Evaluation des Pilotprojekts „In guten Händen“

Evaluation des Pilotprojekts „In guten Händen – Von Caritas zuhause betreut“

Modell für faire Care-Migration Executive Summary der mit Unterstützung der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit durchgeführten externen Evaluation Dr. phil. Claudia Heinzmann, im Auftrag von Caritas Schweiz Basel/Luzern 05. Mai 2014

Ausgangslage Das Pilotprojekt „In guten Händen – Von Caritas zuhause betreut“ wurde im Herbst 2012 von Caritas Schweiz in Kooperation mit ihrer rumänischen Partnerorganisation Alba Iulia (Transsylvanien/Siebenbürgen) lanciert. Die beiden Projektpartner engagieren qualifiziertes Personal zur Betreuung betagter und betreuungsbedürftiger Menschen für drei Monate in einem Privathaushalt der Schweiz. Die Betreuerinnen und Betreuer sind bei Caritas Alba Iulia angestellt und kehren nach ihrem Einsatz an ihren Arbeitsplatz in Rumänien zurück. Mit dem Projekt soll eine arbeitsrechtlich korrekte, faire Form der Pendelmigration geschaffen werden, mit der eine permanente oder längerfristige Migration von Pflegepersonen aus Rumänien verhindert und dem Bedürfnis älterer Menschen in der Schweiz nach einer bezahlbaren Betreuung zu Hause entsprochen werden kann.

Zum Abschluss der Pilotphase wurde im Januar 2014 eine dreiwöchige externe Evaluation in Auftrag gegeben, mit der die Projektziele überprüft und Empfehlungen für die Weiterführung des Projekts aufgezeigt werden sollen. Basis der Studie bilden explorative Gespräche und Experteninterviews mit Kundinnen und Kunden in der Schweiz, dem Fachpersonal von Caritas Alba Iulia, das in der Schweiz gearbeitet hat, Angehörigen, Vorgesetzten und Behördenmitgliedern sowie Projektverantwortlichen in der Schweiz und Rumänien. Die Interviews werden durch Dokumentenanalyse sowie eine teilnehmende Beobachtung in der pflegerischen Praxis des spitalexternen Dienstes von Caritas Alba Iulia ergänzt. In einem Fragebogen sind zusätzlich relevante Daten zu den Betreuungspersonen und den Pflegeteams von Caritas Alba Iulia erhoben worden.

Hintergrund und Inhalt des Pilotprojekts Mit dem Pilotprojekt reagieren die beiden Partnerorganisationen auf mehrere, ineinander verwobene Problembereiche: ein Mehrbedarf an Pflege und Betreuung durch eine steigende Zahl betagter Menschen in der Schweiz, ein gesundheitspolitischer Trend zur ambulanten Versorgung sowie das Bedürfnis vieler älteren Menschen, möglichst lange zu Hause leben zu können. Diese gesellschaftlichen Entwicklungen und individuellen Bedürfnisse können weder privat durch Angehörige, Bekannte oder Nachbarn noch durch staatliche Einrichtungen aufgefangen werden, die eine Betreuung zu Hause unterstützen. Die Lücke wird vermehrt durch ein Angebot an zumeist weiblichen Care-Arbeiterinnen aus osteuropäischen Staaten geschlossen, die aufgrund der schlechten Wirtschaftslage und geringen Löhne in ihren Heimatländern als Pendelmigrantinnen für wenige Wochen Betreuungsarbeiten in einem Privathaushalt leisten, zum Beispiel in Deutschland, Österreich oder der Schweiz. Sie sind durch Vermittlungsagen-

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turen oder den jeweiligen Privathaushalt angestellt und arbeiten unter oft prekären Bedingungen. Darüber hinaus fehlen sie als Fachkräfte in den Herkunftsländern, die gerade im Gesundheitssektor häufig mit ähnlichen Problemen konfrontiert sind wie beispielsweise die Schweiz.

