Fundamentos de las Reglas de Origen. Ediciรณn 8 Mร DULO 5. Certificaciรณn y verificaciรณn de origen
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Autor del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT) Coordinador del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal) y el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org). Autores del módulo: Rafael Cornejo, Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo, Sector de Integración y Comercio. Coordinación pedagógica y de edición: El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org )
8ª Edición
Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo.
2017 Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali 2
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Índice Índice ......................................................................................... 3 Índice de Figuras ......................................................................... 5 Glosario ...................................................................................... 6 Presentación del módulo ............................................................. 14 Objetivos generales del módulo ................................................... 14 Preguntas orientadoras de aprendizaje ......................................... 15 Unidad I. Certificación de Origen ................................................. 16 Objetivo de aprendizaje .............................................................. 16 I.1. Evolución de los procesos de Certificación de Origen ............. 16 Síntesis de la Unidad .................................................................. 22 Unidad II. Métodos o sistemas de certificación de origen ................ 23 Objetivo de aprendizaje .............................................................. 23 II.1. Métodos de Certificación de Origen .................................... 23 Síntesis de la Unidad .................................................................. 27 Unidad III. Ventajas y desventajas de los métodos de certificación . 28 Objetivo de aprendizaje .............................................................. 28 III.1. Ventajas y desventajas de los métodos de certificación ....... 28 III.2. Características comunes de ambos sistemas ...................... 35 III.3. Auto-certificación por importadores................................... 37 Síntesis de la Unidad .................................................................. 42 Unidad IV. Innovaciones y flexibilidades en la certificación ............. 43 3
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Objetivo de aprendizaje .............................................................. 43 IV.4. Cambios e innovaciones la certificación de origen ............... 43 Síntesis de la Unidad .................................................................. 48 Unidad V. Certificación de origen digital ....................................... 49 Objetivo de la Unidad............................................................... 49 V.1. Concepto y características de la certificación de origen digital 49 V.2. Impactos de la digitalización de los certificados de origen ..... 54 Síntesis de la Unidad .................................................................. 58 Unidad VI. Verificación de origen ................................................. 59 Objetivo de aprendizaje .............................................................. 59 VI.1. Concepto de verificación de origen .................................... 59 Síntesis de la Unidad .................................................................. 69 Unidad VII. Resoluciones Anticipadas ........................................... 70 Objetivo de aprendizaje .............................................................. 70 VII. Concepto de verificación de origen ...................................... 70 Síntesis de la Unidad .................................................................. 77 Bibliografía ................................................................................ 78
4
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Índice de Figuras
•
Figura No. 2.1. Distribución de las actividades del proceso de Certificación
•
Figura No. 2.2. Métodos de certificación de origen
•
Figura No. 3.1. Certificación por gobiernos o entidades privadas
•
Figura No. 3.2. Auto certificación por exportadores
•
Figura No. 3.3. Certificación por importadores
•
Figura No. 4.1. Variaciones en los sistemas de certificación
•
Figura No. 5.1. Graficación simplificada del Proceso de Emisión de Certificados Electrónicos Digitales con entidades
•
Figura No. 5.2. Certificación y verificación de origen
•
Figura No. 6.1. Comercio sujeto a verificación de origen
•
Figura No. 6.2. Contexto de la verificación de origen
•
Figura No. 6.3. Verificación de origen con posterioridad a la importación
•
Figura No. 6.4. Verificación y Análisis de Riesgo
•
Figura No. 6.5. Verificación de origen: aspectos a considerar
5
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Glosario Acuerdo:
Un
tratado
entre
países
que
establece
tanto
la
eliminación/reducción de aranceles sobre el comercio entre ellos como la reglamentación para la determinación de cuales productos califican como originarios de estos países, y por lo tanto serán beneficiarios de ese tratamiento arancelario preferencial.
Acumulación: Disposición que permite que insumos importados originarios de otro país miembro del área de libre comercio sean considerados como originarios al determinar el origen de la mercancía que los incorpora.
Apertura Parcial: Definición de producto que no tiene un código propio en el Sistema Armonizado (SA) y que abarca solamente una parte de una apertura del SA, se a nivel de Capítulo, Partida, o Subpartida.
Arancel: Derecho de importación. En general, esto se calcula como un porcentaje del valor del bien importado (ad valorem), pero en algunos casos se calcula sobre la cantidad o peso (específico), o una combinación de estos (mixto).
Cambio
de
Clasificación
Arancelaria:
Cambio
en
la
Nomenclatura Arancelaria que debe realizar el insumo importado no originario para que al ser incorporado en la mercancía final, la misma adquiera la condición de originaria. El cambio se puede definir como cambio de capítulo (los insumos no originarios deben estar en un capítulo distinto a la mercancía final), cambio de partida (los insumos no originarios deben estar en una partida distinta a la mercancía 6
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
final) o cambio de subpartida (los insumos no originarios deben estar en una subpartida distinta a la mercancía final).
Canasta:
Categoría
de
desgravación
arancelaria.
Todos
los
productos asignados a una misma canasta.
Capítulo: Los primeros 2 dígitos en el número de la clasificación arancelaria bajo el Sistema Armonizado.
Contenido regional: Participación del valor agregado en países miembros del acuerdo en el valor de una mercancía. Existen varias formas de cálculo en los distintos acuerdos, pero por lo general el contenido regional incluye los costos de insumos originarios, mano de obra, y otros costos de producción.
Costo
Neto:
El
Costo
Neto
es
un
costo
que
se
calcula
exclusivamente para determinar si un producto es originario o no, la característica del mismo es que solo permite considerar como componentes de contenido regional algunos conceptos de costos, tales como mano de obra e insumos, y excluye la posibilidad de utilizar como componentes de contenido regional algunos otros costos como por ejemplo costos financieros y servicios de postventa.
De minimis: Flexibilidad para el cumplimiento de exigencias de cambio de clasificación arancelaria. Permite que un determinado porcentaje de insumos importados no originarios que no cumplen con la exigencia de cambio establecida puedan ser utilizados en la producción de una mercancía sin que esta pierda su condición de originaria. El porcentaje
permitido fluctúa
según los
acuerdos
(generalmente entre 5% y 10%), y se mide sobre el valor de la 7
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
mercancía, excepto en casos de productos textiles. En este caso, el de minimis es el porcentaje máximo que pueden representar los insumos no originarios que no cumplen con el cambio de clasificación arancelaria en el peso de la mercancía final. En algunos acuerdos se imponen para algunos productos restricciones en la aplicación de esta flexibilidad.
Flexibilidades: Disposiciones en los acuerdos de libre comercio con respecto a las reglas de origen que facilitan el cumplimiento de las mismas. Entre otras, estas pueden consistir en las facilidades de "de minimis" y una lista de escaso abasto.
Insumo Importado: Insumo que ha sido elaborado en un país diferente del país en que se utiliza en la producción de otra mercancía.
Insumo no permitido: Insumo que, de no ser originario, la regla de origen indica que no se puede utilizar en la producción de una mercancía sin que esa mercancía pierda su condición de originaria y, por lo tanto, pierda acceso a las preferencias arancelarias negociadas.
Insumo permitido: Insumo que, a pesar de ser no originario, la regla permite que se utilice en la producción de una mercancía sin que esa mercancía pierda su condición de originaria y, por lo tanto, puede acceder a las preferencias arancelarias negociadas.
Insumos de cualquier origen: Este concepto incluye tanto los insumos originarios como los no originarios.
Insumos NO Originarios: Insumo de producción que proviene de cualquier país fuera del acuerdo o de un país miembro del acuerdo pero sin cumplir con la respectiva regla de origen. El hecho de haber 8
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
pagado impuestos aduaneros o de haber sido comprado en el país en el cual se elabora la mercancía final no cambia su condición de no originario. Por ejemplo, un insumo no originario que no cumple con el cambio de clasificación arancelaria exigida por la regla, impide a la mercancía que lo incorpora, alcanzar la condición de originaria. Igualmente, cuando la regla es de valor de contenido regional, la sumatoria del valor de insumos no originarios que supere los niveles permitidos por la regla de origen de la mercancía final impedirá a esta alcanzar la condición de originaria.
Insumos originarios: Insumo de producción que por cumplir con las exigencias del Régimen de Origen se lo considera como originario del país en el cual se ha llevado a cabo su proceso productivo independientemente de que en su elaboración se haya utilizado materiales importados de países no miembros del acuerdo.
Ítem: Apertura arancelaria nacional, que se define con un código numérico de 8 dígitos como mínimo, es decir con dos dígitos más allá de los seis dígitos de la subpartida del Sistema Armonizado
Materiales
de
Fabricación
Propia:
Ver
Materiales
Intermedios Materiales regionales: Materiales producidos en un país miembro del acuerdo y que cumple con su regla de origen.
Materiales Intermedios: Es un material originario que es producido por un fabricante y que él utiliza en la producción de otra mercancía dentro de sus procesos productivos.
