LA RUTA DEL PROGRESO by Cámara Colombiana de la Infraestructura

LA RUTA DEL PROGRESO Cámara Colombiana de la Infraestructura: Un precedente gremial

Carlos Lora Falquez Héctor Sandoval Duarte

LA RUTA DEL PROGRESO Cámara Colombiana de la Infraestructura: Un precedente gremial

Carlos Lora Falquez Héctor Sandoval Duarte

Índice

Agradecimientos...........................................................................................10 Nota introductoria ........................................................................................11

CAPÍTULO 1 Un sueño que se volvió conjunto..........................................................13 El nacimiento de una idea.............................................................................16 El acercamiento a un gobierno a punto de comenzar..........................19 Los primeros pasos...........................................................................................22 De discusiones y posiciones encontradas................................................28 Un llamado a nuevas inversiones...............................................................32

CAPÍTULO 2 La consolidación de un milagro gremial..........................................35 El ‘milagro gremial’ también fue regional...............................................41 La consolidación de sedes propias.............................................................44 Un código para promover las buenas prácticas...................................50 Fundación Acres, semillero de ingenieros para el país.......................52

CAPÍTULO 3 La CCI y su rol en el fortalecimiento institucional del sector...............................................................................55 La era Inco.........................................................................................................60 Nuevos vientos para la infraestructura...................................................63 Más entidades fortalecieron la institucionalidad..................................71

CAPÍTULO 4 El marco normativo: un factor definitivo...........................................77 Los pilares normativos....................................................................................79 Nuevas leyes para fortalecer el sector.......................................................83 Un cambio de tiempo......................................................................................86 La conquista de los pliegos tipo..................................................................89

CAPÍTULO 5 Dos décadas de grandes consecuciones............................................97 PMTI: Con visión integral de futuro..........................................................99 Un ‘Observatorio de Contratación’ pionero...........................................102 El impulso decidido al modelo concesionado.......................................105 Un sector que se sobrepuso a una pandemia........................................110 La Cámara, un centro de pensamiento técnico nacional y regional..........................................................................111 Congreso Nacional de Infraestructura, un encuentro de talla mayor.......................................................................114

CAPÍTULO 6 Los desafíos del cambio............................................................................119 Un giro retador.................................................................................................121 Vías terciarias: de discusiones y soluciones...........................................126 Infraestructura para reactivar la economía........................................129 Proyectos con carácter urgente................................................................132 Las APP de carácter social..........................................................................134 La necesidad de asegurar recursos.........................................................135

Dirección del proyecto y edición general Carlos Lora Falquez Investigación Carlos Lora Falquez y Héctor Sandoval Duarte Reportería Héctor Sandoval Duarte Redacción Carlos Lora Falquez y Héctor Sandoval Duarte Diseño William Ballén Guativa Impresión Tipográfica - Tienda de Impresos, noviembre de 2023

Agradecimientos a: Argelino Durán Ariza, Guillermo Balcázar Niño, José Fernando Villegas Hortal, María Claudia Álvarez Hurtado, Germán Cardona Gutiérrez, Manuel Felipe Gutiérrez Torres, Juan Carlos Quiñones Guzmán y Jorge Alberto Marín Gómez. 10

Nota introductoria

He conocido de cerca a la Cámara Colombiana de la Infraestructura. En tres ocasiones he asistido a sus deliberaciones. Allí, justamente en Cartagena, compartí reflexiones con sus agremiados en torno al ideal de hacer de este sector un verdadero motor de crecimiento y bienestar social. Cuando escucho el detalle de la historia de este gremio, especialmente en el caso colombiano, pienso en el logro que ha supuesto agrupar a sectores tan diversos como los de los constructores de obra tradicionales, las nuevas concesionarias, los ingenieros de consulta e, incluso, los proveedores. Allí están hoy, trabajando en equipo y con perspectivas comunes. No me cabe duda de que los motiva el progreso social y económico de su país. El papel de la CCI, como la llaman familiarmente los colombianos, ha sido muy relevante, en la modernización institucional del sector impulsada también por otros entes y organismos, apadrinados por el gremio desde su nacimiento, tales como la Agencia Nacional de Infraestructura, galardonada con honrosas distinciones internacionales, o la Financiera de Desarrollo Nacional, o la Unidad 11

de Planeacióń de Infraestructura y Transporte. Su prédica constante derivó en la duplicación del PIB de infraestructura del país en escasos 30 años y en que -en los últimos 20- se hiciese en este frente, lo que no se había logrado en un siglo. Esta ruta hacia el progreso debe perseguir, sin duda, el impulso del desarrollo de las infraestructuras de transporte en América Latina y, en este sentido, la Cámara Colombiana de la Infraestructura, en cuyo evento de Cartagena hemos compartido pareceres e ilusiones, debe seguir trabajando con el mismo ahínco que en los 20 años que hoy celebramos.

Felipe González Expresidente del Gobierno de España Madrid, octubre 2023

CAPÍTULO 1

Un sueño que se volvió conjunto

LA RUTA DEL PROGRESO

comienzos del año 2002, poco después de la ruptura del proceso de paz entre el Gobierno del entonces presidente Andrés Pastrana Arango y la extinta guerrilla de las Farc, las consecuencias de las terminaciones del diálogo salieron a flote: la ciudadanía no ocultaba su creciente descontento con las instituciones democráticas y, a la par, el coletazo de la crisis financiera del 98 dejaba a su paso un ambiente de incertidumbre. A diario, por si no fuera suficiente, los medios de comunicación registraban, con tono enérgico, la difícil situación de orden público que se vivía en buena parte de las regiones del país. La coyuntura, además, trajo consigo un aumento rampante del desempleo. El escepticismo de los hogares crecía como espuma, el ritmo de inversión -en todos los sectores- andaba a paso lento y, por supuesto, pocos se atrevían a apostar por nuevos negocios. A su vez, en la recta final del gobierno Pastrana, cuyo sucesor (Álvaro Uribe Vélez) ya había sido elegido en mayo de 2002, el sector de la infraestructura tampoco atravesaba por el mejor de los momentos: los colombianos seguían siendo testigos de proyectos que no llegaban a buen puerto (como el tristemente célebre caso de

CAPÍTULO 1 - UN SUEÑO QUE SE VOLVIÓ CONJUNTO

Commsa, con la troncal del Magdalena Medio). Por su parte, constructores, consultores y concesiones -entonces aglutinados en gremios variopintos y con dificultades al momento de consensuar sus puntos de vista- no lograban persuadir al gobierno de la necesidad evidente de aumentar las inversiones de la Nación en obras (carreteras, puertos, aeropuertos y ferrocarriles), para así aportar a la consolidación de una economía más fuerte y competitiva, que respondiera con suficiencia al proceso de apertura que había comenzado casi una década atrás, en los tiempos de César Gaviria.

No sobra recordar que, cuando apenas descollaban los 90, observadores de la banca multilateral se asomaron a Colombia, entre otras, para entender el momento económico del país. Al cabo de su visita, advirtieron que el PIB en infraestructura apenas alcanzaba, con notable timidez, un 1%. Un indicador que, a todas luces, debía dar un giro radical, en aras de impulsar el buen despegue de un sector que, como el de las obras civiles, no parecía ser, en aquellas épocas, prioritario en la agenda nacional. Para dar un golpe de timón a la situación, los delegados de la banca multilateral, basados en su experiencia, indicaron que el PIB ideal -para que la infraestructura ocupara el lugar que se merecía- tenía que ser del 3%. Así, mientras los expertos hacían sus recomendaciones para darle un vuelco al sector, en esa década de los 90, el país seguía cobijado bajo un paradigma -equivocado, valga decir- según el cual hacer obras de infraestructura resultaba inflacionario.

LA RUTA DEL PROGRESO

De regreso a los días de transición entre la administración Pastrana y la era Uribe, los principales gremios del sector de la infraestructura, en cierta medida maniatados por falta de cohesión, exploraban alternativas para unificar sus voces y, de esa manera -al amparo de una representatividad robusta-, poder hablarle con claridad al gobierno que apenas se aprestaba a llegar a la Casa de Nariño. Pese a sus esfuerzos, los resultados, hasta entonces, no parecían ser los más alentadores. El liderazgo del sector recaía por esos días sobre los hombros de la Asociación Colombiana de Consultores de Ingeniería (Ascol), la Asociación Colombiana de Empresas de Ingeniería y Consultoría (Aico), Concesia (que agrupaba a las concesiones) y la Asociación Colombiana de Ingenieros Constructores (Acic). Todos ellos, conscientes de sus limitaciones, de sus propuestas encontradas y de sus restricciones presupuestales, concluyeron que las comunicaciones deshilvanadas con las instituciones públicas estaban dificultando la buena marcha de la ingeniería nacional y, sin duda, torpedeando el progreso general del país. El nacimiento de una idea En el año 2000, el ingeniero José Fernando Villegas (actual director de la Cámara Colombiana de la Infraestructura, seccional Antioquia), fue nombrado líder de la Asociación Colombiana de Ingenieros Constructores (Acic). Por su parte, el empresario y exministro de Relaciones Exteriores Luis Fernando Jaramillo Correa (quien en ese entonces presidía Odinsa y, a su vez, la Junta Directiva de Acic), le hizo a Villegas, junto al respetado empresario antioqueño Jota Mario Aristizábal, tres encargos. 16

CAPÍTULO 1 - UN SUEÑO QUE SE VOLVIÓ CONJUNTO

El primero fue sanear las finanzas de Acic; el segundo, vender una casa del gremio en Bogotá -ubicada muy cerca a la exclusiva Zona Rosa-; y, el tercero, asumir el liderazgo de crear un gremio que aglutinara a las cuatro agremiaciones que, por distintos caminos y de manera infructuosa, intentaban acercarse al Gobierno. Tras recibir ese rosario de peticiones, que en un comienzo no parecían muy viables, Villegas -al mejor estilo de un curtido ajedrecista- comenzó a mover sus fichas y a concertar reuniones con diversos gremios. El primero al que tocó sus puertas, fue la Cámara Colombiana de la Construcción (Camacol), institución que, en el año 2000, vivía una difícil situación económica, alimentada por la crisis de finales de la década del 90. Eduardo Jaramillo, el timonel de aquella agremiación en esa época, recibió una llamada de Villegas quien le trasmitió, en un tono esperanzado, la idea de Luis Fernando Jaramillo en el sentido de crear un único gremio, arropado bajo una sola voz. “Le dije a Eduardo Jaramillo: vengo con la instrucción de juntarme con Camacol, Aico, Ascol, Concesia y crear el principal gremio de infraestructura, similar a lo que hizo Chile con la Cámara Chilena de la Construcción”, aún recuerda, vívidamente, Villegas. Pero Eduardo Jaramillo le dio a entender que había llegado demasiado tarde, pues Camacol ya había recibido de manos del empresario Adolfo Arango Montoya -entonces presidente de Argos- un ‘cheque en blanco’ para ayudar a escampar la lluvia de guijarros que por esos días caía sobre las finanzas de Camacol. Fue, sin duda, el primer tropiezo.

LA RUTA DEL PROGRESO

Después, hubo un acercamiento con Concesia, gremio relativamente nuevo para comienzos de los años 2000, y que a pesar de tener a su haber un pequeño puñado de concesiones viales agrupadas, contaba con importantes recursos económicos. En Concesia la propuesta de sumarse a un único gremio, en contravía de las cábalas de los más entusiastas, generó más dudas que certezas. De entrada, la respuesta de aquel gremio fue negativa. De cara al portazo que recibieron en la cara, Luis Fernando Jaramillo, en una jugada audaz y decidida, dijo durante una sesión de Junta Directiva de Concesia (de la que también era integrante) que contemplaría la posibilidad, entonces inimaginable, de retirar a todas sus concesiones -las pertenecientes a Odinsa- de aquella agremiación. El efecto sería demoledor: un Concesia debilitado y menos representativo ya que, de salir Odinsa de sus filas, la agremiación quedaría conformada, tan solo, por los proyectos concesionados del empresario Luis Carlos Sarmiento Angulo. Ante esa posibilidad, Concesia bajó la guardia y entabló conversaciones con Villegas para revisar y entender a fondo la idea de dar vida a un nuevo gremio. “Luis Fernando Jaramillo me dijo: ‘¿Qué necesita? Esto hay que echarlo para adelante’. Así, me puso en contacto con el Grupo Argos, donde también me ofrecieron su apoyo. Argos respaldaba reuniones, ayudó tremendamente”, recuerda Villegas. Después del acercamiento, en un comienzo accidentado, pero finalmente positivo con Concesia, Luis Fernando Jaramillo y Jota Mario Aristizábal se convirtieron en piezas clave para convencer a Aico y a Ascol de la necedad de crear un único gremio. La misión fue más fácil de lo que imaginaron. Casi sin pensarlo, los directivos

CAPÍTULO 1 - UN SUEÑO QUE SE VOLVIÓ CONJUNTO

de aquellas pequeñas agremiaciones accedieron gustosos al ofrecimiento de los dos avezados empresarios. Al fin y al cabo, su situación económica no era la más alentadora y sumarse al naciente proyecto sería, a todas luces, el mejor de los escenarios. Y así lo hicieron. El acercamiento a un gobierno a punto de comenzar En Colombia se respiraba un ambiente de optimismo. Las promesas del recién elegido presidente Álvaro Uribe Vélez fueron recibidas, en buena parte del país, como una suerte de bálsamo reconfortante. El nuevo inquilino de la casa presidencial había dejado clara su postura inquebrantable a la hora de combatir a unas Farc que, entonces, lucían fortalecidas y ‘adueñadas’ de territorios en los que la ausencia del Estado parecía parte intrínseca al paisaje nacional. Propios y extraños, reclamaban con voz tremola, la necesidad, justamente, de dotar de institucionalidad a aquellas zonas que, por años, permanecían bajo el control de las guerrillas y que, por razones obvias, carecían de infraestructuras sociales y de transporte. Menuda tarea la que caería sobre las espaldas del recién nombrado ministro de Transporte, Andrés Uriel Gallego, quien, precisamente, tendría que echar a andar un plan de trabajo que se acompasara con la concepción filosófica que planteaba su jefe, Álvaro Uribe: un país seguro, en el que cada colombiano pudiese recorrer, sin miedo, las carreteras, que no solo estaban a merced de células guerrilleras, sino que también presentaban importantes deficiencias en su estado, su mantenimiento y su operación.

LA RUTA DEL PROGRESO

Gallego era consciente del desafío que se asomaba por su ventana y por ello pensó que un diálogo fluido con los gremios que entonces lideraban el sector de la infraestructura, podría ser el activo más valioso, de cara a poder asumir de la mejor manera las tareas que ya planteaba su cartera. Así, el propio Gallego, pocos días antes de recibir su encargo ministerial, tomó su teléfono y, sin titubeos, llamó a cada una de las cabezas de Acic, Ascol, Concesia y Aico para conocer de cerca los detalles de sus agendas gremiales y los retos que entonces vislumbraban a futuro los empresarios. Sentados a la mesa, Gallego y sus contertulios, coincidieron en que el camino no podría ser otro: el de dar vía libre a esa idea que venía tomando forma tres años atrás (año 2000) en el sentido de unificar aquellos gremios atomizados, los mismos que venían mostrando escasa capacidad de interlocución con el Gobierno. Así, cobijados bajo una sola voz, luciría viable el propósito de afinar un diálogo que durante años no había fluido. Los líderes gremiales aprovecharon las reuniones con Gallego para tratar de entender las ideas y planteamientos de un gobierno próximo a arrancar y, también, para analizar los alcances de armar un nuevo gremio. Además de afrontar un relacionamiento difícil con las entidades gubernamentales, los problemas de liquidez del propio Estado -que suspendía repentinamente los pagos a los contratos de obra- terminaban por perjudicar a constructores, consultores y proveedores, quienes trataban de buscar soluciones sobre la marcha, para evitar así la quiebra de compañías de todos los tamaños (y de todas las regiones) y, por supuesto, para impedir la pérdida de empleos.

CAPÍTULO 1 - UN SUEÑO QUE SE VOLVIÓ CONJUNTO

Esta propuesta buscaba mejorar la transparencia y el clima de negocios en la contratación de obras públicas, así como dar una visión más integral del sector de infraestructura en Colombia. Concesia tenía en ese momento a una figura clave en su Junta Directiva para darle vuelo definitivo a esa iniciativa: el ya mencionado Luis Fernando Jaramillo (quien también había sido ministro de Transporte). Su liderazgo, sirvió como estímulo para animar a las cabezas de los gremios, a sus empresas afiliadas y, también, como herramienta para perfilar con mayor precisión el rumbo de lo que, para el propio Gallego, lucía tan solo como una idea en ciernes. La voluntad de las cabezas de los cuatro gremios y la construcción de acuerdos fue elemental para avanzar hacia una visión estratégica y pensar en el proceso de liquidar esas figuras, para constituir después una única organización. “Esto permitió que los afiliados a esos gremios dijeran: ‘listo, liquidemos y unámonos al gremio’. Este fue el resultado de esas reuniones en la oficina de Andrés Uriel. Miramos contras y pros. No podíamos seguir con gremios que, primero, no tenían suficiente capacidad de interlocución, contaban con recursos limitados y, por otro lado, ninguno podía hacer análisis económicos o estudios”, relata Argelino Durán, expresidente de la Junta Directiva de la CCI y miembro fundador del gremio. Después de las reuniones con el ministro Gallego, los cuatro gremios trabajaron de manera constante, por cerca de cuatro meses, para revisar cuáles serían los pasos orientados a hacer las correspondientes liquidaciones y, por supuesto, sentar las bases de la nueva unidad. En las oficinas de Odinsa, donde tenía su despacho Luis

LA RUTA DEL PROGRESO

Fernando Jaramillo, se adelantaron durante parte del año 2003 algunas de las extensas reuniones para comenzar a darle forma a lo que, en apariencia, era tan solo una suerte de lienzo en blanco. Los primeros pasos Volver realidad la Cámara Colombiana de la Infraestructura no solo implicaba hacer el papeleo formal para la liquidación de los gremios fragmentados, sino decidir el futuro de algunos activos inmuebles. Una de las primeras decisiones provino de la Asociación Colombiana de Empresas de Ingeniería y Consultoría (Aico) que cedió sus oficinas como activo para avanzar en el proceso de liquidación. Así mismo, la Asociación Colombiana de Ingenieros Constructores (Acic) tomó la decisión de poner en venta una casa de la que se derivaron recursos para aportar a la creación de la CCI (encargo entregado a José Fernando Villegas) y, por su parte, Ascol hizo una contribución de $1 millón de pesos. Poco antes de la creación de la CCI se celebró una especie de ‘pre junta’ en la que sus asistentes aprovecharon para afinar estatutos y definir cuotas (en esa labor también estuvo involucrado el trabajo de la arquitecta Silvia Vanegas quien, para ese entonces, estaba encargada de la dirección de Aico). Unas semanas después, el 3 de julio de 2003, finalmente tuvo lugar la primera sesión de la Junta Directiva de la naciente CCI, en las oficinas de Odinsa (en Bogotá) en la que el ingeniero Jota Mario Aristizábal fue elegido presidente de dicha Junta. Según consta en los registros, 43 fueron los afiliados fundadores de la Cámara Colombiana de la Infraestructura.

CAPÍTULO 1 - UN SUEÑO QUE SE VOLVIÓ CONJUNTO

En el trabajo de creación del gremio fueron fundamentales nombres como los del empresario Jota Mario Aristizábal (uno de los fundadores de Conconcreto), el ingeniero Federico Restrepo, Hernando Cajiao (quien formaba parte de los directivos de Aico poco antes de la creación de la CCI), José Joaquín Montalvo (expresidente de la concesión Pisa), Argelino Durán (socio de Hidroconsulta y expresidente de la Junta Nacional de la CCI), el ingeniero Henry Sánchez, Alberto Mariño (quien estaba en Concesia y hoy preside las concesiones del Grupo Sarmiento) y Franklin Greindinger, gerente de la firma constructora Mincivil, además de los ya mencionados Luis Fernando Jaramillo y José Fernando Villegas.

