Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2017 tentang Perubahan Keempat Atas Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara (“PP No. 1 Tahun 2017”) terbentuk untuk menjalankan amanat konstitusi yang tertuang pada Pasal 33 UndangUndang Dasar Tahun 1945 (“UUD 1945”) yaitu “Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya harus dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesarbesarnya kemakmuran rakyat”. PP No. 1 Tahun 2017 diperlukan untuk memperkuat Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara (“UU No. 4 Tahun 2009”) agar pemerintah dapat mengatur pengelolaan pertambangan mineral dan batubara (“minerba”) untuk memberikan manfaat yang lebih besar bagi Negara secara lebih tegas dan berdampak kepada meningkatnya kesejahteraan rakyat.1Lahirnya PP No. 1 1 Anovianti Muharti. “Mengenai Peraturan Pemerintah No. 1 Tahun 2017” http://www.migasreview.com/post/1484237788/mengenaiperaturan-pemerintah-no--1-tahun-2017.html, diakses 29 Juli 2017
Tahun 2017 dilatarbelakangi sebagai pelaksanaan peningkatan nilai tambah mineral logam melalui kegiatan pengolahan dan pemurnian mineral logam sebagaimana dimaksud dalam UU No. 4 Tahun 2009, peningkatan sektor produksi mineral dan batubara untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat dengan cara meningkatkan harga jual produk mineral yang telah diolah atau dimurnikan serta menambah lapangan kerja dari fasilitas pengolahan dan pemurnian serta meningkatkan peran Negara dalam pengusahaan pertambangan. Pemerintah juga terus berupaya mendorong terwujudnya pembangunan fasilitas pemurnian didalam negeri, memberikan manfaat yang optimal bagi negara serta memberikan kepastian hukum usaha bagi pemegang Izin Usaha Pertambangan Operasi Produksi (“IUP OP”), Izin Usaha Pertambangan Khusus Operasi Produksi (“IUPK OP”), Kontrak Karya (“KK”), Perjanjian Karya Pengusahaan Pertambangan Batubara (“PKP2B”). 2 PP No.1 Tahun 2017 dalam pelaksanaannya memiliki peraturan 2Ibid.
turunan pula yakni Peraturan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral Nomor 5 Tahun 2017 (“Permen ESDM No. 5 Tahun 2017”) tentang Peningkatan Nilai Tambah Mineral Melalui Kegiatan Pengolahan dan Pemurnian di Dalam Negeri dan Peraturan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral Nomor 6 Tahun 2017 tentang Tata Cara dan Persyaratan Pemberian Rekomendasi Pelaksanaan Penjualan Mineral ke Luar Negeri Hasil Pengolahan dan Pemurnian (“Permen ESDM No. 6 Tahun 2017”). Sejak ditandatanganinya PP No. 1 Tahun 2017 pada 11 Januari 2017, selang dua bulan berjalan tepatnya pada 30 Maret 2017, Koalisi Masyarakat Sipil Pengawal Konstitusi Sumber Daya Alam Publish What You Pay (PWYP), Forum Indonesia Untuk Transparansi Anggaran (FITRA), Perkumpulan Indonesia Untuk Keadilan Global, Ikatan Alumni Universitas Indonesia (ILUNI UI), serta beberapa tokoh di bidang pertambangan diantaranya Yusri Usman, Marwan Batubara, Fahmy Radhi, Ahmad Redi, serta beberapa pihak lainnya resmi mendaftarkan gugatan dua permohonan uji materiil (judicial review) yaitu PP No. 1 Tahun 2017 dengan Termohon Presiden Republik Indonesia dan aturan pelaksana PP tersebut, yaitu Permen ESDM No. 5 Tahun 2017 dan Permen ESDM No. 6 Tahun 2017 dengan Termohon Menteri Energi Sumber Daya Mineral (ESDM).3 Setidaknya terdapat enam pokok gugatan yang dilayangkan, diantaranya terdapat dua alasan utama gugatan yaitu Pemohon mendalilkan bahwa terdapat celah pelanggaran dalan melakukan penjualan ke luar
