Gestión Coordinada de Fronteras Edición 7 Módulo 4: Logística e infraestructuras fronterizas. La coordinación en frontera a nivel local.
Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
Autor del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT) Coordinador del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal) y el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org). Autor del Módulo: Rafael Rogelio Molina Martínez. Experto en Aduanas. Agencia Tributaria Española. Coordinación pedagógica y de edición: El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org) Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
7ª Edición 2017
Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Declaración de Bali
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
Índice
Índice ....................................................................................... 2 Índice de Figuras ........................................................................ 5 Glosario .................................................................................... 6 Presentación .............................................................................. 8 Objetivo del Módulo .................................................................. 12 Preguntas orientadoras del aprendizaje ..................................... 12 Unidad I. La GCF y la logística. Corredores logísticos internacionales. Puertos secos. .......................................................................... 14 Objetivos de aprendizaje ......................................................... 14 I.1. La GCF y la logística ......................................................... 14 I.2. Corredores logísticos internacionales .................................. 17 I.3. Puertos secos .................................................................. 20 I.4. Medidas para su viabilidad. ................................................ 22 I.4.1.
Migratorio
y
control
administrativo
de
los
medios
de
transporte. ............................................................................ 24 I.4.2. Medidas médico sanitarias, veterinarias y fitosanitarias. ..... 25 I.4.3. Controles de conformidad y de calidad. ............................ 27 I.4.4. Medidas Aduaneras. ....................................................... 28 I.4.4.1.Tránsito simplificado ferroviario. .................................. 31 I.4.4.2.Tránsito simplificado aéreo y marítimo. ........................ 33 I.4.4.3. Los procedimientos de transbordo. ............................. 35 Síntesis de la unidad ................................................................. 38 Unidad II. Las zonas de actividad logística. .................................. 39 Objetivos de aprendizaje ......................................................... 39 3
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II.1. Las zonas de actividad logística. Consideración general. Efectos en la gestión fronteriza. .......................................................... 39 II.2. Zonas francas ................................................................. 43 II.3. Depósitos aduaneros y distintos de los aduaneros ............... 45 Síntesis de la unidad ................................................................. 51 Unidad III. La coordinación en frontera a nivel local. Aspectos organizativos de la coordinación en frontera. ............................... 52 Objetivos de aprendizaje ........................................................... 52 III.1. Elementos a nivel local. Generalidades. ............................ 54 III.2. Coordinación a nivel local, interna y con otras Aduanas de nuestro país o territorio. ......................................................... 57 III.3. Coordinación a nivel local con Aduanas de otros países vecinos. ................................................................................ 61 III.4. Coordinación a nivel local con otros Organismos (y sector privado) que actúan en frontera. .............................................. 63 Síntesis de la Unidad................................................................. 69 Material complementario ........................................................... 70 Referencias bibliográficas .......................................................... 71
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Módulo 4
Índice de Figuras
•
Figura No.4.1. ¿Qué esperan las empresas de los Organismos en frontera?
•
Figura No.4.2. ¿Qué espera la sociedad de los Organismos en frontera?
•
Figura No.4.3. ¿Qué no es facilitación del comercio?
•
Figura No.4.4. ¿Qué es facilitación del comercio?
•
Figura No 4.5. GCF: Nodo vs obstáculo.
•
Figura No.4.6. Red de carreteras de Mesoamérica
•
Figura No.4.7. Red Trans-europea de transporte
•
Figura No.4.8. Puerto Seco de Madrid
•
Figura No.4.9. Zona franca de Barcelona
•
Figura No.4.10. Depósito aduanero
•
Figura No. 4.11. Procedimiento levante sin papeles
•
Figura No. 4.12. Levante sin papeles. Código de barras
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Glosario
AN: Aviso de llegada. CEXVEG: sistema informático para comercio exterior de vegetales Exportación/Importación. DA: Depósito aduanero. DDA: Depósito distinto del aduanero. DF: Depósito franco. DSDT: Declaración sumaria de depósito temporal. ECS: Sistema de control de Exportaciones. ENS: Declaración sumaria de seguridad a la entrada. EORI:
Número
de
registro
e
Identificación
de
Operadores
Económicos. EXS: Declaración sumaria de seguridad a la salida. GCF: Gestión Coordinada de Fronteras. ICS: Sistema de control de Importaciones. IT: Importación temporal. IVA: Impuesto sobre el valor añadido (impuesto que grava la transmisión de bienes, las prestaciones de servicios y importación de mercancías). NCTS: Nuevo sistema de tránsito informatizado. OEA: Operador Económico Autorizado. OMA: Organización Mundial de Aduanas. OMC: Organización Mundial del Comercio. ONU: Organización de Naciones Unidas. 6
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PIF: Puesto de Inspección Fronterizo. TAU: Territorio Aduanero de la Unión (UE). TIR: Transporte internacional por carretera. TCA: Transformación bajo control aduanero. TRACES: Sistema informático veterinario integrado (Trade Control and Expert System). UE: Unión Europea. ZF: Zona franca. Nota: Las siglas se expresan en el idioma que aparece en la normativa que las regula. En algún caso están en inglés, lo cual es habitual cuando la normativa se aplica en diversos países con distinta lengua y se trata de un procedimiento común. Por lo que es conveniente conocerlas en sus términos internacionales, aún cuando traduzcamos su significado.
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Presentación
A lo largo del curso hemos tratado sobre los principios de una Gestión Coordinada de Fronteras, sus ámbitos de regulación, sus elementos y la seguridad en frontera. Normalmente lo hemos estudiado desde el punto de vista de los Organismos que realizan sus funciones en frontera, pero ahora corresponde volver la vista a los operadores del comercio, y a los procedimientos y herramientas e infraestructuras existentes para dar soluciones a sus expectativas. Ya en el módulo 1 nos preguntábamos que esperan las empresas privadas de las Aduanas (entendidas en un sentido amplio). Figura No.4.1. ¿Qué esperan las empresas de los Organismos en frontera?
Mayor eficacia. Mejores servicios. Mayor productividad. Fácil acceso a la información. Previsibilidad y coordinación en los controles
Fuente: Elaborado por el autor.
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Y todo esto con el único fin de maximizar la eficiencia logística de las empresas desde todos los puntos de vista. Ahorro y agilidad en el transporte, evitando tiempos de demora innecesarios en las fronteras. Y ahorros en los costos en la producción de las mercancías, reduciendo la carga financiera que supone el tener que disponer de unos stocks elevados de materias primas, o bien de tener que pagar impuestos por unas mercancías que van a abandonar transformadas el país, lo que
mejorará su
competitividad en el mercado internacional y nacional. Pero todo esto sin olvidar lo que la sociedad espera de nosotros, tal como ya hemos estudiado a lo largo del curso. Figura No.4.2. ¿Qué espera la sociedad de los Organismos en frontera?
Apoyo a la economía de los Estados. Protección de la salud pública. Persecución de actividades delictivas. Lucha contra el fraude.
Fuente: Elaborado por el autor.
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Módulo 4
Tratamos aquí por tanto de la facilitación del comercio. Pero sin duda que todo esto nos tiene que llevar a una reflexión de qué es y qué no es facilitación del comercio. Figura No.4.3. ¿Qué no es facilitación del comercio?
FACILITACIÓN DEL COMERCIO QUÉ NO ES? Eliminar los controles de aduaneros, sanitarios, migratorios en los puntos de ingreso. Eliminar Aranceles e Impuestos. Eliminar todas las inspecciones físicas. Controlar temas de Origen en los puntos de ingreso Eliminar los controles posteriores. Eliminar los controles de seguridad de cargas y personas.
Fuente: Presentación “Centros de control integrado y Gestión coordinada de fronteras. Facilitación del comercio en puntos fronterizos”. BID.
Figura No.4.3. ¿Qué es facilitación del comercio?
FACILITACIÓN DEL COMERCIO QUÉ SÍ ES? Que
todos
los
intereses
de
todas
las
entidades
estén
representados en infraestructura, procedimientos y tecnología. Desmantelamiento del control tradicional para control de alta tecnología y gestión de riesgo. Que todos los costos y plazos que se asocian al despacho sean los más eficientes y representativos de las buenas prácticas. Transparencia Pública y Privada.
Autodiagnóstico de todos los actores sobre su rol en el proceso.
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Módulo 4
Fuente: Presentación “Centros de control integrado y Gestión coordinada de fronteras. Facilitación del comercio en puntos fronterizos”. BID.
Por tanto, estudiaremos algunas de las
herramientas que existen
para la facilitación del comecio en este sentido, que afectan directamente a la gestión fronteriza, en la medida en que en muchos casos suponen simplificaciones o controles distintos a los habituales. Paralelamente, tendremos que estudiar los mecanismos de control que debemos realizar sobre estas figuras facilitadoras del comercio y la industria, y por tanto dinamizadoras de la economía de un país. Y siempre desde el punto de vista del equilibrio entre facilitación del comercio vs control aduanero. Y esto lo orientaremos a la importancia que tiene la construcción de determinadas infraestructuras destinadas a la dinamización del comercio internacional, y que sin estás herramientas pueden no tener tanta eficacia como se pretende con su construcción. OMA: DOCUMENTO LA ADUANA EN EL SIGLO XXI. El comercio internacional es uno de los motores principales del desarrollo y crecimiento económicos. Permite aumentar el nivel de vida tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo, contribuye a la reducción de la pobreza y a la creación de un mundo más estable, seguro y pacífico.
Por último, en la última Unidad del módulo, volveremos la vista hacia las fronteras y a los organismos que prestan sus servicios en las mismas a nivel local. Si en módulo 2 tratamos de la coordinación a nivel institucional, que debe materializarse en procedimientos conjuntos (siendo el máximo 11
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Módulo 4
la ventanilla única), ahora trataremos sobre el aspecto organizativo de la coordinación en frontera. Trataremos de la Aduana (y en general de la frontera) como unidad administrativa, y veremos las posibilidades que tenemos de, con una adecuada organización interna y con una adecuada coordinación interna y externa, mejorar la gestión y la coordinación en frontera. En este caso se trata de la serie medidas que, bien tomadas por los Órganos centrales o bien por los Territoriales de un determinado país, e incluso en colaboración con el sector privado, tienen un efecto directo en la organización de las Aduanas y en otros organismos que actúan en frontera a nivel local.
Objetivo del Módulo Corresponde herramientas
ahora
reflexionar
necesarias
para
sobre la
la
frontera
agilización
y
de
sobre la
las
logística
internacional. Conocer los conceptos relativos y las figuras jurídicas relacionadas con la logística internacional (tanto para el transporte como para la industria), los beneficios para las empresas, su efecto en la gestión en frontera y las medidas necesarias para su viabilidad. Hacer referencia al aspecto organizativo de la coordinación en frontera, en lo que denominamos elementos a nivel local.
