Beredskap etter murens fall

nødtørftigste [mest nødvendige] behov i krig, basert på landets egen produksjon og de eksisterende lagerbeholdninger» og «[t]re måneders utholdenhet under fredskriser med en viss begrensning av forbruket i forhold til det normale».6 Imidlertid var nivåmålene langsiktige, og å oppfylle dem ville ha krevd en økt økonomisk ramme som regjeringen selv innså var urealistisk.7 Myndighetene planla derfor en omvurdering av forutsetninger og målene for den sivile beredskapen, noe vi kommer tilbake til.

Norge utviklet også på denne tiden en offentlig organisert redningstjeneste i form av samvirke basert på offentlige, private og frivillige organisasjoner samt på privatpersoners innsats. Redningstjenesten var under den kalde krigen en bærebjelke i den såkalte ordinære beredskapen, det vil si samfunnets beredskap for kriser i fredstid. Aasland og Braut viser til at samvirke har vært et bærende prinsipp og en arbeidsform for redningstjenesten helt fra krigens dager.8 Redningstjenesten var delt inn i sjø-, land- og luftredning og var i stor grad tuftet på frivillig innsats. Redningsutvalget, oppnevnt i 1959, anbefalte en samordning av redningstjenesten. Dette ble fulgt opp av regjeringen utover i 1960-årene.9 To statlige hovedredningssentraler ble opprettet i 1970, samt at det ble opprettet lokale redningssentraler i alle politidistrikter og en redningshelikoptertjeneste. En organisasjonsplan for redningstjenesten kom på plass i 1980 (revidert i 2015 og 2019).10

Etter de politiske endringene i Øst-Europa omkring 1990 og katastrofer som Tsjernobyl-ulykken i 1986 og nyttårsorkanen på Nord-Vestlandet i 1992 fikk beredskap for fredstidskriser mer oppmerksomhet i Norge. Den varslede omvurderingen av sivil beredskap konkluderte med at sivil beredskap i mye større grad skulle komme til nytte i fredstid.11 Basert på trusselbildet og situasjonen i 1960-årene var planforutsetningene for sivil beredskap foreldet og måtte derfor endres. Tankegangen innen beredskapsarbeidet skulle nå justeres fra en krigsinnretting til å forberede samfunnet på å håndtere et bredt spekter av farer

6 St.meld. nr. 52 (1988–1989): 5. 7 Ibid: 5. 8 Aasland & Braut 2018. 9 St.meld. nr. 86 (1961–62). 10 Organisasjonsplan for redningstjenesten 2019. 11 St.meld. nr. 24 (1992–1993): 6.

25

og trusler ved å utnytte samfunnets totale ressurser, både i krig og i fred. Dette startet en omlegging av beredskapsarbeidet fra en sentralisert regelstyring og detaljerte forskrifter til en gradvis innføring av internkontroll og en mål- og resultatrettet styring, i tråd med moderniseringen og styringsmekanismene i forvaltningen for øvrig.12 Endringen pekte også på at målene for beredskapsarbeidet måtte bli mer realistiske og baseres på vurderinger av risiko og sårbarhet og påfølgende sårbarhetsreduserende tiltak.

Den relative vektingen av planlegging for krig kontra fredstidskriser har variert i perioden fra 1990 fram til i dag, i takt med endringer i trusselbildet og som et resultat av faktiske kriser. Sårbarhetsutvalget skrev i 2000: «Det er imidlertid ikke til å komme forbi at endringene i beredskapsarbeidet i betydelig grad er drevet fram av uforutsette hendelser og ikke på bakgrunn av helhetlige analyser og valg av overordnede, felles målsettinger.»13