negeri tanpa melakukan penmurnian dalam negeri, dan pertentangan proses pembentukan PP No. 1 Tahun 2017 dengan peraturan turunannya. 4 Pertama, ketentuan tentang Pemegang IUP Operasi Produksi melakukan penjualan ke luar negeri tanpa melakukan pemurnian di dalam negeri (Pasal 112C angka 4 PP No. 1/20175) merupakan pelanggaran 6 terhadap Pasal 102 dan Pasal 103 angka 17 UU No. 4 Tahun 2009. Menurut UU No. 4 Tahun 2009 hasil tambang mineral harus dilakukan pengolahan dan pemurnian di dalam negeri sebelum dijual ke luar negeri. Pemohon berpendapat, Pemerintah seharusnya menegaskan untuk pembangunan dan penggunaan fasilitas pemurnian dalam negeri dimana melakukan pengolahan dan pemurnian di dalam negeri akan berdampak baik bagi perekonomian Negara dan dapat dimanfaatkan untuk kesejahteraan rakyat. Bahwa Pemberian izin ekspor terhadap mineral yang belum dilakukan pengolahan dan pemurnian (Pasal 10 Permen ESDM No. 5 Tahun 2017 jo. Pasal 2 Permen ESDM No. 6 Tahun 2017) bertentangan
3ANTARA. “PP No 1/2017 Minerba digugat ke MA” http://nasional.kontan.co.id/news/pp-no12017minerba-digugat-ke-ma?page=1, diakses 29 Juli 2017
7 Pasal 103 UU No. 4/2009 “Pemegang IUP dan IUPK Operasi Produksi wajib melakukan pengolahan dan pemurnian hasil penambangan di dalam negeri.”
4 M. Dani Pratama. “Berikut Pokok-Pokok Gugatan PP Minerba dan Aturan Pelaksananya” http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt58dcf97709482/ berikut-pokok-gugatan-pp-minerba-dan-aturanpelaksananya, diakses 29 Juli 2017
5 Pasal 112C angka 4 PP No. 1/2017 “Pemegang IUP Operasi Produksi sebagaimana dimaksud pada angka 2 yang melakukan kegiatan penambangan mineral logam dan telah melakukan kegiatan pengolahan, dapat melakukan penjualan ke luar negeri dalam jumlah tertentu.” 6 Pasal 102 UU No. 4/2009 “Pemegang IUP dan IUPK wajib meningkatkan nilai tambah sumber daya mineral dan/atau batubara dalam pelaksanaan penambangan, pengolahan dan pemurnian, serta pemanfaatan mineral dan batubara”
dengan Pasal 45 UU No. 4 Tahun 2009 8 karena berisikan bahwa pemegang IUP Operasi Produksi dapat melakukan ekspor paling lama 5 tahun, dengan kondisi setelah memenuhi kebutuhan domestik (min. 30% total kapasitas smelter) nikel dengan kadar di bawah 1,7% dapat dieskpor dan dengan kadar A1203 lebih dari 42% maka Washed bauxite (bauksit yang telah dicuci) dapat dieskpor dengan jumlah tertentu. Hal ini dinilai menimbulkan pertentangan karena seharusnya PP No. 1 Tahun 2017 sejalan dengan UU No. 4 Tahun 2009 dan bukannya malah berlawanan. Kedua, pembentukan peraturan pelaksana PP No.1 Tahun 2017 yaitu Permen ESDM No. 5 Tahun 2017 dan Permen ESDM No. 6 Tahun 2017 dianggap bertentangan dengan Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (“UU No 12 Tahun 2011”) Proses dan Tahapan Pembentukan Permen ESDM No. 5 Tahun 2017 dan Permen ESDM No. 6 Tahun 2017 dikatakan bertentangan dengan UU No. 12 Tahun 2011. Karena kedua Permen tersebut bertindak sebagai turunan atau aturan pelaksanaan dari PP No.1 Tahun 2017 ditetapkan dan diundangkan secara bersamaan dengan PP No.1 Tahun 2017 pada hari yang sama tanggal 11 Januari 2017. Hal ini melanggar Pasal 1 angka 1 UU No. 12 Tahun 2011 yang berisi bahwa proses pembentukan peraturan seharusnya melalui tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan. 8 Pasal 45 UU No 4/2009 “Mineral atau batubara yang tergali sebagaimana dimaksud dalam Pasal 43 dikenai iuran produksi.”