Uno de los pisos de las oficinas de la firma de consultoría Gómez Cajiao, en el norte de Bogotá, fue la sede inicial de la Cámara. Allí, la primera Junta Directiva comenzaba su labor para representar a constructores, consultores, proveedores y concesionarios e impulsar una agenda común para el desarrollo del sector, marcada por el interés de fortalecer y equilibrar relaciones contractuales, defender la ética y la institucionalidad y avanzar en la construcción de canales de concertación con el Gobierno. Todo el proceso de conformación de la Junta estuvo marcado por varios aspectos convergentes como, por ejemplo, el nombramiento de miembros que creyeran en el bien común y en la construcción de una labor gremial que se reflejara -en realidad- en el

LA RUTA DEL PROGRESO

desarrollo del país y no en beneficios para determinadas personas o compañías. En pocas palabras, se trataba de un asunto de ‘gomosos’ con vocación y ganas de colaborar en la construcción de propuestas valiosas y con suficiente peso técnico. La primera acta oficial de la Junta Directiva de la CCI muestra que los miembros plantearon que el presidente ejecutivo del gremio tenía como tarea acercarse a regiones como la Costa Caribe, el Valle del Cauca, los Santanderes y el Eje Cafetero. Pero también, hacer una aproximación a otras actividades como concesiones aeroportuarias, portuarias, empresas de maquinaria y firmas de insumos para construcción. En esa primera reunión formal, los miembros de la Junta hablaron del interés y de las expectativas de diferentes grupos económicos del sector de la infraestructura frente a la creación de un nuevo gremio. Así mismo, como un cimiento para muchas décadas, quedó claro en esa primera sesión que la CCI debía fijar como uno de sus objetivos enarbolar las banderas de la inversión en infraestructura y lograr que, dentro del Gobierno, los funcionarios entendieran que el crecimiento del sector era, sin duda, fundamental para impulsar la economía del país. Por otra parte, quedó como manifiesto de la Junta una preocupación en el sentido de que en el Gobierno no había claridad frente a una entidad que definiera cuál sería el rumbo estratégico que debía tomar Colombia en ese momento, en materia de infraestructura. Los debates internos, de tipo administrativo -tras la creación de la CCI- no tardaron en aparecer: tal vez el primero de ellos tuvo que ver con el hecho de que, históricamente, en el gremio de los consul-

CAPÍTULO 1 - UN SUEÑO QUE SE VOLVIÓ CONJUNTO

tores (Aico) -que para ese entonces rondaba las cinco décadas de existencia- las votaciones orientadas a definir los integrantes de su Junta tenían mayor o menor peso, dependiendo de los aportes que hacía cada compañía afiliada. Así, se daba un fenómeno complejo: las firmas más grandes -las que más aportaban económicamenteterminaban imponiendo los nombres de quienes, a su juicio, deberían conformar la junta; mientras que las consultoras, las más pequeñas, de cara a semejante situación, resolvían no afiliarse porque sabían que su voz no sería escuchada, en cuanto no incrementaran los montos de sus cuotas. Se trataba, a todas luces, de una práctica inequitativa que la CCI debía corregir, y así lo hizo. Además de buscar un equilibrio en la naciente Junta Directiva, la asamblea de fundación de la Cámara contempló otro aspecto clave: crear una categoría especial para dar participación en la Junta a las pequeñas compañías del sector de la infraestructura (sin importar si eran consultores, constructores o proveedores). El resultado de esa conversación entre los integrantes de la ‘plana mayor’ apuntó a la puesta en marcha de la figura de socios adherentes que, en su momento, ayudaron a jalonar la llegada de nuevos afiliados. Formalizar el gremio, conformar una junta equilibrada -a la luz de los mandatos básicos del buen gobierno corporativo- y cimentar unos estatutos con visión de futuro, también llevó a buscar un primer presidente ejecutivo. Tras un consenso, el nombre de José Fernando Villegas -quien dirigía la seccional Antioquia de Acic- fue propuesto para asumir este cargo gracias a su experiencia en compañías como, por ejemplo, Coninsa Ramon H. La Junta dio luz ver-

LA RUTA DEL PROGRESO

de a Villegas y decidió (con el espaldarazo de Luis Fernando Jaramillo) que fuera el líder temporal del nuevo gremio. Durante esta fase de despegue de la CCI, con Villegas en la presidencia ejecutiva temporal y Aristizábal en la cabeza de la primera Junta, los directivos continuaron barajando nombres para establecer posibles candidatos que, finalmente, tomaran las riendas definitivas del novel gremio. Tras la revisión de varios perfiles, el nombre del exministro, exalcalde de Bogotá, exdirigente gremial y exsenador de la República, Juan Martín Caicedo Ferrer, salió a relucir. Sin duda, lo que requería la CCI para afianzarse como gremio representativo era un directivo con innegable liderazgo que, por un lado, tuviera acceso a las altas esferas del poder y, por otro, ayudara a tender puentes firmes de comunicación no solo con el Gobierno Nacional, sino con cada una de las administraciones regionales del país, así como con la opinión pública. La trayectoria del candidato lucía inmejorable: en efecto, Caicedo Ferrer había dirigido con lujo de detalles -durante casi una décadala Federación Nacional de Comerciantes (Fenalco) la cual transformó y modernizó, a tal punto de convertirlo en uno de los gremios más representativos del aparato productivo colombiano. Y si lo anterior no fuera suficiente, el exalcalde de la capital también había ostentado, algunos años atrás, la presidencia de la Cámara de Comercio de Cali. Es decir: su nombre era la amalgama perfecta de experiencia, reconocimiento, credibilidad, buen recibo dentro de la opinión pública y, como recuerdan algunos, una personalidad arrolladora que dejaba a su paso una estela de admiración y respeto.

CAPÍTULO 1 - UN SUEÑO QUE SE VOLVIÓ CONJUNTO

En julio de 2004, once meses después de la conformación formal de la CCI, Caicedo Ferrer asumió la presidencia ejecutiva de la Cámara. “La elección de Caicedo fue un acierto, ya que su experiencia y liderazgo fueron clave en el fortalecimiento y consolidación del gremio”, afirma el ingeniero Argelino Durán quien reitera que “desde entonces, la CCI ha sido un actor clave en el sector de la infraestructura en Colombia, no en vano ha liderado importantes iniciativas que han mejorado la competitividad, la interconectividad y, como resultado, han contribuido a la modernidad”. Antes de posesionarse, para liderar el naciente gremio, Caicedo Ferrer pensó en que sería fundamental contar con una hoja de ruta del sector, para tener claridad sobre los pasos que debía dar. “Me fui con (Luis Fernando) Jaramillo a donde José Alberto Vélez Cadavid, por aquellos días presidente de Argos. Le dije: consigamos un recurso para dejar trazado el estado del arte del sector de la infraestructura y mirar sus dificultades, sus retos y para dónde debe ir”. Vélez, al escuchar la propuesta, no lo pensó dos veces y dispuso de un cheque para que esa hoja de ruta pudiera confeccionarse. Con el camino allanado, Caicedo Ferrer se reunió con Mauricio Cárdenas quien en ese momento dirigía Fedesarrollo (el centro de pensamiento económico más reputado del país) para materializar tal propósito. La petición a Cárdenas fue clara: “queremos que Fedesarrollo ayude a la Cámara a entender en qué está el sector y cuáles son los retos que se asoman por delante”, eso fue lo que le dije en ese momento a Mauricio, recuerda Caicedo. Finalmente, el entonces recién llegado presidente Ejecutivo de la CCI, al cabo de unos pocos meses, recibió de manos de Mauricio

LA RUTA DEL PROGRESO

Cárdenas, Alejandro Gaviria y Marcela Meléndez, ese diagnóstico que sirvió para sentar las bases del trabajo inagotable que, a la postre, serviría para empezar a escribir la historia de un gremio que hoy, al cabo de 20 años, es considerado como uno de los tres más influyentes del país, al lado de la Andi y de Asobancaria. De discusiones y posiciones encontradas El entorno político y económico en el que se gestó el nacimiento de la CCI no era el más propicio, pues como lo cuentan algunos de sus fundadores, la infraestructura no estaba dentro de las prioridades de la nación y, por supuesto, no era entendida como una política de Estado. Esto significaba que los gremios y demás actores debían acomodarse a la llegada del nuevo gobierno (Uribe), así como a la aprobación de partidas presupuestales y a la concepción de eventuales nuevos proyectos, entre otros, para tratar de entablar relaciones y poder avanzar en la dirección correcta. En pocas palabras, estaban al vaivén de las decisiones políticas y de tipo fiscal que tomaría el recién desempacado presidente Uribe. En contravía de las predicciones de los más escépticos, desde que la CCI empezó a dar sus primeros pasos, la construcción eficaz de un diálogo directo con el gobierno fue cuestión de pocas semanas. Pese a ello, las discrepancias -como era de esperarse- tampoco tomaron mucho tiempo para salir al ruedo: Así se desprende luego de dar una lectura detallada a las primeras actas de la Junta Directiva de la CCI (correspondientes al año 2003) las cuales dan cuenta del anunció que entonces hacía el ministro Andrés Uriel Gallego, en el sentido de poner en marcha el

CAPÍTULO 1 - UN SUEÑO QUE SE VOLVIÓ CONJUNTO

proyecto de pavimentos larga vida. La propuesta, a juicio de los expertos en la materia, no era otra cosa que un disparo al aire. Y lo decían, con tal franqueza, pues lo que quería el Gobierno era construir lozas de puentes sobre el terreno, a un costo sumamente elevado y a riesgo de que se resquebrajaran en muy corto tiempo. En efecto, los temores de los expertos no eran infundados pues, tras varias pruebas, efectuadas en cercanías de la central de abastos de Bogotá, las losas no resistieron, ni siquiera seis meses de uso. Así, con argumentos de sobra en sus manos, la Sociedad Colombiana de Ingenieros (SCI) y la CCI se opusieron a la iniciativa del gobierno y demostraron, con respaldo técnico, su inviabilidad e ineficacia. Las discrepancias no pararon ahí. Tiempo después, el gobierno Uribe anunció el polémico Plan 2.500, que buscaba pavimentar, reconstruir y repavimentar 3.160 kilómetros de carreteras del orden primario, secundario y terciario, incluido el archipiélago de San Andrés, con un presupuesto cercano a los $3 billones de entonces. El por esos días director del Instituto Nacional de Vías, Daniel García, explicaba a la prensa que el alcance de la iniciativa -neurálgica para el primer periodo de la administración Uribe- apuntaba a cubrir 180 vías en 32 departamentos. Pero el Plan, a juicio de los miembros de la naciente CCI, traía consigo enormes falencias: promovía proyectos sin estudios ni diseños previos, lo que generaba problemas de seguridad vial y, por razones obvias, podría poner en riesgo a sus usuarios. Con voz en cuello, Caicedo Ferrer, al cabo de varios debates en el seno de su junta, le advirtió al ministro Andrés Uriel la inconveniencia de ejecutar, en esas condiciones, el Plan 2.500. No obstante

LA RUTA DEL PROGRESO

el preocupante llamado de atención que hizo la CCI, en cabeza de su presidente, el gobierno pareció hacer oídos sordos. Así, convencido de sus tesis, el ministerio de Transporte, en llave con su director del Invías, continuó su marcha, pese al hecho de que los reparos de la CCI ya empezaban a hacer eco, incluso, en los principales medios de comunicación del país. “Nos fuimos donde Andrés Uriel -en el ministerio- y le dijimos que el Plan 2500 estaba plagado de errores e inconsistencias técnicas. Sin mayor empacho, nos sacó de su oficina y no dio su brazo a torcer”, recuerdan la anécdota, varios miembros de la CCI. En fin… con el tiempo, lo que en su momento vislumbró el gremio se cumplió al pie de la letra: efectivamente, el Plan 2.500 dejó a su paso tramos incompletos de carreteras, regiones con conexiones a medias con la red vial primaria, empresas pequeñas y medianas en la quiebra y, también, falta de recursos para completar las obras pendientes. Las discusiones iniciales (gobierno-CCI) trascendieron el Plan 2500. El gremio, por otra parte, se dio a la tarea de hacerle ver al gobierno las implicaciones que acarrearía construir el Túnel de la Línea, tal como lo estaba proyectando la administración Uribe. Sin bien se trataba de una megaobra necesaria para franquear con mayor facilidad el cruce de la Cordillera Central, su estructuración estuvo colmada de inconvenientes e inconsistencias. La CCI insistió al ministro Gallego en que no tenía mucho sentido hacer un túnel en una cota tan alta, pues -en teoría- este tipo de obras deberían evitar a los vehículos de carga y pasajeros subir la

CAPÍTULO 1 - UN SUEÑO QUE SE VOLVIÓ CONJUNTO

montaña. Así, el gremio pidió al Gobierno que contemplara hacer el túnel mucho más abajo y, además, poner en marcha la ejecución de un segundo túnel. Pero Gallego quería que fuera un único tubo bidireccional. Era clave tener en cuenta información geológica y geotécnica de primera mano para poder tomar decisiones frente al que, por esa época, era tal vez uno de los más ambiciosos proyectos de infraestructura de la historia de Colombia. Sin embargo, pese a los llamados de atención del gremio, Gallego se empecinó en sacar a licitación la obra que, comenzando el 2004, estaba tasada en $650.000 millones de ese entonces. Frente a los traumatismos del megaproyecto -en sus diferentes etapas- la Cámara Colombiana de la Infraestructura siempre se destacó por su postura crítica. El gremio concluyó, finalmente, que el Túnel de La Línea se construyó en el pico de la cordillera, cuando en los países desarrollados, los túneles se hacen sobre la base. Este debate generó tensiones, ya que de manera equivocada se vendía la idea de que Colombia rompería un récord al poner a operar el túnel más alto del mundo. Caicedo Ferrer resume este episodio con una reflexión lapidaria: “fue una iniciativa mal planeada, mal estructurada y mal contratada. Ello, justamente, se constituyó en un hito de aprendizaje que sentó un precedente para que, a futuro, no repitiéramos la misma historia”.

LA RUTA DEL PROGRESO

Un llamado a nuevas inversiones En materia de inversiones en infraestructura, la CCI comenzó a mostrar a las entidades adscritas al sector transporte, la inminente necesidad de contar con más recursos, pues la materialización de muchos proyectos estratégicos quedaba a expensas del espacio fiscal que tuviera la Nación. El gremio le mostró, con datos en mano, al Gobierno de ese momento la necesidad de aumentar a un 3 o 4% del Producto Interno Bruto (PIB) el monto de inversiones en infraestructura de transporte. Sin embargo, como lo explica el libro ‘La infraestructura de transporte en Colombia’ elaborado por Fedesarrollo, en el periodo 1995-2005, el PIB del sector de infraestructura de transporte no pasaba del 1% del total nacional. Y este tocó su punto más bajo en 1999 con la recesión económica que terminó por hacer mella en casi todos los renglones de la economía. Ante este panorama, desde diferentes sectores le insistieron al ministro Gallego en que la única forma de aumentar este indicador era a través del modelo de concesiones que ya había empezado a demostrar -a mediados de los 90- sus inconmensurables bondades, tras la entrada en vigor de la Ley 1 de 1991, que le abrió las compuertas al sector privado para invertir en ambiciosos y estratégicos proyectos de infraestructura. De allí, precisamente, la administración de los puertos pudo pasar de la polémica entidad estatal Colpuertos, al sector privado y, con posterioridad, se establecieron las condiciones para dar paso a las concesiones viales de primera y segunda generación.

CAPÍTULO 1 - UN SUEÑO QUE SE VOLVIÓ CONJUNTO

Así, frente a los escollos fiscales de comienzos de los años 2000, la intención del Gobierno (y del gremio) de seguir incentivando la inversión privada para desarrollar proyectos viales, férreos, aeroportuarios -e incluso fluviales-, daba pasos agigantados. Y muchas de las condiciones, como el marco de la Ley 80 de 1993 -Estatuto de Contratación- ya estaban dadas para que Colombia continuara recorriendo la carrera hacia un salto definitivo que le permitiera dejar atrás 100 años de rezago en materia de infraestructura.

CAPÍTULO 2

La consolidación de un milagro gremial

LA RUTA DEL PROGRESO

ientras que en los primeros años de la década del 2000 la agenda del desarrollo de la infraestructura en Colombia estaba marcada por temas como el despegue del Plan 2.500 (pensado por el gobierno del entonces presidente Álvaro Uribe para emprender la repavimentación de vías primarias, secundarias y terciarias), la estructuración de la licitación del Túnel de La Línea, los anhelos de renovar la vetusta infraestructura aeroportuaria, la puesta en marcha del ya extinto Instituto Nacional de Concesiones (Inco) -creado con el propósito fallido de manejar de manera más eficiente el sistema concesional-, entre otros asuntos sensibles, la naciente Cámara Colombiana de la Infraestructura estaba marcando ya la pauta con un derrotero estratégico e integral. En los primeros kilómetros de recorrido de la CCI, empezó el afianzamiento de lo que, para ese momento (años 2003 y 2004), fue interpretado en el ámbito económico nacional como el suceso de un milagro gremial. Acontecimiento que logró reunir y coordinar bajo un mismo techo a los actores más relevantes de la ejecución de la infraestructura del país.

CAPÍTULO 2 - LA CONSOLIDACIÓN DE UN MILAGRO GREMIAL

Pero más que poder convocar a empresas y a quienes formaban parte de los cuatro gremios (de concesiones, consultores, constructores y proveedores), el punto aparte se hizo notar con una agenda transversal y técnica que lograba recoger -en unas primeras aproximaciones- intereses comunes de la ciudadanía, de la ingeniería y, a su vez, iniciar una cruzada por la adopción de buenas prácticas en la ejecución de obras civiles y, también, por la defensa de la ingeniería como una profesión que debería ejercerse con altos estándares éticos. Así mismo, los primeros años de existencia de la Cámara estuvieron marcados por una agenda de su Junta Directiva que buscaba caminos orientados a mejorar el clima de negocios para el sector y, también, para avanzar hacia una contratación mucho más transparente y justa. A lo anterior se sumaba el propósito de aportar, con conocimiento y criterio, al desarrollo eficiente de los proyectos de infraestructura que el país requería. Sin embargo, a pesar de tener ya los cimientos propios de un gremio influyente, las victorias tempranas de la CCI aún no cobraban la relevancia que merecían. Esa circunstancia, no obstante, fue cambiando en cuestión de muy poco tiempo, pues la voz del gremio empezó a resonar cada vez con más eco, no solo en el sector de la infraestructura, sino en el país entero. Al fin y al cabo, los lineamientos de su Junta fueron trazados de manera estratégica para hacerle frente a la desafiante coyuntura que por esos días vivía el país. La gestión gremial y las apariciones de la Cámara en las diferentes escenas nacionales -política, académica, social y mediática- co37

LA RUTA DEL PROGRESO

menzaban a tener ya un soporte comunicacional e institucional de claro reconocimiento público. En efecto, el gremio supo definir muy pronto cuál sería su identidad, la misma que le permitiría llegar -con un ‘rostro’ inconfundible- a sus diferentes audiencias. Esto significó, por un lado, dejar en firme el registro del nombre del gremio y sus siglas (CCI) y, también, establecer su estilo gráfico. “Surgió la idea de ‘La unión hace la infraestructura’ como eslogan. También nos propusieron logos con sepia, verde y azul (color que, finalmente, escogimos). Cuando le mostré el sepia al doctor Luis Fernando Jaramillo dijo: ‘Eso parece un ladrillo. Es más propio de un constructor, pero no debe ser el distintivo de un gremio de infraestructura’. Y, así, se quedó el cubo azul que hoy sigue siendo la cara del gremio”, relata José Fernando Villegas, actual director de la Cámara Colombiana de la Infraestructura, seccional Antioquia. Entonces, con una ‘huella dactilar’ única en asuntos de imagen, la siguiente misión era estampar una impronta en asuntos filosóficos. De ahí, justamente, la CCI decidió emprender una cruzada orientada a garantizar la transparencia en la contratación de las obras públicas. Fue una lucha frontal contra la corrupción en todas las regiones y un llamado permanente a la creación de una normatividad que le asegurara al país la eficiente ejecución de proyectos de infraestructura y la promoción de la inversión. Lo anterior, bien enmarca algunos de los grandes ítems que, para mediados de la década del 2000, ya ponían a sonar a la Cámara no solo en los medios de comunicación, sino en los diferentes despachos del Gobierno y de las administraciones locales, los mismos espacios a los que pocos años atrás -con gremios atomizados-, era tan complejo acceder.

CAPÍTULO 2 - LA CONSOLIDACIÓN DE UN MILAGRO GREMIAL

Además, entre 2003 y 2004, los directivos de la Cámara asumieron el compromiso inquebrantable de defender el buen nombre de la ingeniería nacional, ante los señalamientos provenientes de ciertos actores del gobierno que, injustamente y por actuaciones non sanctas de unos pocos, terminaban generalizando y lesionado, incluso, a ingenieros y empresas sin tacha alguna. De cara a las consecuencias que ya estaban acarreando dichas acusaciones, el entonces vicepresidente de la República, Francisco Santos, -que valga decir fue uno de aquellos que extendieron su dedo acusador sobre el sector- se reunió con representantes de la CCI y se comprometió a trabajar con el gremio -y con órganos de control y vigilancia como la Procuraduría, la Contraloría y la Oficina Anticorrupción- en la creación de mecanismos más transparentes para la contratación pública. Mientras el gremio avanzaba en la defensa sin cuartel de la ingeniería nacional, durante el segundo semestre del año 2004, una nueva talanquera se interpuso en el camino: un proyecto legislativo orientado a modificar -de tajo- algunos de los principios más importantes de la Ley 80 de 1993 (Estatuto General de Contratación Pública). En pocas palabras, la propuesta apuntaba, en gran medida, a que los imprevistos futuros en la ejecución de los proyectos fueran asumidos por los contratistas. El gremio alzó su voz e hizo ver al Gobierno -y por supuesto al entonces ministro de Transporte, Andrés Uriel Gallego- las posibles repercusiones que llegarían si la idea, finalmente, terminaba calando: la primera, consistía en un posible encarecimiento de los proyectos; y la segunda, en la imposibilidad de asumir riesgos ilimi-

LA RUTA DEL PROGRESO

tados por parte de las empresas del sector. En resumidas cuentas, la CCI hizo énfasis en que -de haberse aprobado esa reforma-, hubiese sido imposible para un contratista alegar una causal de fuerza mayor. Por esos días de arranque, como parte de la consolidación de la agenda común, el gremio también levantó la mano para reclamar al Ejecutivo por la ausencia de lineamientos y políticas claras para la ejecución de nuevas obras civiles. En ese mismo 2004, ajetreado valga aclarar, la inversión en obras civiles tuvo una descolgada sin precedente: 48% de contracción (frente al 2003, según datos del Dane). La CCI tampoco dejó pasar por alto la inestabilidad en la dirección de organismos clave como el recién creado Inco y el Instituto Nacional de Vías (Invías), así como no guardó silencio ante los impagos a los que se veían -por esos días- enfrentados los concesionarios viales, ni dejó de levantar la mano ante las intenciones del gobierno de gravar con IVA al asfalto. “El mismo ministro Andrés Uriel Gallego se dio cuenta del monstruo que había ayudado a crear al ver la magnitud de una naciente, pero ya influyente CCI. Este ‘monstruo’ era capaz de criticarlo sin que él pudiera salirse por la tangente o pudiese plantear soluciones a las problemáticas, de manera informal. La CCI se había convertido en un actor clave en el sector de la infraestructura en Colombia y tenía la capacidad de influir en la toma de decisiones y en la definición de políticas públicas relacionadas con la infraestructura”, apunta el ingeniero Argelino Durán.