Preguntas orientadoras del aprendizaje
•
¿Es la frontera un obstáculo o un nodo a efectos de la logística?
•
¿Existen en su país procedimientos de tránsito simplificado y transbordo que apoyen la creación de corredores logísticos y puerto secos? 12
Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
•
Módulo 4
¿Existen acuerdos con otros países en relación a los requisitos cuarentenarios (sanitarios, fitosanitarios, etc.) o en cuanto a los requisitos migratorios?
•
¿Existe un apoyo decidido en su país y una difusión entre las empresas, de las figuras que potencian las zonas de actividad logística?
•
¿Tenemos margen de cambio en nuestra organización en frontera para mejorar nuestra gestión y coordinación?
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
Unidad I. La GCF y la logística. Corredores logísticos internacionales. Puertos secos.
Objetivos de aprendizaje
Reflexionar
con
carácter
general
sobre
la
relación
entre
las
necesidades logísticas de las empresas y la gestión coordinada de fronteras. La frontera como nodo o como obstáculo de la logística. Estudiar las figuras de los corredores logísticos internacionales y los puertos secos, repasando los procedimientos y las herramientas existentes
para
que
su
viabilidad
sea
real.
Procedimientos
y
herramientas que son de utilización general para la gestión fronteriza, pero
que
toman
mayor
virtualidad,
si
cabe,
ante
estas
infraestructuras. Haremos referencia a la normativa internacional (OMC y ONU), y veremos ejemplos de tránsito simplificado aéreo, marítimo y ferroviario y ejemplos de transbordo, actualmente en funcionamiento en Europa.
I.1. La GCF y la logística Hay muchos conceptos técnicos de logística y no pretendemos en este módulo teorizar sobre este tema. Pero si podemos intentar acercarnos a un concepto general de logística, sobre todo desde el punto de vista de nuestro trabajo en frontera, en particular, y como controladores del comercio internacional de nuestro país, en general. El diccionario de la lengua española (RAE) define logística, a nuestros efectos, como “conjunto de medios y métodos necesarios para llevar a cabo la organización de una empresa, o de un servicio, especialmente de distribución”. 14
Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
En esta definición general, ya podemos ver que no se trata solamente de una cuestión de transporte de mercancías, sino de medios y métodos necesarios para organizar una empresa, y que por tanto su alcance
es
más
general
(ahorro
de
costos,
mejora
de
la
competitividad, etc.). Lo que sin duda nos lleva a considerar la logística desde un punto de vista amplio que necesariamente llega al concepto de cadena logística, como un todo que debemos abordar (nos remitimos a los conceptos estudiados en el OEA). OMA: Documento la Aduana en el siglo XXI. Considera como una influencia externa que afecta al comercio internacional: “La aparición de nuevos modelos y exigencias comerciales: la distribución de acuerdo a la necesidad, la mínima retención de existencias y el transporte multimodal dan como resultado métodos innovadores de transporte transfronterizo de las mercancías y provocan un aumento de la presión en las cadenas logísticas.” En lo que a nosotros nos afecta, dicha cadena logística va a ser una cadena logística internacional. A tal efecto simplemente recordar la importancia que la globalización y el comercio internacional tienen en los últimos tiempos en el desarrollo económico de los países. OMA: Documento la Aduana en el siglo XXI. “El reto principal al que se enfrentan los Estados es conseguir que la globalización se convierta en una fuerza positiva para toda la población mundial” Y en este entorno, es donde tenemos que relacionar la Gestión coordinada
de
fronteras.
Las
empresas
se
intentan
organizar
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
procurando maximizar sus medios y métodos para obtener el máximo rendimiento, pero en un momento de la cadena logística se encuentran con la frontera y con las funciones que desempeñan las Autoridades en frontera, que tienen un efecto muy importante en que esa logística sea eficiente. En
este
punto
es
donde
tenemos
que
preguntarnos
y
reflexionar sobre si las fronteras son un “nodo” o un “obstáculo” para la logística. Evidentemente la existencia de un punto fronterizo por donde se canaliza el tráfico internacional, da lugar a la creación de una serie de infraestructuras (carreteras, puertos, aeropuertos…) que hacen de la frontera un auténtico “nodo” a efectos de la logística, en la medida en que estas inversiones en infraestructura van a prestar una serie de servicios a los operadores que van a facilitar sus operaciones por esos puntos. Por otro lado, el control que necesariamente debemos realizar en los puntos fronterizos, de acuerdo con nuestras funciones, hacen que la frontera sea un “obstáculo” para el operador. En definitiva no podemos realizar esta reflexión sin ponerla en relación con la ya estudiada paradoja de facilitación del comercio vs control en frontera, y con la idea de que necesitamos encontrar un equilibrio entre ambas.
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
FIGURA Nº 4.3. GCF: Nodo vs Obstáculo.
NODO/FACILITACIÓN DEL COMERCIO
EQUILIBRIO/GCF
OBSTÁCULO/ CONTROL DEL COMERCIO Rentabilidad Fuente: Elaborado por el autor.
inversión
en infraestructura.
En este caso también tenemos que encontrar el equilibrio entre “nodo” y “obstáculo”, ya que ambas partes son necesarias e innegociables, y ahí es donde toman importancia los principios y los elementos de una adecuada Gestión Coordinada de Fronteras. En la medida en que nuestras fronteras sean eficientes, seremos capaces de cumplir con nuestras obligaciones de control y facilitar el comercio, permitiendo rentabilizar las ingentes inversiones en infraestructura que se realizan en las fronteras.
I.2. Corredores logísticos internacionales Una de las figuras paradigmáticas del tema que estamos abordando es sin duda el corredor logístico internacional. Podemos decir que un corredor es un eje funcional logístico, asociado al transporte de mercancías, compuesto físicamente por infraestructuras como tramos de carreteras, vías férreas, puertos, aeropuertos, etc. Normalmente lo que se pretende con un corredor logístico es acercar los centros de producción a los centros de distribución de mercancías, para así aumentar la capacidad logística de las empresas de una 17
Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
determinada región, lo que les va a permitir poder competir en el mercado internacional. Será internacional en la medida en que los centros producción y distribución se encuentran en distintos países. En definitiva, en base a una serie de parámetros (análisis de flujos de mercancías, distancia entre los centros de producción y los puertos o aeropuertos, viabilidad de la inversión…) se decide realizar una inversión
en
infraestructuras
(carreteras,
ferrocarril,
puertos,
aeropuertos…) para potenciar el transporte de mercancías por una determinada vía o eje a través de varios países. Figura No.4.6. Red de carreteras de Mesoamérica.
Fuente: Portal Oficial del PROYECTO MESOAMÉRICA http://www.proyectomesoamerica.org/
Video: https://www.youtube.com/watch?v=z1wUjSVeemA
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Módulo 4
Figura No.4.7. Red Trans-europea de transporte.
Fuente: Revista de la Carolina
Video: https://www.youtube.com/watch?v=Pi4TsLc4ML8
Vemos en las dos figuras anteriores dos ejemplos de lo que sería un corredor logístico internacional.
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
I.3. Puertos secos El puerto seco es otra figura paradigmática en el tema que nos ocupa. La universalización del uso del contenedor para el transporte de mercancías, tanto por mar como por tierra hacen necesarios también puntos interiores especializados en la manipulación y tratamiento de estos contenedores y sus mercancías. A esto responde la figura del “Puerto Seco”. La definición de los terminales interiores de carga o puertos secos por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) es la siguiente: “Una instalación interior de uso común con carácter de autoridad pública, provista de instalaciones fijas que ofrecen servicios para el manejo y almacenamiento temporal de cualquier medio de transporte”. Nosotros precisamos un poco más el concepto al considerar que un puerto seco es una terminal intermodal de mercancías situada en el interior de un país o región económica que conecta a través de la red ferroviaria (normalmente), con el puerto marítimo de origen o destino de los tráficos tratados. De ahí la denominación de “puerto seco”, al manipular tráficos portuarios en una zona interior. No estamos aquí ante una figura internacional sino interna de un mismo país. La eficiencia del puerto seco se relaciona con la capacidad de posponer el control aduanero de importación al momento de la entrada en el puerto seco y el disponer de un procedimiento simplificado de tránsito desde el recinto aduanero marítimo al puerto seco
que
permita
una
circulación
fluida
de
las
mercancías
(habitualmente el procedimiento de tránsito simplificado ferroviario).
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
Esta característica permite agilizar la salida de las mercancías de los puertos hacia su destino, contribuyendo a descongestionar sus operaciones, lo que tiene un efecto directo en la gestión fronteriza. Tanto en Europa como en América tenemos muchos ejemplos de esta figura.
Figura No.4.8. Puerto Seco de Madrid
PUERTO SECO DE MADRID El Puerto seco de Madrid une por vía férrea los Puertos de Algeciras, Barcelona, Valencia y Bilbao con la capital de España.
Fuente. Elaboración propia
Video: https://www.youtube.com/watch?v=QDyB-HmmEc8
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
I.4. Medidas para su viabilidad. En lo que a nosotros nos afecta, entre los elementos integrantes de un corredor logístico o puerto seco, además de la inversión en infraestructuras
y
medios
telemáticos,
para
generar
los
correspondientes servicios al sector, está la aplicación de una serie de normas y prácticas aduaneras, sanitarias, fitosanitarias, migratorias y de seguridad, que lo hagan viable. Normas y prácticas que son de uso general en la frontera, pero que toman una mayor virtualidad y son muy paradigmáticas en estos casos. No sería viable un corredor logístico internacional o un puerto seco, si al paso por la frontera, se pierde en tiempo de despacho, el valor añadido que la inversión en infraestructuras supone. Las medidas en frontera de las que hablamos, en primer lugar son las estudiadas en los módulos anteriores, que intentan dotarnos de una gestión coordinada en frontera y de un equilibrio entre facilitación y control. Pero en el caso de los corredores logísticos internacionales y los puertos secos podríamos decir que debemos que avanzar generalmente un poco más, en cuatro campos para que su viabilidad sea óptima: 1. Migratorio y control administrativo de los medios de transporte. Los Estados que forman un corredor deberán llegar a acuerdos en cuanto a los requisitos migratorios para permitir el paso ágil a los medios de transporte y a los profesionales de los medios de transporte (ej. conductores de camiones, trenes, etc.) a la llegada a su país.