Selanjutnya, Pemohon menilai perubahan Kontrak Karya menjadi Izin Usaha Pertambangan Khusus (IUPK) Operasi Produksi (Pasal 17 angka 2 Permen ESDM No. 5 Tahun 2017) bertentangan dengan UU No. 4 Tahun 2009. Perubahan KK menjadi IUPK dianggap menyebabkan pemegang KK masih dapat melakukan ekspor mineral mentah dan menghindari Pasal 170 UU No. 4 tahun 2009 yang mewajibkan pemurnian di dalam negeri. IUPK yang diatur dalam Permen ESDM tidak seperti yang dimaksud oleh UU No. 4 tahun 2009 yang diberikan di Wilayah Pencadangan Negara (WPN) yang dijadikan Wilayah Usaha Pertambangan Khusus (WUPK) dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia (DPR RI). Hingga tulisan ini diturunkan (Septermber 2017), gugatan untuk PP 1 Tahun 2017 ini ditolak oleh Mahkamah Agung (MA). Penulis pun memperdalam menelisik mengenai PP 1 Tahun 2017 ini dan menemukan pendapat lain terkait sisi positif terbitnya PP No. 1 Tahun 2017 ini berdampak pada tetap berputarnya kegiatan usaha pertambangan yang terancam terhenti karena tidak dapat melakukan ekspor akibat ketentuan untuk melakukan pemurnian terlebih dalam negeri dahulu yang cukup ketat, mineral logam dengan kriteria tertentu dapat termanfaatkan dan bijih nikel maupun bauksit kadar rendah dapat terserap, adanya pemberlakukan kewajiban divestasi saham asing menjadi saham nasional yang mencapai 51%, hilirisasi mineral bergerak lebih cepat, potensi lapangan pekerjaan dari sektor pertambangan tidak hilang (44 ribu tenaga kerja), dan dapat menyelamatkan potensi pendapatan negara dari subsector pertambangan
(Rp 42 T)9. Lebih lanjut lagi dinilai oleh Natural Resource Governance Institute (NRGI), PP No. 1 Tahun 2017 berpotensi memberikan dampak kepada lebih dari 100 proyek yang ada di Indonesia, yang secara kolektif memiliki nilai sumber daya mineral lebih dari USD 1 triliun (Rp13.300 triliun)10. Menurut Kepala Biro Komunikasi Layanan Informasi dan Kerja Sama Kementerian ESDM Sujatmiko, apabila dikatakan bahwa PP No. 1 Tahun 2017 menimbulkan kerugian bagi pengusaha smelter nikel sehingga menyebabkan ditutupnya operasi produksi smelter nikel di tanah air, hal itu tidak tidak tepat dikarenakan masih adanya surplus produksi dari tahun 2016 yang tidak diikuti dengan peningkatan permintaan di pasar dan meningkatnya pasokan nikel dari Filipina menjadi faktor utama rendahnya harga nikel dunia saat ini. Ditambah dengan meningkatnya harga kokas yang signifikan (dua kali lipat) dalam 5 bulan terakhir menyebabkan keekonomian smelter nikel (terutama yang berbasis blast furnace) mengalami tekanan kerugian disebabkan karena turunnya harga jual dan meningkatnya biaya produksi. Selain itu, melemahnya permintaan nikel pada industri stainless steel di kuartal kedua 2017 ditengarai menjadi penyebab utama turunnya harga nikel dunia.11 Di saat yang bersamaan, harga coking coal (kokas) 9Kementerian ESDM, “PP No 1/2017 menjadikan Indonesia Lebih Berdaulat” https://www.esdm.go.id/assets/media/content/contentperaturan-pemerintah-nomor-1-2017-tentang-pelaksanaankegiatan-usaha-pertambangan-mineral-dan-batubara.pdf, diakses 28 Juli 2017 10 “3 Komponen Penting Kebijakan Divestasi Saham Perusahaan Tambang” http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt58d3ac131df8c/ 3-komponen-penting-kebijakan-divestasi-sahamperusahaan-tambang, diakses 29 Juli 2017
