OPERADOR ECONÓMICO AUTORIZADO 7ª EDICIÓN
MÓDULO 6
LOS ACUERDOS DE RECONOCIMIENTO MUTUO (ARMS) PARA ASEGURAR Y FACILITAR EL COMERCIO GLOBAL
AUTOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT). COORDINADOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL) (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org) AUTORA DEL MÓDULO Eva Pedruelo Sánchez, Especialista OEA Aduana España. COORDINACIÓN PEDAGÓGICA Y DE EDICIÓN El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www. indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).
7ª EDICIÓN Copyright ©2016 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional. Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali
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Índice Índice de Figuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Presentación del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Objetivo general del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Preguntas orientadoras de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
UNIDAD I. RECONOCIMIENTO MUTUO EN EL ÁMBITO DEL OEA. . . . . . . . . . . . . . 7 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 I .1 . Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 I .2 . Concepto del reconocimiento mutuo en el ámbito de la Organización Mundial de Aduanas (Marco Normativo SAFE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 I .2 .1 . ¿Qué es el reconocimiento mutuo? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 I .2 .2 . ¿Qué es un Acuerdo de Reconocimiento Mutuo? (ARM) . . . . . . . . . . . . . . 10 I.2.3. ¿Cuáles son los beneficios de los Acuerdos de reconocimiento mutuo de la OEA y cómo se aplican en la práctica? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 I .3 . Principales programas de OEA en la actualidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 I .4 . Esquema general de las ARM actuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
UNIDAD II. RETOS Y DIFICULTADES DE LOS ARM. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 II.1. Proceso de negociación para la firma de un ARM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 II .1 .1 . Comparación teórica de ambos programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 II.1.2. Visitas de verificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 II .1 .3 . Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
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II.1.4. Identificación de ventajas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 II .1 .5 . Intercambio de datos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 II .1 .6 . Firma del acuerdo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 II.2. Dificultades y retos de la negociación de ARM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
UNIDAD III. DISEÑO DE UNA ESTRATEGIA DE NEGOCIACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . 25 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 III .1 . Líneas estratégicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 III .2 . Hojas de ruta y programas de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 III .3 . Equipo de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 III .4 . Empezar a trabajar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
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Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Material complementario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
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Índice de Figuras Figura 1 .1 . Pilares en los que se basa el Marco SAFE Figura 1 .2 . Reconocimiento mutuo Figura 1.3. Beneficios del ARM Figura 1 .4 . Programas de Operador Económico Autorizado Figura 2.1. Fases para la firma de un ARM
Glosario ARM: Acuerdos de Reconocimiento Mutuo . TIN: Taxpayer identification number. Número de identificación de los contribuyentes.
Presentación del módulo El presente módulo está integrado por tres unidades de aprendizaje . A lo largo de las mismas, se revisará el marco normativo de la Organización Mundial de Aduanas en lo relativo al reconocimiento mutuo, los principales programas de Operador Económico Autorizado existentes en la actualidad, los retos que plantean las negociaciones para alcanzar el reconocimiento mutuo y por último, usted tendrá la oportunidad de diseñar una estrategia para llevar a cabo este proceso en su país . Las actividades propuestas en la plataforma en relación a este Módulo persiguen reforzar, con la experiencia práctica, los contenidos teóricos que va a ir asimilando . Asimismo al final de este módulo encontrará algunas lecturas de carácter voluntario.
Objetivo general del módulo El presente módulo persigue que usted adquiera una visión completa y global de lo que se entiende por reconocimiento mutuo en el ámbito del Operador Económico Autorizado . Desde esta óptica integradora conocerá qué se entiende por reconocimiento mutuo en el ámbito del OEA y qué acuerdos han sido ya firmados. Asimismo entenderá qué proceso debe seguirse en este tipo de negociaciones internacionales y qué obstáculos y retos aparecen en el mismo .
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Por último, con este módulo adquirirá todas las herramientas necesarias para diseñar su propia estrategia de reconocimiento mutuo, como experto de OEA .
Preguntas orientadoras de aprendizaje ¿Qué es el reconocimiento mutuo de la figura del operador económico autorizado? ¿Tiene la Organización Mundial de Aduanas alguna directriz sobre estas cuestiones? Internacionalmente, ¿existe alguna experiencia de reconocimiento mutuo? El acuerdo de reconocimiento mutuo, ¿supone ventajas para las empresas? ¿y para las administraciones de aduanas? ¿Qué dificultades puede haber en una negociación de reconocimiento mutuo?
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UNIDAD I
RECONOCIMIENTO MUTUO EN EL ÁMBITO DEL OEA
Objetivos de aprendizaje Esta unidad tiene como objetivos: Definir con claridad qué se entiende por acuerdo de reconocimiento mutuo (ARM) . Conocer los programas de OEA y ARM existentes en la actualidad .
