Mgareg1 modulo 5 by Ceddet

MODERNIZACIÓN DE ADUANAS

1ª EDICIÓN

MÓDULO 5

EXPERIENCIAS DE PROYECTOS EN ADUANAS

Modernización de Aduanas. Edición 1

Módulo 5

Autor del curso Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT). Coordinador del curso Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL) (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), así como el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) de la UNASUR. Autor del Módulo Fernando José Wins Arnábal. Coordinación pedagógica y de edición El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

1ª edición Copyright ©2017 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-ncnd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional. Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo.

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Tabla de contenidos Índice de figuras .............................................................................................................. 5 Índice de tablas ............................................................................................................... 6 Glosario de términos ....................................................................................................... 6 Presentación del módulo ................................................................................................ 7 Objetivo general del módulo .......................................................................................... 7 Preguntas orientadoras de aprendizaje ......................................................................... 8 UNIDAD I. TRÁNSITO SEGURO ....................................................................................... 9 Objetivos de aprendizaje ................................................................................................ 9 I.1. Relación entre el proyecto y la estrategia organizacional ..................................... 10 I.1.1. Objetivos estratégicos y cuadro de mando integral .................................. 10 I.1.2. Proyectos y dinámica organizacional .......................................................... 11 I.2. Lecciones aprendidas y proyectos ..........................................................................14 I.2.1. Gestión de interesados.................................................................................14 I.2.2. Importancia de las lecciones aprendidas .................................................... 15 I.3. Impacto de los proyectos ....................................................................................... 16 I.3.1. Cómo medir el impacto de los proyectos................................................... 16 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 18 UNIDAD II. GESTIÓN DE RIESGO ...................................................................................19 Objetivos de aprendizaje .............................................................................................. 19 II.1. Relación entre el proyecto y la estrategia organizacional.................................... 20 II.1.1. Objetivos estratégicos y cuadro de mando integral ................................. 20 II.1.2. Proyectos y dinámica organizacional ......................................................... 21 II.2. Lecciones aprendidas y proyectos ........................................................................ 25 II.2.1. Gestión de interesados .............................................................................. 26 II.2.2. Importancia de las lecciones aprendidas .................................................. 27

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II.3. Impacto de los proyectos ...................................................................................... 29 II.3.1. Cómo medir el impacto de los proyectos.................................................. 29 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 30 UNIDAD III. AUTOMATIZACIÓN DEL PUERTO DE MONTEVIDEO (ACCESO MACIEL) ......................................................................................................... 31 Objetivos de aprendizaje ............................................................................................... 31 III.1. Relación entre el proyecto y la estrategia organizacional................................... 32 III.1.1. Objetivos estratégicos y cuadro de mando integral ................................ 33 III.1.2. Proyectos y dinámica organizacional ....................................................... 34 III.2. Lecciones aprendidas y proyectos ....................................................................... 40 III.2.1. Gestión de interesados ..............................................................................41 III.2.2. Importancia de las lecciones aprendidas ................................................. 43 III.3. Impacto de los proyectos ..................................................................................... 44 III.3.1. Cómo medir el impacto de los proyectos ................................................ 45 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 46 UNIDAD IV. E-COMMERCE ............................................................................................ 48 Objetivos de aprendizaje .............................................................................................. 48 VI.1. Relación entre el proyecto y la estrategia organizacional................................... 49 VI.1.1. Objetivos estratégicos y cuadro de mando integral ................................ 49 VI.1.2. Proyectos y dinámica organizacional ....................................................... 50 VI.2. Lecciones aprendidas y proyectos ....................................................................... 54 VI.2.1. Gestión de interesados ............................................................................. 54 VI.2.2. Importancia de las lecciones aprendidas ................................................. 55 VI.3. Impacto de los proyectos ..................................................................................... 56 VI.3.1. Cómo medir el impacto de los proyectos ................................................ 56 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 57

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UNIDAD V. ASISTENCIA TÉCNICA ................................................................................ 58 Objetivos de aprendizaje .............................................................................................. 58 V.1. Relación entre el proyecto y la estrategia organizacional.................................... 59 V.1.1. Objetivos estratégicos y cuadro de mando integral ................................. 59 V.1.2. Proyectos y dinámica organizacional ........................................................ 60 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 64

Bibliografía .................................................................................................................... 65

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Índice de figuras Figura 1. Rutas de Tránsitos Contendorizados y Tránsitos Enlonados ...................... 13 Figura 2. Plano del Puerto de Montevideo y accesos. ................................................ 34 Figura 3. Esquema de funcionamiento para entrada y salida del acceso Maciel. ..... 38 Figura 4. Layout actual del acceso Maciel ................................................................... 39 Figura 5. Captura de pantalla del SGA ......................................................................... 40 Figura 6. Esquema de funcionamiento anterior a la implementación del proyecto. 47 Figura 7. Esquema actual de funcionamiento ............................................................. 47

Índice de tablas Tabla 1. Tiempos promedio de viajes con precinto electrónico (antes y después) .... 17

Glosario de términos n ANP: Administración Nacional de Puertos, es la Autoridad Portuaria en

Uruguay. n DGA: Dirección General de Aduanas de República Dominicana. n DNA: Dirección Nacional de Aduanas de Uruguay. n DUA: Documento único aduanero, es el documento en el cual se registran

las operaciones aduaneras. n SGA: Sistema de Gestión de Automatismos del Puerto de Montevideo. n SIIA: Sistema Integrado de Inteligencia Aduanera, es el software de gestión

de riesgo desarrollado por la Aduana de Uruguay. n Sistema LUCIA: sistema transaccional de aduanas de Uruguay.

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Presentación del módulo En el desarrollo del módulo 5 los participantes tendrán la oportunidad de conocer algunos de los proyectos llevados adelante por la Dirección Nacional de Aduanas de Uruguay durante el proceso de modernización que se vienen desarrollando intensamente desde el año 2010. Tendrán la oportunidad de entender la relación entre el proceso de planificación estratégica (Recurso complementario: Plan Estratégico), los objetivos, los indicadores, metas y proyectos. Verán cómo se gestionaron y cómo contribuyeron en la implementación de la estrategia definida. Por otro lado, se espera que puedan comprender cómo la implementación de proyectos conduce el cambio de la dinámica laboral en las Aduanas y en las organizaciones vinculadas a la actividad de comercio exterior y de ahí la importancia de involucrar a todos los interesados desde el primer momento. Finalmente se pretende mostrar las ventajas y el impacto que se logró en la Dirección Nacional de Aduanas de Uruguay mediante la implementación de sus proyectos, a efectos de motivar a otras Aduanas a vivir procesos similares y replicar algunas de las experiencias relatadas a lo largo de este módulo.

Objetivo general del módulo El objetivo del presente módulo es compartir la experiencia en la implementación de proyectos que han generado un importante impacto en la actividad aduanera y de comercio exterior del Uruguay. Se busca transmitir los beneficios que han generado estos proyectos a la Aduana y al país en general, como así también las principales actividades que deben llevarse a cabo y las dificultades que deben sortearse para lograr la implementación exitosa de los mismos. Dentro de los principales ítems descritos se encuentran:

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n La vinculación de los proyectos con la estrategia organizacional, objetivos

estratégicos e indicadores. n Las tareas desarrolladas para la efectiva implementación de los proyectos

descritos. n Las lecciones aprendidas durante el proyecto y la importancia de su registro

para su uso posterior en otros proyectos. Cómo los proyectos (Recurso complementario: Modernización de Aduanas) impactan en el logro de la estrategia organizacional y en la actividad aduanera en general.

Preguntas orientadoras de aprendizaje n ¿Cómo fue el proceso de implementación de proyectos estratégicos en la

Aduana de Uruguay? n ¿Qué beneficios se obtuvieron para la Aduana y el país a partir de la imple-

mentación de los proyectos descritos? n ¿Cómo se mide el impacto de los proyectos mencionados en la unidad y por

qué es importante su medición? n ¿Cómo se puede trabajar con los interesados de un proyecto a efectos de

evitar demoras o resistencias en la implementación de éste?

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UNIDAD I TRÁNSITO SEGURO

Objetivos de aprendizaje Durante el desarrollo de esta unidad lo que se busca es que se pueda comprender cómo y por qué un proyecto como el que se va a describir colabora con la estrategia país de convertir al Uruguay en centro de distribución para la región. También se pretende transmitir los siguientes aspectos: n Cómo la incorporación de tecnología aportó seguridad y trazabilidad a las

cargas que cruzan el territorio del Uruguay en régimen de tránsito. n La importancia de identificar todas las tareas relativas a un proyecto de

forma previa a iniciar el mismo, para asegurarnos un orden lógico y la total comprensión de todos los involucrados. n Cómo medir el impacto de esta iniciativa y comprender los beneficios que la

misma aporta tanto a la Aduana como a toda la comunidad de comercio.

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I.1. Relación entre el proyecto y la estrategia organizacional Previo al inicio de un proyecto, además de considerar el esfuerzo y los recursos a asignar, es fundamental analizar qué relación/impacto tiene o tendrá el mismo en la estrategia de la organización. En el Proyecto de Tránsito Seguro, lo que se buscaba era contar con una plataforma que permitiera hacer el seguimiento electrónico de los tránsitos de mercadería que circulan por el territorio de Uruguay y que aportara seguridad y fluidez a dichas cargas. La misión de la Aduana de Uruguay es velar por la seguridad de la sociedad uruguaya y apoyar el desarrollo económico de nuestro país, a través del control de las mercaderías que cruzan nuestras fronteras aduaneras. En el entendido que esta iniciativa buscaba mejorar los controles y agilizar la circulación de las cargas, vemos que está claramente alineada a la estrategia organizacional. Además, en el caso de este proyecto, alineado a la estrategia organizacional y también alineado con la estrategia país de posicionar al Uruguay como un centro de distribución regional para todo el continente.

I.1.1. Objetivos estratégicos y cuadro de mando integral Ahora bien, también es importante analizar qué relación tiene cada proyecto en que vamos a embarcarnos con los objetivos estratégicos y cómo van a impactar en los indicadores del cuadro de mando integral definidos para medir el avance hacia el logro de los objetivos planteados. En este caso, por las características del proyecto, se entendió que tenía una fuerte relación con los siguientes objetivos del mapa estratégico de la Dirección Nacional de Aduanas:

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n Desplegar un control efectivo, inteligente y ágil, ya que buscaba automati-

zar los controles y dar seguimiento satelital a la carga en todo momento. n Aprovechar tecnologías al máximo; se planteaba la incorporación de dispo-

sitivos electrónicos para dar seguimiento y seguridad a la mercadería. n Implementar normativa y procesos ágiles; se diseñó un proceso de control

que logró dar fluidez a la circulación de mercadería. n Innovar en soluciones y gestión aduaneras; se plantea una solución nove-

dosa en lo que refiere al control y seguridad de la carga. Si bien mencionamos la importancia de analizar el impacto en los indicadores del cuadro de mando integral, este análisis lo realizaremos al final de la unidad cuando vemos cómo medir el impacto de los proyectos.

