El Apoyo Presupuestario en Bolivia Conceptos generales
EL APOYO PRESUPUESTARIO EN BOLIVIA: CONCEPTOS GENERALES Primera Edición, agosto de 2012 Material producido por la Delegación de la Unión Europea en Bolivia (DUE), con el apoyo financiero del Instituto de la Calidad S.A.U. Texto elaborado y revisado por los Oficiales de Programa de la DUE Adaptación de contenidos y diseño gráfico: Carmiña Salazar R. Ilustraciones: Susana Villegas A. Impresión: Artes Gráficas Sagitario SRL, La Paz Tiraje: 500 ejemplares Depósito Legal: 4-2-2372-12 La Paz - Bolivia, 2012
PRESENTACIÓN El Apoyo Presupuestario (AP) es un mecanismo de cooperación, mediante el cual se realizan transferencias de recursos financieros de una agencia externa de financiamiento a los Tesoros Nacionales de un país beneficiario, luego de cumplir los criterios de desembolso previamente acordados. El AP se presenta de dos formas: el Apoyo Presupuestario General (APG) que apoya una estrategia nacional de desarrollo y el Apoyo Presupuestario Sectorial (APS) que apoya estrategias de sectores específicos. Para quienes trabajan en áreas relacionadas con la cooperación al desarrollo, conocer las características, los conceptos y los beneficios del APS es fundamental. Con el objeto de mejorar el conocimiento de este tema en las instituciones públicas y entidades gubernamentales de Bolivia y de la cooperación internacional, la Delegación de la Unión Europea en Bolivia ha producido esta guía en la que se resume el marco conceptual del AP y se desarrolla su aplicación práctica. Estos materiales presentan también las principales características operacionales de los programas de APS en
Bolivia, sintetizan el circuito de aprobación y desembolsos de los tramos fijos y variables y el flujo de fondos, desde la transferencia de los recursos del Banco Central de Bolivia (BCB) a la Cuenta Única del Tesoro (CUT), hasta su administración mediante procedimientos nacionales. Estos materiales están destinados a clarificar los conceptos y procesos del APS, para los funcionarios públicos, los de la cooperación internacional y para la sociedad civil en general, generando así una herramienta que facilite el desarrollo de su trabajo. La primera parte, desarrollada en este volumen, está orientada a definir los principales conceptos vinculados al APS, entendido como una modalidad de asistencia externa dirigida a gobiernos receptores, a través de sus propios procesos y sistemas de asignación, gestión financiera, adquisición y contabilidad. Esta es una iniciativa dinámica que se irá actualizando en función de los cambios en el proceso de gestión de las finanzas públicas bolivianas y de los lineamientos de la Comisión Europea.
Kenneth Bell Jefe de la Delegación de la Unión Europea en Bolivia
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¿Cuáles son los ANTECEDENTES del Apoyo Presupuestario? Las primeras experiencias de apoyo presupuestario se remontan a la década de los noventa. En el marco de un proceso de redefinición para lograr que la ayuda sea más eficaz, los organismos financiadores desarrollaron iniciativas dirigidas a promover una asistencia más eficiente, además de un mayor volumen de ayuda. Existen seis hitos para comprender la evolución del Apoyo Presupuestario:
OBJETIVOS DEL MILENIO
2000
Es el punto de partida para la ayuda internacional al desarrollo. Este documento es el precursor de una serie de iniciativas destinadas a incrementar el volumen y la eficacia de la ayuda. Refleja una estrecha colaboración entre los donantes y los países beneficiarios.
CONSENSO DE MONTERREY
2002
Es el documento resultante de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, organizada por las Naciones Unidas. Plantea la movilización de recursos financieros para reducir la pobreza en el mundo.
DECLARACIÓN DE PARÍS
2005
Bajo el objetivo prioritario de reducir la pobreza en el marco del desarrollo sostenible, se acuerda generar una auténtica asociación en la que los países en vías de desarrollo claramente estén a cargo de sus propios procesos de crecimiento. Sus principios son: alineación, armonización, apropiación y fomento a la gestión por resultados y a la rendición de cuentas.