I.1. Introducción Los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 provocaron, entre otras cosas, un cambio de dirección del rol de las aduanas a nivel mundial pasando a desempeñar un papel fundamental en la seguridad de la cadena logística internacional, frente a la figura de control fiscal que tradicionalmente han venido desarrollando. La decisión de encargar a las administraciones aduaneras esta nueva misión, implica cambios legislativos, organizativos y, por último, pero probablemente más importante, cambios en la mentalidad de los funcionarios de aduanas y de los operadores económicos . Las nuevas funciones de las aduanas, se recogieron en el Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio Global, en adelante, Marco Normativo SAFE, adoptado por Resolución del Consejo de Cooperación Aduanera de la Organización Mundial de Aduanas en junio de 2005 . Usted ya conoce en profundidad este marco normativo, ya que lo ha estudiado en el Módulo 1, sin embargo permita que hagamos un breve repaso de ciertos aspectos relevantes para centrar este módulo sexto .
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El Marco Normativo SAFE se compone de cuatro elementos esenciales, que los países miembros que lo implanten se comprometen a aplicar: 1 .
Armonización de la información electrónica anticipada a la llegada o salida de las mercancías .
2 . Utilización de técnicas de análisis de riesgos para gestionar las amenazas a la seguridad . 3 . Posibilidad de realizar controles en los países de salida de las mercancías a solicitud del país de destino de la misma . 4. Beneficios a conceder a las empresas que cumplan una serie de requisitos de seguridad .
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Como ya se mencionó en el Módulo primero, todos estos elementos tienen por objeto incrementar la seguridad en el transporte internacional de mercancías, mejorando las posibilidades de detectar envíos de riesgo . En este contexto, el programa del Operador Económico Autorizado se encuadra dentro del último elemento esencial y su objetivo es crear alianzas con los operadores del sector privado que mantengan unos requisitos mínimos de seguridad y a los que se concederán ventajas en sus tramitaciones aduaneras . A cambio, las aduanas verán reducidos los riesgos de las cadenas en las que participen estos operadores, lo que les permitirá asignar sus recursos limitados al control de otros envíos que presenten un mayor riesgo .
El Marco Normativo SAFE, por tanto, persigue incrementar la seguridad en el comercio al tiempo que se mejora la eficiencia tanto de las aduanas en el control de las mercancías como de las empresas cumplidoras en el desarrollo de sus operaciones aduaneras.
Para alcanzar estos cuatro elementos esenciales, el marco normativo se basa en tres pilares diferenciados, que requieren alianzas estratégicas tanto entre países como con los operadores económicos, pilares que se indican en la figura siguiente.
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Fuente: Elaborada por la autora .
Figura 1 .1 . Pilares en los que se basa el Marco SAFE Cada uno de estos pilares presenta una serie de normas, así como las especificaciones técnicas para aplicarlas . Al encontrarse usted en el módulo sexto, con toda seguridad conoce el Marco Normativo SAFE, de no ser así, resultaría conveniente que revisara los contenidos de los módulos anteriores . Bajo el Marco SAFE se hace un llamamiento a los miembros de la OMA y Uniones aduaneras o económicas que han notificado su intención de aplicar dicho Marco SAFE, para que lo implementen a la mayor brevedad y para que trabajen entre sí para desarrollar mecanismos de reconocimiento mutuo de validaciones y autorizaciones OEA . El objetivo perseguido es eliminar o reducir los esfuerzos que la validación y la autorización del operador económico autorizado suponen .
I.2. Concepto del reconocimiento mutuo en el ámbito de la Organización Mundial de Aduanas (Marco Normativo SAFE) I.2.1. ¿Qué es el reconocimiento mutuo? En el Marco SAFE, se insta a las ADMINISTRACIONES DE ADUANAS A TRABAJAR ENTRE SÍ para desarrollar mecanismos de: Reconocimiento mutuo de las validaciones y autorizaciones de Operador Económico Autorizado (AEO),
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Reconocimiento mutuo de las normas de control de seguridad aduanera, Reconocimiento de los resultados de control y Otros mecanismos que pueden ser necesarias para eliminar o reducir los esfuerzos redundantes o duplicados . Desde esta óptica el reconocimiento mutuo (MR) es un concepto amplio que supone:
Fuente: Elaborada por la autora .
Figura 1 .2 . Reconocimiento mutuo
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El objetivo del reconocimiento mutuo de los OEA es que una administración de Aduanas reconozca los resultados de la validación y las autorizaciones de OEA realizados/emitidos por la otra Administración Aduanera y se comprometan, recíprocamente, a proporcionar importantes y comparables beneficios a los operadores económicos autorizados por la contraparte en el acuerdo .