I.1.2. Proyectos y dinámica organizacional En esta parte de la unidad se comparten las decisiones y la dinámica que se genera en la interna de la organización en la implementación de un proyecto de estas características. El alcance del proyecto consistió en colocar en cada contendor o camión con carga suelta que circule por el territorio del país un dispositivo llamado precinto electrónico, que permitiera hacer el seguimiento satelital del mismo. Ese precinto envía señales al Centro de Monitoreo1 que controla que se respete la ruta indicada, que no haya demoras excesivas en el trayecto, que no haya detenciones no autorizadas y que no haya aperturas de la carga. Ante algún tipo de incidencia, se envían alertas a las Sedes Regionales2 de vigilancia aduanera ubicadas en cinco

Centro de Monitoreo, Departamento perteneciente a la Gerencia de Control y Gestión de Riesgo de la DNA. 2 Sedes Regionales, unidades de vigilancia móvil que están designadas a distintas rutas del territorio nacional.

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puntos estratégicos del país para que realicen los controles que sean pertinentes según el caso. Ahora bien, para lograr la puesta en funcionamiento de la mecánica descrita en el párrafo anterior, se debió cumplir con una serie de etapas muy importantes: n Solicitar la cooperación de países con experiencia en proyectos similares, en

este caso se recibió cooperación de la Aduana de Argentina en la fase inicial del proyecto, lo que ayudó a tomar las definiciones de cómo encarar el mismo. n Redacción y aprobación de la normativa legal que implementó esta opera-

tiva en forma obligatoria y dio a la Aduana la potestad de definir las condiciones en la que se iba a implementar. n Desarrollo de la plataforma de monitoreo de acuerdo a los estándares y tec-

nologías definidos por el equipo de proyecto. n Estudio de factibilidad/viabilidad a efectos de definir la mejor estrategia a

seguir en cuanto a la implementación. Producto de este análisis se decidió que el servicio iba a ser prestado por empresas privadas que previamente debían ser homologadas por la Aduana. n Creación del Comité de Homologación, encargado de estudiar las empresas

que van a prestar el servicio, de realizar pruebas de campo a los dispositivos de éstas y de analizar que cuenten con el software apropiado para transmitir en forma correcta la información necesaria. n Creación del Centro de Monitoreo, unidad especializada, responsable de

realizar el seguimiento de los tránsitos con control de precinto electrónico en todo el territorio, los 365 días del año durante las 24 horas del día. n Instalación de las cinco Sedes Regionales de vigilancia móvil en puntos es-

tratégicos, a efectos de acceder rápidamente a cualquier punto del país y realizar los controles necesarios de acuerdo al caso. 12

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n Georreferenciar todos los puestos de aduana del país y de los locales auto-

rizados para detenciones. n Redacción del procedimiento por el cual se establecen las rutas a seguir de

acuerdo al origen/destino de la mercadería y de los puntos de detención autorizados. Una vez cumplidas todas estas etapas que demandaron un gran esfuerzo de la organización y de los proveedores, había que definir cómo seguir de forma segura en la implementación del proyecto. Como consecuencia de un estudio realizado por el líder del proyecto y los interesados del mismo se decidió avanzar de forma gradual. Fue así que la primera fase del proyecto se efectuó sólo para contendores y se realizó en 5 etapas, todo lo cual demandó 9 meses. Una vez cumplida esta fase, se siguió con la fase 2 para carga enlonada, la cual se dividió en 7 etapas y demoró 18 meses. En la figura 1 se pueden apreciar la cantidad de corredores para contenedores y carga suelta respectivamente, lo cual explica la demora de cada una de las fases. Figura 1. Rutas de tránsitos contenedorizados y tránsitos enlonados

Fuente: Dirección Nacional de Aduanas, 2014.

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Luego de cumplidas todas estas instancias, podemos decir que el proyecto se dio por implementado y pasó a formar parte del trabajo diario de los funcionaros de la Aduana y de la Comunidad de Comercio Exterior. Desde el 30 de setiembre de 2014, el Uruguay cuenta con el 100% de los tránsitos de mercadería monitoreados satelitalmente.

I.2. Lecciones aprendidas y proyectos En esta parte de la unidad vamos ver la importancia de identificar a los interesados del proyecto y trabajar con ellos a efectos de evitar inconvenientes para el avance de éste. También vamos a compartir las lecciones aprendidas y la importancia de registrarlas a efectos de tenerlas presentes en futuras instancias de este proyecto o de otros.

I.2.1. Gestión de interesados Este proyecto, por sus características, tuvo un gran impacto en muchos actores de la comunidad de comercio exterior y por supuesto en los propios funcionarios de la Aduana. Lo primero que se hizo en este tema fue identificar la lista de interesados para luego definir las acciones a tomar con cada uno. Se identificaron los siguientes grupos: n Agentes de carga. n Agentes marítimos. n Despachantes de aduana. n Cámaras de Transporte Internacional Carretero. n Sindicatos de chóferes. n Funcionarios de aduana.

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La primera acción que involucró a todos los grupos fue la comunicación a los mismos de las características y objetivos del proyecto en forma general. Luego se realizaron tareas específicas para los diferentes grupos. Para el caso de los agentes de carga, agentes marítimos y despachantes de aduana, se realizaron talleres para explicar el funcionamiento del sistema, cómo debía transmitirse la información y el procedimiento a adoptar. Con las Cámaras de Transporte Internacional Carretero y Sindicatos de chóferes se realizaron instancias de capacitación para explicar el funcionamiento del sistema, las rutas autorizadas, los puntos de detención, el tiempo máximo de viaje, los puntos de colocación y retiro de precinto y las obligaciones que deben cumplir previamente a iniciar un viaje bajo control de precinto electrónico.

I.2.2. Importancia de las lecciones aprendidas Respecto de las lecciones aprendidas, como se detalló en el módulo 4, al momento de cerrar el proyecto, es fundamental llevar un registro de las mismas a efectos de no repetir los mismos errores en fututos proyectos, cualquiera que sea su naturaleza o similitud con el proyecto en cuestión. En este caso podemos mencionar las siguientes lecciones aprendidas durante el desarrollo de la iniciativa Uruguay Tránsito Seguro: n No alcanza con redactar procedimientos claros, comunicarlos y publicarlos,

siempre es necesaria la comunicación directa con los involucrados. Esto se refiere a que luego de avanzada varias etapas de la fase I (puesta en funcionamiento de algunos corredores), la Aduana entendió que ya debía ser claro el funcionamiento para todos, sin embargo, se detectó que no siempre es así y que era necesario trabajar con los involucrados directos en cada uno de los lugares que se iban incorporando al proyecto a efectos de explicar qué cosas debían hacer cada uno y qué cosas no estaban autorizadas. n No siempre los proyectos se desarrollan tal cual se idearon. Para el caso del

servicio de precintado, la Aduana había previsto dos alternativas, prestar el

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servicio directamente o tercerizarlo. La primera solución implicaba asignar recursos de aduana a tareas no relacionadas directamente con la actividad aduanera y la segunda suponía alguna pérdida de control sobre la operativa. Ante esto, surgió la opción de la homologación a empresas, mediante la cual, si bien el servicio es prestado por terceros, éstas deben ser debidamente autorizadas e inspeccionadas por el Comité Homologador de Aduanas.

I.3. Impacto de los proyectos La manera más objetiva de medir el impacto de los proyectos, de acuerdo a lo desarrollado en el módulo 2, es a través de indicadores. Podemos analizar el impacto en la estrategia organizacional a través de los indicadores del cuadro de mando integral, como así también a través de indicadores específicos del proyecto.

I.3.1. Cómo medir el impacto de los proyectos Como se mencionó en el punto I.1.1, este proyecto tiene relación con cuatro objetivos estratégicos del Mapa Estratégico de la Aduana, los cuales tienen una serie de indicadores asociados. En el caso de este proyecto podemos decir que tiene una relación directa con el indicador del CMI Agilidad en Controles, que mide el porcentaje de operaciones aduaneras que se despachan en menos de ocho horas, entendiendo como despacho el tiempo que transcurre entre la solicitud de canal y la autorización al levante de la mercadería. En el año 2011, este indicador daba un resultado del 92%, y al día de hoy (2016) el resultado es del 94%. Seguramente ésta no fue la única iniciativa que jugó a favor de la mejora del resultado, pero si se considera que el contar con precinto electrónico habilitó las salidas automáticas por georreferencia de los tránsitos (sin intervención de funcionarios de aduanas), podemos decir que seguramente tuvo un impacto directo.

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Pero también se puede medir el impacto a través de indicadores específicos que cada proyecto defina. Es así que se pueden mencionar los siguientes impactos directos del proyecto: n Habilitó la operativa de tránsito las 24 horas del día. n Causó la rebaja de las primas de seguro de estas operaciones entre un 3 a

un 5%. n Permitió asignar los funcionarios aduaneros de los portones de in-

greso/egreso a otras tareas que generan mayor valor agregado. n Redujo los tiempos de traslado de la carga en el país, generando que la dis-

ponibilidad de la mercadería se dé antes y que los chóferes de los camiones realicen más viajes. n Permite conocer en todo momento la ubicación de la carga y asegura la im-

posibilidad de apertura de la misma sin conocimiento de la Aduana, elevando así de manera importante los estándares de seguridad. Tabla 2. Tiempos promedio de viajes con precinto electrónico (antes y después).

Fuente: Sistema Lucia. Dirección Nacional de Aduanas, 2015.

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SÍNTESIS DE LA UNIDAD Durante el desarrollo de esta unidad se ha visto cómo la colocación de un dispositivo electrónico a los tránsitos de mercadería y el envío de señales a un centro que monitorea las operaciones durante las 24 horas del día los 365 días del año brinda seguridad y trazabilidad a las cargas que circulan en régimen de tránsito por el país. En esta unidad ejemplificamos la diferencia entre proyectos y procesos, vista en el módulo anterior. Al final del proyecto de tránsito seguro, la operativa de control de la mercadería en tránsito pasó a ser parte de los procesos de control de la DNA. Esta operativa además ha permitido mejorar sustancialmente algunos indicadores del Cuadro de Mando Integral de la Aduana y ha traído beneficios específicos en ahorros de tiempo y costos a las operaciones de comercio exterior del país.

