Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais, MÓDULO 5. PROCEDIMENTOS DE ORIGEM, DECLARAÇÃO, CERTIFICAÇÃO E VERIFICAÇÃO
Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Mรณdulo 5
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Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
Autor do curso: Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) (www.iadb.org), através de seu Setor de Integração e Comércio (INT) Coordenador do curso: Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) (www.iadb.org), através de seu Setor de Integração e Comércio, Instituto para a Integração da América Latina e Caribe (www.iadb.org/es/intal) e Instituto Interamericano para o Desenvolvimento Econômico e Social (INDES) (www.indes.org). Autores do módulo: Jeremy Harris, Especialista do Banco Interamericano de Desenvolvimento, Setor de Integração e Comércio, e Rafael Cornejo, Consultor do Banco Interamericano de Desenvolvimento, Setor de Integração e Comércio. Coordenação pedagógica e de edição: Instituto Interamericano para o Desenvolvimento Econômico e Social (INDES) (www.indes.org), em colaboração com a Fundação Centro de Educação a Distância para o Desenvolvimento Econômico e Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org)
2017
Este documento é propriedade intelectual do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Qualquer reprodução parcial ou total deste documento deve ser informada a: BIDINDES@iadb.org As opiniões incluídas nos conteúdos correspondem a seus autores e não refletem necessariamente a opinião do Banco. Declaração de Bali Os presentes materiais foram revisados com base nas decisões ministeriais tomadas no marco da Nona Conferência Ministerial da Organização Mundial do Comércio celebrada em Bali, Indonésia, em dezembro de 2013. Os ajustes foram realizados com a finalidade de refletir um maior alinhamento entre a temática do curso e as prioridades identificadas na Declaração Ministerial e decisões de Bali, da que participaram todos os membros do BID.
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Índice Índice ......................................................................................... 4 Índice de figuras .......................................................................... 5 Glossário..................................................................................... 6 Apresentação do módulo ............................................................ 11 Objetivo geral do módulo............................................................ 11 Perguntas orientadoras de aprendizagem ..................................... 12 Unidade I. Certificação de Origem ............................................... 13 Objetivo de aprendizagem ........................................................ 13 I.1. Evolução dos processos de Certificação de Origem ................ 13 Unidade II. Métodos ou sistemas de certificação de origem ............ 19 Objetivo de aprendizagem ........................................................ 19 II.1. Métodos de Certificação de Origem .................................... 19 Unidade III. Vantagens e desvantagens dos métodos de certificação ................................................................................................ 23 Objetivo de aprendizagem ........................................................ 23 III.1. Vantagens e desvantagens dos métodos de certificação ...... 23 III.2. Características comuns de ambos os sistemas.................... 30 III.3. Autocertificação por importadores ..................................... 31 Unidade IV. Inovações e flexibilidades na certificação .................... 36 Objetivo de aprendizagem ........................................................ 36 IV.1. Mudanças e inovações na certificação de origem ................. 36 Unidade V. Certificação de origem digital...................................... 41 Objetivo de aprendizagem ........................................................ 41 V.1. Conceito e características da certificação de origem digital .... 41 V.2. Impactos da digitalização dos certificados de origem ............ 46 Unidade VI. Verificação de origem ............................................... 50 Objetivo de aprendizagem ........................................................ 50 VI.1. Conceito de verificação de origem ..................................... 50 Referências bibliográficas............................................................ 59
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Índice de figuras
•
Figura
2.1.
Distribuição
das
atividades
do
processo
de
Certificação •
Figura 2.2. Métodos de certificação de origem
•
Figura 3.1. Certificação por governos ou entidades privadas
•
Figura 3.2. Autocertificação por exportadores
•
Figura 3.3. Certificação por importadores
•
Figura 4.1. Variações nos sistemas de certificação
•
Figura 5.1. Representação gráfica simplificada do processo de
emissão de certificados eletrônicos digitais com entidades •
Figura 5.2. Certificação e verificação de origem
•
Figura 6.1. Comércio sujeito a verificação de origem
•
Figura 6.2. Contexto da verificação de origem
•
Figura 6.3. Verificação de origem após a importação
•
Figura 6.4. Verificação e Análise de Risco
•
Figura 6.5. Verificação de origem: aspectos a considerar
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Glossário Acordo: Tratado entre países que estabelece tanto a eliminação de tarifas sobre o comércio entre eles como a regulamentação para a determinação de quais produtos se qualificam como originários desses países e, portanto, serão beneficiários desse tratamento tarifário preferencial. Acumulação: Disposição que permite que insumos importados originários de outro país-membro da área de livre comércio sejam considerados como originários ao determinar a origem da mercadoria que os incorpora. Certificado de Origem: Documento especialmente emitido para certificar que uma mercadoria é originária de um país-membro de uma área de livre comércio. Cesta: Categoria de isenção tarifária integrada por todos os produtos que têm a mesma isenção. Conteúdo regional: Participação do valor agregado em paísesmembros do acordo no valor de uma mercadoria. Existem várias formas de cálculo nos diversos acordos, mas em geral o conteúdo regional inclui os custos de insumos originários, mão de obra e outros custos de produção. Contingente tarifário ou Cota: Limita a quantidade de um bem que se permite importar a um país. Custos de embarque e reempacotamento: Custos incorridos no acondicionamento e transporte da mercadoria. De minimis: Flexibilidade para o cumprimento de exigências de mudança de classificação tarifária. Permite que uma determinada porcentagem de insumos importados não originários que não cumprem a exigência de mudança estabelecida seja utilizada na produção de 6
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uma mercadoria sem que esta perca sua condição de originária. A porcentagem permitida flutua segundo os acordos (geralmente entre 5% e 10%) e é medida sobre o valor da mercadoria, exceto em casos de produtos têxteis. Neste caso o “de minimis” é a porcentagem máxima que podem representar os insumos não originários que não cumprem a mudança em um dos quatro dígitos de uma classificação tarifária no valor ou no peso da mercadoria final (comentário: no Regime de Origem do Mercosul o de minimis é calculado em relação ao valor FOB do produto final). Alguns acordos impõem para alguns produtos restrições na aplicação desta flexibilidade. Insumo Importado: Insumo elaborado em um país diferente do país em que é utilizado esse insumo na produção de outra mercadoria. Insumo não permitido: Insumo que, por não ser originário, a regra de origem indica que não pode ser utilizado na produção de uma mercadoria sem que essa mercadoria perca sua condição de originária e, portanto, perca acesso às preferências tarifárias negociadas. Insumo permitido: Insumo que, apesar de não ser originário, a regra permite que se utilize na produção de uma mercadoria sem que essa mercadoria perca sua condição de originária e, portanto, pode acessar as preferências tarifárias negociadas. Insumos NÃO Originários: Insumo de produção que provém de qualquer país fora do acordo ou de um país-membro do acordo mas sem cumprir a respectiva regra de origem. O fato de pagar os impostos aduaneiros, ou de ter sido comprado no país no qual se elabora a mercadoria final, não muda sua condição de não originário. Insumos originários: Insumo de produção que, por cumprir as exigências do Regime de Origem é considerado como originário do país no qual se realiza seu processo produtivo, independentemente de que em sua elaboração se tenha utilizado materiais importados de países 7
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não membros do acordo ou outros insumos não originários de paísesmembros do acordo. Materiais fungíveis: Materiais que são intercambiáveis para fins comerciais, cujas propriedades são essencialmente idênticas, não sendo prático diferenciar um do outro por simples exame visual. Materiais indiretos: Material utilizado na produção de um bem, mas que não esteja fisicamente incorporado na mercadoria (por exemplo, energia elétrica); ou um material que se utiliza na manutenção de edifícios ou na operação de equipamento relacionados com a produção de uma mercadoria. Materiais originais regionais: Materiais produzidos em um paísmembro do acordo e que cumpre a regra de origem. Mercadoria final: A mercadoria objeto da operação comercial para a qual se quer determinar seu caráter de originária para poder acessar as preferências tarifárias negociadas. Mercadoria não originária: Mercadoria que, por não cumprir as exigências do Regime de Origem, não é considerada como originária do país no qual se realiza seu processo produtivo e, por conseguinte, não poderá aproveitar as preferências tarifárias negociadas. Mercadoria originária: Mercadoria que, por cumprir as exigências do Regime de Origem, é considerada como originária do país no qual se realiza seu processo produtivo independentemente de que em sua elaboração se empreguem insumos importados, e por conseguinte poderá beneficiar-se com as preferências tarifárias negociadas. Mudança de Classificação Tarifária: Mudança na Nomenclatura Tarifária que deve realizar o insumo importado não originário para que, ao ser incorporado na mercadoria final, a mesma adquira a condição de originária. A mudança pode ser definida como mudança de capítulo
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(os insumos não originários devem estar em um capítulo distinto da mercadoria final), mudança de posição (os insumos não originários devem estar em uma posição distinta da mercadoria final) ou mudança de subposição (os insumos não originários devem estar em uma subposição distinta da mercadoria final). Preferência tarifária: Margem de redução, ou isenção da tarifa de importação negociada no acordo que se aplica a mercadorias originárias de países-membros do acordo. Prova de Valor: Critério usado para a qualificação da origem de uma mercadoria. Exigência estabelecida para medir os aportes nacionais ou importados que uma mercadoria contenha, a fim de determinar se a mesma, apesar de conter insumos importados, cumpre os requisitos estabelecidos para ser considerada como originária. Regime de Origem: Corpo normativo com os alcances, critérios, exigências e obrigações que estabelece o acordo em matéria de origem. Regra de Origem: Exigências que deve cumprir uma mercadoria produzida em uma área de livre comércio para que possa ser considerada como originária e, por conseguinte, ser beneficiária dos tratamentos tarifários preferenciais. Tarifa:
Direito
de
importação.
