Gestiรณn Coordinada de Fronteras Mรณdulo 1. Gestiรณn Coordinada de Fronteras: รกmbitos de regulaciรณn
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 1
Autor del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT) Coordinador del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal) y el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org). Autor del Módulo: Rafael Rogelio Molina Martínez. Experto en Aduanas. Agencia Tributaria Española. Coordinación pedagógica y de edición: El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org) Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Declaración de Bali
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Índice
Índice ......................................................................................... 3 Índice de Figuras ......................................................................... 5 Glosario ...................................................................................... 6 Presentación ............................................................................... 7 Objetivo General .......................................................................... 8 Preguntas orientadoras del aprendizaje .......................................... 8 Unidad I. Reflexión sobre el concepto de frontera. Misión de las Autoridades Aduaneras. Control de personas y de sus mercancías. ... 9 Objetivo...................................................................................... 9 I.1.Reflexión sobre el concepto de frontera. .................................. 10 I.2 Control de mercancías. Misión de las Autoridades Aduaneras. .... 14 I.3. Especial referencia al control de personas y de las mercancías o bienes que portan. ..................................................................... 19 Síntesis de la unidad .................................................................. 21 Unidad II. Control de mercancías. Principios de la GCF .................. 22 Objetivo.................................................................................... 22 II.1. Control del comercio. Control del comercio vs facilitación del comercio. .................................................................................. 22 II.2. Principios de la GCF. ........................................................... 24 Síntesis de la unidad .................................................................. 26 Unidad III. Registro e identificación de los operadores económicos. El Operador Económico Autorizado (OEA)……………………………………..………27 Objetivo………………………………………………………………………………….……………27
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III.1.
Registro
Módulo 1
e
identificación
de
los
operadores
económicos………………………………………………………………………………..…….…28 III.2. el Operador Económico Autorizado…………………………….……..…… 30 Síntesis de la Unidad…………………………………………………………………….……40 Unidad IV. Los Procedimientos en frontera y la GCF. Entrada, salida y tránsito de mercancías. .............................................................. 42 Objetivo.................................................................................... 42 IV.1. Entrada de mercancías ....................................................... 43 IV.2. Salida de mercancías.......................................................... 45 IV.3. Tránsito de mercancías ....................................................... 48 Síntesis de la unidad .................................................................. 49 Material complementario ............................................................ 50 Referencias bibliográficas............................................................ 50
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Índice de Figuras •
Figura No.1.1. Territorio aduanero de la Unión europea.
•
Figura No.1.2. Territorio Schengen.
•
Figura No.1.3. ¿Qué espera la sociedad de las Organismos en frontera?
•
Figura No.1.4. ¿Qué esperan las empresas de las Organismos en frontera?
•
Figura No.1.5. Objetivos del control de personas.
•
Figura No 1.6. Modalidad de certificados OEA.
•
Figura No 1.7. Colectivos potenciales OEA.
•
Figura No 1.8. Cuadro modalidades y requisitos OEA.
•
Figura No 1.9. Esquema Procedimiento de introducción.
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Glosario AN: Aviso de llegada. DSDT: Declaración sumaria de depósito temporal. ECS: Sistema de control de Exportaciones. ENS: Declaración sumaria de seguridad a la entrada. EORI:
Número
de
registro
e
Identificación
de
Operadores
Económicos. EXS: Declaración sumaria de seguridad a la salida. GCF: Gestión Coordinada de Fronteras. ICS: Sistema de control de Importaciones. OEA: Operador Económico Autorizado. ONU: Organización de Naciones Unidas. OMA: Organización Mundial de Aduanas. OMC: Organización Mundial del Comercio. TAU: Territorio Aduanero de la Unión (UE). UE: Unión Europea.
Nota: Las siglas se expresan en el idioma que aparece en la normativa que las regula. En algún caso están en inglés, lo cual es habitual cuando la normativa se aplica en diversos países con distinta lengua y se trata de un procedimiento común. Por lo que es conveniente conocerlas en sus términos internacionales, aun cuando traduzcamos su significado.
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Presentación La Gestión Coordinada de Fronteras (GCF) implica la necesidad de interconexión y/o colaboración de todos los Servicios Públicos con el objetivo de mejorar el control fiscal y parafiscal, la seguridad fronteriza, la facilitación del comercio y la circulación de personas, en un marco de eficacia y eficiencia en el uso de los recursos. También el sector privado tiene un papel importante en este tema, en la medida en que le interesa la protección del comercio legítimo, y por lo tanto participará en aquellos programas que promuevan la protección y facilitación del mismo. Los actores son, por tanto, las instituciones con responsabilidad de control fronterizo sobre mercancías o personas y los operadores privados que actúan ante ellas. Las “fronteras” son los lugares dónde estas instituciones ejercen sus funciones de control: pasos terrestres, marítimos, aéreos, fluviales e interiores, todos ellos interconectados, por lo que no se puede tratar el tema sin considerar la integralidad de la función dada a estas instituciones y que constituye su responsabilidad frente al Estado y a la Sociedad. Si bien, siempre es necesaria una suficiente dotación de recursos humanos e infraestructuras en las fronteras, no será suficiente sino tenemos los procedimientos adecuados que nos permitan una racionalización de los recursos humanos y de las infraestructuras, al efecto de que sean eficientes para una GCF. Por lo que no debemos olvidar que la GCF también es la aplicación de unas herramientas y procedimientos adecuados a los fines perseguidos y que permitan y/o faciliten dicha coordinación. En el Modulo 1 del curso se desarrollan una serie de conceptos básicos y procedimientos que se consideran necesarios, para lograr una GCF en los ámbitos local, nacional y multinacional, y que nos van a definir los principios de la GCF. 7
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Por tanto, independientemente de su desarrollo en los módulos siguientes, presentaremos los ámbitos de regulación necesarios para los controles coordinados de fronteras. Realizando una breve referencia al control de entrada y salida de personas y de las mercancías o bienes que portan, centraremos el estudio en el control de las mercancías. Lo que tratamos en este módulo es una temática general (pero con conceptos fundamentales) que pretende la
reflexión sobre las
cuestiones expuestas y su confrontación con la realidad de un determinado territorio.
Objetivo General Conocer y analizar los conceptos relativos a la Gestión Coordinada de Fronteras, sus principios básicos, las herramientas de control y sus ámbitos
de
actuación.
Y
reconocer
algunas
experiencias
internacionales, como la de la Unión Europea, por tratarse de una experiencia que ha relativizado el concepto tradicional de frontera.
Preguntas orientadoras del aprendizaje •
¿Cuáles son las misiones de las Autoridades Aduaneras en su país?
•
¿Se puede conseguir un equilibrio entre el control y la facilitación?
•
¿Qué espera la sociedad de nosotros?
•
¿Qué esperan las empresas (operadores del comercio) de nosotros?
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Unidad I. Reflexión sobre el concepto de frontera. Misión de las Autoridades Aduaneras. Control de personas y de sus mercancías
Objetivo Realizar
una
breve
reflexión
sobre
el
concepto
de
frontera,
presentando los dos ámbitos de actuación que realizamos en las fronteras,
personas
y
mercancías,
que
habitualmente
están
separados a efectos prácticos. Realizar una reflexión sobre las funciones de la Autoridad Aduanera en el control de mercancías.