CAPÍTULO 2 - LA CONSOLIDACIÓN DE UN MILAGRO GREMIAL

Así, al cabo de un par de años de su nacimiento, el vigoroso gremio ya tenía la capacidad de ir más allá de los temas del día a día, referentes a los planes y procesos de licitaciones y contratos que anunciaban las diferentes entidades. Esto significaba, en pocas palabras, poner en primer plano del diálogo nacional la discusión, planeación y estructuración de programas de inversión en infraestructura como un propósito fundamental para el desarrollo del país. El ‘milagro gremial’ también fue regional Desde las primeras juntas directivas de la Cámara, estuvo claro el propósito de llevar la representatividad del gremio a diferentes regiones de Colombia. Era claro que, desde algunas zonas de provincia, actores del sector empresarial mostraban su preocupación por el centralismo que se evidenciaba en otras agremiaciones en ese entonces, a la hora de hacer sus gestiones. Y en varias sesiones directivas, este asunto fue considerado y revisado con lupa. La necesidad de contar con oficinas regionales de la CCI surgió desde el preciso instante en que fueron redactados los estatutos de la presidencia Nacional del gremio. A las regiones las tuvieron en cuenta para conformar la Junta. Hubo una negociación y se construyeron acuerdos para que las seccionales tuvieran autosuficiencia. Como parte de esa visión enfocada a irrigar las regiones, miembros de la Junta de la CCI (como Jota Mario Aristizábal, Franklin Greidinger y Federico Restrepo) trajeron a colación las conversaciones, previas al nacimiento de la Cámara de la Infraestructura, que

LA RUTA DEL PROGRESO

sostuvieron sistemáticamente con la Junta de la Asociación Colombiana de Ingenieros Constructores (Acic). En efecto, en sus charlas, pudieron establecer que Acic tenía seccionales -además de la de Bogotá- en Medellín y en la Costa Caribe. Era un buen punto de partida. Por el lado de Antioquia, aquel gremio -Acic- era relativamente fuerte. Ahora, en la zona norte -donde la entidad estaba a cargo de José ‘Pepe’ Vengoechea, quien despachaba en una pequeña oficina en Barranquilla- aún el camino por recorrer lucía más que desafiante. Así, con la experiencia que cargaba a cuestas Acic en materia regional, la joven CCI tenía entonces en sus manos un caso para replicar y expandir su alcance, mediante la creación de tres seccionales (Antioquia, Sur Occidente y Costa Caribe). El momento de llegar a las regiones estaba listo. En la capital del Valle, a comienzos del 2004, se celebró una reunión en la que las directivas de la CCI nacional expusieron los derroteros del nuevo gremio, a una audiencia conformada por varios empresarios del sector, todos ellos radicados en Cali. Les dijeron, por ejemplo, que poner en marcha la creación de seccionales regionales, era viable siempre y cuando -eso sí- no se viera afectada la unidad del gremio. “Había empresas muy importantes que decidieron trabajar e impulsar la creación de la Seccional Valle como: Pisa (José Joaquín Montalvo), Aerocali (Ricardo Lenis), Carlos Alberto Caicedo (de Instrumental) y, también, Sainc” rememoran aún algunos de los empresarios que estuvieron allí presentes. El lanzamiento de la CCI Occidente, finalmente se dio en julio de 2004, en Cali. María Claudia Álvarez, quien había liderado durante una década el fortalecimiento de la seccional de Camacol (el gremio

CAPÍTULO 2 - LA CONSOLIDACIÓN DE UN MILAGRO GREMIAL

de la construcción) en el Valle, fue la elegida para tomar las riendas de la oficina regional. Poco después, en septiembre de 2004, en el Club de Ejecutivos de Cali fue firmada el acta que creó de forma oficial la referida seccional. Con cerca de 20 empresas de la región, iniciaron las actividades de la CCI Occidente. “Los primeros años fueron dedicados a invitar nuevas concesionarias, constructores, consultores, proveedores, al gremio. Y lo logramos”, asegura Álvarez. La Seccional, desde el 2004 comenzó a organizar eventos no solo para dar a conocer al gremio, sino para posicionarlo como el vocero natural que la infraestructura del Pacífico colombiano requería. “Fuimos muy activos en los primeros años del MIO, el sistema de transporte masivo de Cali. Logramos afiliar a los cuatro operadores, empezamos a luchar por procesos contractuales y licitatorios transparentes para que el sistema avanzara en sus obras. Y en Buenaventura, afiliamos a sociedades portuarias. Creamos eventos muy representativos como Expovial (data de 2005), este albergaba asuntos como seguridad vial, infraestructura vial, nuevas tecnologías en carreteras, esto nos posicionó”, precisa Álvarez. Antioquia, por su parte, avanzaba por esa misma época en la creación de una oficina seccional de la CCI, proyecto que finalmente nació y quedó bajo el liderazgo del ingeniero José Fernando Villegas, el mismo que meses atrás había tenido por encargo la presidencia nacional del gremio. Y, casi al mismo tiempo de la puesta en marcha de la CCI Occidente, en Barranquilla estaba conformándose una nueva seccio-

LA RUTA DEL PROGRESO

nal: la CCI Norte la cual partió de la oficina que tenía la Asociación Colombiana de Ingenieros Constructores (Acic) en el Atlántico. El 30 de septiembre de 2004 se constituyó de manera formal esta seccional que, como lo contaba hace unos años José ‘Pepe’ Vengoechea (exdirector ejecutivo de la CCI Norte), tardó un poco más en tener nuevos afiliados. Tan preocupante era la situación que, incluso, los miembros de la Junta Directiva superaban -en ese momento del año 2004- al número total de empresas afiliadas a la naciente CCI Norte. Pero el trabajo constante de la Junta logró darle un empuje al gremio en la región Caribe para posicionarlo como una voz relevante -y equiparable- a la de otras instituciones que ya contaban con décadas en la región. Para 2014, la CCI Norte tenía más de 60 afiliados (entre consultores, constructores, concesiones y proveedores) y también había marcado la diferencia con eventos especializados que convocaban no solo a los actores de la infraestructura, sino a líderes y gobernantes relacionados con el desarrollo de la región Caribe. La consolidación de sedes propias Después de que se definiera la misión de poner a rodar la Presidencia nacional y las seccionales de la CCI, y de establecer cuál iba a ser su propósito en cada una de las regiones (Antioquia, Norte y Occidente), la Junta Directiva de la Cámara comenzó a poner sobre la mesa un propósito estratégico: se trataba de dotar al gremio de sedes propias para fortalecer su presencia en la capital, así como

CAPÍTULO 2 - LA CONSOLIDACIÓN DE UN MILAGRO GREMIAL

su expansión en el resto del país. Estaba claro que, bajo una misma sombrilla, ya se encontraban decenas de compañías de ingeniería que contaban con todas las credenciales para contemplar el desarrollo adecuado de proyectos inmobiliarios. Con esta idea en firme, en abril de 2006 la Cámara envió una comunicación a sus afiliados para proponerles, de manera formal, invertir en un proyecto inmobiliario y empresarial en Bogotá. “El doctor Juan Martín Caicedo tenía ya la experiencia de un edificio que había hecho en Cali y se pensó en el edificio para la CCI en Bogotá. Entonces, creamos un comité, miramos un lote en la calle 100 con Autonorte, pero no se dieron las cosas. Luego salió a la luz la idea del lote de la calle 26 (donde está hoy el edificio CCI)”, rememora el ingeniero Guillermo Balcázar, expresidente de la Junta Nacional de la Cámara. En 2006 se dio una convocatoria dentro del gremio para revisar quiénes podían ser los constructores, diseñadores, interventores -y por supuesto proveedores- de ese ambicioso proyecto que, para ese momento, se tasó en cerca de US$50 millones. “La gerencia de este proyecto estuvo a mi cargo”, apunta Balcázar. Así, como lo muestra un documento de la Cámara, en el banderazo inicial del edificio que iba a comenzar a poblar el proyecto de renovación urbana ‘Ciudadela Empresarial Luis Carlos Sarmiento Angulo’, 27 afiliados a la CCI manifestaron su apoyo mediante un aporte inicial por compañía de US$10.000 (cerca de $20 millones de ese momento).

LA RUTA DEL PROGRESO

“A manera de reto expuse mi interés de reunir importantes empresas de infraestructura en un edificio propio. Más me demoré en hacer el comentario, cuando ya había varios gerentes y presidentes con chequera en mano haciendo un aporte simbólico de $20 millones por cabeza”, relata, mientras despliega una sonrisa de satisfacción, el presidente Ejecutivo de la Cámara Colombiana de Infraestructura, Juan Martín Caicedo Ferrer. La Cámara, además de negociar el lote de la calle 26, también se encargó de la comercialización de oficinas y locales del proyecto de 10 pisos. En la promoción y comercialización estuvo la CCI; en la gerencia del proyecto, Inare y el Consorcio Conconcreto; la fiducia fue asumida por la Fiduciaria de Occidente; a la interventoría se comprometió el Consorcio Silva Carreño Administración e Ingeniería Ltda.-Odinsa; el proyecto arquitectónico estuvo en manos del Consorcio Convel S.A.-AIA; el diseño y cálculo estructural le correspondió a Proyectos y Diseños S.A.; y, finalmente, el estudio de suelos fue entregado al Consorcio Civilia S.A.-Áreas Ltda. Cinco etapas de construcción formaron parte del proyecto: pilotaje, excavación de sótanos, superestructura, acabados y adecuación de zonas comunes. El área total construida fue de 35.000 metros cuadrados repartidos en 10 pisos (de 1.800 m2 cada uno) destinados para 32 oficinas y seis locales comerciales en la primera planta. Pero más allá del cuidadoso proceso de ejecución que dio vía a una estructura moderna, el edificio (que empezó a hacerse en noviembre de 2008 y concluyó en mayo de 2010) fue diseñado para aportar al medio ambiente por medio de la instalación de una tec-

CAPÍTULO 2 - LA CONSOLIDACIÓN DE UN MILAGRO GREMIAL

nología de eficiencia energética (alimentada por turbinas de gas) capaz de reducir el consumo y, a su vez, la huella de carbono. “No se pidió crédito para hacer el edificio de Bogotá. Salió a la venta, se comercializó rápido. Hoy, sin duda, es un referente. Es la imagen y el patrimonio del gremio”, afirma el ingeniero Balcázar. La oficina central de la CCI hoy ocupa 1.000 metros cuadrados de este edificio de 46 metros de altura que, junto a construcciones vecinas como la que ocupan hoy el Ministerio de Ciencias y la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), ha contribuido a cambiarle la cara al espacio público y, por supuesto, a todo un sector. En el segundo semestre de 2010, en el lote destinado para el desarrollo de la ciudadela empresarial Sarmiento Angulo, finalmente se cortaron las cintas de un moderno edificio que, junto al de Avianca, lucía imponente bajo un letrero de traslucidos blancos y azules profundos que entonces rezaba y aún sigue diciendo: Cámara Colombiana de la Infraestructura. El evento inaugural de la sede fue de tal trascendencia que, incluso, el recién posesionado presidente Juan Manuel Santos, asistió al coctel que brindó Juan Martín Caicedo, quien aprovechó la ocasión para -en medio de un emotivo discurso- contarle al primer mandatario lo que hasta entonces había logrado el gremio. Y, tal como sucedió en Bogotá, la Seccional Antioquia de la CCI -siguiendo la propuesta de Caicedo Ferrer- también tomó la decisión de poner en marcha un proyecto similar. Así, desde mediados de 2011, la idea comenzó a tomar forma con la dirección del ingeniero José Fernando Villegas quien se encargó de proponer esta iniciativa a las empresas afiliadas a la Seccional Antioquia.

LA RUTA DEL PROGRESO

El proyecto buscaba no solo atender las necesidades del gremio, sino consolidarse como un lugar de fácil acceso para visitantes y agremiados. A la intención de poner a andar esta iniciativa se sumaron 47 empresas de la Seccional Antioquia. La firma Convel se hizo cargo del diseño del edificio, mientras que la compañía Ingeniería Inmobiliaria asumió la gerencia. Entretanto, la Seccional emprendió la tarea de hacer la promoción y ventas del proyecto y, finalmente, el Consorcio CNV Sainc se responsabilizó de la construcción. Junio de 2013 fue el punto de partida para este proyecto que, ubicado en el sector de El Poblado, tardó dos años en construirse. Un total de 40.600 metros cuadrados fueron ejecutados en 19 pisos para albergar a más de 115 oficinas, locales comerciales, 650 estacionamientos, un auditorio con capacidad para 300 personas, entre otros. Y, como hecho a destacar, se priorizó la iluminación natural, el reciclaje de aguas lluvias y las corrientes de aire natural para disminuir el consumo de la energía que alimenta los sistemas de aire acondicionado. En línea con lo que se consideró como una directriz del presidente Juan Martín Caicedo de hacer un edificio emblemático en cada una de las ciudades de las seccionales, en 2017 le llegó el turno a Cali. Allí, recuerda María Claudia Álvarez, surgió la posibilidad de comprar en el norte de la ciudad un lote donde antiguamente funcionaba la fábrica de la farmacéutica alemana Bayer. Para poder comprar ese lote, tasado en $10.000 millones de ese entonces, la CCI Occidente abrió un fideicomiso e invitó a los afiliados a la Seccional a asumir uno o varios cupos. “Se abrieron en to-

CAPÍTULO 2 - LA CONSOLIDACIÓN DE UN MILAGRO GREMIAL

tal 100 cupos, cada uno de $100 millones. Así se juntaron los $10.000 millones del lote, fue un proceso rápido y los afiliados respondieron muy bien”, detalla Álvarez. Tras ese proceso, la CCI Occidente puso en marcha un concurso para convocar a constructores reconocidos en entornos corporativos. Y, tras esa etapa, la compañía bogotana Alianza PB fue seleccionada. Esta firmó un convenio con el fideicomiso del precio y, además, comercializó, diseñó y construyó el proyecto de 13 pisos (y 7.700 metros cuadrados) que nació con el propósito de convertirse en uno de los más modernos y reconocidos centros empresariales de la capital del Valle del Cauca y, también, en un referente en materia de optimización de energía y agua. “La empresa construyó y pagó a los afiliados con tres pisos de la torre CCI. En ese momento, quienes creyeron en nosotros, hoy son los dueños de esos tres pisos”, detalla la expresidenta de la CCI Occidente. Aunque el proyecto fue terminado poco antes de la pandemia, este periodo de restricciones y de crisis mundial obligó a tener el inmueble vacío durante cerca de dos años. Pero, desde comienzos de 2022, empresas multinacionales que operan en el Valle comenzaron a usar sus pisos. Y en menos de seis meses -durante el 2022- el edificio, en su totalidad, fue ocupado. A su vez, la Seccional Norte de la CCI -en clara concordancia con los pasos de las otras capitales- emprendió un proyecto enfocado en erigir (en el norte de Barranquilla) una nueva edificación de 17 pisos para uso comercial (con 22.000 metros cuadrados de área, un helipuerto y zonas comunes). Su diseño corrió por cuenta del reconocido arquitecto Giancarlo Mazzanti y los estudios geotécnicos y

LA RUTA DEL PROGRESO

diseños quedaron en manos de las empresas Ineica y Esse Ingeniería (afiliadas a la CCI Norte). La primera piedra de este edificio se puso en diciembre de 2018. En este acto estuvieron personalidades como Juan Martín Caicedo, Carlos Rosado (presidente de la CCI Norte en ese entonces), el ingeniero Guillermo Balcázar, José ‘Pepe’ Vengoechea’ -expresidente de la CCI Norte-, el ingeniero Luigi Pugliese, entre otros. La obra, cuyo costo se estimó en $65.000 millones (de 2018), tuvo que padecer en carne propia los rigores de la pandemia sobre el aparato productivo nacional y su ejecución se detuvo. (En el momento en que se escribía este libro, se estudiaban alternativas para revivir el proyecto). Un código para promover las buenas prácticas Desde su concepción, la CCI no solo buscaba presentar al Gobierno posturas fundamentadas en criterios técnicos, sino promover buenas prácticas que se reflejaran en rechazar la corrupción tanto del lado público como del privado. Por ello, la Cámara tomó la decisión de contratar al exministro Fernando Cepeda y al exalcalde de Bogotá, Antanas Mockus, para poner en marcha un trabajo con los afiliados a la CCI (de cada una de las seccionales). La idea apuntaba a que el gremio debía ser coherente y decir a los empresarios y afiliados el propósito de construir unas reglas de juego y de buen comportamiento para evitar prácticas indebidas.

CAPÍTULO 2 - LA CONSOLIDACIÓN DE UN MILAGRO GREMIAL

Con Mockus, Cepeda, Juan Martín Caicedo y Francisco Suárez (vicepresidente jurídico de la CCI en ese entonces) a la cabeza, se hizo un recorrido por las ciudades donde están las seccionales. Fueron varios meses yendo a distintas capitales del país y buscando recursos para hacer un Código de Autorregulación robusto. Al cabo de casi un año de trabajos, el Código quedó liso junto a su esquema de aplicación interno. Tras ser revisado varias veces, fue puesto a consideración de la asamblea general de la Cámara que, sin dudarlo, lo aprobó como el código definitivo de autorregulación gremial. “Este Código es firmado por todos los afiliados que entran a la CCI y quienes se comprometen a ejercer su práctica profesional alejados del más incipiente asomo de corrupción”, reitera el ingeniero Argelino Durán. La construcción del Código, además, recibió el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y de la CAF. El Código, que ha recibido varias actualizaciones para su fortalecimiento, deja clara su finalidad de promover y consolidar una sana y leal competencia en los procesos de contratación en los que participen los afiliados a la CCI y, por supuesto, de convertirse en un instrumento para combatir la corrupción en los procesos asociados al desarrollo de infraestructura. “La autorregulación gremial debe entenderse en dos dimensiones diferentes. Por una parte, como el compromiso propio de cada empresario de asumir conductas que respondan a la ética en el ejercicio de las actividades del giro de sus negocios. Y, por otra parte, como los instrumentos que adopte la asociación gremial sobre

LA RUTA DEL PROGRESO

la protección de los valores que guían su actividad, con base en los acuerdos que la desarrollen y que implementen el control ejercido por los órganos de autorregulación”, recalca el Código en su introducción. El proceso de autorregulación gremial -explica este documentoaclara que no busca sustituir “los mecanismos de control fiscal, disciplinario o de otra índole implementados por el Estado en relación con la contratación pública. Se trata de un instrumento de seguimiento al mercado en relación con comportamientos que tienen la virtualidad de afectarlo, implementado por sus propios actores”. Fundación Acres, semillero de ingenieros para el país Cuatro años después de la puesta en marcha de la Seccional Occidente de la CCI (hacia el año 2008), bajo la presidencia de Carlos Caicedo Douat en la junta seccional, fue propuesta una idea orientada a dotar al gremio, en el Valle del Cauca, de un brazo social que permitiera promover acciones de responsabilidad desde los empresarios hacia el entorno inmediato. La respuesta encontrada para ponerle un propósito a esa iniciativa fue contundente, pues había quedado demostrado que los estudiantes de ingeniería reportaban altos índices de deserción de sus carreras universitarias. “Fue un precioso trabajo con los afiliados, quienes empezaron a hacer aportes voluntarios (antes de que fuera algo fijo). Tuvimos más de 100 universitarios de ingeniería en los primeros dos años, cada uno de ellos recibía semestralmente un salario mínimo. Con

CAPÍTULO 2 - LA CONSOLIDACIÓN DE UN MILAGRO GREMIAL

esto los ayudábamos a sostenerse y a reducir la deserción de sus estudios”, cuenta la expresidenta de la CCI Occidente, María Claudia Álvarez. El 28 de abril de 2008, en las oficinas de la CCI Occidente, se consolidó el acta de constitución de la Fundación Acres, entidad sin ánimo de lucro. En ese mismo año la Fundación comenzó a entregar apoyos económicos a estudiantes que cursaran -de quinto semestre en delante- alguna carrera de ingeniería y que, además, contaran con calificaciones sobresalientes. Entre 2008 y 2013, la Fundación fortaleció su trabajo en la Seccional Occidente. Pero, tras ver los primeros resultados, el radio de acción de Acres fue mucho mayor. En 2013 se tomó desde la Fundación la decisión de emprender una cobertura mucho más amplia, lo cual logró llevar los apoyos a estudiantes de Bogotá, Medellín, Manizales, Barranquilla, Santa Marta, e incluso, Santander de Quilichao (en el Cauca). A través de esta iniciativa también se ha promovido la excelencia académica, pues a los estudiantes sobresalientes les fueron entregados nuevos incentivos. Desde la creación del programa de Acres en 2008, además del apoyo financiero, los beneficiarios han recibido acompañamiento para fortalecer habilidades y competencias personales e identificar elementos para la construcción o concreción de su proyecto de vida. Adicionalmente, en diferentes ocasiones, los profesionales de las empresas y los egresados de la Fundación han donado su tiempo para ser mentores o voluntarios inspiradores de los estudiantes.

LA RUTA DEL PROGRESO

Además del aspecto económico, un segundo componente del programa es el de acompañamiento. Está dividido en cuatro partes: caracterización de los estudiantes, seguimiento académico, formación complementaria y acercamiento al mercado laboral. Durante los siguientes años, la Fundación buscó nuevos caminos para vincular a más estudiantes y, por supuesto, para contar con mayores recursos económicos y el respaldo de entidades públicas, empresas, ingenieros egresados, entre otros. Tan solo en 2022, la Fundación Acres destinó cerca de $149 millones para apoyar económicamente a los estudiantes de ingeniería. Así mismo, entre los años 2020 y 2022 comenzó a tomar forma una estrategia complementaria llamada Plan Padrinos creada para conseguir nuevas fuentes de financiamiento para los futuros ingenieros, durante los próximos años. Así, para el periodo 2020-2027 ya se habrán logrado compromisos de recursos por $246 millones.

CAPÍTULO 3

La CCI y su rol en el fortalecimiento institucional del sector

LA RUTA DEL PROGRESO

uando apenas despuntaba la década del noventa y Colombia estrenaba la Constitución Política de 1991, la administración del entonces presidente de la República, César Gaviria Trujillo, también buscaba ponerle orden a las instituciones que debían contribuir a una exitosa apertura económica. Y una de ellas, sin duda, era el Ministerio de Obras Públicas. Pues no solo se trataba de que la institucionalidad pudiera garantizar la ejecución de obras civiles, sino de buscar la integración y la eficiencia bajo una misma entidad de asuntos aeronáuticos, portuarios, férreos, viales, entre otros. Para ese propósito de modernización institucional, diciembre de 1992 -como lo explica el libro ‘Historia del transporte y de la infraestructura en Colombia’- fue una fecha clave para poner en marcha el Ministerio de Transporte y eliminar, fusionar y reestructurar las instituciones del orden nacional que, durante décadas, venían manejando importantes activos para el país como los puertos sobre el Pacífico y el Caribe. De ese proceso, bajo el paraguas del Ministerio quedaron para comienzos de 1993 el Invías, la Aerocivil, la Superintendencia Es56

CAPÍTULO 3 - LA CCI Y SU ROL EN EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DEL SECTOR

pecial de Puertos, el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles, el Fondo Pasivo Social de Puertos y organismos vinculados como la Empresa Colombiana de Vías Férreas y Colpuertos (cuya liquidación había comenzado tras décadas de desastres administrativos que llevaron a las terminales marítimas a niveles de ineficiencia y altos costos logísticos sin precedentes). Y, como lo señala José Alvear, autor de ‘Historia del transporte y de la infraestructura en Colombia’, el Ministerio de Transporte afrontaba un panorama complejo, pues había recibido a los ferrocarriles en liquidación, puertos desorganizados tras décadas de malos manejos de Colpuertos, una red vial obsoleta con muchos pendientes y una aviación comercial que trataba de sacar la cara para interconectar de la mejor forma posible a los principales centros del país. Este periodo fue clave para poner en marcha la Ley 1 de 1991 con la que se entregaron en concesión las principales terminales marítimas de Colombia. Y también, para echar a rodar la primera generación de concesiones viales en medio de marcadas limitaciones fiscales que llevaron al Gobierno de la época a tomar el camino de abrir (aún más) las puertas a la inversión privada y así facilitar un desarrollo acelerado -y necesario- de la red vial del país. Como lo explica el ingeniero Argelino Durán -uno de los cofundadores de la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI)-, la creación de sociedades portuarias privadas en Cartagena, Barranquilla, Santa Marta y Buenaventura fue un importante antecedente que “sirvió para mostrar las capacidades de conseguir recursos y, además, reiterar que el sector privado era más eficiente que el estatal”.