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UNIDAD II GESTIÓN DE RIESGO

Objetivos de aprendizaje En esta unidad se quiere transmitir la importancia de la incorporación de la gestión de riesgo en la selectividad de los controles que realiza la aduana y los beneficios que esto genera para el trabajo de los funcionarios y la actividad de comercio exterior de los países en general. Entre los principales objetivos de aprendizaje de la unidad se puede mencionar: n Transmitir la importancia de la incorporación de la gestión de riesgo a todas

las instancias de control que realizan las Aduanas. n Que los cursantes comprendan la importancia de aplicar métodos objetivos

y automáticos de evaluación de riesgos y la importancia de la combinación de éstos con el expertise de los funcionarios. n Que se comprenda la importancia de la comunicación horizontal entre los

diferentes momentos de control. n Presentar algunas herramientas complementarias que son fundamentales

para el correcto funcionamiento del modelo de gestión de riesgo desarrollado por la Dirección Nacional de Aduanas.

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II.1. Relación entre el proyecto y la estrategia organizacional En toda decisión sobre los proyectos en los cuales se va comprometer una organización es importante considerar cuánto ésta va a colaborar para lograr alcanzar la estrategia organizacional. En este caso específico, lo que se buscaba era desarrollar una herramienta informática, el SIIA (Sistema Integrado de Inteligencia Aduanera), que reuniera el conjunto de información masiva disponible, capaz de integrar los diversos espacios de control y lograr la transversalidad de las etapas del proceso de gestión de riesgo. Dado el crecimiento exponencial del comercio exterior en nuestra región en la primera década y media del siglo XIX, se hacía necesario buscar la manera de controlar lo que realmente es necesario, para de esta manera mantener las potestades de control de la Aduana y brindar seguridad a la población; pero a la vez no entorpecer los flujos comerciales y darle fluidez a las cargas. En otro pasaje de la misión de la Aduana de Uruguay, se menciona: “Haremos una fiscalización eficiente evitando amenazas a la población”, es exactamente esto lo que buscaba este proyecto.

II.1.1. Objetivos estratégicos y cuadro de mando integral Este proyecto tiene un vínculo estrecho con los siguientes objetivos del mapa estratégico de la Aduana de Uruguay: n Desplegar un control efectivo, inteligente y ágil, ya que buscaba, a partir del

análisis automático de información y la elaboración de perfiles de riesgo, seleccionar las mercaderías que presentaba un problema potencial.

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n Aprovechar tecnologías al máximo; se planteaba la automatización del aná-

lisis de la información masiva y la selección automática de controles a realizar a partir de los perfiles de riesgo cargados al sistema. n Implementar normativa y procesos ágiles; se diseñó un proceso de control,

conocido por todos y que redujo sustancialmente los niveles de control anteriores a la implementación. n Innovar en soluciones y gestión aduaneras; se plantea una solución nove-

dosa en lo que refiere al control de la carga. La definición de este proyecto fue producto del primer proceso de planificación estratégica de la Aduana uruguaya. La temática ha sido y es estratégica para la organización. Los proyectos que han nacido a partir de éste han sido tratados como proyectos estratégicos por la PMO de la DNA.

II.1.2. Proyectos y dinámica organizacional El objetivo de este proyecto era el desarrollo de un software que tuviera la capacidad de analizar la información de las operaciones de comercio exterior, de forma que toda la información recibida fuera analizada en forma automática por el sistema en base a los perfiles de riesgo definidos en el mismo y que el propio sistema sugiriera el tipo de control a realizar. Se definió el tipo de información necesaria, los perfiles de riesgo y el tipo de control a sugerir de acuerdo a los tres momentos de control definidos por la Aduana, esto es: previo a la llegada de la carga (a priori); al momento del despacho (concomitante) y luego de liberada la carga (a posteriori). La implementación de este proyecto llevó dos años de trabajo muy intensos; las etapas recorridas fueron: n Contratar una consultoría de expertos en la materia para asesoramiento, en

este caso fue fundamental la colaboración de un técnico mexicano, con gran 21

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conocimiento aduanero y experiencia en el desarrollo de modelos de riesgo en varios países. n Identificar la información necesaria de acuerdo al momento de control. n Desarrollar los diferentes perfiles/reglas de riesgo. n Definir los requerimientos técnicos que debía cumplir el sistema. n Seleccionar la empresa responsable del desarrollo del software. n Cargar los perfiles de riesgo al sistema y designar el período y el responsable

de la actualización de esos datos. n Analizar qué otras herramientas debían desarrollarse para el buen funciona-

miento del sistema. n Definir los procesos de control y retroalimentación para cada momento de

control mencionado anteriormente. Por lo complejo del proyecto y a efectos de una mejor comprensión, se explicará a continuación el funcionamiento del sistema en cada uno de los momentos de los momentos de control. En el caso del control a priori se definió que las agencias deben enviar la información electrónica en forma anticipada (cargas marítimas, 48 horas antes, y aéreas, 24 horas antes), esa información pasa por los filtros de riesgo definidos y cargados al sistema y allí se preseleccionan las mercaderías que presentan algún tipo de sospecha. La información de las mercaderías preseleccionadas por el sistema integrado de riesgo es evaluada por analistas de riego capacitados y son éstos quienes definen el control a realizar. Estos controles pueden ser una revisión física de la mercadería, un control no intrusivo mediante la utilización de escáner de rayos x, hacer seguimiento para ver qué operación aduanera va a hacer o enviar una alerta al país de destino para el caso de que la mercadería no tuviera como destino final Uruguay.

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Es importante aclarar que en este caso estamos hablando de mercaderías que aún no tienen una operación aduanera definida, y dadas las características de Uruguay, que cuenta con puerto y aeropuerto libre, donde se puede desconsolidar la carga, se hacía imprescindible contar con una herramienta que permitiera darle trazabilidad a la carga para no perder el rastro de mercaderías sospechosas. Es así que se desarrolló una herramienta que permite dar seguimiento a un contenedor o número de stock de alto riesgo, notificar a los interesados vía mail y/o mensaje de texto las transformaciones y movimientos de la carga y convertirlo en un canal rojo aun cuando fuera desconsolidado. En el caso del control concomitante o al momento del despacho, se toma la información de la declaración aduanera (declarante, empresa, valor, clasificación, exoneraciones, tributos, tipo de operación, etc.) y se analiza por las diferentes reglas cargadas al sistema y allí se determina el canal de revisión. La Aduana de Uruguay trabaja con tres tipos de canal de revisión, Canal Verde (liberación de la mercadería), Canal Naranja (revisión documental) y Canal Rojo (revisión física). Respecto a la reglas de riesgo, se trabaja con tres tipos de reglas: reglas aleatorias, reglas normativas y reglas de riesgo creadas por los expertos. En relación a las reglas de riesgo, hay más de ochenta reglas creadas a partir del análisis y combinación de las diferentes variables incluidas en la DUA (declaración única aduanera), pero hay una de estas reglas que merece un comentario especial, que es el modelo econométrico. Este modelo considera seis años de importaciones y a partir de una regresión logística se predice el nivel de riesgo de la operación. Se consideran ocho variables explicativas que son ponderadas y combinadas mediante esta ecuación y a partir de allí se fijan los umbrales para definir el nivel de riesgo de acuerdo al resultado del cálculo, dependiendo de ese resultado el canal de control que se determina. Por último, para el momento de control a posteriori del despacho de la mercadería, se elaboró un módulo del SIIA, basado en información del sistema LUCIA y de otros organismos del Estado y según los perfiles de riesgo elaborados previamente, 23

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selección de un grupo de empresas que podrían ser incorporadas al Plan de Auditoría de la División Fiscalización (unidad de la Aduana encargada de realizar las auditorías a empresas posteriores al despacho). Complementariamente a este desarrollo informático, la División Fiscalización, en el año 2014, certificó en calidad el Proceso de Auditoría a Empresas por la Norma ISO 9001-2008, tarea que demandó un gran esfuerzo y que generó la documentación del proceso, la elaboración del Manual de Auditoría Aduanera, la elaboración de una política de calidad, la determinación de una serie de indicadores y la exigencia de la mejora y actualización continua. Para lograr la certificación, se contó como herramienta de ayuda fundamental con el Mantis, un software libre ideado para workflow (flujo de trabajo), el cual fue adaptado para permitir el inicio, seguimiento y evaluación de cada una de las más de 300 auditorías que realiza por año la división. Como parte de la gestión de riesgo, se ha desarrollado el SIIA y se han realizado otras acciones complementarias a efectos de potenciar la herramienta y obtener los mejores resultados. Dentro de estas herramientas podemos mencionar el historial de cumplimiento aduanero, la política de control de depósitos y el protocolo operativo estándar. n Historial de cumplimiento aduanero: se trata de un desarrollo informático

hecho a media y que proporciona información confiable sobre operaciones, registros, antecedentes, sanciones e incumplimientos de todos los operadores vinculados a la actividad aduanera. A partir de esa información la propia aplicación genera indicadores y ratios que son de apoyo para la gestión de riesgo y para las tareas del operador económico calificado. n Control de depósitos: se trata del análisis de la información de los stocks de

los depósitos intraportuarios, extraportuarios y zonas francas por parte un equipo especializado, el cual, en base a la información analizada y a criterios de riesgo, determina las inspecciones a realizar en los mencionados lugares.

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n Protocolo operativo estándar: en todo proceso de gestión de riesgo es fun-

damental la retroalimentación a efectos de poder medir y ajustar las variables y criterios utilizados en la selección de los controles. Es así que se desarrolló esta herramienta como parte del sistema de gestión de riesgo de la Aduana y que permite recoger los resultados de los controles que realiza ésta en los diferentes espacios y momentos de acción en cualquier lugar del país de una forma sencilla (se utiliza un formulario estandarizado donde solamente se marcan las opciones planteadas), sin que esto demande un tiempo excesivo por parte de los funcionarios que deben completarlo. Como habrán apreciado, en este caso, el proyecto de gestión de riesgo involucró un desarrollo informático, el SIIA, y otra serie de iniciativas complementarias a fin de lograr la mejor gestión de riesgo. Todas estas acciones nos han permitido: n Contar con un repositorio de datos que reúne información anticipada de la

carga, operaciones aduaneras y bases de datos disponibles. n Lograr la interacción entre los diversos momentos de control. n Direccionar la toma de decisiones hacia los momentos de control más apro-

piados, promoviendo acciones coordinadas y el registro de las actuaciones. n Integra la labor de análisis automático y la inteligencia de campo de los fun-

cionarios. n Procesa la información en línea, detecta los perfiles de riego definidos y

asigna los controles preestablecidos.

II.2. Lecciones aprendidas y proyectos En esta parte de la unidad vamos ver la importancia de identificar a los interesados del proyecto y el trabajo con ellos a efectos de evitar inconvenientes para el avance del proyecto. También vamos a compartir las lecciones aprendidas y la importancia

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Módulo 5

de registrarlas a efectos de tenerlas presentes en futuras instancias de este proyecto o de otros.