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I.1.Reflexión sobre el concepto de frontera El diccionario de la Lengua Española define frontera a nuestros efectos como: “Confín de un Estado”. Evidentemente aquí hace referencia al concepto político de frontera, en el sentido de que es el límite exterior donde empieza y acaba la Soberanía de un determinado Estado. Cada Estado Soberano ejerce una serie de funciones en sus fronteras con una multitud de fines (Defensa Nacional, inmigración, ejecución de medidas de política económica, protección de su comercio y de sus ciudadanos, etc.). Aunque
este
“relativizado”
concepto por
tradicional
diversas
de
frontera
experiencias
ha
quedado
supranacionales,
habitualmente cuando una serie de Estados forman una “Unión Aduanera” o en aplicación de otro tipo de Tratados Internacionales.
En el tema de las Uniones Aduaneras, hay que indicar que no hay un único tipo de Unión Aduanera, y de hecho no existe un concepto unívoco de “Unión Aduanera”. Todo dependerá de los acuerdos a los que lleguen los Estados que van a conformar dicha unión Aduanera.
En este sentido es paradigmática la experiencia supranacional de la Unión Europea. En cuanto al control de mercancías, los 28 Estados Miembros1 decidieron crear el “Territorio Aduanero de la Unión” (TAU), que es una sola frontera aduanera de la Unión Europea con sus países vecinos.
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Deben tener en cuenta los efectos del BREXIT que determinará la salida del Reino Unido.
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Esto unido al hecho de que no existen fronteras aduaneras interiores entre los Estados Miembros (Mercado Único) hace que en la Unión Europea el concepto de frontera a efectos aduaneros trascienda del concepto tradicional. Y ese es el motivo de que lo tratemos aquí, al ser un ejemplo único en el Mundo. A grandes rasgos el funcionamiento de este TAU determina que la frontera es única para todos los países de la UE. Así una mercancía que se introduce en la UE a través de una de sus fronteras (p.e. España) ya circula libremente por todo el territorio de la UE. La UE en los Tratados Internacionales en temas de Aduanas es un solo territorio a todos los efectos (digamos que un solo “país”). Ello implica una cesión de soberanía de los Estados Miembros en las Instituciones Europeas, tanto a efectos operativos como legislativos (las “Leyes de Aduanas” se aprueban en Bruselas para toda la UE y son
obligatorias
para
todos
sus
ciudadanos).
Esta
situación
necesariamente también implica un esfuerzo inversor de la UE en las infraestructuras fronterizas de los países que tienen esa frontera (p.e. España). El
TAU lo componen actualmente: Alemania, Austria, Bélgica,
Bulgaria, Chipre, Croacia, Dinamarca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Hungría, Italia, Irlanda, Letonia, Lituania,
Luxemburgo,
Malta,
Polonia,
Portugal,
Reino
Unido,
República Checa, República Eslovaca, Rumania y Suecia.
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Figura Nº 1.1. Territorio aduanero de la Unión Europea.
Recuperado de: https://www.google.es/search?q=mapa+territorio+aduanero+comunitario&biw=1024&bih=642&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ei=UOC_VMzAFMyrU4Tfgmg&ved=0CAYQ_AUoAQ#imgdii=5PE1HvQ_MAIU0M%3 A%3B4y-r5b9SaiicsM%3B5PE1HvQ_MAIU0M%3A&imgrc=5PE1HvQ_MAIU0M%253A%3BZMjBUFXF09MijM%3Bhttp%253A%252F%252Fmm.queaprendemoshoy.com%252Fwpcontent%252Fuploads%252F2014%252F01%252Fmapa-de-europa-unin-europea-estilo-del-verano-32113990.jpg%3Bhttp%253A%252F%252Fqueaprendemoshoy.com%252Fexiste-un-verdadero-mercadounico-en-la-union-europea%252F%3B1300%3B1130
En cuanto al control de personas, también la mayoría de los Estados Miembros y algunos Estados no Miembros de la UE decidieron firmar el Convenio Schengen. De esta forma a los efectos del control de personas (inmigración) todos estos Estados constituyen una sola frontera (“Territorio Schengen”), lo que también relativiza el concepto tradicional de frontera, y es asimismo un ejemplo único. Al igual que con el TAU, aunque con otras dimensiones geográficas, el funcionamiento del Territorio Schengen implica que una persona que entre en el territorio por una de sus fronteras Schengen (p.e España)
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va a cumplir sus trámites migratorios en dicha frontera y ya va a poder circular libremente por todo el territorio. Esta situación necesariamente también implica un esfuerzo inversor de las partes en el Convenio en las infraestructuras fronterizas de los países que tienen esa frontera (p.e. España). El Territorio Schengen lo componen actualmente: Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Hungría, Islandia, Italia, Letonia, Liechtenstein, Lituania, Luxemburgo, Malta, Noruega, Polonia, Portugal República Checa, República Eslovaca, Suecia y Suiza. Figura nº 1.2. Territorio Schengen.
Recuperado de: https://www.google.es/search?q=mapa+territorio+Schengen&biw=1024&bih=642&tbm=isch&imgil=Iw6QIFGwtovcM%253A%253Bsb1VsufMXxFd0M%253Bhttp%25253A%25252F%25252Fwww.segurosdeviajes.cl%25252Ftemas%25252Fseguro-schengen-a-europa.htm&source=iu&pf=m&fir=Iw6QIFGwtovcM%253A%252Csb1VsufMXxFd0M%252C_&usg=__Fwy0yU1QGi0i0VYwv33QxXQnGh4%3D&ved=0CEAQyjc&ei=jeG_VL6ZE8avU9mNgagN#imgdii=_&imgrc=pASNAaztZI_gZM%253A%3BIKlVIkv5UDNvQ
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M%3Bhttps%253A%252F%252Fwww.axa-schengen.com%252Fsites%252Fdefault%252Ffiles%252Fschengen_map_es.gif%3Bhttps%253A%252F%252Fwww.axa-schengen.com%252Fes%252Fschengenpaises%3B550%3B515
Por lo tanto debemos entender que el concepto de frontera no es unívoco, y en definitiva, puede cambiar dependiendo del nivel de Acuerdos y de integración entre los distintos países.
I.2. Control de mercancías. Misión de las Autoridades Aduaneras Las funciones en frontera en el control de mercancías las suelen ejercer diversos Organismos (Aduana en un concepto amplio), salvo el caso de Administraciones totalmente integradas, porque evidentemente en una frontera actúan varios organismos además de los estrictamente aduaneros (Sanitarios, fitosanitarios, etc.), lo que da lugar también a una diversa asignación competencial de las funciones entre los distintos organismos. Aunque normalmente es la Aduana (ahora en sentido estricto) la que tiene o debe tener el protagonismo último en la liberación de las mercancías, una vez que ha comprobado que se han cumplido todos los trámites legales necesarios. En este sentido, el documento de la OMA “La Aduana en el siglo XXI” considera que para el establecimiento de sistemas de gestión más coordinados en frontera es una exigencia el reconocimiento de la aduana (o del organismo encargado de la función aduanera) como administración preponderante en las fronteras nacionales en lo referente al control de la circulación de las mercancías, al considerar que son las más idóneas para elaborar procedimientos integrados. (Ver material complementario). Esto nos lleva a la reflexión necesaria sobre cuáles son o deben ser las misiones o funciones de la Autoridades Aduaneras.
