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OPERADOR ECONÓMICO AUTORIZADO

MÓDULO 5

EL OEA COMO INSTRUMENTO OPERATIVO PARA LA ADUANA Y PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL Y GLOBAL DE LOS MERCADOS

AUTOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT). COORDINADOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL) (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org) AUTORA DEL MÓDULO Viviana López, Acreditada por la OMA como experta en OEA. COORDINACIÓN PEDAGÓGICA Y DE EDICIÓN El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www. indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

Copyright ©2016 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional. Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali

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Índice Índice de Figuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Presentación del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Objetivo general del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Preguntas orientadoras de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

UNIDAD I. EL OEA ELEMENTO GENERADOR DE ALIANZAS ENTRE LAS ADUANAS, LAS AUTORIDADES GUBERNAMENTALES E INTERGUBERNAMENTALES Y DEMÁS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES INVOLUCRADAS CON EL COMERCIO INTERNACIONAL Y LA SEGURIDAD DE LA CADENA DE SUMINISTRO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 I.1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 I.2. Modelos institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 I.3. La Gestión Coordinada de Fronteras y sus principales elementos . . . . . . . . . . 12 I.3.1. Alcance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 I.3.2. Requerimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 I.4. Ejemplos de gestión coordinada en fronteras y de programas OEA de alcance gubernamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 I.5. La Gestión Coordinada entre autoridades gubernamentales e intergubernamentales en el OEA: algunas preguntas y reflexiones . . . . . . . . . . . 16 I.6. Actividades en las que se debe trabajar conjuntamente entre las entidades de gobierno en un programa OEA gubernamental . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 I.7. Metodología para garantizar la intervención e inclusión de las autoridades que ejercen control sobre los diferentes sectores y actores suceptibles de aplicar a un programa gubernamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 I.8. Otros aspectos de coordinación a tener en cuenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 I.8.1. Comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

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I.8.2. Coordinación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 I.8.3. Capacitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

I.8.4. Retroalimentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 I.8.5. Canalización de la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 I.8.6. Recursos institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 I.8.7. Control y seguimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 UNIDAD II. EL OEA Y LA GESTIÓN DEL RIESGO ADUANERO, FISCAL Y PARAFISCAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 II.1. Contexto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 II.2. Principios orientadores y elementos de una estrategia de gestión integral del riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

II.3. Consideración de los riesgos fiscales y parafiscales dentro de una estrategia de Gestión Integral de Riesgos a partir de los programas OEA . . . . . . 28 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 UNIDAD III. EL OEA Y LA INTEGRACIÓN REGIONAL Y GLOBAL DE LOS MERCADOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 III.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 III.2. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 III.3. Fundamentos de la Estrategia Regional del Operador Economico Autorizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 III.4. Focalización, coordinación y concentración de esfuerzos internacionales para promover y fortalecer la figura de los Programas de Operador Económico Autorizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

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Índice de Figuras Figura 1.1. El OEA ejemplo de la Gestión Coordinada de Fronteras

Glosario ACAAT: Agencia Canadiense de Aduanas e Impuestos. ARMs: Acuerdos de Reconocimiento Mutuo. ARMM: Acuerdos de Reconocimiento Mutuo de carácter multilateral BID: Banco Interamericano de Desarrollo. CÁNADA-PIP: Partners in Protection (PIP) Program. CBSA: Agencia de Servicios Fronterizos de Canadá (Canada Border Services Agency). CFIA: Agencia Canadiense de Inspección Alimentaria. CIC: Departamento de Ciudadanía e Inmigración de Canadá. Código PBIP: Código Internacional para la Protección de Buques e Instalaciones Portuarias o (I.S.P.S.- International Ship and Port Facilities Security. DHS: Departamento de Seguridad Nacional de Estados Unidos (Department of Homeland Security). ESTADOS UNIDOS-CTPAT: Customs-Trade Partnership Against Terrorism Program. GCF: Gestión Coordinada de Fronteras. Marco Normativo SAFE: Conjunto de normas que buscan garantizar la seguridad y facilitación de la cadena logística a nivel mundial, sustentándose para ello en la asociación Aduanas-Aduanas y Aduanas-Empresas. El Marco SAFE establece principios y normas, y los presenta a los Miembros de la OMA para que los adopten como fundamentos básicos. MÉXICO-NEEC: Nuevo Esquema de Empresas Certificadas OEA, Operador Económico Autorizado: “… una parte involucrada en el movimiento internacional de mercancías cualquiera sea la función que haya asumido o en nombre de una Administración de Aduanas nacional y que cumpla las normas de la OMA o normas equivalentes de seguridad de la cadena logística. Los Operadores Económicos Autorizados incluyen, entre otros, a fabricantes, importadores, exportadores, corredores de comercio, transportistas, agrupadores, intermediarios, puertos, aeropuertos, operadores de terminales, operadores integrados, almacenistas y distribuidores”.

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OMA: Organización Mundial de Aduanas. Región LAC: Región de América Latina y Caribe. Talleres OEA APEC: Talleres Operador Económico Autorizado - Asia-Pacific Economic Cooperation.

Presentación del módulo Después de conocer la naturaleza de la figura del OEA y su desarrollo en términos de su implementación progresiva, este módulo presenta los lineamientos derivados de la incorporación del tercer Pilar del Marco SAFE 2015, como elemento esencial para la promoción de la cooperación entre las Aduanas y otros organismos gubernamentales e intergubernamentales, con el propósito de asegurar una respuesta gubernamental eficiente y eficaz de cara a los desafíos que en materia de seguridad debe afrontar la cadena de suministro.

La primeras experiencias de este proceso de cooperación se dieron en la región de las Américas y el Caribe - LAC específicamente en Colombia y después en la República Dominicana, en la actualidad han avanzado en este modelo países como Brasil, Costa Rica, y Jamaica, el propósito en su momento estaba orientado al logro de sinergias coordinadas entre las autoridades de control en las fronteras, dentro de los diferentes ámbitos de sus competencias, con el ánimo de ampliar el alcance del programa, mediante el logro de un compromiso integral a nivel de las agencias con el fin de cumplir con los objetivos finales del OEA a nivel mundial: la seguridad y la facilitación del comercio global. De este modo, el módulo se consolida a partir de los lineamientos impartidos en las normas que conforman el tercer pilar del Marco SAFE en su versión 2015 y sobre las experiencias de algunos países, particularmente de ejemplos prácticos vigentes en la región. Asimismo, el módulo pone de manifiesto la relevancia del Programa OEA como instrumento fortalecedor de la gestión de riesgo integral, cuando el mismo incorpora a las diferentes agencias gubernamentales. El módulo se elabora sobre la base de la importancia de estos aspectos para brindar beneficios a los OEA provenientes de la Aduana y de las otras agencias de control fronterizo. Tal relevancia ha adquirido este tema, que la ultima actualización realizada por la Organización Mundial de Aduanas en Junio de 2015 del Marco SAFE incluye el tercer pilar referente a la relación Aduanas – otros organismos Gubernamentales. El aprendizaje toma en consideración el papel del Programa OEA en la integración regional y global por medio de la armonización de los procesos, a partir de reconocer la importancia de alcanzar acuerdos de reconocimiento mutuo de carácter bilateral o Multilateral, elemento fundamental para potenciar el impacto de la figura en términos de seguridad y facilitación del comercio internacional a nivel mundial. Se presentará la experiencia de trabajo conjunto regional en LAC promovida por el BID y la OMA.

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Objetivo general del módulo Generar reflexión respecto de la implementación de los lineamientos impartidos en el tercer Pilar del Marco SAFE en la versión 2015, acorde a la realidad que se vive en los diferentes países de la región. Conocer las experiencias y avances regionales en estos procesos de coordinación gubernamental e intergubernamental, sus beneficios. Identificar las dificultades para su implementación en los países y las propuestas para su posible implementación.

Preguntas orientadoras de aprendizaje ¿Por qué el Operador Económico Autorizado puede constituirse en su país como un proyecto que promueva la coordinación entre las autoridades gubernamentales e intergubernamentales? Identifique qué beneficios y qué dificultades podría generar este modelo. ¿Cuáles son las razones de conveniencia de que su país realice un análisis integral en gestión de riesgos que permita garantizar que los OEAs que se autoricen, cumplan con sus obligaciones tributarias, cambiarias, aduaneras y que no tienen antecedentes penales, y con las mejores prácticas en materia de salubridad? ¿Indique como una visión integrada de gestión del riesgo desde las perspectivas aduanera, fiscal y parafiscal en la administración de los programas OEA contribuye a la consecución de mayores niveles de seguridad en la cadena logística y permite avanzar en la facilitación del comercio? ¿Por qué deben adelantarse esfuerzos coordinados entre los países de la región para promover la adopción de programas OEA? ¿Cuáles son los beneficios de adoptar una estrategia regional en este sentido y su impacto en la suscripción de acuerdos de reconocimiento mutuo, como mecanismo para asegurar el comercio global? ¿Cuáles son los resultados de la puesta en marcha de la Estrategia Regional como herramienta orientada hacia el trabajo coordinado de las autoridades gubernamentales e intergubernamentales? ¿Deben existir iniciativas paralelas para establecer operadores confiables en la cadena logística fuera de los lineamientos de la OMA?

