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LA GESTIÓN DE PROYECTOS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

1ª EDICIÓN

MÓDULO 2

DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA: CLAVES PARA ABORDAR CON ÉXITO UN PROYECTO DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL

Gestión de Proyectos de Coop. Intern. para el desarrollo en América Latina y el Caribe

Módulo 2

Autor del curso Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT). Coordinador del curso Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL) (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), así como el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) de la UNASUR. Autor del Módulo Miguel González Gullón. Coordinador General de la Cooperación Española en Honduras. Coordinación pedagógica y de edición El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

1ª edición Copyright ©2017 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-ncnd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional. Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo.

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Tabla de contenidos Índice de gráficos ........................................................................................................... 5 Índice de tablas ............................................................................................................... 5 Glosario ............................................................................................................................ 6 Presentación.................................................................................................................... 8 Objetivos.......................................................................................................................... 9 UNIDAD I. LA APLICACIÓN PRÁCTICA DE LA AGENDA DE EFICACIA DE LA AYUDA ..10 I.1. El concepto de alineación ........................................................................................ 12 I.2. La apropiación y el enfoque a resultados .............................................................. 20 Resumen de la Unidad Temática .................................................................................. 33 UNIDAD II. LA ALINEACIÓN A NIVEL OPERATIVO: LA VINCULACIÓN DE ESTRATEGIAS Y PROYECTOS CON LOS PLANES DE DESARROLLO NACIONALES .... 34 Resumen de la Unidad Temática .................................................................................. 40 UNIDAD III. LA APROPIACIÓN A NIVEL OPERATIVO: CLAVES PARA LA PERTINENCIA Y PARA LA SOSTENIBILIDAD DE LOS PROYECTOS DE COOPERACIÓN ...............................................................................................................41 Resumen de la Unidad Temática .................................................................................. 46 UNIDAD IV. LAS METODOLOGÍAS PARTICIPATIVAS .................................................. 47 IV.1. Objetivos de las metodologías participativas ...................................................... 50 IV.2. Principios de las metodologías participativas...................................................... 53 IV.3. Niveles de participación ....................................................................................... 53 IV.4. Características de los proyectos participativos .................................................. 55 3

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IV.5. Posibles dificultades asociadas a la participación .............................................. 56 IV.6. Principales metodologías participativas ............................................................. 57 Resumen de la Unidad Temática .................................................................................. 63

Resumen ........................................................................................................................ 64 Referencias y bibliografía ............................................................................................. 65

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Índice de gráficos Grafico 1. Indicador 1 de Busan: orientación a resultados de los países en desarrollo ................................................................................................................................... 27 Grafico 2. Representación gráfica del nivel de cumplimiento del indicador 1b de Busan .................................................................................................................................. 35 Grafico 3. Tipos de mecanismos de definición de resultados de desarrollo por parte de los países en desarrollo............................................................................................ 35 Grafico 4. Secuencia de alineación de proyectos de cooperación ............................. 36 Grafico 5. Cadena lógica del Marco de Resultados de Desarrollo de una EstrategiaPaís de un donante ........................................................................................................ 38 Grafico 6. Niveles de participación de los receptores (socios) de un proyecto de cooperación ................................................................................................................... 55 Grafico 7. Ejemplo de sociograma inicial en una comunidad rural ............................. 59

Índice de tablas Tabla 1. Indicadores del principio de alineación de la Declaración de París ............... 18 Tabla 2. Indicadores de seguimiento de la Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo................................................................................................................... 22 Tabla 3. Técnicas participativas para las diferentes fases del ciclo de un proyecto .. 58 Tabla 4. Ejemplo de matriz DAFO ................................................................................. 61

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Glosario AECID: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo. AFD: Agencia Francesa de Desarrollo. AIF: Asociación Internacional de Fomento. AOD: Ayuda Oficial al Desarrollo. APPD: Alianza Público Privada para el Desarrollo. BCIE: Banco Centroamericano de Integración Económica. BID: Banco Interamericano de Desarrollo. BIRF: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento. BM: Banco Mundial. CAD: Comité de Ayuda para el Desarrollo. CAN: Comunidad Andina de Naciones. CE: Comisión Europea. CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe. CFI: Corporación Financiera Internacional. CIADI: Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones. CIDEAL: Centro de Investigación y Cooperación para el Desarrollo. CII: Corporación Interamericana de Inversiones. DEP: Documento de Estrategia Pais. DEVCo: Dirección General de Desarrollo y Cooperación europeo. EE.UU.: Estados Unidos de Norteamérica. FIDA: Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola. FMI: Fondo Monetario Internacional. FOMIN: Fondo Multilateral de Inversiones. GATT: Acuerdo General sobre Aranceles de Aduana y Comercio. GEF: Fondo para el Medio Ambiente Mundial. ICD: Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo. 6

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ILPES: Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social. NNUU: Naciones Unidas. OCDE: Organización de Cooperación Económica para el Desarrollo. ODM: Objetivo de Desarrollo del Milenio. ODS: Objetivo de Desarrollo Sostenible. OMGI: Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones. ONGD: Organización No Gubernamental de Desarrollo. ONU: Organización de las Naciones Unidas. PIB: Producto Interno Bruto. PMA: Países Menos Avanzados. PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. SEAE: Servicio Europeo de Acción Exterior. SICA: Sistema de Integración Centroamericano. UE: Unión Europea. UNESCO: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

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Presentación Este segundo módulo del Curso de gestión de proyectos de cooperación internacional para el desarrollo en América Latina y el Caribe, titulado “De la teoría a la práctica: claves para abordar con éxito un proyecto de cooperación internacional”, supone una transición entre la parte más teórico-conceptual del curso y la parte práctica. Este módulo pretende desarrollar algunos de los conceptos claves para poder abordar un proceso de identificación y de formulación de un proyecto de cooperación, entre los cuales hemos considerado pertinente destacar la alineación, la apropiación y el enfoque a resultados de desarrollo, como los principios más destacados de la Agenda de Eficacia de la Ayuda, tal y como pudimos ver en el módulo 1. Los principios de alineación y apropiación serán analizados desde dos niveles: el estratégico y el operativo, lo cual facilitará la transición entre el plano teórico y el práctico de la Agenda de Eficacia de la Ayuda y, por tanto, las implicaciones de ésta en la identificación y formulación de proyectos. Dando continuidad a la lógica derivada de la Agenda de Eficacia, analizaremos también el principio de enfoque a resultados de desarrollo, y veremos cómo dicho principio se relaciona con los dos anteriores de alineación y apropiación. Este tercer principio supone la base teórica sobre la cual construir la matriz de resultados de desarrollo, herramienta que será desarrollada en los próximos módulos, y que es parte fundamental de un documento de formulación de cualquier proyecto. Tras el principio de apropiación, haremos una introducción al concepto de metodologías participativas, como una de las claves para garantizar una adecuada participación de los sujetos de derecho o beneficiarios de los proyectos. Dicha participación, a su vez, facilitará el empoderamiento del proyecto por parte de los involucrados en dichos proyectos. En definitiva, el presente módulo pretende mostrar la aplicabilidad de la teoría derivada de la Agenda de Eficacia de la Ayuda a la hora de abordar tareas tan concretas

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como la negociación de las prioridades de cooperación con un donante, o de identificar o formular un proyecto, para garantizar que dicho proyecto está alineado con las prioridades de desarrollo y cuenta con los necesarios niveles de apropiación por parte de sus receptores.

Objetivos Al finalizar el contenido serás capaz de: n Definir los conceptos de alineación, apropiación y enfoque a resultados de

desarrollo. n Diferenciar las implicaciones de los principios de alineación, apropiación y

enfoque a resultados de desarrollo en los niveles estratégico y operativo. n Analizar el nivel de alineación y de apropiación de una estrategia-país o de

un proyecto de cooperación. n Argumentar la importancia de las metodologías participativas en el ciclo de

un proyecto de cooperación.

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UNIDAD I LA APLICACIÓN PRÁCTICA DE LA AGENDA DE EFICACIA DE LA AYUDA

En el módulo anterior analizamos los cinco principios básicos que la Declaración de París estableció como claves para mejorar la eficacia de la AOD. Conviene recordarlos, aunque sea brevemente, ya que este esquema de cinco principios es la clave para la Agenda de Eficacia de la Ayuda, y su evolución y seguimiento está de plena actualidad. Los cinco principios que París establece son: 1. Apropiación: los países socios (o receptores) ejercen una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo y estrategias y coordinan acciones de desarrollo. 2. Alineación: los donantes basan todo su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de desarrollo de los países socios. 3. Armonización: las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y colectivamente eficaces, simplifican sus procedimientos y mejoran los flujos de información entre ellos. 4. Gestión por resultados: administrar los recursos y mejorar las tomas de decisiones orientadas a resultados. 5. Mutua rendición de cuentas: donantes y socios son responsables de los resultados del desarrollo.

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En el módulo anterior también vimos cómo la Agenda de Acción de Accra propone una serie de ajustes a estos cinco principios, impulsando tres conceptos fundamentales: el de apropiación (donde se establece que los países receptores deben ejercer un liderazgo efectivo en la coordinación de la ayuda que reciben), el de asociaciones inclusivas (incluyendo a otros actores “no tradicionales” en el concepto de desarrollo e incorporando la dimensión de apropiación democrática) y el de rendición de cuentas (vinculando este concepto a la medición de impacto). Finalmente, el Foro de Alto Nivel de Busan subraya la importancia de cuatro principios fundamentales: apropiación, enfoque de resultados, transparencia y responsabilidad compartida, y alianzas incluyentes. La evolución desde París (2005) hasta Busan (2011) es plenamente coherente, y la Agenda de Eficacia apuesta por una relación más horizontal entre los donantes y los receptores (o socios), siendo estos últimos los que deben ejercer el liderazgo en esta relación. En esta evolución, la alineación no desaparece, sino que queda integrada dentro del concepto de apropiación, como una parte fundamental del mismo. Por su parte, el concepto de apropiación es caracterizado en la Agenda de Eficacia con un alto nivel de detalle, desdoblado en múltiples aspectos y facetas, cada una de ellas dotada de sus respectivos indicadores para facilitar su aplicabilidad y seguimiento. Una vez hayamos analizado el concepto de apropiación y sus múltiples implicaciones, el siguiente paso lógico será analizar el principio de enfoque a resultados de desarrollo. Veremos, pues, cómo se aterriza en el plano de la praxis una Agenda de Eficacia que, aunque pueda parecer muy teórica, está diseñada precisamente para facilitar su aplicación en el terreno. El análisis de esos tres principios (alineación, apropiación y rendición de cuentas) nos permitirá realizar una aproximación que nos llevará desde el módulo 1, donde vimos la teoría de la Agenda de Eficacia y los motivos que inspiraron su construcción, hasta el módulo 3, donde ya entraremos a conocer las diferentes fases que componen el ciclo de un proyecto de cooperación. Se trata, por tanto, de

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un recorrido por la transición entre teoría y práctica del Sistema de Cooperación Internacional para el desarrollo, de una transición entre sus aspectos más “macro” y teóricos hacia su aterrizaje y aplicación más “micro” en el nivel de proyecto. Para los funcionarios con responsabilidades en materia de cooperación internacional para el desarrollo es fundamental conocer a fondo el concepto de alineación, así como el de apropiación, porque suponen argumentos fundamentales en la negociación de las prioridades de cooperación con los países donantes o con los organismos de cooperación. Para aquellos funcionarios con responsabilidades en la identificación y formulación de proyectos, el concepto de enfoque a resultados de desarrollo resulta clave para comprender las bases de la matriz de resultados de desarrollo. Conviene, por tanto, analizar la evolución de esos tres conceptos, así como los indicadores que la Agenda de Eficacia establece para su adecuada medición.