LA RUTA DEL PROGRESO

Demostrar que los puertos podían manejarse de manera eficiente y competitiva por parte de operadores privados, asegura el ingeniero Durán, fue una prueba irrefutable para demostrar al Estado que también se podían conseguir recursos para aportar al desarrollo vial. Bajo ese marco institucional, que cargaba el lastre de Colpuertos, de unos ferrocarriles quebrados y de recursos limitados, se dio vía para que en el país se pusiera a andar, bajo la responsabilidad del Invías, la primera generación de concesiones viales con proyectos como la vía Bogotá-Villavicencio, Fontibón-Facatativá-Los Alpes, la Malla Vial del Valle del Cauca y Autopistas del Café, entre otros. Detrás de la primera generación de concesiones, como marco institucional para lograr mejorar la infraestructura vial y vincular capital privado estaban: el Ministerio de Transporte, el Invías y el Departamento Nacional de Planeación. En ese momento, era el Invías el que entregaba los contratos de concesión. Pero, para 1994, -señala Alvear Sanín- todavía no estaba clara la distribución de riesgos entre el Estado y el sector privado y los modelos financieros de los proyectos tampoco estaban bien afinados. “Al momento de asignar esos contratos (de primera generación) no se contaba con diseños a nivel de detalle, los predios no estaban totalmente adquiridos y tampoco se contaba con licencias ambientales para la ejecución de los proyectos, pues la normatividad ambiental recién las exigía”, reseña el libro ‘La infraestructura del transporte en Colombia’, una investigación hecha en 2006 por Fedesarrollo para la Cámara Colombiana de la Infraestructura, la cual destaca que el proceso de participación del sector privado en

CAPÍTULO 3 - LA CCI Y SU ROL EN EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DEL SECTOR

la ejecución de proyectos concesionados fue respaldado por el marco legal provisto por la Ley 80 de 1993 y, también, por la Ley 105 de 1993 que reglamentó el sector transporte. Esa experiencia inicial, bajo la institucionalidad de entonces, no contó con suficiente claridad en aspectos como liquidación de contratos y solución de controversias. Además, esa primera generación significó un importante costo para la Nación por cuenta de las garantías y de los recursos que tuvo que poner el Estado -pocos años después- para financiar obras complementarias a esos proyectos carreteros. Tras el despegue de las primeras concesiones (como Buga-Tuluá-La Paila, Santa Marta-Paraguachón, Coviandes, Devinorte, Sabana de Occidente, Devimed, Autopistas del Café, entre otras), poco antes del año 2000 la institucionalidad (con sus limitaciones) y el modelo concesionado -que comenzaba a mostrar a la ciudadanía sus bondades- permitieron emprender una segunda generación de proyectos que, como el de El Vino-Tobiagrande-Puerto Salgar, dejaron importantes lecciones derivadas de las malas decisiones del Consorcio Commsa que condujeron al incumplimiento del contrato. Esa segunda generación, pese a los tropiezos derivados del Consorcio Commsa, buscó enmendar con la institucionalidad existente el desequilibrio en la distribución de riesgos que fuera más favorable no solo para los contratistas, sino para el mismo Estado. Como lo reseña Fedesarrollo, también se puso sobre la mesa la inminente necesidad de tener estudios de ingeniería definitivos antes de contratar y, también, estudios de demanda. Además, esta 59

LA RUTA DEL PROGRESO

segunda etapa entregó a los contratistas la responsabilidad de buscar licencias ambientales y el encargo de obtener predios quedó en manos del Invías. “Las anteriores experiencias condujeron al Gobierno a replantear el sistema de concesiones, de tal manera que fuera evolucionando hacia convenios sin garantía de tráfico y adoptando, como directriz para escoger al ganador de la licitación, al grupo que proponga el menor ingreso esperado, suficiente para remunerar su inversión en un determinado lapso”, asegura un aparte del libro de Alvear. Replantear el sistema de concesiones significó hacia el año 2002 para el entonces ministro de Transporte, Andrés Uriel Gallego, poner en marcha una nueva institución pública que tuviera la capacidad técnica y administrativa de hacerse cargo de los proyectos de infraestructura en concesión de tipo vial, férreo, aéreo, entre otros. De esa forma, en el año 2003, nació el Instituto Nacional de Concesiones (Inco) -ya desaparecido- el cual tuvo, entre sus primeras misiones, poner a rodar la tercera generación de concesiones viales con el proyecto Bogotá-Girardot en doble calzada. La era Inco Poner orden al manejo de las concesiones viales y férreas se convirtió en una de las tareas del arranque del gobierno del presidente Álvaro Uribe. Esto llevó a que entre 2002 y 2003 el Gobierno se encargara de diseñar una institución especializada dentro del sector transporte que se concentrara en estructurar, planear, contratar y ejecutar los contratos de concesión de la mano del sector privado.

CAPÍTULO 3 - LA CCI Y SU ROL EN EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DEL SECTOR

Así, bajo el Decreto 1800 de 2003 se estableció formalmente el despegue del Instituto Nacional de Concesiones (Inco) que, a la vuelta de menos de una década, se había convertido en el perfecto ejemplo de las prácticas en las que una institución pública no debe incurrir. Esta entidad nació bajo el Programa de Renovación de la Administración Pública emprendido por la administración Uribe y, como lo dice el Decreto 1800 de 2003, se estructuró con el fin de proteger el patrimonio nacional y de contar con capacidades especializadas para vincular el capital privado al desarrollo de la infraestructura de transporte. Con el Inco se dio el banderazo inicial a la tercera generación de concesiones viales y fue adjudicada en junio de 2004 (con sospechas por parte de la Procuraduría que advirtió que se habían modificado los pliegos del proceso) la doble calzada entre Bogotá y Girardot y también, la vía Bogotá-Tunja-Sogamoso. Este último proyecto -como lo explica el libro de Fedesarrollo-, contra todo pronóstico y saltando la regla de oro de no alterar el objeto contractual, fue modificado para agregarle a esta carretera una doble calzada sin tener en cuenta consideraciones de demanda, estudios, entre otros. No bastaron los costosos aprendizajes derivados de la primera y segunda generación de concesiones, pues en el naciente Inco comenzó a gestarse un extenso listado de malas prácticas y de influencias políticas que terminaron por desatar un creciente nido de corrupción y, también, significativos atrasos en los procesos licitatorios y en las obras que, para la década del 2000, se consideraron prioritarias.

LA RUTA DEL PROGRESO

“Tan solo en los ocho años del gobierno Uribe, el Inco tuvo más de una docena de directores, todos pertenecientes a un mismo sector político. Cambiaban directores como se les iba ocurriendo, todo manejado desde lo político”, relata el exministro de Transporte, Germán Cardona Gutiérrez, quien (junto a la CCI) fue uno de los impulsores de una nueva institucionalidad desde el arranque (en 2010) del gobierno del entonces presidente Juan Manuel Santos. Desde el 2003 hasta el año 2011, por el Inco pasaron en total 15 directores. Los escándalos de corrupción eran constantes y las dificultades para establecer una interlocución permanente se convirtieron para la Cámara Colombiana de la Infraestructura en un verdadero desafío, pues el tiempo corría y muchos procesos para el avance del país continuaban en el limbo. En los titulares de la prensa salían a relucir escándalos asociados al favorecimiento de proponentes en procesos licitatorios, a directores que recibían sobornos, entre otros. Como lo recuerda el ingeniero Argelino Durán, durante ese periodo la CCI “se dio cuenta de lo demorado de los procesos, de los permanentes cambios y de los ruidos de corrupción en el sector de infraestructura en Colombia. El Inco no tenía estabilidad, eso no creaba una institucionalidad formal, no había sentido de pertenencia ni una visión de futuro”. Durante ese periodo, el gremio también se encargó de alzar la mano para advertir al Gobierno sobre errores técnicos que se estaban cometiendo desde el Inco y que podían pasarles a los colombianos una elevada cuenta de cobro.

CAPÍTULO 3 - LA CCI Y SU ROL EN EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DEL SECTOR

El presidente ejecutivo de la Cámara Colombiana de la Infraestructura, Juan Martín Caicedo Ferrer, consideraba lamentable que en ese momento el sector que más requería buena gerencia se viera sometido a casos de corrupción que no solo afectaban el buen ritmo de las obras, sino la promoción de nuevos proyectos. Así, de frente a instituciones desacreditadas e ineficientes, como el Inco, la CCI vio la necesidad impostergable de hacerle ver al gobierno lo importante que era robustecer la institucionalidad. Desde entonces, el gremio no descansó un minuto, para que en las entidades adscritas al sector se impusieran los criterios técnicos sobre los políticos. En efecto, la Cámara de la Infraestructura, con un discurso sistemático, finalmente, logró persuadir al gobierno para que esa transformación se pudiera dar de la mejor manera y sin abrir compases de espera. Nuevos vientos para la infraestructura La década del 2000 no solo dejó importantes lecciones para consolidar el modelo concesionado, también para corregir el rumbo de la institucionalidad después de los tropiezos de la era del Inco que terminaron por hacer las cosas más difíciles para que Colombia pudiera -en realidad- ponerse al día en infraestructura y ser una nación competitiva. Desde la llegada al poder del presidente Juan Manuel Santos, la Cámara Colombiana de la Infraestructura vio la oportunidad de tender nuevos puentes para acelerar el desarrollo del país. El nuevo jefe de Estado, desde antes de posesionarse, había dejado claro

LA RUTA DEL PROGRESO

que sus cinco grandes prioridades iban a ser: infraestructura, agricultura, vivienda, innovación y minería. Sin duda, este era un mensaje alentador y refrescante para la CCI y para todo un sector que estaba a la espera de determinaciones que, en realidad, cambiaran el curso de las cosas. Las señales para atraer mayor inversión privada a la infraestructura estaban dadas por la administración Santos y fueron escuchadas por el sector privado, por la banca internacional y, además, por empresas extranjeras que empezaron a tomar en serio a Colombia como un destino para echar raíces y desarrollar proyectos ambiciosos. El jefe de Estado dejó claro en 2010 que su administración iba a apostarle a una concepción gerencial del sector de la infraestructura y el transporte “orientada a fortalecer la gobernabilidad y la transparencia, para lo cual buscaremos el fortalecimiento, e incluso, la transformación institucional”. Desde los primeros kilómetros de su primer periodo presidencial, el mandatario le hizo una invitación a la Cámara para que trabajara de forma conjunta con el Gobierno para apoyar el desarrollo de una infraestructura moderna que defendiera la institucionalidad, los principios éticos y la transparencia. “Que la Cámara nos ayude a velar por que el sector maneje los dineros del Estado con el más estricto código moral”, manifestó el presidente Santos en ese entonces a la Revista Infraestructura & Desarrollo (publicación gremial creada en 2004). “La CCI no solo impulsó leyes muy importantes, sino que además se encargó de promover cambios en materia de institucionali-

CAPÍTULO 3 - LA CCI Y SU ROL EN EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DEL SECTOR

dad: reemplazar el viejo y desprestigiado Inco por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) para ponerle a este sector una visión de largo plazo”, afirma el presidente ejecutivo de la Cámara Colombiana de la Infraestructura, Juan Martín Caicedo Ferrer. A su vez, el exministro Germán Cardona recuerda que cuando el presidente Santos le ofreció la cartera de Transporte, le manifestó su intención de hacer un revolcón en el sector para dar (con decisión) un necesario giro de 180 grados a un sector que ya era considerado prioritario. “Le pregunté al presidente Santos si estaba de acuerdo con ello. Entonces, tuve un apoyo muy decidido de su parte y empezamos a trabajar en el desarrollo de estos programas de infraestructura. Le dimos cristiana sepultura al Inco, una entidad verdaderamente ineficiente y le dimos vida a la Ley de Asociaciones Público Privadas (APP) y trabajamos en mejorar los procesos de contratos dentro del Estado”, cuenta. Era claro que el Inco no tenía cómo liderar grandes cambios de infraestructura y que se requería una nueva institución con suficiente peso técnico, autonomía y con la debida transparencia que fomentara la participación privada y la estructuración adecuada de ambiciosos proyectos de infraestructura. Era un imperativo dejar atrás los aciagos tiempos del Inco. Como lo señala la misma ANI, “el proceso de transformación institucional fijó los siguientes objetivos específicos: a) autonomía técnica e implementación de altos estándares de gobierno corporativo; b) vinculación y conservación de capital humano competente, con incentivos adecuados; c) fortalecimiento de procesos misionales; y d) establecimiento de sistemas y herramientas de gestión efectivas”.

LA RUTA DEL PROGRESO

El Decreto 4165 de 2011 le dio un giro a las cosas y cambió la naturaleza jurídica y la denominación del antiguo Inco para así pasar a la Agencia Nacional de Infraestructura, una institución estatal de naturaleza especial que luego contó con su planta de personal y recursos propios para comenzar a jalonar una de las locomotoras más importantes de la primera (y también de la segunda etapa de mandato) del presidente Santos Calderón quien se apoyó -poco tiempo después- en su vicepresidente Germán Vargas Lleras para ponerle el acelerador al desarrollo de la infraestructura. “El nacimiento de la ANI fue un hito muy grande para Colombia. Es una de las cosas más importantes que le han pasado al país en la historia de la infraestructura y en el manejo dado a ese proceso”, considera el exministro Cardona al destacar los avances desde 2010 en adelante como la estructuración de la cuarta generación de concesiones viales y la atracción de volúmenes de capital privado que, para otros tiempos, resultaban todavía improbables. El expresidente de la ANI, Manuel Gutiérrez (quien estuvo al mando de esta institución durante el gobierno del presidente Iván Duque), recuerda que la estructuración de la ANI tuvo como inspiración el marco institucional del sector de la infraestructura correspondiente a países como Chile y Perú. Para comienzos de la década del 2010, Chile ya se había convertido en un referente por su exitoso modelo de concesiones viales rodeado de una institucionalidad acorde con un desarrollo ágil. “Con la creación de la ANI se hizo una estructura totalmente diferente a la del antiguo Inco, mejoraron los salarios. Antes la estructuración de proyectos no era buena, pero gracias a la ANI esta

CAPÍTULO 3 - LA CCI Y SU ROL EN EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DEL SECTOR

se volvió una fortaleza en el país”, resalta el expresidente de la ANI quien destaca que, al tiempo que la Agencia levantaba vuelo, el gobierno del presidente Santos hacía todo lo posible para que se aprobara la Ley 1508 (Ley de Asociaciones Público Privadas) para potenciar la vinculación de capital privado a la provisión de bienes públicos como autopistas, aeropuertos, puertos, entre otros. Por ejemplo, la naciente institucionalidad de la ANI (cuyo primer director fue Luis Fernando Andrade -quien fue a su vez el último director del Inco al comienzo de la era Santos-), logró asentar en terreno firme una estructuración clara para los grandes proyectos y que se caracterizó por tener bien definida una parte general de los contratos y, a su vez, otra parte específica para cada proyecto. Este avance facilitó el transcurso y perfeccionamiento de iniciativas que, sin duda, cada vez lucían más ambiciosas. Pero no todo fue tan sencillo, pues Andrade decía a su equipo de técnicos que el propósito era sofisticar a la ANI y ponía de ejemplo las buenas prácticas que había logrado la banca del país después de haber capoteado grandes crisis. Se trataba, sin lugar a duda, de un borrón y cuenta nueva. Avanzar en el fortalecimiento de la ANI implicó pulir temas contractuales como contar con robustos estudios previos de demanda y con trámites ambientales realizados como condición previa al arranque de un proyecto. También, esta nueva institución -con el ánimo de evitar retrasos y garantizar el avance adecuado de las iniciativas- logró establecer pagos al momento de la entrega de unidades funcionales de los proyectos, plazos máximos de 30 años para las concesiones y pagos por disponibilidad. Pero allí no para

LA RUTA DEL PROGRESO

todo, pues garantizar estabilidad jurídica e institucional fueron algunos de los más importantes propósitos del nuevo armazón institucional que estaba configurándose hacia 2012. “La joya de la corona es la ANI. En otras entidades como Invías se cambian directores, pero se necesita estabilidad en la ANI (gobierno corporativo). Se requieren interlocutores permanentes para negocios de largo plazo, se trata de que se brinde soporte técnico”, reflexiona Caicedo Ferrer, presidente ejecutivo de la Cámara, quien tiene claro que el crecimiento que ha registrado el sector durante la última década obedece, en gran medida, a una institucionalidad muy fuerte. El despegue de la ANI y la Ley de APP fueron dos elementos clave para tenderle rieles a la locomotora de la infraestructura del presidente Santos y transitar hacia la concepción de la cuarta generación de concesiones viales, una propuesta que no solo recogía las experiencias de tres generaciones de carreteras (que comenzaron antes de 1994), sino que se constituía para 2012 como una ambiciosa apuesta sin precedentes para los próximos años: materializar inversiones por $50 billones para 40 proyectos carreteros que involucran la rehabilitación y construcción de 7.000 kilómetros (1.400 en doble calzada), de 140 túneles y de más de 1.300 puentes. El presidente Santos, al momento del lanzamiento de las 4G, apuntó que esa iniciativa era “el proyecto más ambicioso que ha tenido el país en toda su historia y por mucho. Tal vez es el proyecto más grande y ambicioso que se está poniendo en marcha en América Latina”.

CAPÍTULO 3 - LA CCI Y SU ROL EN EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DEL SECTOR

“Un ejemplo de la convergencia entre la CCI y el Gobierno fue el nacimiento de las 4G, una iniciativa que se enfocaba en mejorar las vías del país y conectar mejor a las regiones. La CCI fue un actor clave en el diseño y la implementación de esta iniciativa que hoy en día ha permitido la construcción de importantes proyectos de infraestructura en Colombia”, enfatiza el ingeniero Argelino Durán quien destaca que el gremio fue un actor clave para mostrarle al Gobierno cómo la institucionalidad debía robustecerse para atraer inversión y, por supuesto, para que las megaobras pudieran adelantarse rápidamente. Incluso, como destaca Juan Martín Caicedo, las 4G ya estaban comenzando a gestarse a partir de las Autopistas de la Montaña, en Antioquia, poco antes de que terminara el gobierno del presidente Álvaro Uribe. A la empresa ISA le fue entregada la estructuración de estas Autopistas que fueron un pilar fundamental para darle vida a las ambiciosas 4G. El punto aparte que se puso con la creación de la ANI no solo hizo los procesos más robustos, sino que -como lo señala el expresidente de esa entidad Manuel Gutiérrez- permitió que en el país hiciera presencia una mayor financiación internacional para alimentar importantes apuestas como las 4G. En la década del 2010 llegaron al país decenas de compañías de infraestructura atraídas por la revolucionaria apuesta del gobierno Santos y, también, grandes fondos de capital interesados en contribuir a fortalecer el músculo financiero que se requería. Esto no solo permitió mostrar nuevas formas de hacer las cosas (no solo en materia técnica), sino fomentar una sana competencia dentro del sector.

LA RUTA DEL PROGRESO

“El mercado colombiano se volvió relevante para las empresas de la infraestructura. El país pasó a convertirse en un ejemplo a seguir, nos volvimos un referente. Incluso, otros países de la región han querido imitar el modelo institucional de acá”, apunta el expresidente de la ANI quien destaca que países como República Dominicana han mostrado interés en seguir los pasos de la reciente transformación institucional del sector para así darle un nuevo giro a la ejecución de obras civiles. Sin embargo, para comienzos de 2017 vino un tropiezo que intentó minar la confianza en el sector: la tristemente célebre multinacional brasileña Odebrecht a través de sobornos a la institucionalidad del sector buscó quedarse con importantes proyectos de infraestructura. Cuando sus acciones quedaron en evidencia, las alarmas del sector se encendieron. Para ese momento, la Superintendencia de Industria y Comercio ordenó a la ANI dar por terminado el contrato de concesión Ruta del Sol (Tramo 2) en el que participaba Odebrecht y argumentó que este se había suscrito “en violación de una prohibición legal que consistiría en la vulneración de las normas constitucionales y legales de protección de la libre competencia económica”. Por su lado, la CCI sentó su posición y rechazó de manera contundente estos actos de corrupción expulsando a Odebrecht como empresa afiliada al gremio. Esa decisión estaba alineada con el Código de Autorregulación que desde hacía varios años había definido las reglas para las compañías pertenecientes a la Cámara.

CAPÍTULO 3 - LA CCI Y SU ROL EN EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DEL SECTOR

Más entidades fortalecieron la institucionalidad La creación de la ANI, la puesta en marcha de la Ley de APP y de la Ley de Infraestructura (ver capítulo 4) no fueron los únicos hitos para proveer al sector de institucionalidad fuerte y de reglas claras. Para comienzos de la década de 2010, el Gobierno Nacional tomó la decisión de crear un nuevo actor bajo la sombrilla del Ministerio de Hacienda: se trató de la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN), un banco de desarrollo cuya misión tenía que estar enfocada en lograr la financiación y la estructuración de grandes proyectos de infraestructura en el territorio nacional. La base de su creación fue la Financiera Energética Nacional (creada en 1982). En 2011, con el Decreto 4174, se formalizó el comienzo de la FDN como entidad relevante y técnica capaz de movilizar importantes recursos financieros no solo a proyectos carreteros, sino aéreos, marítimos, fluviales y, también, asociados a energía y desarrollo de infraestructura social. Pero las actividades de esta nueva entidad adscrita al sector Hacienda empezaron en 2013 para contribuir a fortalecer la capacidad institucional. En su composición, la Financiera tiene hoy al Grupo Bicentenario como principal accionista (73,36%), a la Corporación Financiera Internacional (IFC), al Sumitomo Mitsui Banking Corporation (SMBC) y al Banco de Desarrollo de América Latina (CAF). “La creación de la FDN es un hito. La entidad sí ha sido muy importante para el desarrollo de la infraestructura del país. La FDN ha resistido embates de todos los gobiernos, de la política. Espero que así siga siendo”, apunta el exministro Germán Cardona.