Em
geral,
é
calculado
como
porcentagem do valor do bem importado (ad valorem), mas em alguns casos se calcula sobre a quantidade ou peso (específico), ou uma combinação deles (misto). Tarifa preferencial: Tarifa que pagam os produtos negociados, depois de aplicar sobre a Tarifa de Nação Mais Favorecida a redução tarifária acordada na negociação.
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Totalmente Obtido: Mercadoria que não contém nenhum insumo importado de terceiros países e que foi inteiramente produzida em um país-membro do acordo. Valor de materiais: O valor de materiais consiste na soma dos valores dos insumos originários dos países-membros do acordo. Estes insumos podem ter sido elaborados em qualquer país-membro do acordo. Os materiais não originários adquiridos no país de elaboração da mercadoria final, inclusive os importados que pagaram seus direitos de importação, não serão considerados como originários para fins deste cálculo.
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Apresentação do módulo Uma vez vistos os critérios de qualificação de origem e o tratamento dado aos insumos que podem ser utilizados nos processos de produção e comercialização das mercadorias, cabe considerar a documentação e os procedimentos que mais comumente estabelecem os regimes de origem preferenciais.
Objetivo geral do módulo Este módulo desenvolve dois dos procedimentos mais importantes dos regimes de origem: a certificação e a verificação de origem. Os objetivos deste módulo são: •
Conhecer os métodos de certificação de origem vigentes nos
acordos dos países latino-americanos. •
Ser capaz de descrever suas vantagens, desvantagens e
impactos. •
Identificar as ações: Certificação de Origem Digital e Operador
Autorizado de Origem. •
Conhecer as mudanças e inovações na certificação de origem.
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Perguntas orientadoras de aprendizagem
•
Como evoluiu a certificação de origem nos países latino-
americanos? •
Quais são as últimas mudanças introduzidas nos procedimentos
de emissão dos certificados? •
Quais são as vantagens e desvantagens de cada um dos sistemas
de certificação? •
Quem é o Exportador Autorizado de Origem (EAO) e no que
implica a confiança razoável? •
O que são a certificação eletrônica digital e a assinatura digital?
•
Quais normas e controles se aplicam aos processos de
verificação?
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Unidade I. Certificação de Origem
Objetivo de aprendizagem •
Definir o conceito de certificação de origem, apresentar aos
leitores esta temática por meio de uma breve descrição da evolução dos aspectos e acordos de maior impacto no processo de emissão desses certificados.
I.1. Evolução dos processos de Certificação de Origem O certificado de origem constitui o documento pelo qual seu emissor informa às autoridades competentes e aos operadores econômicos que o recebem que o produto reúne e cumpre as condições estabelecidas em um acordo para que o produto adquira a condição de originário. O emissor pode variar e cada acordo atribui a responsabilidade de sua emissão. Os primeiros acordos entre países latino-americanos atribuía a responsabilidade aos governos, que, por sua vez, podiam delegar esta faculdade a entidades certificadoras. O objetivo de um certificado de origem é similar ao passaporte para um individuo que viaja a outro país. O passaporte apresenta dados e informação sobre seu portador, o que permite às autoridades competentes de migração identificar e registrar um cidadão de um país no processo de ingresso em outro país. Por sua vez, o certificado de origem inclui dados e informa às autoridades aduaneiras e operadores econômicos do país importador sobre as condições de produção de um bem elaborado em outro país, informação que contribui para definir as circunstâncias e os tratamentos que receberá a mercadoria ao ingressar no país importador, tanto do ponto de vista tributário como
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em aspectos relacionados com procedimentos e outras normas aplicadas no comércio exterior. Na década de 90 o acordo do NAFTA introduziu uma mudança significativa no processo de certificação a respeito do sistema de entidades certificadoras vigente nos países latino-americanos ao delegar esta faculdade aos próprios exportadores e produtores (autocertificação). O NAFTA também introduziu pela primeira vez, entre outras coisas, um novo sistema de qualificação e de emissão de certificados, detalhados procedimentos de sanções e, controle e verificação da origem 1. Por um lado, o NAFTA assentou as bases para muitos acordos posteriores. Por outro lado, também é certo que outros acordos posteriores melhoraram o modelo do NAFTA, obtendo melhor aplicação e funcionamento. Em síntese, a evolução das normas visa: •
Dar maior flexibilidade nas exigências dos produtos com um uso
mais limitado das exceções às mudanças de classificação tarifária. •
Estabelecer
normas
verificáveis
em
função
dos
recursos
disponíveis. •
Assentar bases para a criação de unidades de administração e
verificação de origem. •
Estabelecer um equilíbrio entre precisão e veracidade de origem,
por um lado, e facilitação do comércio, por outro.
Outros países que habitualmente aplicavam o regime geral da ALADI, ou mesmo dispunham de um regime de origem independente, começaram também a incluir algumas exigências, flexibilidades e procedimentos inspirados ou similares a algumas das cláusulas do NAFTA, sem que isto tenha significado que estes regimes abandonaram outros aspectos substantivos que caracterizavam um tratamento muito diferente. Tal é o caso dos regimes de origem da Comunidade Andina e Mercosul. 1
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•
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Introduzir a certificação de origem digital em seus acordos
comerciais. A seguinte tabela mostra em linhas gerais as mudanças de algumas das características dos acordos, por um lado, entre os vigentes nas décadas de 60, 70 e 80 e, por outro, com os acordos de 1990 em diante, com especial ênfase nos aspectos vinculados a origem. Que se negociava
• Textos gerais e imprecisos
Que se negocia
• Textos detalhados e precisos
• Poucas disciplinas
•
Numerosas disciplinas
• Centrado em níveis tarifários.
•
Abrangem diversas variáveis de acesso a mercados
•
Árdua negociação de origem
•
Abundantes normas
•
Precisos Regimes de Origem
•
Relativa importância do processo de certificação
•
Complexos processos produtivos e precisas regras de origem
•
Fontes de provisão globalizadas
•
Importância substantiva do processo de implementação:
• Rápida negociação de origem • Limitadas normas de origem • Imprecisos Regimes de Origem • Destacada importância do processo de certificação
• Regras de origem aplicáveis a básicos processos produtivos
• Fonte de provisão concentrada em poucos fornecedores.
• Imprecisões em sua implementação: a) Ausência de regime de sanções
a) Prevê delitos e suas sanções
b) não previsão de mecanismos de verificação
b) Detalha alguns processos de verificação
c) sistemas de certificação estáveis d) Forma de emitir o Certificado de origem: manual e escrita
c) Dinâmicos sistemas de certificação d) Forma de emitir o Certificado de origem: manual e escrita
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Chama a atenção que, apesar das mudanças mencionadas, dos avanços em
matéria de
informática e
do
interesse
em
implementar o comércio sem papéis, salvo escassas exceções a forma de emitir o certificado continue na grande maioria dos acordos praticamente igual à década de 60.2 No
segundo
quinquênio
dos
anos
90,
México
expandiu
a
autocertificação ao incorporá-la em seus acordos com Bolívia, Nicarágua, Chile, Costa Rica, Triângulo do Norte, difusão na qual também colaborou Canadá com seus acordos com Chile e Peru. Por sua vez, o Mercosul ratificou o emprego do sistema de entidades em seus acordos com Bolívia e Chile. De forma muito sintética pode-se mencionar que os argumentos esgrimidos pelos defensores da autocertificação se baseiam no seguinte: •
Livre de custos ao não envolver entidades certificadoras.