9
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Materiales Fungibles: Materiales que son intercambiables para efectos comerciales y cuyas propiedades son esencialmente idénticas. Si un insumo o producto terminado reúne estas condiciones, los regímenes de origen posibilitan el acopio o almacenamiento conjunto de distintas órdenes de compra, de diversos proveedores, de distinto origen, y de diferentes precios.
Mercancía final: La mercancía motivo de la operación comercial para la cual se quiere determinar su carácter de originaria para poder acceder a las preferencias arancelarias negociadas.
Mercancía no originaria: Mercancía que por no cumplir con las exigencias del Régimen de Origen no se la considera como originaria del país en el cual se ha llevado a cabo su proceso productivo, y por consiguiente, no podrá aprovecharse de las preferencias arancelarias negociadas.
Mercancía
originaria:
Mercancía
que
por
cumplir
con
las
exigencias del Régimen de Origen se la considera como originaria del país en el cual se ha llevado a cabo su proceso productivo independientemente que en su elaboración se empleen insumos importados,
y
por
consiguiente,
podrá
aprovecharse
de
las
preferencias arancelarias negociadas.
Partida: Los primeros 4 dígitos en el número de la clasificación arancelaria bajo el Sistema Armonizado
Posición
Arancelaria:
Máximo
nivel
de
apertura
de
una
nomenclatura arancelaria nacional; generalmente a ocho o diez dígitos. 10
Fundamentos de las Reglas de Origen
Preferencia
Módulo 5
arancelaria:
Arancel
de
importación
reducido
negociado en el acuerdo que se aplica a mercancías originarias de países miembros del acuerdo.
Prueba de Valor: Criterio usado para la calificación del origen de una
mercancía.
Exigencia
establecida
para
medir
los
aportes
nacionales o importados que contiene una mercancía a fin de determinar si la misma, a pesar de contener insumos importados, cumple con los requisitos establecidos para ser considerada como originaria.
Régimen de Origen: Cuerpo normativo con los alcances, criterios, exigencias, y obligaciones que establece el acuerdo en materia de origen.
Regla de Origen: Exigencias productivas que debe cumplir una mercancía elaborada en un área de libre comercio para que pueda llegar a ser considerada como originaria y por consiguiente ser beneficiaria de los tratamientos arancelarios preferenciales, bien como de otros beneficios que adquieren los productos originarios al amparo de un acuerdo.
Requisitos Productivos: Ver Requisitos Técnicos Requisitos Técnicos: Exigencias de las reglas de origen que especifican ciertos procesos en la elaboración de una mercancía que obligatoriamente deberán efectuarse en el territorio de un país miembro de un acuerdo, o bien especifican la condición de originario que ciertos insumos deben cumplir, o los dos, para que la mercancía pueda ser considerada originaria. 11
Fundamentos de las Reglas de Origen
Sistema
Armonizado
Módulo 5
(SA):
El
Sistema
Armonizado
de
Clasificación de Mercancías es el esquema de clasificación de bienes administrado y mantenido por la Organización Mundial de Aduanas (OMA). El SA asigna códigos de hasta seis dígitos a todos los productos comerciables, con más de 5.000 aperturas. Todos los países miembros de la OMA utilizan este sistema para definir sus aranceles. La OMA publica revisiones periódicas al SA, la más reciente en el año 2002.
SubPartida: Los primeros 6 dígitos en el número de la clasificación arancelaria bajo el Sistema Armonizado.
Totalmente Obtenido: Mercancía que no contiene ningún insumo importado y que ha sido enteramente producido en países miembros del acuerdo.
Valor CIF: Valor de una mercancía importada que incluye los costos de seguro y flete.
Valor de Contenido regional: Un tipo específico de prueba de valor. Participación mínima que deben tener, sobre el valor de la mercancía, los insumos nacionales y cualquier otro componente de costo que es aportado y/o originario del país en el cual se lleva a cabo la producción.
12
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Valor de materiales: El valor de materiales consiste en la suma de los valores de los insumos originarios de los países miembros del acuerdo. Estos insumos pueden haber sido elaborados en cualquier país miembro del acuerdo. Debe tenerse en cuenta que los materiales no originarios adquiridos en el país de elaboración de la mercancía final, inclusive los importados que han pagado sus derechos de importación, no serán considerados como originarios para propósitos de este cálculo. En el CAFTA-RD este es el valor utilizado en el numerador del cálculo de contenido regional según el método de aumento del valor (Build-up).
Valor de transacción: Valor de una mercancía declarada en su factura de importación.
13
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Presentación del módulo Este es el quinto módulo del curso de Fundamentos de Reglas de Origen Preferenciales que el Banco Interamericano de Desarrollo por medio de su Sector de Integración y Comercio ha desarrollado para su dictado vía internet. Este módulo abarca los procesos de certificación del origen, y las distintas formas en que esto se efectúa en los distintos acuerdos de libre comercio vigentes en el mundo. Se analizan las ventajas y desventajas de los distintos sistemas de certificación. Luego, se contempla la importancia de la verificación de origen, distinguiendo de manera crucial entre la verificación formal, cuidando de las exigencias del certificado mismo, y la verificación de fondo, de si la mercancía es o no originaria.
Objetivos generales del módulo
Desarrollar, conceptualmente vigentes, dos de
y con
los procedimientos
referencia
a
los acuerdos
más importantes de
los
regímenes de origen que son la certificación y la verificación de origen. Los objetivos de este módulo son •
Conocer los métodos de certificación de origen vigentes en los acuerdos de los países latinoamericanos
•
Ser capaces de describir sus ventajas, desventajas e impactos.
•
Identificar las acciones: Certificación de Origen Digital y Operador Autorizado de Origen.
14
Fundamentos de las Reglas de Origen
•
Módulo 5
Conocer los cambios e innovaciones en la certificación de origen.
Preguntas orientadoras de aprendizaje
•
¿Cómo ha evolucionado la certificación de origen en distintos países latinoamericanos?
•
¿Cuáles son los últimos cambios que se están introduciendo en los procedimientos de emisión de los certificados?
•
¿Cuáles son las ventajas y desventajas de cada uno de los sistemas de certificación?
•
¿Qué son la certificación electrónica digital y la firma digital?
•
¿Qué normativa y controles aplican en los procesos de verificación?
15
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Unidad I. Certificación de Origen
Objetivo de aprendizaje
Definir el concepto de certificación de origen, introducir a los lectores en esta temática por medio de una breve descripción de la evolución de los aspectos y acuerdos de mayor impacto en el proceso de emisión de estos certificados.
I.1. Evolución de los procesos de Certificación de Origen
El certificado de origen constituye el documento por el cual su emisor informa
a
las
autoridades
competentes
y
a
los
operadores
económicos que lo reciben, que el producto reúne y cumple con las condiciones establecidas en un acuerdo para que producto adquiera la condición de originario. El emisor puede variar y cada acuerdo atribuye la responsabilidad de su emisión. Los primeros acuerdos entre países latinoamericanos otorgaba la responsabilidad a los gobiernos, quienes a su vez podían delegar esta facultad a entidades certificadoras. El objetivo de un certificado de origen es similar al pasaporte para un individuo que viaje a otro país. El pasaporte suministra datos e información sobre su portador lo que permite a las autoridades competentes migratorias identificar y registrar a un ciudadano de un país en el proceso de ingreso a otro a país. 16
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Por su parte, el certificado de origen incluye datos e informa a las autoridades aduaneras y operadores económicos del país importador, sobre las condiciones de producción de un bien que ha sido elaborado en otro país, información que contribuye a definir las circunstancias y los tratamientos que recibirá la mercancía al ingresar en el país importador, tanto desde el punto de vista tributario como también en aspectos relacionados con procedimientos y otras normativas que se aplican en el comercio exterior. En la década de los 90 el acuerdo del NAFTA introdujo un cambio significativo en el proceso de certificación respecto al sistema de entidades certificadoras vigente en los países latinoamericanos al delegar esta facultad en los propios exportadores y productores (auto-certificación). El NAFTA también introdujo por primera vez, entre otras cosas, novedosos sistema de calificación y de emisión de certificados y detallados procedimientos de sanciones, control y verificación del origen1.
Otros países que habitualmente aplicaban el régimen general de la ALADI o inclusive disponía de un régimen de origen independiente, comenzaron también a incluir algunas exigencias, flexibilidades y procedimientos inspirados o similares a algunas de las cláusulas del NAFTA, sin que esto implique que estos regímenes abandonasen en otros aspectos sustantivo que caracterizaba su régimen un tratamiento muy diferente. Tal es el caso de los regímenes de origen de la Comunidad Andina y MERCOSUR. 1
17
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Por un lado el NAFTA sentó las bases que usaron muchos acuerdos posteriores. Por otro lado, también es cierto que otros acuerdos posteriores mejoraron el modelo del NAFTA logrando mejor aplicación y funcionamiento. En síntesis, la evolución de la normativa intenta: •
Dar mayor flexibilidad en las exigencias de los productos con un uso más limitado de las excepciones a los cambios de clasificación arancelaria.