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UNIDAD I

EL OEA ELEMENTO GENERADOR DE ALIANZAS ENTRE LAS ADUANAS, LAS AUTORIDADES GUBERNAMENTALES E INTERGUBERNAMENTALES Y DEMÁS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES INVOLUCRADAS CON EL COMERCIO INTERNACIONAL Y LA SEGURIDAD DE LA CADENA DE SUMINISTRO

Objetivos de aprendizaje Destacar el compromiso de los gobiernos de fomentar por una parte la cooperación mutua entre la administración de aduanas y los demás órganos gubernamentales y por la otra entre las administraciones de aduanas y demás órganos gubernamentales de ambos lados de la frontera, o en el marco de una unión aduanera, así como con aquellas organizaciones internacionales que intervienen en la seguridad de la cadena de suministro. Resaltar la importancia de crear y actualizar procedimientos y celebrar acuerdos o protocolos de cooperación entre los organismos involucrados en la cadena de suministro a nivel nacional así como en las zonas de frontera. Destacar la importancia de la Estrategia Regional del OEA, en la armonización y compatibilidad de los programas.

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Sensibilizar a los participantes respecto de la importancia de la elaboración de medidas de continuidad y reanudación en la prestación de los servicios ante la ocurrencia de incidentes. Elaborar una propuesta de Plan de Acción para trabajar coordinadamente con las autoridades gubernamentales específicamente en las zonas de frontera.

I.1. Antecedentes A nivel internacional, se han identificado un conjunto de buenas prácticas orientadas a fomentar la coordinación entre las diferentes autoridades gubernamentales, entre ellas tenemos a la Gestión Coordinada de Fronteras para el fomento de el control, regulación y administración de los flujos comerciales y migratorios entre los países, con miras a fortalecer la seguridad nacional y facilitar el intercambio comercial y el tránsito de personas, de manera que estos procesos contribuyan decididamente a alcanzar mayores niveles de desarrollo económico y social de los pueblos. Por un lado, el fenómeno actual de la globalización, lleva consigo que las relaciones económicas y comerciales entre las diferentes regiones y países crezcan y se intensifiquen cada vez en mayor medida, haciendo necesario que los gobiernos, los empresarios y los consumidores se preparen ante este acontecimiento inevitable, de manera que puedan aprovechar las oportunidades y acceder a los beneficios que pueden derivarse de estos procesos, pero anticipando, reconociendo y administrando los riesgos y amenazas asociados a los mismos. A raíz de los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, el tema de la seguridad en las fronteras tomó una prioridad de proporciones no advertidas hasta ese momento y cambió radicalmente la manera como la comunidad internacional debería abordar el control y administración de los flujos internacionales de medios de transporte, personas y mercancías. Las estructuras terroristas nacionales e internacionales, concomitantes y muchas veces aliadas con las actividades de tráfico de armas, drogas, contrabando y blanqueo de capitales, en un entorno mundial política y económicamente partidario del libre comercio de bienes y servicios, el fomento de la inversión extranjera y la libre circulación de personas y capitales, demandaba de los actores públicos y privados nuevas estrategias para enfrentar los retos de la seguridad nacional, pero facilitando, agilizando y reduciendo los costos asociados a las operaciones de comercio exterior, dentro de los escenarios de competitividad que los mercados exigen. Los tradicionales controles físicos al 100% de las cargas y medios de transporte que aplicaban las autoridades gubernamentales ya no eran compatibles con las nuevas realidades del comercio mundial y no resultaban eficientes ni eficaces para abordar los temas de seguridad y facilitación. Bajo este entorno, el gobierno de los Estados Unidos en el año 2001 replanteó radicalmente su visión y estrategia para afrontar las amenazas originadas en el fenómeno

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del terrorismo del siglo XXI. Es así como se crea un nuevo ministerio: el Departamento de Seguridad Nacional (Department of Homeland Security, DHS) el cual asume de manera integral los asuntos de seguridad interna y externa que antes estaban dispersos en diferentes departamentos del estado. La seguridad de las fronteras (contrabando, armas, drogas), los controles migratorios, los riesgos agrícolas y sanitarios, el control del ciberespacio, las emergencias y desastres nacionales, el tráfico de personas, la seguridad económica (financiación de terrorismo, violación a la propiedad intelectual), la seguridad en el transporte, entre otros, son ahora responsabilidades del DHS, a través de las agencias que lo integran. El servicio de aduanas, antes adscrito al Departamento del Tesoro, es ahora una agencia de seguridad nacional, con diversas responsabilidades y asumiendo un papel preponderante en las vastas fronteras del territorio de ese país.

I.2. Modelos institucionales A partir de ese momento, podemos identificar tres modelos institucionales en el mundo adoptados por los diferentes países para controlar los ingresos y salidas de medios de transporte, mercancías y personas de sus territorios:

Fuente: Elaborado por el autor.

Figura 1.1. El OEA ejemplo de la Gestión Coordinada de Fronteras 1. El modelo tradicional, que tiene como eje una institución aduanera, generalmente adscrita a los ministerios de economía o de hacienda y con varias entidades presentes en la frontera encargadas de vigilar el cumplimiento de las regulacio-

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nes sanitarias, agropecuarias, migratorias, etc. En América Latina pueden mencionarse como ejemplos los de países como Chile, Ecuador, Panamá, entre otros, que conservan el patrón de entidades aduaneras en el sentido acostumbrado. También existen este tipo de administraciones en países representativos como Corea del Sur y Japón. 2. Agencias Tributarias y Aduaneras, con responsabilidades de recaudo de los tributos internos y de los relacionados con el comercio exterior, que en este continente fueron implementados por varios países en los años noventa y a principios del presente siglo. Se busca con este modelo, aprovechar las fortalezas de estos dos tipos de instituciones, compartir información y generar sinergias que permitan combatir el fraude fiscal y los delitos económicos en general. Es necesario bajo este esquema, que en los controles y servicios fronterizos estén presentes diversas entidades del estado. En América Latina estos son los casos de países como México, Brasil, Argentina, Colombia, Perú, Venezuela, Guatemala, por mencionar algunos de ellos. Por supuesto, estas agencias dependen de los ministerios de economía o de hacienda. 3. Agencias de seguridad nacional, con múltiples responsabilidades relacionadas con el control fronterizo y que ejercen diversas funciones en materia de control de los flujos de medios de transporte, mercancías y personas y que vigilan el cumplimiento de las regulaciones sanitarias, agropecuarias, ambientales y de protección a la población y al territorio de sus países. Caso emblemático el de los Estados Unidos, al cual hemos hecho referencia, y también el de Canadá, que en 2003 adoptó este modelo con la creación de la Agencia de Servicios Fronterizos (Canada Border Services Agency –CBSA-), que asumió las responsabilidades de tres agencias: la Agencia Canadiense de Aduanas e Impuestos (ACAAT), el Departamento de Ciudadanía e Inmigración de Canadá (CIC) y la Agencia Canadiense de Inspección Alimentaria (CFIA). La dificultad de compartir información confidencial, la ineficiencia en la comunicación entre entidades, los problemas para priorizar y jerarquizar objetivos interinstitucionales y coordinar las acciones de diferentes agencias, son algunos de los argumentos que se esgrimen para la adopción de este esquema. De cualquier manera, el modelo que acoge cada país se deriva de sus propias realidades, enmarcadas por la propia organización de los estados, de sus realidades políticas, económicas y sociales y, claro está por el tipo de riesgos y amenazas que enfrentan en su interior y con relación al entorno internacional en que se desenvuelven. A continuación revisaremos de manera sintética de qué se trata la Gestión Coordinada de Fronteras y los principales aspectos que debe contemplar para que la misma contribuya a la seguridad y la facilitación del comercio. A partir del modelo de operación que cada país tenga implementado para ejercer el control fronterizo, lo importante aquí es determinar cómo cumplir con las directrices internacionales que recomiendan la Gestión Coordinada de Fronteras, qué elementos forman parte de esta estrategia, quiénes son los actores que deben participar, cuáles son sus beneficios y cuáles sus retos, desafíos y dificultades.

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Posteriormente, se discutirá como la implementación del Operador Económico Autorizado, con un enfoque gubernamental de inter-agencias, puede constituirse en un elemento fundamental para potenciar y perfeccionar una efectiva Gestión Coordinada de Fronteras. Para ello recurriremos a plantear las recomendaciones formuladas acerca de estos temas por parte de distintas organizaciones internacionales, especialmente la Organización Mundial de Aduanas, la Organización Mundial de Comercio y la Naciones Unidas. Resultarán relevantes para este análisis el Marco Normativo SAFE y el documento denominado las Aduanas del Siglo XXI, ambos elaborados por la OMA. A partir de estos conceptos, revisaremos experiencias de algunos países en la construcción de la figura del Operador Económico Autorizado, partiendo de un enfoque integral, desde la perspectiva y con la plena participación de las diferentes entidades gubernamentales que participan del servicio y control fronterizo.

I.3. La Gestión Coordinada de Fronteras y sus principales elementos1 12

La Gestión Coordinada de Fronteras (GCF) implica la coordinación de los Servicios Públicos y del Sector Privado, a nivel local, nacional, binacional y regional con el objetivo de mejorar el control fiscal y parafiscal, la seguridad fronteriza y la facilitación del comercio, así como el tránsito de personas, en un marco de eficacia y eficiencia en el uso de los recursos.

I.3.1. Alcance Fronteras: La integralidad del control implica contemplar los diferentes tipos de fronteras, terrestres, marítimas, aéreas, ferroviarias, lacustres, interiores. Este concepto trasciende los limites geograficos propiamente dichos, promoviendo el uso de tecnologias, para efectos de facilitar la cooperación, coordinacion y el intercambio de mejores practicas. Objetos de control: Mercancías, medios de transporte y personas. Actores: Instituciones públicas con responsabilidades de control fronterizo, sector privado y Organismos Internacionales comprometidos con la seguridad y la facilitación del Comercio global. Ámbito de actuación política, normativa y operativa: local, nacional, binacional y regional y multilateral. Basado en partes del documento de trabajo elaborado por el consultor del BID, Álvaro Sarmiento sobre el tema de Gestión Coordinada de Fronteras, agosto de 2013. 1

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Resultado: Mayor eficiencia por parte de los gobiernos, generando condiciones sostenibles que contribuyan al equilibrio entre control, seguridad y facilitación en un marco global armonizado.