LA RUTA DEL PROGRESO

A la fecha, como lo muestran las cifras de la Financiera, esta institución se ha convertido en uno de los financiadores individuales más importante de las vías 4G con un 13,6 % de los compromisos de financiación (la FDN ha logrado formar parte de los cierres financieros de 23 proyectos por más de $35,2 billones). “La idea de la FDN fue convertirse en un banco de desarrollo local. Es clave que tomó recursos de la venta de Isagén y que ha participado en cierres financieros y en dar liquidez a grandes proyectos. La banca internacional ha demostrado ser creyente en este modelo colombiano”, comenta el expresidente de la ANI quien destaca el papel de la Financiera no solo en las 4G, sino en la estructuración de megaproyectos como la Primera Línea del Metro de Bogotá. Por el año 2011, mientras sucedía la creación formal de la ANI, de la FDN y de otras agencias del Estado, el Gobierno tomó la decisión de atender el frente medioambiental que, hasta hacía pocos años, causaba serios retrasos a los proyectos de infraestructura por cuenta de las demoras asociadas a la expedición de permisos. Estaba claro que, en muchos casos, no contar con las licencias adecuadas podía dejar en el limbo iniciativas de miles de millones de pesos. Bajo ese propósito de dotar de criterio técnico al Gobierno para manejar el licenciamiento ambiental, la administración Santos puso en marcha la estructuración y creación de la Agencia Nacional de Licencias Ambientales (Anla).

CAPÍTULO 3 - LA CCI Y SU ROL EN EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DEL SECTOR

Sin duda, esa decisión representó una esperanza para los actores del sector que, en años anteriores, habían padecido los rigores de las demoras y de los silencios administrativos estatales. “Entidades como la Anla han sido muy importantes para los manejos ambientales del sector de la infraestructura. En estos años ha preocupado que los procesos puedan volverse lentos a instancias de la Anla”, comenta el exministro Cardona. Para el sector, además del despegue de la ANI y de la Anla, también resultó importante la creación del viceministerio de Infraestructura (adscrito a la cartera de transporte) ya que el propósito del Gobierno era lograr una coordinación más certera con las entidades territoriales y de caracter privado para respaldar el avance del sector y, también, trabajar en el diseño de políticas públicas claras. Así mismo, poco tiempo después -en el año 2014, en vísperas del cierre del primer periodo del presidente Santos-, el Gobierno anunció la creación de dos entidades más con el propósito de fortalecer el andamiaje institucional que venía gestándose desde 2010: se trataba de la Unidad de Planeación de Infraestructura de Transporte (Upit) y de la Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte (Crit). La Unidad de Planeación de Infraestructura de Transporte (Upit), como lo explica un documento del Manual de Estructura del Estado, fue creada con el fin de “planear el desarrollo de la infraestructura de transporte de manera integral, indicativa, permanente y coordinada con los agentes del sector transporte, para promover la competitividad, conectividad, movilidad y desarrollo en el terri-

LA RUTA DEL PROGRESO

torio nacional en materia de infraestructura de transporte, así como consolidar y divulgar la información requerida para la formulación de política en materia de infraestructura de transporte”. El nacimiento de la Upit tuvo como referente la historia de la Unidad de Planeación Minero Enegética (Upme), organismo clave para el buen funcionamiento del renglón energético colombiano. Aunque el sector de la infraestructura reaccionó de forma positiva al anuncio de la creación de esta nueva institución, su puesta en marcha tomó mucho más tiempo del esperado pues, solo hasta finales de diciembre del año 2020, el Gobierno definió la planta de personal de esa entidad que existía en papeles desde 2014. Así mismo, hasta octubre de 2021 (más de siete años después del decreto de creación de la Upit) el país conoció el lanzamiento formal de la nueva institución que atendía recomendaciones como las que había entregado al Gobierno la Ocde, la Comisión de Expertos en Infraestructura y el Consejo Privado de Competitividad. A la par con la Upit, el gobierno Santos también creó en mayo de 2014 la Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte (Crit) que será la encargada (como lo dice el Manual de Estructura del Estado) de diseñar y definir el marco de regulación económica de los servicios de transporte y de la infraestructura de transporte “cuando se presenten fallas de mercado” y, además, de “fomentar la eficiencia, promover la competencia, controlar los monopolios y evitar el abuso de posición dominante”. A la fecha de impresión de este libro, la Crit continuaba sin arrancar de manera formal -como ya lo hizo en 2021 la Upit-. Una de

CAPÍTULO 3 - LA CCI Y SU ROL EN EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DEL SECTOR

las primeras tareas que deberá afrontar esa institución que estará adscrita al Ministerio de Transporte será la definición de los mercados de infraestructura y servicios de transporte que serán objeto de regulación y, también, la evaluación y análisis para determinar sus grados de competencia y si existen o no fallas que obliguen a acciones. “El sector tuvo durante el periodo Santos ocho años dorados por cuenta de reformas y nuevas instituciones. Se creyó en las obras públicas y en el modelo de Asociaciones Público Privadas que le dio un gran impulso a la infraestructura. Así mismo, puede decirse que fue una época dorada para la Cámara Colombiana de la Infraestructura, un gremio que terminó siendo piedra angular de semejante revolcón institucional en el sector”, concluye el exvicepresidente técnico de la Cámara, Jorge Alberto Marín Gómez.

CAPÍTULO 4

El marco normativo: un factor definitivo

LA RUTA DEL PROGRESO

unque a simple vista los avances que ha registrado el sector de la infraestructura en Colombia en los últimos 30 años parecieran obedecer únicamente a la voluntad y coordinación de actores como el Gobierno Nacional, el Congreso de la República y las administraciones regionales, lo cierto es que en lo corrido de estas tres décadas la consolidación de un marco normativo robusto se ha logrado, en gran medida, gracias a los aportes de diferentes integrantes del sector de obras civiles (como por ejemplo constructores, interventores, consultores y concesiones) quienes entendieron que era prioridad sumarse al proceso de análisis, discusión -e incluso redacción- de leyes de la República, decretos, políticas públicas, entre otros. Todo esto, a la vuelta de tres décadas, ha permitido delimitar con mayor claridad las reglas de juego. Y, justamente, la Cámara Colombiana de la Infraestructura ha sido uno de los impulsores clave (y a su vez una de las voces críticas -cuando ha sido necesario-) de esta normatividad que ha logrado a hoy, por ejemplo, una mejor distribución de riesgos en la ejecución de obras civiles, mayor transparencia en los procesos de contrata-

CAPÍTULO 4 - EL MARCO NORMATIVO: UN FACTOR DEFINITIVO

ción nacionales y regionales, la vinculación de importantes montos de capital privado para el desarrollo de ambiciosos proyectos, la puesta en marcha de iniciativas por medio de la figura de Asociaciones Público Privadas (APP), la solución de cuellos de botella -como licenciamiento ambiental y asuntos prediales-, entre otros. Pero consolidar importantes victorias normativas como estas ha dependido, en buena parte, de aspectos como la voluntad de los gobiernos de turno y, por supuesto, de la generación de consensos democráticos y de posiciones técnicas con sustento. Estas últimas han sido fundamentales para fortalecer muchos de los proyectos de ley que pasaron del Congreso a convertirse en algunas de las más importantes normas que en los últimos años han contribuido a que Colombia haya comenzado a dar un salto cuántico en materia de infraestructura. Los pilares normativos Desde el momento en el que la Asamblea Nacional Constituyente construyó y promulgó la Carta de 1991 para definir así un nuevo ordenamiento político, administrativo y constitucional -explica Juan Carlos Quiñones, vicepresidente jurídico de la Cámara Colombiana de la Infraestructura- quedó claro un aspecto fundamental para el desarrollo de la infraestructura: en el Artículo 2 se detallan los fines esenciales del Estado colombiano. Este Artículo dice: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones

LA RUTA DEL PROGRESO

que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Impulsar la prosperidad general como fin esencial del Estado se hace por medio de la contratación estatal que, entre otros, tiene como objetivo adquirir bienes y servicios para el bienestar común. Si se adquieren bienes y servicios para tal propósito, se promueve así la ya referida ‘prosperidad general’. Dentro de ese amplio capítulo de bienes y servicios para el bien común de los colombianos está, justamente, el desarrollo de la infraestructura. Este renglón es tal vez uno de los sectores que -junto al que provee los servicios públicos- se encarga de promover la prosperidad general ya que es el responsable de lograr una adecuada conectividad de las regiones, de aportar al crecimiento de la economía, al desarrollo y, por supuesto, a la generación de nuevos puestos de trabajo. La infraestructura, es cierto, no es un fin, es un medio que, valga anotar, ha sido bastión de inconmensurables impactos sociales (proyectos productivos, desarrollos turísticos, integración social, protección del medioambiente, entre muchos más). A partir del marco constitucional de 1991 fue expedida la Ley de Puertos (Ley 1 de 1991) la cual abrió de par en par las compuertas a la vinculación de capital privado al desarrollo de estratégicos pro-

CAPÍTULO 4 - EL MARCO NORMATIVO: UN FACTOR DEFINITIVO

yectos de infraestructura. De allí, justamente, se sentaron las bases para entregar en concesión -a la postre- los principales puertos del país sobre el Caribe y el Pacífico. Gracias a esa determinación, que mejoró la posición de Colombia (favoreciendo el comercio exterior y la competitividad), fue posible poner punto final al capítulo -de ingrata recordación- de Colpuertos, la organización estatal que, por cuenta de su desorden y malos manejos, llevó durante décadas a las terminales portuarias de Buenaventura, Cartagena, Barranquilla y Santa Marta a un elevado grado de ineficiencia. Como lo describe el autor e investigador Joaquín Viloria De la Hoz en el documento del Banco de la República ‘De Colpuertos a las sociedades portuarias: Los puertos del Caribe Colombiano, 1990 – 1999’, la crisis administrativa y financiera que padeció por décadas la Empresa Puertos de Colombia (Colpuertos), “se hizo evidente a principios de los años 90 en su abultada planta de personal, una convención colectiva que limitaba la eficiencia y productividad de la empresa, sobrecostos en que debían incurrir los usuarios del servicio portuario y un inadecuado uso del espacio físico. Este sistema se hizo especialmente inconveniente una vez el gobierno colombiano decidió abrir el país a la economía mundial”. Este antecedente de dar en concesión los puertos sirvió para mostrar las capacidades del sector privado y su potencial para conseguir recursos. De esa experiencia, que terminó por reducir más de cinco veces los costos de operación de los puertos marítimos, quedaron bases que permitieron comenzar a pensar en la primera generación de concesiones viales. El tiempo para exportar se redu-

LA RUTA DEL PROGRESO

jo en 20 días y el tiempo para importar disminuyó en 35 días en el periodo comprendido entre 2006 y 2015. Y hoy, según el ranking de infraestructura del Foro Económico Mundial, Colombia pasó de tener una calificación de 2.6 sobre 5.0 en 2008 a una de 3.8 para el 2018, lo cual pone al país muy cerca del promedio regional y global. El país ha ganado relevancia portuaria en el plano mundial, tras recibir el primer puesto en la Clasificación de Terminales en América Latina en el manejo de transbordo, gracias a su gran eficiencia y competitividad que supera a referentes de la región como los puertos de Panamá y Brasil. A partir de la Ley 1 se allanó el camino para que -muy poco después-, el modelo de APP (Asociaciones Público Privadas) se expandiera con éxito, además, a los modos carretero y aeroportuario. Tras esta experiencia de la Ley 1, el Gobierno vio la necesidad de poner en marcha un estatuto que fuera la hoja de ruta de la contratación. En 1993, tras su trámite en el Congreso de la República, vio la luz la Ley 80 de 1993 que, en pocas palabras, se convirtió en la hoja rectora de la contratación de la administración pública. Con este Estatuto se regularon tres tipos de contratos clave para el sector: contrato de obra pública, contrato de concesión y contrato de consultoría. En este último, la Ley previó el contrato de consultoría de estudios y diseños y también el contrato de interventoría. En síntesis, estos tres contratos en mención, fueron y siguen siendo, médula espinal del sector de la infraestructura. En primer lugar, bajo el contrato de obra pública, el Estado contrata personas con experiencia y capacidad para ejecutar obras públicas. Bajo el contrato de concesión, se vincula capital privado al desarrollo de

CAPÍTULO 4 - EL MARCO NORMATIVO: UN FACTOR DEFINITIVO

proyectos. Y con el contrato de consultoría, se establecieron reglas para que empresas y personas con experiencia y capacidad continuaran haciendo estudios y diseños de ingeniería para proyectos y, también, interventorías. “Desde sus inicios, la Ley 80 se presentó como un instrumento de principios donde el marco general normativo estaría regido por la libre autonomía de la voluntad del derecho privado. Esta Ley no surgió por generación espontánea o por el simple deseo de modernizar las instituciones. Fue una de aquellas leyes que surgieron por la imperiosa necesidad de hacerlas acordes al cambio constitucional que se dio en el país en 1991”, asegura el libro ‘Análisis de 25 años de aplicación de la Ley 80 de 1993’ del abogado Felipe De Vivero Arciniegas. Como lo señala este mismo documento, la expedición de un nuevo estatuto “surge como consecuencia de la modificación introducida por el Artículo 365 constitucional al eliminar el monopolio en la prestación de los servicios públicos en cabeza del Estado y consagrar la libre competencia en su prestación, pero manteniendo la obligación en cabeza del Estado de que se presten de manera eficiente”. Nuevas leyes para fortalecer el sector Desde el preciso instante del nacimiento de la Cámara Colombiana de la Infraestructura, en el año 2003, el propósito de enriquecer el avance del sector, no solo desde aspectos técnicos e ingenieriles, sino también desde la lente jurídica, ha sido una constante.

LA RUTA DEL PROGRESO

Las directivas del gremio, en cabeza de su presidente Ejecutivo, Juan Martín Caicedo, entendieron la necesidad de dotar de un marco normativo al sector y, desde entonces, su empeño por alcanzar tal propósito ha sido y sigue siendo inquebrantable. Para comprobarlo, solo hace falta remontarse a la primera década del siglo XXI: En el año 2007 se adelantaban las discusiones para construir un proyecto de ley que tenía por objeto modificar la Ley 80 de 1993. En ese momento, la CCI alzó la mano con el único propósito de enriquecer el debate alrededor de tres aspectos clave, para seleccionar contratistas de obra, consultores e interventores: primero, la necesidad de establecer una regla que permitiese definir la selección de la mejor oferta; segundo, la conveniencia de que consultores e interventores se eligieran a partir de criterios de experiencia y conocimientos y no simplemente por un valor económico; y, tercero, se recomendó eliminar la obligación de sufragar la adquisición de los pliegos de condiciones. En este momento, desde la Cámara se dijo que el valor de la oferta económica no debería ser determinante para seleccionar a consultores e interventores debido a la naturaleza intelectual de su labor, por supuesto, orientada a la creación. Este sentir gremial -y con argumentos técnicos- fue escuchado, pues no se trataba de lograr el precio más bajo, sino de dar valor y prioridad a la experiencia y al conocimiento. Pese a la aprobación de la Ley 1150 de 2007, la CCI también alertó -poco tiempo después- que su lenta reglamentación se vio reflejada (para el año 2008) en una ralentización del ritmo de las obras civiles.

CAPÍTULO 4 - EL MARCO NORMATIVO: UN FACTOR DEFINITIVO

Al cabo de los años, en el 2011, el país era testigo de la aprobación y sanción de un nuevo hito normativo: la Ley 1474 de 2011, anunciada con bombos y platillos. No en vano sus incisos apuntaban directamente al fortalecimiento de herramientas para prevenir actos de corrupción, así como investigarlos y sancionarlos con severidad. Así, desde el momento de la construcción de ese proyecto legislativo, la CCI hizo un llamado para incorporar en aquella ley, un artículo con un claro mandato: exigir la realización de estudios y diseños previos (a nivel de factibilidad) a las entidades contratantes. Como lo recuerda el vicepresidente Jurídico del gremio, Juan Carlos Quiñones, hubo una oposición rotunda a la iniciativa de modificar la responsabilidad de los consultores e interventores, teniendo en cuenta que la pretensión del legislador fue la de ampliar dicha responsabilidad a hechos que dependían directamente de los contratistas principales, y no de las labores de consultoría o interventoría. Dentro de la Ley de marras, la 1474 de 2011, quedó un artículo determinante: el número 87 que, en palabras simples, arropa los preceptos de la ‘maduración de los proyectos’. En efecto, el gremio argumentaba entonces que no tenía ningún sentido técnico sacar proyectos a licitación sin estudios previos, debidamente adelantados, que permitiesen tener una radiografía de lo que se quería contratar. Era un llamado a planear adecuadamente. Este artículo 87, que hoy por hoy sigue vigente, sin duda está alineado con este gran esfuerzo de la CCI enfocado a evitar proyectos desfinanciados, obras de mala calidad y, aún más preocupante, inconclusas.

LA RUTA DEL PROGRESO

A lo anterior se suma -como lo comenta el investigador de Fedesarrollo, Juan Benavides- que la Ley estableció que las entidades contratantes, por medio de los estudios y diseños realizados, deben tener clara no solo la viabilidad del proyecto, sino su impacto social, económico y ambiental. Un cambio de tiempo Desde los primeros meses de recorrido del gobierno del presidente Juan Manuel Santos, había quedado claro que era necesario actualizar y fortalecer no solo la institucionalidad del sector de la infraestructura, sino su normatividad, para proyectarlo hacia el futuro como uno de los motores para impulsar la economía y llevar bienestar a las regiones. De ese propósito, además de la aprobación del estatuto anticorrupción (Ley 1474) también se desprendió otra iniciativa paralela al despegue de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) en la que participó activamente la Cámara Colombiana de la Infraestructura: se trataba del proyecto que buscaba cimentar el ordenamiento legal y jurídico para vincular con mayor fuerza al capital privado a la provisión de infraestructura pública. Este proyecto de Ley, que recogió el sentir del sector privado, fue aprobado como Ley 1508 de 2012 (Ley de Asociaciones Público Privadas -APP-). Como lo resalta el vicepresidente jurídico de la Cámara, la Ley 1508 buscó una inversión privada en infraestructura mucho más grande que la que ya se permitía a través del contrato de concesión, que se desprende de la Ley 80 de 1993. Y, sin duda, este

CAPÍTULO 4 - EL MARCO NORMATIVO: UN FACTOR DEFINITIVO

nuevo instrumento se convirtió en un gran respaldo para la financiación de concesiones de cuarta y quinta generación. La Ley 1508 tiene varios aspectos con los que no contaba la Ley 80. El primero de ellos, una distribución eficiente de riesgos entre las partes (si estos acaecen, que tengan el menor impacto en costos). Segundo, la Ley 80 decía que el concesionario asumía el riesgo del éxito o fracaso del proyecto, pero con la Ley 1508 se estableció que los riesgos se distribuirían entre el Estado y el contratista. Un tercer elemento, clave a destacar, es que la Ley de APP dice que para estimular la terminación pronta de las obras se retribuye al concesionario cuando cumpla dos condiciones: finalizar la obra (ponerla disponible) y que esta cumpla con unos indicadores o niveles de servicio. Lo anterior se convirtió en un incentivo clave para que los contratistas entregaran las obras mucho más rápido que en otras épocas. Además, la Ley 1508 fue una herramienta neurálgica para incentivar las Asociaciones Público Privadas (APP) de iniciativa privada (IP). Esto significó permitirles a los privados ser estructuradores de proyectos de interés general para luego ser presentados al Estado. Bajo estas reglas quedó claro que si el Estado consideraba pertinente una iniciativa de origen privado se podía contratar. Las iniciativas privadas, como lo señalan expertos del sector, tienen menos siniestros que las públicas, pues están estructuradas con mayor rigor. El privado es quien pone la plata en juego. Eso ha permitido hacer infraestructura sin que el Estado entregue recursos del presupuesto público. En las iniciativas privadas,

LA RUTA DEL PROGRESO

la fuente de ingreso son cargos al usuario como peajes y tasas aeroportuarias. La Ley 1508 de 2012, como lo destaca Juan Martín Caicedo Ferrer, fue considerada como un gran referente legal del sector cuya mayor virtud, desde la perspectiva de la Cámara podría resumirse en la siguiente premisa: estableció la figura del pago por disponibilidad del servicio. Ello, contribuye a tener las obras en los tiempos previstos, para satisfacción de los usuarios. Al tiempo que la institucionalidad del sector seguía en proceso de afinación, en el entorno del desarrollo de la infraestructura continuaban en lista de espera una serie de retos para garantizar un avance con paso firme. Entre estos estaban, por ejemplo, temas contractuales, prediales y ambientales. Ante estas circunstancias, la Cámara vio la oportunidad de participar de manera activa en la construcción de un proyecto de ley liderado por el gobierno Santos y que también contó con la contribución de expertos y académicos. Esta iniciativa recogió no solo recomendaciones de la CCI, sino de la Comisión de Expertos de Infraestructura que, para 2012, tuvo en consideración los principales desafíos asociados a consultas previas, financiación, licencias ambientales, gestión predial, participación privada en infraestructura, normatividad, institucionalidad, entre otros. Tras el paso de este proyecto por el Congreso de la República, se expidió la Ley 1682 de 2013. Sin duda, fue una ley práctica, concebida para resolver problemas en la gestión de los contratos. Para estar a la altura de tan complejos proyectos se propusieron solucio-

CAPÍTULO 4 - EL MARCO NORMATIVO: UN FACTOR DEFINITIVO

nes relacionadas con asuntos prediales, ambientales, de gestión de redes, de solución de controversias y, además, para explicar las fases de maduración de los proyectos. Lo aprobado fue, en su momento para la CCI, una confirmación de la disposición del Gobierno para destrabar los cerrojos que, desde un comienzo, amenazaron la ejecución de las obras. Así mismo, como lo indica el gremio, la Ley 1682 merece algunos ajustes a la luz de lo que ha pasado en estos últimos años en materia predial, ambiental y de redes. La conquista de los pliegos tipo A finales del 2010, el gobierno del por esos días presidente Juan Manuel Santos, intentaba junto a su ministro del Interior, Germán Vargas Lleras -a través del Estatuto Anticorrupción (Ley 1474 de 2011)- ponerles freno a las prácticas non sanctas en la contratación pública, un loable propósito que, no obstante sus ingentes esfuerzos, parecía no pelechar. Era un secreto a voces que, en buena parte de los municipios del país, incluso en algunas de las principales ciudades, existía una nefasta costumbre: los gamonales de los pueblos, en una suerte de contubernio inadmisible, financiaban las campañas políticas para que los beneficiados -una vez entronizados en alcaldías o gobernaciones- retribuyeran el favor con la repartición de contratos. Entonces, cuando llegaba el momento, los pliegos de condiciones de un determinado proceso licitatorio, se estructuraban a la medida exacta de contratistas corruptos: era lo que se conocía como ‘pliegos sastre’.