•
Establecer normas verificables en función de los recursos disponibles.
•
Sentar bases para la creación de unidades de administración y verificación de origen.
•
Establecer un balance entre precisión y veracidad en origen por un lado y facilitación del comercio por el otro.
•
Introducir la certificación de origen digital en sus acuerdos comerciales.
La siguiente tabla muestra a grandes rasgos los cambios de algunas de las características de los acuerdos, por un lado, entre los vigentes en las décadas de los 60,70, 80 y por el otro, con los acuerdos de los 90 en adelante, con especial énfasis en los aspectos vinculados con origen.
18
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Qué se negociaba
Qué se negocia
• Textos generales e imprecisos
•
Textos detallados y precisos
• Pocas disciplinas
•
Numerosas disciplinas
• Centrado en niveles Arancelarios.
•
Abarcan diversas variables de Acceso a Mercados
• Rápida negociación de origen • Limitada normativa de origen • Imprecisos Regímenes de Origen • Destacada importancia del Proceso de certificación
•
Ardua negociación de origen
•
Abundante normativa
•
Precisos Regímenes de Origen
•
Relativa importancia del proceso de certificación
• Reglas de origen aplicables a básicos procesos productivos
•
precisas reglas de origen
• Fuente de aprovisionamiento concentrada en pocos
•
proveedores. • Imprecisiones en su instrumentación: a) Ausencia de Régimen de sanciones b) No previsión de mecanismos de verificación c) Estables sistemas de certificación d) Forma de emitir el Certificado
Complejos procesos productivos y
Fuentes de aprovisionamientos globalizadas
•
Importancia sustantiva al proceso de Implementación:
a) Prevé delitos y sus sanciones b) Se detallan algunos procesos de verificación c) Dinámicos sistemas de certificación d) Forma de emitir el Certificado de origen: manual y escrita
de origen: manual y escrita
19
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Llama la atención que a pesar de los cambios mencionados, de los adelantos en materia de informática y del interés en implementar
el
comercio
sin
papeles,
salvo
escasas
excepciones la forma de emitir el certificado continúe en la gran mayoría de los acuerdos prácticamente igual a la década de los 60.2 En el segundo quinquenio de los 90, México expandió la autocertificación al incorporarla en sus acuerdos con Bolivia, Nicaragua, Chile, Costa Rica, Triángulo del Norte, difusión en la que también colaboró Canadá con sus acuerdos con Chile y Perú. Por su parte, Mercosur ratificó el empleo del sistema de entidades de sus acuerdos con Bolivia y Chile. De forma muy sintética podría mencionarse que los argumentos esgrimidos por los defensores de la auto-certificación se basan en: •
Libre de costos al no involucrar a entidades certificadoras.
•
La agilidad del sistema ya que el certificado puede emitirse rápidamente.
•
Mayor confiabilidad de la información pues es presentada por el exportador.3
Por su parte, quienes que promueven el uso de las entidades certificadoras entre otros argumentos justifican su acción en que: •
Bajo costo de emisión de un certificado: Su costo es bajo en comparación con los gastos de exportación.
Respecto a recientes cambios introducidos en unos pocos acuerdos ver el punto Certificación electrónica digital 2
Los proponentes de la auto-certificación aducen que las entidades certificadoras no siempre cumplen su tarea de control de la información que certifican. 3
20
Fundamentos de las Reglas de Origen
•
Módulo 5
La introducción de sistemas computarizados para la emisión de certificados ha agilizado el proceso de emisión.
•
El servicio de asesoramiento que brindan a sus usuarios en materia de origen contribuye a disminuir los errores de los exportadores y facilita la difusión de las exigencias de origen.4
•
Prevención de falsas declaraciones: Constituyen un control sobre la veracidad de la declaración.
Hasta principios de la década pasada parecía que en esta disyuntiva se concentraban las alternativas posibles. Sin embargo, desde el principio del milenio los acuerdos comerciales más recientes de EEUU extendieron el modelo de auto-certificación (p.e., con Jordania, Singapur, Chile, CAFTA, Colombia, Panamá y Perú) al conceder también la facultad de emisión de los certificados a los importadores. Por su parte, la Comunidad Económica Europea promovió el sistema de entidades certificadoras en sus acuerdos con México y Uruguay Mientras tanto, países como Colombia y Perú alternan en sus acuerdos certificación por entidades y auto-certificación. Chile, uno de los países más flexible en materia de certificación del hemisferio, ya que tiene activos todos los sistemas, introdujo en su acuerdo con Corea del Sur, un novedoso sistema combinado o no fijo.5 Quienes que promueven el uso de las entidades certificadoras también reconocen la necesidad de mejorar los sistemas de penalidad para las entidades que no cumplen adecuadamente con sus tareas. 4
5
El acuerdo en el Artículo 5.2 numerales 4 y 8 establece:
4. Cada Parte deberá: (a) exigir a los exportadores en su territorio que llenen y firmen un certificado de origen para toda exportación de bienes respecto de los cuales un importador pudiera solicitar trato arancelario preferencial en su importación al territorio de la otra Parte;
21
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Ese acuerdo exige al productor o exportador que firme los certificados de origen y queda a criterio de cada país involucrar o no a sus entidades certificadoras o gobiernos. Con esta redacción no taxativa, el acuerdo da pie a que los certificados puedan ser emitidos de diferente manera en cada una de las partes.
Síntesis de la Unidad
En esta unidad se presentó el concepto y el propósito de la certificación de origen, y la evolución que se ha visto en la aplicación de esta herramienta en los acuerdos de América Latina. En el camino, se identificaron las personas involucradas directa o indirectamente, incluyendo el producto, el exportador, el importador, la entidad certificadora, y las aduanas de los países importador y exportador.
(b) disponer que, en caso de no ser el productor del bien, el exportador en su territorio pueda llenar y firmar el certificado de origen sobre la base de: (i) su conocimiento respecto de si el bien califica como originario; (ii) su confianza razonable en la declaración escrita del productor en el sentido de que el bien califica como originario; o (iii) la declaración de origen a que se hace referencia en el párrafo 1.5. Los productores del bien deberán llenar y firmar la declaración de origen a que se hace referencia en el párrafo 1 y proporcionarla voluntariamente al exportador. 8. Las Partes harán todo lo posible para establecer, conforme a su legislación nacional, que las autoridades competentes o los organismos facultados para tales efectos por el gobierno, certifiquen el certificado de origen llenado y firmado por el exportador.
22
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Unidad II. Métodos o sistemas de certificación de origen6
Objetivo de aprendizaje
Identificar los distintos sistemas de certificación de origen en uso en los países de América latina y como se distribuyen geográficamente las actividades vinculadas con su emisión y con la solicitud de las preferencias.
II.1. Métodos de Certificación de Origen
La certificación es uno de los elementos que ha cambiado en los regímenes de origen. Como se mencionó sucesivos acuerdos han modificado la emisión y requisitos de firma del certificado. Desde un principio han coexistido dos sistemas:
6
Los términos de sistemas y métodos a lo largo de este módulo serán utilizados como sinónimos.
23
Fundamentos de las Reglas de Origen
•
Módulo 5
El primero, la certificación por medio de terceros que no participan
en
la
operación,
cuyo
servicio
consiste
exclusivamente en la emisión del certificado y •
el segundo por medio de los propios operadores involucrados en la operación, método que comúnmente se lo denomina como auto-certificación. Estas dos formas son las aplicadas en la inmensa mayoría de los acuerdos comerciales.
Dentro del sistema de emisión por terceros existen a su vez dos variantes. Una de ellas establece que los gobiernos directamente tendrán a su cargo esta tarea, mientras que en la otra variante los gobiernos
delegan
esta
atribución
en
entidades
o
cámaras
empresariales. Generalmente, los acuerdos comerciales que prevén la participación de terceros encomiendan la emisión de los certificados a los gobiernos, pero simultáneamente les permite delegar esta facilidad a entidades privadas. Es frecuente que la certificación inicialmente este a cargo de los gobiernos quienes realizan esta función sin dificultad cuando su comercio preferencial no es muy representativo. En la medida que aumenta la participación del comercio preferencial en el comercio total y crece significativamente el número de certificados emitidos, aumentan los requisitos de recursos humanos y tecnológicos.
24
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
A fin de responder rápidamente a estas necesidades o por considerar que la certificación de origen es una tarea que no les compete, muchos optan por delegar esta función en entidades privadas, total o parcialmente7. Las entidades privadas son más flexibles y logran adecuar sus recursos a volumen de trabajo creciente, generalmente por un costo razonable 8. En el caso de la emisión por operadores también existen dos variantes: •
la primera
consiste
en otorgarles
a
los productores o
exportadores de las mercancías la facultad de realizar esta tarea y •
la segunda agrega a estos dos operadores al importador de los bienes.
