Mgareg1 modulo 2 by Ceddet

MODERNIZACIÓN DE ADUANAS

1ª EDICIÓN

MÓDULO 2

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

Modernización de Aduanas. Edición 1

Módulo 2

Autor del curso Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT). Coordinador del curso Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL) (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), así como el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) de la UNASUR. Autor del Módulo Marcelo Da Costa Porto. Coordinación pedagógica y de edición El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

1ª edición Copyright ©2017 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-ncnd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional. Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo.

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Tabla de contenidos Índice de figuras .............................................................................................................. 5 Índice de tablas ............................................................................................................... 5 Glosario de términos ....................................................................................................... 6 Presentación del módulo ................................................................................................ 7 Objetivo general del módulo .......................................................................................... 8 Preguntas orientadoras de aprendizaje ......................................................................... 8 UNIDAD I. CONCEPTOS INTRODUCTORIOS .................................................................. 9 Objetivos de aprendizaje ................................................................................................ 9 I.1. Pensamiento estratégico y planificación estratégica ............................................ 10 I.2. Planificación estratégica y gestión del cambio ....................................................... 11 I.3. Planificación estratégica y gestión por resultados ................................................. 12 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ................................................................................................ 15 UNIDAD II. LA SITUACIÓN DE PARTIDA........................................................................16 Objetivos de aprendizaje .............................................................................................. 16 II.1. La importancia del diagnóstico ............................................................................... 17 II.2. El análisis DAFO ...................................................................................................... 18 II.3. Los grupos de interés.............................................................................................. 21 II.4. Las entrevistas en profundidad y los talleres ....................................................... 24 II.5. Las recomendaciones de los organismos de apoyo ............................................. 25 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 28 UNIDAD III. PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA ................................................................ 29 Objetivos de aprendizaje .............................................................................................. 29 III.1. Definición de planificación estratégica................................................................. 30 3

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III.2. Una propuesta de modelo de planificación ......................................................... 32 III.2.1. El sistema de creencias ............................................................................. 35 III.2.2. Los comportamientos esperados ............................................................ 39 III.2.3. Los objetivos estratégicos ........................................................................ 40 III.2.4. Los indicadores y metas ........................................................................... 44 III.2.5. Las iniciativas estratégicas ....................................................................... 45 III.2.6. El presupuesto .......................................................................................... 49 III.2.7. El Cuadro de Mando Integral.................................................................... 49 III.3. Planificación estratégica como proceso ............................................................... 51 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 54 UNIDAD IV. LA IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN ESTRATÉGICO .................................... 55 Objetivos de aprendizaje .............................................................................................. 55 IV.1. Las herramientas de implementación estratégica ............................................... 56 IV.1.1. El Cuadro de Mando Integral .................................................................... 60 IV.1.2. La estructura organizacional .................................................................... 61 IV.1.3. Los acuerdos de gestión ........................................................................... 63 IV.1.4. El Sistema de Incentivos por Mejor Desempeño (SIMD) ....................... 64 IV.2. Resultados alcanzados.......................................................................................... 66 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 68

Bibliografía .................................................................................................................... 69

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Índice de figuras Figura 1. Pensamiento estratégico y planificación estratégica. .................................. 10 Figura 2. Matriz DAFO ................................................................................................... 19 Figura 3. Modelo de planificación estratégica ............................................................. 34 Figura 4. Mapa estratégico año 2010 ........................................................................... 42 Figura 5. Mapa estratégico año 2015 ............................................................................ 43 Figura 6. Pantalla para gestión del CMI ........................................................................ 51 Figura 7. Proceso de planificación estratégica ............................................................ 52 Figura 8. Herramientas de implementación de estrategias ........................................ 59 Figura 9. Los acuerdos de gestión ................................................................................ 64 Figura 10. Esquema de funcionamiento del SIMD ....................................................... 65

Índice de tablas Tabla 1. Listado de grupos de interés ........................................................................... 22 Tabla 2. Matriz de grupos de interés ............................................................................ 23

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Glosario de términos n CMI: Cuadro de Mando Integral. n DAFO: Debilidades, Amenazas, Fortalezas, Oportunidades. n OEC: Operador Económico Calificado. n OMA: Organización Mundial de Aduanas. n SIMD: Sistema de Incentivos por Mejor Desempeño.

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Presentación del módulo El diseño, la implementación y el seguimiento de las estrategias organizacionales forman parte de las herramientas que toda organización debe utilizar para alcanzar el éxito. Estamos ante un comercio exterior cada vez más exigente, más complejo y dinámico. Es así que los actores, los procesos, los formatos y los mecanismos a través de los cuales los países se relacionan entre sí y resguardan la seguridad de sus ciudadanos han cambiado, y lo seguirán haciendo. Entendiendo que las aduanas en el mundo tienen la responsabilidad de responder y, por qué no, adelantarse a las exigencias del mercado, la planificación estratégica genera, al menos, el beneficio de alinear esfuerzos y una gestión más ordenada y coherente. Por tal motivo, debería resultar una temática recurrente en el día a día de todos los colaboradores de las organizaciones. Sin embargo, a pesar de los evidentes beneficios, se trata de una forma de trabajo poco habitual en las organizaciones aduaneras, mucho menos en sus estratos más operativos. Esto genera la necesidad de revisar los modelos y replantear los enfoques utilizados para implementar las estrategias en las aduanas. Por todo lo mencionado, este módulo se plantea, a través de documentos teóricos, casos prácticos y foros de intercambio, motivar a los participantes a conocer y experimentar los modelos, procesos, técnicas y herramientas de planificación estratégica, priorizando la aplicación en sus lugares de trabajo.

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Objetivo general del módulo Dar a conocer conceptos, modelos y técnicas de diseño, implementación y seguimiento de estrategias en el marco de procesos de modernización aduanera. Para ello, se propone una estructura de contenidos teóricos, actividades prácticas y ejemplos de la aduana uruguaya, que permitan desarrollar nuevas capacidades vinculadas a los siguientes objetivos específicos: n Conocer y experimentar los distintos enfoques, conceptos y aplicaciones de

la planificación estratégica. n Comprender el lugar que ocupa la estrategia organizacional en un proceso

de modernización aduanero. n Entender el rol fundamental que tienen las personas, los métodos y los

procesos. n Compartir experiencias de planificación estratégica de la aduana uruguaya,

en el marco de su proceso de modernización.

Preguntas orientadoras de aprendizaje n ¿Qué elementos definen la planificación estratégica? n ¿Cuál es la importancia del diagnóstico en la planificación estratégica? n ¿Qué es el cuadro de mando integral? n ¿Cuál es el rol de las personas al implementar un plan estratégico? n ¿Cuáles son los resultados esperados por aplicar planificación estratégica en

una organización aduanera?

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UNIDAD I CONCEPTOS INTRODUCTORIOS

Objetivos de aprendizaje El objetivo de la unidad es compartir los conceptos básicos que rodean a la planificación estratégica y las disciplinas con las que se relaciona. En particular, se busca que el participante desarrolle las siguientes competencias: n Distinguir las distintas disciplinas que se relacionan con planificación

estratégica. n Entender que la planificación estratégica puede ser tomada desde distintos

enfoques, válidos y complementarios.

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I.1. Pensamiento estratégico y planificación estratégica Pensamiento estratégico y planificación estratégica son conceptos diferentes, a la vez que complementarios. Pensamiento estratégico se entiende como la habilidad de abstraerse de las situaciones cotidianas y poder mirar al futuro. Es bajo el paraguas del pensamiento estratégico que se formulan la visión de futuro y los objetivos de largo plazo de las organizaciones. Es una cualidad que se puede adquirir a través del hábito y la práctica. Una vez logrado el pensamiento estratégico, los directivos de las organizaciones habrán dado un paso importante en la elaboración de sus planes estratégicos. A diferencia del pensamiento estratégico, la planificación estratégica está vinculada al cambio y a la gestión de la organización, con los pies en la tierra. La planificación estratégica ayuda a que las organizaciones puedan sistematizar, incorporar y utilizar el pensamiento estratégico a través de metodologías, procesos e instrumentos de control de gestión. En la figura 1 se visualiza la relación entre pensamiento estratégico y planificación estratégica, de mayor a menor nivel de abstracción. Figura 1. Pensamiento estratégico y planificación estratégica

Cr. Marcelo Da Costa Porto (2017)

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I.2. Planificación estratégica y gestión del cambio Planificación estratégica y gestión del cambio están íntimamente vinculadas. Por un lado, planificación estratégica implica cambiar hábitos en la forma de trabajar y, como consecuencia, en la cultura de las organizaciones. Por otra parte, gestionar cambios es una necesidad inevitable para las organizaciones, dados los entornos cambiantes en que las organizaciones operan. Lo importante es lograr que los cambios se realicen “con las personas”, en lugar de “para las personas”, porque hacerlo así genera adeptos, minimiza riesgos y lo que es más importante para los fines de este curso, facilita el camino para implementar la estrategia organizacional. En la Aduana uruguaya, según se establece en su documento “La transformación de la Dirección Nacional de Aduanas de Uruguay – Impacto de la gestión por resultados”, estaba claro desde el inicio que tomar decisiones en base a resultados obtenidos y metas esperadas implica, en buena parte de los organismos del Estado, un cambio fundamental en la forma de trabajar de los funcionarios, cuestión que, por definición, experimentará las resistencias de cualquier proceso de cambio. Por ello, de forma especial, el proceso de cambio que está viviendo la DNA requirió el compromiso absoluto de la Dirección Nacional (y el apoyo que la misma recibió) de embarcar a la organización en este camino. Es un aspecto fundamental, el cambio sólo fue y sigue siendo posible gracias a dicho compromiso. Y este proceso seguirá requiriendo continuos reforzamientos y demostraciones explícitas e inequívocas de la Dirección.