I.3.2. Requerimientos Voluntad política. Materializada a traves de procedimientos, acuerdos y protocolos en materia de cooperacion entre autoridades gubernamentales, intergubernamentales y organismos internacionales, de conformidad con la recomendación establecida en la Norma 2. Del Pilar III del Marco SAFE de la OMA (Versión 2015). Cambios normativos a nivel regional, binacional, nacional y local que permitan dar cobertura legal. Información integral, anticipada y de calidad a nivel local, nacional, binacional y regional. Modelo de datos de la OMA.

I.4. Ejemplos de gestión coordinada en fronteras y de programas OEA de alcance gubernamental Existen varios ámbitos en donde se han venido promoviendo iniciativas que van encaminadas a lograr cada vez una mayor articulación y coordinación en la que se ha denominado por la OMA, la Gestión Coordinada de Fronteras. He aquí algunos desarrollos en este campo: Implementación de ventanilla única: A nivel nacional, binacional y regional. Esta ventanilla única, es el mecanismo que articula de manera virtual a las agencias del gobierno en la expedición de vistos buenos y autorizaciones necesarias para la realización de las operaciones de comercio exterior por parte de los usuarios, con el fin de garantizar mayor agilidad y disminución de costos en el comercio exterior.

De acuerdo con la OMA,

“Con el enfoque de ventanilla única, los ciudadanos y las empresas acceden a servicios gubernamentales a través de un solo punto de contacto con el gobierno. Las complejas modalidades de prestación de servicios en las que intervienen varias dependencias estatales resultan un todo transparente para los usuarios de estos servicios, lo que redunda en mayor eficiencia y menores costos de transacción de los aspectos regulatorios”. Volumen 1. Guía ejecutiva. Compendio de la OMA. 2012. Pág. 5.

La OMA ha identificado este instrumento como un elemento clave en la Gestión Coordinada de Fronteras y su alcance no solo es solo integrador de las agencias nacionales gubernamentales, sino que puede incluir los ámbitos binacionales, regionales y globales.

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“Cuando los gobiernos nacionales colaboran en las fronteras terrestres, pueden establecer un puesto fronterizo de control integrado, para lo cual los países que comparten una frontera terrestre suscriben acuerdos internacionales que posibilitan una estrecha cooperación entre los organismos competentes de ambos lados de la frontera de modo de evitar la duplicación de los trámites oficiales que deben cumplir las operaciones de importación, exportación y tránsito”. Cómo construir un entorno de ventanilla única. Volumen 1. Guía ejecutiva. Compendio de la OMA. 2012. Pág. 10. Operador Económico Autorizado (OEA): Figura internacional impulsada por la OMA. Su implementación se realiza a nivel nacional, regional y global y busca garantizar la seguridad de la cadena logística y facilitar las operaciones de comercio exterior en alianza con el sector privado. En el apartado I. 5 de esta unidad profundizaremos en la propuesta de un enfoque gubernamental e intergubernamental. Lo anterior en armonía con lo previsto en las Normas 4 – Armonización de las medidas nacionales de control y Norma 9 - Armonización de las medidas de control transfronterizo de la versión 2015 del Marco SAFE de la OMA. Tránsito Aduanero como régimen prioritario, frente a las importaciones y exportaciones en frontera y como herramienta de control, seguimiento y facilitación del comercio a nivel nacional, binacional y regional, un ejemplo de ello es la iniciativa promovida por el BID, con el TIM Transito Internacional de Mercancías, consistente en un modelo conceptual soportado en una plataforma tecnológica que garantiza el trabajo coordinado de seguimiento y control de las mercancías objeto de transito aduanero internacional, operando actualmente de manera integral Centroamérica.

Análisis de Riesgo Integral sobre mercancías y personas, involucrando a todas las Instituciones de Control, a nivel local, nacional, binacional y regional.

Como ya hemos advertido, los controles en frontera actualmente se adelantan con base en sistemas de gestión del riesgo. Este esquema no solo es válido para los servicios de aduanas sino que, evidentemente, se aplica para las acciones de control de los demás organismos gubernamentales que intervienen en las operaciones de comercio exterior. Las mejores prácticas internacionales en materia de gestión del riesgo indican que los controles van más allá de las fronteras nacionales y demandan por ello la cooperación internacional con el fortalecimiento del pilar Aduana-Aduana con los acuerdos de cooperación aduanera y el avance en la iniciativa de las Aduanas Mundialmente Interconectadas, se citan como ejemplos de ello, los Centro Nacional de Riesgos (NTC), de los Estados Unidos, Canada y Mexico, respondiendo a lo previsto en las disposiciones contempladas en la Norma 3 – Armonización de los programas de seguridad - Los gobiernos deben, de ser necesario, armonizar los requisitos de los distintos programas/sistemas de seguridad implementados para mejorar la seguridad de la cadena logística internacional y Norma 8 – Armonización de los programas de seguridad el Marco Normativo SAFE versión 2015. Asimismo, un elemento imprescindible para fortalecer la seguridad de la cadena logística es contar con la participación de operadores de comercio exterior confiables, donde la implementación del Operador Económico Autorizado, surge

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como la práctica de mayor impacto en relación con la vinculación del sector privado para alcanzar un comercio más seguro. En la segunda unidad de este módulo profundizaremos sobre este tema. Operativa en Fronteras, procesos armonizados, tecnología y equipamiento no intrusivo e infraestructuras adecuadas a la operativa, a nivel local, nacional, binacional y regional, ejemplo de ello se citan las experiencias en latinoamérica a través de los Centros Binacional de Aduanas en Frontera. Programas regionales de cooperación aduanera, intercambio de información y estandarización de procedimientos, el cual esta en concordancia con lo previsto en la Norma 1 – Cooperación mutua Los gobiernos deben alentar la cooperación mutua entre la Administración de aduanes y los demás órganos gubernamentales competentes y Norma 6 – cooperación mutua del Marco SAFE de la OMA versión 2015. Inspección física simultánea, pretende que todas las entidades gubernamentales con jurisdicción y presencia en las fronteras, en caso de requerir –como consecuencia de un proceso de análisis de riesgos- la realización de una diligencia de aforo o inspección en frontera respecto de una carga, medio de transporte o mercancía, las autoridades aduaneras, sanitarias, policía antinarcóticos, etc., se coordinen para llevar a cabo la diligencia en el mismo momento, con el fin de evitar costos adicionales en movimientos de contenedores, en duplicación de esfuerzos y en tiempos en las operaciones.

Las plataformas de despacho electrónico, ventanillas únicas, gestión integral del riesgo e intercambio de información, permiten llevar a cabo estas actuaciones de manera ágil y coordinada, brindando un mejor servicio a los agentes económicos y potenciando la seguridad en la cadena logística. Construcción y fortalecimiento de Capacidades con el apoyo de la OMA, el BID y otras agencias de cooperación. “Las labores de control de una frontera requieren de personal altamente especializado, capacitado para actuar en puntos por los que se canalizan importantes recursos lícitos para la economía y para asumir la responsabilidad de proteger los intereses de la seguridad del país.

Así, para que el personal pueda desarrollar sus funciones en control de fronteras eficazmente, son necesarios conocimientos sobre procedimientos y técnicas operativas, legislación, empleo de armamento y autoprotección, idiomas, uso de equipamiento tecnológico sofisticado, etc., en el contexto de cada puesto (geografía, amenazas, tipo de tráfico, confidencialidad, etc.)”2

Márquez M., Ares J.L., Hernández P., Solar Rodolfo. 2010. Mejores prácticas en seguridad y control de fronteras. Banco Interamericano de Desarrollo. Pág. 37. 2

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I.5. La Gestión Coordinada entre autoridades gubernamentales e intergubernamentales en el OEA: algunas preguntas y reflexiones ¿El tema de la seguridad en el comercio exterior es un problema exclusivo de las aduanas? Definitivamente no, lo vimos anteriormente. Los diferentes modelos nos demuestran las necesidades de unir esfuerzos para construir las sinergias encaminadas a garantizar una seguridad logística integral y generar un proceso de construcción de confianza entre las entidades, para mejorar la gestión de gobierno, teniendo en cuenta que este es un programa de país, donde todos debemos ser conscientes de la responsabilidad de cada uno de los actores en este proceso. ¿Qué entidades podrían interactuar para que un programa OEA gubernamental e intergubermental sea exitoso? El Marco SAFE versión 2015, recomienda incluir autoridades cuya naturaleza se relacione con el transporte (aéreo, marítimo y portuario, terrestre, incluyendo el intermodal y los operadores postales, especificamente en la Norma 1 del Pilar III, respecto de Cooperación mutua.

Así mismo se hace necesario, dependiendo del tipo de operador logístico que se vaya a presentar para aplicar como OEA, se determinan las autoridades que deberían participar. A continuación presentamos algunos ejemplos: Para el caso de exportadores, resulta fundamental la actuación de las aduanas, las autoridades de policía y antidrogas y las autoridades sanitarias, cuando se trata de productos perecederos o de alimentos sujetos a su control y verificación. Para el caso de importadores, la situación es similar, a la de los exportadores, es decir resulta imprescindible el concurso de las aduanas, las autoridades de policía nacional y las autoridades sanitarias, cuando se trata de productos perecederos o de alimentos sujetos a su control y revisión. Tratándose de puertos o instalaciones portuarias, es importante contar en el proceso de autorización con las autoridades marítimas de los países que realizan las verificaciones del Código PBIP (Código Internacional para la Protección de Buques e Instalaciones Portuarias) y de las superintendencias o entidades de vigilancia que realizan el control permanente de estas instalaciones.