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
2. Cuarentenario
Módulo 4
(medico-sanitarias,
veterinarias
y
fitosanitarias). Los Estados que forman un corredor deberán llegar a acuerdos para definir zonas sanitarias y fitosanitarias homologables, con el resultado de que no se tenga que inspeccionar (y mucho menos poner en cuarentena) todas las mercancías que cruzan por sus fronteras y que tienen que ser objeto de estos controles. Asimismo, en caso de corredores y puertos secos deben disponer de una normativa que indique claramente que tipo de mercancías necesitan el certificado al tránsito o es suficiente el certificado en el momento de la importación (puesta a consumo). De otra forma este tipo de mercancías quedaría excluido de las ventajas del corredor logístico internacional o puerto
seco,
aunque
podrían
beneficiarse
el
resto
de
mercancías. 3. Deben disponer las normativas la no aplicación de los controles relativos a la conformidad con las normas técnicas y las normas de calidad, a las mercancías en tránsito directo. 4. Aduaneras. Los Estados que forman un corredor deberán llegar a acuerdos para instaurar unos procedimientos de tránsito simplificado para el paso de mercancías por sus fronteras, y de transbordo para el eficaz movimiento de las mercancías que no van a ser introducidas en nuestro país (muy importante para las plataformas logísticas portuarias)
Cuanto más nos acercamos a estos campos, más viable será el corredor logístico internacional o puerto seco, y por tanto más justificada estará la inversión que se pretende realizar.
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
Conviene ahora detallar las normas internacionales que contemplan esta serie de medidas y principios generales, que básicamente las encontramos en el Acuerdo sobre la Facilitación del Comercio de la Declaración Ministerial de Bali (OMC) y el Convenio de Armonización de los Controles Aduaneros (ONU). Incluiremos algún ejemplo de tránsito simplificado y transbordo, actualmente en funcionamiento en Europa.
I.4.1. Migratorio y control administrativo de los medios de transporte. Veamos que dicen al respecto las normas internacionales en la relación al tipo de transporte: Transporte por carretera (Convenio de Armonización. Anexo 8).
Se debe realizar un esfuerzo por facilitar los procedimientos de concesión de visado a los conductores profesionales en el transporte internacional por carretera, de conformidad con las mejores prácticas nacionales para todos los solicitantes del visado y con las normas nacionales de inmigración, así como con los compromisos internacionales. Se deberá procurar facilitar el paso de los vehículos por las fronteras aceptando el Certificado internacional de inspección técnica previsto en el presente Convenio. Estipula por tanto, el Convenio la utilización de un certificado internacional para facilitar esta cuestión. Transporte por ferrocarril (Convenio de Armonización. Anexo 9). 24
Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
Se procurarán agilizar los procedimientos de concesión de visado al personal de las locomotoras, el personal de las unidades de refrigeración, el personal que acompañe envíos de mercancías
y
el
personal
de
las
estaciones
fronterizas
(de
intercambio) que se dedique al transporte ferroviario internacional de conformidad con las mejores prácticas nacionales para todos los solicitantes de visados. En la realización de un control conjunto, los funcionarios de la frontera, de aduanas y otros organismos que efectúen controles en las estaciones fronterizas (de intercambio) cruzarán la frontera estatal, en ejercicio de sus funciones oficiales, con documentos estipulados por las partes contratantes para sus nacionales. Se determinan por tanto las líneas de trabajo a seguir por la Autoridades migratorias y de transporte.
I.4.2. Medidas médico sanitarias, veterinarias y fitosanitarias. Veamos que dicen al respecto las normas internacionales para todo tipo de transporte con relación al tipo de inspección: Inspección médico-sanitaria (Convenio de Armonización. Anexo 2)
La inspección médico-sanitaria podrá efectuarse también en lugares situados en el interior del país si, por los certificados presentados y las técnicas de transporte empleadas, está claro que las mercancías no pueden deteriorarse ni dar origen a contaminación durante su transporte. 25
Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
En el marco de los convenios en vigor, se procurará reducir, en lo posible, los controles materiales de las mercancías perecederas durante el transporte. En el marco de los convenios en vigor se renunciará, en lo posible, a la inspección médico-sanitaria de las mercancías en tránsito a condición de que no haya riesgo alguno de contaminación.
Inspección veterinaria (Convenio de Armonización. Anexo 3) La inspección veterinaria de los productos animales podrá efectuarse en puntos situados en el interior del país a condición de que pueda demostrarse, por los certificados presentados y los medios de transporte empleados, que los productos no se deteriorarán ni darán origen a contaminación durante su trasporte. En el marco de los convenios en vigor, se procurará reducir, en lo posible, los controles materiales de las mercancías perecederas durante el transporte. En el marco de los convenios en vigor, se renunciará, en lo posible, a efectuar la inspección veterinaria de los productos animales en tránsito a condición de que no haya riesgo alguno de contaminación. Inspección fitosanitaria (Convenio de Armonización. Anexo 4)
La inspección fitosanitaria de plantas y productos vegetales podrá efectuarse en puntos situados en el interior del país a condición de que pueda demostrarse, por los certificados presentados y los medios de transporte empleados, que las mercancías no darán origen a infestación durante su transporte.
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
En el marco de los convenios en vigor, se procurará reducir, en lo posible, los controles materiales de las plantas y productos vegetales perecederos durante el transporte. En el marco de los convenios en vigor, se renunciarán, en lo posible, a la inspección fitosanitaria de las mercancías en tránsito, a menos que tal medida sea necesaria para la protección de sus propias plantas. Se indican por tanto tres líneas de trabajo a seguir por la Autoridades zoo-fito-sanitarias: control en el interior del país, prioridad de los productos perecederos y no control al tránsito internacional, cuando sea posible.
I.4.3. Controles de conformidad y de calidad. Veamos que dicen al respecto las normas internacionales para todo tipo de transporte en relación al tipo de control: Control de la conformidad con las normas técnicas (Convenio de Armonización. Anexo 5).
El control de la conformidad con las normas técnicas podrá efectuarse también en puntos situados en el interior del país a condición de que pueda demostrarse por los certificados presentados y los medios de transporte empleados, que las mercancías, sobre todos las perecederas, no se deteriorarán durante su transporte. En el marco de los convenios en vigor, se procurarán reducir, en lo posible, los controles materiales, durante el transporte, de las mercancías perecederas sujetas al control de la conformidad con las normas técnicas.
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
El control de la conformidad con las normas técnicas no se aplicará normalmente a las mercancías en tránsito directo. Control de la calidad (Convenio de Armonización. Anexo 6).
El control de la calidad podrá efectuarse en puntos situados en el interior del país a condición de que los procedimientos utilizados contribuyan a facilitar la circulación internacional de las mercancías. En el marco de los convenios en vigor, se procurarán reducir, en lo posible, los controles materiales, durante el transporte, de las mercancías perecederas sujetas al control de la calidad. Los controles de la calidad no se aplicarán normalmente a las mercancías en tránsito directo. Se indican por tanto tres líneas de trabajo a seguir por la Autoridades correspondientes: control en el interior del país, prioridad de los productos perecederos y no control al tránsito internacional (en estos casos de forma más taxativa).
I.4.4. Medidas Aduaneras. Vemos las medidas aduaneras en último lugar, porque en definitiva éstas serán posibles en la medida en que se avance en las líneas de trabajo indicadas anteriormente para otras Autoridades. Evidentemente en la medida en que se determine un control por otro Organismo la Aduana tiene que esperar siempre a que realice su intervención. Partimos en esta cuestión de una serie de principios generales que vienen expuestos en las normas internacionales:
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
DECLARACIÓN
Módulo 4
MINISTERIAL
DE
BALI.
ACUERDO
SOBRE
FACILITACIÓN DEL COMERCIO. ARTÍCULO
9:
TRASLADO
DE
MERCANCÍAS
BAJO
CONTROL
ADUANERO DESTINADAS A LA IMPORTACIÓN Cada Miembro permitirá, en la medida en que sea factible, y siempre que
se
hayan
cumplido
todas
las
prescripciones
reglamentarias, que las mercancías destinadas a la importación sean trasladadas en su territorio bajo control aduanero desde la oficina de aduanas de entrada hasta otra oficina de aduanas en su territorio en la que se realizaría el levante y el despacho de las mercancías. Es este un principio básico muy dirigido al funcionamiento de los puertos secos. Convenio de Armonización (ONU) Artículo l0 Mercancías en tránsito. 1. Las Partes Contratantes aplicarán, siempre que sea posible, un trato sencillo y rápido a las mercancías en tránsito, en particular a las que circulen al amparo de un procedimiento internacional de tránsito aduanero, para lo cual limitarán sus inspecciones a los casos en que las circunstancias o los riesgos reales lo justifiquen. Además tendrán en cuenta la situación de los países sin litoral. Las Partes Contratantes procurarán prolongar las horas de despacho y ampliar las facultades de las oficinas de aduanas existentes para el despacho en aduana de las mercancías que circulen al amparo de un procedimiento internacional de tránsito aduanero. 2. Las Partes Contratantes procurarán facilitar al máximo el tránsito de las mercancías transportadas en contenedores u otras unidades de carga que ofrezcan seguridad suficiente.
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
Es por tanto evidente, de acuerdo con las normas y principios internacionales, la necesidad de dotar al transporte internacional de mercancías de la agilidad suficiente para maximizarlo a efectos logísticos.
Para
esto
sin
duda
se
predican
especialmente
los
procedimientos simplificados de tránsito en atención al modo de transporte y los procedimientos de transbordo. Pero para el correcto funcionamiento de un procedimiento simplificado de tránsito o de transbordo,
a
efectos
de
mantener
el
equilibrio
“control
aduanero vs facilitación del comercio” debemos partir de dos consideraciones previas: - Que se ha avanzado suficientemente en los aspectos vistos anteriormente sobre la actuación de otros organismos que actúan en frontera. En la medida en que su intervención sea realizada en los casos
“realmente
necesarios”
podremos
introducir
unos
procedimientos de tránsito simplificado y de transbordo eficaces. - Los procedimientos de tránsito simplificado se predican sobre los modos de transporte que tienen a efectos aduaneros las “garantías y la seguridad suficientes” para ello. Normalmente se vienen aplicando al transporte por ferrocarril, aéreo y marítimo. Garantía y seguridad del transporte que viene dada por el perfil limitado del transportista, por el tipo de medio de transporte y por ser tráficos sujetos a una normativa internacional estricta que regula su desarrollo. Esto da lugar a que se consideren “más fiables”, basándonos en el escaso riesgo de este tipo de transporte en determinadas circunstancias. No se predican por tanto los procedimientos simplificados de tránsito para el transporte por carretera.
- Cuando tratamos el transbordo de mercancías, el análisis de riesgos debe tener en consideración el hecho de que esas mercancías puede
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
que no vayan a ser introducidas en nuestro País con cargo a esa operación. Como experiencia internacional podemos poner tres ejemplos de procedimiento de tránsito simplificado (el ferroviario, el aéreo y el marítimo) que ya están regulados en muchos países y uniones aduaneras, así como un procedimiento de transbordo automático. Son procedimientos que simplifican los requisitos vistos para el tránsito internacional en el Módulo 2. I.4.4.1.Tránsito simplificado ferroviario.