Den ordinære beredskapen i fredstid og den sivile beredskapen for krise og krig ble formelt samlet i 2002 og lagt inn under et nytt begrep, «samfunnssikkerhet», introdusert av sårbarhetsutvalget.14 Justis- og beredskapsdepartementet (JD) definerte samfunnssikkerhet som samfunnets evne til å beskytte befolkningens liv, helse og grunnleggende behov og opprettholde viktige samfunnsfunksjoner mot påkjenninger som følge av alle typer hendelser i fred, krise og krig.15 Beredskap er ett av flere elementer som inngår i samfunnssikkerhetsbegrepet, en sammenheng som vi forklarer i neste del. I 2002 fastsatte JD tre prinsipper for samfunnssikkerhet og beredskap som vi også kommer tilbake til i neste del. I 2004 ble totalforsvarskonseptet utvidet og modernisert – for å sørge for gjensidig sivilt-militært samarbeid om beredskap og krisehåndtering – slik at alle samfunnets ressurser skulle utnyttes ved kriser så vel i fredstid som ved krig.16

Lærdommen etter flodbølgekatastrofen i Sør-Asia 26. desember 2004 førte til vesentlige endringer på sentralt nivå for å bedre beredskapen.17 Myndighetene opprettet regjeringens kriseråd (senere «Kriserådet»), en ordning med et lederdepartement for løpende strategisk ledelse av krisehåndteringen og en krisestøtteenhet i JD. Samtidig styrket myndighetene Utenriksdeparte-

12 Ibid.: 39–40. 13 NOU 2000: 24: 7–8. 14 St.meld. nr. 17 (2001–2002). 15 Ibid.: 8. 16 Endregard 2019: 66. 17 St.meld. nr. 37 (2004–2005).

26

mentets og utenriksstasjonenes beredskap og evne til å bistå norske borgere i utlandet.

Terrorangrepene mot regjeringskvartalet og på Utøya 22. juli 2011 ble grundig evaluert av Gjørv-kommisjonen18 og har siden blitt fulgt opp av myndighetene gjennom ulike tiltak. Blant annet ble det gjennomført en rekke omorganiseringer i justissektoren for å tydeliggjøre ansvar og roller – og en økning i bevilgningene på sentralt nivå. JDs rolle som pådriver i beredskapsarbeidet har blitt styrket etter terrorangrepene. JD er nå fast lederdepartement i kriser dersom annet ikke er bestemt. Videre ga JD i 2016 en fullstendig oversikt over i alt 116 tiltak og status for oppfølging av disse.19 En viktig endring som har skjedd etter angrepene, er at risikoerkjennelsen hos ansvarlige myndigheter – og i samfunnet for øvrig – har økt overfor tilsiktede handlinger med lav sannsynlighet og potensielt store konsekvenser, som terrorangrep.20

Den sikkerhetspolitiske utviklingen forverret seg fra omkring 2010 og spesielt etter Russlands folkerettsstridige anneksjon av Krim i 2014. Beredskap mot et væpnet angrep på Norge ble igjen prioritert.21 Beredskapsplaner hos sivile aktører som skulle sørge for støtte til Forsvaret og opprettholdelse av kritiske samfunnsfunksjoner i krise og krig, hadde mer eller mindre forvitret etter den kalde krigen. For å styrke dette beredskapsarbeidet etablerte regjeringen i 2016 et fireårig totalforsvarsprogram for å øke motstandsdyktigheten i kritiske samfunnsfunksjoner og for å planlegge for sivil støtte til Forsvaret. Norske myndigheter besluttet også å være vertskap for den største NATO-øvelsen siden den kalde krigen: Trident Juncture 2018. Øvelsen var først og fremst en NATOøvelse, men involverte også en rekke norske, sivile aktører. Øvelsen bidro til at sivilt-militært planverk og samarbeidsordninger ble forbedret og utviklet i forkant og testet under selve øvelsen. Sivilmilitær beredskapsplanlegging for sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt fikk dermed et betydelig løft. Erfarings- og læringspunkter er besluttet fulgt opp videre.22

Denne gjennomgangen innen beredskapsfeltet fra den kalde krigens dager til i dag viser en utvikling som i stor grad har blitt påskyndet av to faktorer; den rådende trusselsituasjonen og kriser der beredskapen viste seg utilstrekkelig. De

18 NOU 2012: 14. 19 Meld. St. 10 (2016–2017): 185–192. 20 Albrechtsen et al. 2017. 21 Endregard 2019: 67–72. 22 Meld. St. 5 (2020–2021): 62–67.

27