meningkat dari US $100/ton di Desember 2016 menjadi US $200/ton pada Mei 201712. Data dari United States Geological Survey, Januari 2017, Indonesia memiliki cadangan nikel hanya 6% dari total cadangan dunia. Sedangkan pada tahun 2016 kontribusi produksi nikel Indonesia dalam menyuplai kebutuhan nikel dunia hanya sekitar 7%13
11 Anovianti Muharti, ”Smelter Nikel Rugi Bukan Karena PP No. 1 Tahun 2017” http://www.migasreview.com/post/1500952945/smelternikel-rugi-bukan-karena-pp-no--1-tahun-2017.html, diakses 29 Juli 2017 12Kementerian ESDM RI, Smelter Nikel Rugi Bukan Karena PP No 1 Tahun 2017” https://www.esdm.go.id/en/media-center/newsarchives/smelter-nikel-rugi-bukan-karena-pp-no-1-tahun2017, diakses 29 Juli 2017
13 U.S. Geological Survey, “Mineral Commodity Summaries 2017.” U.S. Geological Survey:2017
Gambar 1. Infografis PP 1/2017 (esdm.go.id)
Pemerintah pun melalui Direktur Jenderal Mineral dan Batubara Kementerian ESDM, Bambang Gatot Ariyono, telah membantah bahwa tiga regulasi baru yang diterbitkan pemerintah bertentangan dengan UU Minerba dikarenakan; Pertama, berdasarkan PMK Nomor 13/PMK.010/2017 tentang Penetapan Barang Ekspor Yang Dikenakan Bea Keluar Dan Tarif Bea Keluar yang merupakan usulan dari Menteri ESDM sesuai dengan Surat Nomor 998/32/MEM.B/2017 tanggal 30 Januari 2017 perihal Usulan Produk Pertambangan yang Dikenakan Bea Keluar maka (i) Pengenaan tarif Bea Keluar atas ekspor produk hasil pengolahan mineral logam sebesar 0% s.d. 7,5% berdasarkan kemajuan fisik pembangunan fasilitas pemurnian, di mana semakin tinggi tingkat kemajuan fisik pembangunan maka akan dikenakan tarif Bea Keluar semakin
rendah dan begitu juga sebaliknya. Kebijakan ini dimaksudkan agar industri dapat segera mempercepat penyelesaian pembangunan fasilitas pemurnian; dan (ii) Pengenaan Tarif Bea Keluar flat 10% atas produk mineral logam dengan kriteria tertentu berupa Nikel dengan kadar < 1,7% Ni dan Bauksit yang telah dilakukan pencucian dengan kadar ≥ 42% Al2O3.14 Kedua, ekspor mentah diperbolehkan dan tidak memiliki larangan untuk melakukan ekspor selama perusahaan tambang memiliki Izin Usaha Pertambangan maupun Izin Pertambangan Khusus dengan tidak melupakan syarat dikenakannya bea keluar untuk ekspor, melakukan divestasi saham secara bertahap setelah lima tahun setelah berproduksi (Pasal 97 PP 1 Tahun 2017), dan membangun fasilitas pemurnian atau smelter dalam jangka waktu 5 tahun. Bila tidak dilakukan hal demikian, maka izin dari para pemegang IUP atau pemegang IUPK dapat dicabut. Untuk KK telah jelas dalam Pasal 170 UU Minerba, dalam lima tahun wajib mengadakan pengolahan dan pemurnian. Jika tidak, maka wajib mengubah izin usaha dari KK menjadi IUPK yang mana batasnya pun berakhir 2014 lalu sedangkan untuk Pemegang IUP OP wajib melakukan pengolahan dan pemurnian hasil penambangan di dalam negeri. (Pasal 112 angka 4 PP 1 Tahun 2017). Sebagai penutup, bila kita menoleh pada Putusan Nomor 85/PUUXI/2013 terhadap pasal 33 ayat 3 UUD NRI 1945, Mahkamah Agung menafsirkan “Demi mewujudkan 14 Kementerian Keuangan Republik Indonesia. https://www.kemenkeu.go.id/SP/penetapan-barang-eksporyang-dikenakan-bea-keluar-dan-tarif-bea- keluar-melaluipmk-no, diakses 30 Juli 2017.
sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, maka negara perlu hadir dengan mengadakan kebijakan (beleid), pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (behersdaad) dan pengawasan (toezichthoudendaad); untuk tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”. Salah satu instrument perwujudan filosofi pemenuhan kesejahteraan rakyat oleh negara ini adalah melalui hukum dan dalam konteks kajian ini adalah PP No. 1 Tahun 2017. Negara dalam merumuskan pengaturan harus memenuhi tujuan hukum salah satunya keadilan substansial bagi kedua belah pihak, dalam hal ini tentunya rakyat dan investor. Dalam perspektif Penulis, hadirnya PP No. 1 Tahun 2017 menyeimbangkan dan memberikan ruang bagi investor yang belum mampu atau belum selesai membangun smelter untuk tidak terestriksi dan mengalami stagnansi pada usaha pertambangannya karena masih dapat melakukan ekspor mineral mentah selama beberapa waktu sehingga tetap bisa melaksanakan kegiatan ekspor. Bagaimanapun juga, PP 1 Tahun 2017 harus senantiasa diawasi dalam pelaksanaannya agar dapat mencapai tujuan utamanya yaitu dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Daftar Pustaka I. Buku U.S. Geological Survey, “Mineral Commodity Summaries 2017.” U.S. Geological Survey:2017. II. Peraturan Perundang-undangan Indonesia. Undang-Undang tentang Pertambangan Mineral dan Batubara, UU No.4 Tahun 2009, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 4, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4959. ________. Peraturan Pemerintah tentang Perubahan Keempat Atas Peraturan
Pemerintah Nomor 23 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara, PP No. 1 Tahun 2017.LN No.4 Tahun 2017, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 6012. _______. Peraturan Pemerintah tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara, PP No 23 Tahun 2010, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2010 Nomor 29, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5111. _______. Peraturan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral tentang Peningkatan Nilai Tambah Mineral Melalui Kegiatan Pengolahan dan Pemurnian Mineral di Dalam Negeri, Permen ESDM No. 5 Tahun 201, Berita Negara Republik Indonesia Tahun 2017 Nomor 98. _______. Peraturan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral tentang Tata Cara dan Persyaratan Pemberian Rekomendasi Pelaksanaan Penjualan Mineral ke Luar Negeri Hasil Pengolahan dan Pemurnian, Permen ESDM No. 6 Tahun 2017. _______. Peraturan Menteri Keuangan Republik Indonesia tentang Penetapan Barang Ekspor yang dikenakan Bea Keluar dan Tarif Bea Keluar, PMK No. 13/PMK.010/2017, Berita Negara Republik Indonesia Tahun 2017 Nomor 262 III. Internet ANTARA. “PP No 1/2017 Minerba digugat ke MA.” http://nasional.kontan.co.id/news/ppno12017-minerba-digugat-ke-ma?page=1, diakses 29 Juli 2017 Kementerian ESDM. “PP No 1/2017 menjadikan Indonesia Lebih Berdaulat” https://www.esdm.go.id/assets/media/conten t/content-peraturan-pemerintah-nomor-1-
2017-tentang-pelaksanaan-kegiatan-usahapertambangan-mineral-dan-batubara.pdf. Diakses 28 Juli 2017 __________________. “Smelter Nikel Rugi Bukan Karena PP No 1 Tahun 2017” https://www.esdm.go.id/en/mediacenter/news-archives/smelter-nikel-rugibukan-karena-pp-no-1-tahun-2017. Diakses 29 Juli 2017 Pratama, M.Dani. “Berikut Pokok Gugatan PP Minerba dan Aturan Pelaksananya”. http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt5 8dcf97709482/berikut-pokok-gugatan-ppminerba-dan-aturan-pelaksananya. Diakses 29 Juli 2017 _____________________. “Komponen Penting Kebijakan Divestasi Saham Perusahaan Tambang”. http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt5 8d3ac131df8c/3-komponen-pentingkebijakan-divestasi-saham-perusahaantambang. Diakses 29 Juli 2017 ______________________. “Mencermati Konstitusionalitas Kebijakan Hilirisasi Mineral” http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt5 8d0dc909c25e/mencermatikonstitusionalitas-kebijakan-hilirisasi-mineral. Diakses 29 Juli 2017 Muharti, Anovianti. “Mengenai Peraturan Pemerintah No. 1 Tahun 2017”, http://www.migasreview.com/post/14842377 88/mengenai-peraturan-pemerintah-no--1tahun-2017.html. Diakses 29 Juli 2017 __________________.”Smelter Nikel Rugi Bukan Karena PP No. 1 Tahun 2017”. http://www.migasreview.com/post/15009529 45/smelter-nikel-rugi-bukan-karena-pp-no--1tahun-2017.html. Diakses 29 Juli 2017