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En la Unión Europea existe una definición legal de estas funciones en el Código Aduanero de la Unión (texto de base de la normativa aduanera en toda la Unión Europea), que de alguna forma es un compendio de todas las funciones que puede desempeñar una Aduana moderna actualmente: “Las autoridades aduaneras serán responsables de supervisar el comercio internacional de la Unión, debiendo contribuir a un comercio justo y abierto, a la aplicación de los aspectos externos del mercado interior y a la ejecución de la política comercial común y de las restantes políticas comunes de la Unión relacionadas con el comercio, así como a la seguridad global de la cadena de suministros. Las autoridades aduaneras adoptarán medidas destinadas, en particular, a: a) proteger los intereses financieros de la Unión y de sus Estados miembros; b) proteger a la Unión del comercio desleal e ilegal, apoyando al mismo tiempo las actividades comerciales legítimas; c) garantizar la seguridad y protección de la Unión y de sus residentes y la protección del medio ambiente, actuando, cuando proceda, en estrecha cooperación con otras autoridades; d) mantener un equilibrio adecuado entre los controles aduaneros y la facilitación del comercio legítimo.” En este sentido, es importante contar con una definición legal de misiones, porque de esta forma la norma legal va a determinar claramente la forma en que debemos proceder en todos los aspectos de nuestro trabajo. Conceptos fundamentales de esta definición son:
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•
Supervisamos
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el
comercio
internacional
(de
una
Unión
Aduanera o de un Estado). •
Aplicamos los aspectos externos del mercado interior2.
•
Ejecutamos las políticas relacionadas con el comercio.
•
Ejecutamos las políticas relativas a la seguridad global de la cadena de suministros.
Estas misiones nos obligan a adoptar medidas destinadas a: •
Proteger los intereses financieros de cada Estado (o Unión Aduanera): El tráfico comercial y los aranceles que se pagan son una fuente de financiación de los Estados (o Uniones de Estados). Dependerá del sistema tributario de cada uno de los Estados, el más o menos elevado importe de estos aranceles. En un sistema tributario con una importante presencia de impuestos directos interiores, el importe de los aranceles suele ser bajo, y viceversa. En cualquier caso no debemos olvidar que una función importante del control en frontera es la de generar recursos económicos para los Estados.
•
Proteger del comercio desleal e ilegal, apoyando las actividades
comerciales
legítimas.
Esta
cuestión
está
íntimamente relacionada con la anterior, y hace una referencia directa a la lucha contra el fraude. El fraude tiene dos efectos demoledores: por un lado, no se ingresan los impuestos correspondientes, con la consiguiente merma de recursos para los Estados (efecto directo); y por otro lado, y quizás más importante, es que el defraudador que no paga sus impuestos,
2 Expresión genérica que permite la concesión de funciones a las Aduanas en cuestiones de
mercado interior pero que tienen relación con aspectos externos (contrabando, control piedras preciosas y joyería, diamantes, etc.). Todo ello más allá de la estricta gestión de las fronteras.
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se sitúa en una situación de ventaja desleal con respecto al comerciante legítimo que si los paga (efecto indirecto). Esto da lugar a que el comerciante legítimo no pueda competir con el defraudador en el mercado. Hay que tener en cuenta que la fuente de riqueza de los Estados es el comercio legítimo, por lo que el fraude indirectamente tiene un efecto demoledor en la riqueza de un país. •
Garantizar la seguridad y protección de los Estados y sus ciudadanos, y del medio ambiente. Aquí tratamos aspectos relativos a la seguridad de las personas en todos los ámbitos (sanitario, etc.). En este aspecto, es donde en las Aduanas (en sentido amplio) más Organismos confluyen, por lo que una actuación coordinada es necesaria. Dependerá de la estructura administrativa de cada Estado, pero en definitiva la garantía última la va a proporcionar la Aduana (en sentido estricto), bien con efectivos propios (casos de Administraciones totalmente integradas) o bien en colaboración con otros Organismos (donde se hace necesaria una coordinación).
•
Mantener
un
equilibrio
adecuado
entre
los
controles
aduaneros y la facilitación del comercio legítimo. Este es el aspecto fundamental sobre el que tenemos que reflexionar. Evidentemente
el control y la
facilitación son conceptos
enfrentados, “si controlamos no facilitamos y viceversa”, pero en la necesaria búsqueda del equilibrio entre ambos, es donde toma protagonismo una adecuada y coordinada gestión de fronteras.
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Figura No.1.3. ¿Qué espera la sociedad de las Organismos en frontera?
Apoyo a la economía de los Estados. Protección de la salud pública. Persecución de actividades delictivas. Lucha contra el fraude.
Fuente: Elaborado por el autor.
Figura No.1.4. ¿Qué esperan las empresas de las Organismos en frontera?
Mayor eficacia. Mejores servicios. Mayor productividad. Fácil acceso a la información. Previsibilidad y coordinación en los controles
Fuente: Elaborado por el autor.
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Es en el equilibrio entre estas dos pretensiones donde encontraremos la
excelencia
en nuestro trabajo. Sin duda, sin
una
gestión
coordinada de las fronteras, no será posible encontrar un equilibrio razonable.
I.3. Especial referencia al control de personas y de las mercancías o bienes que portan No siendo el objeto fundamental de este módulo, sí conviene hacer una referencia al control del paso de personas que se realizan en las fronteras. Figura No.1.5. Objetivos del control de personas
Fuente: Elaborado por el autor
Volvemos a encontrar aquí lo que aparentemente son objetivos contrapuestos (control vs libre circulación) tal como se expresa en el control de mercancías. Es nuestra obligación velar por la seguridad y control de la inmigración en frontera, pero por otro lado nuestros procedimientos
deben facilitar
la
libre
circulación
de
nuestros
“nacionales”, o en general de las personas que cumplen todos los requisitos para la entrada en el País.
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La normativa de cada país establece normas para efectuar el control fronterizo de las personas, tanto de las inspecciones fronterizas como las actividades de vigilancia de fronteras. Es por tanto importante la necesidad de que estas normas sean aplicadas uniformemente por todas las autoridades nacionales competentes y en base a una evaluación integrada de los riesgos , para lo cual hay dos herramientas fundamentales: -
Una base de datos centralizada de personas y visados.
-
Un único manual de aplicación.
Ver Unión Europea. Código de fronteras Schengen. Recuperado de:
http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/fr ee_movement_of_persons_asylum_immigration/l14514_es.htm
Asimismo es necesaria una suficiente dotación de personal formado y de infraestructuras adecuadas. Esto redundará en que el paso de las personas por las fronteras sea lo más controlado y eficaz posible, siendo una de las causas más distorsionantes en el funcionamiento de los pasos fronterizos la aglomeración de personas. Por otro lado, en la gestión de las fronteras es necesario distinguir, en cuanto al tráfico de mercancías, el que se realiza a gran escala por los canales comerciales normales, del tráfico de mercancías realizado a pequeña escala por los viajeros. Una vez que una persona ha cumplido con los requisitos legales del control de personas para su salida/entrada de un Estado, es necesario controlar las mercancías o bienes que pueda portar.
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Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 1
En este control no son tan relevantes (por su poca importancia) los aspectos recaudatorios y económicos, y sí es muy importante el control
de
otros
aspectos
como
los
sanitarios,
fitosanitarios,
mercancías ilegales, etc. que si son más problemáticas en los viajeros.
El control de personas, sin duda tiene un componente fundamental de seguridad en frontera. A la que nos referiremos en el módulo 3.
Síntesis de la unidad En esta Unidad hemos intentado fijar uno de los conceptos generales de la Gestión Coordinada de Fronteras que necesariamente se relacionan con el concepto de frontera y con las funciones que las Autoridades Aduaneras tienen en un determinado territorio. Para aclarar el ámbito de regulación de la Gestión Coordinada de Fronteras, hemos intentado delimitar el campo relativo al control de personas (tanto de las personas como de las mercancías que portan) que necesariamente debe ser lo más ágil posible, sin menoscabo de los aspectos de seguridad. Esto nos permitirá cumplir con lo que espera la sociedad y las empresas en el campo más importante que es el tráfico comercial, teniendo en cuenta que éste es uno de los principales generadores de riqueza para un Estado.
