CÁMARA COLOMBIANA DE LA INFRAESTRUCTURA
Análisis de la descentralización, desconcentración y delegación en las alcaldías locales en Bogotá Una mirada a la gestión de los recursos de la malla vial local 2002-2013
Vicepresidencia Técnica
Noviembre de 2013
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Tabla de contenido
Introducción ................................................................................................................................... 2
Modificaciones Legales ............................................................................................................... 2 Descentralización (1977-1998) ........................................................................................................ 3 Centralización (1998-2010) ............................................................................................................... 3 Estado Actual (2010) ............................................................................................................................ 4
Análisis 2002-2009 ...................................................................................................................... 5
Análisis 2010-2013 ...................................................................................................................... 7 Gestión presupuestal 2010- 2012 .................................................................................................... 7 Convenio interadministrativo 1292 de 2012 .............................................................................. 7 Gestión presupuestal 2013 .............................................................................................................. 10 Seguimiento a los procesos de contratación en las 20 localidades de Bogotá ........... 12 Localidad Ciudad Bolívar ................................................................................................................. 14 Localidad Suba ..................................................................................................................................... 15
Análisis: asignaciones presupuestales y estado de la malla vial local.................... 17
Conclusiones ............................................................................................................................... 20
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I.
INTRODUCCIÓN
El propósito de este estudio es realizar un análisis de la evolución del comportamiento de la gestión presupuestal de los Fondos de Desarrollo Local (FDL), específicamente para los recursos destinados al mantenimiento de la malla vial local, en el periodo 2002-2013. Así mismo, se observará si el esquema institucional afecta en la gestión de la contratación de estos recursos. Para lograr su fin, se realizará primero una revisión histórica de la normatividad, en la cual se observarán los procesos de desconcentración y su incidencia en el comportamiento de la contratación (entidades responsables) de los recursos asociados a la malla vial local. Luego se tomará el periodo 2002-2009, para analizar el comportamiento presupuestal de estos recursos en manos de la administración central. A partir de la expedición del Decreto 101 de 2010, se modifica el esquema de contratación, y se delega total facultad a las alcaldías locales para la contratación de sus recursos (incluidos los de malla vial local); en esta sección se toma el lapso 20102013 en donde se analizará si ésta decisión se ha traducido en un eficiente desempeño de la gestión de estos recursos a cargo de las localidades. Finalmente, se realizará una revisión del comportamiento de la malla vial local en Bogotá y la relación que pueda existir entre asignación de recursos y mejor estado de ella.
II.
MODIFICACIONES LEGALES
En materia legal, se presenta brevemente una revisión de las principales modificaciones normativas en las que se observa el proceso de desconcentración y a la vez de las instituciones responsables de contratar los recursos asociados al mantenimiento y rehabilitación de malla vial local. Debido a la extensa normatividad que existe al respecto, esta se agrupó en tres momentos, los cuales permiten mostrar
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las dinámicas (concentración y desconcentración) en las que ha fluctuado la capital en los últimos treinta años. De 1977 a 1998: En este periodo se observó esfuerzos por profundizar la desconcentración administrativa. Con el Acuerdo 8 de 1977 y el Decreto 2621 de 1982 se definieron los límites territoriales de las alcaldías menores, y se determinaron sus funciones y obligaciones. El Decreto 1333 de 1986, continúo profundizando este ejercicio de división territorial de las alcaldías. La Constitución de 1991, dio paso para precisar conceptos como la democracia participativa y la descongestión administrativa. Así mismo, ésta creo los instrumentos y mecanismos de participación con el fin de mejorar la provisión de bienes públicos, la democratización de las decisiones públicas, el fortalecimiento y dar un mayor dinamismo al sector público. En resumen, su espíritu fue llevar el Estado más cerca del ciudadano. Bajo este contexto surge la expedición del Decreto 1421 de 1993, herramienta