CONSENSO EUROPEO SOBRE DESARROLLO
2005
Presenta una visión común que orienta la actuación de la Unión Europea (UE) en el ámbito de la cooperación al desarrollo. La UE ocupa el primer lugar en cuanto a la ayuda mundial al desarrollo, con un 55% del total.
AGENDA DE ACCIÓN DE ACRA (AAA)
2008
Su objetivo es acelerar y profundizar la aplicación de la Declaración de París en términos de desarrollo. Se compromete a erradicar la pobreza y promover la paz, a través de la construcción de asociaciones más fuertes y eficaces, que permitan a los países en vías de desarrollo cumplir sus objetivos de crecimiento.
DCD-DAC BUSAN, COREA
2011
El Development Cooperation Directorate (DCD-DAC) de la Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), mediante el Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda, ha organizado reuniones plenarias de seguimiento de la Declaración de París y del AAA, abordando las temáticas específicas de apropiación y rendición de cuentas, utilización de los sistemas país, gestión por resultados, transparencia y temas específicos relacionados con la cooperación Sur-Sur.
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¿Qué es el APOYO
PRESUPUESTARIO?
El Apoyo Presupuestario (AP) es una transferencia de recursos financieros de una agencia externa de financiamiento a los Tesoros Nacionales de un país benefistión de ciario, que se hace luego de cumplir criterios de onal de Ge ci a n a m e sist ¿Qué es un desembolso previamente acordados. úblicas? Finanzas P
Estos recursos se convierten en parte integrante de los recursos globales del país; por tanto, son utilizados de acuerdo con los sistemas nacionales de Gestión de Finanzas Públicas (GFP) y de planificación.
Los organismos internacionales no realizan un seguimiento al uso de los fondos del AP, sino al sistema general de GFP del país y, en particular, a los indicadores de resultados, pactados de manera mutua.
las entidades inistrativos de m d a s to en recursos y de elem captación de la Es el conjunto le el ib os p hacen os y metas d ón de objetiv públicas, que ci re nc co la . ible para y eficiente pos su aplicación a más eficaz rm fo la en Estado, istración de la admin e rt a p n a contabilidad, s que form tesorería, la la Los elemento o, st ue p de bienes, n: el presu administración la financiera so , , es on ci ta e información y contra s sistemas d lo las compras y n ió rs ve de in los proyectos s. ro entre ot
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“Hay un gobierno que tiene una estrategia, una política, unas finanzas públicas (que se gestionan de una determinada manera), una situación macroeconómica y fiscal. Si todo esto se da, evidentemente el AP lo que hace es desarrollarse sobre ese campo. Es un campo fértil para que el AP llegue, prenda y se desarrolle”.
tra
opinión
Tesoro Nacional del país beneficiario
César Moreno Oficial de Programa, DUE
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¿Cuáles son los principios del Apoyo Presupuestario?
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Mutua rendición de cuentas
Previsibilidad
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Armonización
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AP
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Alineación
Gestión orientada a resultados
Apropiación
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Fungibilidad y no trazabilidad
El apoyo presupuestario debe ser más que una simple transferencia financiera. Es parte de un conjunto de acciones que incluye: el diálogo político, la evaluación de los resultados, el desarrollo de las capacidades y otras intervenciones de apoyo. El AP establece siete principios clave.
Alineación
Previsibilidad
Mecanismo orientado a la unificación de los procesos alrededor de planes y políticas nacionales. Bajo el liderazgo del Gobierno del país receptor, busca fortalecer las instituciones nacionales.
En un AP, la previsibilidad de los fondos supone el conocimiento ex ante del monto a ser recibido en un desembolso de tramo fijo o de tramo variable. Es importante para el proceso de planificación y presupuesto sectoriales.
Armonización
Mutua rendición de cuentas Determina la capacidad de los donantes para proporcionar un marco general de coordinación acorde con el país beneficiario.
Apropiación
El apoyo presupuestario debe coadyudar a un país a elaborar e implementar sus propias estrategias de desarrollo.
Fungibilidad y no trazabilidad
Un recurso fungible supone un valor similar de pago. Para el caso del AP quiere decir que los recursos europeos transferidos al TGN se fungen o fusionan con los recursos locales del país, por lo que no puede hacerse un seguimiento presupuestario de su uso (fondos no trazables).