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Gestión Coordinada de Fronteras
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Unidad II. Control de mercancías. Principios de la GCF
Objetivo En nuestro ámbito principal de estudio, relativo al control de mercancías, introduciremos los principios generales a los que debe responder
nuestra
gestión
para
que
sea
eficaz
y
eficiente,
introduciendo otras dos figuras como son el Registro de Operadores de Comercio Exterior y el Operador Económico Autorizado que completaran estos principios.
II.1. Control del comercio. Control del comercio vs facilitación del comercio En cuanto al control del Comercio nos remitimos a las dos preguntas ya indicadas en la Unidad I: •
¿Qué espera la sociedad de nosotros?
•
¿Qué esperan las empresas (operadores del comercio) de nosotros?
Evidentemente en la medida en que el equilibrio entre ambas pretensiones sea lo más correcto posible daremos una respuesta adecuada a las funciones que nos han sido encomendadas. Por lo tanto, el equilibrio entre el control del comercio y la facilitación del comercio es la piedra angular de todos los procedimientos de gestión de fronteras.
Un excesivo (y normalmente injustificado e ineficaz) control redunda en un gasto innecesario de recursos humanos y en infraestructuras, y
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Gestión Coordinada de Fronteras
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pone trabas al comercio legítimo, lo que tiene un efecto negativo directo en el desarrollo económico de un Estado. Un bajo (también injustificado) control del comercio hace que pongamos en peligro la recaudación tributaria, la seguridad y la salubridad de nuestro Estado y de nuestros ciudadanos. Consecuencia de esto es que actualmente se considera que la forma de ejercer nuestras funciones en las fronteras necesariamente pasa por el concepto del análisis de riesgos (Elemento fundamental de la GCF). VER MATERIAL COMPLEMENTARIO: Documento de la OMA “La aduana en el siglo XXI”, pág. 7. Y Documento de la OMC “Acuerdo sobre facilitación del Comercio” Art. 7.4.
La técnica del análisis de riesgos pretende que nuestros controles se centren en los puntos en que deben efectivamente realizarse, no poniendo trabas innecesarias al comercio legítimo. El análisis de riesgos debe establecerse a dos niveles: •
Análisis de riesgos a efectos de seguridad y protección.
•
Análisis de riesgos a efectos fiscales y aduaneros.
Pero para un correcto y eficiente análisis de riesgos debemos primero atender a dos cuestiones básicas: •
Es fundamental tener identificados a todos los operadores del comercio exterior (tanto nacionales como extranjeros). A eso responde la figura de un Registro de Operadores de Comercio Exterior. Esta identificación permitirá un análisis de riesgo más correcto.
•
Es fundamental crear un canal de empresas fiables, que aclare el ámbito del análisis de riesgos. A esto corresponde el 23
Gestión Coordinada de Fronteras
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programa del Operador Económico Autorizado (OEA), ya en funcionamiento en la UE, en los Estados Unidos, Japón y otros países. Se trata de crear un canal de comercio entre empresas fiables y seguras. No podemos entender el análisis de riesgos únicamente como una herramienta de facilitación o de control. Debemos entenderlo como una herramienta para conseguir el equilibrio entre ambas, y de hecho es la herramienta fundamental a utilizar por TODOS los Organismos que actúan en frontera.
II.2. Principios de la GCF Necesariamente en este punto, debemos avanzar determinando cuáles son los principios que nos van a permitir una adecuada gestión de fronteras, de acuerdo con lo anteriormente estudiado (análisis de riesgos, identificación de los operadores y canal de empresas seguras y fiables). Esto, además de los requerimientos que a nivel de infraestructura y equipamiento sean necesarios en las fronteras (también con vistas a la seguridad fronteriza). En
ese
sentido,
debemos
incidir
en
una
serie
de
ideas
fundamentales para la correcta aplicación de los estándares internacionales en materia de procedimientos en frontera: • Es necesario un sistema de transmisión telemática de las declaraciones
de
Aduanas
(o
declaraciones
en
frontera
genéricamente hablando). Esto que se refiere al sistema que deben utilizar las empresas para enviarnos declaraciones, permite una rápida captación de la declaración, la posibilidad de aplicar filtros y validaciones informáticas rápidas a las declaraciones que nos envían, además de la posibilidad de realizar el análisis de riesgos de forma más inmediata. Por otro lado, los medios telemáticos son una
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Gestión Coordinada de Fronteras
herramienta
Módulo 1
fundamental
para
el
necesario
intercambio
de
información que supone una coordinación en frontera. Consecuencia
de
esto,
como
declaraciones
telemáticas,
en
sería
todos
necesario
los
casos
de
determinar
un
procedimiento de emergencia en caso de que los medios telemáticos no funcionen. •
Se debe instalar una declaración de seguridad y protección (también telemática) que sea previa a la llegada/salida del medio de transporte a nuestras fronteras, lo que significa definir con claridad las formalidades que deben cumplir los operadores con carácter previo a la salida o a la entrada del territorio. Esta declaración previa permitirá realizar el análisis de riesgos con celeridad y eficiencia, y es la vía que se considera adecuada para poder realizar el análisis de riesgos de seguridad y protección.
•
Se puede instalar, en su caso, una declaración aduanera (también telemática) que sea previa a la llegada/salida del medio de transporte a nuestras fronteras, que agilice el levante de las mercancías.
•
Las comunicaciones entre las Aduanas deben ser también telemáticas. Esto permite un intercambio rápido de información, y que dicho intercambio esté normalizado. También evitamos los distintos tipos de falsificaciones de documentos aduaneros, sellos y firmas que utilizan los defraudadores.
•
Se
debe
aduaneros
instalar en
un
todo
nivel el
equivalente
territorio.
Los
de
controles
controles
deben
contemplar la entrada, salida y tránsito de mercancías. De esta forma evitamos los desvíos de tráfico.
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Gestión Coordinada de Fronteras
•
Módulo 1
El análisis de riesgos se debe realizar con criterios comunes. Y de forma informatizada.
Estos principios nos van a permitir no sólo que la gestión de fronteras sea eficaz y eficiente en nuestro territorio, sino que también nos permitirá afrontar acuerdos con otros países (Uniones Aduaneras) sin menoscabo del adecuado cumplimiento de nuestras funciones, y será el principio para llegar al reconocimiento mutuo de los controles entre países, que es básico para que una Unión Aduanera funcione adecuadamente. La aplicación de estas ideas fundamentales va a sentar las bases para que podamos aplicar correctamente los procedimientos en frontera que se aplican a nivel internacional, realizar un control eficiente en frontera
y
además,
que
un
buen
número
de
controles
que
habitualmente se realizan en frontera, se puedan realizar en destino (interior del país), lo que redunda en una mejor gestión de la frontera.
Síntesis de la unidad En esta Unidad hemos incidido en la confrontación del control del comercio vs facilitación del comercio, que es la piedra angular de nuestras funciones. Hemos determinado que sólo utilizando las técnicas de análisis de riesgo llegaremos a un equilibrio adecuado en el ejercicio de nuestras funciones. Hemos delimitado dos figuras básicas, la identificación de los operadores y la creación de un canal de empresas fiables, lo que abre la puerta a una asociación estratégica entre las empresas y las Aduanas para el adecuado control de fronteras. Hemos intentado indicar los principios básicos para una adecuada GCF
que
necesariamente
pasan
por
la
telematización
de
los
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Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 1
procedimientos y las comunicaciones entre todas las entidades de control en el punto fronterizo.