jurídica que permitió a Bogotá definir su estructura político-administrativa. En el mencionado Decreto se contempló la creación de las localidades, el reparto de las competencias y la creación de los FDL. El alcance que tuvo este Decreto ocurrió más a nivel administrativo que fiscal. La facultad de celebrar convenios administrativos y ser los directos ordenadores del gasto de sus presupuestos aconteció con la expedición de los Decretos 533 de 1993, 698 de 1993 y 050 de 1993. De 1998 a 2010: En este periodo, se observó como en las alcaldías de Enrique Peñaloza (1998-2000) Antanas Mockus (2001-2003) y Luis Eduardo Garzón (2004-2007) se concentró nuevamente la disposición de estos recursos en la administración central. La primera modificación que se expidió fue el Decreto 022 de 1998, el cual suspendió la facultad que tenían los alcaldes locales para contratar. Posteriormente se expidió el Decreto 176 de 1998 que permitió la
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creación de las Unidades Ejecutivas Locales (UEL). Los decretos mencionados, junto con el 421 de 2004, establecieron un nuevo marco para la contratación en Bogotá, la cual se configuró así: el 75% de los recursos destinados a las localidades en materia de contratación estarán a cargo de las UEL, y el restante 25% serán manejados por las localidades. Es preciso agregar que las UEL, fueron áreas encargadas de los procesos contractuales de las alcaldías locales, en otra palabras éstas eran unidades facultadas, primero, para priorizar y determinar qué proyectos ya previamente establecidos por las alcaldías locales se realizarían,
y segundo, ser
ordenadoras del gasto de los recursos asignados a los FDL. 2010 - actualmente: Finalmente, en este periodo la potestad para la contratación del 100% de los recursos asignados (los cuales son el 10% del total de los ingresos percibidos por el Distrito) vuelve a manos de las alcaldías locales. Con la expedición del Decreto 101 de 2010 en el gobierno de Samuel Moreno (2008-2011), faculta nuevamente a los alcaldes locales como ordenadores del gasto. De igual forma, el mencionado Decreto reduce las funciones otorgadas anteriormente a las UEL, dejando a su cargo labores de asesoría y acompañamiento en el proceso de contratación de cada alcaldía. El Decreto ordena la creación e implementación de un plan de fortalecimiento institucional para las alcaldías locales a cargo de la Secretaria de Gobierno, entidad responsable del manejo y supervisión de la contratación de estas.
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III.
ANALISIS: 2002-2009
El Estatuto Orgánico de Presupuesto representó para Colombia un orden en las finanzas públicas. La Ley 819 de 2003 estableció las directrices en materia de responsabilidad y transparencia del sistema presupuestal. Así mismo, se dieron grandes avances para disciplinar a las entidades públicas en materia de ejecución de los recursos públicos asignados a sus carteras. Se impartió la política del new public managment1 mediante la cual se premia o castiga a la entidad por su capacidad de gestión en la ejecución presupuestal (gestión por resultados). Como se mencionó previamente, las UEL se crean en 1998 en el periodo de gobierno de Enrique Peñaloza. Éstas fueron instauradas como responsables de garantizar una contratación eficiente de los recursos asignados a los FDL. Las UEL ejercían un papel de coordinación, pues certificaban que el proyecto no lo estuviera desarrollando otra entidad, brindaban un acompañamiento legal y técnico a los proyectos y realizaban el seguimiento de ellos. Se crearon diez UEL para el desarrollo de los proyectos que requirieran las alcaldías locales. Para el caso de los recursos de malla vial local, se estableció al interior del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) su propia UEL encargada de estos asuntos. En la gráfica 1 se observa la ejecución presupuestal para el periodo 2002-2009, esta ha sido construida a partir de las asignaciones presupuestales asignadas a los FDL para la atención de la malla vial local y el espacio público, de acuerdo con cada Plan de Desarrollo. Se puede apreciar una tendencia creciente tanto de las apropiaciones como de los compromisos pero no de los pagos. Una de las razones que justifican el comportamiento de los pagos para este periodo, se sustenta en la cantidad de procedimientos que debían realizarse para llevar a cabo un proyecto (entre ocho o diez procedimientos). De acuerdo, con la Contraloría Distrital 1 De acuerdo con Battley & Larbi, (2004), fue un conjunto de reformas destinadas a cambiar el sector público. Dentro de sus principales reformas se destaca: la reestructuración y reposicionamiento de las organizaciones para permitir una mayor autonomía de gestión, rediseñar y mejorar la prestación de servicios con el fin de ser más sensibles y eficientes, replantear el desempeño y rendición de cuentas, y revitalizar la capacidad de recursos humanos y el desempeño organizacional.
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un proyecto en la UEL del IDU tomaba aproximadamente 197 días (6 a 7 meses). Es decir, la puesta en marcha del proyecto ocurría al año siguiente de su estructuración y por tanto sucedía lo mismo con sus pagos.