Adicionalmente, también es importante contar con las verificaciones de las aduanas, de las autoridades sanitarias y de la policía, con el fin de garantizar que se cumplan todos los requerimientos en materia de infraestructura, no solo para el desarrollo seguro de las operaciones, sino también para brindar las condiciones óptimas para cumplir las funciones de servicio y control inherentes a las diferentes agencias del gobierno.

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En relación con las solicitudes presentadas para aplicar como OEA transportadores, es importante contar con el concurso en el proceso de autorización como OEA, de las diferentes autoridades de transporte de los países, tales como las superintendencias de Puertos y Transporte, autoridades aeronáuticas y demás entidades que realicen el control permanente de este sector.

Adicionalmente, también es importante contar con las verificaciones de las aduanas y de la policía con el fin de garantizar que se cumple con todos los requerimientos en esta materia.

¿Qué beneficios se pueden identificar para las diferentes entidades del gobierno por tener programas OEA gubernamentales e intergubernamentales? Optimización de recursos físicos y humanos. Mejora en los procesos internos de gestión, al compartir información de riesgos de los operadores. Mejora de la imagen interinstitucional a nivel gubernamental. Fortalecimiento institucional al aprovechar las sinergias derivadas de los aportes brindados por cada entidad gubernamental desde su propia experiencia y experticia operativa en el proceso de aseguramiento de la cadena logística. A manera de ejemplo, la policía aporta su conocimiento en seguridad en contenedores, las autoridades marítimas y portuarias contribuyen con su conocimiento en seguridad portuaria, las entidades sanitarias, en la seguridad en procesos logísticos de productos perecederos, etc. Mayor credibilidad y confianza a nivel internacional, por mayor seguridad en la cadena logística, debido a la intervención coordinada de todas las autoridades que participan en el control de ingreso y salida de mercancías. Mayor compromiso y concientización de las entidades gubernamentales en la seguridad de la cadena logística. ¿Qué beneficios se generan para el sector privado con programas OEA desde la perspectiva de intergubernamentales? Los beneficios en términos de facilitación y agilización son mayores, al revestir un carácter integral y transversal; los tratamientos preferenciales a los usuarios confiables no solo los otorgan las aduanas, sino de manera armónica y articulada, las demás autoridades que participan en el programa. Coherencia y armonización en las medidas adoptadas. Mayor seguridad y sostenibilidad en la autorización otorgada. Mayor competitividad en el proceso de nuevas inversiones y negocios. Fortalecimiento en la alianza y construcción de confianza con todas las entidades del gobierno.

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¿Que dificultades se identifican en la implementación de programas OEA gubernamentales? ¿Cuáles podrían ser las soluciones? Un programa OEA con el enfoque gubernamental, al ser más ambicioso y de mayor cobertura, presenta mayores dificultades y retos, pero al revisar los beneficios de una iniciativa integral, bien vale la pena asumir el desafío. Sin tratar de ser exhaustivos (invitamos a los participantes del curso a encontrar nuevos problemas y tropiezos que pueden presentarse frente al tema), a continuación presentamos algunas dificultades que han experimentado algunos países de la región como República Dominicana y Colombia en la implementación de programas OEA gubernamentales: Dificultad para alinear los objetivos de las entidades con la seguridad de la cadena logística y la facilitación del comercio. Preocupación por intromisión en competencias de cada entidad. Falta de comunicación entre las autoridades. Dificultades legales para compartir información reservada o de carácter confidencial. Falta de recursos humanos, físicos y financieros por parte de las agencias para asumir nuevas obligaciones.

Los programas OEA no son vistos como una prioridad en la gestión de algunas agencias. La implementación de un programa de estas características implica el trabajo en dos frentes, el local o nacional y el internacional, de conformidad con las normas previstas en el Pilar 3 del Marco SAFE versión 2015. Como respuesta a las circunstancias planteadas, se sugieren las siguientes acciones para afrontarlas: Liderazgo y decisión política. El programa debe contar con el apoyo y compromiso de las más altas instancias del gobierno nacional (presidente de la república, ministros, directores de agencias y entidades, etc.). Planteamiento de los problemas y consecuencias de seguir con el enfoque tradicional de actuaciones independientes y descoordinadas de las entidades gubernamentales: riesgos para la seguridad nacional, ineficiencias, costos y pérdida de competitividad internacional. Difusión y socialización de los beneficios del enfoque gubernamental del OEA a las entidades públicas y al sector privado. Consecución del apoyo al programa por parte de los gremios económicos y del sector privado.

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Formulación de una estrategia y plan de trabajo para la implementación del programa OEA gubernamental, con la cooperación y aportes de las diferentes agencias gubernamentales y del sector privado, en cumplimiento a lo recomendado en las normas 1 y 6 del pilar III del Marco SAFE versión 2015. ¿Se entendería que es una práctica recomendada por la OMA que los países promuevan programas gubernamentales en sus países, en desarrollo de la aplicación directa de la gestión Coordinada en Fronteras? Es claro que con la aprobación por parte de la OMA en Junio de 2015, del tercer pilar Aduanas – otras agencias gubernamentales, cobra mayor relevancia el hecho de que figuras como el OEA se implementen con la colaboración de otras entidades de control para obtener mayor cobertura y sostenibilidad en su aplicación. El desarrollo de este pilar claramente indica la necesidad que ha identificado la OMA de que las aduanas no solo se hablen entre ellas y con el sector privado, sino con sus pares en materia de comercio exterior, llevando a una reflexión importante referente a la necesidad de trabajar de manera integral como gobierno, e invitando a cooperar de manera decidida en este camino.

I.6. Actividades en las que se debe trabajar conjuntamente entre las entidades de gobierno en un programa OEA gubernamental Si bien las aduanas deben permanentemente liderar los programas OEA, la participación de las demás entidades que intervienen en las operaciones de comercio exterior es fundamental para el éxito del programa, especialmente en el desarrollo metodológico de las siguientes normas del pilar III del Marco SAFE versión 2015: Cooperación mutua / Implementación Cooperación Elaboración de Procedimientos / Acuerdos / Protocolos de cooperación. Armonización de programas de seguridad / de medidas nacionales y de control transfronterizo. Elaboración medidas continuidad y reanudación. En desarrollo de lo anterior, se citan algunas actividades sobre las que se ha identificado la necesidad de trabajar de manera conjunta, aportando la experticia y conocimiento de cada agencia, sin dejar por ello de lado el cumplimiento de su misión institucional:

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Proceso de divulgación y obtención de apoyos, en las siguientes etapas:

Ejercicio de sensibilización a las agencias gubernamentales y al sector privado.

Desarrollo de un plan piloto.

Identificación de requisitos y beneficios del programa.

Elaboración y expedición de la norma. Las agencias de control deben participar activamente y aportar desde su conocimiento especializado, en el proceso de elaboración y expedición de la normatividad que soporte la figura. Asimismo, es necesario vincular a través de mesas de trabajo, a los principales gremios y actores de la cadena logística de comercio exterior, de manera que sus preocupaciones y expectativas sean discutidas y recogidas en la estructuración legal del programa. Lanzamiento y puesta en marcha del programa. Desarrollar las actividades propias del programa: participación en las actividades y funciones del desarrollo del proceso de autorización y revalidación de la certificación o autorización, entre otras, verificación del cumplimiento de requisitos, condiciones, obligaciones, realizar las visitas operativas conjuntas interinstitucionales, generar los conceptos técnicos y demás normas necesarias para garantizar el éxito del programa.

Mantenimiento del cumplimento de requisitos y condiciones. realizar las visitas conjuntas cuando haya lugar a ello, de revalidación para garantizar el mantenimiento de condiciones y requisitos por parte del OEA autorizado o certificado. Seguimiento del programa. Participar en las actividades para el crecimiento, evolución, fortalecimiento y sostenibilidad del instrumento del OEA.

I.7. Metodología para garantizar la intervención e inclusión de las autoridades que ejercen control sobre los diferentes sectores y actores suceptibles de aplicar a un programa gubernamental Sensibilización, actividad en la cual se identifica la importancia del papel de cada entidad en el proceso y los beneficios tangibles que recibirán. Inclusión desde el inicio del proceso en todas las actividades que se realicen ante el sector privado, para efectos de que se involucren decididamente en el tema. Elaboración de propuestas para formalizar el trabajo gubernamental, a través de la creación de comités técnicos interinstitucionales, para la toma de decisiones

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relevantes en materia de diseño, construcción e implementación de la figura y en los procesos de autorización o de revalidación y demás asuntos inherentes al programa. Constitución de un equipo técnico al interior de cada entidad, designando un representante que actúe como enlace con las demás agencias de control. Convocatoria para la participación en las capacitaciones con el fin de conformar un equipo interdisciplinario comprometido con el proceso.

I.8. Otros aspectos de coordinación a tener en cuenta Adicionalmente, una adecuada coordinación gubernamental demanda contemplar y desarrollar los siguientes aspectos:

I.8.1. Comunicación a) Establecer canales de comunicación efectivos y oportunos entre las autoridades, definiendo un interlocutor en cada una de ellas, a través del cual se canalicen las decisiones y actividades a desarrollar.