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I.3. Planificación estratégica y gestión por resultados La gestión por resultados es el complemento por naturaleza de la planificación estratégica. Del mismo modo, implementar un sistema de gestión por resultados sin un proceso previo de planificación estratégica carece de sentido. Como establece la Aduana uruguaya en su documento “La transformación de la Dirección Nacional de Aduanas de Uruguay – Impacto de la gestión por resultados”: La gestión por resultados se centra en el logro de objetivos definidos sistemáticamente para la organización, para cada unidad, y, en el extremo, para cada persona. El propio proceso de discusión y definición de dichos objetivos implicaría una mayor alineación, pero además deben establecerse indicadores y sistemas de medición y evaluación de los resultados. Esto permite no sólo diagnosticar la situación y actuar para corregir sino también, y mucho más importante estratégicamente, aprender de los errores de estimación y conocer nuevos factores y elementos necesarios para alcanzar la visión de largo plazo. En el ámbito del Estado puede también tomarse como una herramienta de alto impacto para ayudar a dar transparencia en la gestión a través de informes públicos de resultados. De hecho, la rendición de cuentas debe formar parte de estos procesos. CEPAL entiende que implementar herramientas de gestión por resultados genera algunos potenciales beneficios: n Establecer y comunicar una clara visión de la organización, su misión y

prioridades, a través de objetivos, indicadores y metas. n Fomentar una cultura de gestión que promueve la innovación, el

aprendizaje, la rendición de cuentas y la transparencia. n Centrar el esfuerzo del equipo gerencial en el logro de resultados, a través

de la planificación estratégica, la supervisión periódica de los avances y la evaluación de desempeño.

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n Hacer el mejor uso de los escasos recursos financieros a fin de maximizar el

logro de resultados. Sin embargo, como toda herramienta de gestión, una implantación parcial o, en el otro extremo, exagerada (esperando que resuelva todos los problemas) resulta generalmente en un impacto alejado de las expectativas. Toda la literatura contemporánea de control estratégico de gestión está alineada con esta idea, impulsando en algunos casos la necesidad de evaluar la calidad de los indicadores en tres aspectos: cuán bien representan la intención estratégica, cuánto responde al esfuerzo de los responsables y cuánto a factores exógenos, y cuál es la calidad del proceso y mecanismo de medición. Complementariamente, debe tenerse en cuenta que como herramienta de gestión se trata de un apoyo a la actividad gerencial o de toma de decisiones. El aspecto humano debe siempre tenerse en cuenta, y en los detalles del proceso de diseño y de implementación puede estar la clave para el éxito o fracaso, para el apoyo o resistencia de los propios gerentes. En este sentido, un aspecto clave es considerar los objetivos o expectativas de los tomadores de decisión e involucrarlos en el proceso. Según Drucker (1954), “[…] es otra herramienta. No es la gran cura para la ineficiencia de la gestión… funciona bien si se conocen los objetivos y las metas, pero el 90% del tiempo no se conocen”. Justamente, algunos de los principales riesgos a tener en cuenta en el proceso de diseño e implantación de un sistema de gestión por resultados son: n Quedarse en los objetivos. No llegar a cerrar el ciclo de medición,

evaluación, aprendizaje. n No lograr resultados en el corto plazo. Fatiga del equipo. Perderse en el

papeleo que el proceso requiere.

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n No considerar la colaboración y logro de objetivos entre diferentes

unidades. Gerentes dedicados a sus objetivos, creando o reforzando “silos” o “chacras”. n Subestimar el esfuerzo de comunicación. Diferentes interpretaciones de los

objetivos. n No evaluar si la cultura de la organización está lista o si existe disposición y

apoyo para el cambio cultural necesario. n Creer que la herramienta resolverá todo. No vincularlo explícitamente y en

un diseño consciente y sistemático al resto de las herramientas de gestión. n Asumir que conocemos los resultados esperados con total exactitud (el

futuro es, simplemente, impredecible). n No tener en cuenta los objetivos de los individuos. No participarlos en el

proceso. No considerar el delicado equilibrio entre la necesaria flexibilidad y eficiencia en los tiempos dedicados a negociación.

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SÍNTESIS DE LA UNIDAD La planificación estratégica se complementa con otras disciplinas y conceptos, lo que hace complejo y diverso el proceso de construcción e implementación de estrategias en las organizaciones. El pensamiento estratégico es una forma de ver el mundo, de abstraerse para crear y, por lo tanto, genera importantes aportes para la planificación estratégica. Implementar un modelo de planificación estratégica implica cambiar el modo en que se visualiza la gestión de las organizaciones y, por lo tanto, genera resistencias, como todo cambio cultural. Comprender este aspecto de la planificación estratégica implica prever los efectos de los cambios en las personas y monitorear el proceso de forma sistemática. Gestión por resultados (o administración por objetivos) y planificación estratégica son herramientas que están íntimamente ligadas y dependen una de la otra. El no contemplar los efectos mutuos al implementar cualquiera de los dos enfoques carece de sentido, al menos.

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UNIDAD II LA SITUACIÓN DE PARTIDA

Objetivos de aprendizaje El objetivo de la unidad es comprender la importancia que el punto de partida tiene en un proceso de planificación estratégica y conocer las herramientas de diagnóstico más utilizadas. Durante la unidad, se busca que el participante desarrolle las siguientes competencias: n Reconocer la importancia de entender el estado de situación de las

organizaciones, en el marco de un proceso de planificación estratégica. n Conocer las principales herramientas de diagnóstico utilizadas en procesos

de planificación estratégica en las aduanas. n Conocer el proceso vivenciado por la Aduana uruguaya en la utilización de

herramientas de diagnóstico organizacional, en el marco de su programa de modernización.

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II.1. La importancia del diagnóstico Cualquier modelo, cualquier proceso o cualquier proyecto debe tomar en cuenta la situación de partida en la organización aduanera. Realizar un correcto diagnóstico implica conocer aquellos aspectos que mejor diagramen la situación actual y hacerlo desde varios ángulos. El primer paso en un proceso de planificación estratégica es realizar un diagnóstico de la organización desde un enfoque integrado. Esto implica disponer de herramientas de trabajo que faciliten una comprensión cabal de la situación interna (fortalezas y debilidades) y externa (oportunidades y amenazas) de la organización. Implica también tener en cuenta los lineamientos del Gobierno, entender las expectativas de los ciudadanos, considerar las recomendaciones de los organismos internacionales de apoyo, como el BID, el FMI, la OMA y hacer benchmarking con otras aduanas que hayan pasado por procesos similares de planificación. No se trata de un fin en sí mismo, sino de un medio para conocer en qué situación se encuentra la organización, detectando sus fortalezas, debilidades y perspectivas de futuro. Porque el resultado de tal análisis permitirá elaborar el modelo y el proceso que mejor se adapte a tal situación. Hacerlo de otro modo puede ocasionar que los resultados alcanzados no sean los deseados o que el modo en que se llega a ellos no sea el óptimo. En esta unidad se analizan herramientas de diagnóstico de amplia utilización en planificación estratégica y que, desde la experiencia de la Aduana uruguaya, se recomiendan. Se detallan, entonces, el funcionamiento de la matriz DAFO, la utilización de encuestas, la matriz de grupos de interés y el benchmarking.

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II.2. El análisis DAFO El análisis DAFO (debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades) es una herramienta de diagnóstico muy utilizada por las organizaciones, ya que permite identificar, a través de un proceso de reflexión colectivo, los factores positivos y negativos del ambiente interno y del externo. Los resultados del análisis DAFO sirven de base para iniciar el proceso de planificación estratégica, a la vez que resulta muy útil para motivar, alinear y generar adeptos al proceso. Esto, claramente, sienta antecedentes positivos para la fase de implementación de la estrategia, donde las personas tienen un rol clave para el éxito. A su vez, se trata de una herramienta cuya utilización es recomendable no sólo al inicio de un proceso de planificación, sino que además forme parte de los procesos de gestión, dado el entorno cambiante en el que las organizaciones operan. Desde el punto de vista del ambiente externo, las oportunidades son situaciones, eventos o factores políticos, económicos, sociales que podrían ser aprovechados por la organización. Por el contrario, las amenazas son situaciones, eventos o factores que escapan al control de la organización y podrían perjudicar sus planes si no son oportunamente identificados y eventualmente, mitigados. Desde el enfoque interno, las debilidades son realidades organizativas que deben superarse, ya que pueden imposibilitar el logro de los objetivos planteados. Por el contrario, las fortalezas son los recursos y capacidades de la organización que pueden ser utilizados para aprovechar las oportunidades y minimizar las amenazas. Son elementos muy poderosos y que, bien aprovechados, son factores clave para el éxito organizacional.

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Generalmente, el análisis DAFO se representa como una matriz, donde se combinan los diferentes elementos de las perspectivas internas y externas y se predeterminan, en términos generales, diferentes tipos de estrategia. Figura 2. Matriz DAFO

Cr. Marcelo Da Costa Porto. (2017)

La utilización correcta de esta herramienta permite definir acciones concretas sobre los aspectos críticos que surjan del propio análisis y reflexión colectiva. Sin embargo, debe utilizarse de forma cuidadosa y siempre complementada con otras herramientas de análisis situacional. Tomar decisiones tomando como referencia únicamente la matriz DAFO podría conducir a un error en el proceso. En el caso de la Aduana uruguaya, se realizó el análisis DAFO, que no sólo hace referencia a la organización, sino también al proceso de modernización. El mismo se basa en el estudio de documentación, entrevistas y talleres realizados. Se presentan a continuación los principales aspectos analizados, evitando profundizar en cada uno, dado su aspecto confidencial.

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Respecto a las fortalezas y oportunidades, se encontraron los siguientes conceptos: n Predisposición y convicción con respecto al cambio. n Apoyo político al cambio. n Fondos disponibles. n Demanda social. n Capacidad técnica. n Vínculo con actores externos. n Apoyo informático razonable. n Renovación de personal.

Respecto a las principales debilidades y amenazas, se encontraron las siguientes: n Dotación y capacitación de recursos humanos. n Diseño organizativo. n Normativa y planificación. n Habilidades gerenciales y de liderazgo. n Gestión del conocimiento. n Comunicación. n Situación edilicia y recursos tecnológicos. n Insuficiencia presupuestaria y gestión del presupuesto. n Uniformidad en la aplicación de procesos. n Imagen negativa.

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II.3. Los grupos de interés Los grupos de interés son aquellas personas, instituciones, organizaciones que están de algún modo vinculados a la organización y que se ven afectados o afectan el cumplimiento de los objetivos de la organización. Según Freeman (1984), se trata de "cualquier grupo o individuo que puede afectar o es afectado por el proceso de consecución de los objetivos de la organización". Los grupos de interés pueden clasificarse en internos y externos. E, incluso, una misma entidad (persona u organización) puede estar en varios grupos. A continuación, se listan algunos ejemplos de grupos de interés:

n Ciudadanos. n Clientes. n Proveedores. n Funcionarios. n Sindicatos. n Operadores de comercio exterior. n Organismos de apoyo. n Entidades financieras. n Cámaras y círculos empresariales. n Entidades de Gobierno. n Medios de comunicación. n Institutos universitarios.