Adicionalmente se observa que el promedio del comportamiento de los pagos para los años analizados, es del 41%, restando por pagar un aproximado del 59% de las apropiaciones asignadas. Debido a que la programación de los pagos está superando su anualidad, esto dificulta el desarrollo de un proceso de planeación que responda a las necesidades en tiempo real, debido a que estos pagos rezagados retrasan la programación de nuevas actividades para años siguientes. En conclusión se puede afirmar que para este periodo se encontró una tendencia positiva en la asignación de recursos para la malla vial local, dificultad para llevar a cabo los pagos y problemas en la planeación. La carencia de este último aspecto, repercute en que las necesidades de la malla vial local no sean atendidas a tiempo y por tanto se genere un deterioro más notorio de las vías locales. Para este lapso se destaca el respaldo técnico de los proyectos, en el papel de las UEL estructuración y puesta en marcha de los proyectos.
para la
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IV.
ANALISIS: 2010-2013
Gestión presupuestal (2010-2012) En la gráfica 2 se muestra el comportamiento presupuestal para los años 2010-2012, de los recursos destinados a la construcción, el mantenimiento, la rehabilitación de la malla vial local, así como para la construcción de espacio público de las alcaldías locales.
Como se observa, el presupuesto destinado para la atención de la malla vial local y espacio público tiene una tendencia de crecimiento. El concepto de ejecución presupuestal según el gráfico 2 es alta, pero esto no representa que la gestión de estas entidades sea buena, debido a que lo que refleja el concepto de ejecutado son las obligaciones presupuestales, es decir, aquello que se encuentra contratado pero que no necesariamente (obra o actividad) ha finalizado. Con respecto a los pagos ocurre
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una situación similar al periodo anteriormente analizado. A continuación se realizará un pequeño análisis de manera independiente para cada vigencia. Para el año 2010, la administración de Samuel Moreno en su Plan de Desarrollo 2008-2011 “Bogotá Positiva: para vivir mejor” crea el programa “Mejoremos el barrio” el cual plasmó, los planes y proyectos destinados a la recuperación, la construcción, el mantenimiento y rehabilitación de la malla vial local. El total de recursos destinados a este programa para el año 2010 fueron de $72.813 millones de pesos, de los cuales se ejecutaron por parte de las alcaldías locales $72.351 millones de pesos. Sin embargo, los giros para esta vigencia tan sólo alcanzaron $31.787 millones de pesos, menos de la mitad de los recursos asignados, es decir, los pagos tan solo alcanzaron un 44% de su apropiación asignada para ese año.
Para la vigencia 2011 se asignó un presupuesto de $103.427 millones de pesos; su ejecución al cierre del año fue de $100.916, pero al igual que el 2010 los giros representaron un 34% de la totalidad de sus recursos asignados, es decir $36.284 millones de pesos.
Para el 2012, se duplicaron significativamente los recursos destinados a la atención de la malla vial local, si bien en la gráfica 2 se observa como uno de los años de mejor ejecución presupuestal, lo que aconteció fue la celebración de un convenio interadministrativo, el cual se explicará más adelante.
Otro aspecto que se mencionó anteriormente, es el comportamiento que han tenido los recursos destinados para la atención de la malla vial local en los tres últimos años. En la gráfica 3, de manera comparativa y desagregada (2010-2012), se muestra el crecimiento de estos recursos para cada una de las localidades.
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De lo anterior se desprende, que en todas las localidades se hayan elevado sus presupuestos para las actividades asociadas a la atención de malla vial local, sin embargo existen ciertas localidades, como Ciudad Bolívar y San Cristóbal en las que su presupuesto se ha triplicado y hasta quintuplicado, es decir el crecimiento de estos recursos responde a otras demandas y priorizaciones que rebozan las ordinarias (IPC). Convenio interadministrativo 1292 de 2012 Este convenio se suscribió a finales de 2012, y contó con la participación de las 19 alcaldías locales (excepto localidad de Sumapaz), la Secretaria de Gobierno, la Secretaria de Movilidad, el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), la Empresa de Acueducto de Bogotá (EAAB), el Jardín Botánico, el Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud (Idipron), y la Unidad de Mantenimiento Vial (UMV).