Die Betreuerinnen und Betreuer von Caritas Alba Iulia, die einen Einsatz in der Schweiz leisten, sind Angehörige der Ungarisch sprechenden Minderheit in Rumänien. Nach Ausstellung eines ungarischen Passes profitieren sie dank des Freizügigkeitsabkommens der EU/EFTAStaaten von der vollen Personenfreizügigkeit. Die meisten von ihnen arbeiten als Pflegefachkräfte im spitalexternen Dienst der sozialmedizinischen Abteilung von Caritas Alba Iulia oder haben bei der Organisation einen halbjährigen Kurs als Altenpflegerinnen oder -pfleger absolviert. Zur Vorbereitung ihres Einsatzes absolvieren die Betreuenden bei Caritas Alba Iulia einen zweimonatigen Kurs, in dem sie insbesondere Deutschkenntnisse erwerben, aber auch mit dem Leben in der Schweiz vertraut gemacht werden. Die Betreuungsarbeiten in der Schweiz umfassen im Wesentlichen die Bereiche Haushaltsführung und einfache pflegerische Handreichungen. Eine besondere Aufgabe liegt zusätzlich in der emotionalen und sozialen Unterstützung der betreuten Menschen. Der Lohn ist gemäss Normalarbeitsvertrag für Hausangestellte (NAV) geregelt, die Höchstarbeitszeit beträgt 45 Stunden. Die Betreuenden haben neben täglichen Freistunden Anspruch auf eineinhalb freie Tage pro Woche. In dieser Zeit sorgen die Angehörigen oder eine von ihnen beauftragte Person für die Betreuung der Klientin oder des Klienten. Damit die Kommunikation mit den Angehörigen in Rumänien gewährleistet ist, muss der Betreuungsperson ein Internetanschluss zur Verfügung stehen. Während des Einsatzes sind die Einsatzleitungen von Caritas Schweiz und Alba Iulia Ansprechpartner für Fragen und Probleme, die Einsatzleitung in der Schweiz geht des Weiteren auch persönlich bei den Kundinnen und Kunden bzw. Betreuungspersonen vorbei.

Grosse Nachfrage – unerwartet geringe Beteiligung Das Pilotprojekt, das im Oktober 2012 in den Kantonen Luzern, Zug und Zürich startete, ist in der Schweiz auf reges Interesse gestossen. Meistens waren es Angehörige, die für ihre betagten Eltern eine private Betreuungsperson suchten. Der hohen Nachfrage in der Schweiz steht eine vergleichsweise geringe Zahl an Betreuungspersonen aus Rumänien gegenüber, die sich bis jetzt am Pilotprojekt beteiligt haben. Von den 271 Angestellten des spitalexternen Dienstes von Caritas Alba Iulia leisteten bis Ende Februar 2014 30 Betreuerinnen und Betreuer mindestens einmal einen Einsatz in der Schweiz. Zusätzlich absolvieren derzeit 11 Betreuende den zweimonatigen Deutschkurs oder warten auf einen Einsatz in der Schweiz. Bis Ende 2013 kam es zu insgesamt 19 Betreuungsarrangements. Diese Zahlen liegen weit unter den für die Pilotphase ursprünglich vorgesehenen 200 Pflegefach- und Altenpflegepersonen, die ca. 50 Kundinnen und Kunden in der Schweiz betreuen sollten.

Die Gründe für die unerwartet tiefe Beteiligung der Angestellten von Caritas Alba Iulia sind vielfältig. Zu ihnen gehören beispielsweise:  fehlende Zugehörigkeit der Mitarbeitenden zur ungarischen Minderheit in Rumänien (ca. 40 Personen);  versicherungsrechtliche Fragen (zum Beispiel keine Auszahlung von Kindergeld oder keine Einzahlung in Pensionskasse bei einer Erwerbstätigkeit in der Schweiz);  fehlende Einsatzmöglichkeiten durch organisatorische Schwierigkeiten in den Pflegeteams bei Abwesenheit einer Pflegeperson;  Mitarbeitende haben kleine Kinder und/oder Probleme bei der Organisation einer Kinderbetreuung für drei Monate; 2

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 vergleichsweise lange Vorbereitungs- und Einsatzzeiten im Gegensatz zu anderen Formen der Pendelmigration (z.B. zwei- bis dreiwöchige Betreuungsarbeiten im Ausland, die während des Urlaubs geleistet werden);  Wartezeiten auf einen Einsatz, die teilweise mehrere Monate dauern;  fehlender Bekanntheitsgrad des Projekts und Unsicherheit gegenüber einem neuen Angebot in der Testphase.