I.1. El concepto de alineación Como primera característica del concepto de alineación podemos indicar que se trata de una responsabilidad dirigida, principal aunque no exclusivamente, a los países donantes. En efecto, la Declaración de París (2005) establece claramente que los países donantes deben orientar sus recursos y esfuerzos a las estrategias de desarrollo elaboradas por los países receptores. La alineación se refiere al compromiso de los donantes de “alinear” su apoyo en las prioridades, políticas, estrategias y procedimientos de desarrollo nacionales de los países receptores de la ayuda. La Declaración de París estructuró el concepto de alineación en torno a diversos compromisos, tanto para países u organismos donantes (principalmente) como para países receptores (complementariamente). Por su claridad y por lo concreto de los compromisos establecidos, a continuación se realiza una transcripción de la Declaración de París con referencia al principio de alineación: n Los donantes se alinean con las estrategias de los socios. Los donantes se

comprometen a: 12

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n Basar su apoyo global —estrategias nacionales, diálogos de política y

programas de cooperación para el desarrollo— en las estrategias de desarrollo nacional de los socios y revisiones periódicas del progreso constatado en la puesta en práctica de estas estrategias. n Diseñar las condiciones, cuando sea posible, para la estrategia de desa-

rrollo nacional de un país socio o para su revisión anual de progreso constatado en la puesta en práctica de esta estrategia. Se incluirían otras condiciones únicamente si existe una sólida justificación para ello y se deberían efectuar de manera transparente y consultando estrechamente con otros donantes e interesados. n Vincular el financiamiento con un marco único de condiciones y/o una

serie de indicadores derivados de la estrategia nacional de desarrollo. Esto no significa que todos los donantes tengan condiciones idénticas, sino que cada condición de los donantes debería proceder de un marco coordinado común destinado a alcanzar resultados duraderos. n Los donantes utilizan los sistemas reforzados de los países. La Declaración

de París parte de la base de que el hecho de utilizar las propias instituciones y los sistemas nacionales, donde haya bastante garantía de que se utilizará la ayuda en los objetivos aprobados, aumenta la eficacia de la ayuda reforzando la capacidad sostenible del país socio para desarrollar, aplicar y responder de sus políticas ante sus ciudadanos y su Parlamento. Los sistemas y procedimientos nacionales incluyen por lo general, pero no únicamente, disposiciones y procedimientos nacionales para gestión de finanzas pública, contabilidad, auditorías, aprovisionamiento, marcos de resultados y supervisión. El objetivo es la reducción de los costos de transacción para los países receptores derivados de la utilización de los múltiples y heterogéneos procedimientos de cada uno de los países donantes. La exigencia de requisitos diversos para la ejecución y justificación de los recursos de cada donante

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requiere que las instituciones del país receptor deban invertir una parte considerable de sus escasos recursos humanos en el cumplimiento de los procedimientos de los donantes. Por ello, la Declaración de París establece una serie de compromisos para donantes y receptores, a fin de reducir estos elevados costes de transacción. Así, los compromisos conjuntos, para donantes y receptores, son: n Trabajar conjuntamente para establecer marcos comúnmente conveni-

dos que aporten evaluaciones fiables del desempeño, transparencia y responsabilidad de los sistemas nacionales. n Integrar análisis de diagnóstico y marcos de evaluación del desempeño

dentro de las estrategias lideradas por los países para el desarrollo de capacidad. También se establecen compromisos para los países receptores: n Ejecutar análisis de diagnóstico que aporten evaluaciones fiables de los

sistemas y procedimientos del país. n Sobre la base de cada uno de los análisis de diagnóstico, emprender las

reformas necesarias para asegurar que los sistemas, instituciones y procedimientos nacionales para gestión de la ayuda y otros recursos de desarrollo son efectivos, responsables y transparentes. n Emprender reformas, como la reforma de la gestión pública, que po-

drían ser necesarias para lanzar y alimentar procesos de desarrollo de la capacidad sostenibles. Finalmente, la Declaración define compromisos también para los donantes: n Utilizar los sistemas y procedimientos nacionales de la manera más ex-

tensa posible. Cuando no sea viable el uso de sistemas nacionales, establecer salvaguardias y medidas adicionales con vistas a reforzar en vez de socavar los sistemas y procedimientos de los países. 14

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n Evitar, de la manera más amplia posible, la creación de estructuras que

se encarguen de la administración cotidiana y de la puesta en práctica de los proyectos y programas financiados por la ayuda. n Adoptar marcos de evaluación del desempeño armonizados para los sis-

temas nacionales, con el objetivo de evitar que se presenten países socios con un número excesivo de objetivos potencialmente conflictivos. n Los países socios refuerzan su capacidad de desarrollo con el apoyo de do-

nantes. La capacidad para planificar, administrar, implementar y justificar los resultados de las políticas y programas son puntos críticos para alcanzar los objetivos de desarrollo partiendo de análisis y diálogo y pasando por implementación, supervisión y evaluación. El desarrollo de capacidad es la responsabilidad de los países socios, desempeñando los donantes un papel de respaldo. Necesita no únicamente basarse en análisis técnicos sólidos, sino también abarcar el entorno social, político y económico más amplio, incluyendo la necesidad de reforzar los recursos humanos. Los países socios se comprometen a: n Integrar objetivos específicos de desarrollo de las capacidades en las es-

trategias de desarrollo nacionales y proseguir su puesta en práctica a través de estrategias de desarrollo de la capacidad dirigidas por los países, donde sea necesario. n Los países donantes se comprometen a: n Alinear su apoyo financiero y analítico con los objetivos y estrategias de

desarrollo de la capacidad de los socios, utilizar de manera eficaz las capacidades existentes, y armonizar el apoyo al desarrollo de capacidad de manera pertinente. n Reforzar la capacidad de gestión de finanzas públicas.

Los países socios se comprometen a: 15

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n Intensificar los esfuerzos para movilizar los recursos nacionales refor-

zando la viabilidad fiscal y creando un entorno que permita inversiones públicas y privadas. n Proporcionar informes transparentes y fiables en tiempo oportuno so-

bre la ejecución del presupuesto. n Dirigir el proceso de reformas de la gestión de finanzas públicas

Por su parte, los donantes se comprometen a: n Proporcionar compromisos indicativos fiables relativos a la ayuda den-

tro de un marco multianual y desembolsar ayuda de manera predecible y en tiempo oportuno de acuerdo con los programas adoptados. n Confiar de la manera más amplia posible en los mecanismos transparen-

tes de contabilidad y presupuesto del Gobierno socio. n Los países socios y los donantes se comprometen conjuntamente a: n Implementar análisis de diagnósticos y marcos de evaluación del desem-

peño en la gestión de finanzas públicas que sean armonizados. n Reforzar los sistemas nacionales de aprovisionamiento.

Los países socios y donantes se comprometen conjuntamente a: n Utilizar normas y procesos mutuamente acordados para realizar diag-

nósticos, diseñar reformas sostenibles y supervisar implementaciones. n Empeñar bastantes recursos para respaldar y sostener reformas de

aprovisionamiento y desarrollo de la capacidad a medio y largo plazo. n Compartir reacciones a escala nacional respecto a los enfoques reco-

mendados para poder mejorarlos con el tiempo.

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Los países socios se comprometen a tomar la dirección de los procesos de reforma del aprovisionamiento y a ponerlos en práctica. Los donantes se comprometen a: n Utilizar progresivamente los sistemas nacionales para aprovisiona-

miento cuando el país haya implementado modelos y procesos mutuamente adoptados. n Adoptar enfoques armonizados cuando los sistemas nacionales no cum-

plan con los niveles de desempeño mutuamente adoptados o cuando los donantes no los utilicen. n Ayuda desligada: obtener más valor para el dinero. Desligar la ayuda au-

menta generalmente la eficacia de la misma reduciendo los costes de transacción para los países socios y mejorando la apropiación y la alineación de los países. Los donantes del CAD mantendrán sus esfuerzos para llevar a cabo progresos en concepto de ayuda desligada, como se fomentan en las Recomendaciones CAD 2001 sobre la Ayuda Oficial al Desarrollo Desligada para los Países Menos Adelantados. El principio de alineación fue el más relevante de la Declaración de París, dado que era el que modificaba de forma sustancial la relación que tradicionalmente habían tenido donantes y receptores. Suponía un cambio de paradigma en el Sistema de Cooperación Internacional, e invertía el liderazgo en la relación donantes-receptores, que tradicionalmente habían ostentado los donantes. Todos los compromisos establecidos en la Declaración de París estaban acompañados de una serie de indicadores para permitir la medición y el monitoreo del nivel de avance en el cumplimiento de los mismos por parte de la comunidad internacional. El principio que más indicadores tenía en dicha Declaración fue precisamente el principio de alineación, muestra clara de que era el principio que más avance requería si se pretendía cambiar el paradigma de la relación entre donantes y receptores, y de que

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era a su vez un prerrequisito clave para poder avanzar en otros principios, como el de apropiación. La tabla 1 muestra los indicadores que acompañaron al principio de alineación. Tabla 1. Indicadores del principio de alineación de la Declaración de París

Fuente: CAD/OCDE.