Describamos brevemente cuáles pueden ser sus características: 1) Se aplica a los transportes de mercancías efectuados por las compañías de ferrocarriles, al amparo de una «carta de porte (CIM) y paquete exprés», en adelante denominada «carta de porte CIM». La carta de porte CIM equivale a una declaración de tránsito. Ya indicamos aquí el hecho de que se trata de transportes internacionales, regulados por un convenio internacional. Introducimos una forma de declaración simplificada. 2) No se exige garantía. En atención al reducido riesgo. 3) Las compañías de ferrocarriles procurarán que los transportes efectuados en régimen de tránsito se distingan mediante la utilización de
etiquetas
provistas
de
un
pictograma
con
un
modelo
determinado. Las etiquetas se colocarán en la carta de porte CIM, así como en el vagón, si se trata de un cargamento completo, o en el bulto o bultos en los demás casos (salvo dispensa). La etiqueta mencionada en el párrafo primero podrá ser sustituida por la impresión de un sello en tinta verde que reproduzca el pictograma determinado (salvo dispensa). 31
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Módulo 4
Por regla general, y habida cuenta de las medidas de identificación aplicadas por las compañías de ferrocarriles, la oficina de partida no procederá al precintado de los medios de transporte o de los bultos. Se utiliza una forma de identificación de la mercancía simplificada. No el precintado. 4) Se presentará en la oficina de partida la carta de porte internacional (salvo dispensa). 5) La oficina de la que dependa la estación de destino asumirá la función de oficina de destino. Cuando un transporte comience en el interior del territorio y deba terminar en el exterior del mismo, la aduana a la que pertenezca la estación fronteriza por la que el transporte abandone el territorio asumirá la función de oficina de destino. No será necesario ningún trámite en la oficina de destino. 6) Cuando un transporte comience en el exterior del territorio y deba terminar en el interior del mismo, la aduana a la que pertenezca la estación fronteriza por la que el transporte entre en el territorio, asumirá la función de oficina de partida. No será necesario ningún trámite en la oficina de partida. Utilizamos un procedimiento simplificado, que permite que el control real se realice en la estación de salida y en la estación de llegada (sean del país que sean) 7) La compañía de ferrocarriles (obligado principal) de cada Estado pondrá a disposición de las autoridades aduaneras de su país los libros que se encuentren en su centro o centros contables, a fin de que éstas puedan ejercer el correspondiente control. Se generaliza la posibilidad del control a posteriori.
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Módulo 4
Conviene traer a colación aquí lo dispuesto en el artículo 7.5.1. del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Declaración Ministerial de Bali: “5.1. Con miras a agilizar el levante de las mercancías, cada Miembro adoptará o mantendrá una auditoría posterior al despacho de aduana para asegurar el cumplimiento de las leyes y reglamentos aduaneros y otras leyes y reglamentos conexos.”
I.4.4.2.Tránsito simplificado aéreo y marítimo.
Describamos brevemente cuáles pueden ser sus características: 1) Con carácter general, en estos tipos de modo de transporte la utilización del procedimiento simplificado se somete a aprobación previa por las Autoridades Aduaneras. Sin duda hay una diferencia habitual entre el modo de transporte por ferrocarril, que normalmente está gestionado por un ente público (locomotoras y vías) y los modos de transporte aéreo y marítimo, que normalmente está gestionado por empresas privadas. 2) No se exige garantía. En atención al reducido riesgo del modo de transporte y al estudio previo a la autorización que se realiza sobre el transportista. 3) Los procedimientos de tránsito simplificado aéreo/marítimo se conciben a dos niveles: •
Procedimiento simplificado - nivel 1
Una compañía aérea podrá ser autorizada a utilizar el manifiesto aéreo como declaración de tránsito. El contenido de este manifiesto corresponderá al modelo que figura en el apéndice 3 del anexo 9 del Convenio sobre la aviación civil internacional.
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Módulo 4
Una compañía naviera podrá ser autorizada a utilizar el manifiesto marítimo relativo a las mercancías como declaración de tránsito. Ya indicamos aquí el hecho de que se trata de transportes internacionales, regulados por Convenios Internacionales. Introducimos una forma de declaración simplificada. En la autorización se indicará la forma del manifiesto, así como los aeropuertos/puertos de partida y de destino de las operaciones de tránsito. La compañía aérea/naviera remitirá a las autoridades competentes de cada uno de esos aeropuertos/puertos una copia certificada y compulsada de la autorización. El manifiesto deberá presentarse, como mínimo por duplicado, a las autoridades competentes del aeropuerto/puerto de partida, que conservarán un ejemplar. Deberá presentarse un ejemplar del manifiesto a las autoridades competentes del aeropuerto/puerto de destino, que lo conservarán. •
Procedimiento simplificado - nivel 2
Una compañía aérea que efectúe un número significativo de vuelos entre los Estados miembros, podrá ser autorizada a utilizar como declaración de tránsito un manifiesto transmitido por un sistema de intercambio electrónico de datos a efectos de la simplificación, el manifiesto elaborado en el aeropuerto de partida se transmitirá mediante sistemas de intercambio electrónico de datos al aeropuerto de destino. Una compañía naviera que efectúe un número significativo de viajes regulares entre los Estados miembros en trayectos autorizados podrá ser autorizada a utilizar como declaración de tránsito un manifiesto único.
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Módulo 4
Se considerará que el régimen de tránsito ha finalizado cuando las autoridades aduaneras del aeropuerto de destino dispongan del manifiesto transmitido a través de un sistema de intercambio electrónico de datos y se les hayan presentado las mercancías. Se considerará ultimado el régimen de tránsito en el momento de la presentación del manifiesto y de las mercancías a las autoridades aduaneras del puerto de destino. Introducimos un nivel más de simplificación para determinados operadores “habituales”.
I.4.4.3. Los procedimientos de transbordo.
Cuando
tratamos
la
operación
conocida
normalmente
como
“transbordo” la primera cuestión que debemos tener en cuenta es que técnicamente no es un procedimiento de tránsito aduanero. El transbordo, en definición, simplemente es un cambio de medio de transporte de la mercancía. Cambio de medio de transporte que se realizará con control de las Aduanas si la mercancía se encuentra en ese momento bajo control aduanero por la causa que sea. En muchos casos tendrán el control que le corresponda en atención al destino aduanero que vaya a tener dicha mercancía que se transborda (importación, exportación o tránsito) en los casos de mercancía no nacional que se va a importar, mercancía nacional que se va a exportar, o mercancía nacional o no nacional que va a transitar por nuestro territorio (respectivamente). En cualquier caso la operación de transbordo en sí no genera el riesgo que el régimen posterior. Pero existe un caso de transbordo marítimo o aéreo (que es el que vamos a tratar aquí y es muy importante para las plataformas logísticas) y es el supuesto de mercancía no nacional que llega a un 35
Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
puerto/aeropuerto de nuestro país, pero con la intención de ser “cambiada de medio de transporte”, siendo embarcada en otro buque/avión y dirigiéndose hacia otro destino fuera de nuestro territorio. Por tanto son mercancías que no se van a “despachar” en el puerto/aeropuerto de llegada y en muchos casos no van a “entrar” en nuestro territorio, por lo que los controles a realizar sobre las mismas necesariamente deben ser muy reducidos, y normalmente dirigidos a la seguridad y protección (en cumplimiento de las obligaciones que nuestro Estado tenga a nivel internacional en esta materia, lucha contra el narcotráfico, tráfico de armas, etc.), pero no será eficiente someterlos a los mismos controles que una mercancía que va a importarse, exportarse o transitar por nuestro territorio en ese puerto/aeropuerto de llegada. Por lo tanto debemos contar con un procedimiento específico para este caso. No
cabe
duda
de
la
“potencia
logística”
que
tiene
este
procedimiento en la medida en que queramos posicionarnos como « hubs » aéreos o marítimos.
En este sentido viene funcionando en muchos países lo que se conoce como “transbordo automático”. Para la correcta aplicación de este procedimiento, como en casi todos los procedimientos aduaneros, es importante la aplicación de los principios comentados de la GCF: -
Transmisión telemática de declaraciones.
-
Aplicación del análisis de riesgos.
El funcionamiento del procedimiento sería el siguiente: 36
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- Considerar que existe una solicitud de transbordo automático cuando en la declaración de entrada en nuestro puerto/aeropuerto (anticipada o no) en la que esté incluida la mercancía figure como destino un puerto/aeropuerto distinto de aquel en el que se realiza el transbordo y además se haya declarado que el transporte siguiente de la mercancía se va a continuar realizando en el mismo modo de transporte marítimo o aéreo. Por tanto si contamos con esta información y no hay cambio de modo de transporte no será necesaria una declaración específica de transbordo (en otro caso sí). - En este caso los operadores deberá aportar la documentación relativa al transporte que se solicite a nivel nacional con la debida diligencia, así como facilitar, cuando fuera requerido para ello, el reconocimiento de la mercancía (en aplicación del análisis de riesgo). Por tanto sólo se realizará un control cuando sea solicitado por la Aduana, no siendo controladas en otro caso, embarcando sin más. - A efectos del control por la Aduana sólo será necesario entregar una relación de la carga que se va a transbordar. Por lo tanto saldamos una relación de entrada con una relación de salida, sin más trámite. La Aduana indicará qué mercancía debe ser reconocida.
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Módulo 4
Síntesis de la unidad
Hemos reflexionado sobre las relaciones entre logística y gestión en frontera. Hemos visto las figuras de los corredores logísticos internacionales y los puertos secos, y los procedimientos de control en frontera adecuados para su viabilidad, y en concreto los procedimientos simplificados de tránsito y la aplicación de los conceptos de la Declaración Ministerial de Bali (OMC) y el Convenio de Armonización de los controles aduaneros (ONU).
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Módulo 4
Unidad II. Las zonas de actividad logística.
Objetivos de aprendizaje Estudiar las figuras existentes que se aplican normalmente en las zonas de actividad logística (zonas francas, depósitos aduaneros y depósitos distintos de los aduaneros). Estudiar su posible efecto sobre la gestión coordinada de fronteras y las formas de control de las mismas.