Gestión orientada a resultados
El apoyo presupuestario debe centrarse en conseguir resultados medibles, los cuales deben estar relacionados a indicadores apropiados (SMART)1.
El AP debe facilitarse de manera que mejore la rendición de cuentas de los gobiernos con sus ciudadanos, con los parlamentos nacionales y con los organismos superiores de auditoría. 1
SMART (por sus siglas en inglés).
opinión “Mi impresión es que -de los principios-, el que más produjo resultados con nuestros AP fue la apropiación; sobre todo, cuando hemos tenido la suerte de contar con buenos interlocutores (...) Hemos tenido periodos muy buenos, otros regulares y algunos muy malos; pero en general yo diría que en el caso del sector de agua y saneamiento se ha promovido mucha apropiación por parte del gobierno, de las autoridades sectoriales y de los equipos”. Luca Citarella Oficial de Programa, DUE
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AP 10
¿Cuál es el PROPÓSITO del APOYO opinión “El AP no sólo es una transferencia de dinero, sino también trata de fortalecer el diálogo político y lo que se ha hecho con las mesas sectoriales, es crear instancias de negociación, de armonización y coordinación entre donantes. Antes venía cada uno con su proyecto y su reglamento operativo, sin respetar los planes y las políticas nacionales, utilizando su propio procedimiento. Ahora hay mesas sectoriales y creo que hay avances que han sido posibles por la modalidad de AP”. Hernán Benchaya Asistente Técnico, Programa de Apoyo Presupuestario Sectorial (PAPS)
PRESUPUESTARIO?
Como parte de un esfuerzo más amplio para mejorar la eficiencia de la ayuda, ésta se está alejando de la asistencia tradicional basada en proyectos y se dirige hacia enfoques programáticos más eficientes como el Apoyo Presupuestario. El AP puede contribuir a asegurar que la asistencia externa sea más coherente con las metas y estrategias de los Planes Nacionales y/o Sectoriales de Desarrollo, aplicando sistemas de gestión financiera, propios del gobierno receptor.
esquema 2 TIPOS DE APOYO PRESUPUESTARIO
Apoyo Presupuestario General (APG)
El Apoyo Presupuestario está acompañado por un diálogo sobre políticas y estrategias generales o sectoriales y puede incluir medidas de apoyo para el desarrollo de capacidades institucionales.
APOYO PRESUPUESTARIO
Apoyo Presupuestario Sectorial (APS)
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¿Qué es el Apoyo Presupuestario
General (APG)?
El Apoyo Presupuestario General (APG) es una modalidad de cooperación, en apoyo a una estrategia y/o política nacional de desarrollo o reforma. Asigna recursos al presupuesto general. EL APG se desembolsa directamente al gobierno receptor, utilizando sus propios sistemas de finanzas públicas. No está destinado a alguna partida de gasto en particular, sector o conjunto de actividades específicas dentro del presupuesto general. Las decisiones de asignación son de entera responsabilidad del beneficiario, por lo que el gobierno puede emplear estos recursos en su totalidad de acuerdo con sus políticas y prioridades.
APG Es una transferencia de fondos al Tesoro para apoyar una estrategia nacional de desarrollo.
El APG incluye tres elementos clave:
Transferencia de recursos al Banco Central de Bolivia (BCB)
Transferencia en moneda local, del BCB a la Cuenta Única del Tesoro (CUT)
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Los recursos del AP en la CUT se caracterizan por su fungibilidad y su no trazabilidad
y la no fungibilidad la e st si n co ¿En qué ? trazabilidad Nacionales, s a los Tesoros s; es decir, do lsa bo m se Una vez de fungible AP se vuelven l país, pierden su los fondos del de os nd n en n los fo y se convierte se fusionan co ón ci na do de a tic ís er caract s. recursos locale sibilidad tablece la impo y, por es d a d ili b os za los recurs La no tra el origen de de determinar r su uso específico. ce tanto, de cono
¿Qué es el Apoyo Presupuestario
Sectorial (APS)?
APS Es una transferencia de fondos al Tesoro, basada en indicadores de desempeño respecto de la implementación de una estrategia sectorial.