Unidad III. El Registro de operadores económicos y el Operador Económico Autorizado (OEA)
Objetivos de aprendizaje •
Presentar la figura del Registro de Operadores económicos, como elemento fundamental para el análisis del riesgo. Quién debe registrarse, quién registra y que datos registramos.
•
Profundizar en la figura del Operador Económico Autorizado, abordando el concepto, los elementos subjetivos, las modalidades, los requisitos y las ventajas de ser OEA. Conocer la figura del reconocimiento mutuo de la figura con otros países o Uniones Aduaneras, siendo éste el elemento fundamental para conseguir un canal seguro y fiable en toda la cadena logística, desde el productor de la mercancía (en el país que sea) hasta el destinatario final (en el país que sea). Se tratará desde la perspectiva del programa OEA que ya está funcionando en la Unión Europea, y que ya ha sido objeto de reconocimiento mutuo con el programa que ya está funcionando en los Estados Unidos y Japón.
III.1. Registro e identificación de los Operadores económicos de comercio exterior Los operadores económicos, de una u otra forma, vienen siendo registrados normalmente por los distintos Estados, a efectos fiscales y otros.
27
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 1
Pero este tipo de registro se suele centrar en nuestros nacionales o en los residentes en nuestro territorio, cuando en el mundo del comercio exterior es muy habitual que no nacionales o no residentes en nuestro territorio tomen parte en las operaciones de comercio (en algunos casos incluso como presentadores de declaraciones como es el caso de la Declaración sumaria de entrada que veremos en el módulo 2). Esto da lugar que sea absolutamente necesario su registro e identificación, para realizar el análisis del riesgo, tanto a nivel de seguridad y protección, como el fiscal y aduanero. Hay que entender que los elementos del riesgo no sólo vienen dados por la mercancía y/o su origen/procedencia, sino también, y especialmente, por las personas que participan en la operación y sus antecedentes. Este es el elemento novedoso en este tipo de registro, y es el hecho de que se refiere a “todos” los operadores, sean nacionales o no, residentes o no, en nuestro territorio. Por tanto en los Estados o Uniones Aduaneras que han establecido esta figura, los operadores económicos y otras personas que deseen importar mercancías, trasladarlas al amparo de un régimen de tránsito, exportarlas o que soliciten una autorización para disfrutar de simplificaciones aduaneras o utilizar procedimientos aduaneros en nuestro territorio están obligados a registrarse y obtener un número de identificación. De otra forma no se admitiría la declaración presentada. Ya que este dato es fundamental para el análisis de riesgos.
Hay que tener en cuenta que en el caso de las declaraciones sumarias de entrada a efectos de protección y seguridad esto incluye al presentador de la misma no residente y en cualquier caso a cualquier persona que transporte mercancías hacia o desde nuestro territorio, sea residente o no. 28
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Módulo 1
¿Quién debe registrarse? Todos los operadores (residentes o no en nuestro territorio) que en el marco de sus actividades profesionales efectúe actividades reguladas por la legislación aduanera. Esto se refiere a personas físicas y jurídicas. ¿Qué Organismo procede al registro? En los países en que ya está funcionando, lo realizan las Autoridades Aduaneras, de acuerdo con la definición de funciones que hemos comentado en la Unidad I. ¿Qué datos vamos a registrar? Pueden ser variados, pero los fundamentales pueden ser: -
Nombre completo.
-
Domicilio o residencia.
-
Fecha
de
constitución
(personas
jurídicas)
o
de
nacimiento (personas físicas). -
Tipo de persona en forma codificada.
-
Información de contacto.
-
Número de identificación en otro país.
-
Código de actividad económica.
Los datos que registramos deben ser verificados. Esto que en el caso de nuestros residentes y nacionales no debe ser un problema importante (ya normalmente tenemos los datos a efectos de los impuestos interiores), si lo puede ser en el caso de los no residentes.
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Módulo 1
Las Autoridades Aduaneras han de disponer de un acceso sencillo y fiable a los datos de registro e identificación, por lo que debe desarrollarse un sistema informático central. La figura del registro de operadores toma más fuerza cuando se pone en marcha en el marco de una unión aduanera, en la medida en que se determina un número de registro único para todos los países.
A modo de ejemplo existe la figura del EORI (número de
identificación de los operadores económicos) en el ámbito de la Unión Europea (UE), en el que todos los operadores de comercio exterior
(tanto
de
la
UE
como
de
países
terceros)
están
identificados por un número concedido por un Estado Miembro y
que tiene validez en los 28 Estados de la UE.
III.2. El Operador Económico Autorizado (OEA) ¿Qué es el OEA? Artículo 7.7 del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Declaración Ministerial de Bali: 7 Medidas de facilitación del comercio para los operadores autorizados 7.1. Cada Miembro establecerá medidas adicionales de facilitación del comercio en relación con las formalidades y procedimientos de importación, exportación o tránsito, de conformidad con el párrafo 7.3, destinadas a
los operadores que
satisfagan los criterios
especificados, en adelante denominados operadores autorizados. Como alternativa, un Miembro podrá ofrecer tales medidas de facilitación a través de procedimientos aduaneros de disponibilidad 30
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 1
general para todos los operadores, y no estará obligado a establecer un sistema distinto. En la normativa internacional (OMA, ONU, OMC), y en los países donde ya están desarrollados los programas de OEA (UE, EEUU, etc.) se considera que “es un Operador de confianza que tras cumplir una serie de requisitos, podrá disfrutar de ventajas aduaneras en todo el territorio y tendrá la consideración de operador seguro y
Cada solicitante de acuerdo con su posición en la cadena logística solicitará el que le corresponda, y se le exigirán el cumplimiento de los requisitos que le correspondan. Así por ejemplo, un representante aduanero, cuya función es la presentación de declaraciones aduaneras en nombre de otros, solicitará el OEA de simplificaciones; un consignatario de buques, si no presenta declaraciones, solicitará el de seguridad y protección.
fiable para el resto de integrantes de la cadena logística en todo nuestro ámbito territorial y, cuando se desarrolle el mecanismo del reconocimiento mutuo, en buena parte del mundo. En este sentido, debe disponerse que los operadores económicos autorizados se beneficien no sólo de simplificaciones de los procedimientos aduaneros sino también de facilitaciones en los controles de seguridad. En este punto debemos reflexionar sobre lo que no es el OEA: •
No es una modalidad de representación aduanera.
•
No supone una alteración en el funcionamiento normal de los procedimientos aduaneros.
•
No es una exigencia y no es un derecho.
•
No debe suponer una mayor carga administrativa a largo plazo.
¿Qué modalidades de OEA existen? 31
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 1
Se contemplan tres modalidades de certificados OEA: •
OEA Simplificaciones.
•
OEA de seguridad y protección.
•
OEA completo (incluye los dos anteriores).
Figura No. 1.6. Modalidad de Certificados OEA
COMPLETO SEGURIDAD Y PROTECCIÓN SIMPLIFICACIONES
Fuente: elaborado por el autor.
¿Quién puede ser OEA? Cualquier persona que realice actividades profesionales reguladas por la normativa aduanera y que esté establecida en el territorio del país que lo conceda.
32
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 1
En general, todos los participantes en la cadena logística, porque la idea final de la figura es crear un canal seguro en toda la cadena logística.