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De acuerdo con la Secretaria de Gobierno, el convenio se elaboró con el fin de configurar y crear economías de escala, que permitieran la reducción de costos en la intervención de los 5.226 segmentos priorizados en los cabildos ciudadanos realizados a comienzos de la pasada vigencia, y que serían atendidos principalmente por la Unidad de Mantenimiento Vial, la cual se encargaría de realizar la rehabilitación, el mantenimiento y elaboración de estudios de las vías priorizadas en los diferentes encuentros ciudadanos. El monto total del convenio fue por $167.879 millones y su gestión para la suscripción fue realizada por la Secretaria de Gobierno, entidad facultada2 para realizarlo. Gestión presupuestal 2013 Con la finalización del periodo de gobierno 2008-2011 del Alcalde Samuel Moreno y el corto encargo realizado a Clara López, se inicia el gobierno del Alcalde Gustavo Petro. En el Plan de Desarrollo 2012-2016 “Bogotá Humana”, en su eje estratégico: “Un territorio que enfrenta el cambio climático y se ordena alrededor del agua” recogió los recursos asociados a temas de la movilidad. Este Plan, se presenta como una puesta ambiciosa en materia de movilidad para la ciudad; para la vigencia en curso se han destinado como gastos de inversión directa a los FDL un total de $546.302 millones de pesos, de los cuales $241.598 millones de pesos se han destinado exclusivamente para la atención de la malla vial local y creación de espacio público. Según informes de la Secretaria de Hacienda, el avance de ejecución presupuestal para los recursos expuestos anteriormente es bajo. En el último reporte (septiembre de 2013) se observa que el avance de ejecución de los compromisos es del 35%, es decir, hasta esta la fecha se han comprometido $84.255 millones de pesos (gráfica 4). En tanto a los giros realizados, del total del presupuesto asignado ($241.598 millones de Artículo 3, decreto 108 de 2013 “En cumplimiento de lo dispuesto en el literal d) del artículo 52 del Acuerdo Distrital 257 de 2006, asignase a la Secretaría Distrital de Gobierno la función de coordinar la celebración del Convenio Interadministrativo con las Alcaldías Locales y las demás entidades y organismos distritales que se requieran, así como coordinar las modificaciones, adiciones, otrosies, y demás actos inherentes y/o relacionados con el mencionado Convenio” 2
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pesos) tan sólo se han pagado $8.894 millones de pesos, esto equivale en porcentaje de avance del 4%.
En la gráfica 5 se observa la ejecución del presente año para cada localidad. En general, en esta se puede observar su bajo dinamismo en la contratación de los recursos para la malla vial local, algunas con mayor gestión incluyen a las localidades de Chapinero, Santafé, Bosa, Engativá, Antonio Nariño y Puente Aranda.
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Es necesario precisar que los recursos expuestos anteriormente hacen parte del Plan de Desarrollo “Bogotá Humana”, no obstante es importante distinguir que aún en la presente vigencia se siguen ejecutando recursos del Plan de Desarrollo de la pasada administración, hecho que dificulta la ejecución de los recursos del presente año. El total del rezago presupuestal de las 16 localidades asciende a 21.706 millones de pesos, de los cuales ya se han comprometido un 100% de los recursos pero tan sólo se han girado un 79% de ellos, tal y como se observa en la gráfica 6. Lo anterior se presenta como un inconveniente relevante en la gestión presupuestal por parte de estas entidades, debido a que estos rezagos no sólo entorpecen el inicio de nuevas actividades contractuales, ya que por obligación debe darse prioridad a la ejecución de los recursos rezagados. Localidad Apropiado Compromisos Pagos Usaquen 2.144 2.144 1.560 Santa Fe 16 16 San Cristobal 20 20 Usme 423 423 423 Bosa 4.496 4.496 4.491 Kennedy 193 193 102 Fontibón 1.866 1.866 1.376 Engativa 72 72 35 Suba 5.277 5.277 4.461 Barrios Unidos 540 540 534 Los Martires 550 550 443 Puente Aranda 851 851 326 La Candelaria 255 255 248 Rafael Uribe 288 288 119 Ciudad Bolivar 4.415 4.415 3.005 Sumapaz 300 300 63 TOTAL 21.706 21.706 17.184 % 100% 79% Cifras en millones de pesos
Seguimiento a los procesos de contratación en las 20 localidades de Bogotá Adicional al análisis presupuestal expuesto, se presenta en este segmento una descripción de los principales procesos de contratación para la atención de la malla vial local. En lo que va corrido del 2013 las alcaldías locales han emitido 32 procesos de contratación relacionados con obra pública, consultoría y adquisición de maquinaria. Las localidades que más procesos de contratación han realizado son Usme, Bosa, Chapinero, Barrios Unidos, Usaquén y Ciudad Bolívar, y las que menos proceso de contratación han tenido en relación a rehabilitación y/o mantenimiento de la malla vial son Los mártires, Puente Aranda, la Candelaria y Sumapaz.