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La importancia de identificar a los grupos de interés radica en definir acciones para cada uno, como forma de garantizar el éxito de la estrategia organizacional o, al menos, no obstaculizarla. Los procesos de modernización aduanera no son la excepción. La buena noticia es que los grupos de interés pueden ser gestionados. El secreto es hacerlo de forma planificada y sistemática. Esto significa diseñar anticipadamente los mecanismos, los momentos y los medios de contacto con cada uno. Una de las herramientas más utilizadas para la gestión de los grupos de interés es la matriz de grupos de interés. En ella, cada entidad (persona u organización) se clasifica en función a dos categorías: nivel de poder y nivel de interés, con distintos grados en cada una. Tabla 1. Listado de grupos de interés Grupo

Expectativas (+ ó -)

Nivel interés (1 a 4)

Nivel poder (1 a 4)

Acciones

Cr. Marcelo Da Costa Porto (2016).

Para elaborar la matriz, el primer paso, luego de identificar a los grupos de interés, es clasificarlos en niveles (muy bajo, bajo, alto y muy alto) en términos relativos, valorando si sus expectativas son positivas o negativas, respecto a un tópico estratégico, es decir, una declaración de lo que se quiere lograr, ya sea un proyecto o todo un programa de modernización. Es importante destacar que la definición del tópico estratégico debe ser elaborada cuidadosamente, ya que un mismo grupo de interés puede estar en distintos lugares en la matriz, en función al tópico estratégico planteado. Por ejemplo, los grupos de

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interés pueden agruparse de un modo ante una nueva normativa aduanera, y de otro modo, ante una reestructura organizativa de la autoridad aduanera. Tabla 2. Matriz de grupos de interés Poder Muy bajo

Bajo

Alto

Muy alto

Muy bajo

Interés

Bajo

Alto

Muy alto

Cr. Marcelo Da Costa Porto (2016).

Identificados los grupos de interés y clasificados en la matriz, corresponde relacionarlos entre sí, en los casos que corresponda. De este modo pueden identificarse grupos de interés que por sí solos no tienen influencia en nuestros objetivos y, sin embargo, pueden influir a través de otros. Por ejemplo, un funcionario a través de su sindicato. Finalmente, se determinan acciones para cada grupo de interés, siempre con el objetivo de cumplir el tópico estratégico. En general, las acciones a tomar pueden clasificarse en: n Grupos de interés que tienen elevados niveles de interés y poder, por lo que

deben ser cuidadosamente monitoreados y, por lo tanto, asignar recursos para potenciar su interés positivo o minimizar sus efectos adversos. n Grupos de interés que pueden resultar favorables al tópico estratégico, por

lo que se recomienda moverlos de cuadrante en la matriz. n Grupos de interés a los que no es necesario asignar muchos recursos, dados

sus bajos niveles de interés y poder.

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Esta herramienta tiene particular relación con el diseño del plan estratégico, ya que puede ocurrir que algunas de las acciones identificadas formen parte del portafolio de proyectos de la organización. De modo similar a la matriz DAFO, esta herramienta tiene mayor impacto y valor, cuando se elabora y gestiona de forma participativa y siguiendo las pautas metodológicas. A su vez, se trata también de una herramienta que debe complementarse con otras y obtener, así, una visión más general del estado de situación de la organización. Gestionar los grupos de interés también es una de las actividades principales de cualquier proyecto, ya que, en ocasiones, son parte importante del éxito o del fracaso. Un acercamiento práctico sobre la gestión de interesados en los proyectos se presenta en los módulos 4 y 5. El análisis de los grupos de interés realizado por la Aduana uruguaya permitió definir acciones concretas con los agentes de comercio exterior, así como actividades puntuales con el Gobierno, entre otros. El detalle de los resultados alcanzados no puede ser explicitado en este curso, dado su carácter confidencial.

II.4. Las entrevistas en profundidad y los talleres Las entrevistas en profundidad y los talleres permiten tener un rápido acercamiento a las expectativas de los grupos de interés, internos o externos. Por ello, es recomendable que ambas actividades sean planificadas. En el caso de las entrevistas, en la selección de los entrevistados, en la confección del cuestionario. Y en el caso de los talleres, en la selección de los participantes y las dinámicas a realizar. En el caso de la Aduana uruguaya, desde el punto de vista interno, se realizaron entrevistas en profundidad con los distintos responsables de área. En estas entrevistas se invitaba a las personas a reflexionar sobre los principales problemas de la organización, los principales cambios que debería abordar la DNA, su percepción sobre el

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proyecto de modernización y los principales lineamientos para la misión y visión, entre otros temas. También fueron realizadas reuniones y entrevistas con otros actores externos, que permitieron profundizar en el análisis de la situación actual, evaluar alternativas para el cambio y conocer otros procesos de cambio similares. Las entrevistas fueron realizadas a operadores de comercio exterior, consultores de la OMA (en el marco del programa Columbus), BID y FMI, y el Banco Central del Uruguay. En lo que respecta a los talleres iniciales de planificación estratégica, se realizaron varios, con diferentes objetivos y con distintos participantes. Si bien algunos talleres tenían como principal objetivo trabajar sobre el sistema de creencias, también tenían objetivos complementarios no explícitos, pero igual de importantes: conformar un espacio de discusión gerencial de planificación estratégica que colabore en el fortalecimiento del espíritu de cuerpo y en el proceso de cambio organizativo, y confrontar las conclusiones de los documentos preexistentes con la percepción de este cuerpo. A su vez, como entregable de cada taller, se generaron documentos con un resumen de los resultados que fueron enviados a los participantes.

II.5. Las recomendaciones de los organismos de apoyo Es altamente recomendable recibir asistencia y asesoramiento de los organismos de apoyo. Es a través de ellos que la organización y el propio proceso de planificación puede conocer las mejores prácticas recomendadas y que mejor se adapten a la realidad de cada organización. Es decir, a través de su apoyo se pueden conocer otras experiencias y soluciones a problemas similares y preparar a la organización para los cambios.

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Los organismos internacionales, además, tienen capacidades adicionales que pueden elevar el proceso de planificación a otro nivel. Ya sea a través del apoyo de expertos, como la generación de documentación de alto valor para los fines de la organización. La Aduana uruguaya, en su proceso de planificación, contó con el apoyo de los siguientes organismos internacionales: n Banco Interamericano de Desarrollo (BID). n Banco Mundial (BM). n Fondo Monetario Internacional (FMI). n Organización Mundial de Aduanas (OMA).

Resulta importante recordar que generalmente las organizaciones cuentan con documentación que merece ser analizada para que forme parte del diagnóstico. Muchas veces, generada por organismos de apoyo u otros grupos de interés vinculados. En el caso de la Aduana uruguaya se analizaron documentos disponibles en la organización sobre procesos de diagnósticos realizados por otros actores y otros datos que resultaron de interés para este proceso: n Documento del Consejo de Ministros (las cuatro brechas): Este documento

no sólo contiene un interesante análisis de la situación actual, sino que establece lineamientos básicos para la transformación organizacional. n Diagnóstico de la OMA: Este diagnóstico fue elaborado por expertos de la

OMA (Organización Mundial de Aduanas) en el marco de la primera fase del programa Columbus. n Programa Operativo Anual del Programa de Modernización. n Contrato del Préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo y

Documentación Anexa. n Código Aduanero – Estructura Orgánica de la DNA. 26

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n Documentos de Procedimientos Aduaneros (importación, exportación,

tránsito). n Planes estratégicos y análisis DAFO de otras aduanas: Corea, México,

Colombia, España, Costa Rica, República Dominicana, entre otros.

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SÍNTESIS DE LA UNIDAD Conocer el punto de partida o situación al inicio es fundamental para el diseño, la implementación y la revisión de planes estratégicos. El no hacerlo podría, por ejemplo, generar que el plan estratégico no tenga sustento interno, o no se adapte a la realidad de la organización. En cualquier caso, es una práctica no recomendada. El análisis DAFO es una herramienta sencilla de comprender y muy útil para comunicar el estado de situación de una organización. Los beneficios asociados a este instrumento son más notorios y de mayor impacto en el momento de su utilización que, al realizarse de forma colectiva, genera adhesión y compromiso en los participantes. El análisis de los grupos de interés (o stakeholders) es una herramienta no sólo de diagnóstico, sino además de generación de acciones. Su utilización permite disponer rápidamente de un mapeo de las entidades, organizaciones, grupos o individuos vinculados y determinar acciones favorables a los objetivos de la organización. Las entrevistas en profundidad, los talleres y el análisis de documentación disponible permiten obtener rápidamente un estatus de la organización en diversos tópicos. Las recomendaciones de los organismos internacionales de apoyo son ampliamente recomendadas. Permite a la organización contar con técnicos, perspectivas, cursos, mejores prácticas e información, es decir, un pool de recursos muy valioso para la organización. El conocimiento del estado de situación que requiere la elaboración de los planes estratégicos debe obtenerse de un análisis integral. Para ello, debe recurrirse a más de una herramienta de las mencionadas, evitando, así, una visión parcial de la realidad.

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UNIDAD III PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

Objetivos de aprendizaje El objetivo de la unidad es dar a conocer y aplicar los distintos enfoques de la planificación estratégica, como proceso, como modelo y como actitud organizacional. En particular, se busca que el participante desarrolle las siguientes competencias: n Entender que, como todo modelo, la planificación estratégica es una

simplificación de la realidad, por lo que cada organización deberá encontrar el que mejor se adapta a su realidad y sus capacidades. n Reconocer la planificación estratégica como una herramienta de gestión,

generadora de coherencia, consistencia y método. n Visualizar a la planificación estratégica como un proceso complejo y

continuo de alto valor agregado, con fases, etapas, responsables y productos. n Conocer el modelo de planificación estratégica utilizado por la Aduana

uruguaya en el marco de su programa de modernización.