Algunos países tienen una clara preferencia por uno de los sistemas En el caso de los acuerdos de la Unión Europea, MERCOSUR, otros países de la ALADI, y en África la certificación es por medio de terceros, mientras que Estados Unidos, Canadá, y
los países
centroamericanos optan por la auto-certificación. En una situación intermedia se encuentran Colombia, Chile, México, y Perú quienes utilizan ambos sistemas.
7
Existen excepciones a esta afirmación como es el caso de Colombia, país que siempre ha
realizado la certificación de origen por entidades gubernamentales
El costo de un certificado varia de un país a otro e inclusive dentro de las mismas entidades de un país, pudiendo fluctuar desde gratuito hasta alrededor de 20 dólares. 8
25
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Por último, algunos países están comenzado a utilizar la figura de Exportador Autorizado de Origen (EAO), la cual constituye una nueva forma de declarar el origen, por medio de la cual se le concede a los operadores una autorización de certificar que sus productos son originarios como consecuencia de una previa inspección que le realizan las autoridades intervinientes. Esta autorización se mantiene vigente en la medida que los operadores no modifiquen su estructura de producción. Esta opción se aplica en los acuerdos por ejemplo de la Unión Europea. Figura No. 2.1. Distribución de las actividades del proceso de Certificación
Elaborado por el autor
26
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Figura No. 2.2. Métodos de certificación de origen
Elaborado por el autor
En
rojo
se
encuentran
los
instrumentos
en
proceso
de
implementación pero con escasa vigencia aún.
Síntesis de la Unidad
En esta unidad se presentó un simple análisis estadístico del uso de los distintos tipos de criterios utilizados en las reglas específicas de origen en los acuerdos vigentes en América Latina. Se resaltó el uso predominante del criterio de cambio de clasificación arancelaria, y en segundo lugar, generalmente como alternativa, algún variante del valor de contenido regional.
27
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Unidad III. Ventajas y desventajas de los métodos de certificación
Objetivo de aprendizaje Analizar en profundidad las ventajas, desventajas e impactos de cada uno de los métodos de certificación en sus distintas variantes. También revemos las críticas, no siempre bien fundadas, que se realizan sobre algunos de los sistemas.
III.1. Ventajas y desventajas de los métodos de certificación
El intenso uso de cada sistema pone de manifiesto que cada uno tiene sus ventajas y desventajas y que muchas veces su elección está basada en variadas razones vinculadas con la filosofía de sus sistemas legales o económicos, aspectos culturales o simplemente por costumbre. También otra cosa que se pone de manifiesto es que, en el caso de países que combinan ambos sistemas los exportadores e importadores pueden convivir con ellos sin grandes dificultades y no siempre existen marcadas preferencias por alguno de ellos.
28
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Figura No. 3.1. Certificación por gobiernos o entidades privadas
Ventajas
Críticas incorrectas.
Desventajas
• Agente de control.
• Débil régimen de sanción para las entidades.
• Asesoramiento especializado.
• Costo excesivo de certificado. • Demoras en la emisión.
• Espíritu Corporativo.
• Evita errores de los operadores.
• Burocratización de su función (peaje).
Elaborado por el autor
El
sistema
de
emisión
por
entidades
o
gobiernos
tiene
facilidades y en algunos casos por la forma cómo se aplica, muestra algunas falencias. Dentro de las primeras pueden mencionarse: •
Control y credibilidad: la participación de un tercero en el proceso de emisión del certificado le da más credibilidad y seguridad
a
la
información.
Es
más
difícil
falsear
la
información. •
Asesoramiento: Se pueden suministrar conjuntamente con la emisión
del
certificado,
servicios
de
asesoramiento
especializado (el cual no es fácil de conseguir) sobre las exigencias de los regímenes de origen.
29
Fundamentos de las Reglas de Origen
•
Módulo 5
Exactitud: La revisión de la información y su eventual corrección por parte de la entidad o gobierno le posibilita al exportador evitar errores que implican la pérdida de las preferencias arancelarias de sus productos y en algunos casos sanciones adicionales para alguno de los operadores.
Sin embargo, este sistema de certificación en algunos países no está exento
de
deficiencias
circunstancias
pueden
en
su
accionar
desvirtúan
las
que
en
bondades
determinadas anteriormente
mencionadas. Entre ellas pueden mencionarse: •
No siempre los gobiernos implementan un adecuado régimen de supervisión del accionar de las entidades ya que él mismo a veces se reduce al suministro de listados con el detalle de los certificados emitidos y algunos de sus datos. Una adecuada supervisión exige recabar información sobre los certificados emitidos, y que los gobiernos revisen directamente en la empresa la veracidad de los datos declarados de algunos de los certificados emitidos.9.
La revisión gubernamental busca controlar aleatoriamente el trabajo realizado por la entidad certificadora. Esto no siempre se hace y si bien podría argumentarse que en estos casos quien está en mora son los gobiernos de estos países, aun si la laxitud gubernamental es aprovechada por algunas entidades para emitir certificados falaces o incorrectos. 9
30
Fundamentos de las Reglas de Origen
•
Módulo 5
La falta u omisión de sanciones para la acción incorrecta de las entidades. La experiencia de algunos países latinoamericanos con más de 50 años en la utilización de este método de certificación, muestra que en ese periodo sólo se retiró la autorización de emitir certificados a menos del 1%10 de ellas. El bajo número de entidades castigadas podría argumentarse que se
debe
a
la
eficiencia
del
sistema,
sin
embargo,
lamentablemente esta situación se da conjuntamente con evidencias y comentarios sobre la existencia de entidades que venden certificados de origen firmados en blanco. •
La falta de castigo puede degradar el funcionamiento de todo el sistema
de
certificación
de
un
país.
En
determinadas
circunstancias las entidades serias y responsables no pueden realizar denuncias de las infracciones, por el simple hecho de que los infractores no serán sancionados o por el espíritu de cuerpo que los lleva a no denunciar a sus pares.11 . •
La “burocratización” de la emisión de los certificados se manifiesta cuando las entidades no realizan los convenientes controles
y
verificación
de
los
datos
suministrados.
Las
entidades se convierte en un “peaje” más interesada en la colección del pago de un certificado que del verdadero servicio comprometido.
Tampoco es muy frecuente la aplicación del otro tipo de sanción más benigna que prevén los acuerdos. La misma consiste en retirarle la potestad que tiene la persona que firma por la entidad 10
Las entidades serias y responsables, constituyen en los países la gran mayoría de las organizaciones autorizadas. Ellas realizan adecuadamente sus tareas, sin embargo, la falta de un adecuado sistema de sanciones genera adicionalmente a veces esta circunstancia no deseada. 11
31
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Por último, no pueden dejar de mencionarse algunas críticas no siempre muy fundadas referidas al costo de emisión del certificado, al tiempo perdido y a otros costos administrativos. En realidad estos últimos argumentos son en cierta medida infundados ya que estos aspectos están siendo mejorados. En muchos países en desarrollo el costo de un certificado no supera los 20 USD y este importe no es representativo si se compara con los valores involucrados en la mayoría de las exportaciones o con los beneficios conferidos.
12.
Respecto a los tiempos, es cierto, que la emisión manual de los certificados de origen con firma manuscrita genera demoras. Sobre todo si se la compara con la auto certificación. Sin embargo, la introducción del certificado de origen digital ha disminuido a cero prácticamente el costo y tiempo de emisión de cada certificado al ser todo el proceso computarizado inclusive su firma. Además, al tener firmas digitales no es posible alterar su contenido (ni puede ser desconocido por ninguno de los firmantes). Auto-certificación por productores o exportadores: Este sistema ha adquirido una gran difusión en los acuerdos que involucran a los países del Hemisferio Occidental en los últimos años. La autocertificación tiene la característica de:
12
Este punto es válido sobre todo si se considera vis a vis el beneficio arancelario que él mismo genera y la mayor seguridad que le da a un importador disponer de una certificación de una entidad reconocida Equivocadamente a veces se comentan de casos de elevados costos por la emisión de un certificado cuando en realidad no debería hacerse referencia a los mismos, pues se trata de casos en los cuales se certifica como originarias mercancías que no siempre cumplen las exigencias establecidas. Estas operaciones no son correctas ni legales y por consiguiente su costo no debe ser considerado.
32
Fundamentos de las Reglas de Origen
•
El
productor
es
Módulo 5
el
único
operador
de
la
cadena
de
comercialización que conoce realmente si el producto ha sido elaborado cumpliendo con las exigencias de origen establecidas en el acuerdo. El problema que puede presentarse es que el productor no siempre tiene una adecuado conocimiento de origen y de las obligaciones que asume al momento de firmar un certificado de origen razón por la cual cuando elabora los lotes de producción no siempre conoce de antemano el destino de los mismo. •
Involucrar al exportador en todo lo vinculado con el proceso de declaración de origen de una mercancía. Esta participación es importante sobre todo si se tiene en cuenta que muchas veces el productor no conoce el destino final de su mercancía y el importador
no
tiene
contactos
con
el
fabricante
de
la
mercancía. El exportador actúa como el nexo entre ambos operadores. Figura No. 3.2. Auto certificación por exportadores
Elaborado por el autor
33
Fundamentos de las Reglas de Origen
•
Módulo 5
Cualquiera sea el firmante, productor o exportador, es cierto que agilizan el proceso de emisión de certificado pues el documento puede ser completado en forma unilateral por cualquiera de los operadores de la parte exportadora. 13
Sin embargo, este sistema no está exento de dificultades: •
Cuando el firmante es el exportador aleja al emisor del certificado de la fuente de datos. Claramente, el único operador que dispone de información fehaciente sobre la condición o no de originario de un producto es su productor o fabricante.