Posteriormente, la Agencia de Acción derivada del Foro de Alto Nivel de Accra (2008) subraya la importancia de que la identificación de las prioridades de desarrollo debe realizarse en los países en desarrollo, para lo cual es importante que dichos países tengan las adecuadas capacidades para llevar a cabo dicha tarea con la calidad requerida. Ello es especialmente relevante porque coloca encima de la mesa la importancia del fortalecimiento de capacidades de los países en desarrollo para que puedan dirigir de manera real y efectiva el proceso de definición de prioridades de inversión, tanto de los recursos propios como de los procedentes de cooperación internacional. En definitiva, para que los donantes puedan alinearse en torno a políticas diseñadas en los países socios, dichas políticas deben generar la confianza suficiente en cuanto a

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calidad y pertinencia y, para ello, algunos países en desarrollo necesitan apoyo en sus capacidades para el diseño de las citadas prioridades de desarrollo. La alineación es, por tanto, uno de los argumentos más sólidos por parte de los países en desarrollo para reclamar apoyo a los objetivos y prioridades de desarrollo definidas por ellos mismos. El principio de alineación aplica tanto para: n Planes de Desarrollo de enfoque “territorial” (planes nacionales, departa-

mentales, provinciales, municipales, de mancomunidades de municipios, de parques nacionales, etc.). n Planes de enfoque más “institucional”: planes de entidades o instituciones. n Planes de enfoque “sectorial”, como una política pública en el sector de la

educación, salud, medio ambiente, etc. El respeto al principio de alineación debe estar presente tanto en los niveles macro (estrategias de cooperación de los donantes) como en los niveles micro (proyectos de cooperación derivados de las citadas estrategias). Cualquier estrategia de donantes (estrategia-país) o cualquier proyecto de cooperación deberá estar perfectamente alineado con las prioridades establecidas en los planes o políticas de desarrollo diseñadas por los receptores o socios de dichos proyectos. Los objetivos de dichas estrategias o proyectos deberán demostrar una coherencia con los objetivos establecidos en los citados planes, debiendo demostrar una contribución directa al logro de los mismos. De otra forma, la estrategia o el proyecto no estarían contribuyendo a que el país, el ministerio, el departamento, el municipio o la institución receptora de los recursos alcanzase los objetivos de desarrollo establecidos en su respectivo plan. Pese a que el concepto de alineación desaparece como tal de posteriores documentos derivados de la Agenda de Eficacia de la Ayuda tras la Declaración de París, como veremos a continuación, dicho principio está muy presente en el resto de principios que sí encuentran desarrollo y profundización, en especial los principios de apropiación y de enfoque a resultados.

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I.2. La apropiación y el enfoque a resultados Como ya comentamos anteriormente, en pleno proceso de evolución y de avance coherente de la Agenda de Eficacia de la Ayuda, el Foro de Busan define cuatro principios compartidos de actuación: apropiación, enfoque a resultados, transparencia y responsabilidad compartida,0 y alianzas incluyentes para el desarrollo. A continuación analizaremos cómo ha evolucionado el concepto de apropiación, y su estrecha vinculación con el concepto de enfoque a resultados, vinculación derivada de los indicadores que la Agenda de Eficacia establece para monitorear su evolución. Veremos también cómo, si bien en la Declaración de París el principio de apropiación se coloca a la sombra del principio de alineación, finalmente la alineación ha quedado integrada dentro del concepto de apropiación, como uno de sus prerrequisitos. La apropiación queda definida por la Declaración de París como el proceso por el cual los países receptores ejercen una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo y coordinan las diversas acciones de desarrollo. Dicha Declaración establece los siguientes compromisos para los países receptores: n Ejercer su liderazgo desarrollando e implementando sus propias estrategias

de desarrollo nacional por medio de amplios procesos consultivos. n Traducir estas estrategias de desarrollo nacional en programas operativos,

priorizados y orientados a los resultados tal como están expuestos en los marcos de gastos a medio plazo y los presupuestos anuales. n Dirigir la coordinación de la ayuda en todos los ámbitos, así como los otros

recursos del desarrollo, en diálogo con los donantes y fomentando la participación de la sociedad civil y del sector privado. También establece un compromiso para los países donantes: el respeto al liderazgo de los países receptores y ayudarlos a reforzar su capacidad a ejercerlo.

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La propia Declaración define un Indicador, con una meta concreta para el año 2010.

Fuente: CAD/OCDE.

La Agenda de Acción de Accra supone una revisión del nivel de avance en los indicadores definidos en la Declaración de París, a través de una encuesta de seguimiento, realizada en 2008. Se muestran avances, pero se consideran insuficientes, por lo que se acuerda concentrar los esfuerzos en varias áreas, entre ellas, “el fortalecimiento de la identificación del país respecto del desarrollo”. Dentro de esta idea, se definen varios campos de intervención: n La ampliación del diálogo sobre políticas para el desarrollo a nivel nacional,

poniendo en valor el concepto de diálogo inclusivo, la necesidad de mejorar la coordinación entre Gobiernos y poderes legislativos de los países receptores. n El fortalecimiento de las capacidades de los países receptores para definir y

gestionar sus propias políticas de desarrollo. n El fortalecimiento y la utilización de los sistemas y procedimientos de los

países receptores. De esta forma, el concepto de alineación comienza a quedar integrado dentro del concepto de apropiación. Se consolida la idea de que las prioridades de desarrollo deben estar definidas por los países receptores, y se pone el acento en reforzar las capacidades de aquellos países en desarrollo que lo requieran para poder diseñar y gestionar de manera eficaz y eficiente sus políticas de desarrollo. Por su parte, el texto de la Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo establece como el primero de sus principios compartidos la apropiación de las prioridades de desarrollo por los países en desarrollo, subrayando que las alianzas para el

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desarrollo solo serán exitosas si están lideradas por los países en desarrollo, implementando propuestas adaptadas a las situaciones y necesidades específicas del país. La Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo, creada a partir del Foro de Busan, lleva a cabo una serie de informes que permiten generar evidencias sobre el avance en el cumplimiento de los compromisos asumidos en Busan. En 2014 se llevó a cabo en Ciudad de México la primera reunión de alto nivel de la Alianza. En 2016 se celebró la segunda reunión de alto nivel, en esta ocasión en Nairobi (Kenia), emitiéndose el segundo informe de avances. Dichos informes analizan con elevado nivel de detalle el nivel de avance en el cumplimiento de los compromisos asumidos por los países. La tabla 2 muestra los diez indicadores claves que la Alianza Global monitorea, estableciéndose de forma clara qué actores tienen la responsabilidad de informar del avance de cada uno de los indicadores. Tabla 2. Indicadores de seguimiento de la Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo

Fuente: Hacia una cooperación al desarrollo más eficaz INFORME DE AVANCES 2016 Al servicio de las personas y las naciones. Resumen. CAD/OCDE y PNUD (2016).

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Esta tabla sirve para contextualizar los indicadores que a continuación desarrollaremos, que son los relacionados con la apropiación y con el enfoque a resultados, principios considerados como “el alma” de la Agenda de Eficacia, ya que engloban numerosas implicaciones claves para la real eficacia, coherencia e impacto de la ayuda en los procesos de desarrollo. La apropiación nacional o por parte del país significa que los procesos de desarrollo son dirigidos por los propios países en desarrollo y que, por lo tanto, las acciones están adaptadas a sus situaciones y necesidades específicas. El segundo principio es el enfoque en los resultados, es decir, asegurarse de que las inversiones y los esfuerzos tengan un impacto duradero en la erradicación de la pobreza, en la reducción de las desigualdades, en el desarrollo sostenible y en la mejora de las capacidades de los países en desarrollo. Estos dos principios están estrechamente relacionados, ya que, para aumentar el enfoque en los resultados de la cooperación al desarrollo, los países y organizaciones acordaron en Busan redoblar esfuerzos para adecuar su trabajo a las prioridades y políticas establecidas por los mismos países en desarrollo. De la tabla 2, desarrollaremos y explicaremos los siguientes indicadores: n Indicador 1: la cooperación al desarrollo se orienta a resultados que respon-

den a las prioridades de los países en desarrollo. n Indicador 6: la ayuda se incluye en presupuestos sometidos a control parla-

mentario. n Indicador 9: instituciones eficaces: se potencian y usan los sistemas de los

países en desarrollo. n Indicador 10: la ayuda no está ligada.

El Programa de Acción de Accra de 2008 amplió la definición de apropiación existente anteriormente, centrada en las ramas ejecutivas de los gobiernos centrales, y atribuyó un papel más destacado a las sociedades como titulares de los esfuerzos de 23

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desarrollo junto con los gobiernos. Además, el acuerdo de la Alianza de Busan reafirma la importancia que reviste potenciar y usar los sistemas del sector público para edificar instituciones eficaces. A fin de que la cooperación al desarrollo sea más eficaz, ésta debe responder a las prioridades de los países en desarrollo y desplegarse de modo que se usen y potencien las instituciones y los sistemas propios de éstos. La experiencia demuestra que, si se alinea con las prioridades y los sistemas de los países en desarrollo, la cooperación al desarrollo puede servir de estímulo e impulso para reforzar capacidades, mejorar la rendición de cuentas y contribuir a forjar instituciones más sostenibles. La Evaluación de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda llevada a cabo en 2008 ya confirmó las anteriores consideraciones, puesto que demostró que la puesta en práctica de los principios en materia de eficacia habían contribuido a que se organizase mejor la cooperación al desarrollo y había consolidado las funciones públicas básicas, por ejemplo, mejorando la gestión de todo el gasto público, las adquisiciones y la rendición de cuentas (Wood et al., 2011). La Encuesta de Seguimiento 2011 de la Declaración de París puso de manifiesto que el progreso en el cumplimiento de los compromisos destinados a usar los sistemas nacionales no había alcanzado el nivel ambicionado en los Foros de París y de Accra. Ya en 2008, el Programa de Acción de Accra hizo mayor hincapié en el uso sistemático de los sistemas nacionales “como primera opción”; en caso de que esto no fuese viable, se esperaba que los proveedores fuesen transparentes acerca de las razones que les impedían usarlos, y creasen garantías y medidas adicionales que fortaleciesen los sistemas y procedimientos nacionales en lugar de socavarlos. El acuerdo de la Alianza de Busan afianzó el lenguaje sobre el uso de los sistemas nacionales, instando a los países y organizaciones a recurrir a ellos como opción por defecto en apoyo de actividades gestionadas por el sector público. En virtud de ello, los proveedores deberán respetar y trabajar junto a las estructuras de gobernanza tanto del proveedor de cooperación como del país en desarrollo. Los proveedores y los países en desarrollo deberán evaluar conjuntamente los sistemas nacionales utilizando las herramientas de diagnóstico aprobadas por acuerdo mutuo y, a partir de los resultados de esas evaluaciones, los proveedores de cooperación al desarrollo decidirán hasta qué nivel