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III.1. Definición de planificación estratégica Existen varias definiciones y formas de entender la planificación estratégica. A pesar de que escapa al alcance de este módulo realizar un recorrido por el inmenso conjunto de definiciones disponibles, resulta importante mencionar aquellas más representativas a los efectos de este curso y generalmente aceptadas. Peter Drucker, uno de los más reconocidos expertos del management mundial, se plantea la interrogante: “¿cuál es nuestro negocio y cuál debería ser?” (Drucker, 1974), cuestión que entiende no puede ser respondida sin una profunda reflexión. También se puede afirmar que “desarrollar una estrategia es desarrollar una fórmula amplia sobre cómo una empresa va a competir, cuáles son los objetivos a cumplir, y qué políticas van a ser necesarias para lograrlos” (Porter, 1980). De modo similar puede entenderse la planificación, como "el programa general para definir y alcanzar los objetivos de la organización; la respuesta de la organización a su entorno en el transcurso del tiempo" (Stonner, 1994). De un modo más detallado, “estrategia puede ser definida como la determinación de metas y objetivos básicos de largo plazo de una empresa y la adopción de cursos de acción y la asignación de los recursos necesarios para alcanzar dichas metas" (Chandler, 1962, citado por Grant, 1991). Henry Mintzberg es el autor que brinda una definición clara y completa de un concepto tan complejo como es el de planificación estratégica. Mintzberg (1997) entiende que la estrategia puede ser entendida desde cinco aspectos distintos o virtudes1: n La estrategia como plan: es un curso de acción que funciona como guía para

el abordaje de situaciones. Este plan precede a la acción y se desarrolla de manera consciente.

Mintzberg, Henry (1997). El proceso estratégico. México: Prentice Hall Hispanoamericana, S.A.

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n La estrategia como pauta de acción: funciona como una maniobra para

ganar a un oponente. n La estrategia como patrón: funciona como modelo en un flujo de acciones.

Se refiere al comportamiento deseado, y por lo tanto la estrategia debe ser consistente con el comportamiento, sea éste intencional o no. n La estrategia como posición: la estrategia es una posición con respecto a un

medio ambiente organizacional. Funciona como mediadora entre la organización y su medio ambiente. n La estrategia como perspectiva: la estrategia como perspectiva

corresponde a una visión más amplia, implica que no sólo es una posición, sino que también es una forma de percibir el mundo. La estrategia es un concepto, una abstracción en la mente de los actores. Lo importante es que la perspectiva es compartida por y entre los miembros de la organización. Las organizaciones no operan solas, como islas, todo lo contrario. Desde un punto de vista general y abstracto, forman parte de un entorno con el que se relaciona, un entorno que las afecta y sobre el cual también incide su accionar. Por ejemplo, el e-commerce es una nueva realidad que ha cambiado los hábitos de consumo de los ciudadanos y las formas de comercializar mercaderías por parte de los comercios, situación que provoca cambios en los procedimientos aduaneros. Por el contrario, cuando las aduanas emiten nuevas normativas, generan cambios en la forma de actuar de algunos operadores de comercio exterior, que deben adaptarse a esas nuevas circunstancias. Desde el punto de vista interno, las organizaciones pueden ser vistas como un conjunto de recursos (humanos, tangibles e intangibles) que interactúan entre sí y que son la base para el éxito o el fracaso organizacional. Los recursos que son organizados para obtener mejores resultados se denominan capacidades.

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A través de la planificación estratégica, las organizaciones pueden visualizar integralmente cómo interactúan con su entorno y cómo utilizan sus recursos y capacidades para proyectar una imagen de futuro que las lleve al éxito. Un error frecuente que debe evitarse es entender que la planificación estratégica es únicamente un conjunto de métodos y procedimientos, olvidando que también implica gestionar cultura, hábitos, comportamientos y cambio organizacional2.

III.2. Una propuesta de modelo de planificación Un modelo es una simplificación de la realidad y, como tal, requiere ser gestionado con suma cautela. Su fin es visualizar de un modo único, coherente, una realidad que es mucho más rica, pero que, sin embargo, la simplifica para lograr un análisis que de otro modo sería muy difícil. Un buen modelo de planificación estratégica debe tener en cuenta los siguientes aspectos clave: n El plan debe ser elaborado de forma participativa. n Se debe conocer el entorno de la organización y sus efectos recíprocos. n Debe incluir la visión, la misión, los comportamientos esperados, los

objetivos estratégicos, la forma de medirlos y la forma de alcanzarlos. n Se debe entender que planificación estratégica implica gestionar cambios. n Se requiere el apoyo irrestricto de la dirección de la organización. n Se deben diseñar planes de comunicación y de implementación estratégica. n Es necesario incluir el esfuerzo presupuestario.

Véase el vídeo “Misión y Visión” en Recursos Complementarios.

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n Debe entenderse que es un proceso de mediano y largo plazo sobre el que

debe establecerse un monitoreo continuo. El modelo que se plantea a continuación, además de ser generalmente aceptado y de amplia utilización en diferentes organizaciones, es, a su vez, el modelo utilizado por la Aduana uruguaya. El modelo se inicia una vez realizado el diagnóstico o el estado de situación al inicio. Tomando en consideración sus hallazgos, el plan estratégico debe continuar con la identificación del sistema de creencias de la organización, es decir, la misión y la visión de la organización. Puede ocurrir que la organización ya cuente con un sistema de creencias. En ese caso, la metodología recomienda su revisión, principalmente, para asegurar su validez con la situación actual de la organización. Si bien una misión correctamente elaborada tiende a permanecer en el tiempo, no sucede lo mismo con la visión, que puede tener revisiones y modificaciones más frecuentes, generalmente, quinquenales. El modelo plantea que, una vez determinado el sistema de creencias, deben establecerse los objetivos estratégicos, entendiendo como tales a aquellas afirmaciones o premisas que permiten responder a la interrogante “¿cómo lograr mi misión y visión?”. Con los objetivos estratégicos definidos, corresponde determinar una serie de indicadores y metas que permitan medir el avance hacia su consecución. Es importante que la cantidad de indicadores sea manejable, evitando plantear una cantidad excesiva de indicadores. En términos generales, se entiende que dos indicadores por objetivo estratégico es una buena estimación.

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Figura 3. Modelo de planificación estratégica

“La transformación de la Dirección Nacional de Aduanas de Uruguay – Impacto de la gestión por resultados” (2015). Uruguay: Dirección Nacional de Aduanas.

El siguiente paso en la construcción del modelo es la determinación de las iniciativas estratégicas a través de las cuales se generan las actividades y productos que impulsen a la organización a la consecución de los objetivos y metas planteados. Es de resaltar que, para una correcta gestión de las iniciativas, es necesario contar con un presupuesto adecuado y con criterios claros para la priorización de iniciativas. Como último paso del modelo, es necesario prever el monitoreo sistemático del plan, evaluando aciertos y oportunidades de mejora. Este proceso constante de medición y retroalimentación permite dirigir los esfuerzos hacia los resultados organizacionales. En la figura 3 se ofrece una representación gráfica conceptual del modelo de planificación estratégica utilizado por la Aduana uruguaya.

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III.2.1. El sistema de creencias El sistema de creencias de una organización está compuesto por la misión y la visión3. Su fin es identificar aquello que la caracteriza y comunicarlo del mejor modo posible, tanto internamente como al exterior de la organización. La Aduana uruguaya definió su sistema de creencias, enmarcado en un proceso participativo de planificación estratégica en 2010, que involucró a la dirección nacional, directores, funcionarios y los principales grupos de interés, en el marco de su proceso de modernización. En una primera etapa se puso énfasis en la modernización en gestión humana, adecuación tecnológica, optimización de procesos y normativa aduanera para contribuir al objetivo de un país competitivo logísticamente. Para el quinquenio 2015-2020, la aduana pasó por un segundo proceso de planificación estratégica, con la participación de funcionarios de distintos niveles jerárquicos. La DNA contaba con logros (reestructura organizativa y un sistema de incentivos por mejor desempeño) que le permitían afianzar las herramientas de gestión, lograr cambios de conducta a la interna de la organización y mejorar en la eficiencia de los procesos de aduana. En ese nuevo ejercicio se buscaron cambios en el relacionamiento con los agentes de comercio exterior, en particular, un camino hacia una cultura de cumplimiento.

III.2.1.1. La misión La misión de una organización o identidad puede definirse como su razón de ser, es lo que justifica su existencia en el mundo. Es una declaración de largo plazo que explica de forma detallada el propósito de la organización.

Según algunos autores, el sistema de creencias también incluye a los valores.

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La declaración de la misión es un poderoso instrumento de comunicación, alineación y motivación, directamente vinculado al sentido de pertenencia de los integrantes de la organización. La elaboración de la declaración de misión es responsabilidad de la dirección, con participación activa de los funcionarios, dentro de las posibilidades. Una misión adecuadamente elaborada debe superar los siguientes filtros: n ¿Deja en claro cuál es la razón de ser o cometido de la organización? n ¿Describe o refleja los valores de la organización? n ¿Queda claro cuáles son sus productos? n ¿Establece el “cómo” cumplir con la misión? n ¿Es realista? n ¿Es comprensible? n ¿Refleja las expectativas de la mayoría de sus interesados?

Hoy en día, prácticamente todas las organizaciones tienen una declaración de misión. A pesar de ello, se recomienda su revisión periódica, a los efectos de asegurar su vigencia, claridad y coherencia. La actual misión de la DNA es la misma que se elaboró en el año 2010. Ha pasado por varias revisiones, sin sufrir modificaciones. En su proceso de construcción, se revisaron varios documentos oficiales, se realizaron vastas entrevistas y se tomaron en consideración los diagnósticos iniciales, los lineamientos de Gobierno y las recomendaciones de los organismos internacionales de apoyo. Se trabajó inicialmente con un equipo reducido que fue responsable de la redacción de los enunciados, para luego volver a validarlos con el equipo completo. Los enunciados de misión y la visión fueron comunicados a toda la organización por parte del

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director nacional de Aduanas, por correo electrónico y por la Intranet de la DNA. La misión de la aduana uruguaya4: “Nuestra misión es velar por la seguridad de la sociedad uruguaya y apoyar el desarrollo económico de nuestro país, a través del control de las mercaderías que cruzan nuestras fronteras aduaneras. Para esto: n Haremos una fiscalización eficiente evitando amenazas a la población. n Facilitaremos el comercio exterior y la circulación de pasajeros, impulsando

la competitividad internacional del país”.