LA RUTA DEL PROGRESO

A la luz de esa problemática, la Cámara de la Infraestructura se dio a la tarea de buscar un mecanismo que le pusiera freno a la manipulación de los procesos licitatorios. Fue entonces cuando el gremio vio la necesidad de impulsar la adopción del pliego-tipo, una herramienta que estandarizó, finalmente después de su entrada en vigor en 2020, los requisitos de un proceso y en consecuencia fomentó la pluralidad de oferentes. Se trató, evidentemente, de un mecanismo eficaz para combatir la corrupción y, de igual manera, abrió las compuertas para que el mercado de la ingeniería tuviese mayores oportunidades de trabajo. Fue para la CCI una batalla sin cuartel. Cerca de una década de luchas constantes, interminables discusiones, noches en vela… Transcurría el año 2008, la Cámara venía haciendo públicos los riesgos existentes en la contratación pública, después de analizar algunos procesos contractuales de obras civiles en varias capitales y departamentos. Infortunadamente, dentro del sector, el asunto se quedaba en percepciones y conversaciones pasajeras -todo era flor de un día-. No muchos parecían dispuestos a profundizar en una problemática que ya venía haciendo carrera años atrás. La práctica de ‘confeccionar’ los pliegos de un proceso a la medida exacta de un único oferente no solo tomaba fuerza, sino que sus consecuencias ya eran desoladoras: cientos de empresarios honestos (potenciales contratistas) empezaron a ver -con total impotencia- cómo sus compañías se quedaban sin opción alguna de participar en las licitaciones. Era, sin duda, una práctica perversa que afectaba a quienes, paradójicamente, daban ejemplo de una ingeniería responsable y transparente.

CAPÍTULO 4 - EL MARCO NORMATIVO: UN FACTOR DEFINITIVO

Consciente del tamaño del problema, desde el sector privado, la Cámara Colombiana de la Infraestructura decidió tomar cartas en el asunto y no quedarse -como muchos hubiesen preferido- como convidado de piedra. En reiteradas ocasiones el gremio le mostró al país que la contratación regional estaba siendo utilizada de forma descarada para devolver favores políticos de la mano de contralorías que, con una mirada pasiva y cómplice, dejaban pasar de largo numerosas irregularidades, todas ellas asociadas a procesos contractuales impregnados de la hedentina que entonces se desprendía de la corruptela política. “Nos dimos cuenta de la corrupción que -cada vez más- carcomía la entraña del sector de las obras civiles en entes territoriales y en Bogotá. Los requisitos y pliegos establecidos en reglas de participación siempre conducían a únicos oferentes”, recuerda el exvicepresidente técnico de la Cámara, Jorge Marín. Encontrar estas señales llevó a la Cámara a pensar en crear un observatorio (ver historia en el capítulo 5) que pudiese dedicase única y exclusivamente a revisar -con un propósito ambicioso- la contratación de obras públicas a lo largo y ancho de Colombia, con el respaldo de una metodología rigurosa que reafirmara lo que, para los colombianos y los actores del sector de la infraestructura, era más que evidente: una corrupción rampante, desbocada. Entre 2013 y el año 2017 el Observatorio de Contratación de la Cámara trabajó con dedicación y método para mostrar cuáles eran las prácticas en las que estaban incurriendo las entidades contratantes de todo el país. A este mismo propósito -el de revisar prácticas indebidas- también se había sumado la Sociedad Colombiana de Ingenieros (SCI) presidida en ese entonces por Diana Espinosa. 91

LA RUTA DEL PROGRESO

Era claro para ese momento que el valor de adjudicación de las propuestas era del 100% (o en su defecto de un 98%) del presupuesto que las entidades tenían para un proyecto en particular. Esto, por un lado, excluía a cualquier competidor y, por supuesto, terminaba por no generar ahorro alguno a las entidades públicas. Así mismo, como lo denunció la Cámara, cerca de un 76% de la contratación en los departamentos estaba siendo manejada a favor de únicos oferentes. Pero en los municipios las cosas eran más graves, pues esta cifra se elevaba a un 96%. El presidente de la Cámara, Juan Martín Caicedo Ferrer, con información de sobra en mano que también evidenciaba la afectación que generaban estas malas prácticas sobre cerca de 60.000 pequeñas y medianas pymes de ingeniería que no habían podido volver a contratar con el Estado, puso sobre la mesa la necesidad de encontrar una o varias herramientas que, de una vez por todas, acabaran con las malas prácticas derivadas de las licitaciones de obras públicas en todo el país. La respuesta fue construir pliegos-tipo que lograran estandarizar las condiciones de los procesos de contratación con el fin de garantizar pluralidad de oferentes y, por supuesto, de hacerle zancadilla a la corrupción. Pensar en crear una ley de pliegos tipo significaba, por un lado, poner estándares a condiciones habilitantes en materia de experiencia, capacidad financiera y, por supuesto, criterios para la calificación de contratistas. Por el otro, cerrarles las puestas -con cerrojos incorruptibles- a los pliegos sastre, hechos a la medida de los intereses de políticos y contratistas que durante años habían con-

CAPÍTULO 4 - EL MARCO NORMATIVO: UN FACTOR DEFINITIVO

solidado una mafia, que pondría en ridículo, incluso, a los más curtidos capos de la Cosa Nostra siciliana. La primera versión del proyecto de ley de pliego tipo fue redactada por la Cámara Colombiana de Infraestructura. Esta contó con el apoyo del entonces vicepresidente de la República, Germán Vargas Lleras, y del entonces ministro de Transporte, Jorge Rojas, quienes -sin pensarlo- respaldaron el trámite de la iniciativa ante el Congreso (la propuesta fue afinada en varias ocasiones). Cuando todo parecía marchar sobre ruedas, las talanqueras no demoraron en interponerse. Una facción de congresistas junto a las directivas de Fedemunicipios argumentaron que la estandarización de los pliegos de condiciones iba en contravía de la autonomía regional y de las decisiones propias de departamentos y municipios. Para infortunio de los críticos, organismos de vigilancia como la Contraloría y la Procuraduría ya le habían dado su bendición al proyecto, sin poner ningún reparo y enfatizaron en que dicha autonomía no se vería comprometida de aprobarse el proyecto. No obstante el espaldarazo que ya había recibido la iniciativa por parte de los órganos de control, la Cámara se vio obligada a prender las alarmas: reveló -en el seno del propio Congreso de la República- que el Artículo 4 del proyecto (que dejaba en firme la estandarización de pliegos de condiciones de carácter vinculante) podía ser removido por cuenta de la resistencia que generaba la propuesta dentro de sus más recalcitrantes opositores.

LA RUTA DEL PROGRESO

Tras sus respectivas (y nada fáciles) etapas de conciliación en Cámara y Senado y varios años de trabajo que implicaron reforzar la necesidad de tener pliegos tipo en la contratación del país, la Ley 1882 finalmente fue sancionada por el presidente Juan Manuel Santos en enero del año 2018 y se convirtió en un mandato de obligatoriedad para obras públicas, consultoría, interventoría de proyectos y, también, para otros sectores de la infraestructura. Y, aunque una demanda llegó a la Corte Constitucional alegando la inexequibilidad del Artículo 4 de la Ley 1882, el alto tribunal consideró exequible esta figura. Además del papel de la Cámara, la Sociedad Colombiana de Ingenieros y su entonces presidente, Argelino Durán, también enfocaron gran parte de sus esfuerzos para que la Ley 1882 se convirtiera en un referente crucial que pudiese evitar la manipulación de los procesos de selección en el mercado de obras públicas y promover así la participación de múltiples oferentes del sector. Como lo han mencionado diferentes actores del sector, la aprobación de los pliegos tipo se convirtió -tal vez- en la mayor gesta del gremio (y también del sector). Y las razones son de sobra: hace un par de décadas, era impensable maniatar a los corruptos y mellar su poder de años, mediante la expedición de una ley de la República y su posterior entrada en vigor. Tampoco parecía muy probable que ciertos congresistas optaran por darle el sí a una normatividad que, para mal de muchos sectores políticos, terminaría poniendo la jáquima a un negocio que por décadas ayudó a incrementar, de la manera más repudiable, las cuentas bancarias de más de uno.

CAPÍTULO 4 - EL MARCO NORMATIVO: UN FACTOR DEFINITIVO

Si bien había razones para celebrar, la gestión del gremio no se detuvo allí. La Cámara insistió -durante el 2018- al gobierno del entonces presidente Iván Duque, sobre la urgencia de reglamentar los pliegos (Ley 1882) para poder hacer efectivo su uso en los procesos de contratación locales y nacionales. Para tal fin, Colombia Compra Eficiente (agencia estatal) -en cabeza de sus respectivos directores María Margarita Zuleta y José Andrés O’Meara- fue pieza clave del rompecabezas. Posteriormente, del propósito de llevar los pliegos a todos los sectores, fue aprobada la Ley 2022 del año 2020. Y, para ese momento, se aclaró la competencia de la Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra Eficiente (CCE) para expedir, modificar y actualizar la estandarización de los documentos precontractuales. Cuando terminaba el 2020, poco más de un año después de la entrada en vigor de la Ley 1882 de pliegos tipo, la Cámara dio a conocer resultados contundentes: se había reducido la perversa práctica de los únicos oferentes. En los últimos años, el promedio en los procesos había sido del 76%, pero con la aplicación de las condiciones establecidas por esta valiosa normatividad, la cifra bajó al 28%. Como lo demostró Colombia Compra Eficiente (la agencia de contratación estatal), gracias al despegue de esta normatividad el país se ha ahorrado cerca de $1 billón. Hoy en un solo proceso se presentan en promedio más de 20 compañías. El presidente de la Cámara Colombiana de la Infraestructura siempre ha insistido en que las principales beneficiadas con la implementación de esta herramienta, la del pliego tipo, habían sido las pequeñas y medianas empresas de ingeniería. Estaba claro

LA RUTA DEL PROGRESO

que estos estándares ya estaban obstruyendo el paso a los corruptos y diversificando el mercado de obras públicas en beneficio de la ingeniería. Y, en respaldo, la Sentencia C-119 de 2020 de la Corte Constitucional reiteró que la regla de oro en la contratación estatal, cuando se está seleccionando al contratista en el proceso precontractual, es la competencia. En resumidas cuentas, esta decisión reiteró que el lenguaje de la Corte estaba totalmente en sintonía con los principios defendidos por la Cámara. Sin embargo, tiempo después del despegue de los pliegos tipos, entidades públicas encontraron la manera de evitar las condiciones acordadas por medio de contratos y convenios administrativos lo cual, como lo ha remarcado la CCI, va en contravía de la libre competencia, la transparencia y de los esfuerzos hechos durante la última década para fortalecer la contratación estatal. Como concluye el exministro de Transporte, Germán Cardona Gutiérrez, los pliegos tipo son un tema que merece toda la atención debido a los intentos para desvirtuar lo establecido en ellos y el riesgo que eso acarrearía: volver a la situación de hace algunas décadas. “Mientras nos dedicábamos con esfuerzo y cuidado a tratar de regular el sistema de contratación a través de pliegos tipo, estas asociaciones que no querían la figura, se dedicaban a ver cómo burlaban la ley. Ahora con entidades de derecho privado tratan de torcer el espíritu de la ley de pliegos tipo. Abogan para que las licitaciones sigan quedando en cabeza de los mismos contratistas”.

CAPÍTULO 5

Dos décadas de grandes consecuciones

LA RUTA DEL PROGRESO

n un país como Colombia, donde la agenda -política, económica, social- vive permeada de vertiginosas y fluctuantes dinámicas, el rol de los gremios ha sido y sigue siendo eje fundamental del debate. Históricamente, al margen de los ciclos políticos, los colombianos han sido testigos sistemáticos de profundas reformas, de desaceleraciones y escaladas galopantes de la economía, así como de vaivenes en los indicadores de la inflación o en las tasas de interés. Y es allí, justamente, de frente a escenarios de semejante magnitud, donde los gremios económicos deben levantar la mano, para custodiar los intereses de quienes representan. Las responsabilidades de un gremio visible, cuya voz resuena con eco, no se circunscriben exclusivamente a eso: a alzar su voz. En su esencia filosófica toma, además, un lugar preponderante la elaboración de estudios o investigaciones que, con carga de profundidad, sirvan de soporte nacional, cuando de tomar grandes decisiones se trata. Al fin y al cabo, la principal misión de cualquier agremiación está orientada al desarrollo, a la construcción de país.

CAPÍTULO 5 - DOS DÉCADAS DE GRANDES CONSECUCIONES

La Cámara Colombiana de la Infraestructura, desde el preciso instante de su nacimiento, fue consciente de la responsabilidad que recaería sobre sus hombros: supo interpretar lo que encierra en su conjunto la palabra ‘Gremio’, así, con mayúsculas. No en vano, bajo su seno -el de la CCI- estaría arropado un sector que, como el de las obras civiles, hoy contribuye de manera exponencial al crecimiento económico del país y, como resultado, a la generación de empleo, la construcción de tejido social, a la modernidad y al desarrollo de la nación. Hoy, luego de trasegar durante dos décadas, por esa ruta desafiante que plantea el mundo gremial, la Cámara puede decir con satisfacción que la tarea se ha hecho con creces. “Al final no se trata de cuántas ideas se te vienen a la cabeza, sino de cuántas realmente ejecutas”, repite, como una suerte de mantra, Juan Martín Caicedo. PMTI: Con visión integral de futuro En agosto de 2014, el líder sindical Angelino Garzón, hasta entonces vicepresidente en ejercicio del gobierno Santos, se aprestaba a entregar el bando a Germán Vargas Lleras. Y así lo hizo: el 7 de agosto, le cedió su asiento al curtido líder del partido Cambio Radical, quien asumió formalmente la vicepresidencia de la República para el segundo periodo del Nobel de Paz (2014-2018). A diferencia de su antecesor, quien se había destacado como negociador en diferentes conflictos sociales como el Paro Cafetero,el Paro Agrario,los Bloqueos en el Catatumbo,el Paro de pilotos aéreos,las negociaciones para los incrementos en el salario mínimo,

LA RUTA DEL PROGRESO

Vargas Lleras recibió, de Juan Manual Santos, un encargo con un cariz muy diferente: liderar el sector de la infraestructura, destrabar sus cuellos de botella y cohesionar a cada una de las entidades que, de una u otra forma, podrían estar asociadas a la ejecución de una obra. En palabras simples, sería un ‘superministro’ de Transporte, pero con el ascendiente propio de su cargo de vicepresidente. Ya en situación, pocos meses después de llegar a la Casa vicepresidencial, Vargas Lleras, tomó su teléfono y personalmente -muy a su estilo- llamó a Juan Martín Caicedo y le trasmitió un mensaje perentorio: “mira, necesito que me reúnas a tu junta, lo más pronto posible, y en una sesión extraordinaria nos sentemos a resolver un interrogante de hondo calado: ¿hacia dónde debe ir el sector? La respuesta servirá para definir, así, un derrotero de futuro, de largo aliento”, me dijo Germán (Vargas), muy recién llegado a la vicepresidencia, recuerda Caicedo. En efecto, días después de la llamada del vicepresidente, los miembros de la junta Nacional de la CCI, en pleno, se congregaron en la sede del gremio y, con el vicepresidente a la cabecera de la mesa, discutieron por horas cuál debería ser el paso a dar. Al cabo del encuentro, la conclusión fue inequívoca: poner en marcha un Plan Maestro de Transporte Intermodal con visión de largo plazo que, en resumidas cuentas, identificara los proyectos (carreteros, aeroportuarios, fluviales y ferroviarios) más estratégicos y, posteriormente, el gobierno pudiese echarlos a andar. El gremio, por su parte, quedó con una tarea insoslayable: entregarle al Gobierno una batería de insumos -un ‘caldo primordial’que sirviese para hacer la planeación efectiva y de largo aliento que

100

CAPÍTULO 5 - DOS DÉCADAS DE GRANDES CONSECUCIONES

requería la iniciativa. Así, luego de largas discusiones, horas interminables de trabajo, finalmente el documento vio la luz. Bajo el nombre de Plan Maestro de Transporte Intermodal (2015-2035) fue presentado en noviembre de 2015, en el marco del XII Congreso Nacional de Infraestructura, como un compromiso de Estado. Su elaboración técnica estuvo a cargo de Fedesarrollo, de la firma Steer Davies Gleave y de una mesa de expertos en el sector que incluyó nombres como los de Germán Cardona, Pablo Roda, Germán Silva, Carlos Angulo, Antonio Felfle, entre otros. “El Plan Maestro de Transporte Intermodal trazó una hoja de ruta a largo plazo para el desarrollo de infraestructura de transporte de una forma ordenada, competitiva y eficiente, apuntándole al crecimiento económico estratégico, al conectar las regiones y los centros de producción con las exigencias del comercio exterior. El Pmti -como es llamado por su sigla- es un avance institucional al haber hecho explícitos los propósitos del transporte en la economía y la vida regional, haber propuesto corredores como unidad de análisis y, con una visión de largo plazo, haber propuesto corredores transversales, y haber propuesto, costeado y priorizado intervenciones para hacer un buen uso de los recursos de inversión”, dice textualmente el documento ‘El aporte de las concesiones mediante APP en infraestructura de transporte al crecimiento y el bienestar de Colombia’ de Fedesarrollo. En cifras, como lo describió el investigador Juan Benavides, el Plan Maestro de Transporte Intermodal contempla 153 intervenciones viales (19.561 km), cinco en vías férreas (1.769 km), ocho en grandes ríos (5.065 km), obras de modernización aeroportuaria (31 de adecuación y expansión en los aeropuertos del sistema de ciu101

LA RUTA DEL PROGRESO

dades) y el dragado de los puertos sobre ambos océanos. Así mismo, en 2015, el Plan calculó que para llevar a cabo estos proyectos tenían que hacerse inversiones anuales por $10,4 billones. Aunque este Plan tiene metas ambiciosas, desde entidades gubernamentales como el Departamento Nacional de Planeación, la Financiera de Desarrollo Nacional y la Unidad de Planeación de Infraestructura de Transporte (Upit) se adelantaban -mientras se terminaba de escribir este libro- esfuerzos para llevar esta hoja de ruta hasta el año 2045. Con la actualización del Plan presentado en 2015 fueron incluidos criterios como resiliencia y tecnología. Este primer factor resalta la necesidad de contar con mecanismos que permitan afrontar eventos climáticos, situaciones de orden público, entre otros. El segundo está asociado a las oportunidades de unir a la infraestructura a soluciones tecnológicas que, por un lado, permitan gestionar mejor la demanda y, por el otro, contribuir a reducir las emisiones propias de las actividades del sector. Un ‘Observatorio de Contratación’ pionero En los anales de la CCI, el Plan Maestro de Transporte tiene un espacio reservado: fue, en efecto, una de las victorias épicas del gremio. Pero no ha sido la única. En el año 2013, la Cámara empezó a escribir otro de los capítulos más significativos de su historia. Luego de advertir -con notable preocupación- que los asuntos en materia de contratación no andaban bien en el país, el gremio se dio a la tarea buscar mecanismos para tratar de corregir la plana.

102

CAPÍTULO 5 - DOS DÉCADAS DE GRANDES CONSECUCIONES

Por ello, en julio de 2013, convencidos de la necesidad de evidenciar las prácticas non sanctas que se extendían por buena parte de los municipios de la geografía nacional, los directivos de la Cámara decidieron crear una ‘oficina especializada’ en hacer seguimiento a los procesos licitatorios. Y, así lo hicieron. Bajo el nombre de ‘Observatorio de Contratación’, la CCI, efectivamente, puso a andar un instrumento orientado a investigar y conocer los detalles de las prácticas corruptas alrededor de las obras civiles, en entes territoriales y capitales. Para nadie era un secreto la existencia de pliegos direccionados y de condiciones hechas a la medida de las mafias de la contratación. Con el ánimo de refinar los últimos detalles del proyecto, la Vicepresidencia Técnica de la CCI conformó un equipo de profesionales para que -bajo el marco de una clara metodología- pudiesen revisar con ‘microscopio’ el mayor número de procesos de contratación, tanto de obras civiles (licitaciones públicas) como de concursos de méritos. La tarea no era menor: estudiar estos pliegos -publicados a lo largo y ancho de país- para, después, hacer los análisis correspondientes, la consolidación de la información y la publicación de los resultados. Para el equipo técnico de la Cámara la tarea fue monumental, ya que entre los propósitos estaba mostrar hacia dónde se direccionaban los procesos y, también, calificar las prácticas de los contratantes (como entidades territoriales). Pero más allá de presentar evidencias de procesos con problemas, el Observatorio -bajo la voz del presidente del gremio- empezó a adelantar un proceso de interlocución con las instituciones contratantes para mejorar el equilibrio

103

LA RUTA DEL PROGRESO

de las relaciones contractuales y, de esa forma, encontrar vías hacia mejores prácticas, por medio de la pluralidad de oferentes en las licitaciones. Así mismo, el Observatorio diseñó un escalafón (con una juiciosa metodología) de las entidades con la contratación más y menos transparente. Este informe asignaba un puntaje tras el análisis de los pliegos licitatorios correspondientes a cada proceso de selección. Tan solo para el informe del año 2017, el Observatorio identificó 640 entidades (del orden nacional y subnacional) y revisó más de 257.000 procesos de selección para tomar una muestra de 4.988 que equivalieron, entonces, a 5.048 contratos por $5,2 billones. Luego, del total de instituciones, se seleccionaron 60 para el proceso de calificación y evaluación. El riguroso trabajo del Observatorio, que operó entre 2013 y 2017, pasó a convertirse en un importante referente, al que las entidades públicas le tenían respeto pues, en muchas ocasiones, no salían bien ranqueadas en el escalafón. Incluso, los líderes de esas instituciones se ponían en contacto con la Cámara para hallar caminos que les permitiesen optimizar y hacer mucho más transparentes sus procesos de contratación. Aunque los resultados del escalafón y de los informes del Observatorio eran contundentes y reflejaban la falta de oportunidades para las empresas de ingeniería -por cuenta del direccionamiento de contratos- todo este proceso llevó a la Cámara a dar un paso con mayores aspiraciones: se trató de emprender una cruzada para di-

104

CAPÍTULO 5 - DOS DÉCADAS DE GRANDES CONSECUCIONES

señar una norma que permitiera estandarizar los pliegos y así evitar que la corrupción continuara adueñándose de la contratación: los ya mencionados pliegos tipo (ver capítulo IV ‘La conquista de los pliegos tipo’). El impulso decidido al modelo concesionado Aunque para el momento en el que fue creada la Cámara (año 2003) el modelo de infraestructura en concesión ya había dado sus primeros pasos en puertos marítimos y proyectos carreteros (con los aprendizajes y lecciones que ello implicó), las dos décadas siguientes fueron cruciales para afianzar y perfeccionar este modelo que, como lo describe el presidente ejecutivo de la CCI, Juan Martín Caicedo Ferrer, ha contribuido -bajo políticas de Estado marcadas por el pragmatismo continuo de cinco gobiernos- a superar un rezago de 100 años y a tener una inversión en infraestructura -hoy por hoy- de más del 2% del Producto Interno Bruto del país. Y es que, sin el modelo de concesiones, como quedó claro desde principios de los años 90, las finanzas del Estado no hubieran tenido cómo dar soporte al desarrollo de las obras que el país necesitaba. Contar con reglas para acometer proyectos bajo la figura de Asociaciones Público Privadas (APP) ha permitido transformar puertos, aeropuertos y vías que, al día de hoy, le aportan a la competitividad de la economía nacional y a la calidad de vida de los ciudadanos de decenas de regiones de Colombia. Los resultados hablan por sí mismos y los usuarios de los diferentes tipos de infraestructura concesionada dan fe de los cambios. Por ejemplo, según datos de la CCI, de las 183 instalaciones

105

LA RUTA DEL PROGRESO

adscritas a las sociedades portuarias colombianas, en la actualidad 105 pertenecen al régimen privado. Las inversiones que estas organizaciones privadas han realizado en la última década le han permitido a Colombia potenciar sus exportaciones, afrontar los veloces cambios de la dinámica comercial y portuaria internacional y recibir nuevas compañías navieras que reafirmaron la posición estratégica que tiene el país en el plano logístico. En las terminales de Santa Marta, Barranquilla, Buenaventura y Cartagena las inversiones y cambios saltan a la vista. Estas se reflejan no solo en equipos portuarios más modernos, sino en el uso de tecnologías que hacen más ágiles las operaciones diarias. Por ejemplo, en Cartagena -para 2020 y 2021- se registró uno de los mayores movimientos de carga. Este puerto sobre el Caribe ocupó la posición número uno en América y el lugar 12 (en el mundo) del Índice Mundial de Rendimiento de Puertos de Contenedores del Banco Mundial. Por el lado de los aeropuertos -destaca el presidente ejecutivo de la Cámara- la dinámica ha sido similar ya que, hoy por hoy, en manos de seis concesiones está la modernización y expansión de 16 de las terminales aéreas más estratégicas del país como El Dorado (premiado por SkyTrax como el mejor de América del Sur). En este listado pueden contarse, además, los aeropuertos Ernesto Cortissoz (Barranquilla), Rafael Núñez (Cartagena), Alfonso Bonilla Aragón (Cali), José María Córdova (Rionegro), El Caraño (Quibdó), Camilo Daza (Cúcuta), entre otros. Todos ellos, han recibido cuantiosas inversiones para optimizar sus operaciones y mejorar la conectividad con la llegada de nuevas compañías aéreas y, por supuesto, de rutas adicionales.