II.1. Las zonas de actividad logística. Consideración general. Efectos en la gestión fronteriza. Consideración general. Con carácter general, podemos considerar como zona de actividad logística aquella “zona” delimitada en el interior del país o territorio aduanero en el cual se ejercen, todo tipo de actividades comerciales e industriales, sobre mercancías extranjeras e incluso nacionales. Con el beneficio de que las mercancías estarán exentas de los impuestos correspondientes a la importación y de los impuestos sobre las ventas (tipo IVA), y las mercancías nacionales se beneficiaran de los beneficios previstos a la exportación de las mismas. Asimismo, tampoco se le aplicaran las medidas de política comercial. A diferencia de los corredores logísticos y los puertos secos que son infraestructuras “puras”, en las zonas de actividad logística tenemos una figura jurídica (régimen aduanero) que confiere a una determinada infraestructura unas posibilidades logísticas distintas.
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Módulo 4
Así, consideramos a las mercancías que se introducen en dichas “zonas”, como mercancías que no se han introducido en nuestro territorio, o bien como mercancías que se han exportado. En definitiva, el sentido de la existencia de estas “zonas” es el de permitir que se realicen todo tipo de operaciones sobre las mismas (fabricación, almacenaje, etc.), sin la carga financiera que supone el pago de los impuestos a la importación, a la venta, y el no recibir los beneficios de la exportación. Permitiendo la exportación de las mercancías con unas condiciones muy favorables para competir en el mercado
internacional
(si
son
finalmente
exportadas)
o
bien
acercando el momento del pago de los correspondientes impuestos y las medidas de política comercial y de control de otros organismos al momento en que efectivamente se introducen en el territorio (si son finalmente importadas). Constituyen
una
herramienta
muy
potente
para
el
desarrollo
industrial y comercial de un determinado territorio. La pregunta que debemos hacernos ahora, es si es necesario que estas zonas estén cercanas a la frontera o no. Técnicamente, no es necesario, aunque habitualmente lo van a estar por el hecho de que las fronteras se suelen constituir en nodos del comercio internacional y van a aglutinar una serie de inversiones en infraestructura que maximizan el rendimiento de estas grandes zonas logísticas. Dichas “zonas” podemos encontrarlas con distinto modo de gestión (público
o
privado)
y
finalidad
(logística
de
transporte,
almacenamiento, industrial, etc), según la forma jurídica a la que se acogen. Cuando hablamos de “zonas” nos podemos referir a “lugares” o “locales”, también según la figura jurídica a la que se acogen.
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
Figura No 4.7. Zona franca de Barcelona (España)
Recuperado de: https://www.google.es/search?q=zona+franca+barcelona&biw=1024&bih=642&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ei=yu_uVNOzHo7favmngu AO&ved=0CAcQ_AUoAg#imgdii=_&imgrc=A1JWfRMiVXcSeM%253A%3B21ZxegC57hhFjM%3Bhttp%253A%252F%252Fimg01.lavanguardia .com%252F2013%252F07%252F17%252FImagen-aerea-de-instalaciones_54377605369_51351706917_600_226.jpg%3Bhttp%253A%252F%252Fwww.lavanguardia.com%252Flocal%252Fbaixllobregat%252F20150120%252F54423652065%252Fl-hospitalet-reclamar-parte-zona-franca.html%3B599%3B226
Asimismo sus “denominaciones” pueden cambiar de un país a otro, denominándose
también
como
“áreas
exentas”,
con
lo
que
debemos analizar sus características. Pero no debemos olvidar que el sentido final de todas estas figuras es el que hemos expuesto anteriormente. Más adelante trataremos tres figuras que contemplan todas las posibilidades en este campo, y las denominaremos según se conocen normalmente en el ámbito internacional.
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
Efectos en la gestión fronteriza. El efecto que tienen estas figuras en la gestión fronteriza es muy “relativo” por las siguientes cuestiones: - Si la “zona” está en la frontera no van a tener apenas efecto en nuestra gestión, ya que la mercancía llega a la frontera y se incluyen inmediatamente (con declaración o no, según su tipo) en estas zonas (que suponemos que “no están dentro del territorio”). - Si la “zona” no está en la frontera, será trasladada desde la frontera por algún procedimiento de tránsito. Y esto no difiere de la tramitación de un tránsito “normal” o simplificado. Por lo tanto el control de estas “zonas” va a radicar en el control de entrada, en el control del estatuto aduanero de las mercancías introducidas y en el control de las salidas de las mismas. La forma de control será distinta según la figura que tratemos. Veamos a continuación las tres figuras propuestas. De influencia “relativa” en la frontera, pero muy importantes para las Autoridades Aduaneras (control) y para el sector privado de un país (facilitación).
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
II.2. Zonas francas Las zonas francas son normalmente autorizadas a entidades de derecho público (Autoridades Portuarias, etc.), y vienen a constituir una zona del país, que a efectos aduaneros no se considera que sea el “interior del país”, Y suelen estar relacionadas con grandes infraestructuras. Están dirigidas a cualquier tipo de actividad, incluida la industrial. Se definen como partes (lugares) o locales del territorio aduanero separados del mismo, en los que se puede introducir toda clase de mercancías, por cualquier operador. Lo que les da a estas figuras un carácter de nodo logístico general, y de ahí, su gestión normalmente pública. Definidas normalmente como un régimen aduanero especial de almacenaje, en las mismas se permite la realización de otras actividades industriales. Si se trata de mercancías de otro país, no estarán sometidas a derechos de importación ni a medidas de política comercial, y si son nacionales, para las que una regulación específica lo prevea, se beneficiarán, por su entrada en dichas zonas, de las medidas relacionadas en principio con la exportación.
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
La utilización de dichas áreas (zonas francas) comporta grandes facilidades aduaneras. Así, la entrada de mercancías en una zona franca/depósito franco no dará lugar a su presentación en la Aduana ni a la presentación de una declaración aduanera, salvo en tres casos: •
Cuando se cancele un régimen aduanero (uno de los cuales será el caso del tránsito si el área no está en la frontera).
•
Si se ha concedido una devolución o condonación de derechos de importación.
•
Para el pago anticipado de restituciones a la exportación (si existieran).
Asimismo, las transformaciones y manipulaciones que se efectúan en su interior disfrutan de formalidades aduaneras más simplificadas o reducidas en comparación con las aplicables en las demás partes del territorio aduanero. El hecho de que puedan permanecer por tiempo ilimitado y que no estén sujetas al pago de aranceles o requisitos de régimen comercial, las hace un lugar idóneo para el establecimiento de industrias
fabriles
y
para
la
prestación
de
servicios
de
almacenamiento y otros. Permitiendo que si son exportadas lo sean sin la carga financiera que suponen el pago de los tributos a la importación, lo que mejora la competitividad de nuestras empresas en el mercado internacional. Asimismo si las mercancías son importadas en nuestro territorio, permiten que el pago de tributos a la importación se produzca paralelamente al momento en que las mismas son vendidas, ahorrando de nuevo carga financiera a la empresa, que permite su entrada en el mercado interior en mejores condiciones de competencia.
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
Ambas cuestiones unidas al hecho de que también hay un ahorro financiero por los stocks que pueden tener las empresas almacenados sin tener que pagar tributos, sin dudan redundan en el desarrollo de las empresas y por tanto de la economía Nacional. Es muy importante en esto la posibilidad de que se puedan almacenar por tiempo ilimitado. En cuanto a su forma de control en las Zonas francas los controles se basan principalmente en que estén cercadas, como cualquier recinto aduanero. Por lo que además de los controles contables establecemos controles in situ a la entrada/salida de mercancías. A estas zonas se le asigna una Aduana de control que procederá a verificar el adecuado funcionamiento de las mismas. Paralelamente, y por la mismas causas que se explican adelante con ocasión de los depósitos distintos de los aduaneros, la normativa interna de cada país, si tiene establecido un impuesto sobre las ventas (tipo IVA) debe establecer una exención tributaria a la entrada de mercancías nacionales en las zonas francas.
II.3. Depósitos aduaneros y distintos de los aduaneros Los depósitos aduaneros, a diferencia de las zonas francas que están relacionadas
con grandes infraestructuras
realizadas por
entidades de derecho público, son figuras más dirigidas a la empresa desde el punto de vista individual. Salvo en el caso del depósito aduanero tipo B (de acuerdo con la terminología de la UE) que los gestiona la Administración Aduanera (en España no existe ninguno, aunque si en otros países como Bélgica), los depósitos aduaneros van a ser solicitados por una empresa y con la finalidad de que las mercancías almacenadas en los mismos no soporten la carga financiera del pago de aranceles o tributos a la importación.
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
Por tanto, están dirigidas a la actividad de almacenamiento y pequeñas manipulaciones de las mercancías. En este caso, pueden estar situados cerca de las fronteras, si la empresa en cuestión está radicada cerca de la misma, no en otro caso, porque normalmente van a estar en el domicilio de la actividad de la empresa. El depósito aduanero puede ser cualquier lugar, nave, almacén u otro emplazamiento reconocido por las Autoridades aduaneras y sometido a su control, donde pueden almacenarse mercancías de otros
países,
en
las
condiciones
establecidas,
por
tiempo
ilimitado, hasta que el operador quiera darles un destino definitivo dentro o fuera del territorio. Figura No 4.8. Deposito aduanero.
Recuperado
de:
https://www.google.es/search?q=zonas+francas+america+del+sur&biw=1024&bih=642&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ei=AfHuVOaAJ8 6qabGkgNgE&ved=0CAYQ_AUoAQ#tbm=isch&q=depositos+aduaneros&imgdii=_&imgrc=zpIqWdWp6hnaeM%253A%3BCHJXpOF0N3eI1M %3Bhttps%253A%252F%252Fwww.depsa.com.pe%252Fimg%252Falmacenesterminal.jpg%3Bhttp%253A%252F%252Fmoblog.whmsoft.net%252Fes%252FEncuentros.php%253Fkeyword%253Dalmacenes%252Badua neros%2526language%253Dspanish%3B300%3B200
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
Las mercancías introducidas pueden obtener los siguientes beneficios: •
no aplicación de los derechos arancelarios;
•
no aplicación de las medidas de política comercial;
•
no aplicación o exención de los impuestos interiores (IVA e otros impuestos indirectos)
•
cobro anticipado de las restituciones previstas a la exportación de productos agrícolas (si existieran).