El Apoyo Presupuestario Sectorial (APS) es una modalidad de cooperación que se enmarca dentro de los denominados Enfoques Programáticos Sectoriales o SWAP2. Su principal característica es la transferencia de recursos, apoyando la implementación de una estrategia sectorial definida. El APS asigna recursos a uno o a varios sectores específicos, traspasa recursos al TGN, basado en indicadores de desempeño de la implementación de una estrategia sectorial. No está asignado a ninguna partida de gasto en particular. Del mismo modo que el APG, este apoyo se adiciona y forma parte de los recursos totales de los presupuestos nacionales del país receptor.
El donante respalda la implementación de una política o estrategia sectorial de gobierno, basada en indicadores de desempeño, del diálogo político y mediante la asistencia técnica y la promoción de capacidades institucionales en el marco de la alineación y de la armonización. 2
SWAP: Sector Wide Approach
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¿En qué consisten las POLÍTICAS PÚBLICAS SECTORIALES? Son intervenciones de un gobierno para atender una determinada temática social, priorizada dentro de la agenda pública. Establecen el enfoque estratégico del sector, entendido como el conjunto de planes, programas y proyectos para su ejecución. El APS, en el marco de las Políticas Públicas Sectoriales, contribuye al desarrollo de tres aspectos fundamentales:
La formulación de las políticas en un marco de alineación a las prioridades nacionales.
Su implementación a través de mecanismos de gestión por resultados.
El desarrollo de capacidades y el monitoreo y evaluación de los objetivos de política sectorial, fijados por el Gobierno.
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¿Quiénes participan en la elaboración de las Políticas Sectoriales Bolivianas? La formulación de programas de apoyo a políticas sectoriales involucra a varios actores. Algunos de ellos son:
a entidades públicas a nivel central y sub-nacional, a interlocutores no estatales y a sociedad civil en general.
¿Cómo apoyan los APS la IMPLEMENTACIÓN de las POLÍTICAS PÚBLICAS SECTORIALES?
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2
Los APS apoyan la implementación de las Políticas Públicas Sectoriales de dos formas: En primer lugar, mediante el Marco de Evaluación de Desempeño (MED) que se caracteriza por: a Ser un instrumento que mide el grado de operatividad de los objetivos estratégicos, fijados en la política sectorial. a Dar seguimiento a los aspectos centrales de la gestión y contar con indicadores y metas que permitan medir los resultados, efectos e impactos esperados. a Promover el diálogo entre el gobierno, los actores institucionales del sector, la sociedad civil y los donantes en relación a los grandes temas estratégicos de la política sectorial. En segundo lugar, apoyando el desarrollo de capacidades internas y la organización de las competencias necesarias en los sectores e instituciones para lograr eficacia y eficiencia en la implementación de las políticas, los procesos de reforma y el fortalecimiento de la institucionalidad.
arco de nsiste el M (MED)? ¿En qué co Desempeño e d n ó ci a Evalu monitoreo strumento de de avance in un es grado El MED o es determinar el general para y programas. Su objetive los s d ne to de los pla del conjun ación lineamiento facilitar el a las agencias de cooper torno e d en y al sector, donantes que apoyan metas internacional es de desempeño y a las or d a a los indic establecidas.
Es necesario prestar mayor atención al desarrollo de instrumentos de análisis y monitoreo de estas capacidades, tanto en la fase de diseño como en la de implementación de las políticas.
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¿Cómo se acompaña en los APS el proceso de monitoreo y evaluación de las
POLÍTICAS SECTORIALES?
Mediante los indicadores del tramo fijo, que permiten realizar un seguimiento del grado de avance e implementación de las políticas sectoriales.
Mediante los indicadores del tramo variable, que brindan información relativa a los avances específicos del sector, al desarrollo del marco normativo y operativo sectorial, las inversiones y a la capacidad operativa del sector, entre otros.
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¿Cuál es el aporte de los APS al DESARROLLO de las POLÍTICAS SECTORIALES en BOLIVIA? Básicamente su aporte se muestra en dos aspectos:
Los APS facilitan los procesos de apropiación, alineación y armonización de los sectores, promoviendo el liderazgo sectorial del Gobierno beneficiario.
Los APS favorecen el diálogo político y propician un novedoso enfoque en la gestión pública, privilegiando la gestión por resultados.