•
Para los casos en que el productor o exportador emite una certificación
falseando
el
origen
de
la
mercancía,
los
acuerdos comerciales incluyen frecuentemente un artículo con un contenido similar a la siguiente expresión: “la certificación falsa hecha por un exportador o por un productor en su territorio…, estará sujeta a sanciones equivalentes a aquellas que aplicarían a un importador en su territorio que haga declaraciones o manifestaciones falsas
en
relación
con
una
importación,
con
las
modificaciones apropiadas”. La
experiencia
muestra
que
a
veces
las
normativas
aduaneras de algunos países no siempre contemplan las infracciones para estos casos. La falta de sanciones no ayuda a que los productores/exportadores hagan mayores esfuerzos para evitar errores en sus declaraciones.
Esto es una facilidad, en la medida que exista un buen canal de información entre el productor y exportador. 13
34
Fundamentos de las Reglas de Origen
•
Módulo 5
El exportador cuando no es también el productor de la mercancía suele ser una empresa de servicios. En estas circunstancias el exportador en caso de cometer alguna infracción de origen puede reciclarse, mudarse o con relativa facilidad crear en una nueva sociedad y continuar operando bajo una nueva compañía.14
III.2. Características comunes de ambos sistemas
Si bien ambos sistemas son diferentes, esto no implica que tengan similitudes que impactan o caracterizan el proceso de certificación de origen y la solicitud de la preferencia arancelaria. En ambos sistemas el productor está habilitado para firmar el certificado de origen. De todos los operadores involucrados en una exportación/importación el productor es el único de todos los intervinientes, que fehacientemente conoce cuáles son los insumos, sus orígenes y los procesos productivos realizados para elaborar el bien. En este contexto nadie está en mejores condiciones y dispone de mayor información que él sobre los datos requeridos para firmar un certificado. También el productor debería conocer si los mismos se ajustan y cumplen con las exigencias de origen del acuerdo para el cual está emitiendo y firmando el certificado.
14
Este proceso es mucho más mayor factible y menos oneroso que para el fabricante que
elabora el bien e inclusive el importador que consume o utiliza el producto motivo de la operación ya que estos dos últimos están más afincados y no les resulta fácil rearmar otra sociedad y trasladar sus instalaciones.
35
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Este aspecto es una cualidad importante y que no debe pasarse por alto cuando se analizan las bondades y dificultades de los distintos métodos de certificación de origen. Asimismo, en caso de emisión del certificado e incumplimiento de las exigencias el productor no tiene casi fundamento para argumentar o justificar su error. También en ambos métodos el importador para acceder al beneficio arancelario debe obtener un certificado ajustado a las exigencias de cada TLC y presentarlo ante las aduanas. Es decir, la certificación y la solicitud de las preferencias mencionadas son realizadas en países diferentes, pues mientras la declaración de origen y emisión del certificado se lleva a cabo en el país exportador, la solicitud de la preferencia la efectúa el importador al momento de realizar la importación en su país ante las autoridades competentes. También generalmente los TLC que utilizan estos dos sistemas, explícita o implícitamente, coinciden en que la emisión de los certificados sea hecha antes de la importación. En algunos casos, esta exigencia llega inclusive hasta establecer las condiciones que debe reunir la fecha de la emisión de certificados respecto a las fechas de otros documentos que se requieren en una operación de comercio exterior.
36
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
III.3. Auto-certificación por importadores
El sistema conocido como auto-certificación más recientemente ha posibilitado también a los importadores, a que emitan el certificado de origen. Habilitar a este operador es una innovación que Estados Unidos introdujo en sus acuerdos posteriores al NAFTA.15 Sin duda, este método de emisión ha generado controversia. Como los anteriores, el también presenta ventajas y desventajas, y por ser más reciente, hay mayor desconocimiento sobre la forma de operar y las responsabilidades que implican. Figura No. 3.3. Certificación por importadores
Elaborado por el autor
Todos los acuerdos que este país tiene con países latinoamericanos, excepto México, e inclusive con otros socios intrarregionales ya incluyen este nuevo emisor. 15
37
Fundamentos de las Reglas de Origen
•
La
ventaja
Módulo 5
que
tiene
la
certificación
por
parte
de
importadores es concentrar en su persona o figura, la acción de solicitar el beneficio arancelario y la acción de certificar que el producto es originario. Es decir, tanto la certificación de cumplimiento de las exigencias exigidas para que un producto sea originario, como la solicitud del beneficio que de la misma se deriva, están concentrados en un sólo país y en un mismo operador. El importador no puede solicitar el beneficio si no está seguro
de
la
condición
de
originario
del
producto
y
cualquiera sea su condición si lo declara originario y solicita el beneficio, lo hace siempre por cuenta y riesgo propio. •
Esta unificación en el importador fortalece por contrapartida el rol de la aduana importadora pues el proceso de declaración de origen y solicitud de la preferencia están concentrados en operadores que están bajo su control directo, en su país y por consiguiente de más fácil acceso.
•
Asimismo, existen aspectos económicos que pueden facilitar la implementación de este sistema de certificación. En efecto, el proceso de recopilación de información, es más simple cuando la operación comercial se lleva a cabo entre empresas socialmente vinculadas.
•
Otro factor que facilita es más de carácter cultural y se basa en el hecho que hay sistemas económicos donde se parte del supuesto
de
darle
más
valor
o
credibilidad
a
las
declaraciones de los usuarios alcanzados por un beneficio.
38
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
En estos casos, la autoridad asume que el solicitante dice la verdad y concede el beneficio basado en su declaración la cual es tomada como veraz. También estos sistemas se caracterizan por el hecho que en caso de haberse falseado esta declaración, el castigo es fuerte y difícilmente eludible. Esta
relación
entre
veracidad,
acceso
al
beneficio,
investigación y aplicación efectiva de un castigo cierto en caso de falsedad, es vital para su adecuada implementación. Más allá de estas ventajas el método de certificación por medio de los importadores
no
está
exento
de
desventajas
y
de
impacto
desequilibrado. Entre las causas que generan estas desventajas pueden mencionarse: •
Dificultad
para
obtener
información:
En
muchas
operaciones comerciales los importadores desconocen los datos relacionados con el origen de la mercancía importada. Entre ellas puede mencionarse: o compran el producto a un distribuidor que no tiene esta información, o no tienen contactos con los productores o fabricantes del bien, o los exportadores se niegan a firmar el certificado aduciendo que los importadores están habilitados para hacerlo. En caso de no conseguir información ¿cuál será la reacción del el importador: se abstendrá de solicitar la preferencia abonando los aranceles o correrá el riesgo de emitir un certificado sin fundamento? 39
Fundamentos de las Reglas de Origen
•
Módulo 5
Limitado poder de compra: Las compras de un importador de países en desarrollo suele representar una pequeña parte del volumen de ventas de un proveedor global. En estas circunstancias ¿qué nivel de servicio de información y tiempo le brindará el proveedor?16
Por último, este sistema presenta algunas dificultades relacionadas con el tamaño de la economía del país importador, su normativa tributaria y aduanera y la implementación misma que el país hace del acuerdo. Al respecto cabe mencionarse: •
Impacto
de
las
importaciones:
Una
importación
fraudulenta de origen tiene más impacto en las industrias de países pequeños poco abiertos, que en sus similares de países más grandes y con mayor competencia internacional. •
Políticas arancelaria: Los aranceles efectivos aplicados en las economías más abiertas o con bajo arancel de Nación Más Favorecido (NMF) disminuyen o licuan desde el punto de vista recaudatorio el impacto de una importación cuyo origen es incorrectamente
declarado
en comparación con las
pequeñas que persiguen objetivos recaudatorios que pueden verse perjudicados.