Figura No.1.7. Colectivos potenciales del OEA
COLECTIVOS DEL OEA (Todos los intervinientes en la cadena logística internacional) Fabricantes Exportadores Expedidores Representantes aduaneros Almacenistas Transportistas Importadores
Fuente: Elaborado por el autor.
¿Qué requisitos se exigen para ser OEA? Artículo 7.7 del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Declaración Ministerial de Bali:
33
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 1
7 Medidas de facilitación del comercio para los operadores autorizados 7.2.
Los
criterios
especificados
guardarán
relación
con
el
cumplimiento, o el riesgo de incumplimiento, de los requisitos especificados en las leyes, reglamentos o procedimientos de un Miembro. Los criterios especificados, que se publicarán, podrán incluir: a. un historial adecuado de cumplimiento de las leyes y reglamentos de aduana y otras leyes y reglamentos conexos; b. un sistema de gestión de los registros que permita los controles internos necesarios; c. solvencia financiera, incluida, cuando proceda, la prestación de una fianza/garantía suficiente; y d. la seguridad de la cadena de suministro.
Veremos ahora los requisitos que se les exigen a la empresas para ser OEA, y que son objeto de una auditoría exhaustiva por parte de las Autoridades Aduaneras. •
Historial de cumplimiento. Este requisito es propio de todas las modalidades. Se verifica por las Autoridades Aduaneras el historial de cumplimiento de la normativa tributaria o aduanera durante los tres últimos años. Las personas sobre las que se verifica el historial de cumplimiento son: el solicitante, personas encargadas de la empresa solicitante o que controlen su gestión, el representante legal de la empresa en asuntos aduaneros (ej. abogado) y la persona que se encargue de los asuntos aduaneros de la empresa solicitante. Se verifica que no hayan cometido infracciones graves o repetidas a la normativa aduanera. Para la verificación de este requisito se valora la acumulación de sanciones, la frecuencia de las mismas, el 34
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 1
fraude deliberado y, el contexto de las infracciones (negligencia o problema de fondo). Exigiéndole un procedimiento de control, registro y comunicación de las irregularidades. Con todos estos elementos la Autoridad Aduanera debe llegar al convencimiento de
que
la
empresa
tiene
un
historial
de
cumplimiento
satisfactorio. •
Gestión administrativa adecuada. Este requisito es propio de todas las modalidades, con una serie de excepciones si sólo se solicita el OEA de seguridad y protección. Se le exige y se verifica por las Autoridades Aduaneras, que el solicitante realice una adecuada gestión comercial y logística. Que posea un sistema
contable
coherente
con
los
principios
contables
comúnmente aceptados y se comprueba que este sistema facilite el control aduanero mediante auditoría. Se le exige que exista la posibilidad del acceso físico o electrónico de la autoridad aduanera a sus registros aduaneros y de transporte. Se comprueba que tiene un sistema logístico que distingue las mercancías objeto de comercio exterior adecuadamente. Se entra
a
valorar
si
la
empresa
tiene
una
organización
administrativa adecuada, unos procedimientos satisfactorios de utilización de licencias y autorizaciones y unos procedimientos satisfactorios de archivo y protección de la información. Se verifican las medidas de seguridad de las tecnologías de la información que tiene el solicitante. Se verifica que la formación de los empleados es adecuada para sus actividades y que la empresa dispone de un plan de formación de los mismos adecuado. Con todos estos elementos, la Autoridad Aduanera debe llegar al convencimiento de que la empresa realiza una gestión administrativa adecuada.
35
Gestión Coordinada de Fronteras
•
Módulo 1
Solvencia. Este requisito es propio de todas las modalidades. El solicitante debe acreditar su solvencia financiera en los últimos 3 años. Para ello, la Autoridad Aduanera utiliza los siguientes indicadores: informe de auditoría, que no tiene deudas en periodo ejecutivo de pago, que no tiene deudas impagadas, y procedemos al examen de sus cuentas anuales. Con todos estos elementos la Autoridad Aduanera debe llegar al convencimiento de que la empresa es solvente.
•
Seguridad. Este requisito es propio de la modalidad de seguridad y protección. La Autoridad Aduanera procede a verificar la seguridad de sus edificios en el sentido de que están preparados para evitar un acceso/intrusión ilegal. Se verifica que el solicitante tiene procedimientos de control de acceso a locales donde haya mercancías y de control en la manipulación de mercancías, evitando que puedan producirse pérdidas o sustitución de mercancía. Verificamos que gestiona correctamente las licencias vinculadas a
restricciones/prohibiciones.
Se
comprueba
que
tiene
procedimientos para la identificación de socios comerciales: proveedores y clientes, tomando las medidas de verificación necesarias antes de contratar con ellos. Se entra a verificar la política de contratación de futuros empleados y que procede a realizar
las
actuaciones
de
verificación
sobre
ellos
(comprobación de currículum…). Y por último, se exige que disponga de programas de sensibilización para empleados sobre la figura del OEA. Con todos estos elementos, la Autoridad Aduanera debe llegar al convencimiento de que la empresa es segura. •
Capacitación profesional. Este requisito es propio de la modalidad
de
simplificaciones
aduaneras.
La
autoridad 36
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 1
aduanera procede a la verificación de que el solicitante tiene un nivel
adecuado
de
competencia
o
de
cualificaciones
profesionales directamente relacionadas con la actividad que ejerza. Esto se realiza por la vía de que el solicitante o la personas encargada de sus asuntos aduaneros debe demostrar un
nivel
de
competencia
por
la
vía
de
la
experiencia
demostrada o por la vía de la aplicación de una norma de calidad (ISO,…), o bien debe demostrar su nivel de capacitación profesional por la vía de la superación de determinados cursos de formación.
Figura No.1.8. Cuadro modalidades y requisitos
Requisitos
OEA OEA simplificación Seguridad
OEA completo
Historial de cumplimiento
SI
SI
SI
Gestión Administrativa
SI
SI
SI
Solvencia
SI
SI
SI
SI
SI
Seguridad Capacitación profesional
SI
SI
37
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 1
Fuente: elaborado por el autor
¿Qué ventajas puede tener un OEA? Incidencia de la figura en la gestión fronteriza. Este es el aspecto que incide directamente en la gestión fronteriza. Hay que tener en cuenta que cuando se obtiene el estatuto de OEA no se adquiere un derecho sobre las Autoridades Aduaneras a obtener facilidades, sino simplemente el estatuto de operador seguro y fiable. Evidentemente, esta relación de confianza que se genera entre las Autoridades Aduaneras y el sector privado, va a dar lugar a la concesión una serie de ventajas. Pero no es una lista cerrada y de hecho constantemente van aumentando. Hasta la fecha, se han planteado las siguientes ventajas: •
Menor nº de controles físicos y documentales.
•
Prioridad en los controles sobre los que no son OEA.
•
Posibilidad de elegir el lugar de la inspección (despacho centralizado nacional).
•
Mayor facilidad para acogerse a procedimientos aduaneros simplificados.
•
Declaraciones sumarias de entrada o salida de seguridad y protección con datos reducidos.
•
Notificación previa de control físico.