106

CAPÍTULO 5 - DOS DÉCADAS DE GRANDES CONSECUCIONES

Además de las mejoras en infraestructura y tecnología en las terminales aeroportuarias, los usuarios han sido testigos de grandes cambios que se reflejan en mejores niveles de servicio que, a su vez, demuestran un compromiso con la seguridad operacional y con la implementación de buenas prácticas internacionales. Como lo destaca Caicedo Ferrer, el tráfico de pasajeros aéreos durante los últimos 30 años evolucionó notablemente: pasó de ocho millones (por año) en 1992 a 52 millones en 2022. En tercer lugar, los beneficios que ha traído el modelo concesionado al sistema de carreteras del país son claros: gracias a la figura de APP se han logrado intervenir, en un transcurso de cerca de 27 años, más de 10.000 kilómetros de corredores a lo largo y ancho de la geografía. Y en gran parte de este proceso, la Cámara se destacó por sentar posiciones técnicas y gremiales que han contribuido a llevar a feliz término muchos de estos proyectos. A este logro (que reúne el trabajo de cuatro generaciones de concesiones y de cientos de empresas de ingeniería nacionales y extranjeras) se suma la ejecución de más de 1.100 viaductos y de más de 80 eficientes túneles que, hoy, disminuyen los tiempos de recorrido de pasajeros y carga. Y, si se suma la quinta generación de concesiones viales (de carácter intermodal), Colombia tendrá 3.600 kilómetros de dobles calzadas gracias a las bondades de este modelo. Aunque la reducción de los tiempos de recorrido es una realidad en importantes autopistas del país, la Cámara estima que cuando termine la construcción de los 29 proyectos viales de cuarta generación, el ahorro promedio será de un 30%.

107

LA RUTA DEL PROGRESO

Así mismo, la inversión pública y privada en el modelo de concesiones en las últimas décadas -de acuerdo con los cálculos de la Cámara- ya ronda la histórica cifra de $100 billones. Pero, por cuenta de todo lo que se avecina, de cara al desarrollo de la totalidad de los proyectos enmarcados en la quinta generación de concesiones, ese monto superaría los $120 billones en inversión. Si la participación privada no hubiese tenido aterrizaje, seguro para hacer realidad los ambiciosos proyectos que actualmente existen -gracias a la figura de las concesiones-, el Gobierno se habría visto en la obligación de efectuar fuertes (y continuas) reformas tributarias o, incluso, de recortar el presupuesto de rubros que son considerados vitales como: defensa, educación, salud, vivienda, justicia, entre otros. “El modelo de concesión es un esquema de comprobado éxito no solo en Colombia: lo es en el mundo entero. Ejemplo de ello son el Reino Unido o, incluso, la China, un país que, pese a su afinidad con las doctrinas del comunismo, hoy por hoy es el que mayor número de concesiones tiene en el planeta”, reflexiona Caicedo Ferrer quien, además, ha tomado como referente los exitosos resultados de los modelos concesionados de América Latina como los de Chile, Brasil y México. El impacto de las concesiones no solo se ha reflejado en mayor competitividad, pues estas han generado en los últimos años más de 200.000 empleos y, además, un significativo impacto social que ha mejorado la vida de las comunidades y ha dado un espaldarazo al desarrollo de proyectos productivos.

108

CAPÍTULO 5 - DOS DÉCADAS DE GRANDES CONSECUCIONES

“Los avances de Colombia en APP son notorios y reconocidos internacionalmente en los frentes institucional, de capacidades de estructuración y asignación de riesgos y de financiación”, considera el documento ‘El aporte de las concesiones mediante APP en infraestructura de transporte al crecimiento y el bienestar de Colombia’ del investigador Juan Benavides, de Fedesarrollo. Como lo menciona esta misma investigación, la promoción de las APP de la infraestructura de transporte ha permitido lograr avances como, por ejemplo, la llegada de inversionistas “que aportan nuevas tecnologías de diseño de ingeniería y gestión de activos”, una mayor competencia en las licitaciones por APP, estructuración a través de la figura de project financing, incentivos a construir proyectos que funcionen de forma óptima -gracias al pago por disponibilidad-, entre otros. “Las concesiones mediante APP han aportado al crecimiento económico, tanto por la vía de los encadenamientos hacia atrás de las obras civiles, como por la reducción de los costos de transporte, que aumentan la competitividad del país”, resalta esta investigación de Fedesarrollo cuyos cálculos señalan que invertir 0,21% del PIB (del 2017) significaba aumentar la tasa de crecimiento de la economía en 0,22%. Invertir en obras civiles, destaca el centro de pensamiento, “tiene un efecto multiplicador amplio sobre el PIB, la creación de empleo directo e indirecto y el recaudo de impuestos”. Por cada peso que se invierte en este sector, existe un aumento de 2,25 pesos en la producción nacional, de 2,46 pesos en salarios y de 4,90 pesos en impuestos.

109

LA RUTA DEL PROGRESO

Así mismo, de incrementarse la inversión en infraestructura un 0,7% del PIB en promedio cada año, el crecimiento de la economía aumentaría en un punto porcentual. Los efectos de ello, según Fedesarrollo, se reflejarían en una reducción de 0,8 puntos porcentuales en la tasa de desempleo y en una caída de 0,6 puntos porcentuales de los índices de pobreza nacionales. Un sector que se sobrepuso a una pandemia El arranque de la pandemia del covid-19, que en Colombia se registró hacia marzo de 2020, se convirtió en uno de los retos más grandes que ha tenido que afrontar el aparato productivo colombiano y, por supuesto, el sector de la infraestructura. Antes de que pararan en seco cientos de obras civiles, el PIB del sector había crecido (para 2019) un 10,7%. Incluso, en los primeros tres meses de 2020 este indicador fue del 10%. El escenario de aquel momento -que muchos llamaron la nueva normalidad- llevó a la Cámara Colombiana de la Infraestructura a pensar con rapidez en estrategias que evitaran un descalabro del sistema de concesiones y, por supuesto, de miles de empresas constructoras, consultoras, interventoras y de los proveedores de los grandes proyectos civiles (como las autopistas 4G) que venían caminando a buen paso y generando miles de nuevas plazas de trabajo. Una de las primeras acciones de la Cámara fue concertar con el Gobierno y con entidades contratantes opciones como aplazar y flexibilizar obligaciones tributarias, financieras y, también, los aportes a la seguridad social. Además, el gremio puso sobre la

110

CAPÍTULO 5 - DOS DÉCADAS DE GRANDES CONSECUCIONES

mesa la necesidad de proveer liquidez a las empresas por medio de un pago más rápido de facturas por parte del Estado. Y una tercera parte de esta estrategia apuntó a que el gremio se convirtiera en mediador entre la Agencia Nacional de Infraestructura y las concesiones para llegar a acuerdos directos que encontraran soluciones rápidas para garantizar la ejecución de los contratos en medio de la pandemia. Este trabajo (que, tiempo después, se convirtió en un referente para América Latina) tomó seis meses del año 2020 y contó con el apoyo de organismos de vigilancia como la Procuraduría, la Contraloría General de la República, la Agencia de Defensa Jurídica del Estado y de otras instituciones. Estos acuerdos -que lograron sentar un precedente en la historia del desarrollo de las obras civiles- garantizaron la estabilidad en los contratos y, como lo destaca el presidente de la Cámara, lograron el restablecimiento del equilibrio económico de los mismos. “Los acuerdos evitaron la proliferación de escenarios litigiosos que hubieran torpedeado la buena marcha de los proyectos y, por razones obvias, hubieran traído enormes costos económicos al país”, asegura Caicedo Ferrer. La Cámara, un centro de pensamiento técnico nacional y regional Desde sus primeros años de trabajo, uno de los propósitos de la Cámara fue participar en las grandes discusiones del país -tanto con el Gobierno Nacional como con las administraciones territoriales- teniendo como soporte análisis técnicos que tuvieran la capacidad de agregar valor y de influir en la toma de buenas decisiones.

111

LA RUTA DEL PROGRESO

En la construcción de estos productos técnicos no solo estuvo presente el equipo de la Cámara, sino que también fueron convocados expertos y académicos quienes han trabajado por décadas estudiando el sector de la infraestructura. Gracias a ese propósito gremial, han sido construidos importantes documentos de referencia -de la mano de instituciones como Fedesarrollo y Anif- y, también, con el apoyo de destacados investigadores y académicos como, por ejemplo, Marcela Meléndez, Alejandro Gaviria, Sergio Clavijo, Mauricio Cárdenas, Juan Benavides, entre muchos otros. En las últimas dos décadas, estos documentos técnicos han abordado importantes temas sectoriales como, por ejemplo, el papel de las pymes de ingeniería en el renglón del transporte, los requerimientos de inversión y financiación para la cuarta generación de concesiones viales, un diagnóstico de la infraestructura de transporte en Colombia (hecho por Fedesarrollo en 2013 para la CCI), una evaluación de las concesiones portuarias, entre otros completos informes que se han convertido en insumos de consulta y en guía para entidades del orden nacional y local. De estos análisis técnicos también han salido otros productos como, por ejemplo, el que la CCI presentó en 2016 y evaluó la contratación pública de infraestructura en las alcaldías locales de Bogotá para el cuatrienio 2012-2015. También, un estudio hecho por la Dirección de Estudios Económicos que presentó una completa caracterización del empleo que generan las obras civiles en todo el país. Además de estos valiosos documentos, la Cámara a través de sus seccionales (Norte, Occidente y Antioquia) también ha realiza-

112

CAPÍTULO 5 - DOS DÉCADAS DE GRANDES CONSECUCIONES

do importantes aportes técnicos para procurar la adecuada construcción de sistemas de transporte masivo (como el MIO, de Cali; Transmetro, de Barranquilla; el Tranvía de Ayacucho, en Medellín; y TransMilenio, de Bogotá). Como lo recuerda María Claudia Álvarez, expresidenta de la CCI Seccional Occidente, el gremio fue muy activo durante los primeros años del MIO ya que no solo se lograron afiliar a los cuatro operadores del sistema masivo, sino procurar el avance de procesos licitatorios transparentes que garantizaran la construcción de las obras requeridas como calzadas exclusivas, portales, estaciones, entre otros. Para el caso de Bogotá, la CCI también aportó a las discusiones técnicas alrededor del desarrollo de las primeras troncales del sistema TransMilenio (comienzos de la década del 2000). Además de estas contribuciones de carácter técnico, el gremio sacó adelante dos documentos clave: se trata de los manuales de buenas prácticas para consultores y constructores que, en resumidas cuentas, lo que buscan es garantizar el buen ejercicio en los procesos contractuales, para así lograr la consolidación de proyectos exitosos. Estos dos manuales fueron producto del trabajo del gremio con constructores y consultores. Así mismo las recomendaciones se presentaron a entidades públicas y organismos de control con el propósito de consolidar una gestión contractual cada vez más eficiente y benéfica para el país. Ahora bien, en materia jurídica, el gremio -en asocio con la editorial Legis- ha publicado una completa colección de libros, todos

113

LA RUTA DEL PROGRESO

ellos titulados bajo el nombre de ‘Infraestructura y Derecho’. Aparecen allí, por mencionar tan solo un puñado, ‘Consultoría e interventoría: perspectivas, roles y responsabilidades’, ‘Decisiones arbitrales y de amigables componedores en el programa 4G’ y ‘Análisis jurídicos, financieros y soluciones de controversias’. Congreso Nacional de Infraestructura, un encuentro de talla mayor Desde su creación, la Cámara Colombiana de la Infraestructura tuvo claro que entre sus objetivos estaba el de afianzar las relaciones con el Gobierno, las entidades territoriales, las empresas de ingeniería del país, entre otros grupos de interés. Y uno de los caminos para lograrlo, como lo relatan algunos de los fundadores del gremio, fue pensar en grande para crear el concepto de un congreso que reuniera, anualmente, a los actores más relevantes del sector (públicos y privados) con propósitos como estudiar los desafíos de la infraestructura, conocer visiones de corte académico y facilitar espacios de relacionamiento y negocios. Para el año 2004 la naciente CCI -con el visto bueno de su Junta Directiva- ya adelantaba las primeras gestiones para hacer realidad la primera edición de un evento gremial que buscaba convertirse en referente. Estaba claro que hacer un encuentro de esa magnitud necesitaba de una buena inversión, lo cual llevó a la Junta a jugar todas sus cartas posibles para convocar en Cartagena, para finales de ese año, a representantes del Gobierno, alcaldes, bancos, organismos multilaterales, gobernadores, académicos, constructores, proveedores, consultores, interventores y a otros

114

CAPÍTULO 5 - DOS DÉCADAS DE GRANDES CONSECUCIONES

protagonistas del sector. Las expectativas, sin duda, eran bastante altas ya que la Cámara apenas recorría sus primeros kilómetros. La invitación al Primer Congreso Nacional de Infraestructura también llegó al despacho del entonces presidente Álvaro Uribe Vélez quien, sin vacilar, aceptó y asistió para la clausura de la edición 2004. En su discurso manifestó: “Quiero saludar con todo el afecto patriótico el nacimiento de la Cámara de Infraestructura. Es un gran esfuerzo que el país valorará y que le será muy útil. En medio de todas las dificultades de la Nación, la circunstancia de encontrar un grupo de colombianos tan nutrido y calificado como el que ustedes integran, pendientes del desarrollo de la infraestructura de la patria es un motivo que alienta muchísimo sobre el presente y el futuro de Colombia”. Desde el éxito de esa primera edición, que permitió hacer una reflexión conjunta de las enormes necesidades en infraestructura del país y también de los caminos para comenzar a solucionar décadas de atraso, la Cámara (como organizador del Congreso Nacional de Infraestructura) se puso la meta de continuar reuniendo bajo un mismo espacio a invitados nacionales e internacionales de gran trayectoria y de promover espacios de interlocución con representantes del Gobierno, de la banca internacional. Además, el gremio se propuso afinar el desarrollo de una muestra comercial que reuniera a algunos de los más destacados nombres del sector y que permitiera dinamizar importantes negocios. En este espacio no solo es posible conocer una nutrida oferta de servicios e insumos, sino de bienes como, por ejemplo, maquinaria.

115

LA RUTA DEL PROGRESO

Así, a lo largo de 20 ediciones (contando la de 2023), la Cámara ha posicionado al Congreso Nacional de Infraestructura, que se realiza en el Centro de Convenciones de Cartagena cada noviembre, como un espacio del que han formado parte importantes personajes de la vida económica, política y social de Colombia -y también del mundo-. El encuentro ha contado con la presencia de personalidades como, por ejemplo, el expresidente del gobierno español, Felipe González; el expresidente de México, Felipe Caderón; y el exprimer mandatario chileno, Sebastián Piñera. De igual forma, los jefes de Estado colombianos de los últimos 20 años, Álvaro Uribe, Juan Manuel Santos, Iván Duque y Gustavo Petro han cumplido a cabalidad con esta cita en varias oportunidades. A este encuentro anual, que también se ha convertido en un espacio clave para el impulso de políticas públicas al servicio del desarrollo de infraestructura, además han acudido en calidad de conferencistas importantes voces académicas y técnicas como Rosabeth Moss Kanter, quien se ha destacado en varios escenarios (como la Cátedra Ernest L. Arbuckle de Administración de Empresas de la Harvard Business School) como autoridad en negocios, cultura corporativa, innovación y estrategia empresarial. Al Congreso también asistió el ya fallecido arquitecto y urbanista Jaime Lerner quien, como alcalde de Curitiba (Brasil), puso en marcha el sistema Bus Rapid Transit (BRT) y diferentes planes de urbanismo que se convirtieron en referentes para América Latina. En otras ediciones participaron destacadas figuras como el profesor Yossi Sheffi, director del Centro para el Transporte y la Logísti-

116

CAPÍTULO 5 - DOS DÉCADAS DE GRANDES CONSECUCIONES

ca del Massachusetts Institute of Technology (MIT); el expresidente argentino, Mauricio Macri; el economista jefe del Foro Económico Mundial, Xavier Sala i Martín; el expresidente del Banco Interamericano de Desarrollo, Luis Alberto Moreno; el exministro y periodista venezolano, Moisés Naím; el expresidente del Banco Mundial, David Malpass; el presidente de CAF, Sergio Díaz-Granados; entre otros nombres relevantes.

117

CAPÍTULO 6

Los desafíos del cambio

119

LA RUTA DEL PROGRESO

ragmatismo. Así, justamente con pragmatismo, es que el país -a lo largo de 30 años- ha sabido encarar los desafíos asociados al desarrollo de la infraestructura. Han sido, en efecto, tres décadas de planeación y visión de futuro, pero sobre todo de haber tomado decisiones técnicas, todas ellas despojadas de intereses o banderas políticas. Hablar de pragmatismo, se traduce entonces en un entendimiento de la infraestructura como política de Estado, de largo aliento cuyos preceptos se anteponen a gobernantes de turno o a doctrinas filosóficas particulares.

Cobijados por las tesis del pragmatismo, seis gobiernos consecutivos -Gaviria, Samper, Pastrana, Uribe, Santos y Duque- creyeron fervorosamente en los atributos del modelo de concesiones, por ejemplo, y echaron a andar, en los diferentes estadios de sus respectivas administraciones, una revolución sin precedentes en materia vial. Lo hicieron sin miramientos políticos, dándole continuidad en el tiempo al modelo, y bajo el imperativo pragmático de preservarlo con firmeza y seguridad jurídica. Todos ellos, empezaron a saldar, bajo los mandatos de una política de Estado -más allá

120

CAPÍTULO 6 - LOS DESAFÍOS DEL CAMBIO

de sus divergencias filosóficas- una deuda en infraestructura vial de casi un siglo. A comienzos de los 90, durante el periodo de César Gaviria, la entrada en vigor de la Ley 1 sentó las bases para que los privados pudiesen aportar a la evolución del sector. A lo largo de los ocho años de Samper y Pastrana, las primeras generaciones de concesiones viales empezaron a dibujarse en la geografía nacional. En la era Uribe, por su parte, se estructuraron las entonces llamadas Autopistas de la Montaña, que a la postre se convertirían en el programa de concesiones más ambicioso de la historia del país: las 4G. A su turno, Juan Manuel Santos, convencido de echar a rodar su ‘locomotora’ de la infraestructura, le dio el ‘estartazo’ a las 4G. Y, por último, Iván Duque, dejó el camino allanado para dar vida al primer programa de concesiones multimodales (carreteras, aeroportuarias, portuarias, fluviales y ferroviarias) denominado ‘Concesiones del Bicentenario’ o 5G. Un giro retador La contienda electoral del año 2022 difícilmente podrá borrarse de la memoria de los colombianos. Meses antes del debate político, el país venía siendo escenario sistemático de movilizaciones masivas, provenientes de sectores populares que, al calor de un profundo descontento, salían a las calles para alzar su voz de protesta. Un colectivo de jóvenes, fundamentalmente, inundó las avenidas de las principales ciudades del país para exigir acceso a la educación y a la salud, así como para reclamar oportunidades de trabajo. Decían estar hastiados de gobernantes que -a su juicio- solo miraban

121

LA RUTA DEL PROGRESO

a los sectores privilegiados, mientras trataban con indolencia a los más populares. Así, fue sonando con más eco una voz que empezó a fundirse en una sola palabra: “cambio”. En los días finales del gobierno Duque, en ese año electoral (2022), comenzaba a surgir una baraja de candidatos en donde algunos, por un lado, representaban el continuismo y, por el otro, enarbolaban las banderas del cambio, el mismo cambio que exigían enardecidos, miles de jóvenes en las calles del país. Entonces, el discurso que mayores adeptos atrajo fue, precisamente, aquel que empezó a recoger el sentir de las multitudes insatisfechas. En la recta final del debate, se impusieron dos nombres: el de Gustavo Petro y el de Rodolfo Hernández, justamente, los candidatos que construyeron su discurso alrededor de la dialéctica del ‘cambio’. Cuando entraba la noche del domingo 19 de junio, al cabo de una estrecha votación, los principales medios de comunicación del país informaron que el nuevo inquilino de la Casa de Nariño (para el periodo 2022-2026) sería el curtido representante de la izquierda Gustavo Petro. Era la primera vez -en su historia- que Colombia tendría un presidente afecto, cien por ciento, a los planteamientos filosóficos de la izquierda. Una tendencia que ya se veía presente, con mucha fuerza, en buena parte de Latinoamérica. El 7 de agosto de 2022, finalmente Gustavo Petro asumió el primer cargo de la nación. Desde entonces, muy fiel a sus convicciones, el presidente comenzó a darle un giro al manejo que hasta entonces le habían dado sus antecesores al sector de la infraestructura. En efecto, como primera medida, a comienzos del 2023, decidió congelar -mediante la expedición del decreto 050- las tarifas de los peajes