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A la fecha, en materia de licitación pública, se han revisado 19 procesos de licitación de obra pública en 18 localidades de Bogotá, en esta revisión se incluyó requisitos y estudios presentados en los pliegos de licitación de cada una de las alcaldías. A continuación se presentan sus principales hallazgo: El 95% de los procesos de contratación mencionan como único método de calificación de la propuesta económica la media geométrica. Después de publicados los pliegos definitivos, la localidad de la Candelaria fue la única que tuvo en cuenta dicha observación y adoptó el modelo implementado por el INVIAS y el IDU. .
Se observó que en los requisitos financieros requeridos, se solicitaban aspectos exorbitantes como la liquidez, nivel de endeudamiento, capital de trabajo, indicador EBITDA e indicador de crecimiento EBITDA. Cabe aclarar, que el 50% de las localidades realizaron algún tipo de modificación después de emitidas las observaciones por parte de esta entidad.
Se incluyó como criterio de calificación en uno de los procesos de contratación el plan de trabajo, es necesario precisar que este criterio de calificación para una metodología y una programación es altamente subjetiva, y por el contrario, genera discusiones dentro del proceso licitatorio entre los oferentes.
11 de los 19 procesos de contratación tienen dentro de sus requisitos habilitantes, el cumplimiento de una capacidad residual promedio del 50% del presupuesto oficial. Cabe aclarar, que no se plasma en los pliegos si la cifra solicitada tiene algún tipo de relación con el plazo y el presupuesto del proyecto a ejecutar.
El 100% de los procesos revisados presentan dentro de sus pliegos limitaciones en años (contratos ejecutados) para acreditar la experiencia por parte de los oferentes, o se requiere que la suma de los contratos superen, en muchas ocasiones, hasta el 150% del presupuesto oficial. A la fecha, sólo 5 localidades han realizado modificaciones respecto a esto.
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Sólo al proceso de obra de la localidad de Teusaquillo se observó que el plazo de ejecución era muy corto (5 meses), y no tenía una relación acorde y consecuente con la cuantía del mismo ($3.531.900.000)
La localidad de Rafael Uribe Uribe fue la única en exigir un cupo de crédito en firme, el cual debe representar el 20% del presupuesto oficial. La Cámara considera que es un requisito excluyente de la participación de empresas de ingeniería, y recomienda que debería eliminarse. Como ejercicio complementario, se realizará a continuación una breve descripción de la gestión presupuestal para el año en curso y el cronograma de contratación de sus obras, con el fin de observar el cumplimiento de sus metas presupuestales. Localidad Ciudad Bolívar El presupuesto asignado a Ciudad Bolívar, para 2013, es el más alto de todas las localidades. Para esta alcaldía fueron asignados $29.617 millones de pesos para la atención de la malla vial local y sus actividades contempladas en el “Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para la Localidad de Ciudad Bolívar 2013-2016”. De acuerdo con los informes de ejecución presupuestal presentados por la Secretaria Distrital de Hacienda, a septiembre de 2013, la alcaldía de Ciudad Bolívar tan sólo ha comprometido el 8% de sus recursos destinados al mantenimiento de la malla vial y espacio público, es decir $2.362 millones de pesos. En cuanto a los pagos realizados asociados al programa de “movilidad humana” para el presente año, tan sólo se han girado 28 millones de pesos, es decir un avance de ejecución del 0,093%. Según información remitida por la alcaldía de Ciudad Bolívar3 se tiene contratado $2.312 millones de pesos, principalmente en consultorías para la ejecución de 3 Comunicación del 3 de septiembre de 2013, número de radicado 20131920080441 de la Alcaldía de Ciudad Bolívar