I.2.2. ¿Qué es un Acuerdo de Reconocimiento Mutuo? (ARM) El ARM se refiere a la firma de un documento formal entre dos o más Administraciones de Aduanas en el que se describen las circunstancias y condiciones en las que los programas de OEA son reconocidos y aceptados entre las partes firmantes. Además, la ARM define los beneficios mutuos de los que disfrutarán las empresas OEA de los países participantes y establece los aspectos prácticos necesarios para que a las administraciones de aduanas participantes atribuyan estos beneficios.
I.2.3. ¿Cuáles son los beneficios de los Acuerdos de reconocimiento Mutuo del OEA y cómo se aplican en la práctica? El reconocimiento mutuo de los programas de OEA persigue la globalización de la seguridad en la cadena de suministro internacional. Proporciona beneficios tanto a nivel Aduana-Aduana como a nivel de Aduana-Empresa .
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Las Aduanas: mejorarán su gestión de riesgos al disponer de información acerca del expedidor del envío . Esta información permitirá a la aduana centrar sus controles en los cargamentos de mayor riesgo, agilizando a su vez los envíos de bajo riesgo . Las empresas OEA conseguirán: Mejoras de la eficiencia económica a través de la reducción del tiempo y los costos asociados a los controles aduaneros debido a un tratamiento prioritario . Reducción de los costos y las demoras, a través de inspecciones prioritarias cuando la carga es seleccionada para control, facilitando así el cumplimiento de los plazos de entrega . Mejora de la predicción y la precisión en el movimiento de mercancías entre los territorios de los países firmantes con la consiguiente mejoría de la competitividad de las empresas . Reducción de robos y hurtos de la carga mediante la mejora de la seguridad de la cadena de suministro . En resumen:
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Fuente: Elaborada por la autora
Figura 1.3. Beneficios del ARM En el contexto del Marco Normativo de la OMA, el reconocimiento mutuo se basa en tres aspectos: Pilar 2, Norma 3 – Autorización: La Aduana acordará el reconocimiento mutuo de los Operadores Económicos Autorizados . Pilar 1, Norma 6 – Información electrónica anticipada: Los Operadores Económicos también deberían beneficiarse de reconocimiento mutuo de los certificados digitales, permitiéndoles presentar los mensajes electrónicos en las Administraciones Aduaneras que han acordado reconocer este certificado.
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Pilar 1, Norma 7 – Selectividad y comunicación: La Aduana realizará de manera conjunta la selectividad y el control, la utilización de criterios de selectividad y/o de los mecanismos de intercambio de información . Estos elementos facilitarán la creación de un sistema de reconocimiento mutuo de controles .
I.3. Principales programas de OEA en la actualidad La “Recopilación de Programas de Operadores Económicos Autorizados (OEA) de 2016” elaborado por la Organización Mundial de Aduanas, recoge un resumen con las principales características de los programas en vigor . Algunos de estos programas se limitan a establecer estándares mínimos de cumplimiento aduanero o simplificaciones, otros incluyen aspectos de seguridad y otros abarcan ambos aspectos .
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A modo de resumen y diferenciando por regiones geográficas, entre los programas de Operador Económico Autorizado que incluyen requisitos de seguridad y, por tanto, pueden ser objeto de reconocimiento mutuo internacional, es el de la figura 1.4. En el marco del reconocimiento mutuo internacional es fundamental destacar que sólo los programas de seguridad pueden ser objeto de negociación, quedando los programas de simplificaciones aduaneras excluidos.
I.4. Esquema general de las ARM actuales En el momento presente, numerosos acuerdos de reconocimiento mutuo han sido ya firmados y otros están en proceso de negociación. Según se desprende del Compendio de los programas de Operador Económico Autorizado de la Organización Mundial de Aduanas, en su edición de 2016, los ARM firmados y las fechas de los acuerdos se indican en la siguiente tabla: Se están llevando a cabo, en paralelo, numerosas negociaciones de reconocimiento mutuo, por lo que la lista de los ARM firmados está sujeta a modificación constante, en la medida que nuevos ARM se vayan formalizando .
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Argentina Canadá USA Colombia Costa Rica Rep. Dominicana Guatemala Perú México Ecuador Uruguay Jamaica Bolivia Brasil
Egipto Marruecos Jordania Kenia Uganda Burundi
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China Japón Hong Kong Corea Malasia Singapur Nueva Zelanda Australia India Indonesia Tailandia Vietnam
Unión Europea Noruega Suiza Israel Turquía Serbia Moldavia
Fuente: Elaborada por la autora .