II.2.1. Gestión de interesados Un proyecto de estas características, que abarca todos los mementos de control que realiza la Dirección Nacional de Aduanas, tiene un gran impacto en la actividad de la comunidad de comercio exterior. Los interesados que identificamos en este proyecto fueron: n Despachantes de Aduana. n Agentes de carga marítima y aérea. n Funcionarios de Aduana. n Importadores/exportadores.

Para cada grupo identificado se desarrollaron diversos tipos y cantidad de acciones, ya que si bien todos están relacionados con el proyecto, su participación es diferente. A los despachantes de Aduana se les brindaron charlas sobre el funcionamiento del sistema y los diferentes controles que, producto de la gestión de riesgo, pueden ser objeto las mercaderías, se le explicó cuál es su participación y qué actividades deben realizar ellos. También se compartió el Procedimiento de Control en Cargas en Arribo y el de Selectividad en los Canales a efectos de recibir sus aportes y eventualmente hacer ajustes. En el caso de los agentes de carga, hubo que realizar un trabajo mucho más intenso para acordar la necesidad y características sobre cómo debían enviar la información anticipada. Una vez acordado esto hubo que coordinar una fecha para que ellos pudieran ajustar sus sistemas y prepararlos para enviar la información de acuerdo a los requisitos de la Aduana. Finalmente también se compartió el procedimiento por el

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cual se establecían las condiciones y tiempos para el envío de la información a efectos de recibir comentarios y eventualmente realizar ajustes previos a la puesta en funcionamiento de la operativa. Para describir las acciones desarrolladas con los funcionarios de Aduana, vamos a identificar dos grupos específicos, los analistas de riesgo y los verificadores. Con los analistas de riesgo se trabajó en el funcionamiento del sistema, la definición de perfiles de riesgo, la implementación de los controles a partir de los riesgos identificados, la necesidad de la actualización de los sistemas y la elaboración del POE. Este grupo de funcionarios juega un papel fundamental, ya que son los que hacen que el sistema funcione como un todo coordinado, para lograr esto se realizaron charlas, talleres y capacitaciones específicas sobre el sistema y se definieron claramente las responsabilidades de ellos en relación a todo el modelo de gestión de riesgos. En relación a los verificadores, funcionarios responsables de la verificación física y documental dependiendo del canal de selección, se trabajó lado a lado con ellos en capacitaciones sobre uso del sistema, lectura de las reglas de riesgo, funcionamiento del POE, herramientas de apoyo disponibles, como el historial de cumplimiento aduanero. Adicionalmente se realizaron talleres y giras por todo el país para asegurarse llegar a todos los involucrados en el funcionamiento del modelo de gestión de riesgo. Por último, con importadores/exportadores se realizó un trabajo más bien informativo, explicando el alcance del proyecto y poniendo en conocimiento que algunas de sus mercaderías podían ser impactadas por los diversos momentos de control establecidos en el marco del este proyecto.

II.2.2. Importancia de las lecciones aprendidas Este proyecto, por su dimensión e injerencia en toda la operativa aduanera, dejó varias lecciones aprendidas que vamos a compartir como parte de este módulo.

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n Cuando trabajamos en proyectos que cambian la manera de trabajar de los

funcionarios de Aduana de forma radical es fundamental la inclusión de éstos desde el inicio del proyecto. En este caso se hace referencia a la selectividad de los canales en base a reglas de riesgo elaborados por analistas; la dificultad se presentó aquí en que no era clara la descripción de la regla hecha por el analista para el funcionario encargado de la verificación y este último, al momento del control, no sabía qué era lo que debía buscar. n Cuando queremos obtener información de instituciones externas que no

son obligatorias por ley, debemos trabajar muy de cerca con éstos y ser muy claros en los requerimientos de información a efectos de no generar dudas o temores en quienes deben proporcionarla. En el caso de la necesidad de información anticipada exigida a los agentes de carga como insumo fundamental para el funcionamiento del módulo de cargas en arribo del SIIA, hubo que celebrar diversas instancias a efectos de acordar el tipo y características de la información a proporcionar y cuánto tiempo antes debían hacerlo. A efectos de brindar certezas sobre lo acordado, luego de un largo período de reuniones, se redactó y publicó una Resolución General3 de la Dirección Nacional de Aduanas en la cual se establecieron los criterios acordados. n El apoyo de expertos en proyectos tan complejos como era éste fue funda-

mental para lograr un avance de forma ordenada y coherente. La Aduana tenía claro que debía realizar un cambio radical en su modelo de gestión de riesgo, pero había tantas ideas sobre cómo avanzar como funcionarios involucrados. En este sentido fue fundamental el apoyo de un experto de la Aduana mexicana que colaboró en el desarrollo y recomendaciones para la implementación del SIIA de una forma ordenada, asimismo recomendó ajustes y mejoras a las herramientas auxiliares.

Resolución General: Normativa legal dictada por la Dirección Nacional de Aduana.

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II.3. Impacto de los proyectos Este proyecto, por estar claramente asociado a la operativa aduanera, tiene impactos en varios de los Indicadores del cuadro de mando integral de la organización, como así también existen indicadores específicos que permiten medir el impacto del proyecto.

II.3.1. Cómo medir el impacto de los proyectos Los indicadores del cuadro de mando integral en los que tiene impacto este proyecto son los siguientes: n Eficacia de control al momento del despacho en las operaciones selecciona-

das por riesgo; este indicador mide la cantidad de multas impuestas en los DUAS canal rojo y naranja seleccionados por criterios de riesgo sobre el total de los DUAS seleccionados por ese criterio. En el año 2012, cuando se comenzó a implementar el nuevo modelo de gestión de riesgo, el resultado era del 1,18 %, y en el año 2016 se cerró con un resultado del 2,4%. Si bien todavía hay mucho margen de mejora, se puede decir que en sólo cuatro años la eficacia mejoró más del 100%. n Eficacia en los controles a posteriori, se mide la cantidad de empresas con

reliquidaciones de tributos sobre el total de empresas auditadas de acuerdo al Plan Anual de Auditoría. En el año 2012 el resultado de este indicador era del 92% y en el año 2016, el resultado fue del 94%. n Uso de análisis de riesgo, este indicador mide qué porcentaje del total de

controles que realiza la Aduana se realiza en base a análisis de riesgo. Al día de hoy podemos decir que el 80% de los controles que realiza la Aduana se hace a partir de análisis de riesgo. n Agilidad en controles, que mide el porcentaje de operaciones aduaneras

que se despacha en menos de ocho horas, entendiendo como despacho el 29

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tiempo que transcurre entre la solicitud de canal y la autorización al levante de la mercadería. En el año 2011, este indicador daba un resultado del 92% y al día de hoy (2016) el resultado es del 94%. n Otro indicador del proyecto que no surge del cuadro de mando integral es

el del porcentaje de operaciones seleccionadas por canal rojo y naranja. Al inicio del proyecto, el 35% de las operaciones se seleccionaban por canal rojo y naranja, en el 2016, este porcentaje es del 12%.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta unidad se presentó el proyecto de implementación del sistema de gestión de riesgo definido por la Aduana de Uruguay (SIIA), el cual involucró el desarrollo de un software específico y una serie de herramientas complementarias. El SIIA es un software que tiene la capacidad de recibir información, analizarla y en base a los perfiles de riesgo cargados al sistema sugerir/determinar los controles a realizar en las operaciones de comercio exterior, ya sea previo, durante o luego del despacho de la mercadería. El SIIA fue concebido en el proceso de planificación estratégica de la Aduana uruguaya y como forma de alcanzar los objetivos estratégicos: n Control efectivo, inteligente y ágil. n Aprovechar tecnologías al máximo. n Implementar normativa y procesos ágiles. n Innovar en soluciones y gestión aduaneras.

Esta herramienta se complementa con otras, como el Historial de Cumplimiento Aduanero, el Protocolo Operativo Estándar, el sistema de Trazabilidad de la Carga, el sistema de información Mantis y la política de control de depósitos. Estas herramientas integradas, junto a la labor de los analistas de riesgo, componen el modelo de gestión de riesgo. 30

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UNIDAD III AUTOMATIZACIÓN DEL PUERTO DE MONTEVIDEO (ACCESO MACIEL)

Objetivos de aprendizaje En esta unidad se busca transmitir la experiencia en la gestión de un proyecto de alta complejidad, dada la gran cantidad de involucrados del ámbito público y privado que participaron. También fue un Proyecto complejo (Recurso complementario. Anuario2016) por la gran cantidad de cambios que surgieron en diversos aspectos y que también fue necesario gestionar: n Selección de expertos para brindar apoyo en el diseño e implementación del

proyecto. n Cambios en los mecanismos de intercambio de información y selección del

software apropiado. n Modificaciones de infraestructura y búsqueda de la mejor solución en con-

junto con los involucrados. n Sensibilización a los organismos públicos y privados involucrados en el pro-

yecto.

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III.1. Relación entre el proyecto y la estrategia organizacional Tal como se mencionó en el módulo I, ante los desafíos constantes que se plantean por el crecimiento de los flujos del comercio mundial, Uruguay ha establecido con determinación la visión de desarrollarse como polo logístico regional. Su ubicación estratégica en América del Sur y a nivel regional dentro del MERCOSUR, hace que esta visión tenga un gran potencial de concreción. Para lograr este cometido, no sólo es necesario contar con infraestructura adecuada, sino que es necesario contar con procesos tecnológicos y personas enfocadas a la facilitación del comercio, a la optimización de los tiempos y los costos de todos los agentes involucrados en las operaciones de comercio exterior. Dentro de esa concepción, el Puerto de Montevideo emerge como el principal puerto de entrada y salida de mercaderías del país y con potencial para proyectarse a nivel regional. En este nuevo marco, la actividad de la Aduana busca acompasar este desarrollo y transformarse de modo tal de generar procedimientos que aseguren la continuidad de los flujos comerciales, buscando equilibrio entre libertad del comercio y el control fiscal. En este marco se desarrolló el Proyecto Puerto de Montevideo, el cual, mediante la incorporación de tecnología para el control del movimiento de las mercaderías, la transmisión de información entre organismos, el rediseño del layout y de los procesos y la incorporación de barreras automáticas, ha permitido darle fluidez a la circulación de las mercaderías por un acceso. Cabe señalar que el proyecto fue implementado y la nueva operativa de control está en funcionamiento en el acceso Maciel.