Cada agencia deberá contar con un líder del proceso y éste debe mantener comunicación permanente con el líder del proceso de la autoridad aduanera (coordinador), debiendo este último, comunicar al primero todas las decisiones o actividades propias del OEA. El líder de proceso dentro de cada entidad tendrá la obligación de transmitir a su equipo de trabajo, la información que se haya establecido.

b) Definir un protocolo para el intercambio de información que se requiera para la toma de decisiones sobre los procesos del OEA, como son autorización, interrupción, cancelación y demás; en el cual también se defina el tipo de información, los mecanismos de intercambio, la periodicidad, confidencialidad (reserva de la información), etc.

Las autoridades, de manera coordinada deberán: Establecer la lista de datos o la información que cada una requiera para el desarrollo de sus actividades. Definir los medios a través de los cuales se debe suministrar la información (servicios informáticos, correo electrónico, reportes, etc.). Establecer la periodicidad para el suministro de la información. Definir la información confidencial que reviste carácter reservado y el protocolo a seguir para garantizar dicha reserva.

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I.8.2. Coordinación Establecer un mecanismo para garantizar el trabajo y las acciones articuladas de los funcionarios, de manera tal que todos los agentes involucrados, tengan conocimiento sobre los procedimientos para la implementación del programa. Las autoridades de control deberán establecer un calendario para la realización de reuniones periódicas de coordinación, que les permita programar y planear su trabajo, unificar los criterios sobre procedimientos y actividades, distribuir cargas de trabajo, conocer y administrar los recursos disponibles según las necesidades, etc.

I.8.3. Capacitación Garantizar la capacidad técnica y profesional de los funcionarios para el adecuado desempeño de sus labores.

Las autoridades de control deberán estar actualizadas con la información relativa a la administración de los programas OEA, a los temas relacionados con análisis de información, Gestión de riesgos, seguridad en la cadena logística, procesos de auditoria, manejo de incidentes, mejores prácticas formuladas por organismos internacionales, nuevas normas, etc.

I.8.4. Retroalimentación Definir canales de comunicación para que todas las autoridades conozcan de manera oportuna las necesidades y expectativas de los usuarios, información útil para para mejorar el servicio y para retroalimentar la gestión de los programas OEA en sus diferentes etapas.

I.8.5. Canalización de la información Establecer canales formales de información dirigida hacia los usuarios OEA, garantizando la uniformidad, oportunidad y efectividad de la misma. La información que llegue a los usuarios debería ser canalizada por el líder natural del OEA, que en este caso es la autoridad aduanera, previo conocimiento de las demás autoridades de control.

I.8.6. Recursos institucionales Establecer un mecanismo para satisfacer las necesidades internas del grupo de trabajo de cada institución, para garantizar el cumplimiento de sus funciones y obliga-

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ciones con el OEA. Las necesidades de las autoridades de control que puedan afectar el normal y adecuado desarrollo de sus funciones y obligaciones con el OEA, deberán ser de conocimiento oportuno de la autoridad aduanera y deberán gestionarse de manera oportuna por parte de los líderes de cada institución a fin de que no se vea afectado el cumplimiento de sus obligaciones.

I.8.7. Control y seguimiento Diseñar mecanismos de control y seguimiento a la efectividad de la estrategia gubernamental, para encontrar espacios de mejora en la gestión y detectar vulnerabilidades y amenazas que demanden nuevas evaluaciones de riesgos. Dentro de estos instrumentos para hacer seguimiento y evaluación de los programas del OEA, está la constitución de un Comité Técnico interinstitucional conformado por las autoridades de control.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta unidad vimos como la Gestión Coordinada de Fronteras surge como una necesidad ineludible para cumplir con las exigencias imperantes actualmente en el comercio internacional a nivel global. Mayores niveles de seguridad en la cadena logística, en un escenario de competitividad y eficiencia en los procedimientos de comercio exterior, demandan una acción coordinada de todos los agentes públicos y privados que participan en el proceso, dentro y fuera de las fronteras de cada país. Los programas de Operador Económico Autorizado que se vienen impulsando en todo el mundo se constituyen en un instrumento valioso para adelantar y consolidar la Gestión Coordinada de Fronteras, a través del trabajo conjunto de las diferentes agencias gubernamentales, de la suscripción de alianzas y compromisos con las empresas, y con ello cumplir fortalecimiento de los pilares Aduana- empresa, que constituye su base, con el pilar Aduana-Aduana, con la suscripción de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo, y especialmente con el nuevo pilar Aduana – otras agencias gubernamentales.

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UNIDAD II

EL OEA Y LA GESTIÓN DEL RIESGO ADUANERO, FISCAL Y PARAFISCAL

Objetivos de aprendizaje Conocer los principios orientadores y los componentes de una estrategia integral de gestión del riesgo de las operaciones de comercio internacional. Identificar los principales riesgos fiscales y parafiscales que pueden presentarse en los programas OEA y la forma de abordarlos dentro de una estrategia integral de gestión del riesgo.

II.1. Contexto3 En esta unidad revisaremos como los programas OEA, desarrollados bajo el enfoque integral de la Gestión Coordinada de Fronteras, GCF, están llamados a convertirse en poderosos instrumentos para enriquecer los procesos de gestión del riesgo vinculado al comercio internacional de mercancías. En particular, la experiencia tomada de algunos países en la implementación de programas de Operador Económico Autorizado, con un enfoque gubernamental revela como el considerar los aspectos de trayectoria e historial de cumplimiento en materia fiscal y parafiscal en los procesos de reconocimiento de los operadores confiables brinda un panorama más completo para la evaluación y el conocimiento de los mismos, posibilita ampliar el espectro de los beneficios que hacen más atractiva la figura para los agentes privados y permite consolidar la estrategia de la gestión integral del riesgo. Como lo señalamos al inicio del presente módulo, son muchas y diversas las amenazas que han venido aparejadas con la profundización y aceleración del fenómeno de la globalización (terrorismo, tráfico de drogas, armas, contrabando, etc.), a partir del cual, la creciente interdependencia de los países en lo económico, comercial, tecnoPara profundizar en el tema de la gestión del riesgo aduanero, se recomienda consultar la Guía de Gestión del Riesgo de la OMA, 2003. 3

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lógico y cultural hace ahora mucho más complejo administrar los procesos de intercambio, dilucidar la naturaleza de las transacciones y anticipar las consecuencias de los acontecimientos y cambios que se suscitan a través de todo el planeta. Así las cosas, la seguridad nacional de los países trasciende las fronteras: demanda la conjugación de esfuerzos y la creación de alianzas entre diversos actores, públicos y privados, no solo partícipes e intervinientes a lo largo de toda la cadena de suministro, sino también agentes que están vinculados o ejercen actividades de servicio o vigilancia y control en los ámbitos financieros, económicos, fiscales, jurídicos y por supuesto, en los relacionados con la seguridad interna de los estados. Hemos visto como estas nuevas realidades han llevado a que los gobiernos y los agentes económicos asuman los retos y desafíos de un comercio más seguro con una visión holística del problema, bajo premisas claras: facilitación, eficiencia, agilidad, predictibilidad, transparencia y seguridad jurídica de las operaciones de comercio exterior. Los países partidarios de promover el libre comercio, dentro del rango de tendencias más o menos liberales, conciben el comercio internacional como un instrumento no solo fundamental, sino necesario, para alcanzar mayores niveles de crecimiento económico y de bienestar social. Entonces, en este marco ideológico y teórico, no se justifica desde ningún punto de vista, obstaculizar o generar trabas al intercambio comercial lícito y justo, con argumentos ligados a las amenazas para la seguridad nacional, pues esta seguridad también depende de que el Estado brinde a sus asociados oportunidades económicas para su desarrollo individual y colectivo. Y así llegamos al falso dilema sobre facilitación o control, al que en el pasado acudían las autoridades gubernamentales encargadas de regular y vigilar el comercio. Según esta visión, el privilegiar uno de estos elementos iría en detrimento del otro. Ahora se trata de garantizar una mayor competitividad internacional eliminando obstáculos y facilitando las operaciones de comercio, pero en un entorno seguro y controlado Entremos pues a considerar cuáles deberían ser, bajo el escenario descrito, los principios orientadores y los componentes de una estrategia integral de gestión del riesgo de las operaciones de comercio internacional que deben ser considerados, de forma que la misma resulte efectiva para identificar, prevenir y combatir prácticas como el terrorismo, el tráfico de armas, el narcotráfico, lavado de activos y el contrabando, entre otros, que representan una amenaza para el comercio lícito, las cadenas de suministro y para la seguridad de los estados.

II.2. Principios orientadores y elementos de una estrategia de gestión integral del riesgo 1. Los estados deben adecuar su organización interna y la forma como actúan y se coordinan sus instituciones de control y administración del comercio internacional, conforme a las nuevas realidades y desafíos que lo caracterizan a los cuales nos referimos en el apartado anterior.

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Aquí es pertinente retomar lo señalado en el apartado I.2. de este módulo, acerca de los modelos institucionales que imperan en el mundo y como aborda cada uno de ellos la problemática de la seguridad en el comercio.

2. Es necesario convocar dentro de la estrategia a todos los actores públicos y privados que intervienen o hacen parte de la cadena de suministro. La Gestión Coordinada de Fronteras, apunta a brindar soluciones integrales a los temas de la facilitación del comercio y al aseguramiento de la cadena logística. 3. El intercambio de información oportuna, suficiente y de calidad y el tener mecanismos adecuados de comunicación son la base sobre la cual descansa una efectiva gestión integral de riesgos. La información es la materia prima en cualquier esfuerzo encaminado a estos propósitos.