Figura 1 .4 . Programas de Operador Económico Autorizado
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Acuerdos de reconocimiento mutuo concluidos
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Acuerdos de reconocimiento mutuo en negociación
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SÍNTESIS DE LA UNIDAD 1. Reconocimiento mutuo es el acuerdo adoptado entre administraciones aduaneras para reconocerse entre sí las validaciones y autorizaciones realizadas. 2. Los acuerdos de reconocimiento mutuo (ARM) son la forma de asegurar la cadena de suministro internacional a nivel mundial. 3. Los ARM se adoptan respecto a los requisitos de seguridad. 4. Los ARM suponen ventajas tanto para las administraciones de aduanas para las empresas. 5. Es importante conocer qué acuerdos existen actualmente y cuáles están en fase de negociación.
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UNIDAD II
RETOS Y DIFICULTADES DE LOS ARM
Objetivos de aprendizaje Conocer cómo se lleva a cabo una negociación para reconocimiento mutuo . Conocer los retos y dificultades de dichas negociaciones, así como las maneras de minorarlos y/o salvarlos .
II.1. Proceso de negociación para la firma de un ARM El objetivo final del desarrollo de los distintos programas OEA desarrollados, tal y como recoge el propio Marco Normativo SAFE, es alcanzar una mayor nivel de seguridad y control en el comercio internacional evitando imponer, en la medida de lo posible, trabas innecesarias a los operadores económicos, sobre todo en un contexto de crisis económica como el actual . La consecución del equilibrio entre estos objetivos, pasa necesariamente por la colaboración entre autoridades aduaneras, en la que juega un papel fundamental el reconocimiento de operadores seguros certificados por terceros países.
Por tanto, reforzar la seguridad del comercio internacional, minimizando dentro de lo posible, las trabas al comercio seguro es el VERDADERO OBJETIVO DEL OEA. Desde esta perspectiva, el reconocimiento mutuo es una pieza más para alcanzar este objetivo, SIN QUE CONSTITUYA, por ende, EN SÍ MISMO LA FINALIDAD DE UN PROGRAMA DE OPERADOR ECONÓMICO AUTORIZADO.
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Otra cuestión muy importante es:
Para iniciar un proceso de negociación de un ARM, el programa de OEA debe estar maduro.
Es decir, para poder emprender una proceso de reconocimiento mutuo, el programa de OEA en cuestión debe ser completo (contar con toda la normativa, manuales, aplicaciones informáticas, etc.) y llevar operativo el tiempo suficiente como para tener empresas certificadas y que las mismas vengan disfrutando de los beneficios del programa. La firma de estos acuerdos de reconocimiento mutuo de programas de certificación de operadores desde el punto de vista de la seguridad en la cadena logística requiere un proceso largo y complejo de negociación entre autoridades que pasa, en general, por las siguientes fases:
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Fuente: Elaborada por la autora .
Figura 2.1. Fases para la firma de un ARM
II.1.1. Comparación teórica de ambos programas Ante la diversidad de programas de Operador Económico Autorizado existentes, es necesario contar con una referencia única que pueda ser utilizada como base de las negociaciones, siendo el Marco Normativo SAFE de la OMA la referencia común. La comparación tiene, por tanto, un doble objetivo. Por un lado, verificar que ambos programas son compatibles con el Marco Normativo SAFE y, por otro lado, comprobar que son afines.
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Para que se de esta compatibilidad no es necesario que ambos programas sean iguales, exigiendo los mismos requisitos o aplicando el mismo procedimiento para la certificación, sino que lo que deben garantizar es un nivel equivalente de seguridad. Es decir, los operadores certificados por ambos programas deben cumplir con los mismos estándares de seguridad, independientemente de la forma en que se realicen las comprobaciones por parte de la aduana o los requisitos exigidos en la teoría . Por otro lado, el proceso puede variar en función de la forma en que los programas estén regulados . En este sentido y a pesar de que las negociaciones sean abiertas, con margen para diferentes procesos y estándares, es necesario que los programas sean vinculantes tanto para la aduana como para los operadores verificados. La forma en que los mismos estén regulados variará, asimismo, en cada una de las partes contratantes ajustándose a sus respectivos sistemas jurídicos, por lo que la complejidad de las normativas será determinante en las negociaciones . A título de ejemplo, un programa regulado en una única norma que regula todos los aspectos de la certificación, desde los requisitos hasta el procedimiento, es mucho más sencillo de analizar que otro que se rija por diferentes normas . La comparación de los programas no se limita a la certificación en sí, sino que abarca otras cuestiones como las reevaluaciones de los operadores certificados, la posibilidad de suspender o revocar los certificados, etc. COMPATIBILIDAD Y AFINIDAD NO IMPLICA IGUALDAD