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III.1.1. Objetivos estratégicos y cuadro de mando integral Como parte de la metodología de trabajo que ha incorporado la Aduana, en forma previa al desarrollo de un proyecto, siempre se debe analizar la vinculación de estas iniciativas con los objetivos estratégicos definidos por la Aduana como parte de su estrategia organizacional. En este caso, el Proyecto Puerto de Montevideo se vincula muy estrechamente con los siguientes objetivos estratégicos: n Desplegar un control efectivo, inteligente y ágil; mediante la incorporación

de tecnología, el intercambio de información con otros organismos, el rediseño de los procesos y el layout del puerto se logró agilizar la circulación y seleccionar mejor los controles que se realizaban en el acceso. n Aprovechar tecnologías al máximo; se incorporó un software que recibe in-

formación de la Autoridad Portuaria y de la Aduana y mediante el análisis de los procesos determina los controles a realizar, asignando carriles de acceso expreso o de control. n Implementar normativa y procesos simples; mediante el rediseño del pro-

ceso de control y con el nuevo proceso de transmisión de información se ha simplificado la tarea del funcionario aduanero y de los operadores de comercio exterior involucrados. n Innovar en soluciones y gestión aduanera, a partir de la experiencia del

Puerto de Valencia, se decidió adoptar una solución similar al Puerto de Montevideo.

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III.1.2. Proyectos y dinámica organizacional El Proyecto Puerto de Montevideo tuvo como objetivo general la elaboración e implementación de un plan de racionalización de la operativa en el Puerto de Montevideo a través de la modernización de procedimientos que combinan la simplificación y facilitación del comercio con el control y la seguridad a través de la creación de un sistema aduanero electrónico que permite la trazabilidad y fiscalización de las mercaderías que circulan a través del puerto y por los corredores logísticos vinculados al mismo. A efectos de un avance ordenado del proyecto, se realizó un análisis de los diferentes accesos y se definió en esta primera etapa comenzar con la instalación de automatismos en el acceso Maciel. Figura 2. Plano del Puerto de Montevideo y accesos

Fuente: Dirección Nacional de Aduana, 2014.

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Descripción de la operativa portuaria

Acceso Maciel

Acceso Florida

Acceso Norte

Acceso Washington

Acceso Yacaré Acceso Colombia

• El movimiento principal del acceso se debe a la entrada y salida de contenedores para la terminal TCP. • Mejoras en el acceso Maciel debido a la creación de una nueva oficina para la realización de los controles de la operativa de importaciones, exportaciones y tránsitos. • Antes, los camiones que ingresaban al recinto portuario realizaban un recorrido inverso y sus conductores debían detenerse, bajar, realizar el trámite y luego continuar, mientras que ahora el cambio en el procedimiento de control permite agilizar toda la operativa, ahora los conductores de los camiones no bajan y realizan el trámite directamente desde las cabinas de sus vehículos. • Dicho proyecto se realizó entre la Dirección Nacional de Aduanas y la Administración Nacional de Puertos (ANP), con participación de Prefectura Nacional Naval y la Intergremial de Transporte Profesional de Carga, cuya principal finalidad es facilitar y agilizar la operativa de comercio exterior mediante el fortalecimiento de los mecanismos de control. • Es el acceso con mayor movimiento del puerto. Por intermedio de éste se producen las entradas y salidas de contenedores a los muelles públicos, cuyo principal operador es MONTECON4. Sumando a todo la mercancía suelta, pesca, productos agrícolas y ganaderos. • Horario: 24 horas, sujeto a habilitación. • Éste es uno de los proyectos más avanzados de la ANP. Consta de un área de acceso que ordenará el tráfico en el puerto de Montevideo. Permitirá una mayor disponibilidad para los espacios de carga en el puerto y será un corredor único de ingreso. • Son 12 hectáreas de relleno sobre la bahía. Se instalarán balanzas y servicios para los transportistas, a su vez funcionará como control de cargas y trámites. La intención es centralizar todos los procesos del puerto en el mismo lugar. • Opera con granel, palos de madera, chipiado, ganado en pie. • Actualmente su utilidad no es muy elevada, dado que no se encuentra abierto el turno completo, posee baja infraestructura. Se encuentra operando con la entrada de contenedores vacíos de TCP, y camiones con material de construcción para las obras que está llevando a cabo la terminal portuaria. La salida de camiones es imposible debido a que no se puede girar a la izquierda, y los camiones grandes no pueden circular más allá de la curva que existe pasando Washington. • Sólo para pasajeros. • El movimiento no es elevado, y es difícil que aumente debido al acceso que posee desde la Rambla.

Página web de MONTECON: http://www.montecon.com.uy/

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Antes del inicio del proyecto, en el acceso Maciel se contaba con una balanza y un puesto de aduana a la entrada y lo mismo a la salida; todos los vehículos que entraban o salían debían detenerse en la balanza de ingreso o egreso a realizar la respectiva pesada de la mercaderia y luego en el puesto de aduana correspondiente a entregar la documentación exigida en formato papel, es decir, que en pocos metros había dos detenciones por cada vehículo que entrara o saliera del Puerto de Montevideo por el acceso Maciel. Para iniciar las tareas y llevar adelante el proyecto de mejora planteado fue necesario realizar las siguientes tareas: n Relevamiento de los procedimientos aduaneros en el puerto de Montevi-

deo. n Identificación de la tecnología e infraestructura disponibles. n Relevamiento de sistemas informativo disponibles. n Determinación del layout portuario actual. n Relevamiento de la normativa vigente. n Rediseño y documentación de los proceso aduaneros del puerto. n Establecimiento de requerimientos tecnológicos y de infraestructura. n Diseño de la plataforma tecnológica necesaria para dar soporte a los proce-

sos. n Racionalización del layout portuario. n Armonización y actualización de la normativa vigente. n Implementación de los procesos diseñados. n Adquisición e implementación de tecnología e infraestructura. n Desarrollo de sistemas informáticos diseñados.

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n Implementación del nuevo layout portuario. n Implementación de la nueva normativa. n Establecimiento de mecanismos de medición y control. n Instalación de un Centro de Monitoreo para el control y toma de decisiones

sobre el funcionamiento del SGA. A efectos de avanzar en la elaboración del diagnóstico y la propuesta de la solución final se trabajó con el apoyo de la Fundación Valencia Port5 de España y para la implementación de automatismos y desarrollo del software con un consorcio de empresas nacionales y españolas. Además de la colaboración de estos dos grupos, también fue fundamental haber contado con la participación de todos los actores que están vinculados en la actividad portuaria (tanto pública como privada), en materia de aportes y soluciones específicas para cada sector. Un socio clave para la exitosa implementación del este proyecto fue la Administración Nacional de Puertos (Autoridad Portuaria de Uruguay), con la que se hicieron las siguientes modificaciones fundamentales al funcionamiento anterior: n Supresión del requerimiento de presentación del manifiesto en papel. n Creación de un procedimiento simplificado para el control integrado de con-

tenedores entre la DNA y la ANP antes de su salida del recinto. n Unificación de la información para el control de accesos a través de la orden

de trabajo, sistema de la ANP. n Mejora simultánea de la seguridad en los accesos y la efectividad y rapidez

de los controles.

Página web de la Fundación: http://www.fundacion.valenciaport.com/

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n Reordenación de la circulación en los accesos. n Reubicación y mejora de servicios ofrecidos:

o Colocación del precinto electrónico. o Reingeniería vial. Figura 3. Esquema de funcionamiento para entrada y salida del acceso Maciel

Fuente: Miguel Llop, Fundación Valencia Port, 2014.

Para el caso de la entrada, el despachante de aduana envía la solicitud de orden de trabajo al sistema de ANP, éste controla que esté correcta y si es así se autoriza el ingreso al puerto. Una vez en puerto realiza el pesaje de la operación y envía la información al software de gestión de automatismos, el cual, en base a las definiciones de riesgo tomadas por la Aduana, le asigna el carril correspondiente (Carril expreso, Carril con control de Aduana o detención en el Área de espera vigilada) y luego envía la información a la Aduana para el registro de la operación.

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Figura 4. Layout actual del acceso Maciel

Fuente: Miguel Llop, Fundación Valencia Port, 2014.

Como puede apreciarse al día de hoy, para la entrada se cuentan con dos balanzas, un carril de retorno para las operaciones incompletas o con falta de información; dos carriles de ingreso expreso (sin detención en aduanas), un carril de control en Aduana (debe presentar alguna documentación para poder ingresar) y un carril de espera vigilada (operaciones que son estudiadas más en profundidad y que pueden terminar con la apertura de la carga). Para el caso de la salida también se cuenta con dos balanzas, un carril de retorno, dos carriles expresos, un carril de control de aduanas y un carril de espera vigilada. Como en todo proyecto de incorporación de tecnología, deben preverse las posibilidades de falla, es en ese caso que el operador del Centro de Monitoreo del SGA es quien toma las decisiones ante un inconveniente del sistema.

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Figura 5. Captura de pantalla del SGA

Fuente: Miguel Llop, Fundación Valencia Port, 2014.

La incorporación de tags obligatoria a todos los vehículos que circulan por el acceso, la colocación de lectores OCR (lectores de reconocimiento óptico de caracteres), las barreras automáticas y el envío de la información en forma electrónica y el compartir esta información entre la Aduana y la Autoridad Portuaria (ANP) han permitido agilizar los controles que se realizan en el acceso, tener la trazabilidad de las cargas que circulan por el puerto y dinamizar la operativa.

III.2. Lecciones aprendidas y proyectos Un proyecto de estas características genera un gran impacto en la operativa de comercio exterior y todos los operadores involucrados, por lo que es fundamental analizar la relación con los interesados y conocer las lecciones aprendidas durante la implementación de un proyecto tan complejo que abarcó modificaciones de tecnología, normativa y de infraestructura.

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III.2.1. Gestión de interesados Este proyecto, por sus características, tiene un gran impacto en muchos actores de la comunidad de comercio exterior y, por supuesto, en los propios funcionarios de la Aduana. Lo primero que se hizo en este tema fue identificar la lista de interesados para luego definir las acciones a tomar con cada uno. Se identificaron los siguientes grupos: n Administración Nacional de Puertos. n Prefectura Nacional Naval. n Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. n Ministerio de Transporte y Obras Públicas. n Cámaras de Transporte Internacional Carretero. n Sindicatos de chóferes. n Despachantes de aduana. n Terminales portuarias. n Agentes de carga.

Como en todo proyecto, el impacto o involucramiento de los interesados no siempre es el mismo. En este caso, la ANP, por las características de la operativa, por ser quien gestiona el recinto portuario y por la decisión de unificar el envío de información a través del software utilizado por ellos, pasó a ser un socio estratégico en este proyecto, por este motivo se lo incluyó desde el primer momento como parte del equipo del proyecto, participando en todo momento de la toma de decisiones y realizando importantes aportes.