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podrán hacer uso de los sistemas nacionales. El acuerdo de la Alianza de Busan también reclamó que se usasen y potenciasen más los sistemas nacionales para la comunicación de resultados y la evaluación del desempeño, instando a los países en desarrollo a elaborar marcos basados en las necesidades y prioridades nacionales, para monitorear los progresos y promover la responsabilidad mutua en los esfuerzos para mejorar la eficacia de la cooperación y, a su vez, los resultados de desarrollo. n Indicador 1: La cooperación al desarrollo se orienta a resultados que res-

ponden a las prioridades de los países en desarrollo. El uso de marcos nacionales de resultados es un elemento clave del acuerdo de la Alianza de Busan. A este respecto, los países y organizaciones acordaron adoptar como herramienta común los marcos de resultados a nivel nacional para evaluar el desempeño, siempre que fueran transparentes y liderados por el país en desarrollo, y que esos marcos se basaran en un número manejable de indicadores de producto y de resultado, construidos a partir de las prioridades y metas del país en desarrollo. Esos marcos definen tanto el enfoque de un país en cuanto a los resultados de desarrollo como los sistemas y herramientas asociados de monitoreo y evaluación del progreso en la consecución de dichos resultados. Incluyen objetivos, indicadores, referencias y metas para medir el progreso en su ejecución y en el logro de productos, resultados e impactos, según lo dispuesto en las estrategias nacionales de desarrollo, los planes sectoriales y otros marcos (p. ej., matrices de rendimiento del apoyo presupuestario). Idealmente, esos marcos deberán haberse elaborado mediante procesos participativos que impliquen a todos los actores pertinentes del país. ¿Qué se mide? Indicador 1: Proporción de los proveedores de cooperación al desarrollo que usan los marcos nacionales de resultados.

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Aunque la alineación de los proveedores con los marcos nacionales de resultados puede considerarse desde varias ópticas (p. ej., estrategia y programación, entrega de programas o gestión del desempeño), lo que importa en última instancia es si el proveedor realmente utiliza esos marcos de resultados como base de planificación, ejecución y presentación de informes. Este indicador pretende capturar la relación entre la proporción de financiación destinada a apoyar las prioridades/los programas de gastos nacionales, la forma en que se desembolsa esa financiación y sus vínculos con el marco de resultados del país. Con el fin de representar algunos de esos importantes aspectos, el indicador se ha diseñado para evaluar una combinación de información cuantitativa y cualitativa (gráfico 1): 1. Actividades de cooperación al desarrollo que usan y fortalecen los marcos nacionales de resultados (eje vertical). Se mide como la proporción de fondos de cooperación al desarrollo desembolsados mediante modalidades que permiten la alineación con la planificación, la ejecución y los ciclos anuales de presentación de informes del gobierno del país en desarrollo, por ejemplo, apoyo presupuestario, apoyo presupuestario sectorial, fondos comunes gestionados por el gobierno y determinados proyectos (siempre que estén alineados). 2. Percepciones del gobierno (eje horizontal). Refleja en qué grado la entrega de cooperación al desarrollo por parte de los asociados para el desarrollo sostiene los marcos nacionales de resultados, ya sea porque aquellos los usan directamente, ya sea porque intervienen directamente en el proceso de elaboración y consolidación de esos sistemas. Para ilustrar mejor el uso de los marcos nacionales de resultados, el plano se ha dividido en cuatro cuadrantes que se obtienen al usar como punto de referencia los resultados medios tanto en el eje vertical como en el horizontal. Este marco intuitivo ofrece una escala de clasificación sobre el uso de los marcos nacionales cuyos resultados van de bajo a moderado y alto. 26

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Asimismo, la construcción del indicador tiene en cuenta que los proveedores pueden ir adoptando paulatinamente los marcos nacionales de resultados como base para la programación, ejecución y presentación de informes sobre el uso de los fondos de la cooperación al desarrollo. De hecho, la herramienta es aplicable para todos los países en desarrollo, independientemente de que dispongan de marcos de resultados sólidos o no, ya que contempla la posibilidad de que los proveedores usen realmente los marcos nacionales de resultados o de que los fortalezcan en caso de que no puedan acceder a ellos fácilmente. Además, el indicador también refleja, valorando las percepciones del gobierno, el hecho de que algunos proveedores siguen imponiendo en realidad requisitos suplementarios de información en aquellas situaciones en las que la deficiente cobertura de los marcos de resultados en y entre sectores o en las que la escasa calidad de los datos hacen pensar que los marcos actuales no son fiables. Gráfico 1. Indicador 1: orientación a resultados de los países en desarrollo

Fuente: Hacia una cooperación al desarrollo más eficaz INFORME DE AVANCES 2016 Al servicio de las personas y las naciones. Resumen CAD/OCDE y PNUD (2016).

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n Indicador 6: La ayuda se incluye en presupuestos sometidos a control par-

lamentario ¿Qué ventajas tiene garantizar que la ayuda se incluya en los procesos de preparación presupuestaria de los países en desarrollo? Si las contribuciones económicas de los proveedores de cooperación al desarrollo se reflejan completa y precisamente en los presupuestos nacionales, esto supone que se ha obrado por conectar los programas de cooperación al desarrollo con los planes de desarrollo de los países y por sustentar la rendición de cuentas nacional sobre la utilización de la financiación de la cooperación al desarrollo y sus resultados. Por lo tanto, plasmar la “ayuda en el presupuesto” incentiva unos procesos presupuestarios más fuertes, una mejor alineación con las prioridades nacionales y una mayor rendición de cuentas ante el poder legislativo y ante los ciudadanos. Las mejoras resultantes en materia de documentación presupuestaria pueden, en consecuencia, contribuir a acelerar y profundizar el cumplimiento de los compromisos existentes para fortalecer la función fiscalizadora de los Parlamentos sobre los procesos de desarrollo, tal y como se acordó en Busan. ¿Qué se mide? Indicador 6: Proporción de la financiación de la cooperación al desarrollo programada para desembolso que se haya registrado en los presupuestos anuales aprobados por el poder legislativo de los países en desarrollo. n Indicador 9: Instituciones eficaces: se potencian y usan los sistemas de los

países en desarrollo. El uso y la potenciación de los sistemas propios de los países en desarrollo siguen siendo esenciales para edificar instituciones eficaces. Las instituciones del sector público desempeñan una clara función de apoyo al desarrollo, fomentando el crecimiento, prestando servicios, reduciendo las desigualdades y creando un entorno político y social propicio al desarrollo sostenible.

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El acuerdo de la Alianza de Busan reconoció explícitamente la necesidad de que los países en desarrollo lideraran los esfuerzos de fortalecimiento de sus instituciones. Los Foros de Alto Nivel de París, Accra y Busan destacaron que usar las instituciones y los sistemas propios de los países era esencial para edificar instituciones sostenibles y eficaces. Los compromisos se afianzaron en el acuerdo de la Alianza de Busan, que exige que el uso de los sistemas nacionales sea la “opción por defecto” para hacer llegar apoyo al desarrollo a las actividades gestionadas por el sector público. Con todo, el acuerdo admitió que, en determinadas circunstancias, los asociados para el desarrollo podían tener razones legítimas para no recurrir a los sistemas nacionales. Este indicador examina el progreso registrado en el uso de los sistemas de gestión de las finanzas públicas (GFP) midiendo dos aspectos: n 9a. Calidad de los sistemas de Gestión de Finanzas Públicas (GFP) de los paí-

ses en desarrollo. Unos sistemas de GFP sólidos son esenciales para una gestión económica y una prestación de servicios públicos eficaces y sostenibles. Los Estados logran ser eficaces y responsables cuando cuentan con buenas instituciones y sistemas de GFP. La calidad de estos sistemas también resulta indispensable para asegurarse de que la ayuda se emplea con la finalidad de alcanzar objetivos de desarrollo. Aunque contar con sistemas sólidos constituye un requisito previo para garantizar que los proveedores desembolsen sus fondos a través de ellos y, a la vez, dependan menos de sistemas paralelos o de sus propios procedimientos, usar los sistemas nacionales puede ser una forma de fortalecerlos. ¿Qué se mide? Indicador 9a – calidad de los sistemas de GFP: proporción de los países en desarrollo que avanzan como mínimo un nivel en la escala GFP/EPIN.

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Este indicador observa la calidad de los sistemas de GFP de los países en desarrollo y se basa en la Evaluación de las políticas e instituciones nacionales del Banco Mundial (EPIN). Se realiza una puntuación entre 1.0 (la más baja) y 6.0 (la más elevada), computada por incrementos de medio punto (0.5). El Banco Mundial utiliza los tres siguientes criterios para evaluar la calidad del presupuesto y del sistema de gestión de las finanzas de un país en desarrollo: 1. Presupuesto exhaustivo y fidedigno, vinculado a prioridades políticas. 2. Sistemas de gestión de las finanzas eficaces para garantizar que el presupuesto se aplica según lo previsto de forma controlada y previsible. 3. Rendición de cuentas e información fiscal oportunas y precisas, y que incluya la debida auditoría de las cuentas públicas y disposiciones de seguimiento efectivas. Cuanto más alta sea la puntuación, más fiables serán los sistemas nacionales de presupuestación y de gestión de las finanzas públicas. n 9b. Uso de los sistemas de GFP y de adquisiciones de los países en desarro-

llo. El acuerdo de la Alianza de Busan compromete a los países y organizaciones a “utilizar los sistemas nacionales, como opción por defecto por parte de la cooperación al desarrollo, en apoyo a actividades gestionadas por el sector público”. El marco de monitoreo de la Alianza Global se centra en el uso de los sistemas de finanzas públicas y de adquisiciones para representar el uso de los sistemas e instituciones nacionales en su conjunto. Estos sistemas son importantes para garantizar la integridad, la eficiencia y la eficacia de las instituciones públicas. Recurriendo a estos sistemas en lugar de crear otros paralelos, los proveedores de cooperación al desarrollo pueden ayudar a afianzar las instituciones y contribuir a la apropiación y a la sostenibilidad a largo plazo de los esfuerzos de desarrollo.