•
A agilidade do sistema, já que o certificado pode ser emitido
rapidamente. •
Maior confiabilidade da informação, pois é apresentada pelo
exportador.3 Por sua vez, os que promovem o uso das entidades certificadoras, entre outros argumentos, justificam sua ação no seguinte: •
Baixo custo de emissão de um certificado: Seu custo é baixo
em comparação com os gastos de exportação.
A respeito das recentes mudanças introduzidas em alguns acordos, veja Certificação eletrônica digital. 2
Os proponentes da autocertificação alegam que as entidades certificadoras nem sempre cumprem sua tarefa de controle da informação que certificam. 3
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•
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A introdução de sistemas computadorizados para a emissão de
certificados agilizou o processo de emissão. •
O serviço de assessoramento proporcionado a seus usuários em
matéria de origem, contribui para diminuir os erros dos exportadores e facilita a difusão das exigências de origem.4 •
Prevenção de falsas declarações: Constituem um controle sobre
a veracidade da declaração. Até princípios da década passada parecia que nessa dicotomia se concentravam as alternativas possíveis. Contudo, desde o princípio do milênio os acordos comerciais mais recentes dos EUA estenderam o modelo de autocertificação (por exemplo, com Jordânia, Cingapura, Chile, CAFTA, Colômbia, Panamá e Peru) ao conceder também a faculdade de emissão dos certificados aos importadores. Por sua vez, a Comunidade Econômica Europeia promoveu o sistema de entidades certificadoras em seus acordos com México e Uruguai. Enquanto isso, países como Colômbia e Peru alternam em seus acordos certificação por entidades e autocertificação. Chile, um dos países mais flexíveis em matéria de certificação do hemisfério, já que tem todos os sistemas ativos, introduziu em seu acordo com a Coreia do Sul um inovador sistema combinado ou não fixo.5
Os que promovem o uso das entidades certificadoras também reconhecem a necessidade de melhorar os sistemas de penalidade para as entidades que não cumprem adequadamente suas tarefas. 4
O acordo estabelece no Artigo 5.2, itens 4 e 8: 4. Cada Parte deverá: (a) exigir aos exportadores em seu território que preencham e assinem um certificado de origem para toda exportação de bens a respeito dos quais um importador possa solicitar tratamento tarifário preferencial em sua importação ao território da outra Parte; (b) dispor que, em caso de não ser o produtor do bem, o exportador em seu território possa preencher e assinar o certificado de origem com base em: (i) seu conhecimento a respeito de se o bem se qualifica como originário; (ii) sua confiança razoável na declaração escrita do produtor no sentido de que o bem se qualifica como originário; ou (iii) a declaração de origem a que se faz referência no parágrafo 1.5. Os produtores do bem deverão preencher e assinar a declaração de origem a que se faz 5
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Esse acordo exige que o produtor ou exportador assine os certificados de origem e fica a critério de cada país envolver ou não suas entidades certificadoras ou governos. Com esta redação não taxativa, o acordo possibilita que os certificados sejam emitidos de diferente maneira em cada uma das partes.
referência no parágrafo 1 e entregá-la voluntariamente ao exportador. 8. As Partes farão todo o possível para estabelecer, conforme sua legislação nacional, que as autoridades competentes ou os organismos facultados para tais fins pelo governo, certifiquem o certificado de origem preenchido e assinado pelo exportador.
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Unidade II. Métodos ou sistemas de certificação de origem6
Objetivo de aprendizagem •
Identificar os diversos sistemas de certificação de origem em uso
nos países da América latina e como se distribuem geograficamente as atividades vinculadas com sua emissão e com a solicitação das preferências.
II.1. Métodos de Certificação de Origem O processo de certificação é um dos elementos que mudaram ao longo dos anos nos regimes de origem. Conforme mencionado, sucessivos acordos modificaram a emissão e requisitos de assinatura do certificado. Desde o princípio coexistiram dois sistemas: •
O primeiro, a certificação por meio de terceiros que não
participam na operação, cujo serviço consiste exclusivamente na emissão do certificado. •
O segundo por meio dos próprios operadores envolvidos na
operação, método comumente chamado de autocertificação. Estas duas formas são as aplicadas na imensa maioria dos acordos comerciais. Dentro do sistema de emissão por terceiros existem duas variantes. Uma delas estabelece que os governos diretamente tenham a seu cargo esta tarefa, enquanto na outra variante os governos delegam esta atribuição a entidades ou câmaras empresariais. Geralmente, os acordos comerciais que preveem a participação de terceiros atribuem
6
Neste módulo os termos sistemas e métodos serão utilizados como sinônimos.
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a emissão dos certificados aos governos, mas simultaneamente lhes permite delegar esta facilidade a entidades privadas. Com frequência, a certificação inicialmente fica a cargo dos governos, que realizam esta função sem dificuldade quando seu comércio preferencial não é muito representativo. À medida que aumenta a participação do comércio preferencial no comércio total e cresce significativamente o número de certificados emitidos, aumentam os requisitos de recursos humanos e tecnológicos. A fim de responder rapidamente a estas necessidades ou por considerar que a certificação de origem é uma tarefa que não lhes compete, muitos optam por delegar esta função a entidades privadas, total ou parcialmente7. As entidades privadas são mais flexíveis e conseguem adequar seus recursos a um volume de trabalho crescente, geralmente por um custo razoável8. No caso da emissão por operadores também existem duas variantes: •
A primeira consiste em atribuir aos produtores ou exportadores
das mercadorias a faculdade de realizar esta tarefa. •
A segunda acrescenta a esses dois operadores o importador dos
bens. Alguns países têm uma clara preferência por um dos sistemas. No caso dos acordos da União Europeia, Mercosul, outros países da ALADI e África a certificação é feita por meio de terceiros, enquanto Estados
Existem exceções a esta afirmação, como a Colômbia, país que sempre realizou a certificação de origem por entidades governamentais. 8 O custo de um certificado varia de um país a outro e até dentro das mesmas entidades de um país, podendo flutuar desde gratuito até cerca de 20 dólares. 7
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Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Unidos,
Canadá
e
os
países
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centro-americanos
optam
pela
autocertificação. Numa situação intermediária encontram-se Colômbia, Chile, México e Peru, que utilizam ambos os sistemas. Por último, alguns países estão começando a utilizar a figura do Exportador Autorizado de Origem (EAO), a qual constitui uma nova forma de declarar a origem, por meio da qual se concede aos operadores uma autorização para certificar que seus produtos são originários como consequência de uma prévia inspeção realizada pelas autoridades intervenientes. Esta autorização se mantém vigente na medida em que os operadores não modifiquem sua estrutura de produção. Esta opção se aplica aos acordos, por exemplo, da União Europeia.
Figura 2.1. Distribuição das atividades do processo de Certificação
Governo e/ou entidades
• Intervêm agentes de diversos países na solicitação de preferência e na emissão do certificado • O certificado é emitido previamente
Autocertificação por produtores e exportadores
• Intervêm agentes de diversos países na solicitação e na emissão do certificado
Autocertificação por importadores
• Processo concentrado no país importador
Elaborado pelo autor
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Figura 2.2. Métodos de certificação de origem
Exportadores e produtores
Exportadores, produtores e importadores
Operador de origem autorizado?
Entidades
Governos
Elaborado pelo autor
Em vermelho encontram-se os instrumentos em processo de implementação, mas ainda com escassa vigência.
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Unidade III. Vantagens e desvantagens dos métodos de certificação
Objetivo de aprendizagem • Esta
unidade
analisa
em
profundidade
as
vantagens,
desvantagens e impactos de cada um dos métodos de certificação em suas diversas variantes. Também revemos as críticas, nem sempre bem fundamentadas, sobre os sistemas.
III.1. Vantagens e desvantagens dos métodos de certificação O intenso uso de cada sistema manifesta que cada um tem suas vantagens e desvantagens e que muitas vezes sua escolha se baseia em variadas razões vinculadas com a filosofia de seus sistemas legais ou econômicos, aspectos culturais ou simplesmente por costume. Outra coisa que se manifesta é que, no caso de países que combinam ambos os sistemas os exportadores e importadores podem conviver com eles sem grandes dificuldades e nem sempre existem marcadas preferências por algum deles.