II.1.2. Visitas de verificación Si, como resultado de la comparación de ambos programas, se determina su compatibilidad tanto con el Marco Normativo SAFE como entre sí, se pasará a la comparación práctica de los programas, que tiene por objeto permitir a cada aduana conocer cómo funciona el sistema OEA en el otro país . Para ello hay que entender, en líneas generales, tanto la estructura de la aduana en ese país como su sistema aduanero (normativa, procedimientos de despacho, sistemas de identificación de operadores económicos, derecho de recurso, etc .), incidiendo, particularmente, en el procedimiento para la solicitud y concesión de los certificados OEA, en el desarrollo de las auditorías y en el control posterior que se realiza de los operadores autorizados . Para ello, se visitará la aduana y una o varias empresas certificadas o en proceso de certificación. Durante la selección de las empresas que participarán en el proceso, ambas partes pueden pactar visitar a empresas previamente certificadas o, alternativamente, participar en una auditoría que se esté desarrollando en esos momentos . Cada una de estas opciones, plantea ventajas e inconvenientes . En primer lugar, si se opta por visitar una empresa previamente certificada, es obvio que se conoce el resultado de la auditoria y, por tanto, es más sencillo que la visita ponga de manifiesto posibles diferencias en la forma de verificar los requisitos. Adicionalmente, esta opción no plantea ningún problema jurídico, siendo suficiente
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el consentimiento del operador . Por el contrario, esta opción no permite ver cómo trabajan los auditores durante una auditoria ni las comprobaciones prácticas que se realizan in situ . Estos inconvenientes se solucionan con la participación en auditorias en proceso, sin embargo, esta alternativa plantea la desventaja de que sólo se participa en una parte limitada del proceso de certificación, puesto que puede que aún no se disponga de información completa de la entidad . Por otro lado, en determinados países, se pueden presentar problemas jurídicos por la participación de autoridades de un país tercero en un procedimiento administrativo regulado . En todo caso, son las autoridades aduaneras las que deben optar por una de las opciones pudiendo darse la situación de que opte por diferentes alternativas en caso de que se estén desarrollando negociaciones de reconocimiento mutuo de OEA con varios países .
II.1.3. Recomendaciones
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Considerando que los programas OEA existentes en la actualidad plantean diferencias, es probable que, durante la comparación documental o durante las visitas conjuntas las partes detecten diferencias o áreas de mejora que se puedan incluir en los programas del tercero . De hecho, lo normal es que las visitas terminen con la realización de recomendaciones por ambas partes . Si las propuestas son determinantes para la firma del acuerdo, será necesario fijar un plan de acción y modificar la planificación para llevar a cabo los cambios que, en su caso, requiera cada uno de los programas . Dependiendo de la naturaleza de las recomendaciones formuladas y/o recibidas, puede que sea necesario realizar visitas adicionales . Si, por ejemplo, se considera que la normativa no recoge correctamente las características del programa, dificultando su interpretación por parte de los operadores, la aduana o, en caso de recurso, de los tribunales, será necesario modificar dicha norma con la consecuente demora . No obstante, es posible que en este caso, las partes no consideren necesario realizar nuevas visitas de verificación.
II.1.4. Identificación de ventajas El éxito de un programa de Operador Económico Autorizado radica en la participación activa del sector privado. Para lograr esta participación, cada programa otorga ventajas a sus operadores que pueden consistir en la concesión de simplificaciones en las tramitaciones aduaneras así como en facilitaciones de seguridad . La firma de un acuerdo de reconocimiento mutuo de programas OEA con un tercer país implica que los operadores de ese país también podrán optar a las ventajas
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que se pacten. Por este motivo, es necesario identificar las ventajas de cada uno de los programas y reconocer las comunes a ambos, puesto que esas serán las que se incluyan en el acuerdo y se apliquen en la práctica garantizando un nivel equivalente de beneficios. Entre las ventajas que la mayoría de los programas prevén se encuentran la reducción de controles aduaneros, prioridad en la realización de dichos controles o mayor facilidad para acceder a simplificaciones aduaneras. No obstante, no basta simplemente con que la ventaja esté prevista, sino que tiene que ser posible aplicarla en la práctica a operadores establecidos en un tercer país lo que conlleva que, en la mayoría de los casos, la única ventaja que prevén los acuerdos firmados es la reducción de controles. Para aplicar esta reducción se requiere que ambos sistemas aduaneros cuenten con procedimientos de identificación de operadores que permitan seleccionar las declaraciones en las que se incluye un OEA y, por otro lado, que se cuente con un sistema de control basado en criterios de riesgo, en el que se puedan incorporar los operadores de países terceros. Estos procedimientos de identificación de operadores deben ser automatizados .