III.2.1.2. La visión La visión de una organización es una descripción vívida del estado futuro deseado, que se pretende alcanzar en el mediano o largo plazo. Implica realizar un ejercicio reflexivo que invite a toda la organización a obrar en pos de su consecución. Es el faro guía, una imagen de futuro para toda organización. Una visión correctamente elaborada debe ser motivadora, inspiradora, incluso emocional, por lo que se transforma en un elemento clave para el liderazgo y el cambio organizacional. Su elaboración debe ser compartida, elaborada en conjunto. De hecho, el proceso de elaboración es uno de los aportes de la visión a la planificación estratégica. Al igual que en la misión, hay preguntas que una visión correctamente elaborada debe ser capaz de contestar: n ¿La visión es coherente con la misión?

Dirección Nacional de Aduanas (2014), Plan estratégico 2014-2020. Uruguay: Ministerio de Economía y Finanzas.

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n ¿Cómo imagino a la organización dentro de cinco o diez años? n ¿Es una declaración movilizadora? n ¿La visión explicita una imagen de futuro? n ¿Refleja las expectativas de los grupos de interés clave?

En el caso de la Aduana uruguaya, la visión fue construida a partir de una propuesta elaborada por un conjunto de expertos, a la que se adicionaron las sugerencias y aportes de los mandos medios, superiores y directivos de la organización. Posteriormente, fue comunicada a todos los funcionarios a través de la intranet de la organización, en diversos folletos y boletines y en varias presentaciones a los funcionarios.

La visión 2020 de la Aduana uruguaya5: “La sociedad se sentirá protegida por su Aduana. A su vez, la comunidad regional de comercio exterior nos reconocerá como un referente, fruto de nuestro accionar y de nuestra capacidad de propuesta. Seremos ejemplo de una gestión pública efectiva, responsable y de ser activos impulsores del desarrollo económico de Uruguay. Habremos sido protagonistas del proceso de transformar la actual cultura de control en una cultura de cumplimiento, tanto en los ciudadanos como en los actores de comercio exterior. Estaremos tan activamente conectados con todos los miembros de la comunidad de comercio exterior mundial como sea tecnológicamente posible. Nuestros procesos serán tan virtuales y tan simplificados como los de la mejor Aduana del mundo. O aún más.

Dirección Nacional de Aduanas (2014), Plan estratégico 2014-2020. Uruguay: Ministerio de Economía y Finanzas.

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Por todo ello seremos reconocidos internacionalmente como una aduana modelo y abierta al mundo. Crearemos valor a través de la innovación sistemática en prácticas aduaneras y en herramientas de gestión y brindaremos asistencia técnica en forma permanente. En suma, diremos con orgullo que somos Aduaneros. Servidores públicos profesionales y efectivos. Íntegros e intransigentes con la corrupción. Comprometidos, con la razón y el corazón, en el cumplimiento de nuestra Misión”.

III.2.2. Los comportamientos esperados Uno de los aspectos determinantes en el diseño de un plan estratégico es la reflexión y definición de los comportamientos esperados, lo que refleja las expectativas de la organización sobre sus recursos humanos. Sobre los hallazgos se construye, complementándose con los análisis ya realizados en el proceso, el resto del plan estratégico. Cualquier proceso de planificación debe contemplar a las personas, porque son quienes, en definitiva, van a llevarlo adelante, compartirlo y defenderlo. ¿Y cómo saber si estamos yendo en el camino correcto respecto a las personas? Reflexionar para establecer los comportamientos esperados es muy importante para el diseño de la estrategia, además, es oportuno hacerlo en este momento del proceso. Aunque resulte algo teórico o abstracto, si el proceso se lleva adelante correctamente, genera varios beneficios, como ser el compromiso de los participantes, la generación de las herramientas más adecuadas y sienta las bases para el proceso de cambio. Algunos ejemplos de comportamientos deseados: n Calidad. n Responsabilidad.

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n Consagración. n Profesionalidad. n Honestidad. n Compromiso.

En el caso de la Aduana uruguaya, los comportamientos esperados forman parte del proceso de planificación, tal como se visualiza en la figura 6. Para la identificación de los comportamientos esperados, se llevaron adelante reuniones con la alta dirección de la organización, donde se reflexionó arduamente sobre los comportamientos deseados, obteniendo, como consecuencia, los siguientes: n Actitud proactiva, propositiva. n Foco en resultados. n Equipo, coordinación, colaboración. n “Mismo barco” . n Orgullo, honestidad, servicio público. n Funcionarios expertos.

III.2.3. Los objetivos estratégicos Una vez definidos la misión, la visión y los comportamientos, es momento de bajar a tierra, contestando a la pregunta: ¿cómo cumplir con todo lo propuesto? Un objetivo se define como un estado o resultado que la organización se plantea lograr, en el camino hacia el logro de su misión y visión, además de establecer cómo hacerlo. Un objetivo constituye la expresión de un propósito a obtener y debe ser realista y mensurable para apreciar exactamente qué se pretende.

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Para los objetivos estratégicos también es importante ser cuidadosos al escribir. Debe resultar muy claro el identificar el éxito o el fracaso, razón por la que objetivos y resultados están íntimamente relacionados6. Los objetivos, si están bien definidos, deben cumplir con los siguientes principios: n Precisos: deben elaborarse de tal forma que no haya dobles

interpretaciones al leer su descripción. n Realistas: deben enmarcarse en un sentido de la realidad que los haga

factibles, “con los pies en la tierra”. n Claros: cada individuo tiene claro lo que se espera de él, con solo leer el

enunciado. Además, deben ser fáciles de medir. n Motivadores: deben generar adeptos e invitar a la acción, a ser proactivos,

a participar del logro de las metas. n Desafiantes: implica un esfuerzo adicional en toda la organización para

lograrlo, justamente, se trata de cambiar hacia un estado distinto al actual. n Flexibles: pueden ser modificados en función de las variaciones del entorno. n Coherentes entre sí: cada objetivo estratégico es influido y/o incluye a otros

objetivos. Esta característica, justamente, da lugar al concepto mapa estratégico. El mapa estratégico es un mecanismo visual para describir la estrategia de la organización. Se trata de una representación gráfica donde los objetivos estratégicos se vinculan entre sí y con distintas perspectivas. Existen diversos formatos de mapas estratégicos, ahondar en cada uno de ellos no agrega valor a los fines de este curso. Lo que resulta transcendente es internalizar que el mapa estratégico brinda coherencia visual y facilita la comunicación de la estrategia a toda la organización.

Véase el vídeo “Objetivos y alineación” en Recursos Complementarios.

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La Aduana uruguaya, basada en las buenas prácticas del management y asesorada por organismos internacionales como el BID, el FMI y la Organización Mundial de Aduanas (OMA), definió los objetivos estratégicos como conductores hacia el logro de la visión definida, modelados en un mapa estratégico. El primer mapa estratégico, que data del año 2010, es un buen ejemplo de un diseño que cumple con todas las recomendaciones metodológicas. Sin embargo, y como puede apreciarse en la figura 4, el mapa elaborado no facilitaba la comunicación de la estrategia. Figura 4. Mapa estratégico año 2010

Dirección Nacional de Aduanas (2010), Plan Estratégico 2010-2020. Uruguay: Ministerio de Economía y Finanzas.

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A partir de esta reflexión se generó la nueva versión del mapa estratégico, donde se enfatizó la simplicidad y claridad en el mensaje, ya que ello permitió una mejora sustancial en la comunicación de la estrategia a los funcionarios7. Figura 5. Mapa estratégico año 2015

Dirección Nacional de Aduanas (2010). Plan Estratégico 2010-2020. Uruguay: Ministerio de Economía y Finanzas.

Dirección Nacional de Aduanas (2014), Plan estratégico 2014-2020. Uruguay: Ministerio de Economía y Finanzas.

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La descripción de los objetivos estratégicos de este mapa estratégico puede visualizarse en la página web de la Aduana uruguaya8.

III.2.4. Los indicadores y metas Los indicadores del plan estratégico y sus metas asociadas permiten monitorear el avance en el logro de los objetivos estratégicos. En tal sentido, si los indicadores están correctamente diseñados e implementados, resultan útiles para detectar desvíos respecto al cumplimiento de los objetivos y tomar acciones correctivas que encaucen los esfuerzos. Existen algunas características que un indicador estratégico debe cumplir: n Importancia: es decir, que el indicador debe aportar elementos clave y de

impacto para la toma de decisiones. n Auditables: los resultados de los indicadores deben ser pasibles de ser

sometidos a revisiones externas. n Claridad: un análisis del indicador realizado por distintos actores debe llevar

a idénticas conclusiones. n Consecuente, es decir, que los esfuerzos que realiza una persona deben ser

tenidos en cuenta al momento de definir el indicador. n Económico, esto es, que los requerimientos para elaborar el indicador debe

ser una actividad que no implique más esfuerzo que los beneficios que otorgue su obtención. Suele ocurrir que un único indicador no cumple con todos los requisitos planteados y tampoco abarca la realidad que sería deseable. Para solucionar esa situación, debe

Dirección Nacional de Aduanas (2014), Plan estratégico 2014-2020. Uruguay: Ministerio de Economía y Finanzas.

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comprenderse que los indicadores, al ser tratados en conjuntos que se complementen entre sí, aportan información valiosa para el control de gestión. Este razonamiento aplica también al momento de evaluar si un indicador es válido o no. Justamente, deberá evaluarse en el conjunto de indicadores que lo acompaña. Por ejemplo, el indicador “cantidad de inspecciones a empresas” por sí solo no agrega mucha información al control de gestión y, en principio, estaría generando una determinada conducta en los actores involucrados, el inspeccionar empresas sin importar el resultado, la recaudación, ni la eficiencia. Sin embargo, si al mismo indicador se adicionan “recaudación obtenida” y “eficacia de las inspecciones a empresas”, se puede concluir que el set de indicadores resulta adecuado a los objetivos planteados, si así fuera el caso. Respecto a la cantidad de indicadores para un plan estratégico, debe ser un número manejable de indicadores, por ejemplo, dos indicadores por objetivo estratégico. Para cada indicador incluido en el plan estratégico debe elaborarse una ficha de indicador. Si bien es recomendable que la gestión de los indicadores se realice de forma automática, una ficha de indicador puede realizarse con una hoja de cálculo o una tabla en un cuadro de texto. Lo importante es que las personas entiendan de qué trata el indicador e, incluso, cuál es su aporte en la consecución de las metas.