La estandarización de los datos y de la información permite el intercambio de la misma entre los diferentes actores, motivo por el cual el Modelo de Datos de la OMA es uno de los parámetros recomendados para la adopción por parte de las aduanas.

Es preciso abordar el problema que con frecuencia se presenta en relación con el intercambio de información confidencial o reservada. Sobre el particular, los gobiernos deben promover la expedición de regulaciones que permitan intercambiar información, con las políticas de reserva que se estimen pertinentes.

4. La utilización de sistemas de información y de transmisión electrónica de datos es una herramienta indispensable para lograr la trazabilidad de las operaciones y como fuente de información oportuna. 5. La capacidad de procesamiento de la información, la construcción de modelos dinámicos y automatizados de análisis de riesgo y de selección para inspección de mercancías de alto riesgo son aspectos que las aduanas del siglo XXI deben priorizar para su desarrollo.

“Inspeccionar cada envío es una tarea inaceptable e innecesaria. Hacerlo conduciría de hecho al estancamiento del comercio global. Por tal motivo las modernas Administraciones de Aduanas utilizan sistemas informatizados de análisis de riesgos para una gama variada de materias”. OMA. 2005 Rev. 2007. Marco Normativo SAFE. Pág. 4.

6. El trascender las fronteras en el ejercicio de verificación, seguimiento y control de las operaciones de comercio exterior, como elemento primordial contemplado en el Marco Normativo SAFE y como práctica recomendada por la Organización Mundial de Aduanas, supone suscribir acuerdos de cooperación y de intercambio de información entre las aduanas y demás autoridades de control al comercio exterior.

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“La gestión de las cadenas logísticas de un extremo a otro permite evaluar los riesgos más detenidamente y gestionarlos con mayor antelación si es necesario, reduce la necesidad de interferir con las mercancías en el cuello de botella del puerto de llegada y permite el rastreo de las mercancías a lo largo de la cadena logística” OMA. 2008. La Aduana en el Siglo XXI. Página 6. 7. La importancia de la idoneidad e integridad de los funcionarios que hacen parte de las autoridades que ejercen actividades de control y vigilancia está detrás de un sistema técnico, confiable y efectivo de gestión del riesgo. La Declaración de Arusha4 revisada, expedida por la OMA, brinda un marco apropiado para alcanzar este objetivo y contiene recomendaciones y mejores prácticas que pueden ser recogidas por las aduanas de los países. 8. La promoción de operadores confiables en la cadena de suministro y el fortalecimiento del pilar aduana-empresa propuesto por la OMA en el Marco Normativo SAFE es sin duda uno de los mecanismos al que mayores esfuerzos han dedicado las aduanas durante los últimos años para avanzar en los objetivos de facilitar el comercio y asegurar la cadena de suministro. Abriendo, además, horizontes para hallar nuevas fórmulas de cooperación entre los sectores público y privado, basados en la confianza y el compromiso de las partes, para alcanzar objetivos que beneficien a toda la sociedad.

Programas de Operadores Económicos Autorizados que garanticen rigurosidad en su concepción e implementación, construidos conjuntamente por las autoridades y los agentes privados, de manera que ambas partes se identifiquen plenamente con la figura y promuevan su defensa, integridad y evolución, hacen que el comercio internacional se desenvuelva bajo esquemas más eficientes y competitivos, ahorra esfuerzos y recursos al enfocar los controles a las operaciones de mayor riesgo y crea un clima favorable a la entronización de la cultura de la prevención de riesgos y de la seguridad en general. “Los riesgos que deben afrontar las Aduanas disminuyen en la medida en que éstas puedan contar con sus socios de los medios comerciales para evaluar y abordar las amenazas a su propia cadena logística. Así pues, se verán beneficiadas las empresas que demuestren tener una indiscutible voluntad de fortalecer la seguridad de la cadena logística. Minimizar los riesgos de este modo contribuirá a que las Aduanas puedan cumplir con sus funciones relativas a la seguridad y a la facilitación del comercio legítimo.” OMA “Directrices de alto nivel para los acuerdos de cooperación entre los Miembros de la OMA y el sector privado con vistas a reforzar la seguridad de la cadena logística y a facilitar la circulación del comercio internacional”. Tomado del Marco Normativo SAFE Rev. 2007. Pág. 31

OMA. 1993 Rev. 2003. Declaración de Arusha. Tanzania.

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9. El enfoque integral de la gestión de riesgo en los programas del OEA, destaca la importancia de verificar no solo la empresa sino las personas naturales que están dentro de la empresa, en cargos directivos y de responsabilidad, revisando sus antecedentes de cumplimiento individual en materia comercial, económica y penal. Grandes escándalos de corrupción empresarial en el mundo se han dado con organizaciones que ostentaban gran prestigio, pero contaminadas por algunas personas que permearon sus estructuras de manera negativa.

II.3. Consideración de los riesgos fiscales y parafiscales dentro de una estrategia de Gestión Integral de Riesgos a partir de los programas OEA

Las administraciones de aduanas deben canalizar sus esfuerzos hacia el cumplimiento de dos objetivos fundamentales propios de su naturaleza: controlar y facilitar el Comercio y obtener recursos que contribuyan a finan¬ciar el gasto público, a partir de esta situación se pueden identificar dos categorías de riesgo, una relacionada con el componente tributario propio de su función recaudadora, ejemplo: valor en aduana, origen, clasificación arancelaria, regímenes aduaneros, etc, conocidos como riesgos fiscales y la otra que surge de la necesidad de cooperación y trabajo coordinado entre la autoridad aduanera y otras entidades de control para mitigar otras categorías de riesgo, tales como: sanitario, fitosanitario, ambien¬tal, propiedad intelectual e industrial, de seguridad, etc, conocidos como parafiscales. El grado de cumplimiento que los agentes privados otorgan a las normas tributarias, en cuanto a requisitos sustantivos y formales es uno de los aspectos que refleja la calidad de las políticas internas de buen gobierno que se aplican en la empresa. Aquellos países donde la agencias tributarias y aduaneras están fundidas en una sola entidad, han adoptado este modelo de gestión institucional a partir de la premisa según la cual, los agentes económicos en el cumplimiento de su misión adelantan transacciones económicas, financieras y comerciales que pueden tener repercusiones a nivel del cumplimiento de las regulaciones relacionadas con los regímenes de tributos internos, aduaneros y de comercio exterior, de cambios internacionales e incluso de inversión extranjera. Las sinergias que pueden ser obtenidas a partir de la gestión integrada en materia tributaria y aduanera, principalmente al tener a disposición la información completa de las transacciones económicas de las empresas, es el eje fundamental de este modelo de gestión institucional. Cuando el modelo institucional considera la independencia y autonomía de las agencias de impuesto y aduanas, se impone crear convenios interinstitucionales de intercambio de información y de cooperación en la lucha contra el fraude tributario y aduanero. Es importante contar con los mecanismos legales que permitan compartir información confidencial y establecer claras reglas sobre el uso y reserva de la misma.

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La experiencia de implementación de programas OEA en la región, ha permitido establecer cómo involucrar los aspectos tributarios en el análisis de las prácticas de las empresas que conducen a evidenciar la confiabilidad de las mismas en cuanto a políticas de buen gobierno plasmadas en la legalidad de las operaciones, el aseguramiento de los procesos y la gestión del riesgo. El análisis de los aspectos tributarios no sólo debe estar encaminado a conocer el grado de cumplimiento fiscal de la empresa, sino que debe verificar: 1. La existencia de procedimientos estandarizados que permitan garantizar que las operaciones desarrolladas por la empresa cumplen con los requisitos legales exigidos por las autoridades tributarias y que las mismas se encuentran plenamente soportadas por la documentación correspondiente. 2. Contar con normas de auditoría interna para establecer el grado de cumplimiento de las obligaciones tributarias y en caso de determinar la existencia de desviación entre las prácticas seguidas por la empresa y las normas tributarias vigentes, contar con los mecanismos para remediarlos. 3. Contar con un sistema de gestión de riesgos tributarios, para identificar posibles riesgos tributarios relacionados con las actividades de la empresa, con la aplicación de las normas tributarias y con el entorno económico en que transcurren sus transacciones económicas y comerciales. 4. Demostrar que se cuenta con apoyo técnico, ya sea interno o externo, para evaluar la eficiencia y eficacia de los sistemas de control y seguimiento al cumplimiento de las obligaciones tributarias. Así las cosas, como atractivo de los programas OEA, se empieza a considerar que estas empresas deben tener estímulos no solo en materia de comercio exterior con el fin de promover la cultura de la seguridad y el cumplimiento de obligaciones, sino también estímulos de carácter tributario que proporcionen mayores facilidades a las empresas, en un mercado global que cada vez exige mayores niveles de eficiencia y competitividad. A manera de ejemplo, en el año 2012 se aprobó una reforma tributaria por parte del Congreso de la República Colombia, donde se contemplaron beneficios de carácter tributario para los Operadores Económicos Autorizados, consistentes en términos más ágiles y expeditos para obtener la devolución de impuestos por parte de la administración tributaria, mejorando de esta forma los flujos de caja de estas empresas, como recompensa a un historial de cumplimiento satisfactorio en esta materia y que cuentan con estándares adecuados para gestionar el riesgo asociado a los impuestos internos, como parte de un sistema de gestión de riesgos integral que sea coherente con un modelo integral de beneficios para aquellos considerados socios.