II.1.5. Intercambio de datos Para poder administrar el reconocimiento mutuo de operadores de un tercer país es necesario que las autoridades aduaneras firmantes intercambien los datos de sus OEAs . Este intercambio, sin perjuicio de los problemas legales que plantea, supone un reto desde el punto de vista técnico puesto que los sistemas informáticos de cada parte son diferentes y pueden no ser compatibles . Los principales problemas que pueden surgir pasan por la utilización de diferentes caracteres que no permitan reconocimiento del nombre de los OEAs; uso de números de identificación con distintos formatos y, posiblemente, incompatibles; mecanismo de comunicación; actualización de datos previamente suministrados; intercambio de información sobre cualquier incidente en que esté involucrado un OEA; etc . Para solventar parte de los problemas indicados suele ser necesario recurrir a un sistema de conversión, creando números de identificación específicos para cada acuerdo . Esta solución, no obstante, no está exenta de problemas, puesto que impone a la aduana un elevado coste administrativo al ser necesario contactar con todos los operadores e informarles del número que deben utilizar y del procedimiento pactado. Este coste será mucho mayor a medida que se vayan firmando nuevos acuerdos en los que las soluciones adoptadas pueden variar, complicando su gestión .
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II.1.6. Firma del acuerdo Por último, se procederá a formalizar el acuerdo de reconocimiento en la forma acordada . Esta formalización puede realizarse mediante la firma de un acuerdo internacional vinculante para ambas partes, con la jerarquía normativa que le corresponda en cada territorio, o ser simplemente un acuerdo entre autoridades aduaneras sin consecuencias jurídicas en caso de incumplimiento . Una de las cuestiones fundamentales a considerar a la hora de decidir la cobertura normativa que se va a dar al acuerdo es la necesidad de intercambiar datos de carácter personal de operadores económicos . La normativa de protección de datos puede ser muy exigente y establecer numerosas trabas a la posibilidad de intercambiar estos datos, incluso contando con el consentimiento del interesado, que debe requerirse en todo momento . Estas trabas pueden requerir que el acuerdo tenga necesariamente un carácter vinculante y que regule las condiciones en que se va a proceder al intercambio e, incluso, puede recoger requisitos de protección de los mismos por el tercero firmante (normativa aplicable, imposibilidad de que los datos suministrados sean a su vez cedidos a terceros, posibles sanciones por incumplimiento, etc .) .
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II.2. Dificultades y retos de la negociación de ARM La anterior descripción de los aspectos fundamentales de cualquier negociación con aras a lograr el reconocimiento mutuo de Operadores Económicos Autorizados, ha plasmado las principales dificultades a las que se enfrentan las autoridades aduaneras. Si no se logra alcanzar una solución satisfactoria para estos retos, puede que algunos países no puedan optar a la firma de estos acuerdos o que, una vez firmados, su aplicación no sea satisfactoria, lo que implicaría el fracaso del sistema al fallar la consecución de su principal objetivo: lograr una red internacional de OEAs con cadenas de suministro totalmente aseguradas por todos los operadores intervinientes . El establecimiento de un ARM para los programas de OEA es un concepto relativamente nuevo, teniendo en cuenta que la primera versión del Marco SAFE de la OMA fue publicada en junio de 2005 . Por lo tanto, no es de extrañar que varios países se hayan encontrado con dificultades en la negociación e implementación de acuerdos de reconocimiento mutuo .
Tener una comprensión suficiente de estos desafíos puede ayudar a no subestimarlos así como a superarlos adecuadamente.
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Según la OMA los principales desafíos identificados en estas negociaciones son los siguientes: 1 .
La falta de un proceso estándar OMA para negociar acuerdos de reconocimiento mutuo -sin plantillas estandarizadas sobre el ámbito de aplicación, el formato, o las disposiciones/cláusulas que deben ser incluidos- .