Los depósitos aduaneros pueden ser públicos y privados (referido esto no al modo de gestión, sino a la cualidad del usuario): 1. Públicos:
utilizable
por
cualquier
persona
para
el
almacenamiento de mercancías. 2. Privados: reservados para el almacenamiento exclusivo del titular (depositario), de mercancías propias de su actividad. Pero vemos que en los depósitos aduaneros sólo se pueden introducir mercancías de otro país. ¿Qué pasa entonces con las mercancías nacionales? ¿No se encontrarían en una situación de desventaja? A esto responde la figura del depósito distinto del aduanero, creado con las mismas características que el depósito aduanero, pero para las mercancías nacionales. No estamos aquí ante una normativa aduanera (aunque su gestión corresponda normalmente a las Aduanas), ya que hablamos de mercancías nacionales que no han sido exportadas, sino de normativa fiscal interior de cada país. En la medida en que exista en un país un impuesto interior que grave las ventas, tipo Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), las mercancías nacionales estarían en desventaja con las extranjeras al no poder beneficiarse de exenciones
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
tributarias por la entrada en depósitos aduaneros (que por otro lado no está permitida). Teniendo en cuenta las ventajas del depósito aduanero y las operaciones que se permite realizar en el mismo, si no dotamos a nuestras mercancías nacionales de exenciones a la entrada en depósitos, la consecuencia es que van a quedar excluidas de estos tráficos, con el consiguiente daño a la economía nacional. Y a esto corresponde la figura del depósito distinto del aduanero, que supone que concedemos una exención de los impuestos interiores (tipo IVA) a la entrada en estos depósitos. Normalmente las empresas los solicitan paralelamente al depósito aduanero y su funcionamiento es básicamente el mismo. Teniendo sólo las salvedades de que no hablamos de mercancía extranjera, sino nacional. A estos depósitos (DA y DDA) se le asigna una Aduana de control que procederá a verificar el adecuado funcionamiento de las mismas, de acuerdo con las normas del régimen aduanero de depósito aduanero. No
se
realizan
entrada/salida
por de
la
Aduana
mercancía,
controles
aunque
sí
in se
situ exige
a
la una
declaración aduanera de entrada y salida. El resto del control se realizará a través de visitas a los depósitos, verificación de la contabilidad y recuento de existencias. Definimos hasta aquí el depósito aduanero en su vertiente física (lugar, nave, etc.). Pero las mercancías que entran en ese lugar se vinculan a efectos de control al régimen aduanero de depósito aduanero, con una serie de obligaciones y controles. Lo que no ocurre en las zonas francas. La causa es sin duda el carácter eminentemente privado de la figura. 48
Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
La
gestión
de
un
depósito
Módulo 4
aduanero
estará
supeditada
a
la
concesión de una autorización por parte de las autoridades aduaneras, a no ser que sean las propias autoridades aduaneras las que lleven a cabo dicha gestión (tipo B). La persona que desee gestionar un depósito aduanero deberá formular una solicitud por escrito que incluya las indicaciones necesarias para la concesión de la autorización y, en particular, las que se refieran a una necesidad económica de almacenamiento. Las condiciones de gestión del depósito aduanero se establecerán en la autorización. La autorización sólo se concederá a personas establecidas en nuestro país o unión aduanera. El depositario será responsable de: •
garantizar que las mercancías, durante su estancia en el depósito
aduanero,
no
se
sustraigan
a
la
vigilancia
aduanera; •
ejecutar las obligaciones que resulten del almacenamiento de las mercancías que se encuentren bajo el régimen de depósito aduanero; y
•
observar condiciones particulares fijadas en la autorización.
El depositante será siempre responsable de la ejecución de las obligaciones que resulten de la inclusión de las mercancías en el régimen de depósito aduanero. Las autoridades aduaneras podrán exigir al depositario que presente una
garantía
en
relación
con
las
responsabilidades
definidas
anteriormente.
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
La persona designada por las autoridades aduaneras deberá llevar, en la forma acordada por dichas autoridades, una contabilidad de existencias de todas las mercancías incluidas en régimen de depósito aduanero. La contabilidad de existencias no será necesaria cuando el depósito público esté gestionado por las autoridades aduaneras. Cuando exista una necesidad económica y ello no comprometa la vigilancia aduanera, las autoridades aduaneras podrán admitir que las mercancías sean sometidas, en los locales del depósito aduanero, a operaciones de perfeccionamiento al amparo del régimen de perfeccionamiento activo y en las condiciones previstas por este régimen. Las mercancías incluidas en el régimen de depósito aduanero deberán, desde el momento de su introducción en el depósito aduanero, ser inscritas en la contabilidad de existencias. La duración de la estancia de las mercancías en el régimen de depósito no tendrá límite. Las
mercancías
de
importación
podrán
ser
objeto
de
manipulaciones usuales destinadas a garantizar su conservación, a mejorar su presentación o su calidad comercial o a preparar su distribución o su reventa. Las autoridades aduaneras podrán permitir que las mercancías incluidas en régimen de depósito aduanero sean transferidas de un depósito a otro (traslados y transferencias). Cómo exención/bonificación tributaria que es su control debe ser estricto. Cualquier incumplimiento que dé lugar a que el sentido
del
régimen
se
desvirtúe
(salida
indebida
de
mercancías, operaciones no permitidas) debe dar lugar al pago de los correspondientes impuestos.
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
Síntesis de la unidad
Nos hemos acercado a un concepto genérico de Zona de Actividad Logística y hemos visto su sentido y su influencia en la gestión fronteriza. Hemos estudiado las figuras de las zonas francas como grandes centros de actividad logística gestionados por entidades públicas. Hemos visto sus facilidades y ventajas. Hemos estudiado las figuras de los depósitos aduaneros y depósitos distintos de los aduaneros, fundamentalmente como centro de actividad logística de las empresas privadas. Hemos visto sus facilidades y ventajas.
51
Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
Unidad III. La coordinación en frontera a nivel local. Aspectos organizativos de la coordinación en frontera.
Objetivos de aprendizaje
Reflexionar sobre los elementos, que a nivel local pueden hacer mejorar nuestra gestión coordinada en frontera, desde el punto de vista de la organización. Identificar dos niveles distintos de coordinación: - La coordinación entre organismos a través de procedimientos integrados (con el máximo de la ventanilla única). Analizando qué Órgano realiza cada función, la necesidad de coordinación, y sobre todo CÓMO se pueden coordinar institucionalmente. En definitiva se trata de coordinación en procedimientos. (Ya estudiada en el módulo 2) - La coordinación entre organismos, a través de otros medios que no implican un procedimiento integrado y que aquí denominamos como coordinación a nivel local. Tratamos de acuerdos de colaboración de los distintos Organismos en una determinada frontera. En definitiva se trata de coordinación en organización. Consideraremos que esos esfuerzos de mejora se pueden realizar a tres niveles: o Coordinándose internamente y con otras Aduanas de su país. o Coordinándose con Aduanas de otros países vecinos. o Coordinándose con los otros Organismos (y sector privado) que actúan en frontera. 52
Gestiรณn Coordinada de Fronteras. Ediciรณn 7
Mรณdulo 4
Ver material complementario. Documento de buenas prรกcticas de ediciones anteriores del curso.
53
Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
III.1. Elementos a nivel local. Generalidades. A lo largo del Curso hemos estudiado una serie de procedimientos y figuras que entendemos importantes para la gestión en frontera con carácter general, de la seguridad en frontera y de la necesaria coordinación interinstitucional para una adecuada GCF. Pero
no
debemos
olvidarnos
de
las
Aduanas
como
unidad
administrativa, ni de la frontera como un lugar donde varios organismos realizan sus actuaciones de control. Evidentemente la adecuada organización interna de los organismos que actúan en frontera y una adecuada coordinación entre ellos a nivel local puede hacernos mejorar en nuestra gestión fronteriza. Éste es un tema eminentemente práctico que tenemos que tratar a partir de los modelos que se han ido generando localmente, ya que la posibilidad de teorizar en este campo es muy limitada. En este sentido las soluciones que podamos encontrar dependen de las condiciones de nuestras Administraciones, y siempre van orientadas a un objetivo concreto (por ejemplo, evitar dobles posicionamientos). En este sentido, entendemos por elementos a nivel local, aquel conjunto de medidas de coordinación organizativas, que aunque se tomen a nivel nacional, tienen un efecto directo sobre la organización de los puntos fronterizos localmente considerados. Todas las Administraciones realizan esfuerzos para mejorar la eficacia y eficiencia de sus actuaciones, lo que debe tener reflejo en la organización de los puntos de frontera a nivel local. El paso siguiente es realizar esfuerzos en la coordinación local de las unidades que actúan en frontera. ACUERDO DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO (OMC) ARTÍCULO 8.1: COOPERACIÓN ENTRE LOS ORGANISMOS QUE INTERVIENEN EN LA FRONTERA. 54
Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
1. Todo Miembro se asegurará de que sus autoridades y organismos encargados de los controles en frontera y los procedimientos relacionados con la importación, la exportación y el tránsito de mercancías cooperen entre sí y coordinen sus actividades para facilitar el comercio. En este artículo de la Declaración de Bali, tan sólo nos presenta un principio general de “cooperación y coordinación”, y se refiere a la facilitación del comercio. Nosotros pensamos que no sólo es útil para “facilitar el comercio”, sino también para “controlar el comercio”, en la búsqueda del equilibrio y de la eficiencia que hemos estudiado a lo largo del curso. En cualquier caso es una referencia obligada para nuestra actuación en frontera. Vemos que este artículo nos habla de los “organismos encargados de los
procedimientos…”
lo
cual
nos
remite
a
la
coordinación
interinstitucional que estudiamos en el módulo 2, y también nos habla de los “organismos encargados de los controles en frontera…”, y aquí es donde debemos ubicar los elementos a nivel local. Si
un
procedimiento
se
determina
legalmente,
a
nivel
interinstitucional, y no cabe más que su aplicación con carácter general (siendo el máximo la ventanilla única), a nivel local vemos que esta posible coordinación y cooperación se debe adecuar a las condiciones de las fronteras individualmente consideradas, y por tanto su desarrollo es “local” aunque su disposición pueda ser nacional. ¿Pero qué criterios básicos podemos utilizar para llevar a cabo esta coordinación entre organismos? La misma Declaración de Bali, aunque referida a las relaciones entre Aduanas de varios países nos da una serie de criterios al respecto:
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
ACUERDO DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO (OMC) ARTÍCULO 8.2: COOPERACIÓN ENTRE LOS ORGANISMOS QUE INTERVIENEN EN LA FRONTERA 2. En la medida en que sea posible y factible, los Miembros cooperarán, en condiciones mutuamente convenidas, con otros Miembros con los que tengan una frontera común con miras a coordinar sus procedimientos en los puestos fronterizos para facilitar el comercio transfronterizo. Esa cooperación y coordinación podrá incluir: -la compatibilidad de los días y horarios de trabajo; -la compatibilidad de los procedimientos y formalidades; -el establecimiento y la utilización compartida de servicios comunes; -controles conjuntos; -el establecimiento del control aduanero en puestos fronterizos de una sola parada.
Sin
duda
que
estos
elementos
también
son
aplicables
a
la
coordinación entre organismos dentro de un mismo país, pero consideramos que no podemos olvidar la misma organización interna de cada uno de los organismos, que sin duda van a facilitar la coordinación. En definitiva, consideramos que los elementos a nivel local pueden manifestarse en tres campos o niveles: o Coordinándose internamente y con otras Aduanas de su país. o Coordinándose con Aduanas de otros países vecinos. o Coordinándose con los otros Organismos (y sector privado) que actúan en frontera.