So vielfältig die Gründe gegen eine Beteiligung am Pilotprojekt, so vielfältig sind die Motive, die die Betreuungspersonen für ihren Einsatz in der Schweiz angeben: Bei vielen ist der im Vergleich zu ihrem Bruttomonatslohn von ca. 850-1'100 RON (ca. 240-315 CHF/ca. 190-245 Euro) hohe Verdienst massgebliches Argument für ihre Arbeit in der Schweiz. Mit dem Geld sollen zum Beispiel Schulden beglichen sowie Wünsche und Lebensziele erfüllt werden, so etwa die Renovierung des Hauses, der Kauf eines neuen Autos oder die Bezahlung einer weiterführenden Ausbildung der Kinder. Weitere Begründungen für eine Teilnahme sind beispielsweise Spracherwerb, Selbstbestätigung, Neugier sowie Realisierung früherer Reiseideen.

Zufriedenheit bei den Betreuenden und Betreuten Bei den befragten Personen zeigt sich, dass die Projektziele auf individueller Ebene insgesamt erreicht worden sind. Die Betreuerinnen und Betreuer fühlen sich vor und während ihres Einsatzes gut unterstützt und arbeitsrechtlich abgesichert, insbesondere schätzen sie die Möglichkeit, an ihren alten Arbeitsplatz zurückzukehren zu können. In ihrer Freizeit haben sie die Gelegenheit, sich mit anderen Projektteilnehmenden zu treffen. Per Skype findet ein regelmässiger Kontakt zu den Angehörigen in Rumänien statt, durch den auch ein Teil der Kinderbetreuung fortgesetzt wird. Die Betreuung der minderjährigen Kinder ist durch Familienangehörige gewährleistet. Sie erfolgt in den meisten Fällen durch die zurückbleibenden Ehemänner oder -frauen.

Auch die Zielsetzungen in Bezug auf die betagten Menschen und ihre Angehörigen in der Schweiz können weitgehend als erfüllt betrachtet werden, wobei hier allerdings die Datenlage sehr eingeschränkt ist. Die befragten Angehörigen fühlen sich durch das Angebot von Caritas entlastet und in der Sicherheit, dass sie ein rechtlich abgesichertes Betreuungsarrangement eingehen, das ihrer Mutter oder dem Vater ermöglicht, in der vertrauten Umgebung zu bleiben. Die Klientinnen und Klienten erfahren nach Einschätzung ihrer Angehörigen eine professionelle, persönliche Betreuung, die sich stabilisierend und fördernd auf die oft demenzkranken Menschen auswirkt.

Herausforderungen für Caritas Alba Iulia Im Gegensatz zur insgesamt grossen Zufriedenheit auf individueller Ebene ist Caritas Alba Iulia durch das Pilotprojekt in organisatorischer und finanzieller Hinsicht mit diversen Problemen konfrontiert. Die 14 Pflegeteams der sozialmedizinischen Abteilung sind durch die Abwesenheit ihrer Kolleginnen und Kollegen stark betroffen und versuchen, die Lücke durch Mehrarbeit und Neuanstellungen zu schliessen. Die Rekrutierung von geeignetem Pflegefachund Altenpflegepersonal erweist sich jedoch als schwierig und zeitaufwändig. Um die Betreuung zu gewährleisten, muss beispielsweise das Personal aufgrund der grossen Distanzen vor Ort wohnen, ebenso muss Caritas Alba Iulia mit Lokalbehörden verhandeln, um die Anstellung von neuem Personal zu finanzieren. Teilweise deuten sich Konflikte zwischen den 3

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Mitarbeitenden an, auch wenn der Entscheid der Kolleginnen und Kollegen, einen Einsatz in der Schweiz zu leisten, von den Teammitgliedern unterstützt wird. Durch Umorganisation, Neuplanung und Neuanstellungen ergeben sich ausserdem diverse indirekte Kosten, die in der ursprünglichen Budgetplanung unberücksichtigt geblieben sind und selbst mit den bisher erfolgten Administrativentschädigungen von Caritas Schweiz nicht gedeckt werden können.