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La Prefectura Nacional Naval, organismo dependiente de la Armada Nacional (Ministerio de Defensa Nacional), cumpliendo funciones de autoridad marítima, tiene a su cargo la Policía de Navegación, rigiendo el ingreso de buques al puerto (pilotaje), así como el de los controles de seguridad en los accesos. Por su importante rol en el control de acceso, se le involucró desde el primer momento, participando desde los talleres de presentación del proyecto, reuniones informativas acerca de los avances y una capacitación para definir su rol en el nuevo esquema de funcionamiento del puerto. El Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) tiene la responsabilidad de elaborar y aplicar programas de protección sanitaria y fitosanitaria para el sector agropecuario, agroindustrial y pesquero, así como de controlar y supervisar el cumplimiento de las normas sanitarias y fitosanitarias, las normas de calidad de insumos agrícolas, y productos veterinarios, y las normas sobre residuos de plaguicidas en productos vegetales y ciertos zooterápicos. Tiene un espacio dentro del puerto (acceso Florida) para realizar sus controles, por lo que fue necesario el trabajo con este organismo para definir el flujo de circulación de las cargas que entran y salen por el acceso Maciel y en qué momento realizarían los controles de MGAP. El Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) de Uruguay tiene a su cargo el desarrollo y la planificación de obras públicas de infraestructura con el fin de promover el desarrollo nacional. Por este motivo, y como el Proyecto Puerto Montevideo tiene impacto no sólo en la circulación intraportuaria sino también en la circulación en el entorno a los accesos al puerto, se involucró al MTOP a efectos de contar con su apoyo al proyecto. Cámaras de Transporte Internacional Carretero y Sindicatos de chóferes, son los dueños y quienes conducen en el acceso Maciel, dado el cambio en las condiciones de infraestructura y el cuidado necesario para no dañar los automatismos colocados, se trabajó con estos dos grupos en las definiciones de espacio y radios de giro necesarios para hacer viable el funcionamiento del proyecto.

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Despachantes de aduana y agentes de carga, son quienes deben transmitir la información para realizar las operaciones, con el nuevo esquema propuesto de intercambio de información entre organismos, se definieron algunos requisitos en cuanto a las características sobre cómo enviar la información, y es por eso que hubo que trabajar en forma conjunta con estos grupos a efectos de asegurarse la calidad de la información. Adicionalmente, con los despachantes de aduana hubo que gestionar el traslado de la oficina de Gestores, que anteriormente se encontraba dentro del acceso, a efectos de disponer del espacio físico necesario para la correcta circulación en el puerto. En relación a las terminales portuarias, en Uruguay hay dos grandes terminales, terminal Cuenca del Plata y Montecon. La primera se ubica al lado del acceso Maciel, es decir, que la mayoría de la carga que entra y sale por ese acceso proviene de esta terminal, por lo que fue necesario el trabajo coordinado con ellos a efectos de resolver algunos temas de ingreso y salida para evitar que se formaran cuellos de botella en el ingreso y salida de la terminal y también se debió gestionar un espacio para la colocación de la oficina de precintadores en un lugar que no afectara la circulación dentro del acceso Maciel. En tanto que con Montecon el trabajo se centró en la comunicación y explicación del porqué de la decisión de iniciar por el acceso Maciel y no por Florida, que es el lugar en que se encuentra esta terminal.

III.2.2. Importancia de las lecciones aprendidas En proyectos tan complejos como el descrito en esta unidad, suelen registrarse una cantidad importante de lecciones aprendidas de las que es importante tomar nota. Es importante trabajar y explicitar los beneficios del proyecto de forma clara y objetiva; a lo largo de este proyecto, uno de los principales beneficiarios no comprendió las ventajas que iba a obtener con las modificaciones planteadas y en lugar de apoyar la iniciativa, planteó algunas resistencias. Ante esto, el equipo de proyecto se acercó y explicitó en forma objetiva y clara las ventajas del mismo, logrando luego de esta instancia un aliado fundamental para la buena implementación. 43

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En los proyectos que involucran cambio de infraestructura y en la circulación, debemos trabajar con los afectados directos y testear en el campo previo a iniciar las modificaciones. Cuando se planificó la primera versión de carriles de ingreso y egreso, se hizo utilizando las medidas estándar a nivel internacional para camiones, pero al momento de presentar el proyecto a los transportistas, éstos manifestaron la imposibilidad de conducir y maniobrar en este espacio. Ante este planteamiento se resolvió realizar una serie de pruebas con la colaboración de los transportistas de carga en el espacio físico donde se iban a montar los automatismos y el resultado de esta prueba fue que efectivamente el planteo realizado por este grupo de interés era de recibo y se ajustaron las medidas previstas inicialmente. Al momento de realizar el proceso de selección para contratar empresas para trabajar en el proyecto, es fundamental solicitar en detalle formación, antecedentes y dedicación del equipo de trabajo. Al momento de la selección de una de las empresas que colaboraron en la implementación del proyecto, se consideraron los antecedentes de la empresa en este tipo de trabajo y su experiencia, pero una vez contratada la misma, se presentaron algunos inconvenientes dado que algún miembro del equipo designado no estaba interiorizado totalmente con las características de este proyecto. En la gestión de proyectos complejos, es necesario conformar un equipo multidisciplinario en el que estén representados todos los involucrados directos. En el caso del proyecto descrito en esta unidad, la Aduana iba a hacer modificaciones en la circulación, infraestructura y en los sistemas de gestión de información de la operativa de comercio exterior y del puerto; claramente la ANP era un socio estratégico para la correcta gestión del proyecto y toma de decisiones y por ese motivo se lo incluyó desde el inicio como parte del equipo de gestión del proyecto.

III.3. Impacto de los proyectos La manera más objetiva de medir el impacto de los proyectos, de acuerdo a lo desarrollado en el módulo 2, es a través de indicadores. Podemos analizar el impacto

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en la estrategia organizacional a través de los indicadores del cuadro de mando integral, como así también a través de indicadores específicos del proyecto.

III.3.1. Cómo medir el impacto de los proyectos En el caso de este proyecto podemos decir que tiene una relación directa con el indicador del CMI Agilidad en Controles, que mide el porcentaje de operaciones aduaneras que se despacha en menos de ocho horas, entendiendo como despacho el tiempo que transcurre entre la solicitud de canal y la autorización al levante de la mercadería. En el año 2011, este indicador daba un resultado del 92% y al día de hoy (2016) el resultado es del 94%. Pero también se puede medir el impacto a través de indicadores específicos de cada proyecto, es así que podemos mencionar los siguientes impactos directos del proyecto. Se redujo la cantidad de controles que se realizaban en el acceso Maciel, a modo de ejemplo podemos citar que en un mes anterior a la implementación del proyecto se controlaban 3.334 movimientos de entrada y 3.750 movimientos de salida; con el nuevo esquema se controlan 194 movimientos de entrada y 3.200 van a carril expreso y 950 movimientos de salida y los 2.800 restantes pasan por carril expreso. Pero si consideramos que el tiempo de detención en cada control es de unos 5 minutos en promedio, podemos decir que el proyecto genera un ahorro en tiempos de la operativa de unas 6.000 horas al año. Pero, además, si consideramos que la hora del chófer del camión que no debe detenerse más esa cantidad de tiempo en el acceso es de 35 dólares, concluimos que el proyecto genera un ahorro promedio para las empresas de transporte de unos 210.000 dólares americanos al año.

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Si además consideramos las ventajas en la circulación, en la agilidad en la disponibilidad de la mercadería y otros, podemos decir que este proyecto está generando un gran impacto en toda la operativa de comercio exterior del país.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD A lo largo de esta unidad vimos el proceso de implantación de Proyecto Puerto de Montevideo. Proyecto que buscó mejorar la eficiencia, calidad y seguridad de Puerto de Montevideo ofreciendo servicios accesibles y transparentes para toda la comunidad portuaria. Logrando que sea más competitivo, eficiente y preparado para el futuro. Se trató de un proyecto complejo, que tuvo impacto en toda la operativa de comercio exterior del país y que involucra a gran cantidad de actores públicos y privados. La solución final consistió en la colocación de automatismos, intercambio de información electrónica y rediseño de la infraestructura portuaria en el acceso, para lograr esto fue fundamental el buen gerenciamiento del proyecto por parte de la Dirección Nacional de Aduanas; el compromiso de su equipo; el financiamiento y la coalición pública-privada que tiene intereses comunes en la modernización y automatización del Puerto de Montevideo. A manera de síntesis dejamos el esquema antes (figura 6) y después (figura 7) del ingreso de mercadería por el acceso Maciel.

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Figura 6. Esquema de funcionamiento anterior a la implementación del proyecto

Fuente: Miguel Llop, Fundación Valencia Port, 2014.

Figura 7. Esquema actual de funcionamiento

Fuente: Miguel Llop, Fundación Valencia Port, 2014.

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UNIDAD IV E-COMMERCE

Objetivos de aprendizaje En esta unidad se busca que los participantes interioricen la importancia del papel de la Aduana en la implementación de nuevas operativas del comercio exterior y el rol que juega como dinamizador de la economía de un país. Para esto se pretende que comprendan lo siguiente: n la importancia de diseñar procesos claros y ágiles, n toda nueva operativa, por más sencilla que parezca, puede ser usada para

fines que dañan la seguridad, salud o ingresos fiscales de un país, n las dificultades que se presentan al trabajar con toda la población y no como

está acostumbrada la Aduana, con agentes especializados en declaraciones aduaneras.

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VI.1. Relación entre el proyecto y la estrategia organizacional Muchas empresas están viendo en las plataformas web un canal alternativo para potenciar sus ventas o iniciar de esta forma sus actividades comerciales, ya sea a través de sus propias páginas o de plataformas en las que se agrupan productos de distintas marcas y rubros que permiten que el cliente compre desde su hogar, ya sean éstos productos nacionales o extranjeros. De acuerdo a una encuesta de una consultora local de agosto de 2014, el 57% de las empresas uruguayas cuenta con sitio web, pero sólo el 4% ofrece la opción de venta de sus productos por este medio. Considerando el desarrollo de esta operativa en el resto del mundo, es de esperar que esta operativa vaya en aumento también en Uruguay. Desde el punto de vista de los riesgos que representan para la Aduana las compras online, debemos diferenciar los controles de acuerdo a si son compras en el mercado interno o compras en el exterior que ingresan a través de envíos postales o Courier. Tomando en cuenta el volumen de operaciones y los riesgos a que se puede ver expuesto el país (sanitarios, seguridad y fiscales), se ha resuelto la aplicación de gestión de riesgo a esta operativa y la conformación de una unidad especializada para el trabajo en el tema.