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estudios y diseños de espacio público con sus respectivas interventorías e insumos de maquinaria. Por contratar, se tiene previsto $10.452 millones de pesos principalmente para actividades asociadas al mantenimiento de la red vial local y espacios públicos. De acuerdo con lo anterior, del total de los recursos asignados para la alcaldía en la presente vigencia, y teniendo en cuenta lo contratado y próximo a contratar, se puede concluir que los recursos asignados no serán ejecutados en su totalidad. En cuanto a las metas propuestas en el Plan de Desarrollo de la Localidad, se observa que los proyectos planteados para la presente vigencia están respondiendo de manera lenta a las metas establecidas. Localidad de Suba El presupuesto asignado para la alcaldía de Suba para el 2013 es de $ $19.386 millones de pesos. Según informes de ejecución presupuestal presentados de la Secretaria de Hacienda, a septiembre de 2013, la alcaldía de Suba ha comprometido el 43% de los recursos (mantenimiento de la malla vial y espacio público), lo que equivale a 8.400 millones de pesos. En cuanto a los pagos realizados asociados al programa de “movilidad humana” para el presente año, se han girado 3.310 millones de pesos, lo que representa un avance de ejecución de los pagos del 17,07%, siendo una de las localidades más eficientes en su gestión junto con Chapinero y Bosa. Las siguientes actividades contratadas por la presente localidad ha sido la consultoría para la atención, la rehabilitación y el mantenimiento de las UPZ de Tibabuyes y el Rincón. Contrato de rehabilitación y mantenimiento de las UPZ de Tibabuyes y el Rincón y su respectiva interventoría. Así, como la firma de un convenio con el Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDRD) para la atención de espacio público en relación a parques de recreación de la localidad. En conclusión, no se observa un buen desempeño presupuestal para este periodo. El comportamiento de la ejecución presupuestal, en especial para los pagos no
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representa un mayor dinamismo. Este aspecto es preocupante si se tiene en cuenta que finalizado el tercer trimestre del año en curso tan sólo se ha girado un 4% del presupuesto total, y el rezago presupuesta no han concluido su ejecución. Como se mencionó anteriormente, la suscripción de convenios interadministrativos suscritos por algunas alcaldías con otras entidades públicas, da cuenta que las localidades no cuenta con los recursos administrativos suficientes para llevar a cabo la gestión de los recursos asignados a ellas de manera satisfactoria. Con relación a los seguimientos realizado por la Cámara, en relación a los procesos contractuales que han abierto las localidades, se observa una carencia de herramientas técnicas que reflejen un adecuado ejercicio de buenas prácticas de contratación en los pliegos. Así mismo, es urgente la necesidad por elaborar un contrato estándar, que incorporen mecanismos de calificación como las usadas por el INVIAS, de tal manera que facilite y garantice una pluralidad de oferentes en los procesos de contratación.
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V.
ANÁLISIS: ASIGNACIONES PRESUPUESTALES Y ESTADO DE LA MALLA VIAL LOCAL
Como se analizó anteriormente, los presupuestos para las alcaldías locales para el mantenimiento de malla vial local han aumentado (excepto vigencia 2010). En las gráficas presentadas, se observa una tendencia general de crecimiento de los presupuesto de las localidades, con algunas variaciones especiales, como lo es el caso de la alcaldía de Ciudad Bolívar o de San Cristóbal. El IDU cuenta con un inventario anualizado del estado de la malla vial, dentro del cual se reporta el de la malla vial local. Según sus últimos informes se observa que de los 8.289 kilómetros reportados para el 2012, el 58% se encuentra en mal estado, el 23% se encuentra en estado regular y tan sólo el 17% se encuentra en buen estado. Si se observa la gráfica 7 se puede concluir que el estado de la malla vial ha sido constante y no se han presentado cambios abruptos y significativos entre los dos periodos analizados con respecto a su estado.