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Figura 3.1. Certificação por governos ou entidades privadas
Vantagens • Agente de controle • Asessoramento especializado • Evita erros do operador
Desvantagens • Regimes sem sanções às entidades • Burocratização da sua função (pedágio)
Críticas incorretas • Custo excessivo • Atrasos na emissão
Elaborado pelo autor
O sistema de emissão por entidades ou governos tem facilidades e em alguns casos, pela forma como se aplica, mostra algumas falhas. Dentre as primeiras podemos mencionar: •
Controle e credibilidade: a participação de um terceiro no
processo de emissão do certificado dá mais credibilidade e segurança à informação. É mais difícil falsificar a informação. Assessoramento: Juntamente com a emissão do certificado, podem ser prestados serviços de assessoramento especializado (o que não é fácil de conseguir) sobre as exigências dos regimes de origem. Exatidão: A revisão da informação e sua eventual correção por parte da entidade ou governo possibilita ao exportador evitar erros que impliquem a perda das preferências tarifárias de seus produtos e em alguns casos sanções adicionais para os operadores. Contudo, este sistema de certificação em alguns países não está isento de deficiências, que em determinadas circunstâncias podem desvirtuar
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as vantagens anteriormente mencionadas. Entre elas podemos mencionar: •
Nem sempre os governos implementam um adequado regime de
supervisão das entidades, já que às vezes se reduz a fornecer listas com o detalhe dos certificados emitidos e alguns de seus dados. Uma adequada supervisão exige que se colete informação sobre os certificados emitidos e que os governos revisem diretamente na empresa a veracidade dos dados declarados de alguns dos certificados emitidos.9 •
A falta ou omissão de sanções para a ação incorreta das
entidades. A experiência de alguns países latino-americanos com mais de 50 anos na utilização deste método de certificação mostra que nesse período só se retirou a autorização de emitir certificados a menos de 1%10 delas. Pode-se argumentar que o baixo número de entidades penalizadas
se
deve
à
ineficiência
do
sistema;
porém,
lamentavelmente esta situação ocorre juntamente com evidências e comentários sobre a existência de entidades que vendem certificados de origem assinados em branco. •
A falta de sanções pode degradar o funcionamento de todo o
sistema de certificação de um país. Em determinadas circunstâncias as entidades sérias e responsáveis não podem realizar denúncias das infrações, pelo simples fato de que os infratores não serão castigados
A revisão governamental busca controlar aleatoriamente o trabalho realizado pela entidade certificadora. Isto nem sempre se faz, embora se possa argumentar que nestes casos quem está em falta são os governos desses países, mesmo se a falha governamental é aproveitada por algumas entidades para emitir certificados falsos ou incorretos. 10 Tampouco é muito frequente a aplicação do outro tipo de sanção mais benigna prevista nos acordos. A mesma consiste em retirar o poder que tem a pessoa que assina pela entidade. 9
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Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
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ou pelo espírito corporativista que os leva a não denunciar seus pares.11 •
A “burocratização” da emissão dos certificados se manifesta
quando as entidades não realizam os convenientes controles e verificação dos dados fornecidos. As entidades se convertem num “pedágio”, mais interessadas na coleta do pagamento de um certificado do que no verdadeiro serviço comprometido.
Por último, não podemos deixar de mencionar algumas críticas nem sempre muito fundamentadas ao custo de emissão do certificado, ao tempo perdido e a outros custos administrativos. Na realidade, estes últimos argumentos são em certa medida infundados, já que estes aspectos
estão
sendo
melhorados.
Em
muitos
países
em
desenvolvimento o custo de um certificado não supera 20 dólares; esta quantia não é representativa se comparada com os valores envolvidos na maioria das exportações ou com os benefícios conferidos. 12 Com relação ao tempo, é certo que a emissão manual dos certificados de origem com assinatura manuscrita gera demoras, sobretudo se comparada
com
a
autocertificação. Contudo,
a
introdução
do
certificado de origem digital diminuiu a zero praticamente o custo e tempo de emissão de cada certificado, ao ser todo o processo
As entidades sérias e responsáveis constituem nos países a grande maioria das organizações autorizadas. Elas realizam adequadamente suas tarefas, mas a falta de um adequado sistema de sanções às vezes gera adicionalmente esta circunstância indesejada. 12 Este ponto é válido sobretudo se considerado vis à vis o benefício tarifário que ele mesmo gera e a maior segurança que dá a um importador dispor de uma certificação de uma entidade reconhecida. Equivocadamente às vezes se comentam casos de elevados custos pela emissão de um certificado quando na realidade não deveria se fazer referência aos mesmos, pois se trata de casos nos quais se certifica como originárias mercadorias que nem sempre cumprem as exigências estabelecidas. Estas operações não são corretas nem legais e por conseguinte seu custo não deve ser considerado. 11
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Módulo 5
computadorizado, inclusive sua assinatura. Além disso, ao ter assinaturas digitais, não é possível alterar seu conteúdo (nem pode ser refutado por nenhum dos signatários). Autocertificação por produtores ou exportadores: Este sistema adquiriu uma grande difusão nos acordos que envolvem os países do Hemisfério Ocidental nos últimos anos. A autocertificação tem as seguintes características: •
O produtor é o único operador da cadeia de comercialização que
sabe realmente se o produto cumpre as exigências de origem estabelecidas no acordo. O problema que pode ocorrer é que o produtor nem sempre tem um adequado conhecimento de origem e das obrigações que assume no momento de assinar um certificado de origem, razão pela qual quando elabora os lotes de produção nem sempre conhece de antemão o destino dos mesmos. •
Envolver o exportador em tudo que se refere ao processo de
declaração de origem de uma mercadoria. Esta participação é importante, sobretudo se considerarmos que muitas vezes o produtor não conhece o destino final de sua mercadoria e o importador não tem contatos com o fabricante da mercadoria. O exportador atua como o nexo entre ambos os operadores.
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Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
Figura 3.2. Autocertificação por exportadores
Vantagens
Desvantagens
• Envolve o exportador • Agiliza o trâmite
• Separa o emissor do certificado da fonte de dados • Que país penaliza seus exportadores? • Não procura“reciclarse”
Elaborado pelo autor
•
Qualquer que seja o signatário, produtor ou exportador, é certo
que agilizam o processo de emissão de certificado, pois o documento pode ser preenchido de forma unilateral por qualquer dos operadores da parte exportadora.13 Contudo, este sistema não está isento de dificuldades: •
Quando o signatário é o exportador, separa o emissor do
certificado da fonte de dados. Claramente, o único operador que dispõe de informação fidedigna sobre a condição ou não de originário de um produto é seu produtor ou fabricante. •
Para os casos em que o produtor ou exportador emite uma
certificação falseando a origem da mercadoria, os acordos comerciais
Isto é uma facilidade, na medida em que exista um bom canal de informação entre o produtor e exportador. 13
28
Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
incluem frequentemente um artigo com um conteúdo similar à seguinte expressão: “a certificação falsa feita por um exportador ou por um produtor em seu território…, estará sujeita a sanções equivalentes às que se aplicariam a um importador em seu território que faça declarações ou manifestações falsas com relação a uma importação, com as modificações apropriadas”. A experiência mostra que as normas aduaneiras de alguns países nem sempre contemplam as infrações para estes casos.
A
falta
de
sanções
não
ajuda
a
que
os
produtores/exportadores façam maiores esforços para evitar erros em suas declarações. •
O exportador, quando não é também o produtor da mercadoria,
costuma ser uma empresa de serviços. Nestas circunstâncias o exportador, no caso de cometer alguma infração de origem, pode reciclar-se, mudar-se ou com relativa facilidade criar em uma nova sociedade e continuar operando como uma nova companhia. 14
14
Este processo é muito mais factível e menos oneroso do que para o fabricante que
elabora o bem e inclusive o importador que consome ou utiliza o produto objeto da operação, já que estes dois últimos estão mais fixados e não lhes é fácil criar outra sociedade e trasladar suas instalações.
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Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
III.2. Características comuns de ambos os sistemas
Embora os sistemas sejam diferentes, isto não implica que tenham semelhanças que impactem ou caracterizem o processo de certificação de origem e a solicitação da preferência tarifária. Em ambos os sistemas o produtor está habilitado a assinar o certificado de
origem.