VI.1.1. Objetivos estratégicos y cuadro de mando integral De acuerdo a la metodología de trabajo descrita en el módulo, antes de iniciar un proyecto es fundamental su relación con los objetivos trazados por la organización, para asegurar la coherencia en los esfuerzos de trabajo: n Desplegar un control efectivo, inteligente y ágil, la operativa de compras por

internet es un fenómeno que a nivel mundial crece mes a mes, por lo que se

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hace fundamental desarrollar herramientas de control que brinden seguridad y que a la vez no obstaculicen la circulación de las mercaderías que no presentan riesgos. n Innovar en soluciones y gestión aduaneras para lograr el adecuado control

sobre estas operaciones que presentan gran diversidad de tamaño, mercadería y valor; se hace necesario desarrollar soluciones novedosas como la que describiremos en esta unidad.

VI.1.2. Proyectos y dinámica organizacional En el año 2012 y siguientes se elaboró la legislación que habilita el régimen de encomiendas postales internacionales en régimen de franquicia, esto es, sin pagar tributos. A partir de esa legislación comenzó a operar lo que es hoy la dinámica de ingreso al país de compras por internet provenientes de todo el mundo. A efectos de tener un mayor control, el Poder Ejecutivo estableció las condiciones que debía cumplir un envío para ser considerado como encomienda postal: n Envíos intercambiados por dos o más países. n Participación de operadores postales (públicos o privados). n Peso unitario que no exceda los 20kg.

Como así también las exigencias para poder ampararse al régimen de franquicia: n Sin fines comerciales. n Hasta 4 veces por año civil por persona física (a partir de 2017 se bajó a tres),

a excepción de libros y medicamentos de uso personal. n Valor de factura o declaración de valor que no exceda los USD 200 (doscien-

tos dólares de los Estados Unidos de América) para entrega Expresa y USD 50 para entrega No Expresa.

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n Persona física mayor de edad con cédula de identidad (uruguayo o naciona-

lizado). n No contenga productos gravados por IMESI (impuesto específico interno)

ni mercadería considerada prohibida. n La mercadería deberá estar acompañada por la documentación que acre-

dite el valor de la misma o declaración de valor en caso de obsequios. n En caso de que la encomienda contenga una compra, el pago de la corres-

pondiente mercadería deberá realizarse mediante el uso de tarjeta de crédito o instrumento de dinero electrónico internacional, emitido por una institución de intermediación financiera, empresa administradora de crédito o institución emisora de dinero electrónico regulada por el Banco Central del Uruguay. La titularidad del medio de pago deberá coincidir con el titular de la compra y con el destinatario de la encomienda. Para afrontar este nuevo desafío el proyecto se dividió en las siguientes etapas: 1. Definición de la información necesaria para Aduanas para la implementación de controles adecuados. 2. Elaboración de perfiles de riesgo para trabajar en base a selectividad. 3. Redacción del procedimiento de control a aplicar al régimen de encomiendas postales internacionales. 4. Creación de una Unidad especializada para atender la demanda creciente.

Desde el punto de vista de la Aduana, esta nueva operativa (Recurso complementario: Vídeo compras por internet) presentaba todo un desafío, ya que las estimaciones que luego se confirmarían hacían prever el ingreso de cientos de miles de paquetes por año. Ante esta situación se trabajó con las empresas de Courier y con el Correo Uruguayo acerca de los requisitos a exigir en cuanto a las características y calidad de la información a enviar a la Dirección Nacional de Aduana. Fue así que se definieron las variables necesarias para implementar un adecuado control. 51

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En paralelo, la unidad de Análisis de Riesgo desarrolló en conjunto con el proveedor informático un módulo en el sistema LUCIA para la definición de perfiles de riesgo en el régimen de encomiendas postales. Obviamente esto representó un gran desafío, ya que al ser una operativa nueva, no se contaba con antecedentes para la definición de perfiles de riesgo. Fue así que en la fase inicial del proyecto se recurrió a las recomendaciones de la Organización Mundial de Aduanas en la materia y a documentos de la Unión Postal Universal. En relación al procedimiento de control, se elaboró un documento que contempla el flujo de la mercadería que ingresa y determina los momentos en los cuales la Aduana ejerce sus potestades de control. La mercadería ingresa por el Aeropuerto Internacional de Carrasco (AIC) y de allí es enviada a las oficinas de Courier o del Correo Uruguayo en el aeropuerto. En el caso de las empresas de Courier, éstas envían electrónicamente la información de los paquetes y mediante análisis de riesgo se separan en aquellas que deben ser revisadas por aduana de las que quedan liberadas, las liberadas se escanean mediante el uso de escáner de rayos x previo a su liberación final y aquellas que quedan retenidas se cita al titular de la mercadería para inspeccionarla en su presencia. En el caso del Correo Uruguayo, se separan las encomiendas postales de gran tamaño de los pequeños envíos. Las encomiendas postales de gran tamaño se escanean al 100% y de allí quedan algunas retenidas y el resto se envía junto con los pequeños paquetes al Centro de Distribución Internacional del Correo. Una vez los paquetes arriban al Centro del Correo, se envía en forma electrónica la información de los envíos y allí se aplica selectividad en base a perfiles de riesgo, quedando paquetes liberados y retenidos, a los cuales se les da el mismo tratamiento que para el caso de los Couriers. Ante esta operativa que mueve más de 300.000 envíos al año, la Aduana se vio en la necesidad de crear una Unidad especializada para atender en forma adecuada la demanda que genera esta cantidad de envíos. Es así que se crean dos equipos en la Unidad con los siguientes cometidos específicos.

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Equipo para rediseño de proceso y mejoras en el control n Rediseñar el Procedimiento de Intercambio de Información y Control en el

Correo de forma de asegurar el control del 100% de la mercadería que ingresa del exterior y luego tiene como destino el mercado local. n Mejora en los criterios de selectividad a partir de recomendaciones OMA,

Unión Postal y experiencias de otras Aduanas. n Mejora en los requisitos de información a ser remitida por el Correo a la

DNA. n Incorporación de equipo de Tecnología no Intrusiva. n Capacitación y concientización a funcionarios de la DNA y otros organismos

sobre la importancia de mejorar los controles. Equipo para atender la comercialización de artículos extranjeros en webs locales n Redactar un protocolo de actuación que servirá de guía para definir los pa-

sos a seguir en el desarrollo de las investigaciones. n Solicitar los accesos necesarios para el desarrollo de la actividad. n Definir un listado de las principales páginas/medios a controlar. n Establecer los contactos necesarios con las unidades internas y organismos

externos para asegurar las mejores herramientas. La implementación de todas estas etapas en forma coordinada le ha permitido a la Aduana estar en condiciones de controlar el ingreso de mercadería proveniente en ésta por este nuevo tipo de operativa, lo que demuestra la capacidad de la Dirección Nacional de Aduanas de adaptarse ágilmente a los nuevos tiempos del comercio exterior.

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VI.2. Lecciones aprendidas y proyectos Como en todo proyecto es fundamental el trabajo con los involucrados directos e indirectos del proyecto y el registro de las lecciones aprendidas.

VI.2.1. Gestión de interesados Al tratarse de una operativa nueva, hubo que construir toda la lógica de funcionamiento para el ingreso de mercadería por encomienda postal internacional en régimen de franquicia desde cero. Esto, si bien puede presentar una dificultad por el desconocimiento, a la vez es una oportunidad de construir la metodología de trabajo en forma conjunta con los interesados desde el primer momento. Los grupos identificados fueron: n Empresas de Courier. n Correo Uruguayo. n Potenciales usuarios del régimen de franquicia. n Funcionarios aduaneros.

Con las empresas de Courier se trabajó en una serie de reuniones para definir la información que debían remitir a la Aduana, en qué formato y por qué vía, ya que son ellos quienes tienen la descripción de la mercadería, la información del titular, el valor y el tipo de operación. El trabajo con el Correo Uruguayo fue más cercano, y si bien se trabajó en aspectos similares en cuanto a la información a remitir a la Aduana, el trabajo fue más complejo, ya que no son ellos los que cuentan con la información, sino que es el comprador quien se registra en la web del correo y carga la información; el trabajo vino dado en la definición de los campos a exigir en la web del correo y el momento de la transmisión.

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En relación a los potenciales usuarios, el trabajo fue de comunicación acerca de los límites al uso de la franquicia en cuanto a cantidad de envíos y características de las mercaderías que pueden ampararse al régimen. Se trabajó en comunicación gráfica, audiovisual y se contó con la colaboración del Correo y las empresas de Courier para asegurarse de llegar a los usuarios. Con los funcionarios aduaneros que trabajan en el control de estas operaciones se hizo un trabajo en diversos aspectos. Temas normativos para capacitarlos en los límites del régimen, capacitación en el uso del módulo de encomiendas del sistema LUCIA, talleres sobre funcionamiento y aplicación del procedimiento y cómo actuar ante las diferentes situaciones que pueden presentarse.

VI.2.2. Importancia de las lecciones aprendidas En este proyecto, relacionado a una operativa tan reciente, se han registrado las siguientes lecciones aprendidas: n Para el caso de iniciativas en las cuales los usuarios potenciales pueden ser

toda la población, los esfuerzos de comunicación para explicar el alcance de la operativa no siempre son suficientes. Los esfuerzos de comunicación para llegar a los usuarios del sistema descritos en el apartado anterior no fueron suficientes y con cierta frecuencia se presentan problemas en la operativa por declaraciones incompletas o con errores presentados por los usuarios. n Es fundamental la definición clara y precisa de los requerimientos técnicos

de los sistemas para evitar dobles interpretaciones. Para el caso de operaciones que no se pueden amparar al régimen de franquicia, éstos deben pagar un ficto, el cual se liquida en la página del Correo, por un error de interpretación al momento del desarrollo el cálculo estaba tomando una base imponible menor a la que correspondía al no considerar el flete.

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VI.3. Impacto de los proyectos Dado el poco tiempo que hace que funciona este régimen, no se ha definido un indicador asociado al cuadro de mando integral para medir el impacto directo de esta operativa con la estrategia organizacional, sin embargo, sí contamos con algunos indicadores específicos de las compras por internet y los controles que sobre ellas se realizan.

VI.3.1. Cómo medir el impacto de los proyectos La cantidad de envíos continúa en aumento desde la implantación del régimen, a modo de ejemplo, si se compara el primer trimestre de 2016 con el mismo período de 2017, el incremento fue del 20%. El porcentaje de envíos retenidos por criterios de riesgo se ha mantenido estable en torno del 9%. Durante el año 2016, 141.000 personas realizaron compras por internet utilizando el régimen de franquicia por un monto superior a los 30 millones de dólares americanos. Gracias a los controles que se realizan sobre este tipo de envíos fue posible detectar una nueva ruta para el ingreso de drogas sintéticas. La maniobra consistía en enviar pastillas en encomiendas postales que luego eran distribuidas a la región a través de pasajeros por vía aérea o marítima.