2 . El enfoque (por ejemplo, seguridad y/o problemas de cumplimiento) y el nivel de desarrollo e implementación de los programas de OEA en todo el mundo son a menudo diferentes . Asimismo la forma en que se gestionan y organizan estos programas difiere de un país a otro. 3 . Las prioridades y el nivel de apoyo de cada Administración de Aduanas a participar en las negociaciones de reconocimiento mutuo varía de país a país . Ambas partes deben estar plenamente comprometidas tanto a nivel de tiempo como de recursos suficientes para llevar a cabo el proyecto. 4 . Cada programa tiene su propia terminología . 5 . Limitaciones en el intercambio de información, debido a las diferentes leyes de los países en este tema . Además, el consentimiento para compartir la información no siempre se consigue de las empresas certificadas. 6. Los diferentes beneficios otorgados a través de los programas de OEA en cada país pueden hacer difícil establecer la reciprocidad . 7. No hay un número de identificación del operador global (por ejemplo, TIN) para que las empresas certificadas pueden identificarse por el socio del ARM y así asegurar que los operadores económicos autorizados reciben los beneficios debidos . 8 . Muchos países usan tecnologías incompatibles (por ejemplo, caracteres de un idioma inexistentes en otros y por tanto en su sistemas informáticos) que agrava el intercambio electrónico de datos . Además la OMA no ha recomendado normas en esta materia . 9 . Los costos y las inversiones necesarias para desarrollar nuevas tecnologías son altos . 10 . El almacenamiento de los datos de los OEA en las bases de datos debe conciliarse con las normas de protección de datos . 11 . Adaptación de los sistemas de declaración de aduanas para capturar y validar las partes de la cadena de suministro que podría ser un OEA . 12 . Adaptación del análisis de riesgos, de tal manera que pueda tomar en cuenta, como factor mitigador del riesgo, el estatuto de OEA . 13 . Los programas de OEA a veces se dirigen a diferentes eslabones de la cadena (por ejemplo, algunos no cubren el importador, mientras que otros no cubren el exportador, etc .) .
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14 . La ausencia de una técnica o mecanismo para hacer frente a la cadena de suministro en su conjunto . Incluso con los ARM en aplicación, las entidades logísticas involucradas en la cadena de suministro tienen difícil acceso a los beneficios y sólo los importadores y exportadores se ven afectados .
SÍNTESIS DE LA UNIDAD 1. Para alcanzar la firma de un acuerdo de reconocimiento mutuo se necesita llevar a cabo una serie de etapas, que persiguen en definitiva, verificar la compatibilidad y afinidad de los programas de OEA. 2. En estas etapas es importante llevar a cabo tanto el análisis teórico de la figura del OEA, como la verificación práctica de la misma. Una vez realizados esos estudios, deben identificarse las ventajas comunes y la forma de garantizar que los operadores de ambos países signatarios disfrutarán de ellas. 3. Este proceso puede llevar aparejado retos y desafíos.
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UNIDAD III
DISEÑO DE UNA ESTRATEGIA DE NEGOCIACIÓN
Objetivos de aprendizaje Esta unidad de aprendizaje persigue dar un enfoque práctico a todo lo visto hasta ahora que le ayude a definir una estrategia de negociación para su Aduana. Aprenderá cómo debe planificarse y prepararse una negociación de reconocimiento mutuo de OEA .
III.1. Líneas estratégicas Las economías de los países que desarrollan programas de OEA tienen características propias que determinan que sus prioridades en el ámbito del comercio exterior sean distintas . El primer paso lógico a emprender en el diseño estratégico de un plan de reconocimiento mutuo es conocer qué programas de OEA existen en la actualidad y cuáles de esos países son adecuados para comenzar con la negociación . Algunos aspectos que pueden tenerse en cuenta son el volumen de comercio con esos países, los intereses del entramado empresarial en el mismo, las prioridades políticas del país, etc . Los procesos de reconocimiento mutuo pueden ser bilaterales o multilaterales . No hay ninguna limitación en este sentido . Desde esta perspectiva, sería posible plantear negociaciones país a país, o bien, a través de uniones aduaneras o similares . A la hora de definir estas líneas estratégicas es conveniente no perder de vista el hecho de que un acuerdo de reconocimiento mutuo debe suponer ventajas para todos los países firmantes y no sólo para alguno de ellos.
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III.2. Hojas de ruta y programas de trabajo La experiencia existente hasta ahora en los distintos procesos de reconocimiento mutuo ha puesto de manifiesto la importancia de un enfoque estructurado y lógico. En aras a facilitar el trabajo requerido, muchos miembros de la OMA han creado programas o planes de trabajo que no sólo establecen los objetivos específicos que se deben cumplir en el proceso de negociación de un ARM, sino también pueden servir como instrumento de información acerca del estado de tramitación del mismo . El anexo 1 de las “Guidelines for developing a mutual recognition arrangement” (WCO) contiene alguno ejemplo de ello . En todo caso, estos programas de trabajo u hojas de rutas deben ser acordados por los países que participan en la negociación, dado que superar cada una de las fases exige trabajo por ambas partes .
III.3. Equipo de trabajo
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Ya se ha dicho con anterioridad que las negociaciones de reconocimiento mutuo suelen revestir una cierta dificultad. El perfil de los miembros del equipo que vayan a participar es una cuestión relevante . En todo caso, es necesario que se trate de personas con alto conocimiento del programa de OEA de su país, tanto en su vertiente jurídica (teórica) como práctica, pues en el seno de las negociaciones los participantes del otro país negociador pueden plantear preguntas a las que el equipo debe dar respuesta . Otra cuestión importante a la hora de configurar el equipo de negociación, es que según con quién se estén llevando a cabo las negociaciones de reconocimiento mutuo, puede ser que las reuniones técnicas deban desarrollarse en un idioma distinto del español (principalmente en inglés) . Por último, cuando las negociaciones están avanzadas puede resultar necesario contar con el apoyo técnico de juristas especializados en protección de datos o bien, expertos informáticos, para diseñar el sistema de intercambio de la información .