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¿Qué se mide? Indicador 9b – uso de los sistemas de GFP: proporción de los desembolsos de cooperación al desarrollo para el sector público usando los sistemas nacionales de GFP y de adquisiciones. El indicador 9b examina en qué grado los proveedores desembolsan su financiación a través de cuatro componentes de los sistemas de GFP y de adquisiciones de los países en desarrollo: n Procedimientos nacionales de ejecución presupuestaria. n Procedimientos nacionales de presentación de informes financieros. n Procedimientos nacionales de auditoría. n Procedimientos nacionales de adquisiciones.

La inclusión de esos cuatro componentes refleja el hecho de que los sistemas nacionales pueden usarse de diversos modos, en función del contexto del país. Para medir la proporción de fondos desembolsados para el sector público usando sistemas nacionales de GFP y de adquisiciones, el indicador 9b calcula el porcentaje medio de la suma de esos cuatro componentes. n Indicador 10: La ayuda no está ligada.

Se entiende que la ayuda está ligada cuando los proveedores imponen restricciones geográficas al aprovisionamiento de los bienes y servicios para las actividades financiadas por la ayuda oficial para el desarrollo (AOD), por ejemplo, exigiendo que los bienes y servicios adquiridos con fondos de la cooperación al desarrollo provengan de suministradores del país del proveedor o de un conjunto restringido de países. Vincular la ayuda de este modo limita las opciones de adquisiciones disponibles para los países en desarrollo, así como la rentabilidad de sus inversiones. Los cálculos parecen indicar que la ayuda ligada es entre un 15% y un 25% menos rentable que la ayuda desligada, y más del 50% menos rentable en lo que se refiere a la ayuda alimentaria (Clay et al., 2009). Además de acrecentar la rentabilidad, 31

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la desvinculación ofrece más oportunidades de adquisiciones locales y contribuye a afianzar las instituciones y los sistemas.

Ejemplo Algunos países ofrecen préstamos ligados a que los bienes, equipos y/o servicios a adquirir sean provistos por empresas de origen del país prestatario. Si, por ejemplo, Alemania ofrece un préstamo para la adquisición de luminarias públicas, se considerará que se trata de cooperación ligada si entre las claúsulas del contrato de préstamo figura alguna que restrinja o limite la licitación a empresas suministradoras de luminarias de origen alemán. La Declaración de París comprometió a los proveedores del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE a “mantener sus esfuerzos para llevar a cabo progresos en concepto de ayuda desligada, como se fomentan en las Recomendaciones CAD 2001 sobre la Ayuda Oficial al Desarrollo Desligada para los Países Menos Adelantados” y el Programa de Acción de Accra alentó a los proveedores de cooperación al desarrollo a elaborar “planes para profundizar la desvinculación de su ayuda tanto como sea posible”. El acuerdo de la Alianza de Busan urge a los proveedores a acelerar sus esfuerzos “para desligar al máximo posible la ayuda” y a mejorar “la calidad, coherencia y transparencia de los informes sobre el nivel de ayuda ligada”. ¿Qué se mide? Indicador 10: la ayuda está desligada: proporción de la AOD totalmente desligada.

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Resumen de la Unidad Temática n La evolución de la Agenda de Eficacia de la Ayuda desde París (2005)

hasta Busan (2011) configura una relación más horizontal entre países donantes y países receptores (socios), siendo estos últimos los que deben ejercer el liderazgo efectivo en esta relación. n En esta evolución, el concepto de alineación, que en la Declaración de

París aparece de forma explícita, siendo el más relevante de los cinco principios consagrados en dicha Declaración, queda posteriormente integrado dentro del concepto de apropiación (Accra, 2008, y Busan, 2011), como una parte fundamental del mismo. n La Agenda de Eficacia de la Ayuda, está diseñada para su aplicación

práctica, y para ello se dota de numerosos indicadores que facilitan su seguimiento y monitoreo. n A nivel estratégico, el principio de apropiación implica el liderazgo

que los países receptores (socios) deben ejercer sobre sus propias políticas de desarrollo. Ello, a su vez, implica que deben tener capacidad para un diseño de dichas políticas, de forma que las mismas incluyan marcos de resultados en torno a los cuales los países donantes puedan alinear sus estrategias de cooperación. Por ello, el principio de apropiación está íntimamente relacionado con el principio de enfoque a resultados de desarrollo. n La Agenda de Acción de Accra (2008) y, posteriormente, el Foro de

Alto Nivel de Buscan (2011) refuerzan la importancia del principio de apropiación.

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UNIDAD II LA ALINEACIÓN A NIVEL OPERATIVO: LA VINCULACIÓN DE ESTRATEGIAS Y PROYECTOS CON LOS PLANES DE DESARROLLO NACIONALES

Una vez analizados los indicadores relacionados con los conceptos de alineación, de apropiación y de enfoque a resultados, es momento de poder relacionar todo lo expuesto a la hora de situarnos en un plano más operativo, como es el análisis y la identificación o formulación de un proyecto de cooperación. Hemos visto que gran parte de los citados indicadores hacen referencia a la necesidad de que los recursos de cooperación estén alineados con las prioridades de desarrollo definidas por el país receptor de los recursos, y lógicamente, que dicho país disponga de unas prioridades de desarrollo adecuadamente definidas, confiables y con unos marcos de resultados de desarrollo claros. A día de hoy, la práctica totalidad de los países en desarrollo han logrado elaborar sus propios planes de desarrollo, que sirven de base para alinear las intervenciones de cooperación internacional, al contar con marcos de resultados de desarrollo que definen con claridad los objetivos de desarrollo del país.

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Gráfico 2. Representación gráfica del nivel de cumplimiento del indicador 1b de Busan

Fuente: Hacia una cooperación al desarrollo más eficaz. Resumen del Informe de Avances 2016. Alianza Global para la cooperación Eficaz para el Desarrollo. CAD/OCDE y PNUD. 2016.

Gráfico 3. Tipo de mecanismos de definición de resultados de desarrollo por parte de los países en desarrollo

Fuente: Hacia una cooperación al desarrollo más eficaz. Resumen del Informe de Avances 2016. Alianza Global para la cooperación Eficaz para el Desarrollo. CAD/OCDE y PNUD. 2016.

La alineación de la cooperación en torno a los planes de desarrollo de los países receptores y a sus resultados de desarrollo se debe llevar a cabo a dos niveles: n A nivel estratégico: en el momento de la negociación de las prioridades de

cooperación entre los países en desarrollo con los países donantes u organismos multilaterales de desarrollo. Como vimos en el módulo anterior, el resultado de dicha negociación suele plasmarse en un documento llamado “Estrategia País”, “Programa País”, “Marco de Asociación País” o similar, suele ser plurianual (entre 3 y 7 años) y define los sectores y ámbitos de intervención, así como el volumen de recursos que el cooperante invertirá en 35

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el país en dicho periodo. Por parte de los países receptores, la negociación es liderada por los Ministerios de Finanzas (en el caso de cooperación reembolsable) o por las Cancillerías y Agencias de Cooperación (en el caso de cooperación no reembolsable). n A nivel operativo (de proyecto): como parte de la secuencia de alineación, a

la hora de diseñar los proyectos de cooperación que lleven a la práctica los citados programas o estrategias-país, dichas intervenciones deberán circunscribirse a las prioridades definidas en dichos documentos que, a su vez, deberán estar plenamente alineadas con los objetivos de desarrollo de los países receptores (gráfico 4). Gráfico 4. Secuencia de alineación de proyectos de cooperación

Plan de Desarrollo

Estrategia País

Proyecto

Fuente: elaboración propia

Un proyecto debe, por tanto, estar plenamente alineado con las prioridades de desarrollo definidas por el país, institución o colectivo al que pretende favorecer. Además, esta alineación debe resultar evidente y claramente demostrable. Para ello, en el caso de analizar el nivel de alineación de determinado proyecto, será necesario observar el nivel de coherencia y de relación entre los objetivos diseñados para el proyecto con los objetivos establecidos en el plan de desarrollo que corresponda en función de la institución receptora de dicho proyecto. Los organismos multilaterales o agencias bilaterales de cooperación han adoptado el enfoque a resultados de desarrollo con notable fuerza. La práctica totalidad de ellos lleva a cabo procesos de planificación en los que deben demostrar el impacto esperado de sus intervenciones en las prioridades de desarrollo definidas por los países receptores. Esto no sólo es válido a nivel de planes de desarrollo nacionales, sino que la alineación con los resultados de desarrollo debe estar presente en todos los niveles de incidencia del proyecto. 36

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Ejemplo Si hablamos de un proyecto de desarrollo rural, el proyecto deberá demostrar estar adecuadamente alineado con las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo, de la Estrategia de Desarrollo Rural del país y del Plan Municipal de Desarrollo del municipio donde el proyecto vaya a ejecutarse. Al adoptar un enfoque de Gestión para Resultados de Desarrollo (GpRD) se está poniendo el énfasis de la asociación con el país receptor en los resultados de desarrollo del país, esto es, en los niveles de impacto y efectos a largo plazo considerados en el plan o planes del país que, si bien son producidos por múltiples factores, hay una contribución a estos efectos por parte de la estrategia de asociación del donante con el país. Por ello, las mencionadas “estrategias-país” incorporan, de manera cada vez más generalizada, el correspondiente marco de resultados de desarrollo, que refleja el enlace entre el marco de políticas y estrategias del país receptor y el del país u organismo donante y debe permitir realizar un seguimiento de los resultados conseguidos. El marco de resultados de dichas estrategias-país muestra una cadena lógica de resultados de desarrollo que tiene tres niveles: n Impacto-efecto a largo plazo. n Efecto a medio plazo y productos (corto plazo). n Los dos primeros niveles deberán ser elaborados en la propia Estrategia-

País, habiendo un tercer nivel que estaría vinculado estrechamente con las intervenciones (proyectos). Por tanto, en las estrategias-país de aquellos donantes que hayan adoptado el enfoque hacia resultados de desarrollo se deben establecer: n Los resultados de desarrollo del país a los que el donante pretende contri-

buir (impactos en el país/efectos a largo plazo). Estos resultados se corresponden con los que han sido elaborados en los planes nacionales de desarrollo y los planes sectoriales del país receptor. Se refieren a cambios en las 37

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condiciones de desarrollo y reflejan mejoras relevantes y concretas en las condiciones de vida de la población. A este nivel se espera que el donante contribuya de manera indirecta a estos resultados, cuyo logro dependerá de muchos otros factores. n Los resultados definidos conjuntamente por el donante y el país receptor

(efectos a medio plazo), que son aquellos con los que se espera contribuir a la consecución de los resultados de desarrollo definidos por el país receptor. Estos resultados del donante serán el referente para las planificaciones operativas de los diferentes proyectos del donante. A este nivel, se espera que el donante contribuya de forma directa al logro de estos resultados mediante el proyecto concreto del que se trate en cada caso, aunque haya otros factores a ser tenidos en cuenta. n Los resultados vinculados directamente a los proyectos (productos, corto-

medio plazo), que suponen logros directos tras los proyectos concretos. No miden impacto, pero informan del progreso y los productos resultantes de las actividades realizadas. Son resultados atribuibles al donante (gráfico 5). Gráfico 5. Cadena lógica del marco de resultados de desarrollo de una estrategiapaís de un donante

Planificación estratégica

Nivel operativo

(Relación entre Plan De Desarrollo y Estrategia-

Formulación de proyectos

Impacto-Efecto (medio/largo plazo)

Efecto (medio plazo)

Impacto

Outcome

Resultados de desarrollo definidos por el país receptor a los que el donante contri-

Productos (Outputs)

Resultados de desarrollo definidos conjuntamente por el do-

Fuente: AECID/DGPOLDE, 2015.