Wirkungen des Projekts auf die Abwanderung bei Caritas Alba Iulia Wie andere Nichtregierungsorganisationen in Rumänien ist Caritas Alba Iulia seit dem Sturz des Ceauşescu-Regimes zu einem bedeutsamen regionalen Wirtschaftsfaktor geworden und beschäftigt derzeit ca. 600 Angestellte. 2011 sah sich die Organisation vermehrt mit dem Problem einer kurz- und längerfristigen Migration ihres Pflegefach- und Altenpflegepersonals konfrontiert, etwa 16 Personen kündigten, weil sie im Ausland arbeiten wollten. Diese Entwicklung sollte durch das Pilotprojekt „In guten Händen“ aufgefangen werden. Aus den Daten lassen sich diesbezüglich drei Effekte ableiten:  Stabilisierung: Nach Einführung des Pilotprojekts 2012 gab es bei Caritas Alba Iulia keine Kündigungen mehr, die mit einem Auslandseinsatz begründet wurden, was Vorgesetzte als unmittelbare, positive Folge des Projekts werten. Von einigen wenigen ehemaligen Angestellten ist ausserdem bekannt, dass sie aufgrund des Projekts zurückgekehrt sind, genaue Daten hierzu fehlen jedoch. In einem einzigen Fall kam es durch das Angebot zu einer langfristigen Abwanderung einer Betreuungsperson in die Schweiz.  Lenkung: Ungefähr ein Drittel der Betreuerinnen und Betreuer wählt eine Teilnahme am Pilotprojekt als Alternative zu kurzfristigen, oft prekären Betreuungsarbeiten im Ausland, die sie zum Beispiel während ihres Urlaubs verrichtet haben.  Förderung der Pendelmigration: Etwa ein Drittel der Betreuerinnen und Betreuer hatte zuvor keine Absicht oder nur eine vage Idee, im Ausland zu arbeiten. Sie wurden erst mit dem Projekt zu Pendelmigrantinnen und -migranten. Allerdings lassen die Daten keine Aussagen zu, was die Teilnehmenden getan hätten, wenn das Pilotprojekt nicht lanciert worden wäre.  Angesichts der bisher vergleichsweise geringen Projektteilnahme muss bedacht werden, dass das Problem der Abwanderung bei Caritas Alba Iulia möglicherweise kleiner ist als vermutet oder dass die Mitarbeitenden unter Umständen andere, zum Beispiel kürzere Formen der Pendelmigration vorziehen oder aufgrund ihrer Lebenssituation vorziehen müssen.

Weiterführende Entwicklungen bei Caritas Alba Iulia Auf einer individuellen und lokalen Ebene zeigen sich bei Caritas Alba Iulia erste weiterführende Entwicklungen, die durch das Pilotprojekt angeregt worden sind:  Die Betreuerinnen und Betreuer profitieren finanziell von ihrem Einsatz in der Schweiz. Vereinzelt errichten sie mit dem Verdienst ein eigenes Geschäft oder unterstützen das lokale Gewerbe indirekt, beispielsweise durch den Kauf des Baumaterials zur Renovierung ihrer Häuser. Ein Mehrwert des Projekts ergibt sich auch im Hinblick auf die Selbstkompetenz der Betreuungspersonen sowie die Organisation ihrer Arbeit bei Caritas Alba Iulia.