De
todos
os
operadores
envolvidos
em
uma
exportação/importação o produtor é o único de todos os intervenientes que de boa-fé conhece quais são os insumos, suas origens e os processos produtivos realizados para elaborar o bem. Neste contexto ninguém está em melhores condições e dispõe de mais informação que ele sobre os dados requeridos para assinar um certificado. Também o produtor deveria saber se os mesmos se ajustam e cumprem as exigências de origem do acordo para o qual está emitindo e assinando o certificado. Este aspecto é importante e não deve ser desprezado quando se analisam as vantagens e dificuldades dos diversos métodos de certificação de origem. Além disso, em caso de emissão do certificado e descumprimento das exigências o produtor não tem quase fundamento para argumentar ou justificar seu erro. Também em ambos os métodos o importador, para acessar o benefício tarifário, deve obter um certificado ajustado às exigências de cada TLC e apresentá-lo à aduana. Ou seja, a certificação e a solicitação das preferências mencionadas são realizadas em países diferentes, pois, enquanto a declaração de origem e emissão do certificado são feitas no país exportador, a solicitação da preferência é feita pelo importador no momento de realizar a importação em seu país ante as autoridades competentes. Também geralmente os TLC que utilizam esses dois sistemas, explícita ou implicitamente, coincidem em que a emissão dos certificados seja feita antes da importação. Em alguns casos, esta exigência chega
30
Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
inclusive a estabelecer as condições que deve reunir a data da emissão de certificados em relação às datas de outros documentos necessários para uma operação de comércio exterior.
III.3. Autocertificação por importadores
O sistema conhecido como autocertificação mais recentemente possibilitou também que os importadores emitam o certificado de origem. Habilitar este operador é uma inovação que os Estados Unidos introduziram em seus acordos posteriores ao NAFTA.15 Sem dúvida, este método de emissão gerou controvérsia. Como os anteriores, este também apresenta vantagens e desvantagens e, por ser mais recente, há maior desconhecimento sobre a forma de operar e as responsabilidades que implica.
Todos os acordos que este país tem com países latino-americanos, exceto México, e com outros sócios intrarregionais já incluem este novo emissor. 15
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Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
Figura 3.3. Certificação por importadores Vantagens
Desvantagens
• Declarante e beneficiário unificado • Fortalecimento do papel da aduana importadora • Facilidades para empresas vinculadas • Maior facilidade para países com autodeclaração reconhecida
• Obtenção de informação • Poder de compra desigual • Importância diferente do mercado exportador
Dificuldades • Impacto das importações • Incidência dos impostos alfandegários • Desamparo do importador • Arbitrariedade por parte da aduana importadora
Elaborado pelo autor
•
A vantagem que tem a certificação por parte de importadores é
concentrar em sua pessoa ou figura a ação de solicitar o benefício tarifário e a ação de certificar que o produto é originário. Ou seja, tanto a certificação de cumprimento das exigências exigidas para que um produto seja originário como as solicitações do benefício derivada da mesma se concentram em um só país e em um mesmo operador. O importador não pode solicitar o benefício se não estiver seguro da condição de originário do produto e qualquer que seja sua condição, se o declara originário e solicita o benefício, o faz sempre por conta e risco próprio. •
Esta unificação no importador fortalece por contraposição o papel
da aduana importadora, pois o processo de declaração de origem e solicitação da preferência se concentra em operadores que estão sob
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Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
seu controle direto, em seu país e, por conseguinte, de mais fácil acesso. •
Além disso, existem aspectos econômicos que podem facilitar a
implementação deste sistema de certificação. De fato, o processo de coleta de informação é mais simples quando a operação comercial é realizada entre empresas socialmente vinculadas. •
Outro fator que facilita é mais de caráter cultural e se baseia no
fato de que há sistemas econômicos que preconizam a valorização e a credibilidade das declarações feitas pelos usuários alcançados por um benefício. Nestes casos, a autoridade supõe que o solicitante diz a verdade e concede o benefício baseada em sua declaração, a qual é tomada como veraz. Também estes sistemas se caracterizam pelo fato de que, no caso de ter falseado esta declaração, o castigo é forte e dificilmente evitável. Esta
relação
entre
veracidade,
acesso
ao
benefício,
investigação e aplicação efetiva de uma sanção certa em caso de falsidade é vital para sua adequada implementação. Além destas vantagens, o método de certificação por meio dos importadores não está isento de desvantagens e de impacto desequilibrado. Entre as causas que geram estas desvantagens podemos mencionar: •
Dificuldade para obter informação: em muitas operações
comerciais os importadores desconhecem os dados relacionados com a origem da mercadoria importada. Entre elas podemos mencionar: o
Compram o produto de um distribuidor que não tem esta
informação; o
Não têm contatos com os produtores ou fabricantes do
bem;
33
Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
o
Módulo 5
Os exportadores se negam a assinar o certificado alegando
que os importadores estão habilitados a fazê-lo. Se não conseguir a informação, qual será a reação do importador: se absterá de solicitar a preferência pagando as tarifas ou correrá o risco de emitir um certificado sem fundamento? •
Limitado poder de compra: As compras de um importador de
países em desenvolvimento costumam representar uma pequena parte do volume de vendas de um fornecedor global. Nestas circunstâncias, que nível de serviço de informação e tempo lhe proporcionará o fornecedor?16 Por último, este sistema apresenta algumas dificuldades relacionadas com o tamanho da economia do país importador, suas normas tributárias e aduaneiras e a implementação que o país faz do acordo. A respeito, cabe mencionar: •
Impacto das importações: uma importação fraudulenta de
origem tem mais impacto nas indústrias de países pequenos pouco abertos, que em suas similares de países maiores e com maior concorrência internacional. •
Políticas tarifárias: as tarifas efetivas aplicadas nas economias
mais abertas ou com baixa tarifa de Nação Mais Favorecida (NMF) diminuem do ponto de vista da arrecadação o impacto de uma
O impacto do comentado no parágrafo anterior difere quando se analisa do ponto de vista do volume do mercado de um país desenvolvido ao qual se exporta e a importância que ele mesmo pode ter para um fabricante de um país em desenvolvimento. Os volumes de compra dos países desenvolvidos costumam ser muito representativos e importantes em comparação com os volumes de produção de uma firma situada em um país em desenvolvimento. Esta alta participação faz com que o exportador de um país em desenvolvimento esteja mais atento e disposto a satisfazer os requisitos de seu comprador e com maior disposição a coletar a informação relacionada com a origem da mercadoria e emitir os certificados. 16
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Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
importação cuja origem é incorretamente declarada em comparação com as pequenas que perseguem objetivos de arrecadação que podem ser prejudicados. •
Desamparo do importador: A inovação que implica que o
importador
esteja
habilitado
para
certificar
e
eventualmente
demonstrar a origem exige, para uma correta aplicação, que o importador esteja suficientemente capacitado sobre as implicações desta opção e fundamentalmente sobre as precauções que em matéria de informação deve tomar antes de emitir um certificado. Supor que antes de implementar este método os importadores ou mesmo os agentes de aduana do país importador sabem a origem ou, ainda mais, que conhecem os mecanismos, dados e documentos suficientes para demonstrar que a mercadoria é originária é um erro frequente na implementação dos acordos, já que nem sempre há apoio e capacitação
aos importadores e seus agentes nas novas atividades
de certificação. •
Arbitrariedade da aduana importadora. A falta de guias
sobre os procedimentos para demonstrar a origem de mercadorias gera dificuldades. Adicionalmente, contribui para gerar arbitrariedades por parte dos agentes das aduanas envolvidos nas tarefas de controle de origem. Inclusive pode levar a erros na implementação dos acordos. Um comentário final: qualquer que seja o sistema de certificação escolhido é imprescindível que seu funcionamento seja correto. Para tanto, é necessário que exista uma norma adequada que regule seu funcionamento e um adequado regime de sanções que preveja e penalize as eventuais infrações que possam ocorrer. Ambos os aspectos são importantes e não considerar um deles ou aplicá-los de maneira parcial dilui as vantagens do sistema escolhido.
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Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
Unidade IV. Inovações e flexibilidades na certificação
Objetivo de aprendizagem •
Abordar o conceito de confiança razoável proposto pelos Estados Unidos e a figura do “Exportador Autorizado de Origem” promovida pela Comunidade Europeia.
