PREPARADOS PARA VIVIR SIN REGLAS?

Un análisis del Sistema Nacional de Inversión Pública y la eficiencia del gasto en el Perú

Escribe: Alejandra Guardia

Reactivar la economía depende, en gran medida, de la ejecución de proyectos de inversión pública de calidad. ¿Cuánto asegura el Estado que se ejecuten proyectos de real impacto? Miguel Prialé, economista y especialista en gestión pública y evaluación social de proyectos, actual consultor para el Banco Mundial y el BID, nos habla sobre los avances y retos de la inversión pública en el Perú.

¿Cómo era el manejo de los recursos destinados a inversión pública en el Perú antes de la existencia del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)? “Hasta el 2000 que se crea el SNIP, el Estado no tenía un procedimiento ni una normatividad para la formulación y aprobación de los proyectos. Cada entidad pública formulaba los proyectos y estos eran ejecutados sin pasar por un proceso de evaluación en estricto.”

De acuerdo a su experiencia como Director General de Inversión Pública (DGPI), ¿cuáles cree que son los principales aportes y problemas del SNIP? “El Perú se ha demorado quince años en construir una cultura de proyectos; es decir, en instalar la buena costumbre de formular bien los estudios antes de ejecutarlos. La idea es simple: mientras mejor estudios tengas, menos incertidumbre tienes al momento de ejecutar las obras. Sin embargo, la evaluación es solo una parte de la gestión de proyectos. En lo que debería concentrarse ahora el SNIP es en el seguimiento de la gestión y ejecución de los mismos. Debe abordar temas presupuestales, de contrataciones, controles, permisos, autorizaciones y la arquitectura de normas para ejecutar proyectos. Está bien pensar en cómo gastamos, pero ya cuando estás gastando, también es bueno pensar en las capacidades, las reglas y las metodologías. “

Miguel Prialé, Gerente General de DEE Consultores y ex Director de la Dirección General de Inversión Pública.

“Yo diría que funcionamos mejor con SNIP que sin SNIP, aunque este esté todavía sujeto a mejoras. Nos ha costado construir una cultura de proyectos y eliminarlo nos podría llevar a una situación como la que teníamos en el año 2000, cuando no había control de calidad del gasto. “ Miguel Prailé

Se culpa al SNIP del problema de la baja ejecución de proyectos, por ser una traba para su aprobación. Sin embargo, hay una enorme cantidad de proyectos aprobados que no se ejecutan. ¿Es entonces el SNIP el problema de la baja inversión pública? “Si bien el SNIP es una variable, no creo que sea la principal que explique la baja ejecución. Considero que hay otros problemas que aumentan el retraso de los proyectos, como: la baja calidad de expedientes técnicos, saneamiento físico legal de los terrenos, autorizaciones y permisos para la ejecución de proyectos arqueológicos o ambientales, y la baja capacidad de los municipios y regiones para ejecutar.” Durante el proceso electoral se opinó a favor de la eliminación del sistema. ¿Esta es una buena alternativa para el Perú? “Hay muchos países que funcionan sin SNIP. El SNIP no es un requisito para que los países gasten bien. ¿Cómo funcionan los países que no tienen SNIP? Una característica importante de ellos es que la cultura de proyectos existe; es decir, ellos ya tienen interiorizado que existe la necesidad de hacer un estudio previo. Por tanto, no necesitan un sistema que los regule porque es un uso y costumbre que ellos ya han introducido en sus prácticas de gestión y de gobierno. En España, Francia o Japón se hacen estudios de factibilidad en función a los contenidos que te enseñan en la universidad y no en función a lo que te diga una norma del Estado. ¿Eso funcionaría en el Perú? Yo diría que funcionamos mejor con SNIP que sin SNIP, aunque este esté todavía sujeto a mejoras. Como mencioné, nos ha costado construir una cultura de proyectos y eliminarlo nos podría llevar a una situación como la que teníamos en el año 2000, cuando no había control de calidad del gasto. “ ¿Qué opina del mecanismo de obras por impuestos? “El mecanismo está bien encaminado en el sentido de querer aprovechar las capacidades del sector privado para mejorar la calidad y velocidad de los proyectos de inversión pública (PIPs). Es un objetivo correcto que el Estado abra la cancha al sector privado y le diga: ‘ayúdame a ejecutar proyectos’. Está además bien diseñado por dos razones: primero, dado que el Estado le devolverá el impuesto luego de ejecutar la obra, genera incentivos en el privado de ejecutar lo más rápido posible; segundo, el tema reputacional para el privado es importante, por lo que no arriesgará su marca para hacer un proyecto mal hecho. En cuanto al cuestionamiento de que el privado solo financia obras que a él le interesa financiar, el mecanismo está diseñado para que el Estado sea quien tenga la última palabra.” En cuanto a los proyectos de inversión pública con endeudamiento, ¿qué tan conveniente es expandirlos? “Este tipo de proyectos han bajado mucho. Hace 20 años, los proyectos con endeudamiento conformaban la mayoría de proyectos, por la necesidad de apoyo financiero; hoy, no llegan ni al 15% del presupuesto público de inversiones. La principal ventaja es el alto control de calidad en su diseño e implementación, por sus convenientes mecanismos de monitoreo y seguimiento, selección de personal muy bien calificado, reglas de contratación y adquisiciones que suelen ser más ágiles que la del Estado. Entonces, los proyectos con endeudamiento siempre tienen cierta ventaja.” ¿Hemos asegurado una mejora en la calidad de vida de la población con los proyectos ejecutados? “Definitivamente es algo en lo que el “En España, Francia o Japón se hacen estudios de factibilidad en función a los contenidos que te enseñan en la universidad y no en función a lo que te diga una norma del Estado.”