Proyectos

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Es importante destacar que la matriz de resultados de desarrollo de la estrategia-país de los donantes se encuentra en el nivel estratégico, que no corresponde propiamente al momento de identificar ni de formular un proyecto concreto de cooperación. Más bien, supone el establecimiento del “campo de juego” en el cual deberán formularse los proyectos de cooperación que deriven de la citada estrategia-país del donante. En el nivel operativo, la identificación y formulación de proyectos conllevará la elaboración de su correspondiente matriz de resultados de desarrollo. Cada proyecto contará con la suya propia, y todos los proyectos que deriven de una misma estrategiapaís de un donante deberán tener una Matriz de Resultados que sea plenamente coherente con la matriz de resultados de desarrollo de dicha estrategia-país en la que se integran. Las características y contenido de las matrices de resultados de desarrollo de los proyectos serán analizadas en próximos módulos (3 y 5, concretamente).

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Resumen de la Unidad Temática n La alineación se implementa a dos niveles: estratégico (que en la ne-

gociación entre los países receptores —socios— y los países donantes para las estrategias-país de cooperación de estos últimos se adecuen con las prioridades definidas en los planes de desarrollo de los países receptores —socios—) y operativo (que los proyectos derivados de las estrategias-país tengan objetivos y resultados que contribuyan a los objetivos y resultados definidos en los Planes de Desarrollo de los países socios). n Los proyectos de cooperación deben estar alineados con las priorida-

des de desarrollo definidas por el país socio. Dicha alineación deberá ser clara y evidente. n La mayoría de los donantes (multilaterales y bilaterales) han adop-

tado un enfoque a resultados de desarrollo, que consiste en un ejercicio de planificación para garantizar la coherencia de sus proyectos con los objetivos y resultados de desarrollo definidos por el país socio en sus planes nacionales o locales de desarrollo.

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UNIDAD III LA APROPIACIÓN A NIVEL OPERATIVO: CLAVES PARA LA PERTINENCIA Y PARA LA SOSTENIBILIDAD DE LOS PROYECTOS DE COOPERACIÓN

Hemos analizado en profundidad el concepto de apropiación derivado de la Agenda de Eficacia de la Ayuda, y hemos podido comprobar que se trata de un concepto de cierta complejidad, ya que engloba dentro de sí una serie de indicadores técnicos y vinculados además con otro de los principios derivados de Buscan, como es el de Enfoque a Resultados de Desarrollo. En el momento de identificar y formular un proyecto de cooperación, es decir, en el nivel más operativo, muy lejos de los grandes foros internacionales de alto nivel donde se define la Agenda de Eficacia de la Ayuda, el concepto de apropiación es igualmente de alta relevancia, pero con otro tipo de implicaciones. Así, a nivel operativo, el concepto de apropiación se relaciona con el empoderamiento de los receptores de un proyecto, de sus beneficiarios o sujetos de derecho y, como vamos a ver, tiene importantes implicaciones para garantizar la pertinencia de dicho proyecto y para facilitar su posterior sostenibilidad. El concepto de empoderamiento cuenta con múltiples definiciones y caracterizaciones. Según Álvarez, Pardo e Isnardo (2015), el empoderamiento implica:

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n Toma de conciencia de las capacidades individuales y colectivas, así como

de la situación actual del entorno económico, social, político y medioambiental. n Adquisición y desarrollo de capacidades que permitan la participación ac-

tiva, de forma individual y/o grupal, en procesos de toma de decisiones sobre los asuntos considerados importantes. n Desarrollo de un entorno favorable que establezca las instituciones forma-

les e informales, garantice el acceso a la información y ponga en marcha procesos de rendición de cuentas para facilitar procesos participativos de toma de decisiones a nivel local, nacional e incluso internacional. En el contexto de un proyecto de cooperación, la apropiación de los beneficiarios se entiende como el proceso a través del cual participan de forma activa, consciente, voluntaria, decisiva y decidida de las decisiones más relevantes de un proyecto de cooperación, comenzando por el reconocimiento de su relevancia y pertinencia.

Ejemplo Un proyecto de desarrollo rural, dirigido a determinada comunidad, que no cuente con la activa participación (apropiación) de sus beneficiarios en la identificación de las actividades necesarias, difícilmente podrá responder de forma adecuada a las expectativas, necesidades y prioridades de dicha población. Consecuentemente, las acciones que se desarrollen por parte del proyecto difícilmente serán pertinentes. Adicionalmente, un proyecto que no haya contado con la aprobación expresa por parte de sus beneficiarios se llevará a cabo con una actitud normalmente pasiva por parte de éstos, que en el mejor de los casos observarán cómo los ejecutores del proyecto desarrollan las actividades planificadas, pero sin la participación ni involucramiento real de los beneficiarios. Un proyecto así, aparte de no ser pertinente por no

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responder a las necesidades sentidas de la población a la que supuestamente pretende beneficiar, difícilmente será sostenible.

Visita de seguimiento participativo a proyectos de desarrollo rural en el Occidente de Honduras. AECID (2016).

Por tanto, la participación activa de la población beneficiaria a lo largo de todo el ciclo del proyecto, su empoderamiento y apropiación del proyecto, el “sentirlo suyo”, es una de las claves más importantes que hay para que un proyecto de cooperación sea exitoso. La apropiación local de los proyectos enlaza directamente con el concepto de apropiación democrática, que se define en la Agencia de Acción de Accra (2008), donde se reconoce expresamente la importancia de la sociedad civil en los procesos de desarrollo. La apropiación local y el empoderamiento deben fomentarse a través de metodologías participativas que analizaremos al final del presente módulo. La apropiación y el empoderamiento de un proyecto por parte de sus beneficiarios es relevante en todo tipo de proyectos:

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n En proyectos de base territorial (proyectos de desarrollo rural, proyectos

productivos, proyectos de seguridad alimentaria, proyectos de infraestructura educativa o sanitaria, de agua y saneamiento, etc.), un proyecto que no tenga un adecuado nivel de apropiación tiene un alto riesgo de no estar diseñado a la medida del contexto concreto en el que debe ser eficaz y además estará condenado a su no sostenibilidad. Una misma receta no es válida para contextos diferentes. Por ejemplo, un mismo modelo arquitectónico de escuela (diseño, materiales, etc.) no puede ser válido para una comunidad rural del altiplano boliviano y para una comunidad de la selva amazónica. Costumbres culturales, características climáticas, ambientales, sociales, históricas y un sinfín de parámetros deben ser considerados para que un proyecto se adapte al entorno concreto, a sus beneficiarios concretos, dé respuesta precisa a las expectativas y a las necesidades sentidas y explícitamente priorizadas por la población beneficiaria. Si dicha población participa activamente en el diseño de un proyecto, se sentirá plenamente identificada con sus actividades, participará con un alto nivel de motivación en las actividades que le correspondan, “lo sentirá suyo”, estará apropiada del proyecto y trabajará activamente para que dicho proyecto contribuya a mejorar sus condiciones de vida. Si, por el contrario, el proyecto se ejecuta sin consulta ni participación de la población, si el proyecto es “impuesto”, la población lo sentirá ajeno a sus necesidades, no estará apropiada de él y el proyecto correrá un elevadísimo riesgo de convertirse en un “elefante blanco”, en una infraestructura o en un proceso sin utilizar y sin cumplir con el objetivo para el cual los recursos fueron invertidos. En suma, será un proyecto ineficaz. Este tipo de resultados no pueden permitirse, ni por parte de los Gobiernos de los países en desarrollo ni por parte de los donantes. n En proyectos de fortalecimiento institucional. No todos los proyectos se ba-

san en un territorio concreto, ni todos los proyectos de cooperación se desarrollan en zonas rurales o periurbanas. Hay proyectos que tienen como ob-

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jetivo reforzar o fortalecer las capacidades de entidades, organismos o instituciones. En este tipo de proyectos, garantizar que los funcionarios de la institución están debidamente “apropiados” del proyecto es clave para el aprovechamiento de las actividades más características de este tipo de intervenciones: la asistencia técnica, la capacitación, la transferencia de conocimiento y de buenas prácticas. Un proyecto de cooperación será más eficaz en la medida en que tenga un elevado nivel de apropiación por parte de los sujetos (individuales o colectivos) receptores. Está ampliamente demostrado que un proyecto de cooperación debe tomar en cuenta las capacidades existentes, los desafíos más relevantes, las limitaciones para el desarrollo más importantes, y nadie mejor que la población a la que el proyecto pretende beneficiar para la realización del diagnóstico sobre el cual comenzar a formular el proyecto y para la elección de la alternativa de desarrollo más adecuada. Los proyectos deben adaptarse a los entornos concretos, y no al revés. Además de la pertinencia, la sostenibilidad de un proyecto se incrementa en relación directa con el nivel de apropiación del mismo. Para que un proyecto siga siendo eficaz una vez se retiren los agentes externos y la financiación del donante, es fundamental que sus usuarios y beneficiarios estén apropiados del proyecto, conozcan las claves para su utilización, sientan mejoras concretas en sus vidas a través de la utilización del proyecto, estén adecuadamente capacitados, etc. Todo ello sólo es posible si han participado activamente en su identificación e implementación, si sienten que las actividades llevadas a cabo han respondido a sus expectativas; en definitiva, si están “apropiados” y “empoderados” del proyecto.