El impacto de lo comentado en el párrafo anterior difiere cuando se analiza desde el punto de vista del volumen del mercado de un país desarrollado al cual se exporta y la importancia que él mismo puede tener para un fabricante de un país en desarrollo. Los volúmenes de compra de los países desarrollados suelen ser muy representativos e importantes comparado con los volúmenes de producción de una firma ubicada en un país en desarrollo. Esta alta participación hace que el exportador de un país en desarrollo este más atento y dispuesto a satisfacer los requerimientos de su comprador y con mayor disposición a recopilar la información relacionada con el origen de la mercancía y emitir los certificados. 16
40
Fundamentos de las Reglas de Origen
•
Módulo 5
Desamparo del importador: La innovación que implica que
el
importador
esté
habilitado
para
certificar
y
eventualmente demostrar el origen, le exige para una correcta aplicación, que el importador esté suficientemente capacitado
sobre
las
implicaciones
de
esta
opción
y
fundamentalmente sobre los recaudos que en materia de información debe tomar antes de emitir un certificado. Asumir
que
antes
de
implementar
este
método
los
importadores o inclusive los agentes de aduana del país importador saben de origen o. más aún, que conocen de los mecanismos, datos y documentos suficientes para demostrar que la mercancía es originaria, es un frecuente error en la implementación de los acuerdos ya que no siempre se apoya ni capacita a los importadores y sus agentes en las nuevas actividades de certificación. •
Arbitrariedad de la Aduana importadora. La falta de guías sobre los procedimientos para demostrar origen de mercancías genera desconcierto. Adicionalmente contribuye a generar arbitrariedades por parte de los agentes de las aduanas involucrados en las tareas de control de origen. Inclusive puede llevar a errores en la implementación de los acuerdos.
41
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Un comentario final, cualquiera sea el sistema de certificación elegido es imprescindible que su funcionamiento sea correcto. Para lograrlo es necesario que exista una adecuada normativa que regule su funcionamiento y un adecuado régimen de sanciones que prevea y castigue las eventuales infracciones que pudieran realizarse. Ambos aspectos son importantes y no considerar alguno de ellos o aplicarlos de manera parcial diluye las ventajas del sistema elegido.
Síntesis de la Unidad
En esta unidad se presentaron las ventajas y desventajas de los distintos sistemas de certificación de origen preferencial. Se destacó la ventaja de tener el aval de un tercero, pero que en la práctica estos terceros frecuentemente certifican sin un conocimiento real de que la mercancía es originaria. El auto certificación puede simplificar las operaciones, pero deja una carga de responsabilidad mayor en el importador, que muy posiblemente no esté preparado a asumir.
42
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Unidad IV. Innovaciones y flexibilidades en la certificación
Objetivo de aprendizaje
Abordar el concepto de confianza razonable propuesto por los Estados Unidos y la figura del “Exportador Autorizado de Origen” promovida por la Comunidad Europea.
IV.4. Cambios e innovaciones la certificación de origen17
Entre los cambios que flexibilizan las exigencias de certificación de origen cabe destacar el caso del Exportador Autorizado de Origen (EAO) y caso de la confianza razonable en la auto-certificación. Ambas innovaciones tiene similitudes pues confieren al operador total responsabilidad en la declaración de origen.
17
Elaborado parcialmente sobre el artículo de Rafael Cornejo “Considerations on Certification
and Verification of Preferential Origin” actualmente en prensa y su presentación realizada en la primera reunión del “Preferential Origin Experts Global Group” Abril 24, 2013 – Doha, Qatar organizada por la Cámara de Comercio Internacional (ICC) de París y el Banco Interamericano de Desarrollo (IADB).
43
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Exportador Autorizado de Origen (EAO): Este sistema permite a los
gobiernos,
ante
una
solicitud
escrita
del
exportador
que
comercializa con regularidad una determinada mercancía, concederle la facilidad de declarar la condición de originaria de la misma simplemente en un documento comercial como por ejemplo, el despacho o declaración de importación. La
Unión
Europea
concede
esta
facilidad
a
los
denominados
Exportadores Autorizados. Y establece, desde el punto de vista de origen, algunas exigencias para lograr esta condición 18. Otros países son más rigurosos y disponen de un formulario donde recaban datos precisos de los bienes a ser exportados. La diferencia entre ambos es que la Unión Europea realiza un control “a priori” a la empresa en general, mientras que otros países profundizan más el control al indagar sobre las condiciones de producción de las mercancías a ser exportadas por la empresa. Entre otras cosas para conceder esta franquicia, los gobiernos deben corroborar previamente que: •
el exportador opere regularmente,
•
el exportador conoce y entiende las reglas de origen,
•
por su accionar anterior puede demostrar el carácter de originario de mercancía y
•
que está en condiciones de cumplir todas las obligaciones que derivan del sistema.
18
Ver punto II del Anexo I en donde se transcribe las Notas Explicativas relativas al
protocolo No 4 de los Acuerdos Europeos ( 1999/C 90/07)
44
Fundamentos de las Reglas de Origen
La
concesión de
una
Módulo 5
autorización de
este
tipo obliga
a
los
exportadores a utilizar responsablemente esta facilidad, aplicándola sólo a los productos que cumplen las exigencias de origen que pueden ser demostradas por medio de documentos y registros y en los que está dispuesto a someterse a un control de las autoridades en el momento en que ellas lo consideren oportuno. El EAO simplifica la declaración de origen al eliminar la presentación de un certificado de origen en cada operación. Basta que el exportador declare la condición de originaria del producto en la factura u otro documento. Este sistema es utilizado por la Comunidad Europea en sus acuerdos preferenciales y ha sido adoptado también por otros países como es el caso del acuerdo entre Corea y Perú. Confianza razonable: Los acuerdos de Estados Unidos y otros países19
establecen
que
se
podrá
solicitar
trato
arancelario
preferencial basado en él: “conocimiento del importador de que la mercancía es originaria, incluyendo la confianza razonable en la información que posee el importador de que la mercancía es originaria”. No se define en ningún acuerdo qué se considera por confianza razonable y para poner en vigencia esta facilidad existe un período de gracia de tres años.
Este concepto de confianza razonable es también usado por Chile, en su acuerdo con Corea, y por Costa Rica. 19
45
Fundamentos de las Reglas de Origen
Al requerir la
preferencia
Módulo 5
arancelaria
basada
en la
confianza
razonable, el importador declara que la mercancía es originaria y se compromete a demostrarlo en caso de así requerirlo la autoridad aduanera importadora. Otro aspecto vinculado con la solicitud de origen basado en la confianza razonable es que, al utilizar esta facilidad, no será más necesario presentar un certificado de origen, ya que por el sólo hecho de haber requerido ambos sistemas básicos
de
certificación
también
facilitan el proceso
de
declaración de origen al no exigir la presentación de un certificado de origen en cada operación (confianza razonable y Exportador Autorizado de Origen). La utilización del EAO agiliza y facilita el proceso de declaración de origen y constituye un instrumento que disminuye las diferencias que existe entre la certificación por terceros y la auto-certificación. El EAO también habilita al exportador declarar el origen por sí mismo y sin necesidad de otras instituciones. Sin embargo, la eliminación del certificado de origen no implica que desaparezcan las funciones de control y verificación vinculadas con una declaración de origen de un producto. A modo de síntesis, con respecto a la veracidad y falsedad de la emisión de los certificados, puede mencionarse que, en caso de certificaciones veraces, los sistemas de auto certificación tendrían más ventajas por su mayor simplicidad para su emisión. Esas ventajas se revierten en favor de las entidades certificadoras en el caso de falsedad entre otras razones porque: a)
En caso de certificación con entidades es más difícil falsear el documento. 46
Fundamentos de las Reglas de Origen
b)
Módulo 5
En caso de auto certificación del productor y/o exportador cualquiera
de
los
dos
por
si
sólo
puede
emitir
unilateralmente un certificado falso. c)
En el caso de emisión por parte del importador este sólo por sí mismo puede decidir falsear la certificación y recibir los beneficios inmediatos de la exención arancelaria. Figura No. 4.1. Variaciones en los sistemas de certificación
Elaborado por el autor
47
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Síntesis de la Unidad
En esta unidad se discutieron unas recientes innovaciones en los sistemas de certificación de origen: Exportador Autorizado de Origen, principalmente en la Unión Europea y el concepto de la confianza razonable en los acuerdos de los Estados Unidos. Ambos buscan facilitar las transacciones internacionales, pero también requieren un mayor conocimiento de origen por parte de los operadores.
48
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Unidad V. Certificación de origen digital20
Objetivo de la Unidad
Describir las ideas básicas sobre la certificación de origen digital y la conveniencia de aplicarla en los acuerdos de la región, y avanzar en la implementación de la certificación de origen digital constituye una medida concreta de facilitación, que elimina papeles y contribuye a implementar la interoperabilidad de los sistemas de VUCEs.
V.1. Concepto y características de la certificación de origen digital
Las tendencias actuales en comercio internacional priorizan su facilitación, por medio del comercio sin papeles, ventanillas únicas (VUCEs) y su interoperabilidad. Las reglas de origen aplican a todas las operaciones comerciales preferenciales y exigen un certificado de origen. La certificación de origen digital es un procedimiento que, utilizando las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, permite dar plenas garantías técnicas, jurídicas y probatorias a los operadores y funcionarios en lo atinente a las condiciones de origen de un producto.