Perú necesita trabajar. Normalmente, los proyectos deberían pasar por una evaluación de resultados o una evaluación de impacto para saber si lo que has hecho está funcionando y está generando mejoras en la calidad de vida de los usuarios. ¿Cuánto se evalúa en el Perú? Poco. Necesitamos introducir las buenas prácticas de la evaluación de resultados y de impacto.”

¿Cree que se ha avanzado con el proceso de descentralización? “La descentralización trabaja bajo el principio de que las decisiones de gobierno sobre el bienestar de la gente se deben decidir ahí donde mejor se observen y aborden los problemas. ¿Quién puede encargarse mejor de recoger la basura que los municipios? ¿Quién puede encargarse mejor de hacer las pistas, veredas, colegios y postas médicas que los gobiernos regionales? Así, cada nivel de gobierno ha ido construyendo sus propias responsabilidades. El problema de la descentralización es que, si vas muy rápido, corres el riesgo de otorgar responsabilidades a quien no tiene las capacidades necesarias, afectando la prestación de los servicios públicos a los usuarios. El Perú todavía enfrenta un fuerte déficit de capacidad de gestión. Aunque la ley SERVIR ha estado trabajando en resolverlo al ayudar a los gobiernos regionales a escoger gerentes de alta calificación, hay que seguir insistiendo en eso.”

Existe una norma que le permite al Estado encargar a organismos internacionales la responsabilidad de contratar a empresas para realizar obras o servicios con el fin agilizar la ejecución de obras. El problema está en que no se pueden supervisar los recursos transferidos. ¿Qué opina de esta tercerización de recursos por la Organización Internacional para las Migraciones (OIM)? “Yo no recomiendo la tercerización de los recursos por la OIM, porque si bien facilitan la contratación, no hay ningún control ni regulación de calidad de la contratación. El nivel de transparencia de este mecanismo es muy bajo y eso luego trae vicios. Puedes ganar velocidad, pero a costa de un muy cuestionado manejo de los recursos.”

¿Qué grandes proyectos hacen falta proponerse? “Los proyectos frecuentemente mencionados en los debates son aquellos que buscan cerrar la brecha de infraestructura. Yo diría que existe una brecha de infraestructura vial, de saneamiento, de salud, de educación en términos de cobertura y calidad, pero también una fuerte brecha de servicios. Esto requiere un ejercicio de programación, un ejercicio de priorización y un ejercicio de maximización de la rentabilidad social de los proyectos por cada sol y dólar invertidos. ¿Cuáles son los más urgentes? En mi opinión, la infraestructura vial y educativa deben estar ahora en el centro de la discusión.”

Hubo gran controversia sobre la última obra de la actual gestión de la municipalidad de Lima, ¿qué piensa usted sobre la aprobación de proyectos aparentemente mal diseñados? “El bypass es un típico ejemplo en una clase de evaluación de proyectos de lo que no se debe hacer. Es un proyecto con fuertes problemas de diseño, con muy poca efectividad desde el punto de vista económico, urbanístico y técnico. Es un proyecto demasiado costoso para resolver casi nada de la congestión, que desconoce el estudio de tráfico y el estudio de impacto ambiental. Ha sido realizado en medio del centro histórico de Lima y diseñado para autos privados en donde transitan usuarios que se mueven en transporte público. Gastar 70 millones en un proyecto así es una crueldad. Una opción que debió haberse analizado es la de una gestión de tránsito semafórica con una fuerte inversión en señalética y fiscalización, como se hace en las grandes ciudades. “