III.2.5. Las iniciativas estratégicas Las iniciativas estratégicas son aquellos proyectos que, a través de su ejecución, provocan que la organización alcance sus metas y logre sus objetivos. Las iniciativas estratégicas son el brazo ejecutor de la planificación. Es a través de ellas que la organización se pone en movimiento y, a partir de sus resultados, se evalúa la capacidad de la organización para cumplir con lo que se plantea. Uno de los primeros desafíos a sortear con las iniciativas estratégicas es la generación de ideas. En tal sentido, la recomendación es hacer partícipes a la mayor cantidad de

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personas, tomando como referencia e insumos los elementos estratégicos obtenidos hasta ese momento. Las iniciativas estratégicas deben contener, al menos, los siguientes atributos: n Código. Es importante para generar bases de datos y para una posterior

automatización informática. n Nombre de la iniciativa. Debe ser un nombre nítido, único y que deje en claro

qué se pretende con su implementación. n Objetivo estratégico al que aporta. Cada iniciativa debe estar relacionada al

menos a un objetivo estratégico. n Responsable. Es la cara visible del proyecto y quien debe ocuparse de su

correcta ejecución. En términos de gestión de proyectos, es el gerente. n Estado. Es la situación actual del proyecto. n Presupuesto asignado. Es el monto de dinero, horas de trabajo u otro

recurso asignado al proyecto. n Hitos y plazos. Son los productos intermedios del proyecto. n Seguimiento. Cada iniciativa debe ser sometida a seguimiento, el cual debe

ser registrado para conocimiento de todos quienes tengan acceso. El siguiente desafío es la priorización de los proyectos, para lo cual se necesita establecer criterios generales. La recomendación es que cada aduana seleccione su propia lista de criterios. A modo de ejemplo se mencionan algunos criterios de priorización de amplio uso en procesos de planificación estratégica: n Nivel de alineación con el sistema de creencias y los objetivos estratégicos. n Impacto en los objetivos estratégicos y metas. n Disponibilidad financiera para llevar adelante el proyecto.

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Disponer de las iniciativas estratégicas, obtenidas a partir de procesos reflexivos y participativos, y priorizadas, es un elemento fundamental en la implementación de la estrategia, ya que traduce el plan estratégico a un idioma más operativo y permite que las personas tengan a su alcance una forma efectiva de comprender y de realzar aportes al logro de los objetivos. En este sentido resulta importante destacar el rol de la gestión de proyectos como estilo y metodología de trabajo, lo que será profundizado en el módulo 4 del curso. Las iniciativas estratégicas obtenidas como productos del plan estratégico son proyectos de alto impacto, complejos y generadores de cambios. Los proyectos han sido y son los “motores” para que los cambios se hagan realidad. Por lo tanto, sin una gestión de proyectos adecuada, los cambios planteados quedarían en meras intenciones. Volviendo al camino de bajar a tierra el plan estratégico y las iniciativas estratégicas vinculadas, una vez establecidas y priorizadas las iniciativas que se llevarán a cabo en el marco del plan estratégico, es relativamente sencillo elaborar los planes anuales. Esto es, transformar el panorama de largo plazo, en actividades anuales, coordinadas con el plan estratégico, con responsables designados y un presupuesto acorde. El plan anual actúa también como una forma de seguimiento del plan estratégico e, incluso, puede emitir alertas en caso de detectarse desviaciones. En el caso de la Aduana uruguaya, la lista de iniciativas estratégicas se elaboró con un enfoque participativo, tomando como insumos no sólo las sugerencias de los organismos internacionales de apoyo (BID, Banco Mundial, FMI, OMA), sino también los aportes de los funcionarios. Luego de desarrollar cada objetivo estratégico se trabajó en la identificación de iniciativas que permitieran cumplir con dichos objetivos. Para la identificación de iniciativas, se trabajó con más de 300 funcionarios a través de los talleres realizados.

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Posteriormente, a través de un proceso de selección, se optó por aquellas iniciativas que mejor se alineaban al plan estratégico diseñado, las de mayor impacto a los objetivos planteados y aquellas a las que podía determinarse un presupuesto. A modo de ejemplo, se mencionan algunas iniciativas estratégicas que forman parte (o lo hicieron en el pasado) de la planificación estratégica de la Aduana uruguaya: n Mapeo de procesos – vinculado al objetivo “Implementar normativa y pro-

cesos simples”. Se elaboró el mapa a e inventario de procesos y se comenzó a documentar cada proceso, con el fin de implementar procesos de mejora continua. n CAROU (Código Aduanero de la República Oriental del Uruguay) – vinculado

al objetivo “Implementar normativa y procesos simples”. Aprobado por el Parlamento en 2015, fue elaborado en consulta con asesores jurídicos de todas las asociaciones privadas de comercio exterior, incorporando figuras jurídico-aduaneras modernas tales como: consultas vinculantes, operador económico calificado, depósitos logísticos. n OEC (Operador Económico Calificado) – vinculado al objetivo “Innovar en

soluciones y gestión aduaneras”. Desde el lanzamiento del programa el 18 de marzo de 2014 al cierre de 2016 se han certificado 39 empresas, firmado un Acuerdo de Reconocimiento Mutuo (ARM) con la Receita Federal de Brasil en diciembre de 2016 y existen planes de acción acordados para ARM con Estados Unidos, Corea, Bolivia, Panamá, Perú y Argentina. Los OEC gozan de reducción de tiempos de inspección, prioridad durante el despacho, carriles preferenciales y atención personalizada. n Asistencia técnica – vinculado al objetivo “Ser proactivos y efectivos en la

gestión de la red”. Los años de experiencia, de logros y aprendizajes han permitido capitalizar conocimientos en los funcionarios de la DNA y se han puesto a disposición de otras aduanas los conocimientos, experiencias y tecnologías para su modernización.

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III.2.6. El presupuesto El presupuesto es la traducción numérica de la estrategia y, como tal, debe formar parte del modelo y del proceso de planificación estratégica. Dicho de otro modo, cada uno de los objetivos estratégicos y de las iniciativas relacionadas debe tener asignado recursos para ser llevado a cabo. Esto garantiza que la asignación y la ejecución presupuestal esté alineada a los intereses estratégicos. Por el contrario, si un presupuesto es elaborado sin tomar en consideración la misión, visión, objetivos e iniciativas del plan, se pueden estar desviando recursos hacia actividades netamente operativas o, incluso, no priorizar aspectos clave para el desarrollo futuro de la organización. En ocasiones, la asignación de presupuesto oficia como pretexto para que la organización genere ideas o promueva actividades. Otra forma de fomentar la elaboración de un presupuesto alineado al plan estratégico, o una mejor ejecución presupuestal, es elaborar indicadores de gestión vinculados a la temática. Es una práctica habitual y muy recomendada, ya que utiliza las herramientas de gestión para mejorar la utilización instrumentos como el presupuesto.

III.2.7. El Cuadro de Mando Integral El Cuadro de Mando Integral (CMI) es una herramienta de gestión por excelencia, ya que engloba en un único lugar los productos obtenidos en la elaboración del plan estratégico y lo complementa, asegurando la integridad y la coherencia de las intenciones de la organización. A través del CMI se habilita una nueva forma de gestionar, a través de objetivos y resultados, iniciativas y metas, en un todo visual, integrado y coherente. No es sencillo lograrlo, como ya fue mencionado, planificación estratégica y gestión del cambio están estrechamente relacionados y, por lo tanto, se trata de procesos de largo plazo, de cambio cultural. En la siguiente unidad se analizará el CMI como una

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herramienta de implementación de la estrategia, más allá de su importante aporte a esta etapa de diseño del plan estratégico. “El proceso del Cuadro de Mando comienza cuando el equipo de alta dirección se pone a trabajar para traducir la estrategia de su unidad de negocio en unos objetivos estratégicos específicos” (Kaplan y Norton, 1996: 23). En la Aduana uruguaya se gestiona el CMI de la Organización y de las Unidades Organizativas desde el año 2010. A partir de los resultados obtenidos anualmente y tomando en consideración las metas establecidas, se definen acciones para el logro de las mismas. Con el Cuadro de Mando Integral se realiza la medición periódica de los resultados de los indicadores de gestión de la DNA y de cada una de las áreas, con el consiguiente nivel de acercamiento al logro de los objetivos estratégicos. En la reunión de gerentes, coordinada por la Asesoría de Planificación Estratégica, se utiliza esta herramienta para tomar decisiones y, si fuera necesario, actuar.

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Figura 6. Pantalla para gestión del CMI

Imagen extraída del software IsoKey de la Dirección Nacional de Aduanas.

III.3. Planificación estratégica como proceso Como se establece en el módulo 4 de este curso, el término “proceso” se utiliza para representar alguna parte de la organización que toma insumos y los transforma en salidas con cierto valor agregado para la organización con respecto a los insumos originales. Formalmente, el término proceso se refiere a un conjunto de tareas, conectadas por flujos de bienes e información que transforman varias entradas o insumos en salidas de mayor valor. Tomando como válida la afirmación anterior, planificación estratégica es un proceso en sí mismo. En la figura 7 puede visualizarse el proceso de planificación estratégica que sigue la Aduana uruguaya.

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Figura 7. Proceso de planificación estratégica

Mapa de procesos (2016). Uruguay: Dirección Nacional de Aduanas.

Más allá del análisis minucioso del proceso, sus reglas y el detalle operativo, es importante destacar algunos conceptos clave para cualquier proceso de planificación: n Nivel de participación. El proceso debe reflejar el aspecto participativo de la

planificación estratégica, no sólo mencionando los actores que forman parte del proceso, sino explicitando las instancias de validación. n Proceso continuo. Es un proceso que, a pesar de plantearse un final en el

flujograma, no se detiene porque finalizó el año. Se vuelven a generar instancias de reflexión o revisión de la estrategia para asegurar su ajuste a la realidad de la organización o a las expectativas de los grupos de interés.

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n Generación de productos de alto valor agregado. Es un proceso que genera

productos fundamentales en el quehacer de toda organización, ya sean los indicadores y metas del cuadro de mando integral, la determinación de las iniciativas estratégicas o los planes operativos anuales. Es la herramienta de gestión por excelencia que impulsa a la acción, en todos los niveles de la organización.