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Resumen de la Unidad Temática n En el plano operativo, el concepto de apropiación democrática es al-

tamente relevante y se relaciona con el nivel de empoderamiento y participación de los receptores del proyecto con relación a dicho proyecto, lo cual, a su vez, supone un factor clave para la eficacia y para la sostenibilidad de dicho proyecto. Los beneficiarios deben “sentir suyo” un proyecto y participar activamente en sus decisiones. n Entendemos por empoderamiento el proceso a través del cual parti-

cipan de forma activa, consciente, voluntaria y decisiva de las decisiones más relevantes de un proyecto de cooperación, comenzando por el reconocimiento de su relevancia y pertinencia. n La apropiación y el empoderamiento son igualmente importantes en

proyectos de base territorial y en proyectos de fortalecimiento institucional.

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UNIDAD IV LAS METODOLOGÍAS PARTICIPATIVAS

En los capítulos anteriores hemos visto que la Agenda de Eficacia de la Ayuda orienta e induce al Sistema de Cooperación Internacional para que diseñe proyectos alineados con las prioridades de desarrollo de los países receptores, hemos visto cómo dichos países deben garantizar un liderazgo sobre sus propias políticas de desarrollo a través de un proceso de apropiación que les lleve a diseñar planes de desarrollo que incorporen marcos de resultados de desarrollo, que a su vez permitan a los donantes diseñar estrategias-país adecuadamente alineadas con esas prioridades. Hemos analizado también el concepto de apropiación democrática en los niveles operativos del diseño e implementación de proyectos, y hemos visto cómo para ello es fundamental un elevado nivel de empoderamiento por parte de los receptores y beneficiarios de los proyectos, lo cual sólo se puede lograr a través de una activa participación de dicha población en todas las fases de un proyecto, desde el diagnóstico inicial hasta la evaluación del mismo, pasando lógicamente por la formulación del proyecto y por su implementación.

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Taller participativo en Pacajes (Altiplano boliviano). AECID (2001).

Existen numerosas herramientas y metodologías para fomentar la participación activa de los beneficiarios, usuarios o receptores de un proyecto de cooperación. Analizaremos algunas de ellas, y analizaremos también los diversos niveles de participación en las diferentes fases del ciclo de un proyecto.

Reunión con agricultores del Occidente de Honduras para identificación participativa de proyecto de Seguridad Alimentaria. AECID (2016).

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La ausencia de participación por parte de los beneficiarios de un proyecto puede tener resultados muy negativos para su pertinencia, para su eficacia y para su sostenibilidad. Tras más de medio siglo de experiencia, los actores del Sistema de Cooperación Internacional han desarrollado manuales, protocolos y metodologías que facilitan la participación activa de los receptores y usuarios de proyectos, conscientes de que ello es clave para el empoderamiento, para la apropiación local y, en definitiva, para la eficacia de la ayuda. La participación de la población beneficiaria de un proyecto encuentra su expresión en la Agenda de Eficacia de la Ayuda de la Agenda de Acción de Accra, que reconoce expresamente a la sociedad civil como actor de desarrollo, y en la Alianza de Busan, que explícitamente menciona el concepto de apropiación democrática. Así, a nivel operativo, la promoción de la participación de la población beneficiaria, o de diferentes colectivos con intereses legítimos relacionados con un proyecto, pretende incentivar el protagonismo de éstos en: n el diagnóstico de su propia situación; n en los análisis de involucrados; n en la elaboración del árbol de problemas; n en la elaboración del árbol de objetivos; n en la identificación de las diferentes alternativas de intervención que pue-

dan existir; n en la selección de la alternativa o estrategia de intervención más viable; n en la toma de decisiones a lo largo de todo el ciclo del proyecto; n en algunos casos, en la gestión de los recursos.

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En definitiva, a través del uso de metodologías participativas se pretende situar a los beneficiarios de un proyecto como protagonistas y sujetos activos de su propio desarrollo.

IV.1. Objetivos de las metodologías participativas Según las líneas directrices para la Gestión del Ciclo del Proyecto (Unión Europea, 2004) y “Metodología participativa y cooperación para el desarrollo”, Observatorio Internacional CIMAS (Luis Arnanz, 2011), el fomento de la participación tiene los siguientes objetivos: n Pertinencia: es la adecuación de los objetivos y resultados al contexto. Con

un proceso participativo la pertinencia es mayor porque los objetivos y resultados responden a una demanda social que es real y sentida por la población mayoritaria. Además, los procesos participativos favorecen un mayor contacto y conocimiento del contexto físico y social donde se trabajará. n Empoderamiento: como ya se ha comentado, el empoderamiento es a me-

nudo un objetivo clave de participación, por ejemplo, aportando una distribución de poder más equitativa, incrementando la consciencia política de los grupos de involucrados en desventaja, y apoyándolos a tomar acciones que les permitirán tener más control de su propio futuro. n Coherencia: los procesos participativos pretenden establecer consensos y

alianzas, además de procurar que las decisiones cuenten con el mayor respaldo posible. Con el esfuerzo para la consecución de este objetivo se potencia al mismo tiempo la comunicación e interacción entre actores sociales pertenecientes o no a la comunidad. Esto es algo fundamental para garantizar que el proyecto de cooperación sea coherente en sus planteamientos internos y con planteamientos de otras iniciativas que, aunque diferentes, pueden ser determinantes y están compartiendo el mismo contexto.

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n Cobertura: con los procesos participativos se garantiza en mayor medida la

concordancia entre los destinatarios previstos en un proyecto de cooperación y los beneficiarios reales tras la puesta en marcha de las medidas previstas. n Desarrollar capacidad: las personas aprenden mejor cuando hacen las cosas

por sí mismos. Si las personas fueran ayudadas a planear y administrar sus propios asuntos, los resultados serían posiblemente conseguir sus necesidades reales. Por lo tanto, desarrollar capacidad es un objetivo muy importante dentro de las agencias locales y grupos de propuestas participativas. n Capacidad constructiva: es también importante, porque es una precondi-

ción para la sostenibilidad de iniciativas de desarrollo. n Eficacia: la participación puede ser el medio por el cual se aumenta la efica-

cia y desarrollo de proyectos o programas. Si las personas tuviesen una genuina participación en actividades de desarrollo, estarían activamente envueltas en la toma de decisiones, ya que posiblemente les daría un mayor grado de compromiso, y de compartir los objetivos que se quieren obtener. n Eficiencia: mientras que se podría decir que la eficacia es el grado en el cual

se cumplen los objetivos (utilizando cualquier medio e insumos que sean requeridos), la eficiencia incorpora la consideración adicional de costos. Si las actividades del proyecto pueden ser llevadas a cabo de manera más puntual a través de la propuesta participativa, contribuirán a mejorar la eficiencia en las operaciones.

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Reunión de seguimiento participativo. Honduras (2016). AECID.

n Impacto: el impacto o efecto producido por un proceso participativo es ma-

yor, dado que la participación se sustenta, entre otras cosas, en mayores grados de información, transparencia y difusión con el objetivo de posibilitar el debate público y la aportación masiva de propuestas. n Viabilidad y sostenibilidad: las acciones programadas tras un proceso comu-

nitario de reflexión contarán no solamente con el habitual conocimiento técnico aportado por el experto, sino también con el conocimiento vivencial que tiene una comunidad en interacción permanente desde sus orígenes con el medio y los recursos que la rodean. Una vez que un proyecto deja de recibir apoyo externo, su viabilidad sólo es posible en la medida en que los beneficiarios sientan los proyectos y los resultados como algo propio (apropiación).

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IV.2. Principios de las metodologías participativas El manual citado anteriormente desarrolla también los principios que deben presidir la utilización de metodologías participativas: n Involucrar a personas y colectivos como sujetos de derechos y no como ob-

jetos o receptores pasivos. n Respetar el conocimiento local y sus habilidades. n Asegurar su influencia sobre decisiones de desarrollo, no sólo involucrarse. n Considerarlo un proceso de aprendizaje mutuo, así como su resultado final,

que deberá ser un insumo decisivo que influya de manera determinante en el proyecto. n Considerarlo como una propuesta y una actitud de construcción de ciuda-

danía, en lugar de sólo un juego de aplicación de habilidades técnicas específicas. Las técnicas de participación no son solamente herramientas. La propuesta participativa es también un estado de la mente, una actitud. Consiste en tener una preocupación genuina y respeto por los valores, habilidades y necesidades de otros, particularmente de aquellos que están en situación de vulnerabilidad o con barreras de cualquier tipo que les impiden o limitan su acceso efectivo al derecho al desarrollo.

IV.3. Niveles de participación La participación se puede dar en diferentes formas y ocurrir en variadas intensidades, dependiendo de la naturaleza de la actividad y los roles y responsabilidades de las personas y grupos involucrados. Los miembros de la comunidad o grupos, simplemente podrían ser requeridos a contribuir con trabajo, o algún aporte en efectivo, o ser representante en algún comité gerencial, o tomar la dirección, responsabilidad y autoridad para la toma de decisiones. La naturaleza, escala y alcance del proyecto 53

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influenciarán el nivel de participación, que es práctico y posible, así como una evaluación realista de habilidades y capacidades dentro de las comunidades participantes y grupos. Elevar tal capacidad es muy a menudo un objetivo específico de la propuesta participativa. Se pueden distinguir cuatro niveles de intensidad (no todos son mutuamente exclusivos): 1. Compartir información. Éste es el nivel mínimo de “participación” y muy frecuentemente consiste en algo más que mantener a las personas informadas —es una manera de dar flujo a la información. 2. Consultas. Las consultas significan que hay flujo de información en ambos sentidos —un diálogo. Sin embargo, este diálogo puede no necesariamente impactar en la toma de decisión. 3. Toma de decisiones. La participación alcanza niveles más altos cuando se involucra a individuos o grupos (en particular, aquellos que generalmente son excluidos) en la toma de decisiones. Ellos tienen la autoridad y responsabilidad de tomar acción. 4. Tomar iniciativas. El nivel más alto de participación se alcanza cuando las personas toman la iniciativa de nuevas acciones. Hacer eso indica que existe un nivel significativo de autoestima y empoderamiento y asentar capacidad de organización y gerencia.

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Gráfico 6. Niveles de participación de los receptores (socios) de un proyecto de cooperación

Fuente: Líneas directrices, Gestión del Ciclo del Proyecto. Para la implementación eficaz de la ayuda europea. Comisión Europea (2004).

IV.4. Características de los proyectos participativos El Observatorio Internacional CIMAS (Arnanz, 2011) resume las principales características de un proyecto en el que se han implementado de forma adecuada procesos participativos que han logrado fomentar una mayor apropiación y empoderamiento por parte de los sujetos y colectivos involucrados en el mismo: 1. Perseguir un desarrollo alternativo lo más sostenible y endógeno posible. 2. Concebir a la comunidad local como protagonista de un proceso de cambio y transformación social. 3. Los proyectos son más eficaces y están mejor formulados cuando se basan en un autodiagnóstico y una planificación participativa orientada hacia el empoderamiento por parte de la propia población. 4. Los proyectos deben ajustarse a la comunidad local y no al revés.