IV.1. Mudanças e inovações na certificação de origem 17 Entre as mudanças que flexibilizam as exigências de certificação de origem, cabe destacar o caso do Exportador Autorizado de Origem (EAO) e o caso da confiança razoável na autocertificação. Ambas as inovações têm semelhanças, pois conferem ao operador total responsabilidade na declaração de origem. Exportador Autorizado de Origem (EAO): Este sistema permite aos governos, ante uma solicitação escrita do exportador que comercializa com regularidade uma determinada mercadoria, conceder-lhe a facilidade de declarar a condição de originária da mesma simplesmente em um documento comercial, como, por exemplo, o despacho ou declaração de importação. A União Europeia concede esta facilidade aos chamados Exportadores Autorizados e estabelece, do ponto de vista de origem, algumas exigências para esta condição18.
Elaborado parcialmente sobre o artigo de Rafael Cornejo “Considerations on Certification and Verification of Preferential Origin” atualmente no prelo; sua apresentação foi realizada na primeira reunião do “Preferential Origin Experts Global Group”, 24 de abril de 2013 – Doha, Catar, organizada pela Câmara de Comércio Internacional (ICC) de Paris e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). 17
Veja o ponto II do Anexo I, onde se transcrevem as Notas Explicativas relativas ao protocolo número 4 dos Acordos Europeus (1999/C 90/07) 18
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Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
Outros países são mais rigorosos e dispõem de um formulário no qual recolhem dados precisos dos bens a serem exportados. A diferença entre ambos é que a União Europeia realiza um controle “a priori” da empresa em geral, enquanto outros países aprofundam mais o controle, ao indagar sobre as condições de produção das mercadorias a serem exportadas pela empresa. Entre outras coisas para conceder esta franquia, os governos devem corroborar previamente que: •
o exportador opera regularmente;
•
o exportador conhece e entende as regras de origem;
•
por sua ações anteriores, pode demonstrar que a mercadoria é
originária; •
está em condições de cumprir todas as obrigações derivadas do
sistema. A concessão de uma autorização deste tipo obriga os exportadores a utilizar responsavelmente esta facilidade, aplicando-a somente aos produtos que cumprem as exigências de origem que podem ser demonstradas por meio de documentos e registros, e para os quais estejam dispostos a submeter-se a um controle das autoridades no momento que elas considerarem oportuno. O EAO simplifica a declaração de origem ao eliminar a apresentação de um certificado de origem em cada operação. Basta que o exportador declare a condição de originária do produto na fatura ou outro documento.
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Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
Este sistema é utilizado pela Comunidade Europeia em seus acordos preferenciais e foi sido adotado também por outros países, como no acordo entre Coreia e Peru. Confiança razoável: Os acordos dos Estados Unidos e outros países19 estabelecem que se poderá solicitar tratamento tarifário preferencial baseado no: “conhecimento do importador de que a mercadoria é originária, incluindo a confiança razoável na informação que possui o importador de que a mercadoria é originária”. Nenhum acordo define o que se considera “confiança razoável” e para a entrada em vigor desta facilidade existe um período de carência de três anos. Ao requerer a preferência tarifária baseada na confiança razoável, o importador declara que a mercadoria é originária e se compromete a demostrá-lo se assim o exigir a autoridade aduaneira importadora. Outro aspecto vinculado com a solicitação de origem baseada na confiança razoável é que, ao utilizar esta facilidade, não será mais necessário apresentar um certificado de origem. Ambos os sistemas básicos de certificação também facilitam o processo de declaração de origem ao não exigir a apresentação de um certificado de origem em cada operação (confiança razoável e Exportador Autorizado de Origem). A utilização do EAO agiliza e facilita o processo de declaração de origem e constitui um instrumento que diminui as diferenças que existem entre a certificação por terceiros e a autocertificação. O EAO também habilita
Este conceito de confiança razoável é também usado pelo Chile, em seu acordo com a Coreia, e pela Costa Rica. 19
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Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
o exportador a declarar a origem por si mesmo, sem necessidade de outras instituições. Contudo, a eliminação do certificado de origem não implica o desaparecimento das funções de controle e verificação vinculadas com uma declaração de origem de um produto. À guisa de síntese, com respeito à veracidade e falsidade da emissão dos certificados, podemos mencionar que, em caso de certificações verazes, os sistemas de autocertificação teriam mais vantagens devido à maior simplicidade para sua emissão. Essas vantagens se revertem em favor das entidades certificadoras no caso de falsidade, entre outras razões, porque: a)
No caso de certificação com entidades é mais difícil falsear o
documento. b)
No caso de autocertificação do produtor e/ou exportador
qualquer um dos dois por si só pode emitir unilateralmente um certificado falso. c)
No caso de emissão por parte do importador, este só por si
mesmo pode decidir falsear a certificação e receber os benefícios imediatos da isenção tarifária.
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Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
Figura 4.1. Variações nos sistemas de certificação
Elaborado pelo autor
40
Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
Unidade V. Certificação de origem digital20
Objetivo de aprendizagem •
Descrever as ideias básicas sobre a certificação de origem digital
e a conveniência de aplicá-la nos acordos da região. • Avançar na implementação da certificação de origem digital constitui uma medida concreta de facilitação, que elimina papéis e contribui para implementar a interoperabilidade dos sistemas de guichês únicos.
V.1. Conceito e características da certificação de origem digital As tendências atuais em comércio internacional priorizam sua facilitação, por meio do comércio sem papéis, guichês únicos e sua interoperabilidade. As regras de origem aplicam-se a todas as operações comerciais preferenciais e exigem um certificado de origem. A certificação de origem digital é um procedimento que, utilizando as novas tecnologias da informação e comunicação, permite dar plenas garantias
técnicas,
jurídicas
e
probatórias
aos
operadores
e
funcionários no que se refere às condições de origem de um produto. A informatização da documentação de declaração de origem por meio de arquivos eletrônicos que incluem a assinatura digital elimina os documentos impressos em papel. A assinatura digital consiste em um encadeamento de símbolos alfanuméricos únicos propostos que pertencem e só podem ser utilizados pelo signatário. É um algoritmo matemático não replicável
Para mais detalhes sobre a certificação de origem digital, veja “La certificación de origen digital como mecanismo de facilitación de comercio“ de Rafael Cornejo e Marcela Bello, publicado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Setor de Integração e Comércio. Outubro de 2010. 20
41
Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
ou reproduzível que, por meio de uma complexa combinação de números e letras, arma um encadeamento de símbolos único. Sua entrada em vigor requer uma clara decisão política dos governos para obter a coordenação dos processos operacionais e dos atores envolvidos (empresas, aduanas e entidades certificadoras). Esta adequação, que imperiosamente deve ser coordenada entre todos os atores, exige a realização de atividades tanto no âmbito internacional como no nacional. No âmbito internacional é necessário pactuar entre os países-membros de um acordo comercial o reconhecimento e utilização da assinatura digital com o mesmo valor habitualmente atribuído à assinatura manuscrita. Esta inclusão é indispensável para obter uma eficiente operabilidade entre os sistemas dos países-membros do acordo. Por sua vez, no âmbito nacional é necessária a entrada em vigor de leis e seus regulamentos, bem como dos avanços informáticos. Do ponto de vista legal, é necessária a promulgação de uma legislação nacional que conceda reconhecimento legal à assinatura digital e de normas que definam e regulem seu regime de funcionamento e o das entidades que outorgam as assinaturas digitais. No campo informático é necessário desenvolver programas que permitam gerar, codificar, transmitir, visualizar, verificar a
integridade
das assinaturas e
armazenar os certificados de origem digitais. Um aspecto destacado que faz parte indispensável de uma eficiente entrada em vigor deste novo sistema de certificação é o fato de que esta adequação é simplesmente uma troca do meio (papel por arquivo digital). De fato, a introdução da assinatura digital não implica nem exige mudanças no fluxograma ou circuito atual do processo de certificação de origem dos acordos, nem controles adicionais, nem atribuir novas funções aos atores que participam da emissão e controle dos certificados. Além disso, sua implantação não requer grande 42
Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
quantidade de recursos informáticos tanto de “hardware” como de “software”.
Dos diversos sistemas de
emissão de
certificados de
origem
atualmente em uso, o mais complexo, pela quantidade de atores intervenientes, é o de entidades certificadoras. Os passos para este processo são: •
Apresentação por parte do produtor e/ou exportador do
formulário eletrônico de declaração e certificado de origem, incluindo a assinatura digital.21 •
Transmissão eletrônica dos documentos à entidade certificadora.