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SÍNTESIS DE LA UNIDAD La planificación estratégica puede definirse como un modelo de gestión que, a través un proceso sistemático, permite a las organizaciones plantearse una imagen de futuro y determinar las acciones y recursos necesarios para hacerla realidad, en colaboración con las personas. Es importante dotar al proceso de planificación de altos niveles de participación. Si bien el hacerlo puede resultar costoso, se trata de una inversión, una oportunidad única para afianzar lazos entre pares, obtener el compromiso con la causa y motivar a los trabajadores. Existe coincidencia en que un modelo de planificación debe incluir, como mínimo, la determinación de la misión, visión y comportamientos esperados; la identificación de los objetivos estratégicos, ordenados en un mapa estratégico; los indicadores y metas asociadas para la medición del avance; el diseño de las iniciativas estratégicas que contribuyan al logro de los objetivos; el presupuesto asignado para solventar el plan, y un sistema de retroalimentación que garantice la vigencia de éste. El CMI incluye, ordena y entrelaza los elementos del plan estratégico en un único lugar, lo que permite obtener de forma efectiva un estatus del desempeño estratégico de una organización. Por la misma razón, se trata de una poderosa herramienta de comunicación interna y externa. Entender la planificación estratégica como un proceso contribuye a enfatizar el carácter participativo, transversal y continuo que las organizaciones deben asignarle a la herramienta.

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UNIDAD IV LA IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN ESTRATÉGICO

Objetivos de aprendizaje El objetivo de la unidad es dar a conocer los principales aportes académicos sobre la implementación de los planes estratégicos y proponer una serie de herramientas para la implementación estratégica en ámbitos aduaneros, basada en la experiencia de la Aduana uruguaya. En particular, se busca que el participante desarrolle las siguientes competencias: n Reconocer a las personas como el actor fundamental en un proceso de

diseño e implementación de estrategias. n Identificar una serie de herramientas prácticas para una efectiva

implementación de las estrategias organizacionales. n Conocer el proceso vivenciado por la Aduana uruguaya y las herramientas

de implementación aplicadas.

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IV.1. Las herramientas de implementación estratégica Una vez diseñada y compartida la estrategia, corresponde llevar adelante su implementación. Si bien se plantea como un proceso secuencial, la realidad es que diseño e implementación están muchas veces superpuestos. También es importante tener en consideración que los mecanismos y técnicas a utilizar para implementar un plan estratégico depende en gran medida de la situación de inicio, de las capacidades y de la imagen de futuro de la organización. Son varios los factores clave determinantes que facilitarían la implementación de las estrategias en las organizaciones. Una de los principales es el involucramiento de la alta dirección y de los mandos superiores de la organización. Se trata de gestionar cambios y, por lo tanto, existen resistencias de todo tipo y a todo nivel, que deben ser entendidas y gestionadas. El éxito en este sentido estará dado por el nivel de apoyo con el que cuente el plan estratégico, tanto en términos formales como en la práctica diaria. Otro factor clave es contar con incentivos al desempeño con un alto grado de alineación con el plan estratégico diseñado. Si ambas herramientas no están vinculadas íntimamente, seguramente los comportamientos esperados no coincidan con los comportamientos provocados por los incentivos. Las capacidades de los trabajadores para asimilar lo que implica gestionar el plan estratégico es otra variable fundamental para el éxito. En caso de no contar con ella, la profundidad del problema sería enorme, ya que ni siquiera se estaría hablando el mismo idioma. Para que un plan estratégico sea comprensible, debe contar con una estrategia de comunicación alineada, consistente y enfocada en las personas comunes y corrientes, no en los tecnólogos. Es por ello que la comunicación debe estar contemplada en el propio plan estratégico y formar parte de él, desde su gestación. Lo que se busca es disponer de una estrategia compartida.

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En definitiva, el desafío radica en que las personas sean los grandes protagonistas al momento de implementar los planes estratégicos. Se debe comprender que: “La puesta en práctica o implantación de una estrategia empieza por la educación e involucramiento de la gente que debe ejecutarla” (Kaplan y Norton, 1996, p. 216). Grant (1991, p. 201) establece que las estrategias pueden surgir de principios, fórmulas o inspiración divina, pero su aplicación depende de las personas… y para apoyar los planes estratégicos y financieros, las empresas necesitan sistemas para el establecimiento de objetivos, la creación de incentivos y monitorear el desempeño a nivel del empleado individual. Asimismo, Grant (1991, p. 9), plantea que existen cuatro factores comunes que conducen a implementaciones exitosas de las estrategias: n Los objetivos deben ser simples, consistentes y de largo plazo, a la vez que

compartidos y firmemente perseguidos. n Profundo conocimiento del entorno competitivo, a partir del cual se diseña

la estrategia. n Evaluación objetiva de recursos, explotando las fortalezas y protegiendo las

áreas de debilidad. n Implementación efectiva, que debería sentarse en las bases del liderazgo de

quienes llevan adelante el proceso. Los líderes deben ser capaces de llegar a buenas decisiones, disponer de energía para su aplicación, y la capacidad para fomentar la lealtad y el compromiso de los subordinados. Para la implementación de su plan estratégico, la Aduana uruguaya concibió desde el inicio que la gestión por resultados era parte de un sistema de gestión estratégica integral. Este sistema de gestión, su diseño e implantación, acompañó y fue parte sustantiva del proceso de cambio organizativo que se inició en 2010.

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En este sentido, distintos aspectos del diseño tuvieron en cuenta no sólo las recomendaciones de los desarrollos previos y los riesgos del proceso, sino la realidad específica de la organización. Una organización en la que los procesos de planificación estratégica eran prácticamente desconocidos institucionalmente y donde no existían indicadores ni evaluaciones de desempeño. Como organización del Estado, los procesos de cambio deben realizarse con las limitaciones impuestas (por ejemplo, básicamente no puede haber despidos ni contrataciones). En este contexto, el diseño organizativo en su conjunto fue estructurado de forma coherente, buscando reforzamientos y complementariedades9: n Incorporación de procesos formales de planificación estratégica. n Nueva estructura organizativa. n Nuevo sistema de remuneración por resultados. n Creación de cargos con acuerdos de gestión (resultados). n Nuevos espacios institucionales de toma de decisiones gerenciales. n Documentación y rediseño de procesos.

En la figura 8 se ofrece una representación gráfica del modelo que, según se entendió, se adaptaba mejor a las posibilidades, lineamientos y estado de situación de la organización. Como puede apreciarse, el modelo explicita las herramientas de implementación de la estrategia.

Tomado de: http://www.aduanas.gub.uy/innovaportal/file/15934/1/modernizacion_de_aduanas_customs_modern ization_2016.pdf

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Figura 8. Herramientas de implementación de estrategias

“La transformación de la Dirección Nacional de Aduanas de Uruguay – Impacto de la gestión por resultados” (2015). Uruguay: Dirección Nacional de Aduanas.

La Aduana uruguaya, luego de realizar varias revisiones de sus planes estratégicos y de avanzar en la internalización de la herramienta en sus funcionarios, de forma gradual y coherente, fue ramificando su estrategia para cada una de las gerencias, definiendo sus propios objetivos e indicadores estratégicos. En estas acciones, el Sistema de Incentivos por Mejor Desempeño (SIMD) jugó un rol importante para que la estrategia forme parte del día a día de los funcionarios de todo el Organismo. Al día de hoy, la DNA cuenta con un software informático de Planificación Estratégica que permite a la dirección y a los gerentes visualizar en cualquier momento los resultados de sus indicadores y su evolución respecto a las metas definidas. Se presentan a continuación las herramientas de implementación de la estrategia utilizadas por la Aduana uruguaya, en el siguiente orden: n Cuadro de Mando Integral. n Estructura organizacional.

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n Acuerdos de gestión. n Sistema de incentivos.

IV.1.1. El Cuadro de Mando Integral El Cuadro de Mando Integral (en adelante, CMI) también ofrece una respuesta a la problemática de implementar los planes estratégicos, a través de la traducción de “la estrategia y la misión de una organización en un amplio conjunto de medidas de la actuación, que proporcionan la estructura necesaria para un sistema de gestión y medición estratégica” (Kaplan y Norton, 1996, p. 14). En el mismo sentido, debe lograrse que “los objetivos del Cuadro de Mando se conviertan en la responsabilidad conjunta del equipo de altos ejecutivos, permitiendo que sirva de marco organizativo para un amplio conjunto de importantes procesos de gestión basados en un equipo” (Kaplan y Norton, 1996, p. 24). Tomando lo mencionado como válido, deben determinarse acciones concretas que coadyuven al involucramiento de los interesados más directos. Kaplan y Norton (1996, p. 214) proponen tres acciones concretas: n Programas de comunicación y formación. Un requisito previo para la im-

plantación de la estrategia es que todos los empleados, la alta dirección de la corporación y el Consejo de Administración comprendan la estrategia y la conducta requeridas para alcanzar los objetivos estratégicos. Un programa continuado y consistente para formar la organización respecto a los componentes de la estrategia es la base de la alineación de la organización. n Programas de establecimiento de objetivos. Una vez que ya existe un nivel

básico de comprensión, los individuos y equipos de toda la unidad de negocio necesitan traducir los objetivos de más alto nivel estratégico a objetivos

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personales y de equipo. Los programas tradicionales de dirección por objetivos utilizados por la mayoría de organizaciones deben vincularse a los objetivos e indicadores articulados en el CMI. n Vinculación del sistema de incentivos. La alineación de la organización hacia

la estrategia debe ser, en última instancia, motivada a través de los sistemas de incentivos y recompensas. A pesar de que esta vinculación debe ser tratada con cuidado, y sólo después de que se hayan desarrollado los programas de educación y comunicación, muchas organizaciones ya se están beneficiando de vincular los sistemas de compensación con incentivos a su Cuadro de Mando Integral.

IV.1.2. La estructura organizacional La estructura de organización es el conjunto de todas las formas en que se divide el trabajo en tareas distintas, consiguiendo luego la coordinación de las mismas10. Para Chandler (1962), la estructura sigue a la estrategia. Su interés estaba puesto en el estudio de la relación entre la forma que las empresas seguían en su crecimiento (sus estrategias) y el diseño de la organización (su estructura) planeado para poder ser administrada en su crecimiento. Más precisamente, una estrategia de diversidad obliga a una estructura descentralizada. En definitiva, estructura y estrategia están íntimamente ligadas. Una estrategia elaborada en una organización sin una estructura adecuada estará destinada al fracaso. Por tal motivo, una de las principales iniciativas que la Aduana uruguaya impulsó fue la readecuación de su estructura organizativa. Se trata de la respuesta de la Aduana uruguaya a un conjunto de variables externas e internas.