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opinión “El tema de la evaluación por resultados, inclusive en la cooperación, es algo complicado. Se está aprendiendo a hacer, evidentemente de la inercia de no hacerlo a hacerlo se crea un hábito importante. A propósito del uso de esta herramienta, entiendo que en el mediano plazo esto va a quedar y es algo que también nos ha motivado a reflexionar”. Germán Gallardo Director General de Planificación, Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (MDRyT)
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¿Cuáles son las diferencias entre
Modalidad Proyecto y APS? Hasta el 2005, el financiamiento bajo la Modalidad Proyecto era el mecanismo de cooperación más común que utilizaba la Unión Europea para apoyar las iniciativas de los gobiernos beneficiarios. La Modalidad Proyecto ha sido durante muchos años el instrumento más avanzado de desarrollo, principalmente porque exigía rendición de cuentas por parte de los donantes.
Sin embargo, surgieron significativos problemas con este clásico enfoque de proyecto de los donantes, por los siguientes aspectos:
a La falta de apropiación local y la falta de sostenibilidad de los resultados.
a Una enorme cantidad de diferentes proyectos de desarrollo, financiados por distintos donantes, cada uno con su propio estilo de gestión, ha ocasionado grandes costos de transacción, asumidos por parte de los beneficiarios de la cooperación al desarrollo.
a El establecimiento de distintos sistemas de ges-
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tión, financieros y de monitoreo ha debilitado la capacidad y responsabilidad local, en lugar de estimularla.
a La Modalidad Proyecto ha fomentado una visión limitada de cómo se utilizan los fondos, sin una adecuada apreciación del principio de “fungibilidad”.
Bajo la Modalidad Proyecto el país beneficiario, generalmente estaba obligado a cumplir los mecanismos de la agencia de cooperación. En ocasiones, las cuentas aperturadas para el manejo de fondos requerían firmas compartidas entre la agencia y el beneficiario.
Algunos donantes constituían Unidades de Ejecución de Proyectos Paralelos (PIUs3) o unidades de gestión específicas, destinadas a respaldar la puesta en marcha y administración de los proyectos. 3
PIU: Project Implementation Unit
opinión “La definición de AP es inequívoca. Entendida como la provisión de recursos, luego del cumplimiento de condiciones establecidas bajo un contexto de diálogo y armonización, alineamiento y desarrollo de capacidades, la estabilidad macroeconómica y la mejora en la GFP, completando así este circuito que pretende ser virtuoso”.
Franco Mendizábal Responsable de Apoyo Presupuestario, Macroeconomía y Finanzas Públicas, DUE
¿Cuáles son las ventajas del APS en comparación con la Modalidad Proyecto? Si comparamos el APS con la Modalidad Proyecto, el APS presenta una serie de beneficios que contribuye directamente al cumplimiento de la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo y cuya agenda de cooperación es comúnmente aceptada entre países donantes y países receptores de la ayuda internacional. Algunas de las ventajas más importantes del APS, en comparación con la Modalidad Proyecto, son: El APS promueve la apropiación porque se sirve de los sistemas nacionales (planificación, administración financiera y control); optimiza la asignación de recursos; mejora la implementación de políticas públicas, gastos y resultados, y respalda las estrategias sectoriales y su ejecución. El APS eleva el nivel del diálogo político entre donantes y receptores. También fomenta el liderazgo de los países en desarrollo, pues el diálogo político se define de acuerdo a sus propias necesidades y preferencias.
El APS favorece la alineación de las contribuciones de los donantes con las prioridades de desarrollo establecidas por el país beneficiario, lo cual conduce también a la armonización de la actuación del donante en ese país.
El APS promueve mayor eficacia en el uso de los recursos, en base a una visión de reducción de la pobreza.
El APS reduce la fragmentación de la ayuda, la burocracia y los costos de transacción (tanto para el donante como para el país receptor).
El APS fomenta el monitoreo mediante un diálogo amplio y compartido por todos los actores (mejoramiento de los mecanismos de rendición de cuentas). El APS genera mayor potencial de impacto y sostenibilidad porque apoya programas nacionales con orientación a resultados.
