Ønsket om å gjennomføre en utredning «for å vurdere erfaringene fra EØS-samarbeidet de siste 10 år», herunder utrede «erfaringene nærstående land utenfor EU har med alternative avtaler med EU», må anses som et klart gjennomslag for Senterpartiet. Det sies ingenting om hensikten med eller konsekvensene av resultatet av utredningen, foruten at Støre ved fremleggelsen av plattformen viste til at det fremkom spennende resultater i den forrige utredningen av EØSavtalen i NOU 2012:2 «Utenfor og innenfor» («Europautredningen»), og at en slik utredning vil være bra for norsk samfunnsdebatt.

Europautredningen ble nedsatt av Utenriksdepartementet i 2010, ledet av daværende utenriksminister Støre i Stoltenberg II-regjeringen. Utvalget konkluderte den gang med at Norge på grunn av den massive inkorporereringen av rettsakter kunne regnes som trekvart medlem av EU, og at avtalen har store demokratiske svakheter.

Senterpartiet, blant annet ved Sandra Borch som nå er landbruks- og matminister, var da svært kritisk til at Arbeiderpartiet ikke lot Europautredningen vurdere EØSavtalen opp mot ett eller flere alternativer. Det er tilsynelatende denne vurderingen av alternativer som Hurdalsplattformen legger opp til.

Det kan imidlertid også komme et sterkt politisk press for at en utredning av alternativer til EØS-avtalen, også må innebære at alternativet om fullt EUmedlemskap utredes.

Det er over ti år siden forrige utredning av EØS-avtalen. I løpet av den tiden har Norge tatt inn en lang rekke rettsakter, herunder har en rekke markeder blitt deregulert og åpnet opp. Det synes derfor fornuftig å foreta en ny gjennomgang med sikte på å se på hva som foreligger av alternativer og hvordan dette stiller seg opp mot de demokratiske svakhetene som ble avdekket i forrige runde. Hvorvidt det er grunnlag for å kunne trekke noen erfaringer fra nærstående land utenfor EU, er imidlertid et annet spørsmål. Det er antagelig Sveits og Storbritannia som er ment når man i plattformen peker på «nærstående land utenfor EU». Spørsmålet er hvor representativt en utredning av disse landenes avtaler er for Norges forhold til EU i tiden fremover. Sveits’ bilaterale, sterkt fragmentariske modell er bygget opp pragmatisk over lang tid, og er et eksempel

EU neppe vil følge. Erfaringene med Brexit er på sin side så ferske, at en utredning med et mer umiddelbart tidsperspektiv heller ikke vil kunne fungere som noe kompass av betydning for Norge.

Det er utvilsomt at regjeringen Støre har store ambisjoner på flere områder der EØS-avtalen vil utgjøre en skranke for politikken. Det virker også klart at det er grunnlag i det nye Stortinget for at regjeringen vil kunne få flertall for sine mål om større fokus på nasjonalt eierskap, utnytting av handlingsrommet i EØSavtalen og forsøk på unntak fra den fjerde jernbanepakke, all den tid SV i valgkampen også ga tilslutning til disse standpunktene.

Det som imidlertid er mer tvilsomt er i hvilken grad regjeringen vil få gjennomslag for dette i forhandlinger med EU. Handlingsrommet er på mange områder relativt snevert – og ofte mer juridisk enn politisk, og plattformen er svært lite konkret på hvordan handlingsrommet kan utnyttes. Her ligger noe av utfordringen til regjeringen; hvordan skal den klare å føre en langt mer nasjonal næringspolitikk, samtidig som EØS-avtalen skal ligge fast?

EØS-avtalen vil fortsatt sette rammen for hva det er mulig å gjennomføre. Regjeringen legger opp til at EØS-avtalen skal utfordres innenfra med et forsøk på å tøye denne rammen for hva som er mulig å gjøre innenfor handlingsrommet. Norge har lenge vært best i klassen på gjennomføring av og å følge rettsakter fra EU. Det blir spennende å se hvordan regjeringen Støre nå ser for seg at denne linjen skal endres og hvor langt klassens beste elev er villig til å utfordre EU.

Helge Stemshaug Partner

Arne Torsten Andersen Partner

Henrik Bjørnebye Partner

Ylva Kolsrud Lønvik Advokat

Jone Berg Advokatfullmektig