III.4. Empezar a trabajar Una vez definidas las prioridades de comercio exterior de su país, habiendo identificado el programa de operador económico con el que se persigue la firma de un acuerdo de reconocimiento mutuo y tras haber elaborado la hoja de ruta y constituido el equipo de trabajo, procede llevar a cabo la negociación, siguiendo las pautas ya indicadas en el Módulo 2 .
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En todo caso, durante este proceso, como usted ya sabe, es importante no perder de vista lo siguiente: n
El Acuerdo de Reconocimiento Mutuo es uno de los objetivos finales de un programa de OEA sólido y consolidado, pero no es la razón de ser del mismo . Por eso, el proceso de reconocimiento mutuo debe llevarse a cabo sin fechas prefijadas, de forma concienzuda y serena, con el objetivo de lograr un buen resultado .
n
Los Acuerdos de Reconocimiento Mutuo deben suponer ventajas para todos los firmantes . Para ello, debe existir un cierto equilibrio en las negociaciones, de tal manera que todos puedan defender su punto de vista y las prioridades de ambos, se respeten por igual .
Y por último, en este proceso de reconocimiento mutuo es plenamente aplicable la célebre frase del poeta Antonio Machado: “Caminante no hay camino, se hace camino al andar”
SÍNTESIS DE LA UNIDAD 1. Una negociación de reconocimiento mutuo exige planificación. 2. Esta planificación supone determinar las etapas a superar y asimismo requiere dotar al proyecto de los recursos humanos apropiados.
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Material complementario Compendium of Authorized Economic Operator Programmes (2012ed) . http://www . wcoomd .org/en/topics/facilitation/instrument-and-tools/tools/~/media/B8FC2D23BE5E44759579D9E780B176AC .ashx Guidelines for developing a mutual recognition arrangement/ agreement . Se recomienda leer los apartados: Sample components of MRA, Annex 1 y Annex 2 . http:// www .wcoomd .org/en/topics/facilitation/instrument-and-tools/tools/~/media/29AC477114AC4D1C91356F6F40758625 .ashx
Referencias bibliográficas Libro impreso: National Board of Trade of Sweden (2010) . Mutual recognition of AEO programmes . http://www .kommers .se/Documents/dokumentarkiv/publikationer/2010/skriftserien/ report-2010-3-mutual-recognition-of-aeo-programmes .pdf
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World Customs Organisation (2011) . WCO Framework of Standards . http://www . wcoomd .org/en/topics/facilitation/instrument-and-tools/tools/~/media/55F00628A9F94827B58ECA90C0F84F7F .ashx Referencias en Línea Aduana de Singapur, Programa Secure Trade Partnership: http://www .customs .gov .sg/leftNav/trad/Supply+Chain+Security .htm Canada Border Services Agency, Partners in Protection Programme (PiP): http://www .cbsa-asfc .gc .ca/security-securite/pip-pep/menu-eng .html Comisión Europea, Operador Económico Autorizado, disponible en: http://ec .europa .eu/taxation_customs/customs/policy_issues/customs_security/aeo/ index_en .htm Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia, Operador Económico Autorizado: http://www .dian .gov .co/dian/15servicios .nsf/pages/Operador_economico_autorizado?openDocument
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Organización Mundial de Aduanas, Marco Normativo SAFE, disponible en: http://www .wcoomd .org/home_pfoverviewboxes_safepackage .htm Servicio de Aduanas de Nueva Zelanda, programa Secure Export Scheme: http://www .customs .govt .nz/features/Pages/allcontent .aspx?topic=144 U .S . Customs and Border Protection, Customs-Trade partnership against terrorism (C-TPAT): http://www .cbp .gov/xp/cgov/trade/cargo_security/ctpat/ World Customs Organisation (2012) . WCO Compendium of Authorized Economic Operator Programmes . Recuperado en: http://www .wcoomd .org/en/topics/facilitation/ instrument-and-tools/tools/~/media/B8FC2D23BE5E44759579D9E780B176AC .ashx World Customs Organisation (2011) . WCO Guidelines for developing a mutual recognition/arrangement . Recuperado en: http://www .wcoomd .org/en/topics/facilitation/ instrument-and-tools/tools/~/media/29AC477114AC4D1C91356F6F40758625 .ashx
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