El APS contribuye a la gobernabilidad sectorial fortaleciendo el liderazgo gubernamental. 19
¿Cuáles son las DIFERENCIAS entre
APG Y APS?
APG El APG tiene como objetivo apoyar la política global de desarrollo o reforma.
APS El APS apoya la implementación de una política sectorial.
Tanto el APG como el APS son transferencias directas al Tesoro General de la Nación (TGN), por lo que no existe diferencia de procedimiento entre ambas. La diferencia está determinada por sus objetivos: El APG está dirigido a apoyar las políticas y estrategias de desarrollo nacionales.
El APS está dirigido a apoyar objetivos y metas en términos sectoriales (específicos). Esta diferencia en objetivos se traduce en los indicadores establecidos, producto del diálogo.
para la UE? ategia País tr Es la s e ¿Qué boliviano en a al gobierno el principio oy p a E U la jo que , ba Es la forma en e reducción de la pobreza l comprende el ua d s ct a zo er ia g fu te es s tra 250 su nsenso. La es icativo es de de mutuo co - 2013 y su monto ind áreas: 7 s periodo 200 ros. Prioriza las siguiente eu e d millones económicas, oportunidades e d ón ci a er rcotráfico y a) gen a contra el na ch lu y l ra g te in b) desarrollo cos. recursos hídri soberanía c) gestión de seguridad y la n ié b m ta te, apoya Adicionalmen . a ri alimenta
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El APS es más eficaz cuando la Estrategia País tiene sectores predefinidos y existe una política sectorial en curso.
¿Cuáles son los Criterios de Elegibilidad del Apoyo Presupuestario? Para acceder a un AP, el país beneficiario debe alcanzar ciertos Criterios de Elegibilidad que se agrupan en dos categorías:
CRITERIOS GENERALES
Estrategia y política nacional sectorial
Marco macroeconómico
Una bien definida estrategia nacional o sectorial de desarrollo en implementación.
Un marco macroeconómico orientado a la estabilidad, en ejecución.
Gestión de las Finanzas Públicas
Transparencia presupuestaria
Un programa relevante y creíble de mejora de la Gestión de las Finanzas Públicas, en desarrollo o implementación.
El presupuesto general del Estado debe estar disponible para su consulta de manera pública e irrestricta.
CRITERIOS ADICIONALES
Marco de gasto público a mediano plazo
Sistema de monitoreo
Coordinación
Orientado a resultados o reformas en curso, tanto a nivel de GFP como a nivel sectorial (política de desarrollo).
Con actores nacionales/ sectoriales, así como el desarrollo de mecanismos de consulta con entidades subnacionales y con la cooperación internacional.
Alcance de productos e indicadores en calidad y cantidad, normas, etc.
Involucra una perspectiva presupuestaria multianual (origen de los fondos públicos, auditoría, etc).
Capacidades institucionales de gestión
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esquema 3 CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD PARA ACCEDER AL AP DE LA UE
Capacidades institucionales de gestión Marco del gasto público a mediano plazo
Coordinación Sistema de monitoreo
El Apoyo Presupuestario no es un cheque en blanco. Es un compromiso entre ambas partes, al que se accede por evaluación de resultados.
Estrategia y política nacional o sectorial Gestión de las Finanzas Públicas Contexto macroeconómico 22
Transparencia presupuestaria
¿Cómo se realizan los desembolsos del AP? La asignación y desembolso de fondos de los AP se efectúan en base a tramos fijos y tramos variables.
TRAMOS FIJOS
Tienen un valor fijo, especificado con anterioridad en el convenio de financiación. Estos tramos son desembolsados íntegramente sobre la base del cumplimiento de los criterios de elegibilidad.
El criterio es: CUMPLE o NO CUMPLE
Tienen valores establecidos y su cumplimiento puede ser total o parcial, en función de cuyo resultado se efectúa el desembolso de manera proporcional.
El criterio es: CUMPLE TOTALMENTE o CUMPLE PARCIALMENTE
TRAMOS VARIABLES
Los indicadores en los AP deben ser específicos, cuantificables, factibles, pertinentes y sujetos a una cronología determinada.
Los desembolsos responden a un calendario acordado en el convenio, de tal forma que se respete el principio de previsibilidad.
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UNIÓN EUROPEA