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
Veamos algunos ejemplos. Aunque es un campo que está en continuo desarrollo.
III.2. Coordinación a nivel local, interna y con otras Aduanas de nuestro país o territorio. De acuerdo con las directrices de la OMA (documento La Aduana en el Siglo
XXI)
el
objetivo
es
fortalecer
la
cooperación
entre
administraciones de aduanas así como entre la Aduana y las empresas
y
entre
la
Aduana
y
otros
organismos
públicos,
concertando acuerdos de colaboración real que resulten beneficiosos para todas las partes. Ver material complementario.
En esta cuestión podemos analizar varios aspectos que sin duda van a redundar en una mejor gestión fronteriza: - Realización de un adecuado análisis de los flujos de comercio exterior, y la instalación de Aduanas dotadas de medios adecuados donde son más operativas. Esto que se realiza con un estudio estadístico, en principio no requiere más que una decisión de los Países para su ejecución. -
Puesta
en
marcha
de
otros
procedimientos,
que
afectan
directamente y mejoran la gestión fronteriza. En este sentido, las figuras que hemos estudiado anteriormente, como el tránsito, del despacho de exportación con salida indirecta y el OEA que en definitiva tienden a conseguir una “relajación” de los controles en frontera para determinadas mercancías, que serán controladas en el interior
del
País,
inciden
directamente
en
una
mejor
gestión
fronteriza. Pero hay otras figuras, que normalmente son operativas y 57
Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
por tanto no necesitan de un desarrollo legal importante, que inciden también directamente en este fin. A modo de ejemplo podemos indicar las siguientes:
* Los procedimientos de despacho centralizado que pretenden, no que el control de las mercancías no se realice en frontera, sino que la carga administrativa que supone la tramitación aduanera se realice (utilizando criterios de oportunidad tanto de la Administración como de los operadores) en una Aduana distinta a la Aduana donde está la mercancía en frontera. Así, una mercancía puede estar en una determinada
Aduana
marítima
(Aduana
de
frontera)
y
la
tramitación aduanera realizarse en otra Aduana interior (Aduana de despacho, más cercana al domicilio del operador económico). Esto permite una mejor asignación de recursos humanos en las fronteras, además de ser un elemento de facilitación del comercio, en la medida en que acerca al domicilio del operador económico la tramitación aduanera, lo que significa sin duda un ahorro de costos para él. Esto, sin duda genera la necesidad de coordinación entre las Aduanas involucradas. Es esta figura un instrumento de facilitación para el operador, en el sentido de que puede acercar la tramitación de sus declaraciones a una Aduana cercana a su domicilio, con la que sin duda va a tener una relación más fluida. También el conocimiento de nuestros operadores mejora nuestro control y el análisis de riesgos. * La existencia de locales de inmovilización de mercancías sujetas a controles sanitarios y otros. En la línea de determinadas figuras aduaneras, permite la inmovilización de mercancías sujetas a estos controles en locales de las empresas, y por tanto fuera del recinto aduanero, hasta la consecución del correspondiente certificado. Para
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Módulo 4
esto que sin duda, son importantes asimilar figuras como el OEA (operador fiable) y el análisis de riesgos en la forma de trabajo de otros organismos. *
El
procedimiento
del
levante
sin
papeles.
Es
éste
un
procedimiento operativo puramente interno de la Aduanas. Se sustituye el tradicional documento de “levante” (autorización de salida del recinto aduanero) por un documento simple con un código de barras. Éste código es validado por el funcionario que controla la salida y el sistema informático le va a dar la información sobre si la mercancía cargada en ese medio de transporte/contenedor ya está despachada, y por tanto va a permitir su salida (o no, en caso contrario). Este sin duda, exige la dotación de medios informáticos en los recintos, pero completa un procedimiento de despacho en un ámbito telemático exclusivamente (no hay necesidad de presentar un documento sellado por la Aduana) y además permite un control inmediato y fiable de las mercancías y su salida de los recintos.
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Módulo 4
Figura No 4. 11. Procedimiento Levante sin papeles. España.
Recuperado de : https://www.google.es/search?q=levante+sin+papeles&biw=1024&bih=642&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ei=vPnuVKCTOIGBUKQgIgF&ved=0CAcQ_AUoAg#imgdii=_&imgrc=u5poIiE6If_SfM%253A%3BFHx5DkJk6avHvM%3Bhttp%253A%252F%252Fwww.cadenadesu ministro.es%252Fwp-content%252Fuploads%252F2014%252F12%252Flevante-sin-papelese1417608388617.jpg%3Bhttp%253A%252F%252Fwww.cadenadesuministro.es%252Fnoticias%252Fcartagena-agiliza-la-tramitacion-dellevante-sin-papeles-gracias-a-la-gestion-telematica%252F%3B1152%3B478
Figura Nº 4. 12. Levante sin papeles. Código de barras.
Recuperado de: https://www.google.es/search?q=levante+sin+papeles&biw=1024&bih=642&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ei=vPnuVKCTOIGBUKQgIgF&ved=0CAcQ_AUoAg#imgdii=_&imgrc=q_ZOg_M3YRF2UM%253A%3B5te7kX7NWcd7TM%3Bhttp%253A%252F%252Fwww.valenci aportpcs.net%252Fboletin%252Fimagenes%252Fcodigobarras.gif%3Bhttp%253A%252F%252Fwww.valenciaportpcs.net%252Fboletin%25 2Fboletin01my07.html%3B407%3B116
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Módulo 4
En definitiva tratamos aquí de procedimientos aplicados a nivel local que no sólo van a mejorar la gestión de las fronteras, sino que en definitiva van a facilitar la coordinación.
III.3. Coordinación a nivel local con Aduanas de otros países vecinos. Ya hemos comentado que la Declaración de Bali nos da una serie de criterios para la coordinación en este campo: ACUERDO DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO (OMC) ARTÍCULO 8.2: COOPERACIÓN ENTRE LOS ORGANISMOS QUE INTERVIENEN EN LA FRONTERA La existencia de fronteras comunes, sin duda, genera la necesidad de establecer determinados acuerdos entre los países a nivel bilateral. De acuerdo con las directrices de la OMA (documento La Aduana en el siglo XXI) el objetivo es suprimir la duplicación y los retrasos en la cadena logística internacional como los que se derivan de la multiplicidad de declaraciones y de inspecciones. Ver documento complementario. Es evidente que duplicar los controles, al realizarlos a un lado y otro de la frontera, en la mayoría de los casos resulta ineficiente y costoso. Aunque en este tema hay que tener en cuenta más aspectos que los eminentemente prácticos, como son el de la soberanía nacional, el de la competencia legal, y también el nivel de confianza entre ambos Estados. Pero lo que es evidente es que de un modo u otro todos los Estados pueden tener la necesidad de llegar a este tipo de acuerdos.
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Módulo 4
El nivel de acuerdo dependerá de las circunstancias y de la voluntad de los firmantes, pero en definitiva se pueden tomar medidas en muchos sentidos: - Coordinación de horarios y de procedimientos operativos a ambos lados de la frontera. - Creación de Aduanas binacionales, que intentan coordinarse en los controles realizados. - Creación de Aduanas binacionales, que se reparten los controles, siendo realizados sólo a un lado u otro de la frontera, reconociendo el otro lado la validez del mismo. - Acuerdos para dar validez a determinados actos de la Aduana vecina,
reconocimientos
realizados,
certificados
de
control
por
escáner. VER Presentación “Centros de control integrado y Gestión coordinada de fronteras. Facilitación del comercio en puntos fronterizos”. BID. Evidentemente cualquier tipo de medida en este sentido va a depender del objetivo que se pretenda conseguir, pero todas son positivas y consiguen una reducción de costos y mejoran sin duda la gestión en la frontera. Pero no podemos olvidar que se debe siempre instrumentalizar en Acuerdos internacionales bilaterales, que den validez jurídica a nuestra actuación en frontera. Evidentemente la necesidad o no de estos acuerdos va a depender de las circunstancias y condiciones de cada frontera a nivel local. Y tendrán el alcance que se determine en cada caso.
En la UE no se utilizan actualmente este tipo de procedimientos.
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Módulo 4
En cualquier caso para esto, es fundamental el concepto del reconocimiento mutuo de los controles (como en el tránsito), y la voluntad de cooperación entre los órganos de frontera, teniendo en cuenta que no suelen representar una “cesión de soberanía”, manteniendo cada Estado su funciones “integras” con lo cual se limita el efecto real de esta figuras. Ejemplos de este tipo de coordinación tenemos en el material complementario “documento de buenas prácticas”, realizado con las aportaciones de los alumnos en otras ediciones del curso.
III.4. Coordinación a nivel local con otros Organismos (y sector privado) que actúan en frontera. Aunque no se refieren a este caso, entendemos que son aplicables los criterios del artículo 8.2 del Acuerdo para la Facilitación del Comercio de la Declaración de Bali (vista anteriormente). ACUERDO DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO (OMC) ARTÍCULO 8.2: COOPERACIÓN ENTRE LOS ORGANISMOS QUE INTERVIENEN EN LA FRONTERA En este caso, de acuerdo con las directrices de la OMA (documento La Aduana en el Siglo XXI) el objetivo es fortalecer la cooperación entre administraciones de aduanas así como entre la Aduana y las empresas y entre la Aduana y otros organismos públicos, concertando acuerdos de colaboración real que resulten beneficiosos para todas las partes. (Ver material complementario). Asimismo, las directrices de la OMA (documento “La Aduana en el siglo XXI”) determinan que
debe ser un
elemento constitutivo de
una nueva orientación estratégica para las Aduanas una
mejor
coordinación de la gestión en las fronteras. Esto supone la
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
coordinación y la cooperación entre todas las autoridades y los organismos que intervienen en la seguridad en las fronteras. Es sin duda una prioridad en la GCF la coordinación de todos los organismos que actúan en frontera, y la necesidad está marcada por el hecho de que habitualmente no contamos con Administraciones en frontera integradas (en el caso de que sea así el problema no existiría). VER Presentación “Centros de control integrado y Gestión coordinada de fronteras. Facilitación del comercio en puntos fronterizos”. BID. Con muchos conceptos también aplicables a este caso.