Para mayor detalle sobre la certificación de origen digital ver “La certificación de origen digital como mecanismo de facilitación de comercio “Rafael Cornejo y Marcela Bello publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Sector de Integración y Comercio. Octubre del 2010. 20
49
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
La informatización de la documentación de declaración de origen por medio de archivos electrónicos que incluyen firma digital elimina los documentos impresos en papel. La firma digital consiste en un encadenado de símbolos alfanuméricos únicos propuestos que pertenecen y sólo pueden ser utilizados por el firmante. Es un algoritmo matemático no replicable ni reproducible que, por medio de una compleja combinación de números y letras, arma un encadenado de símbolos único, Su puesta en vigencia requiere de una clara decisión política de los gobiernos para lograr la coordinación de los procesos operativos y de los actores involucrados ellos (empresas, aduanas y entidades certificadoras). Esta adecuación, que imperiosamente debe ser coordinada entre todos los actores, exige realizar actividades en distintos ámbitos tanto internacional como nacional. En el ámbito internacional es necesario consensuar entre los países miembros de un acuerdo comercial el reconocimiento y utilización de la firma digital con el mismo valor que habitualmente se le asigna a la firma manuscrita. Esta inclusión es indispensable para lograr una eficiente interoperabilidad entre los sistemas de los países miembros del acuerdo. Por su parte, a nivel nacional es necesario, tanto la puesta en vigencia de leyes y de sus reglamentos como de desarrollos informáticos. promulgación
Desde de
el
una
punto
de
legislación
vista
legal
nacional
se
que
requiere le
la
conceda
reconocimiento legal a la firma digital y de reglamentos que definan y regulen su régimen de funcionamiento y el de las entidades que 50
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
otorgan las firmas digitales. Desde el campo informático es necesario desarrollar programas que permitan por un lado generar, codificar, transmitir, visualizar, verificar integridad y firmas y almacenar los certificados de origen digitales. Un aspecto para destacar que forma parte indispensable de una eficiente puesta en vigencia de este nuevo sistema de certificación lo constituye el hecho que, esta adecuación es simplemente un cambio en el medio, (papel por archivo digital). En efecto la introducción de la firma digital no implica ni exige cambios en el flujograma o circuito actual del proceso de certificación de origen de los acuerdos, ni controles adicionales, ni asignar nuevas funciones a los actores que actualmente participan en la emisión y control de los certificados. Asimismo su puesta en marcha no requiere gran cantidad de recursos informáticos tanto de “hardware” como de “software”.
De los distintos sistemas de emisión de certificados de origen actualmente en uso el más complejo por la cantidad de actores intervinientes es el de entidades certificadoras. Los pasos que, para la digitalización este sistema son: •
Presentación por parte de productor y/o exportador del formulario electrónico de declaración y certificado de origen, incluyendo firma digital.21
•
Transmisión electrónica de los documentos a la entidad certificadora.
Extender el intercambio de documentos a la Declaración de origen que en algunos acuerdos se emite conjuntamente y que fundamenta al certificado de origen constituiría otra rica y valiosa fuente de información para la verificación de origen. 21
51
Fundamentos de las Reglas de Origen
•
Módulo 5
Revisión de la información y validación de los cumplimientos de las exigencias de origen del producto. En caso de aprobación, incorporación de la firma digital en el archivo electrónico de la entidad.22
•
Devolución
por
medios
electrónicos
del
certificado
debidamente firmado al exportador quien a su vez lo transmitirá de igual modo al importador. •
Revisión certificado
por
parte
del
transmisión
importador conjunta
a
del la
contenido
del
declaración
de
importación a los agentes o despachantes de aduana y/o la aduana del país importador. •
Control del certificado de origen por parte de los agentes, verificación de la validez de la firma de la entidad emisora y entrega o archivo de este documento o registro por el tiempo que establezca la normativa.23
•
Recepción por parte de la aduana importadora del certificado digital, verificación de su integridad, validación de la firma de la entidad habilitada a certificar origen y almacenamiento en una base de datos de archivo.
El archivo electrónico intercambiado es un archivo XML el cual constituye un sistema avanzado de intercambio de datos. Es un archivo en el cual cada campo queda delimitado por una marca inicial y otra final, lo cual permite que tenga una estructura que posibilita que sean interpretados fácilmente y con seguridad por sistemas informáticos diferentes. 22
Según cual sea el procedimiento que establezca la normativa del país importador, el agente deberá entregar este documento al momento de procesar el despacho de importación o lo mantenerlo guardara por el periodo de tiempo que marca la ley para su eventual presentación ante requerimientos de la aduana de su país 23
52
Fundamentos de las Reglas de Origen
Mรณdulo 5
Figura. No. 5.1. Proceso de Emisiรณn de Certificados Electrรณnicos Digitales con entidades
Elaborado por el autor
53
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
V.2. Impactos de la digitalización de los certificados de origen
La computarización de la emisión y procesamiento de certificados de origen no constituye un objetivo en sí mismo. Esta nueva forma de certificación es un paso muy importante para la modernización y mejoramiento de la administración y verificación de origen y para la puesta en marcha de las ventanillas únicas de comercio exterior. Hasta la fecha se han considerado la certificación y la verificación de origen como dos variables independientes de un régimen de origen. Sin embargo, ambas representan dos caras de la misma moneda. La información que se utiliza para determinar si un producto es originario en ambos casos es la misma24. La implementación de la certificación de origen de manera digital facilita la verificación al sistematizar datos que hoy se encuentran disponibles en papel en los archivos de las aduanas junto con toda la restante documentación que ampara una importación.
Los datos que se incluyen en una declaración o certificación de origen, la identificación del criterio de origen por el cual califica el producto y cuando aplica, la revisión que hace una entidad certificado de todos estos datos antes de firmarlo, no es más que parte de la misma información que analiza el país importador para determinar y verificar si un producto es o no originario. 24
54
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Figura No. 5.2. Certificación y verificación de origen
Elaborado por el autor
Disponer en una base de datos de la información de la declaración y certificación de origen permite acopiar datos de múltiple utilidad y amplía la base informativa de los gobiernos. Conocer los insumos nacionales y extranjeros que se emplean para elaborar un producto suministra información sobre las posibilidades que la industria de un país tiene para cumplir con las exigencias de una regla de origen, lo cual constituye una información imprescindible para una adecuada negociación.
55
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
También su disponibilidad en medios informáticos permite seleccionar y comparar “n” cantidad de certificados por diversas variables ya sea en
forma
mencionarse
conjunta
o
posición
individualmente, arancelaria
y/o
entre
las
producto,
que
puede
exportador,
productor, importador, país de origen o procedencia, criterios de calificación de origen. Estos datos adecuadamente procesados y analizados conforman una masa crítica de información que ayuda a definir y sustentar criterios de análisis de riesgo en materia de origen. La
interoperabilidad
de
los
sistemas aduaneros
que
exige
la
certificación electrónica digital es también un elemento indispensable para lograr efectivamente tramitar una operación electrónica bajo un sistema de Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE). La digitalización de una operación de exportación dentro de un país y su posterior transmisión no estará completa hasta no recibir como mínimo el despacho aduanero y el certificado de origen de manera digital. Si bien la
certificación de
origen digital puede implementase
independientemente de las VUCE ambos proyectos constituyen dos procesos íntimamente relacionados que se complementan desde el punto de vista informático y que requieren que estén ambos funcionando para lograr un adecuada implementación de las VUCE. La computarización de los certificados de origen obviamente extiende sobre ella todos los beneficios que habitualmente produce la informatización de rutinas de trabajo en reemplazo de su ejecución manual.
56
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Entre ellas puede mencionarse la agilidad, la menor posibilidad de adulteración,
la
disminución
de
los
costos
de
gestión
y
procesamiento, la certeza que confiere al proceso de verificación de las firmas de la entidad habilitada, la posibilidad de generar estadísticas hasta hoy no disponible. Por último, cabe mencionar que, en un mundo de producciones cada vez más globalizadas la certificación de origen digital genera dos efectos complementarios: • Por un lado da mayor confianza al importador del producto preferencial al asegurarle un mayor nivel de seguridad en la documentación que avala la solicitud de la rebaja arancelaria, y • Por el otro contribuye a mejorar la imagen-país de la nación exportadora al lograr eliminar la posibilidad de duplicación y falsificación de los certificados. Esos acontecimientos cuando se producen aun aisladamente afectan a la reputación de todos los exportadores de un país. En síntesis, el certificado de origen digital constituye un reto que supone beneficios innumerables para los intervinientes, no sólo en materia de economía y eficiencia como principios articuladores del comercio, sino en materia de control y estabilidad jurídica. Los avances tecnológicos que hoy en día existen en el manejo de la información y en las telecomunicaciones ofrecen un sinnúmero de posibilidades para aplicar en los procesos de certificación de origen. Para su implementación es conveniente tener en cuenta los aspectos legales que regulan e impactan estas aplicaciones tecnológicas y los desarrollos informáticos disponibles para facilitar su aplicación.
57
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Ambos aspectos resultan absolutamente necesarios para establecer un marco de acuerdo general de uso de los mecanismos confiables y apropiados de aseguramiento en medios electrónicos.