Con todo esto, no podemos llegar a la idea de que no se van a realizar controles aduaneros sobre las operaciones de comercio exterior de una empresa que es OEA. Se van a realizar controles, pero evidentemente la relación de confianza, basada en una 38
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 1
exhaustiva auditoría previa de la empresa y en su seguimiento permanente, si va a llevar a conceder ventajas, y a aplicar el análisis del riesgo sobre ellos de una forma distinta. Ventajas que necesariamente van a redundar en un menor control o intervención en frontera y en un mayor control o verificación a posteriori. Artículo 7.7 del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Declaración Ministerial de Bali (OMC): 7 Medidas de facilitación del comercio para los operadores autorizados 7.3. Las medidas de facilitación del comercio que se establezcan en virtud del párrafo 7.1 incluirán por lo menos tres de las siguientes medidas7: a. número reducido de requisitos de documentación y datos, según proceda; b. número reducido de inspecciones físicas y exámenes, según proceda; c. levante rápido, según proceda; d. pago diferido de los derechos, impuestos, tasas y cargas; e. utilización de garantías generales o reducción de las garantías; f. una sola declaración de aduana para todas las importaciones o exportaciones realizadas en un período dado; y g. despacho de las mercancías en los locales del operador autorizado o en otro lugar autorizado por la aduana. En definitiva la Declaración de Bali, como herramienta de facilitación del comercio que es, nos expone una serie de posibilidades en este tema.
39
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 1
Reconocimiento mutuo de la figura del OEA Artículo 7.7 del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Declaración Ministerial de Bali: 7 Medidas de facilitación del comercio para los operadores autorizados 7.5. Con el fin de potenciar las medidas de facilitación establecidas para los operadores, los Miembros darán a los demás Miembros la posibilidad de negociar el reconocimiento mutuo de los sistemas de operadores autorizados.
La figura del reconocimiento mutuo de la figura del OEA impulsada desde la Organización Mundial de Aduanas (OMA) y desde la Organización Mundial del Comercio (OMC) va a ser en definitiva la piedra angular para conseguir lo que se deseaba cuando se creó la figura: La seguridad en TODA la cadena logística. Se trata de llegar a acuerdos entre países o uniones aduaneras para el reconocimiento mutuo de la figura en ambos territorios. Así, actualmente, un operador que ha obtenido el estatuto en los Estados Unidos, automáticamente va a ser reconocido como OEA en la Unión Europea, y viceversa. Evidentemente, para poder llegar a este reconocimiento mutuo se deben dar las siguientes circunstancias: •
Debe haber un conjunto de normas comunes a ambas partes.
•
Las normas deben aplicarse de manera uniforme. En especial en la forma en que se audita y se autoriza.
40
Gestión Coordinada de Fronteras
•
Módulo 1
Debe estar contemplada la figura en las normas de cada país.
No es difícil ver que, en la medida en que se desarrolle esta figura y todos los participantes de una cadena logística sean OEA y por tanto seguros, esto va a tener un efecto muy importante sobre los canales logísticos que no sean OEA, o que parte de los mismos no sean OEA. No podemos olvidar que los efectos del OEA no vienen sólo dados porque un determinado Estado nos reconozca como operador de confianza, sino que también porque los demás operadores privados de la cadena logística nos van a reconocer como OEA.
Síntesis de la unidad En esta
Unidad
hemos
presentado la
figura
del Registro de
Operadores Económicos y su importancia para el análisis de riesgos. Hemos profundizado en la figura del Operador Económico Autorizado, cuya existencia tiene un efecto directo en la gestión en frontera. Hemos
estudiado
su
concepto,
los
elementos
subjetivos,
las
modalidades, los requisitos, las ventajas de ser OEA. Todo ello desde el punto de vista de los estándares indicados por la Organización Mundial de Aduanas (OMA) y la Organización Mundial del Comercio (OMC), y desde la experiencia de zonas con programas OEA en funcionamiento. Por último, hemos hecho referencia a la importante figura del reconocimiento mutuo.
41
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 1
Unidad IV. Los Procedimientos en frontera y la GCF. Entrada, salida y tránsito de mercancías
Objetivo Sin
perjuicio
de
estudio
más
pormenorizado
de
algunos
procedimientos en el Módulo 2 de este curso, entramos en esta Unidad
en
el
planteamiento
de
un
breve
esquema
de
los
procedimientos de control de fronteras en los tres tipos de flujo comercial que nos podemos encontrar: Entrada, Salida y Tránsito de mercancías. Intentaremos indicar cuáles son los requisitos generales que deben cumplir las entradas, salidas y tránsitos de mercancías por nuestro territorio, sin ánimo de desarrollar un procedimiento específico concreto, que serán objeto de desarrollo en el módulo 2. Ya hemos comentado anteriormente que la OMA (Documento “La Aduana en el siglo XXI”) considera los procedimientos establecidos por las Aduanas como los más idóneos para elaborar procedimientos integrados. (Ver material complementario).
42
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 1
IV.1. Entrada de mercancías Se considera conveniente que deben existir para una adecuada GCF los
siguientes
tipos
de
declaraciones
cuando
las
mercancías
pretenden llegar a nuestras fronteras: •
Declaración previa a la llegada del medio de transporte (previa a la introducción en nuestro territorio) a efectos de seguridad y protección.
Aquí
realizamos
el
análisis
de
riesgos
de
seguridad y protección. •
Notificación de llegada del titular del medio de transporte una vez que ha llegado a la frontera (AN).
•
Declaración de la mercancía que ha descargado en nuestra frontera. Aquí realizamos el análisis de riesgos fiscal/aduanero.
•
A partir de aquí el importador debe presentar la tradicional declaración de aduanas para dar un destino aduanero a la mercancía (aquí continuamos con el análisis de riesgos fiscal/aduanero). Para esta declaración en determinados casos se puede establecer su presentación previa a la llegada como instrumento de facilitación del comercio, pero no hay que confundirla con la declaración a efectos de seguridad y protección. Una vez admitida la declaración el sistema de análisis de riesgos informático asignará un circuito de control a la
mercancía.
Asimismo
es
el
momento
en
el
que
normalmente actúan los demás Organismos que ejercen funciones en frontera, con la realización de controles y expedición de sus certificados. •
Concesión del levante de la mercancía (en su caso) y salida de la mercancía del recinto aduanero. En este momento hemos determinado el importe de la deuda aduanera y se iniciará el procedimiento de recaudación de la misma.
43
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 1
Veamos un esquema que viene funcionando actualmente: Figura 1.9.: Esquema procedimiento de introducción.
Esquema de introducción Declaración de seguridad y protección (obligatoria)
FRONTERA
Declaración Previa fiscal (voluntaria) Depósito temporal (90 días)
Notificación de llegada
Despacho tras almacenamiento (régimen aduanero)
Despacho inmediato (régimen aduanero)
Fuente: Elaborado por el autor.
Hay que tener en cuenta que el hecho de que debamos realizar el análisis de riesgos a dos niveles (seguridad y fiscal/aduanero) hace necesario contar con dos tipos de declaraciones: •
Declaraciones
previas
a
la
llegada
(introducción)
de
la
mercancía para el análisis de riesgos de seguridad. •
Declaraciones aduaneras/fiscales posteriores (anteriores en
determinados casos) a la llegada de la mercancía para el análisis de riesgos fiscal y aduanero. Ello es debido a que los criterios que vamos a manejar, son distintos en uno y otro caso, y la viabilidad del mismo nos exige que en un caso sea previo necesariamente y en el otro a posteriori (o al menos sólo se perfecciona con la llegada de la mercancía).
44
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 1
Con estas declaraciones damos cumplimiento a las exigencias de control aduanero, por un lado; y a las exigencias de facilitación del comercio por otro.