•
Revisão da informação e validação dos cumprimentos das
exigências de origem do produto. Em caso de aprovação, incorporação da assinatura digital no arquivo eletrônico da entidade.22 •
Devolução por meios eletrônicos do certificado devidamente
assinado ao exportador que, por sua vez, o transmitirá de igual modo ao importador. •
Revisão por parte do importador do conteúdo do certificado;
transmissão, junto à declaração de importação, aos agentes ou despachantes alfandegários e/ou aduana do país importador. Controle do certificado de origem por parte dos agentes, verificação da validez
Estender o intercâmbio de documentos à Declaração de origem, que em alguns acordos se emite conjuntamente e que fundamenta o certificado de origem, constituiria outra rica e valiosa fonte de informação para a verificação de origem. 22 O arquivo eletrônico intercambiado é um arquivo XML, que constitui um sistema avançado de intercâmbio de dados. É um arquivo no qual cada campo fica delimitado por uma marca inicial e outra final, com uma estrutura que possibilita que sejam interpretados facilmente e com segurança por sistemas informáticos diferentes. 21
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Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
da assinatura da entidade emissora e entrega ou arquivamento deste documento ou registro pelo tempo estabelecido na norma.23 •
Recepção por parte da aduana importadora do certificado digital,
verificação de sua integridade, validação da assinatura da entidade habilitada a certificar a origem e armazenamento em uma base de dados de arquivo.
Segundo qual seja o procedimento estabelecido na norma do país importador, o agente deverá entregar este documento no momento de processar o despacho de importação ou mantê-lo guardado pelo período indicado na lei para sua eventual apresentação ante requerimentos da aduana de seu país. 23
44
Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
MĂłdulo 5
Figura 5.1. Processo de emissĂŁo de certificados eletrĂ´nicos digitais com entidades
Elaborado pelo autor
45
Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
V.2. Impactos da certificação de origem com assinatura digital
A informatização da emissão e processamento de certificados de origem não constitui um objetivo em si mesmo. Esta nova forma de certificação é um passo muito importante para a modernização e melhoramento da administração e verificação de origem e para a implantação dos guichês únicos de comércio exterior. Até agora consideramos a certificação e a verificação de origem como duas variáveis independentes de um regime de origem. Contudo, ambas representam duas faces da mesma moeda. A informação que se utiliza para determinar se um produto é originário em ambos os casos é a mesma24. A implementação da certificação de origem de maneira digital facilita a verificação ao sistematizar dados que hoje se encontram disponíveis em papel nos arquivos das aduanas junto com toda a restante documentação que ampara uma importação.
Os dados incluídos em uma declaração ou certificação de origem, a identificação do critério de origem pelo qual se qualifica o produto e quando se aplica, a revisão que uma entidade certificadora faz de todos estes dados antes de assiná-lo, tudo isso faz parte da mesma informação que o país importador analisa para determinar e verificar se um produto é ou não originário. 24
46
Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
Figura 5.2. Certificação e verificação de origem
Elaborado pelo autor
Dispor em uma base de dados da informação da declaração e certificação de origem permite coletar dados de múltipla utilidade e amplia a base informativa dos governos. Conhecer os insumos nacionais e estrangeiros empregados para elaborar um produto proporciona informação sobre as possibilidades que a indústria de um país tem para cumprir as exigências de uma regra de origem, o que constitui
uma
informação
imprescindível
para
uma
adequada
negociação.
Também sua disponibilidade em meios informáticos permite selecionar e comparar “n” quantidade de certificados por diversas variáveis, seja de forma conjunta ou individualmente, entre as quais podemos mencionar a posição tarifária e/ou produto, exportador, produtor, importador, país de origem ou procedência, critérios de qualificação de origem. Estes dados adequadamente processados e analisados
47
Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
compõem uma massa crítica de informação que ajuda a definir e sustentar critérios de análise de risco em matéria de origem. A interoperabilidade dos sistemas aduaneiros que exige a certificação eletrônica
digital
é
também
um
elemento
indispensável
para
efetivamente tramitar uma operação eletrônica num sistema de Guichê Único de Comércio Exterior (GUCE). Tornar digital uma operação de exportação dentro de um país e sua posterior transmissão não estará completo enquanto não se receber o despacho aduaneiro e o certificado de origem de maneira digital. Embora a certificação de origem digital possa ser implementada independentemente do GUCE, ambos os projetos constituem dois processos intimamente relacionados que se complementam do ponto de vista informático, sendo necessário que ambos estejam funcionando para obter uma adequada implementação do GUCE. A informatização dos certificados de origem obviamente estende sobre ela todos os benefícios que a informatização de rotinas de trabalho habitualmente produz ao substituir a execução manual.
Entre eles, podemos mencionar a agilidade, a menor possibilidade de adulteração, a diminuição dos custos de gestão e processamento, a certeza que confere ao processo de verificação das assinaturas da entidade habilitada, a possibilidade de gerar estatísticas anteriormente não disponíveis. Por último, cabe mencionar que, em um mundo de produções cada vez mais globalizadas, a certificação de origem digital gera dois efeitos complementares: • Por um lado, dá mais confiança ao importador do produto preferencial ao assegurar-lhe um maior nível de segurança na documentação que avaliza a solicitação da redução tarifária;
48
Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
• Por outro, contribui para melhorar a imagem da nação exportadora, ao eliminar a possibilidade de duplicação e falsificação dos certificados.
Esses
acontecimentos,
mesmo
quando
ocorrem
isoladamente, afetam a reputação de todos os exportadores de um país. Em síntese, o certificado de origem digital constitui um desafio que supõe benefícios inumeráveis para os intervenientes, não só em matéria de economia e eficiência como princípios articuladores do comércio, mas em matéria de controle e estabilidade jurídica. Os avanços tecnológicos que existem no manejo da informação e nas telecomunicações oferecem inúmeras possibilidades para aplicação nos processos de certificação de origem. Para sua implementação é conveniente levar em conta os aspectos legais que regulam e afetam estas aplicações tecnológicas e os avanços informáticos disponíveis para facilitar sua aplicação. Ambos os aspectos são absolutamente necessários para estabelecer um marco de acordo geral de uso dos mecanismos confiáveis e apropriados de asseguramento em meios eletrônicos.
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Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
Unidade VI. Verificação de origem25
Objetivo de aprendizagem •
Explicar de maneira geral os alcances, critérios e diretrizes que se aplicam no processo de verificação de origem.
VI.1. Conceito de verificação de origem A verificação de origem compreende as atividades relacionadas com o controle e constatação do cumprimento, por parte de uma mercadoria declarada como originária, das condições e exigências estabelecidas no acordo comercial. Os alcances, responsabilidades, procedimentos e resultados destas atividades estão estabelecidos nos textos de cada um dos acordos. Isto implica que não existe uma forma universal ou única de realizála, mas varia de acordo a acordo. Em consequência, nesta unidade faremos comentários de caráter geral.26 O alcance da verificação abrange tanto o comércio preferencial como o não preferencial, porque em alguns casos mercadorias provenientes de países sobre as quais se aplicam tarifas diferentes e maiores aos de
Para mais informações, veja o artigo “Recientes innovaciones en los regímenes de origen y su incidencia en el CAFTA” de Rafael Cornejo. Documento de Divulgação 33 INTAL-BID, novembro de 2005.” Disponível em: http://www.iadb.org/en/publications/publicationdetail,7101.html?id=8597%20&dcAnguage=es&dcType=All 25
Por conseguinte, os comentários e afirmações apresentados neste ponto, por serem de caráter geral, podem ou não se aplicar a um acordo em particular. 26
50
Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
Nação Mais Favorecida (NMF) tratam de evitar esta maior taxa falsificando sua origem.
Figura 6.1. Comércio sujeito a verificação de origem
Aplica-se tanto ao comércio preferencial
Como ao comércio não preferencial
Elaborado pelo autor
51
Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
As comprovações mencionadas compreendem duas atividades que se realizam em momentos diferentes e com diversa intensidade ou nível de detalhe em cada uma delas. Por um lado, realiza-se um controle no momento da liberação da mercadoria por parte da aduana. Por outro, podem ser realizados controles depois de liberada a mercadoria a fim de corroborar a veracidade da condição de originária com que foi oportunamente importada.