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SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta unidad se presentó la manera en que la Aduana implementó el régimen de compras por internet y los controles necesarios para evitar desvíos al régimen de franquicia. Para ello se trabajó en la documentación de los procedimientos, la definición de los controles y la creación de una Unidad especializada para atender este tipo de operativa. La Aduana debió adaptarse rápidamente a un nuevo tipo de operativa que mueve más de 300.000 envíos por año a efectos de lograr cumplir con sus cometidos de control y facilitación. Para ello fue fundamental la creación de una Unidad específica de Aduana y el trabajo lado a lado con los interesados, tanto empresas, organismos del Estado y usuarios potenciales.

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UNIDAD V ASISTENCIA TÉCNICA

Objetivos de aprendizaje En esta unidad se busca compartir el trabajo y la disposición de la Aduana de Uruguay de colaborar a partir de sus experiencias y lecciones aprendidas a lo largo del Proceso de Modernización (Recurso complementario: Vídeo Institucional) que viene implementando desde 2010 con otras Aduanas de la región. Para ejemplificar las acciones que se vienen desarrollando se presentarán diferentes esquemas de colaboración con los siguientes países: n Colombia. n Chile. n Bolivia. n República Dominicana.

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V.1. Relación entre el proyecto y la estrategia organizacional En estos años de trabajo intenso que ha significado el Programa de Modernización de la Dirección Nacional de Aduanas de Uruguay, la Institución ha obtenido importantes logros, y también frustraciones, que han permitido capitalizar conocimientos y aprendizajes en los funcionarios de la DNA. En la década de los años noventa la Aduana uruguaya donó total o parcialmente su sistema informático aduanero LUCIA a las Aduanas de Costa Rica y Panamá. Actualmente ponemos a disposición de otras Aduanas nuestros conocimientos, experiencias y tecnologías para su modernización.

V.1.1. Objetivos estratégicos y cuadro de mando integral Alineado con la Visión 2020 de la Aduana, que en una parte de su redacción dice: “[…] seremos reconocidos internacionalmente como una aduana modelo y abierta al mundo. Crearemos valor a través de la innovación sistemática en prácticas aduaneras y en herramientas de gestión y brindaremos asistencia técnica en forma permanente...”, y gracias a la experiencia recogida en los años anteriores, la Aduana ha decidido iniciar un Proyecto de Asistencia Técnica con la capacidad de adaptarse a las necesidades del solicitante, producto de la diversidad de temas en la cual la organización cuenta con funcionarios capacitados. Este proyecto está alineado con el objetivo estratégico Ser proactivos y efectivos en la gestión de la red, su descripción es la siguiente: Desde todas las áreas, divisiones y departamentos, debemos ser efectivos en la impulsión del desarrollo de una estrecha red de colaboración con los grupos de interés externos clave: n con la comunidad de comercio exterior en Uruguay, promoviendo debates

y buscando innovaciones conjuntas; 59

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n con las otras instituciones del Estado con las que existen oportunidades de

colaboración para un mejor logro de los cometidos de ambas partes; n con la red de Aduanas del resto del mundo, para un intercambio fluido en

temática aduanera.

V.1.2. Proyectos y dinámica organizacional Para poder estructurar este proyecto fue fundamental contar con un equipo técnico con conocimiento y capacidades a la altura del desafío que se planteaba la Dirección Nacional y un líder de proyecto que definiera claramente las prioridades y oportunidades, de forma de poder cumplir con la asistencia técnica solicitada y a la vez equilibrar el funcionamiento interno de la organización. Es así que el liderazgo lo asumió el director nacional, quien por su posición posee una extensa red de contactos y conocimiento sobre las realidades de otras Aduanas de la región y del mundo y en base a las solicitudes o consultas que recibe define el equipo de trabajo. Como se mencionó oportunamente, la implementación de los proyectos descritos en este módulo y a lo largo de todo el curso, le ha dado una experiencia y capacidad a los funcionarios de la Aduana de Uruguay que, sumado a su preparación y capacitación, han hecho de ellos personas con conocimientos que merece la pena compartir. La Aduana cuenta al día de hoy con diverso tipo de experiencias de asistencia técnica a países amigos. A partir de una visita de un funcionario de la Aduana de Uruguay a Colombia, el cual en una reunión explicó las bondades del sistema LUCIA y el Módulo de Gestión de Riesgo, la DIAN decidió conformar un equipo de trabajo para visitar Uruguay y conocer de cerca el sistema y la gestión que los funcionarios aduaneros realizan en el Módulo de Gestión de Riesgo del sistema LUCIA. Como resultado de la visita, la DIAN resuelve iniciar el proceso para solicitar la donación del Módulo de Gestión de Riesgo concomitante a la Dirección Nacional de Aduanas de Uruguay (propietario del sistema LUCIA). Una vez cumplida la etapa formal, se inició la conformación de equipos

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técnicos en ambas aduanas y se estableció un cronograma de trabajo con visitas de funcionarios de la Aduana de Uruguay yendo a trabajar a Colombia. Desde fines de 2016 está instalado un Piloto por el cual la Aduana de Colombia está gestionando sus riesgos en una de sus administraciones aduaneras mediante el módulo concomitante desarrollado por la Aduana de Uruguay. Se ha planificado para 2018 que los sistemas estén totalmente integrados y que la gestión de riesgos en la DIAN para el despacho concomitante se realce en base al modelo de la Aduana de Uruguay, obviamente con las especificaciones y características de Colombia. Precinto Electrónico con la Aduana de Bolivia, en el año 2016 se recibió en Montevideo al equipo de funcionarios aduaneros de Bolivia responsables de la implementación del Precinto Electrónico en su país. Fue una semana intensa de trabajo en la cual se intercambiaron experiencias y opiniones sobre diversos temas relacionados acon el proyecto: procedimientos, software, georreferencia, servicios de precintado, funcionamiento del precinto, establecimiento de rutas, esquema de trabajo y montaje del Centro de Monitoreo, visita al Puerto de Montevideo para presenciar en la práctica la operativa de colocación, retiro y envío de señal del dispositivo al Centro de Monitoreo. Finalizada la visita, la Aduana de Bolivia realizó un Piloto y luego del Piloto solicitó nuevamente la cooperación de Uruguay a través de diversas consultas a distancia. Si bien en este caso no se ha concretado un proyecto colaborativo como en el caso de Colombia, se brinda asistencia a través de consultas a distancia. Con motivo de la próxima aplicación del control automatizado en el Puerto de San Antonio, autoridades chilenas visitaron la Dirección Nacional de Aduanas, con el fin de lograr un acuerdo que les permita obtener asistencia técnica de nuestros expertos. La delegación chilena mantuvo una reunión con un equipo de trabajo de la DNA, integrado por funcionarios de las Áreas de Tecnologías de la Información, Gestión Operativa Aduanera, Gestión de Comercio Exterior, División de Procesos, Asesoría de Planificación Estratégica, Administración de Aduana de Montevideo, representantes de la Empresa Concepto, de Administración Nacional de Puertos e Indra. 61

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En dicha instancia funcionarios de la Administración de Aduana Montevideo realizaron una presentación sobre la experiencia obtenida en la aplicación del Piloto del Sistema de Gestión Automatizada (SGA) en el acceso Maciel, también se realizó un recorrido por las instalaciones del acceso Maciel y el Centro de Monitoreo, compartiendo información acerca del equipamiento, la tecnología aplicada y su operativa. Al día siguiente, la delegación chilena visitó la terminal de contenedores Cuenca del Plata (TCP), donde pudieron observar la operativa logística de la empresa. Finalmente se intercambiaron pareceres sobre el logro alcanzado, enfatizando la importancia del trabajo mancomunado con el sector privado, con los funcionarios aduaneros y con las otras instituciones vinculadas, en un proyecto complejo, y desafiante a la vez, para la economía nacional. En la reunión de cierre los integrantes de la delegación de Chile manifestaron el interés de que la DNA pueda asistir técnicamente al Puerto de San Antonio en gestión de interesados, aspectos contractuales, tecnológicos, de diseño de procesos y gobernanza, entre otros. A partir de la participación de un funcionario de la Asesoría de Planificación Estratégica en representación de la DNA en el taller de diseño y elaboración del Plan Estratégico Regional que se desarrolló en Santo Domingo, donde se expuso el modelo de Planificación Estratégica de Uruguay, basado en un modelo de gestión por resultados, se tuvo una reunión con el equipo de planificación estratégica y de gestión de proyectos de la DGA para intercambiar experiencias. En dicha reunión se acordó seguir en contacto y analizar la posibilidad de poder brindar una asistencia técnica entre Aduanas en temas de Planificación Estratégica y Gestión de Proyectos y luego se mantuvo contacto con la unidad de planificación de la DGA, intercambiando experiencias y documentos sobre planificación, proyectos, procesos y demás temas de aduanas.

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En setiembre de 2016, la Aduana de Uruguay fue invitada a participar en el Lanzamiento de la Comunidad de Gobierno en República Dominicana, para que exponga en dicho evento la experiencia de la gestión de proyectos como herramienta para la implementación de la estrategia organizacional en la DNA. Finalmente, en diciembre de 2016 se envió la Propuesta de asistencia técnica en Planificación Estratégica a la DGA y se analizó la forma más eficiente para llevar a cabo esta asistencia. Finalmente, la propuesta se está llevando a cabo con el apoyo del Fondo Monetario Internacional a partir de 2017. A diferencia de las unidades anteriores, éste es un proyecto que está en pleno desarrollo, por lo cual aún no se ha hecho el cierre de proyecto y la Aduana no se ha sentado a analizar lecciones aprendidas y resultados. Sin embargo, se entiende de suma importancia compartir estas experiencias dado que pueden despertar el interés de otros países y generar sinergias en pos de la modernización de las Aduanas de la región.

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SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta unidad se presentaron diversas experiencias de asistencia técnica iniciadas por la Aduana de Uruguay en apoyo a otros países en materias diversas. Se presentaron casos de asistencia en materia de Gestión de Riesgos, Automatización de Puertos, Precinto Electrónico y Planificación Estratégica y Gestión de Proyectos. La Aduana de Uruguay ha llevado adelante un intenso Programa de Modernización y entiende que compartiendo las experiencias adquiridas puede colaborar con las Aduanas de la región. Alineada con la Visión 2020, que en una parte dice “[…] seremos reconocidos internacionalmente como una aduana modelo y abierta al mundo. Crearemos valor a través de la innovación sistemática en prácticas aduaneras y en herramientas de gestión y brindaremos asistencia técnica en forma permanente...”, la Aduana de Uruguay ha iniciado esta serie de proyectos colaborativos con otros países.

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