IV.2. Salida de mercancías En la salida de mercancías a efectos de seguridad y protección también debemos realizar un análisis de riesgos parecido al que realizamos en la entrada. En este caso se trata de una sola declaración, que puede coincidir con la tradicional declaración de exportación siempre que contenga los datos de seguridad que exigimos para el análisis de riesgos. Pero en definitiva tendremos los siguientes hitos y declaraciones: 1) Una declaración de seguridad y protección (EXS, notificación de reexportación o transbordo). Se realiza en este momento el análisis de riesgos de seguridad y protección. 2) Una declaración de Aduanas si el régimen de la mercancía la exige (Exportaciones, reexportaciones,…). Se realiza el análisis de riesgos fiscal y aduanero. En este momento actuarán los otros Organismos que actúan en frontera (zoo-fito-sanitarios, etc). 3) Salida de la mercancía del recinto aduanero y salida de la mercancía del país. Esto dos momentos no siempre deben coincidir por lo que habrá que determinar un procedimiento de salidas indirectas (la posibilidad de presentar la declaración de exportación en un Aduana no fronteriza y posteriormente la mercancía abandona el territorio por otra Aduana fronteriza). Por lo que tenemos dos tipos de aduana:
45
Gestión Coordinada de Fronteras
-
Aduana
Módulo 1
de
exportación.
Donde
se
tramita
la
declaración y se produce la intervención de todos los Organismos. -
Aduana de salida. Donde se verifica la salida efectiva a la mercancía de nuestro territorio y se perfecciona la exportación.
Esto va en la línea que se viene desarrollando en muchos países de asimilar el tipo de control e intensidad del mismo, entre las importaciones y exportaciones. Veamos un esquema que viene funcionando actualmente:
46
Gestiรณn Coordinada de Fronteras
Mรณdulo 1
47
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 1
A modo de ejemplo: En la Unión Europea existe no sólo a nivel nacional, sino también en el habitual caso de que una empresa de un Estado Miembro presente la declaración de exportación en su Estado de establecimiento (p.e. Alemania) y la salida del Territorio Aduanero de la Comunidad, se realiza por otro Estado Miembro (p.e. España). En el control informático de la salida se pone de manifiesto el requisito de la comunicación telemática entre Aduanas. De esta forma, la salida efectiva se comunica telemáticamente entre Aduanas, teniendo
un
acceso
a
la
información
inmediato
y
evitando
falsificaciones de documentos, firmas y sellos.
IV.3. Tránsito de mercancías En el tránsito de mercancías también se debe instaurar la declaración previa, que normalmente se realizará con la misma declaración de tránsito incluyendo los datos de seguridad de entrada o salida. Si no los incluye, deberá enviar una declaración previa de entrada o de salida (según el caso). En definitiva el esquema del tránsito será el de importación o el de exportación, según el flujo de la transacción. En el caso de los procedimientos de tránsito, y teniendo en cuenta que son un elemento fundamental para la dinamización de la economía de un Estado, toman especial importancia los principios estudiados para una adecuada GCF: •
Presentación telemática de las declaraciones.
•
Comunicación telemática entre Aduanas.
En los supuestos de sistemas de tránsito internacionales serán importantes también los siguientes aspectos:
48
Gestión Coordinada de Fronteras
•
Módulo 1
Sistema
de
garantía
informatizado
y
en
su
caso
internacional. •
Reconocimiento mutuo de los controles.
Todo ello con el fin de que los procedimientos de tránsito por definición sean controlados en la Aduana de salida (fronteriza o no) y en la Aduana de destino (fronteriza o no), debiendo ser el control en frontera lo más ágil posible y en muchos casos inexistente.
Síntesis de la unidad En esta Unidad hemos analizado los procedimientos de entrada, salida y tránsito de mercancías por nuestro territorio, indicando las características generales que deben cumplir a efectos de una adecuada GCF. Todo ello sin incidir en un procedimiento concreto. Consecuencia
de la existencia
de estas declaraciones es que
podremos dar cumplimiento a las exigencias de control aduanero y de facilitación del comercio que nos imponen nuestras funciones.
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Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 1
Material complementario •
Código Aduanero de la Unión Europea.
•
Declaración
Ministerial
de
Bali
(OMC).
Acuerdo
sobre
facilitación del comercio. •
Documento de la OMA: La Aduana en el siglo XXI.
•
Normativa Schengen.
•
Normativa EORI.
•
Normativa
OEA
Centroamérica
(Resolución
318-2015
COMIECO) •
Presentación “Facilitando el Comercio en Centroamérica”. COMIECO/BID.
•
Presentación “Estrategia Centroamericana de facilitación del Comercio
y
competitividad
con
énfasis
en
la
Gestión
integrado
y
Gestión
Coordinada de Fronteras”. COMIECO. •
Presentación
“Centros
de
control
coordinada de fronteras. Facilitación del comercio en puntos fronterizos”. BID.
Referencias bibliográficas Libro impreso: •
García Valera, A. y Arobes Aguilar-Galindo, J.C. (2011). Aduanas 2011. Manual práctico para el operador del comercio exterior. España. Asociación Española de Concesionarios de Zonas y Depósitos Francos.
•
Tomás Hernández, Pascual (2006). La Reforma Aduanera Comunitaria.
De
las
Simplificaciones
al
Despacho
Centralizado. España. Asociación Española de Concesionarios de Zonas y Depósitos Francos. 50
Gestión Coordinada de Fronteras
•
Módulo 1
Rodrigo Serradilla, Felipe y Dela Ossa Martínez, Antonio (2009). Comentarios al Código
Aduanero
Modernizado.
España.
Editorial TARIC. •
Pedro A. Flores Villarejo y Rafael R. Molina Martínez (2017). El IVA en el Comercio exterior: Una perspectiva aduanera. España. Editorial TARIC.
Referencias en Línea: •
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•
Agencia Tributaria. España. Operadores económicos en la Aduana. Número
de
registro
e
identificación
de
operadores
económicos (EORI).Recuperado de: http://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/La_Agencia_Tributaria/Aduanas_e_ Impuestos_Especiales/_Presentacion/Procedimientos_y_gestiones_en_la_Aduana/_EMPR ESAS_Y_PROFESIONALES/Operadores_economicos_en_la_Aduana/_OPERADORES/Solicit ud_numero_EORI/Solicitud_numero_EORI.shtml
•
Agencia Tributaria. España. Operadores económicos en la Aduana. OEA. Recuperado de: http://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/La_Agencia_Tributaria/Aduanas_e_ Impuestos_Especiales/_Presentacion/Procedimientos_y_gestiones_en_la_Aduana/_EMPR ESAS_Y_PROFESIONALES/Operadores_economicos_en_la_Aduana/_OPERADORES/Opera dor_Economico_Autorizado__OEA_/Operador_Economico_Autorizado__OEA_.shtml
•
Agencia Tributaria. España. Procedimientos y gestiones en la Aduana. Viajeros y particulares. Recuperado de: http://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/La_Agencia_Tributaria/Aduanas_e_ Impuestos_Especiales/_Presentacion/Procedimientos_y_gestiones_en_la_Aduana/_PARTI CULARES/Viajeros/Viajeros.shtml
51
Gestión Coordinada de Fronteras
•
Módulo 1
Ministerio del Interior. España. Acuerdo Schengen. Recuperado de: http://www.interior.gob.es/web/servicios-al-ciudadano/extranjeria/acuerdo-de-schengen
•
Unión Europea. Código de fronteras Schengen. Recuperado de: http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_of_pe rsons_asylum_immigration/l14514_es.htm
•
Unión Europea. Territorio Schengen. Gestión integrada de las fronteras exteriores. Recuperado de: http://europa.eu/legislation_summaries/other/l33205_es.htm
52