122

CAPÍTULO 6 - LOS DESAFÍOS DEL CAMBIO

del país, entre ellos los de las vías concesionadas. Era la primera vez en la historia de la industria que no serían indexadas dichas tarifas, tomando como referencia el IPC del año inmediatamente anterior (2022). Las consecuencias para las concesiones, a la luz del mandato presidencial, no serían menores. En la mañana del 19 de enero de 2023, de cara a la situación, el presidente de la Cámara de la Infraestructura, Juan Martín Caicedo, convocó con llamado de urgencia -en una rueda de prensa- a los principales medios de comunicación del país. “En ausencia de recursos públicos, el sector privado, los bancos y los fondos de inversión han colocado el capital requerido para el desarrollo de la infraestructura, con la certeza de que la estabilidad jurídica y los contratos ofrecidos por el gobierno, crean las condiciones para la recuperación de la inversión realizada. Las tarifas de los peajes que son reguladas por el propio Estado son una de las fuentes de pago. Confía el gremio de la infraestructura en los compromisos del gobierno, en el sentido de que los significativos recursos que dejarán de percibir las concesiones, por cuenta de los alcances del decreto, serán restablecidos por el propio Estado, mediante los dineros que, como establece la ley, provendrán del denominado Fondo de Contingencias y otras alternativas que acuerden las partes”, dijo en aquella conferencia de prensa el líder gremial. Era cierto: el diálogo con el nuevo presidente imponía un nuevo abordaje, así como las tesis del gobierno comenzaban a plantear grandes desafíos para el sector y, por supuesto, para el gremio. Era evidente que la conversación (gobierno-gremio) más allá de estar enmarcada dentro de la mayor cordialidad, ahora debía darse al calor de puntos de vista diferentes. 123

LA RUTA DEL PROGRESO

“Convencer a alguien que piensa igual a ti no tiene mayor valor: lo realmente valioso es cuando convences a alguien que piensa diferente a ti”. Esta frase, del expresidente del gobierno español Felipe González, le puso de presente al gremio el hecho de que, a la luz de debates con posiciones divergentes, son los argumentos la principal herramienta para abrir discusiones de hondo calado. Bajo esa tesis, poco después de que el gobierno decidiera congelar las tarifas de los peajes, la CCI encomendó a Fedesarrollo la elaboración de un profundo y documentado estudio, orientado a resolver un solo interrogante: ¿cuánto le costaría al país tan controvertida medida? Las conclusiones de Fedesarrollo fueron demoledoras. El centro de pensamiento económico, en principio, -como un ejercicio de contexto- aseveró que el aporte de las concesiones, mediante APP, en infraestructura de transporte al crecimiento y el bienestar de Colombia, ha dejado claras no solo las bondades del modelo. De igual manera, advirtió que un eventual desmantelamiento del modelo sería la puerta de entrada a que se reduzca la dotación de infraestructura de buena calidad, de cara a las próximas décadas. “Se genera inseguridad sobre el futuro papel de la planificación del transporte, de la adhesión a la priorización de proyectos por métodos objetivos y de la continuidad en el uso del modelo APP”, señala un aparte de esta investigación la cual destaca que, bajo diferentes escenarios, se generarían retrasos en las obras que terminarían por pasarle una cuantiosa cuenta de cobro a la economía nacional en razón de una reducción del crecimiento de un 0,5% en el largo plazo.

124

CAPÍTULO 6 - LOS DESAFÍOS DEL CAMBIO

Pero las conclusiones de Fedesarrollo no se detuvieron ahí. Quizás la más significativa estuvo asociada al ‘boquete’ que abriría, en términos financieros, la congelación de las tarifas de marras. “En los últimos meses ha surgido gran incertidumbre en relación con las señales y anuncios del gobierno que podrían afectar la estabilidad a mediano y largo plazo de este modelo. Uno de los ejemplos es la congelación de las tarifas de los peajes mediante el decreto 050 de enero de 2023, que podría generar una contingencia fiscal del orden de $13,8 billones en los próximos años, que es el tamaño estimado del déficit eventual de largo plazo a favor de los concesionarios”, remató el estudio hecho para la CCI. Con letras de molde, los principales medios de comunicación nacionales y regionales abrieron sus emisiones televisivas, así como sus ediciones impresas, con titulares de esta naturaleza: “Congelar peajes le podría costar hasta $13,8 billones al país”. A partir de ese momento, el gremio lideró una cruzada para hacerle ver al gobierno la necesidad de ajustar las tarifas para así garantizar la buena marcha de un sector que, como el de la infraestructura, no solo genera empleo, modernidad y competitividad, sino que además es pieza clave -mediante las carreteras- para impulsar el turismo, una de las principales banderas de la administración Petro. Es claro que la decisión del gobierno no solo generó una sacudida en las finanzas públicas, sino que, como lo advirtió la CCI, pudo contribuir al deterioro de la confianza inversionista, la misma que ha permitido hacer realidad los proyectos que, desde 2012, con la puesta en marcha de las 4G, se han convertido en uno de los ciclos de obras más grandes de la historia del país.

125

LA RUTA DEL PROGRESO

“El pragmatismo, entonces, ese mismo pragmatismo con el que seis gobiernos emprendieron una revolución en infraestructura, es un derrotero que no debe perder de vista el gobierno Petro. Debe asumir una visión muy pragmática para desarrollar de manera exitosa los proyectos que la Nación requiere. Así mismo, el andamiaje institucional y técnico que se ha construido en los últimos años tiene que ser conservado, ya que es fundamental contar con una interlocución estable con el Gobierno debido a que las concesiones son negocios proyectados a 20 o 30 años”, explica con vehemencia Caicedo Ferrer. No puede olvidarse que el país sigue atrasado en infraestructura -sentencia el exministro de Transporte, Germán Cardona- y debe insistirse en que invertir en obras civiles bien hechas resultará en un verdadero ‘gana gana’ para todos los colombianos quienes ya utilizan vías de especificaciones superiores en comparación a hace 15 años. A esta dinámica se suma que el desarrollo de infraestructura concesionada ha reflejado el trabajo riguroso de compañías nacionales y extranjeras bajo parámetros éticos y de muy alta calidad. Pero, por otro lado, tampoco el país puede soslayar el imperativo de poner al día su red de vías terciarias. Vías terciarias: de discusiones y soluciones No terminaba el gremio de digerir las consecuencias que podría acarrear el congelamiento de las tarifas de los peajes, cuando un nuevo anunció estremeció la entraña del sector. En la noche del 4 de mayo de 2023, el Congreso de la República -en último debate-

126

CAPÍTULO 6 - LOS DESAFÍOS DEL CAMBIO

aprobó el Plan Nacional de Desarrollo (2022-2026), e incorporó en él seis artículos que en su conjunto no solo allanaban el camino para expandir la corrupción, sino que también abrirían, a juicio de la CCI, un enorme boquete para que proliferase la entrega de obras civiles fallidas, con bajísimos estándares de calidad. De igual manera, sus incisos pondrían en riesgo a la industria de las pymes de ingeniería en las regiones y, además, serían caldo de cultivo para que la contratación especializada pudiese quedar en manos inexpertas. Grosso modo, todo lo anterior se derivaba de la propuesta del presidente Petro en el sentido de encomendar la construcción de vías terciarias a las juntas de acción comunal. El Plan de desarrollo, sentaría las bases para que tal propósito pudiese materializarse, según los presupuestos del mandatario. No obstante las buenas intenciones del gobierno, el espíritu de los artículos en mención -los incluidos aquella noche en el Plan- contrariaba abiertamente la selección objetiva de oferentes, pues sus planteamientos darían vía libre a la contratación directa. Teniendo en cuenta que la aprobación de los referidos artículos en el PND limitaba la pluralidad de oferentes y coartaba la libre competencia en ciertos procesos de contratación con el Estado -por cuanto se promovía allí la contratación directa- era evidente que se abriría un espacio para que la corrupción entrase a manos llenas cuando de adjudicar un proyecto de infraestructura se tratase. De cara a lo aprobado en el PND, quedaba claro para el gremio, entonces, que ciertos procesos contractuales (amparados bajo la figura de Asociaciones Público-populares) favorecerían a determi-

127

LA RUTA DEL PROGRESO

nados segmentos poblacionales e irían en contra de otros, como las pequeñas y medianas empresas que hoy se asientan en las regiones. Así, en un evidente contrasentido, serían entonces los grupos comunitarios los llamados a realizar labores especializadas y no los ingenieros que son, justamente, los profesionales idóneos para tal fin. Ante la protuberante falta de competencia en los procesos de contratación con el Estado, quedaba al descubierto -con la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo- que los proyectos -la construcción y mejoramiento de vías terciarias- no contarían con la planeación requerida (estudios y diseños). Así, con un deficiente ejercicio de planeación, los recursos destinados a financiar la iniciativa nunca serían suficientes. “La consecuencia se verá reflejada -sentenciaba en ese momento el gremio- en obras inconclusas y con muy bajos estándares de calidad”. Las repercusiones que acarrearía la aprobación -en el PND- de los artículos en discusión, en su momento fueron resumidas por Caicedo Ferrer con una frase lapidaria: el comienzo del fin de las pequeñas y medianas empresas de ingeniería del país. El asunto no era menor. Las vías terciarias, en efecto, siempre han sido un flanco prioritario, pues a lo largo y ancho del país se extienden alrededor de 142.000 km de estas vías. De ese gran total, cerca del 24% está en mal estado ya que, durante los últimos años, no tuvieron ningún tipo de intervención. Pero además tan solo el 6% de ellas está pavimentado. Son cifras elocuentes. De ahí que -frente a los derroteros del Plan de Desarrollo- la CCI, a mediados del 2023 le planteara al go128

CAPÍTULO 6 - LOS DESAFÍOS DEL CAMBIO

bierno del presidente Petro la opción de ejecutar, de manera conjunta (juntas de acción comunal-pymes de ingeniería) la construcción y el mejoramiento de las mencionadas vías: “Las juntas de acción comunal cooperarán en la intervención de las mencionadas vías. Pues bien, quiero manifestar que, el país, puede contar con las pymes de ingeniería de las regiones, para complementar tal cometido con el debido soporte técnico. Recordemos que la ausencia de ese contenido técnico fue detonante para el fracaso rotundo de planes de vías rurales, como el tristemente célebre “Plan 2.500 kms”. El Invías y el Ministerio de Transporte han aprobado una serie de métodos constructivos que, a la luz de los expertos, son los más convenientes para la estabilización de los suelos, el mantenimiento y la recuperación de las vías terciarias departamentales y municipales”, dijo en su momento el presidente del gremio. Las discusiones continuaban, en este sentido, mientas se terminaba de escribir este libro. Infraestructura para reactivar la economía La ejecución de infraestructura de transporte, sin duda, es una herramienta que no solo genera encadenamientos productivos, sino empleos directos y, también, la demanda de bienes y servicios de sectores como industria, comercio y financiero. De acuerdo con los cálculos de Fedesarrollo, si se aumenta anualmente en 0,5% del PIB la inversión en obras civiles, se generaría un crecimiento de 0,8% en la economía. Y, por otra parte, cada billón de pesos adicional para el sector tiene el potencial de generar 28.000 nuevos puestos de trabajo.

129

LA RUTA DEL PROGRESO

Por estas razones, en el segundo semestre de 2023, la Cámara insistió al Gobierno Petro en la importancia del sector para dinamizar la economía (gracias a su condición contracíclica), pues los resultados del sector de obras civiles no eran los más alentadores por esos días: para el segundo trimestre del 2023 la contracción fue de -17,9%, mientras que en el primer trimestre el dato fue de -14,9%. Estos números se sumaron a resultados que, tras la pandemia, continuaron encendiendo las alarmas del sector. En 2022 la construcción de obras civiles se contrajo un -3,7% y, a su vez, en el 2021 la situación fue similar con una caída de 4,6%. Para el año 2020 la cifra fue de -28,9%, mientras -en contraste- para el año 2019 se registró un crecimiento con un dato del 10,7%. Entonces, de frente al complejo momento, la CCI, en cabeza de Caicedo Ferrer, decidió confeccionar un ‘Plan de choque’ para compartir con el gobierno y así marcar una pauta orientada a reactivar la economía, con la infraestructura como uno de sus principales motores: Uno de los primeros factores que tuvo en cuenta la CCI en su ‘Plan’, apuntó a reavivar la confianza y el apoyo de inversionistas y financiadores en el modelo de concesiones. Y una acción fundamental -incluida por el gremio- fue la de actualizar las tarifas de los peajes (congeladas en 2023) y la cancelación del compromiso soberano por descalce de vigencias futuras a las concesiones. Como segundo factor para asegurar buenos resultados del sector -y para la economía- en su lista de pendientes la Cámara avocó

130

CAPÍTULO 6 - LOS DESAFÍOS DEL CAMBIO

por la resolución de problemas por parte de la institucionalidad gubernamental (en concreto de la Agencia Nacional de Infraestructura) para dejar en firme cierres financieros faltantes de los proyectos de 4G y, además, ponerle el pie en el acelerador a iniciativas con retrasos de bulto. Algunas de ellas Santana-Mocoa-Neiva, Mulaló-Loboguerrero, Bucaramanga-Pamplona, la iniciativa privada Girardot-Ibagué-Cajamarca y la Perimetral Oriental de Bogotá. A esta urgencia de culminar la totalidad de los proyectos de cuarta generación, como manifestó el gremio al Gobierno a través de una misiva, se sumó la necesidad de garantizar cronogramas de obra contractuales correspondientes a las iniciativas de la quinta generación de concesiones (5G) como la Malla Vial del Valle-Accesos de Cali y Palmira, la IP ALO Sur, los Accesos Norte de Bogotá Fase II, las vías Puerto Salgar-Barrancabermeja, Barrancabermeja-San Roque y Buga-Buenaventura, así como la neurálgica Ruta Caribe. Otro de los frentes que, a juicio del gremio, no podría descuidar el gobierno -no solo en materia contracíclica sino para asegurar el futuro de una quinta generación de concesiones- apuntaba a dar celeridad a las licitaciones de los proyectos bajo la figura de APP que para finales de 2023 ya estaban estructurados. Esto significa, como lo ha calculado la Cámara, que con cierre a 2023, en la Agencia Nacional de Infraestructura había un listado de iniciativas por $22 billones en distintas etapas de estructuración que, de ponerse en marcha, podrían generar más de 600.000 empleos en los próximos años.

131

LA RUTA DEL PROGRESO

Por otra parte, la CCI, en su ‘Plan de choque’ recomendó que las capitales del país deberían ser tenidas en cuenta de cara al proceso de reactivación de la economía ya que, en muchos casos, estas no reportaban inversiones notables. Sin embargo, vale destacar procesos como el de Bogotá en donde -para finales de 2023- avanzaban importantes megaobras como la Primera Línea del Metro y las troncales de TransMilenio de la Avenida 68 y de la Avenida Ciudad de Cali. El gobierno, recibió de la mejor manera la propuesta del gremio. Proyectos con carácter urgente Aún con positivos resultados -como los que a finales de 2023 daban cuenta de casi un 80% de avances de la cuarta generación de concesiones-, el expresidente de la Agencia Nacional de Infraestructura, Manuel Gutiérrez, afirma que la Nación debe asegurar la continuación del exitoso proceso de los últimos años y, por supuesto, apurar el paso para adjudicar los proyectos pendientes, lo cual aportaría a la dinámica económica nacional. Primero, a su juicio, se debe avanzar con los proyectos carreteros para garantizar no solo que se construyan bien, sino que tengan un buen funcionamiento. Después ya pueden desarrollarse los proyectos férreos que, durante años, han estado en la lista de deberes de varios gobiernos. “Con las 5G se espera que se hagan esos proyectos tan necesarios para la competitividad”. Entre los grandes pendientes están, por ejemplo, la vía entre Villeta y Guaduas (ambos en Cundinamarca) la cual, desde hace dé-

132

CAPÍTULO 6 - LOS DESAFÍOS DEL CAMBIO

cadas, espera una solución para mejorar la conectividad del centro del país con el Caribe y otras regiones. Otros retos apuntan a que el centro de Colombia tenga una salida alternativa hacia los Llanos Orientales, a la solución de los problemas viales en el Cauca (conexión con el suroccidente y centro del país), a que Santander y Norte de Santander cuenten con más carreteras, entre otros. A lo anterior, como la CCI lo manifestó al Gobierno, se suma la necesidad de definir prioridades para sacar adelante proyectos férreos como La Dorada-Chiriguaná e iniciativas aeroportuarias (IP) como el Aeropuerto Rafael Núñez, de Cartagena; el Aeropuerto Gustavo Rojas Pinilla, de San Andrés, el nuevo aeropuerto de Cartagena; el Aeropuerto de Cali; el Campo de Vuelo (pistas de El Dorado); y la ampliación del Aeropuerto El Dorado para que pueda contar con una capacidad mayor a los 60 millones de viajeros al año (al cierre de 2022 la terminal aérea registraba un movimiento de 36 millones). Es claro que bajo la propuesta multimodal que plantea la quinta generación de concesiones, resulta clave volcar esfuerzos al tren entre La Dorada (Caldas) y Chiriguaná (Cesar) para así consolidar una verdadera médula espinal férrea que permita conectar la carga al modo carretero y, por supuesto, al río Magdalena cuya navegabilidad continúa siendo uno de los propósitos pendientes de la Nación. Y, por otro lado, también es clave hacer realidad el billonario proyecto del Canal del Dique que traerá enorme beneficio social y ambiental al Caribe colombiano. Definir prioridades significa acordar medidas extraordinarias y tomar decisiones contundentes que pongan en marcha estos pro-

133

LA RUTA DEL PROGRESO

yectos (de 4G y 5G) (que demandarán un total de recursos mayor a los $40 billones y forman parte del Plan Maestro de Transporte Intermodal 2015-2035) que, sin duda, son fundamentales para promover el crecimiento de la economía y dar a los colombianos mejor conectividad y bienestar. Las APP de carácter social Aunque el sector de la infraestructura ha recibido mensajes que tratan de alimentar la incertidumbre frente al desarrollo de nuevos proyectos bajo el modelo de concesiones, el Gobierno de Gustavo Petro, desde su llegada, mostró su interés de acudir a la figura de Asociaciones Público Privadas para poner en marcha importantes obras asociadas a sectores como salud, educación (universidades y colegios), e incluso, justicia (cárceles). La Cámara sugirió que bajo estas reglas -y con el respaldo técnico e institucional de la Agencia Nacional de Infraestructura- pueden hacerse grandes proyectos como plantas de tratamiento de aguas residuales, distritos de riego, y otras infraestructuras necesarias para el bienestar general. Y, además, le mostró su apoyo irrestricto al Gobierno para hacer realidad estas importantes iniciativas que necesitan decenas de regiones de Colombia. Desde el Gobierno quedó claro que el modelo de APP se constituye en una solución exitosa para atender las crecientes necesidades de infraestructura de las regiones y lograr alejarlas de la pobre-

134

CAPÍTULO 6 - LOS DESAFÍOS DEL CAMBIO

za. Incluso, el propio gobierno, tiene presente que la figura de APP cuenta con un recorrido y unos resultados que dan fe del desarrollo de iniciativas de la mano del sector privado. Con el Plan de Desarrollo del presidente Gustavo Petro, a la ANI se le dio la facultad de ampliar la provisión de infraestructura pública y así poder emprender la maduración de estos proyectos sociales. Con corte a finales de 2023, según datos del Ministerio de Transporte y de la ANI, había estructurados cinco hospitales de alta complejidad, cuatro infraestructuras educativas y cuatro proyectos asociados a agua y saneamiento básico. Por ejemplo, en saneamiento está el desafío de construir un acueducto para la ciudad de Santa Marta, mientras que en salud se proyecta la construcción de tres importantes hospitales para Bogotá. A la lista de 14 grandes proyectos enmarcados en las tres dimensiones en mención (que incluyen dos bloques de 18 colegios que se harán en Ibagué y Soacha), el Gobierno espera ir sumando nuevas iniciativas de corte social que serán evaluadas y maduradas cuidadosamente por la ANI en los próximos años. La necesidad de asegurar recursos Además de las expectativas asociadas al desarrollo de vías terciarias, la Cámara ha considerado que el Gobierno debe garantizar los recursos necesarios para que lleguen a buen puerto los proyectos que estarán en manos del Instituto Nacional de Vías (Invías) entre los cuales no solo está Caminos Comunitarios para la Paz

135

LA RUTA DEL PROGRESO

(vías rurales), sino otras iniciativas como ‘Colombia Avanza’ y ‘Legalidad y reactivación’. Son $43 billones que se invertirán en estos programas al año 2030. El gremio también manifestó a los ministerios de Hacienda y Transporte que, para mejorar los niveles de conectividad nacional en el corto y mediano plazo, es necesaria una buena coordinación entre el Gobierno Nacional y las administraciones locales con el fin de buscar los recursos que financiarán proyectos estratégicos teniendo en cuenta no solo aquellos que provienen del Presupuesto General de la Nación, sino de otras fuentes clave como la valorización, las obras por impuestos y el Sistema General de Participaciones. A esta tarea, finalmente, queda sumarle la pronta revisión de la efectividad del Sistema General de Regalías que continúa sin asignar recursos billonarios para adelantar importantes proyectos en las regiones más apartadas que, sin duda, siguen con un elevado déficit de infraestructura.

La Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI) cumplió dos décadas de existencia en junio de 2023 y en una tarea titánica logró poner este sector como prioridad nacional en la mesa de la discusión pública, transformarlo institucionalmente, incentivar y robustecer las normativas beneficiosas para su desarrollo, generar planes de largo aliento, incentivar el transporte intermodal, impulsar e implementar buenas prácticas en la contratación de constructores, consultores e interventores de obras públicas, y

136

CAPÍTULO 6 - LOS DESAFÍOS DEL CAMBIO

promover de manera directa la inversión constante bajo el marco del desarrollo sostenible. Su creación, equivalió a un experimento audaz, pues era un reto congregar y aglutinar en una misma institución a sectores (concesionarios, constructores, consultores e, incluso, proveedores) con problemáticas y características diferentes, pero hoy después de dos décadas, los resultados son los que hablan del gran aporte de la CCI al país.

137

Fragmento de la nota introductoria de Felipe González Expresidente del Gobierno de España. Madrid, octubre 2023.

POR UNA COLOMBIA UNIDA