Pero para un análisis de esta cuestión, y partiendo de la base de que nuestra administración en frontera no está integrada, debemos indicar con carácter previo una serie de condicionantes que pueden ser habituales: - ¿Trabajamos en un entorno de ventanilla única y trabajamos con un sistema de análisis de riesgo? Entendiendo por ventanilla única la definida en el módulo 2 (un solo punto de entrada de datos y un solo punto de salida). En este caso la coordinación es fácil en el sentido de que se puede materializar en simples normas organizativas internas, ya que tenemos una coordinación institucional previa. El hecho de que tengamos un solo punto de entrada de datos, posibilitará un análisis de riesgos integral. Antes de iniciar actuaciones, todas y cada una de las Administraciones habrán decidido el tipo de control que quieren realizar. Por lo tanto con carácter previo se trata simplemente de coordinar las actuaciones de los funcionarios actuantes. 64
Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
- ¿NO trabajamos en un entorno de ventanilla única y trabajamos con un sistema de análisis de riesgo? Aquí en más compleja la coordinación, ya que si bien con el sistema de análisis de riesgos ya se mejora la gestión en frontera, el problema se plantea en que los criterios de riesgos de las Administraciones son distintos. Así para el control fitosanitario se puede considerar que es necesario un reconocimiento físico (ya que maneja criterios de riesgo sanitarios) y para el control aduanero no (ya que maneja criterios de riesgos fiscales, de represión del contrabando, etc.). En este caso también dificulta la coordinación el hecho de que la valoración del riesgo se realiza en momentos distintos (Primero el de seguridad y protección, después el sanitario y el último el aduanero). Por lo tanto el esfuerzo de las Administraciones en este caso debe ser mayor, y se debe concretar en un nivel de acuerdo entre ellas más avanzado, que podrá ser instrumentalizado en algún tipo de norma específica, una ubicación común y una aplicación informática común. Fruto de esta coordinación será, entre otros, el evitar dobles posicionamientos (que significa que una vez posicionado el contenedor o camión todos los organismos vayan realizando su control). Hay que tener en cuenta que para evitar un doble posicionamiento no necesitamos una inspección conjunta y por tanto no deben plantearse problemas legales de competencia, de protección de datos, etc. Esto sin duda es un ahorro para los operadores. Asimismo en estos casos se puede contar con la participación del sector privado. (ver material complementario: Documento de buenas prácticas. Funcionamiento de un PIF).
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
- ¿NO trabajamos en un entorno de ventanilla única y NO trabajamos con un sistema de análisis de riesgo? Representa éste un tercer escalón de dificultad. Nos encontramos ante un control en frontera basado en el reconocimiento de las mercancías, con lo que el nivel de acuerdo debe ser todavía mayor, y la norma que lo regule de mayor nivel. En este tipo de entorno
cobra
una
especial
relevancia
la
necesidad
de
las
inspecciones simultáneas de todos los organismos como elemento de facilitación del comercio y de mejora de la gestión fronteriza. Pero habrá que tener en cuenta los efectos que sobre la normativa competencial,
de
protección
de
datos,
etc.
pueda
tener
una
inspección simultánea, lo que sin duda exige un desarrollo normativo mayor. Una vez determinado el supuesto de hecho del que partimos debemos
tener
en
cuenta
los
siguientes
elementos
para
materializar la coordinación entre los distintos organismos que actúan en frontera: REALIZAMOS UNA BREVES CONSIDERACIONES SOBRE UN TEMA QUE ES
EMINENTEMENTE
PRÁCTICO
Y
ORIENTADO
HACIA
LA
CONSECUCIÓN DE UN FIN. - ¿Necesitamos un marco normativo para esta coordinación? Tal como hemos comentado antes dependerá del presupuesto de hecho del que partamos. - ¿Quién debe liderar esta coordinación? Dependerá de la organización de cada país. Pero en esto, el criterio de la OMA es que debe ser liderado por la Autoridad Aduanera.
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
DOCUMENTO “LA ADUANA EN EL SIGLO XXI” (OMA): El establecimiento de sistemas de gestión mejor coordinados para la circulación transfronteriza de las mercancías exige: El reconocimiento de la aduana o del organismo encargado de la función
aduanera
como
administración
preponderante
en
las
fronteras nacionales en lo referente al control de la circulación de las mercancías. Según la Red de facilitación del comercio de NU, las administraciones de aduanas son generalmente las más idóneas para elaborar procedimientos integrados con miras al tratamiento de las mercancías en el punto de entrada. A la idoneidad para elaborar los procedimientos integrados, hay que sumar el hecho de que normalmente la autoridad aduanera es la que tiene un nivel competencial completo en la frontera. - ¿Necesitamos comunicación con el sector privado? Sin duda es necesaria la comunicación con el sector privado. Ya vemos que hay casos en que los “medios” para la coordinación los sufraga el sector privado, y esto no tiene por qué afectar a la integridad de nuestras funciones. - ¿Necesitamos homologación de horarios? En un entorno de coordinación es fundamental la homologación de horarios. De hecho lo conveniente es que todas las Administraciones compartan instalacione. - ¿Necesitamos un manual de procesos? ¿Cómo elaboramos un manual de aplicación para todos los organismos? Un manual de procesos puede ser aconsejable, pero no fundamental. El hecho es que en la coordinación cada Organismo va a realizar su función de acuerdo con sus criterios. Lo fundamental es que se realice de una sola vez (una sola parada), por tanto lo que hay que coordinar es la disponibilidad de los organismos en esa actuación. 67
Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
- ¿Necesitamos un herramienta informática común? Siempre es interesante una herramienta informática común. Pero para evitar problemas de competencia esa herramienta debe ir dirigida a la organización del control no al contenido del mismo. Así esta herramienta puede ser incluso de mantenimiento privado (ver PIF). -¿Qué aspectos que debe tener en cuenta un Gobierno al momento de implementar un sistema de coordinación? Para esta difícil cuestión, quizás haya que recordar algunos aspectos que la OMA indica en su documento “la Aduana en el siglo XXI”, tales como: Sacar provecho de estas posibilidades (entre otras la de coordinación) permitirá a la Aduana proteger los intereses fiscales y financieros del Estado, proteger las economías nacionales contra la circulación ilícita de mercancías, respaldar el sistema comercial internacional mediante la elaboración de reglas de juego equitativas para todas las empresas, facilitar el comercio legítimo y proteger a la sociedad.
Las ventajas de una administración de aduanas adaptable, centrada en objetivos estratégicos son incalculables y permiten a las empresas legítimas la reducción de los costes relacionados con la observancia, una selección más eficaz y rentable de los movimientos de las mercancías
de
alto
riesgo,
además
de
crear
entre
las
administraciones de aduanas, un clima de mayor confianza y de reconocimiento mutuo de los programas y los controles de unas y otras.
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
Estos son ya aspectos más que suficientes para que los Gobiernos tengan una apuesta decidida por la coordinación en frontera. Pero en cualquier caso hay aspectos que se deben tener en cuenta: - El aspecto organizativo de los distintos organismos que actúan en frontera debe permitir esta coordinación, no sólo a nivel legal sino también a nivel de posibilidad de coordinación real. - Es importante definir claramente un órgano que lidere esta coordinación. En opinión de la OMA debe ser la Aduana, que sin duda cuenta con procedimientos y nivel de competencia que permite la coordinación.
Síntesis de la Unidad
Hemos reflexionado en esta Unidad sobre un último elemento, y no menos importante que los demás, de la Gestión de Fronteras, que son los que afectan a aspectos organizativos que tienen reflejo en la operativa a nivel local. Cuestión eminentemente práctica que afecta a la organización interna y a la coordinación de las Administraciones en frontera, y que redunda en una mayor eficacia y eficiencia en el desarrollo de sus funciones.
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Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
Material complementario
•
Declaración
Ministerial
de
Bali
(OMC).
Acuerdo
sobre
facilitación del comercio. •
Documento de la OMA: La Aduana en el siglo XXI.
•
Convenio de la ONU (UNECE): Convenio Internacional sobre la Armonización de los Controles de Mercancías en las Fronteras (1982).
•
Documento de buenas prácticas Edición 2 del Curso.
•
Presentación “Facilitando el Comercio en Centroamérica”. COMIECO/BID.
•
Presentación “Estrategia Centroamericana de facilitación del Comercio
y
competitividad
con
énfasis
en
la
Gestión
integrado
y
Gestión
Coordinada de Fronteras”. COMIECO. •
Presentación
“Centros
de
control
coordinada de fronteras. Facilitación del comercio en puntos fronterizos”. BID. •
Folleto ONU: “Los Convenios de las Naciones Unidas acerca del Transporte”.
NORMATIVA ESPAÑOLA (incluye el transbordo): Orden EHA/1217/2011, de 9 de mayo, por la que se regula
el
procedimiento
de
entrada
y
presentación
de
mercancías introducidas en el territorio aduanero comunitario y la declaración sumaria de depósito temporal, así como la declaración
sumaria
de
salida
y
la
notificación
de
reexportación en el marco de los procedimientos de salida de las mercancías de dicho territorio. 70
Gestión Coordinada de Fronteras. Edición 7
Módulo 4
Referencias bibliográficas
1. Libro impreso:
Hernández
Mateo,
C.
y
Portals
Pérez-Vizcaíno,
M.
(2011).
Procedimientos Aduaneros II. España. Editorial TARIC. Alberto García Valera, José Carlos Arobes Aguilar-Galindo y Pedro A. Flores Villarejo (2013). AREAS EXENTAS. Beneficios fiscales y comerciales. España. Editorial TARIC. Pedro A. Flores Villarejo y Rafael R. Molina Martínez (2017). El IVA en el Comercio exterior: Una perspectiva aduanera. España. Editorial TARIC.
2. Referencias en Línea
•
Puerto Seco de Madrid. Recuperado de: http://www.puertoseco.com/.
•
Agencia Tributaria. España. Procedimientos y gestiones en la Aduana. Regímenes especiales. Depósito. Almacenamiento de mercancías .Recuperado de: http://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/La_Agencia_Tributaria/Aduanas _e_Impuestos_Especiales/_Presentacion/Procedimientos_y_gestiones_en_la_Aduana /_EMPRESAS_Y_PROFESIONALES/Regimenes_especiales/_TRAMITES/Deposito__Alm acenamiento_de_mercancias/Deposito__Almacenamiento_de_mercancias.shtml
•
ONU/UNECE.
Transport.
Border
Crossing
Facilitation.
Recuperado de: http://www.unece.org/trans/bcf/welcome.html
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•
Módulo 4
Agencia Tributaria. España. Procedimientos y gestiones en la Aduana. Nuevo Código Aduanero de la UE. Recuperado de: http://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/La_Agencia_Tributaria/Aduanas_e_ Impuestos_Especiales/_Presentacion/Procedimientos_y_gestiones_en_la_Aduana/_INTE RES_GENERAL/Nuevo_Codigo_Aduanero_de_la_UE/Nuevo_Codigo_Aduanero_de_la_UE. shtml
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