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5. Comunidad local no solo son los expertos, técnicos, instituciones y líderes locales, sino principalmente la población o base social. Generalmente, en proyectos de cooperación, el diseño del proyecto y el protagonismo en la toma de decisiones y en la ejecución son de un grupo reducido de personas: los expatriados, los técnicos, las contrapartes, las administraciones... También el enfoque, los objetivos y los plazos vienen determinados en gran medida por estos mismos agentes, por los donantes o por las instituciones de Gobierno de los países socios. 6. El proyecto parte de una demanda social, sentida como tal y debidamente priorizada y caracterizada por la población beneficiaria. 7. El uso de metodologías participativas implica trascender el enfoque de marco lógico, que veremos en el próximo módulo, aplicando planteamientos y metodologías abiertas y flexibles. 8. Los resultados de los proyectos suelen ser más eficaces, creativos y sostenibles. 9. La metodología participativa es aplicable en todos los ciclos de un proyecto: desde el diagnóstico y análisis de involucrados hasta la identificación, la formulación, la ejecución, el monitoreo (o seguimiento) y la evaluación.

IV.5. Posibles dificultades asociadas a la participación No obstante los indudables beneficios de la aplicación de metodologías participativas y de la adopción de un enfoque de consideración de los beneficiarios de un proyecto como sujetos de derechos y protagonistas de su propio desarrollo, existen también algunos riesgos y desafíos a la hora de adoptar este tipo de enfoques (Arnanz, 2011): n No contar con los medios necesarios: facilitadores de los procesos partici-

pativos que sean expertos y neutrales, recursos materiales, tiempo…

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n Que el resultado del proceso participativo sea contrario a los objetivos ini-

cialmente previstos por el donante o Gobierno, resultando que la propuesta inicial no responde a una demanda social y sentida realmente por la población beneficiaria. Esto podría obligar a una profunda revisión y replanteamiento de la inversión o incluso a la no ejecución del proyecto. n No contar con suficiente respaldo institucional y técnico. Pueden darse ca-

sos de subestimación de los conocimientos y capacidades de los potenciales involucrados en el proyecto (normalmente, población en situación de vulnerabilidad), aunque algunos enfoques teóricos los han revalorizado en los últimos tiempos. Algo mucho más común y extendido es simplemente el predominio, en la administración y en la mayoría de las instituciones, de una cultura organizativa centralizada, vertical, jerárquica e incluso autoritaria, poco permeable a la participación popular y a los usos y a las costumbres locales. n No conseguir la suficiente implicación ciudadana como para que el proceso

participativo tenga la necesaria legitimidad y capacidad de empoderamiento.

IV.6. Principales metodologías participativas Son muy numerosas las metodologías participativas que existen. No es el objetivo de este módulo extenderse en cada una de ellas, ni formar expertos metodólogos; sin embargo, sí es necesario que los participantes en el curso tengan claros los beneficios, los principios, las características de los procesos participativos, y que tengan nociones muy generales de las principales metodologías que se utilizan en las diversas fases del ciclo de los proyectos de cooperación internacional para el desarrollo. El tabla 3 muestra algunas de estas técnicas, diferenciándolas en función de su mayor utilidad en las diversas fases del ciclo de proyecto.

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Tabla 3. Técnicas participativas para las diferentes fases del ciclo de un proyecto de cooperación

Fuente: “Metodología participativa y cooperación para el desarrollo”, Observatorio Internacional CIMAS (Luis Arnanz, 2011).

n Transecto (o deriva): hacer una “deriva”, “video-paseo” o “transecto”

puede ayudar a tomar contacto con sectores de la población no tan organizados, pero que pueden interesarse en el proceso participativo. Estas técnicas, que se han usado normalmente en el llamado Diagnóstico Rural Participativo (DRP), permiten sistematizar los primeros sentimientos que tiene la gente sobre el territorio que habita. Consisten en caminar por un barrio, por un pueblo o por una zona rural, con gentes del lugar que nos puedan ir contando lo que vamos viendo, e intercambiando con ellas nuestras impresiones o preguntas. Se puede hacer planificando una grabación con una cámara, por ejemplo, de forma que esto sirva de excusa para que quienes nos acompañen, y también personas o grupos que nos encontremos, puedan ir dando sus primeras opiniones, etc.

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Gráfico 7. Ejemplo de sociograma inicial en una comunidad rural

n Sociograma: es un instrumento que nos va a permitir visualizar a los actores

y grupos sociales presentes en el territorio y trazar las conexiones existentes entre ellos. Sirve para comprender la situación de poder y la calidad de relación entre los diferentes involucrados, lo cual resulta de elevada utilidad para trazar alianzas o definir actividades diferenciadas en función de los colectivos que se identifiquen en el mapa y su situación en el mismo. n Línea de tiempo: consiste en que la gente reunida va dibujando o escri-

biendo los eventos que consideran más importantes y relevantes de los últimos años. Esta técnica ayuda a comprender (a los técnicos del proyecto) y

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a reflexionar (a la población involucrada en el proyecto) sobre las circunstancias y hechos que han llevado a dicha población a la situación en la que se encuentran, lo cual puede ser altamente relevante a la hora de identificar actividades del proyecto.

“Línea de tiempo: Metodologías participativas”. Manual. Observatorio CIMAS (2009).

n Análisis DAFO (Debilidades-Amenazas-Fortalezas-Oportunidades): es pro-

bablemente la técnica participativa más comúnmente utilizada, por su capacidad para identificar las principales fortalezas y debilidades (ámbito interno), así como las principales amenazas y oportunidades (ámbito externo o factores exógenos al proyecto).

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Tabla 4. Ejemplo de matriz DAFO

Fuente: “Línea de tiempo: Metodologías participativas”. Manual. Observatorio CIMAS (2009).

n Flujograma: esta técnica identifica las relaciones de causa-efecto, a partir de

los elementos que los involucrados consideran más relevantes en un asunto troncal determinado. Es una técnica apropiada para los talleres de devolución, porque con ella es posible llegar a priorizar tres o cuatro temas por donde se puede empezar a trabajar y también se identifican a los actores responsables de buscar estrategias y las soluciones a los mismos. Consiste en elaborar colectivamente un gráfico en el que se visualicen las relaciones

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de causa-efecto entre los diversos elementos relacionados con el tema objeto de debate, para establecer los “nudos críticos”, los principales factores por donde habría que empezar a resolver.

“Línea de tiempo: Metodologías participativas”. Manual. Observatorio CIMAS (2009).

Los árboles de problemas y de objetivos son dos herramientas participativas que forman parte fundamental de la metodología del Enfoque de Marco Lógico y del Ciclo del Proyecto. Por ello, se analizarán con mayor grado de detalle en los módulos 3 y 5. Las metodologías participativas son, por lo visto anteriormente, una herramienta clave para lograr buenas prácticas en la identificación y posterior formulación, ejecución, monitoreo y evaluación de los proyectos de cooperación. En muchos casos, un adecuado nivel de apropiación y empoderamiento son prerrequisitos para la eficacia de los proyectos, y las metodologías y procesos participativos tienden a incrementar la pertinencia y la sostenibilidad futura de los proyectos.

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Resumen de la Unidad Temática n Las metodologías participativas son herramientas para fomentar la

participación activa y el empoderamiento de los receptores o beneficiarios de un proyecto, de forma que se conviertan en sujetos activos del mismo. n Los principales niveles de participación varían, siendo, de menor a

mayor: compartir información (mínimo), consultas, toma de decisiones y toma de iniciativas (máximo). n Los proyectos diseñados y ejecutados de forma participativa buscan

un desarrollo endógeno, en el que los beneficiarios sean protagonistas de su propio desarrollo, suelen ser más pertinentes, eficaces y sostenibles, mejor adaptados al entorno local, incorporan saberes locales en sus actividades y garantizan la respuesta a una demanda social sentida y expresada por sus receptores. n Existen numerosas metodologías participativas, cada una de ellas

con objetivos diferentes, pero todas orientadas a fomentar la participación activa y el empoderamiento de los receptores de un proyecto. Posiblemente la metodología más utilizada sea el DAFO (Debilidades, Amenazas, Fortalezas, Oportunidades), ya que permite realizar análisis equilibrados y completos del contexto donde un futuro proyecto debería intervenir.

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Resumen La Agenda de Eficacia de la Ayuda establece una serie de principios orientados a mejorar la eficacia de la cooperación internacional. El principio de alineación fue el principal principio de la Declaración de París (2005), porque supone un cambio de paradigma en la relación entre los donantes y los receptores de cooperación, estableciendo que los primeros deberán alinearse en torno a las prioridades de cooperación de los segundos. Dicho principio de alineación se integrará posteriormente en el concepto de apropiación, que subraya la idea de que los países socios (o receptores) deben ejercer una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo y coordinar activamente la cooperación para el desarrollo. Tras la Declaración de París, los Foros de Alto Nivel de Accra y Busan desarrollan indicadores para impulsar mayores avances en este principio de apropiación, que queda fuertemente relacionado con el principio de enfoque a resultados de desarrollo, que debe ser adoptado por donantes y países receptores para orientar la cooperación para contribuir a lograr impacto en los resultados de desarrollo priorizados en los planes de desarrollo de los países receptores. Los principios de alineación y de apropiación, así como el de enfoque a resultados, no son únicamente principios teóricos establecidos en foros internacionales, sino que tienen una aplicación directa a nivel operativo, en el nivel de proyectos. Así, por su parte, el principio de alineación debe garantizar que todo proyecto contribuya a avanzar en algún o algunos de los resultados de desarrollo definidos por el país receptor. A su vez, el principio de apropiación a nivel operativo tiene una fuerte connotación relacionada con el nivel de empoderamiento y apropiación democrática de los sujetos y/o colectivos involucrados en los proyectos. Para lograr los adecuados niveles de apropiación democrática y de empoderamiento es necesario garantizar un elevado nivel de participación de los citados sujetos y/o colectivos. Para ello existen una serie de técnicas o metodologías participativas que facilitan y pautan la participación activa y decisiva de los involucrados en el proyecto. Unos adecuados niveles de apropiación y empoderamiento garantizan la pertinencia de los proyectos y contribuyen a incrementar su eficacia y su sostenibilidad futura.

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