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 Bei Caritas Alba Iulia wurden durch das Pilotprojekt neue Arbeitsstellen geschaffen: Bis jetzt kam es zu 16 permanenten und 8 befristeten Neuanstellungen von Pflegefachund Altenpflegepersonal sowie zur temporären Anstellung einer Sozialarbeiterin.  Im Herbst 2013 begann Caritas Alba Iulia in zwei Projekten, die in enger, vor allem finanzieller Verbindung zum Pilotprojekt in der Schweiz geplant worden sind, Wohnund Betreuungsmöglichkeiten für betagte und demenzkranke Menschen in der Region einzurichten. Damit greift die Organisation neben der Schaffung von Arbeitsplätzen durch Neuanstellungen eines der zentralen regionalen und nationalen Probleme des Landes auf: Ähnlich wie in der Schweiz ist auch in Rumänien eine Zunahme der älteren Bevölkerung feststellbar, die – verstärkt durch Kurz- und Langzeitmigration sowie veränderte Familienstrukturen und Lebensformen – alleine wohnt. Sie werden bereits bisher von Caritas Alba Iulia oder ähnlichen Einrichtungen unterstützt, doch müssen zukünftig neue Formen der Betreuung eingerichtet werden, so etwa – wie in den beiden Projekten vorgesehen – eine stundenweise Betreuung von Demenzkranken oder Wohn- und Betreuungsmöglichkeiten für arme Betagte. Zusätzlich erweitern die Projekte das Angebot an pflegerisch-medizinischer Aus- und Weiterbildung für die Lokalbevölkerung, die einen wichtigen weiteren Entwicklungsfaktor Rumäniens darstellen.

Fazit: „In guten Händen“ als Modell für zirkuläre Migrationsformen?

Die Evaluation zeigt, dass eine rechtlich abgesicherte, persönlich begleitete Form der Pendelmigration, die den Betreuungspersonen eine Rückkehr an ihre bisherige Arbeitsstelle gewährleistet, viele Voraussetzungen erfüllen muss. Zum einen bedarf es seitens der Projektund Einsatzleitungen einer sorgfältigen Abklärung, regelmässigen Überprüfung und persönlichen Begleitung des Betreuungsarrangements, um die gesetzten Standards beizubehalten.

Dies ist mit Zeit- und Personalkosten verbunden und erfordert sowohl verbindliche Absprachen mit den Betreuten und den Betreuenden als auch zwischen den Partnerorganisationen.

Zum anderen muss berücksichtigt werden, dass die Care-Migrantinnen und -Migranten im Gegensatz zu individualisierten Formen der Pendelmigration Teil des Arbeitsumfeldes im Herkunftsland bleiben. Durch die wechselnd stattfindende, befristete Abwesenheit von Angestellten findet im Herkunftsland ein Eingriff in eine komplexe Arbeitsorganisation statt. Wie am Beispiel von Caritas Alba Iulia deutlich geworden ist, kann dies für die entsprechende Organisation mit weitreichenden finanziellen und organisatorischen Konsequenzen verbunden sein. Die Planung und Weiterführung des Pilotprojekts „In guten Händen“ oder ähnlicher Projekte muss deshalb in enger Zusammenarbeit mit der arbeitgebenden Organisation erfolgen, in die die Betreuenden nach ihrem Einsatz zurückkehren. Neben vielen Möglichkeiten bringt dies auch Limitierungen durch die Organisation selbst sowie den gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Kontext mit sich, in den die Arbeitgebenden eingebettet sind. Wie im Fall des Pilotprojekts kann dies dazu führen, dass die Ausgestaltung oder der weitere Ausbau des Projekts nicht wie erwünscht erfolgen kann.

Diese besondere Form der Pendelmigration beinhaltet aber auch vielversprechende Möglichkeiten. Das Angebot stellt für Care-Migrantinnen und -Migranten insbesondere eine Alternative zu prekären Formen zirkulärer Migration dar. Darüber hinaus vermindert es durch die Weiterbeschäftigung der zurückkehrenden Betreuungspersonen einen Brain- und Care-Drain auf lokaler und letztlich auch nationaler Ebene im Herkunftsland. Dieser Effekt wird verstärkt durch Neuanstellungen sowie die Entwicklung neuer Projekte zur Lösung dringender lokaler und überregionaler Probleme, wie dies beispielhaft mit den Angeboten von Caritas Alba Iulia zur Betreuung betagter und demenzkranker Menschen geschieht. Vor diesem Hintergrund 5

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kann das Pilotprojekt „In guten Händen“ durchaus Modellcharakter für zirkuläre Migrationsformen haben, wobei allerdings die konkrete Ausgestaltung, Umsetzung und langfristige Wirkung solcher Angebote zum jetzigen Zeitpunkt ebenso wenig absehbar sind wie diejenigen des Pilotprojekts.

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