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SÍNTESIS DE LA UNIDAD Contar con adecuados y efectivos sistemas de gestión del riesgo es la única vía para garantizar un intercambio internacional de bienes ágil, seguro y confiable, que contribuya de manera decisiva al desarrollo económico de los país, para ello es necesario que las administraciones de aduanas orienten sus esfuerzos hacia la gestión de dos importantes categorías riesgos presentes en el ejercicio de sus funciones, son ellos los riesgos fiscales y parafiscales. El trabajo de construir un esquema de operadores confiables a lo largo de la cadena logística, en donde los actores privados sean conocidos y reconocidos por las diferentes autoridades que participan en los procedimientos de comercio exterior, permite que el comercio legítimo se beneficie de condiciones más favorables para su ejecución y hace que los recursos y esfuerzos de la autoridades se apliquen de manera más eficiente a prevenir y combatir las prácticas fraudulentas asociadas al comercio internacional.

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UNIDAD III

EL OEA Y LA INTEGRACIÓN REGIONAL Y GLOBAL DE LOS MERCADOS

Objetivos de aprendizaje Conocer los antecedentes, fundamentos y objetivos estratégicos de la Estrategia Regional del Operador Económico Autorizado. Identificar los beneficios que pueden derivarse para los países que se encuentran en proceso de adopción de los programas OEA, el contar con una estrategia regional para su implementación y fortalecimiento. Identificar los avances realizados a nivel de los ARM multilaterales a nivel regional.

III.1. Introducción En los últimos años el comercio Global ha tenido un incremento significativo (ver gráfico 1), el intercambio de mercancías y de servicios ha aumentado, especialmente por la proliferación de la suscripción de Acuerdos Comerciales a nivel mundial. Esta situación hace que cobre mayor importancia la necesidad de implementar programas OEA a nivel global que cumplan con las expectativas de seguridad y facilitación que demanda el comercio. Es así como en los últimos años se viene incrementando de manera progresiva el número de tratados que incluyen dentro de sus textos capítulos que hacen referencia a promover la implementación de Programas de Operador Económico Autorizado y a realizar Acuerdos de Reconocimiento Mutuo Internacional.

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Es así como el Operador Económico Autorizado se ha convertido en un ejemplo de Integración Regional que, con la colaboración del BID y la OMA, ha generado en los últimos años espacios fundamentales para que la región conozca de primera mano experiencias de primer nivel como la de España con el modelo de la Unión Europea, o la de Estados Unidos y de Corea. También compartir experiencias Intrarregionales, nos ha permitido generar una red que ya presenta resultados concretos, con la aprobación de la Estrategia Regional de Operador Económico Autorizado, en la reunión de Directores Generales de Aduana en Ciudad de Panamá el 1 de abril de 2013. Este trabajo de intercambio de experiencias ha permitido que se conozcan y se adopten las mejores prácticas implementadas entre países, en todos los aspectos relevantes del OEA, y con ello reflexionar en que este es un instrumento es un compromiso que debemos asumir de manera conjunta como región y también uniendo esfuerzos y conocimiento con otras regiones relevantes para nuestros intercambios comerciales, como Asia Pacifico y Europa, entre otros y abrir vías de colaboración y cooperación en esta materia. El resultado de ello ha sido que a la fecha, se cuenta con 15 programas vigentes en la región (Argentina, Colombia, Peru, Bolivia, Uruguay, Brasil, Ecuador, Costa Rica, Guatemala, Mexico, Republica dominicana, Jamaica, panama, además de EE.UU y Canadá) y por el nivel de compromiso reiterado por los Directores de Aduanas de las Américas con la aprobación de esta estrategia regional, es seguro que muy pronto otros países de la región se unirán en este propósito. También se ha avanzado a nivel regional con la expedición de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo ya que México ha suscrito 3 ARM y República Dominicana 2 ARM, actualmente hay en proceso de negociación 8 y con Plan de Accion firmado 8. Así mismo es importante anotar que a nivel Global la figura del OEA ha crecido de manera importante ya que en Agosto del 2016 contamos con 67 programas de OEA, así: Europa (34), Asia, Australia e islas del Pacífico (12), África (6), América y Caribe (15).

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Resulta fundamental entonces, conocer los antecedentes y elementos de la Estrategia Regional del Operador Económico Autorizado como herramienta que ayuda a seguir impulsando este crecimiento de la figura. Si se mira la evolución de programa desde el punto de vista del número de empresas, existen en la región con corte al mes de agosto de 2016 según reporte del BID, 900 empresas autorizadas como OEA, las cuales en su mayoría corresponden a importadores y exportadores, seguidas en menor proporción por agentes aduanales, transportistas, Almacenes Fiscales y Agentes de Carga.

III.2. Antecedentes Por iniciativa de las Aduanas de los Estados Unidos y Colombia, en marzo del año 2012, en la Reunión de Directores Generales de Aduana en Punta del Este se firmó la Resolución de Uruguay, donde se animó a los países a unir esfuerzos para trabajar en la consolidación de una Estrategia Regional que permitiera avanzar decididamente en la implementación y fortalecimiento de los programas OEA, a través de metodologías concretas que garantizaran un mínimo de compatibilidades en los procesos de validación de requisitos, que permitieran avanzar en la suscripción de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo.

III.3. Fundamentos de la Estrategia Regional del Operador Economico Autorizado Los fundamentos y elementos de esta Estrategia se definieron de acuerdo a la identificación y discusión de prioridades y necesidades establecidas por los diferentes países de la región, estableciendo los siguientes elementos: “Misión de la Estrategia Regional: Trabajar colectivamente entre las aduanas, en alianza con el sector privado y otras agencias gubernamentales, para que la Región de las Américas y el Caribe tenga programas OEA sostenibles y compatibles que cumplan los lineamientos del Marco Normativo SAFE para facilitar y asegurar el comercio global.” “Visión de la Estrategia Regional del OEA: Ser una Región competitiva que garantiza un comercio ágil y seguro a nivel mundial, a través de la implementación del Programa de OEA como un instrumento fundamental que contribuya al desarrollo económico y social, así como a la integración regional y global de los mercados.” “Objetivos Estratégicos: Los objetivos de la presente Estrategia se presentan en aras de que los países de la Región diseñen, implementen, desarrollen y fortalezcan sus programas OEA de conformidad con los lineamientos establecidos por la OMA de ma-

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nera que tengan un óptimo grado de compatibilidad entre sí en beneficio de facilitar Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARMs). El fin último es que estos contribuyan a garantizar la seguridad y la facilitación de las operaciones de comercio exterior en pos de la mejora de la competitividad de los países de la Región que coadyuve al crecimiento de sus economías.” Por ello se considera oportuno establecer como objetivos estratégicos de la Región de las Américas y el Caribe los siguientes: Incentivar la implementación de programas OEA en la Región. Fortalecer los programas OEA en la Región. Incrementar el número de operadores certificados OEA en la Región. Establecer y/o fortalecer las alianzas con el Sector Privado y otras agencias gubernamentales u organismos internacionales en el desarrollo de los programas de OEA. Incentivar y promover los procesos de negociación de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo – ARMs. Los Directores Generales reconocen la importancia de establecer programas OEA en la Región, por lo cual se comprometen a desarrollar planes de acción concretos y /o asistencias para cumplir con estos objetivos estratégicos. Adicionalmente, invitan a países con programas establecidos a compartir sus experiencias y lecciones aprendidas.” En desarrollo de estos elementos propuestos, la Estrategia Regional establece una propuesta metodológica de implementación donde prevé cursos de acción para el

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cumplimiento de cada uno de los objetivos citados, junto con un proceso de evaluación para realizar el seguimiento al cumplimiento de sus objetivos. Adicionalmente y como documentos de soporte técnico y conceptual de la Estrategia Regional, se elaboraron 6 anexos, entre los cuales se destacan por su alcance los siguientes: Matriz de indicadores de seguimiento. Matriz de fortalezas y debilidades identificadas. Guías prácticas para el diseño e implementación de un programa OEA en América Latina (Realizadas por la región con el apoyo del BID y de la OMA). Compilación del estado de implementación de los programas en la región LAC. La participación de los Organismos Internacionales, entidades inter – gubernamentales y el Sector Privado en la Estrategia Regional. Sobre este último vale la pena hacer una mención muy especial por lo siguiente:

Este ejemplo de integración regional, no hubiera sido posible sin el papel que han jugado organismos Internacionales como la Organización Mundial de Aduanas –OMA- y el Banco Interamericano de Desarrollo –BID-, con apoyo técnico y logístico, documento con el cual los países logran estructurar redes de discusiones y conocimientos, que aportan significativamente a la construcción de sinergias y alianzas entre las aduanas, con el fin de fortalecer la seguridad del comercio global y dinamizar de manera activa el comercio internacional .