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Es necesario precisar, que el diagnóstico de las vías a partir del año 2011 está asociado al estado de condición, que es medido con el Índice de Condición del Pavimento (PCI), parámetro que permite calificar la condición superficial de la estructura del pavimento. Este índice se basa en los resultados de un estudio visual de la condición del pavimento, en el que se identifican la CLASE, la EXTENSIÓN y la SEVERIDAD del daño que se presenta. Este índice numérico varía desde cero (0), para un pavimento fallado o en mal estado, hasta cien (100) para un pavimento en perfecto estado. Una de las principales hipótesis que surgen alrededor de este tema es la falta de recursos para atacar su mal estado, en varias ocasiones se asocia a que es necesario tanto porcentaje de dinero para cubrir el mal estado de la vías, así como se deduce que a mayores recursos más vías o mejor estado de ellas. Sin embargo, esta relación no siempre es directa, ni tampoco se encuentra una correlación entre estas dos variables. El aumento de recursos para la atención de la malla vial local ha sido constante en el tiempo, si se observa su comportamiento de manera histórica se muestra que existe una tendencia de crecimiento de estos recursos en las apropiaciones presupuestal. No obstante, se sigue presentando un problema en la ejecución presupuestal, que ya como se mencionó anteriormente el indicador de compromisos no está mostrando una verdadera ejecución y gestión administrativa, la dificultad se observa en los pagos. En este sentido, en la gráfica 8, se muestra el comportamiento tanto de las asignaciones presupuestales como del comportamiento del estado de la malla vial local en Bogotá De acuerdo con lo anterior, es preciso concluir que el problema del rezago en infraestructura en Bogotá es mucho más estructural e histórico. Tomando la serie de tiempo 2004-2012 se puede observar que el deficiente estado de la malla vial local persiste, y que su evolución no ha tenido ningún comportamiento que permita evidenciar que existe por un lado una relación entre apropiaciones presupuestales y el estado de la malla vial local.
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. Adicionalmente, es preciso aclara que si bien los dineros no son suficientes para atender todo el déficit de infraestructura en las localidades, si se han desaprovechado los recursos que se les han asignado a través del tiempo, bien sea a las entidades públicas que en su momento tuvieron a su cargo la contratación (UEL), o a las mismas alcaldías locales. El problema que se desluce no es el de los recursos, sino el de una precaria planeación por parte de la administración central, que al no afrontar el problema estructural de la ejecución de los recursos para la malla vial local, comete desaciertos como el de retornar a las localidades la contratación de sus recursos sin haber evaluado la capacidad de gestión de estas.
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VI. CONCLUSIONES El mal estado de la malla vial a nivel local, no obedece a una falta de recursos. Como se detalla en el estudio, históricamente las apropiaciones presupuestales destinadas para este fin tienen una tendencia creciente, por lo cual se evidencia que la dificultad radica en una baja capacidad institucional de gestión. La dificultad en la ejecución presupuestal, es un problema histórico y estructural. El promedio de ejecución de los pagos en los últimos diez años ha sido del 45% en relación a las apropiaciones asignadas. En relación a la planeación presupuestal se hace necesario la implementación del mecanismo de disciplina fiscal, al que se recurre cuando no se observa una efectiva utilización de los recursos asignados a la entidad a cargo, situación que no se ha aplicado en las alcaldías locales. Evidencia de esto, es que existen localidades ejecutando contratos con vigencias presupuestales de 2011 y 2012. Debido al problema del rezago presupuestal (obligaciones por pagar) expuesto en el estudio, las localidades no pueden recurrir a otras figuras presupuestales como las vigencias futuras. Estos instrumentos fiscales no sólo se convierten en buenas herramientas que permitirían garantizar contratos de mediano plazo para atender las actividades de rehabilitación y mantenimiento de vías, sino que a su vez, impactarían positivamente en una reducción en los costos administrativos en que incurren las alcaldías locales al poner en marcha contratos de malla vial local de corto plazo (entre 10 y 11 meses). Si bien el presente estudio toma como lapso de análisis el periodo entre el 2002-2013, se hace un mayor énfasis en el periodo 2010-2013, es decir, la contratación en cabeza de las alcaldías locales, a partir de la expedición del decreto 101 de 2010. Sobre el particular, es preciso señalar que la baja
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ejecución de recursos en malla vial local se volvió particularmente crítica desde su expedición. Es importante reflexionar sobre el papel de las Unidades Ejecutivas de Localidades UEL, que si bien no fueron eliminadas, quedaron completamente relegadas de la función que las originaron, es decir, la estructuración técnica, elaboración de los estudios y diseños, contratación y ejecución de las obras de la malla vial local, en el caso de la UEL del IDU, hoy Dirección Técnica de Proyectos. El retorno de la contratación a las localidades desestimó y eliminó de tajo la experiencia de 12 años adquirida por parte de la UEL en mención. Se evidencia una ausencia de buenas prácticas de contratación en los procesos licitatorios de algunas localidades que han sido señaladas en el estudio. Cabe aclarar, que al momento de revisar los procesos de contratación de la malla vial de las alcaldías locales, se observa la limitada participación de las empresas, en su mayoría, uno o dos oferentes de procedencia nacional (Ver documento anexo)