Figura 6.2. Contexto da verificação de origem Acordos comerciais Estabelecem condições para seu uso Deve-se controlar sua aplicação É preciso respeitar os compromissos assumidos nas normas vigentes entre os sócios Elaborado pelo autor
O alcance do controle no momento da liberação pode ser muito diferente por diversos motivos. Em primeiro lugar, depende dos critérios de análise de risco que as aduanas importadoras aplicam sobre as operações. Esta análise de risco determina os diversos canais ou alcances do controle (liberação imediata, revisão documental ou inspeção física) a que possa estar sujeita uma mercadoria no momento de seu despacho. Na revisão documental ou inspeção física, controla-se a existência de um
certificado
de
origem
corretamente
emitido;
na
inspeção 52
Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
Módulo 5
adicionalmente verifica-se fisicamente se a mercadoria é a declarada no certificado e eventualmente se constata que seja coerente com a origem declarado. Em termos gerais esta constatação é visual e, segundo o estabelecido no acordo respectivo, não deveria atrasar a liberação da mercadoria. Alguns acordos enfatizam a necessidade de facilitar o comércio e em caso de dúvida estabelecem a conveniência de não reter a mercadoria. Para tal fim, alguns acordos estabelecem a possibilidade de estabelecer garantias que resguardem o interesse fiscal pelos impostos não pagos pela preferência tarifária. Cabe destacar que a liberação da mercadoria não implica que caduquem os direitos da autoridade competente para continuar com as investigações sobre a veracidade da origem da mercadoria certificada, já
que
habitualmente
os
acordos
concedem
às
autoridades
intervenientes um lapso de até cinco anos para seu controle. Outros acordos não preveem a constituição de garantias e não priorizam a facilitação do comércio ou o tratamento ágil do despacho em geral, ainda mais quando se apresentam dúvidas sobre a origem. Em consequência, embora os alcances deste controle realizado quando se despacha a mercadoria devem reger-se pelo estabelecido no acordo, as ações relacionadas com análise de risco, inspeção física e constituição de garantias parecem ser os critérios gerais ou mais difundidos aplicados nos últimos acordos sobre este tipo de controle de origem. Por sua vez, a verificação de origem que se realiza depois de liberada a mercadoria tem também diferentes conotações por diversas razões. Uma delas está vinculada ao sistema de certificação. De fato, é muito frequente que, quando o emissor do certificado é um governo ou uma entidade certificadora, as atividades de controle e verificação depois da importação da mercadoria sejam realizadas pelas 53
Fundamentos das Regras de Origem Preferenciais
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autoridades do país exportador. Nestes casos, a autoridade competente do país importador solicita à sua contraparte do país exportador, geralmente por escrito, uma verificação da origem da mercadoria sob suspeita ou análise. Nos acordos baseados na autocertificação a verificação compete às autoridades do país importador, que por diversos métodos pode recolher informação dos operadores envolvidos no comércio da mercadoria.27 Segundo os acordos, a verificação pode ser feita sobre qualquer dos operadores envolvidos: produtor, exportador ou importador; contudo, as decisões de alguns tribunais mostram a conveniência de informar sempre
ao
importador
as
ações
realizadas
pela
autoridade
competente.28 Os mecanismos ou procedimentos de que dispõem as autoridades para colher a informação e corroborar a exatidão da origem da mercadoria compreendem desde análise da informação disponível em fontes de acesso público e/ou privado, até a solicitação de dados adicionais, envio de questionários ou mesmo visita às instalações dos produtores que elaboraram a mercadoria em análise. A implementação desses procedimentos varia de um acordo a outro, mas muitas vezes é regida pelo disposto no acordo, mesmo se for complementar à legislação do país que realiza as verificações.
Estes operadores podem ser, conforme o caso, produtores, exportadores e importadores. 27
28
Veja o Informe de la Procuraduria de la Defensa del Consumidor (PRODECOM) do
México, “A la luz de las facultades sustantivas de PRODECOM”, 2012, página 35 e seguintes.
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Figura 6.3. Verificação de origem após a importação
Realiza-se integralmente depois de despachada a mercadoria
Não entorpece a facilitação do comércio e agiliza os controles fronteiriços
Permite realizar uma atividade educativa e formativa entre os operadores econômicos
Castiga o infrator da lei
Exige um maior nível de conhecimentos dos corretores aduaneiros e um assessoramento mais especializado
Obriga a sistematizar e arquivar a documentação de apoio
Elaborado pelo autor
Embora os acordos difiram no tempo que pode transcorrer entre a importação e o início da verificação de origem, os acordos mais recentes estipulam um prazo de quatro a cinco anos. Durante este período os produtores, exportadores ou importadores estão obrigados a guardar toda a informação que demonstra que os lotes de mercadoria exportados cumprem todas as especificações ou exigências estabelecidas no capítulo de origem e não só a exigência da regra de origem para a mercadoria em questão29.
Exemplos das condições que devem cumprir além da regra de origem são os requisitos de trânsito e transbordo, a não saída da mercadoria do âmbito dos países do acordo, etc. 29
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Por sua vez, a quantidade de verificações realizadas está em função dos recursos atribuídos a estas tarefas, o perigo ou risco existente de infrações e o peso e valoração das diversas variáveis envolvidas na análise de risco de cada operação vinculada com origem. Não obstante, e além destes critérios, em geral a verificação por meio de visitas às instalações produtoras de bens é muito limitada em relação ao número de operações que compõem uma relação bilateral.
Figura 6.4. Verificação e Análise de Risco Não há uma maneira única de definir e aplicar a análise de riscos em origem
Cada país tem suas próprias necessidades e desafios
Variáveis consideradas: valor da operação, impostos isentos, operadores e produtos envolvidos, impacto na produção nacional, etc. É imprescindível incluir variáveis relacionadas com origem na análise de risco Elaborado pelo autor
A figura seguinte detalha outros aspectos vinculados com as normas de origem que incidem na verificação de origem.
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Figura 6.5. Verificação de origem: aspectos a considerar
Verificação posterior à importação
Complexidade de processos produtivos Quantidade de RO de VCR Quantidade de RO de CC Número e complexidade dos acordos comerciais Elaborado pelo autor
As funções e responsabilidades vinculadas com a verificação de origem afetam as estruturas funcionais das autoridades competentes de ambos os países a cargo de sua execução. Nos últimos anos, os países com maior número de acordos ou aqueles que desejam fiscalizar corretamente o comércio preferencial criaram unidades funcionais especializadas na administração e controle de origem.30 Estas unidades têm pessoal especializado com profundo conhecimento dos regimes de origem de seus respectivos países. Além disso, têm geralmente a seu cargo as tarefas de administração dos regimes por meio das Comissões ou
Subcomitês
Administradores
sobre
origem
que
os acordos
costumam criar. Também têm a seu cargo as tarefas de verificação de origem e de assessoramento a outras entidades e operadores privados em matéria de regras de origem. Estas unidades podem estar tanto
De fato, muitos acordos contemplam a criação de Comissões ou Subcomitês Administradores. 30
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dentro das Aduanas como dos Ministérios de Comércio, Fazenda ou outros. Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Nicarágua, Panamá, Peru e Uruguai são algumas das nações latino-americanas que constituíram ou estão em processo de implementação destas unidades.
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Referências bibliográficas •
24 de abril de 2013. “Considerations on Certification and Verification of Preferential Origin”, atualmente no prelo; sua apresentação foi realizada na primeira reunião do “Preferential Origin Experts Global Group” – Doha, Catar, organizada pela Câmara de Comércio Internacional (ICC) de Paris e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
•
Anexo I onde se transcrevem as Notas Explicativas relativas ao protocolo Nº 4 dos Acordos Europeus (1999/C 90/07).
•
Cornejo, R. e Bello, M. (Outubro de 2010). La certificación de origen digital como mecanismo de facilitación de comercio.
Publicado
pelo
Banco
Interamericano
de
Desenvolvimento (BID), Setor de Integração e Comércio. •
Cornejo,
R.
(Novembro
de
2005).
Artigo
“Recientes
innovaciones en los regímenes de origen y su incidencia en el CAFTA”. Documento de Divulgación 33 INTAL-BID. Disponível em: http://www.iadb.org/en/publications/publicationdetail,7101.html?id=8597%20&dcLanguage=es&dcType=All •
Procuraduría de la Defensa del Consumidor (PRODECOM) de México. (2012). Informe “A la luz de las facultades sustantivas de PRODECOM”
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