Este es un claro ejemplo de que estos organismos internacionales se convierten en protagonistas y motores para la generación de ambientes competitivos para las empresas, funciones fundamentales de las Aduanas del Siglo XXI. De otra parte, la estrategia promueve de manera decidida la promoción de programas OEA intergubernamentales, en aras de la búsqueda de cadenas logísticas seguras con enfoque integral, con un ingrediente adicional, que es el impulso y liderazgo de redes de apoyo intergubernamentales a nivel regional, que contribuyan con decisión y compromiso al fortalecimiento de los programas. El impulso de estas redes intergubernamentales, es también una muestra de que a través del instrumento del OEA, se pueden generar procesos de integración regional, no solo entre las aduanas de los países, sino también entre las demás entidades que intervienen en el comercio internacional. A nivel global, el contar con 65 programas de OEA y 34 Acuerdos de Reconocimiento Mutuo suscritos, y 16 procesos de negociación y 900 empresas certificadas como

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OEA en la región de las américas, sin contar a EU y Canadá, es el resultado del liderazgo y del trabajo que ha venido impulsando la OMA, dentro de su compromiso de contribuir con la seguridad de las cadenas logísticas en el comercio global. En los últimos años la OMA y el BID han realizado y apoyado, técnica y financieramente, múltiples eventos encaminados a fomentar el intercambio de experiencias a nivel global; algunos ejemplos son las conferencias mundiales de OEA y los talleres entre regiones, que han permitido conocer experiencias enriquecedoras, como por ejemplo el modelo de Corea del Sur, el cual fue compartido con los países de la Región LAC. El impulso y los esfuerzos brindados en esta materia por los Organismos Internacionales, ha sido la semilla para que en diferentes escenarios, se empiecen a realizar eventos de OEA, como por ejemplo los talleres OEA APEC, en la Alianza Pacifico. Esto significa que la figura del OEA se ha venido fortalecido a nivel global, y que hay mayor compromiso de los países en el mundo en el reto de fortalecer nuestros lazos aduaneros y comerciales y hacer realidad las Alianzas Aduana – Aduana y Aduana – empresa, pilares del Marco Normativo SAFE de la OMA. Dada su importancia, en recursos bibliograficos de este modulo incluimos el texto de la estrategia regional a la que nos hemos referido en la presente unidad, que puede ser un ejemplo para fortalecer y concretar otras medidas de Gestión Coordinada en Fronteras.

III.4. Focalización, coordinación y concentración de esfuerzos internacionales para promover y fortalecer la figura de los Programas de Operador Económico Autorizado Como hemos visto, los esfuerzos y preocupaciones por alcanzar mayores niveles de seguridad en el comercio internacional a lo largo de toda la cadena de suministro, involucra intereses de diversos actores públicos y privados, nacionales e internacionales. En el afán por cerrar las puertas al terrorismo, el tráfico de personas, armas, drogas, etc., pero garantizando que los beneficios de un comercio lícito más libre de costos, demoras y trabas injustificadas, se corre el peligro que los organismos internacionales que regulan y brindan las directrices a nivel mundial sobre cómo afrontar estos aspectos, impulsen iniciativas individuales, que con el fin de alcanzar objetivos similares, dispersen y dupliquen esfuerzos, contradigan principios y prácticas entre unos y otros, causen desconcierto entre los actores públicos y privados y favorezcan la creación de zonas grises que favorezcan el accionar de grupos dedicados a los delitos internacionales.

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A continuación exponemos los principales argumentos para impulsar la iniciativa del OEA promovida por la OMA, que viene siendo implementada vigorosamente por varios bloques regionales y cuyos objetivos, principios y prácticas han sido construidos con los aportes de diferentes organismos internacionales que rigen el comercio y el transporte internacional y el impacto de la puesta en vigencia de la figura del Operador Autorizado previsto en el Acuerdo de Facilitacion del Comercio de la Organización Mundial del Comercio en la figura del OEA - OMA: 1. Actualmente nos enfrentamos a bandas criminales internacionales, que se valen de figuras como éstas para infiltrarse simulando actuar dentro del comercio lícito y lograr de esta forma el financiamiento de sus actividades delictivas. Es por ello que muchos de los países que han adoptado la figura del Operador Económico Autorizado, han sido rigurosos y exigentes para calificar a los usuarios con la calidad de OEA, en aplicación de los lineamientos de la OMA, adoptando las mejores prácticas internacionales y en la vía de ser responsables con la comunidad internacional. 2. La OMA establece un mínimo de condiciones y requisitos de seguridad para acceder a la calidad de Operador Económico Autorizado y sobre la acreditación del cumplimiento de los mismos, los países vienen adelantando procedimientos de reconocimiento mutuo, razón por la cual, lo que pretenden los países es que los beneficios internacionales solo se obtengan para quienes se comprometan claramente con la seguridad del comercio mundial y estén en capacidad de demostrar ese compromiso con un mínimo de estándares. 3. Con esta figura la OMA pretende apoyar a las aduanas con una herramienta técnicamente sólida que ha de construir alianzas con el sector privado para generar programas OEA, sostenibles y en evolución permanente, que le ofrezcan seguridad jurídica no solo a nivel nacional e internacional a los usuarios, sino también unir los compromisos público-privado, en el cumplimiento de los dos objetivos básicos propuestos por la OMA, a partir de los consensos de los países que la componen: seguridad y facilitación, en el marco SAFE. 4. No sobra resaltar en este punto, los esfuerzos de coordinación, enriquecimiento y retroalimentación que ha adelantado la Secretaría General de la OMA con diferentes organismos internacionales que regulan el comercio de bienes y servicios el transporte aéreo, los flujos migratorios y con agremiaciones del sector público y privado regionales y mundiales, que hacen parte de la cadena de suministro, en el propósito de hallar consensos y avanzar en la adopción de las mejores prácticas para lograr un comercio lícito seguro, ágil y confiable. 5. Analizado el texto del numeral 7 del artículo 7 del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC, referente a la figura del Operador autorizado distinta a la del Operador Económico Autorizado de la OMA, se encuentra que los compromisos y lineamientos allí establecidos se enmarcan plenamente dentro del ámbito contemplado en los programas del Operador Económico Autorizado que los países vienen adelantando con sustento en los estándares del Marco SAFE de la Organización Mundial de Aduanas, los cuales procuran la facilitación del comercio en un entorno de seguridad de la cadena logística. Por lo tanto, es claro que los países que cuenten con programas OEA de la OMA, cumplen con toda suficiencia con lo previsto en el Acuerdo de la OMC.

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En tal sentido y considerando el avance alcanzado con la Estrategia Regional del Operador Económico Autorizado, es claro que esté se constituye en el mecanismo idóneo y más completo para que los países miembros, de manera técnica, estructurada y estandarizada, cumplan con lo señalado en el Numeral 7 del Artículo 7 del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC. Por lo anterior se puede concluir que el OEA se constituye en el mecanismo más efectivo para facilitar y asegurar el comercio internacional y cumplir simultáneamente con los lineamientos establecidos por la Organización Mundial de Aduanas y con los compromisos previstos por la Organización Mundial de Comercio, de alli la importancia de trabajar coordinadamente entre estas dos organizaciones en la implementacion y busqueda armonizacion de estas figuras que al final del día buscan el equilibrio entre la facilitacion y la seguridad del comercio global y con ello el crecimiento economico y el bienestar social de los estados en su integridad.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD

El verdadero impacto para alcanzar un comercio más ágil y seguro a partir de la implementación de los programas del Operador Económico Autorizado surge de un generalizado y ambicioso esquema de suscripción de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo –ARM- entre las regiones y países. Con el propósito de avanzar en la suscripción de los –ARM- y como consecuencia de los mismos, en esta unidad se han formulado una serie de recomendaciones que se han recogido como los elementos a tener en cuenta en una estrategia para la implementación y fortalecimiento de los programas de Operador Económico Autorizado (OEA). Para tal efecto, se invita revisar con detenimiento el texto de la estrategia que se elaboró por parte de las autoridades aduaneras de los países que hacen parte de la región de las Américas y el Caribe, documento que consideramos como documento que puede resultar de inmensa trascendencia para facilitar y consolidar la suscripción de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo no solo a nivel regional sino que este documento puede servir de referente para otras regiones que se anime a fortalecer y armonizar sus programas en búsqueda de ofrecer al mundo un comercio seguro y confiable. El OEA se constituye en el mecanismo más efectivo para facilitar y asegurar el comercio internacional y cumplir simultáneamente con los lineamientos establecidos por la Organización Mundial de Aduanas y con los compromisos previstos en el Acuerdo de Facilitacion del comercio promovido por la Organización Mundial de Comercio.

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Referencias bibliográficas Referencias en línea: Márquez M., Ares J.L., Hernández P. y Solar R. (2010). Mejores prácticas en seguridad y control de fronteras. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington D.C. Recuperado de http://www.iadb.org/en/publications/publication-detail,7101.html?id=24665%20 &dcLanguage=es&dcType=All#.Ukx_2BCGFGM Organización Mundial de Aduanas. (2013). Documento Estrategia para la Implementación y Fortalecimiento de los Programas de Operador Económico Autorizado (OEA) en la Región de las Américas y el Caribe. Panamá. Organización Mundial de Aduanas. (2008). Las aduanas en el siglo 21. Recuperado de http://www.wcoomd.org/~/media/WCO/Public/ES/PDF/Topics/Key%20Issues/Customs%20in%20the%2021st%20Century/Annex_II_es.ashx?db=web Organización Mundial de Aduanas. (2005). Marco Normativo Para Asegurar y Facilitar el Comercio Global. Recuperado de http://www.dian.gov.co/descargas/operador/documentos/OMA_Marco_Normativo_SAFE.pdf Organización Mundial de Aduanas. (1993 Rev. 2003). Declaración de Arusha. Tanzania. Recuperado de http://www.wcoomd.org/en/topics/integrity/~/media/53C08710F043419B9E41A7E3665B77E3.ashx. World Customs Organization. (2015). SAFE Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade. Recuperado de http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/instrument-and-tools/tools/~/media/ 55F00628A9F94827B58ECA90C0F84F7F.ashx World Customs Organization. (2003). Risk Management Guide. Recuperado de: http://doca.mof.gov.tw/public/Attachment/9581611756.pdf. Otras Definiciones Asociacion MundialOperadores Economicos Autorizados:. IFAEO: Federación Internacional de Operadores Económicos Autorizados OELALAC: Confederacion de Operadores Económicos Autorizados de Latinoamérica, España y el Caribe