Mintzberg, Henry (2001). Diseño de organizaciones eficientes. Buenos Aires: El Ateneo (Argentina).

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Para la elaboración de la primera versión de la nueva estructura se contó con el apoyo de expertos externos y se generaron instancias para recabar la opinión de los funcionarios. De hecho, entre los años 2011 y 2012, se recorrieron las 16 Administraciones de Aduana del Uruguay abarcando a casi 600 funcionarios (más del 60% del total) para explicarles, básicamente, los cambios propuestos en la reestructura y recibir las opiniones para, incluso, incorporar o modificar el proyecto borrador. Como parte de la implementación de la estructura organizativa y en el marco de la gestión con uno de los grupos de interés, el borrador del proyecto de Decreto fue puesto en conocimiento de la Asociación de Funcionarios de Aduanas (AFA), en sucesivas reuniones que se realizaron en primera instancia, tanto en la propia sede del organismo como en el local sindical. La nueva estructura, finalmente aprobada por decreto ministerial en 2013, permitió a la Aduana uruguaya tener un adecuado ámbito de control, articular la modernización del organismo con la creación de unidades especializadas, instrumentar y viabilizar un cambio sostenible, contar con la dotación adecuada de personal, mediante la readecuación de los puestos de trabajo, potenciar las habilidades de sus RR.HH, motivar al personal, mediante la creación de funciones de conducción asociadas al pago de un plus asociado al rendimiento. A su vez, generó claros incentivos a la jefatura, la habilitación de acuerdos de gestión, la remuneración acorde a la responsabilidad, la posibilidad para que nuevos funcionarios accedan a funciones, 99 contratos temporales de derecho público más 155 nuevos ingresos y la recuperación de la pirámide salarial. El foco estuvo en introducir “un cambio en la cultura de la organización, ya que hay una migración hacia la gestión más profesional, con una estructura organizativa moderna con responsabilidades, funciones y objetivos definidos para cada puesto, con

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indicadores de desempeño individuales y por área, vinculada con un sistema de incentivos aprobado al tiempo que la nueva estructura”11. Lamentablemente, en el año 2016 el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA; máximo órgano independiente de Justicia Administrativa) falló como sigue: “Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado con efectos generales y absolutos en interés de la regla de Derecho o de la buena administración”. Como respuesta y sin demora, las asociaciones y gremios del sector privado del comercio exterior manifestaron públicamente su apoyo a la modernización aduanera. Esto evidencia, a todas luces, que el proceso de modernización logró internalizarse no sólo en la propia institución, sino en los distintos eslabones del comercio exterior.

IV.1.3. Los acuerdos de gestión Es una poderosa herramienta de gestión de la dirección y de las gerencias que vincula el logro de determinados objetivos estratégicos y operativos de la unidad organizativa que lideran con el correspondiente incentivo monetario adicional. En los acuerdos de gestión se establecen las condiciones por las cuales se va a evaluar a cada funcionario designado por el director nacional en la Aduana uruguaya. En la versión actual de los acuerdos de gestión se evalúan cuatro factores: n Cumplimiento de los Indicadores del Cuadro de Mando de la DNA. n Cumplimiento de los Indicadores del Cuadro de Mando de la Unidad. n Cumplimiento de su plan de actividades para los 15 meses. n Evaluación del Director Nacional.

BID. Informe de evaluación final. Programa de apoyo a la dirección nacional de aduanas. 1894/OCUR. Montevideo: Dirección Nacional de Aduanas.

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Es así entonces cómo los resultados alcanzados en determinadas metas y las evaluaciones recibidas impactan directamente en los cargos directivos, lo que afirma que la Gestión por Resultados forma parte de las herramientas de control de gestión de la Aduana uruguaya. Figura 9. Los acuerdos de gestión

Cr. Marcelo Da Costa Porto (2015).

IV.1.4. El Sistema de Incentivos por Mejor Desempeño (SIMD) La propia estrategia organizativa diseñada en la Aduana uruguaya planteó la necesidad de contar con un modelo de incentivos que genere las conductas deseadas, en particular, alineadas a la estrategia. Justamente, el SIMD se trata de una herramienta de gestión cuyo diseño contempla expectativas, motivaciones y conductas. El objetivo prinicipal es premiar los resultados de todos los funcionarios y otorga a la organización la posibilidad de bajar a tierra lineamientos estratégicos, lo que a su vez sienta las bases para el cambio y para el desarrollo de una cultura de gestión por resultados.

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Es una de las herramientas de mayor importancia para la cohesión, alineación y motivación de los recursos humanos, en el marco de cualquier proceso de modernización. Por otra parte, el sistema busca una distribución del Fondo por Mejor Desempeño (premio económico que se nutre de las multas que la Aduana impone por infracciones aduaneras) más equitativa, relacionada con el logro de determinados objetivos, proyectos y metas, tanto desde el punto de vista personal como grupal. Figura 10. Esquema de funcionamiento del SIMD

Cr. Marcelo Da Costa Porto (2015).

Desde el punto de vista de los beneficiarios del sistema, participan los funcionarios de la Dirección Nacional de Aduanas. En concreto, en el Sistema de Incentivos por Mejor Desempeño, todos los funcionarios de la Aduana son evaluados por una serie de factores: nivel de responsabilidad, desempeño individual y participación en la constatación de Infracciones. En la evaluación individual, a todos los funcionarios, los supervisores valoran cuatro factores de desempeño: responsabilidad, calidad de trabajo, iniciativa y trabajo en equipo.

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Más allá del funcionamiento concreto y de las reglas que sustentan a este sistema, lo importante es entender que se trata de la herramienta que hace posible que la estrategia impacte en todos los niveles de la organización12. También es la que permite contar con información para verificar que las conductas generadas por el sistema están alineadas a lo establecido en el plan estratégico, lo cual es un aporte de mucho valor para la gestión y la toma de decisiones.

IV.2. Resultados alcanzados La aplicación de esta metodología ha generado no sólo aprendizajes, sino resultados concretos. Prueba de ello son los mejores niveles alcanzados en los indicadores del CMI, consecuencia de acciones concretas de mejora, tomadas a partir de mediciones previas y de las metas a lograr establecidas en el plan estratégico. Se destacan las mejoras en indicadores operativos, como la eficiencia en controles y su tiempo promedio de realización. En ambos casos se tomaron medidas tendientes a mejorar los niveles alcanzados, como la creación de nuevos Centros de Verificación, donde los funcionarios aduaneros cuentan con mejores condiciones para realizar el trabajo (seguridad, herramientas, montacargas, conectividad). En concreto, a partir de medidas como la mencionada, se logró que entre el 58% y el 76% de las operaciones de la Aduana de Montevideo se gestionen en menos de 24 horas, un nivel 200% superior al año anterior. Estos ahorros de tiempo tienen impacto directo en los operadores, en un ahorro estimado en “aproximadamente US$ 25 millones al año”. A su vez, indicadores no operativos también tuvieron una evolución destacada en la gestión. A modo de ejemplo, a partir de una mejora de la comunicación institucional hacia la opinión pública y de un mejor relacionamiento con los grupos de interés, se

Véase el “Manual Operativo del SIMD” y la “Guía del referente de equipo” en Recursos Complementarios.

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logró pasar de un 12% a un 51% en el nivel de satisfacción en las encuestas a operadores, un nivel récord en los niveles de satisfacción de la DNA. Existe otra serie de mejoras a normativas y procesos identificadas al evaluar los niveles alcanzados, que provocaron la adopción de determinadas medidas tendientes a una mejora drástica en ambas temáticas. Consecuencia de ello se generó un nuevo Código Aduanero, recientemente aprobado, y se ha elaborado una nueva metodología para la gestión de procesos, producto de esto, se ha logrado alcanzar la Certificación de Sistema Gestión de Calidad ISO 9001–2008 para el proceso de Auditoría Aduanera de la División de Fiscalización, que fue la división pionera en utilizar esta metodología. En estos momentos todas las gerencias han tomado ese camino, gestionarse basándose en procesos. En resumen, la DNA ha emprendido el camino hacia la implementación de la gestión por resultados en sus actividades diarias y estratégicas. Si bien aún falta mucho por recorrer, se han sentado las bases sobre las cuales se edificará esta nueva forma de trabajar, en beneficio de la propia DNA, de sus funcionarios, la ciudadanía y del comercio exterior.

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SÍNTESIS DE LA UNIDAD Implementar el plan estratégico es una actividad que debe comenzar al inicio del proceso de planificación, no al final. Se trata de prever los impactos de los cambios que genera la planificación estratégica en las personas y actuar en consecuencia. Se deben generar adhesiones al proceso y participantes activos que formen parte del logro de los objetivos. Más allá de las herramientas de implementación de la estrategia, la clave está en las personas y en el apoyo irrestricto de la dirección y mandos superiores de la organización. Los sistemas de incentivos deben formar parte del plan estratégico y estar dirigidos a la alineación estratégica de las personas. La comunicación y la capacitación tienen un rol fundamental en este aspecto. Las organizaciones deben integrar a sus planes estratégicos, herramientas de implementación de las estrategias. Las herramientas propuestas por la Aduana uruguaya pueden ser una buena opción, a saber: estructura organizativa íntimamente ligada a la estrategia, desarrollo de habilidades gerenciales, gestión de proyectos y procesos, diseño de acuerdos de gestión, gestión por resultados e incentivos por desempeño integrados a la estrategia. El diseño y la implementación de la estrategia llevada adelante por la Aduana uruguaya le ha permitido cosechar muy buenos resultados y reconocimientos a nivel nacional e internacional. Como recomendaciones se pueden mencionar: generar los espacios de reflexión necesarios, hacer partícipes a los funcionarios en la mayor medida posible, aplicar sistemáticamente metodologías generalmente aceptadas, ser flexibles ante los cambios, comunicar constantemente y realizar seguimiento sistemático al proceso. 68

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Bibliografía n BID. Informe de evaluación final. Programa de apoyo a la Dirección Nacional

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