Síntesis de la Unidad
En esta unidad se presentó un simple análisis estadístico del uso de los distintos tipos de criterios utilizados en las reglas específicas de origen en los acuerdos vigentes en América Latina. Se resaltó el uso predominante del criterio de cambio de clasificación arancelaria, y en segundo lugar, generalmente como alternativa, algún variante del valor de contenido regional.
58
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Unidad VI. Verificación de origen25
Objetivo de aprendizaje Explicar de una manera general los alcances y distintos criterios y lineamientos que se aplican en el proceso de verificación de origen.
VI.1. Concepto de verificación de origen
La verificación de origen comprende las actividades relacionadas con el control y constatación del cumplimiento por parte de una mercancía declarada como originaria, de las condiciones y exigencias que para la misma establece el acuerdo comercial. Los alcances, responsabilidades, procedimientos y resultados de estas actividades están establecidos en los textos de cada uno de los acuerdos. Esto implica que no existe una forma universal o única de llevarla a cabo sino que por el contrario varía de un acuerdo a otro. En consecuencia en este acápite se harán comentarios de carácter general.26 El alcance de la verificación abarca tanto el comercio preferencial como el no preferencial, porque en algunos casos mercancías Para mayor información puede verse el artículo “Recientes innovaciones en los regímenes de origen y su incidencia en el CAFTA” de Rafael Cornejo. Documento de Divulgación 33 INTAL-BID noviembre del 2005.” Disponible en: http://www.iadb.org/en/publications/publicationdetail,7101.html?id=8597%20&dcLanguage=es&dcType=All 26 Por consiguiente los comentarios y afirmaciones que se realicen en este punto por ser como de carácter general pueden o no tener vigencia en un acuerdo en particular 25
59
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
provenientes de países sobre las cuales se aplican aranceles diferentes y mayores a los de Nación Más Favorecida (NMF), tratan de evitar esta mayor tasa falseando su origen. Figura No. 6.1. Comercio sujeto a verificación de origen
Elaborado por el autor
60
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Las comprobaciones antes mencionadas comprenden dos actividades que se realizan en momentos diferentes y con diversa intensidad o nivel de detalle en cada una de ellas. Por un lado, se realiza un control al momento del levante o liberación de la mercancía por parte de la aduana. Por el otro, se pueden realizar controles después de liberada la mercancía a fin de corroborar la veracidad de la condición de originaria con que fue oportunamente importada. Figura No. 6.2. Contexto de la verificación de origen
Elaborado por el autor
61
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
El alcance del control al momento del levante puede ser muy dispar por diversos motivos. En primer lugar depende de los criterios de análisis de riesgo que sobre las operaciones aplican las aduanas importadoras. Este análisis de riesgo determina los distintos canales o alcances del control, (liberación inmediata, revisión documental o inspección física) a que pueda estar sujeta una mercancía en el momento de su despacho. En la revisión documental o inspección física, se controla la existencia de un certificado de origen correctamente emitido y en la inspección adicionalmente se revisa físicamente que la mercancía sea la declarada en el certificado y eventualmente se constata que sea consistente con el origen declarado. En términos generales esta constatación es visual y según como sea lo establecido en el acuerdo respectivo no debería demorar la liberación de la mercancía. Algunos acuerdos enfatizan en la necesidad de facilitar el comercio y para casos de dudas, establecen la conveniencia de no retener la mercancía. Para tal fin algunos acuerdos establecen la posibilidad de establecer
garantías
que
resguarden
el
interés
fiscal
por
los
impuestos no abonados por la preferencia arancelaria. Cabe destacar que la liberación de la mercancía no implica que caduquen los derechos de la autoridad competente para continuar con las investigaciones sobre la veracidad del origen de la mercancía certificada, ya que habitualmente los acuerdos conceden a las autoridades intervinientes un lapso de hasta cinco años para su eventual control.
62
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Otros acuerdos no prevén la constitución de garantías, y/o no priorizan la facilitación del comercio o el tratamiento ágil del despacho en general y más aún cuando se presentan dudas sobre el origen. En consecuencia si bien los alcances de este control que se realiza cuando se despacha de la mercancía deben regirse por lo establecido en el acuerdo, las acciones relacionadas con análisis de riesgo, inspección física y constitución de garantías parecieran ser los criterios generales o más difundidos que se están aplicando en los últimos acuerdos sobre este tipo de control de origen. Por su parte, la verificación de origen que se realiza después de liberada la mercancía tiene también diferentes connotaciones por diversas razones. Una de ella se vincula
con el sistema de
certificación. En efecto, es muy frecuente que cuando el emisor del certificado es un gobierno o una entidad certificadora que las actividades de control y verificación realizadas posteriormente de realizada la importación de la mercancía, sean realizadas por las autoridades del país exportador. En estos casos, la autoridad competente del país importador
solicita
a
su
contraparte
del
país
exportador,
generalmente por escrito, una verificación del origen de la mercancía bajo sospecha o análisis.
63
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
En los acuerdos que se basan en la auto-certificación la verificación compete a las autoridades del país importador quien por diversos métodos puede recabar información a los operadores involucrados en el comercio de la mercancía.27 Según
los
acuerdos
la
verificación
puede
encaminarse
sobre
cualquiera de los operadores involucrados productor, exportador o importador; sin embargo, dictámenes de algunos tribunales muestran la conveniencia de informar siempre al importador de las acciones que lleva a cabo la autoridad competente.28 Los mecanismos o procedimientos que disponen las autoridades para recopilar la información y corroborar la exactitud del origen de la mercancía comprende desde análisis de información disponible en fuentes de acceso público y/o privado, el envío de solicitudes de datos adicionales, la remisión de cuestionarios o inclusive la visita a las instalaciones de los productores que han elaborado la mercancía bajo análisis. La implementación de estos procedimientos varía de un acuerdo a otro, pero muchas veces estas se rigen por lo dispuesto en el acuerdo, aun si es complementaria a la legislación del país que realiza las verificaciones.
27
Estos operadores pueden ser según los casos, productores, exportadores e importadores.
28 Ver Informe de la Procuraduría de la Defensa del Consumidor (PRODECOM) de México, “A
la luz de las facultades sustantivas de PRODECOM” 2012 página 35 y siguientes
64
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Figura No. 6.3. Verificación de origen con posterioridad a la importación
Elaborado por el autor
Si bien los acuerdos difieren en el tiempo que puede transcurrir entre la importación y el inicio de la verificación de origen, los acuerdos más recientes estipulan un plazo de cuatro a cinco años. Durante este periodo de tiempo los productores, exportadores o importadores están obligados a guardar toda la información que demuestra que los lotes de mercancía exportados cumplen con todas las especificaciones o exigencias establecidas en el capítulo de origen y no sólo con la exigencia de la regla de origen para la mercancía en cuestión29.
Ejemplos de las condiciones que deben cumplir más allá de la regla de origen es los requerimientos de tránsito y transbordo, la no salida de la mercancía del ámbito de los países del acuerdo etc. 29
65
Fundamentos de las Reglas de Origen
Mรณdulo 5
Por su parte, la cantidad de verificaciones realizadas estรก en funciรณn de los recursos asignados a estas tareas, el peligro o riesgo existente de infracciones y el peso y valoraciรณn de las diversas variables involucradas en el anรกlisis de riesgo de cada operaciรณn vinculado con origen. No obstante y mรกs allรก de estos criterios en general la verificaciรณn por medio de visitas a las plantas productoras de bienes es muy limitada respecto al nรบmero de operaciones que componen una relaciรณn bilateral. Figura No. 6.4. Verificaciรณn y Anรกlisis de Riesgo
Elaborado por el autor
66
Fundamentos de las Reglas de Origen
Mรณdulo 5
En la figura siguiente se detalla otros aspectos vinculados con la normativa de origen que inciden en la verificaciรณn de origen. Figura No. 6.5. Verificaciรณn de origen: aspectos a considerar
Elaborado por el autor
67
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Las funciones y responsabilidades vinculadas con la verificación de origen impactan las estructuras funcionales de las autoridades competentes de ambos países a cargo de su ejecución. En los últimos años, los países con mayor cantidad de acuerdos o aquellos que desean
fiscalizar
correctamente
el
comercio
preferencial
han
conformado unidades funcionales especializadas en la administración y control de origen.30 Estas unidades tienen personal especializado con profundo conocimiento de los regímenes de origen de sus respectivos países. Asimismo tienen generalmente a su cargo las tareas de administración de los regímenes por medio de las Comisiones o Subcomités Administradores que sobre origen suelen crear los acuerdos. También tienen a su cargo las tareas de verificación de origen y de asesoramiento a otras dependencias y operadores privados en materia e reglas de origen. Estas unidades pueden estar tanto dentro de la Aduanas como de los Ministerios de Comercio, Hacienda u otros. Países como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay son algunos de las naciones latinoamericanas que han constituido o están en proceso de implementación de estas unidades.
30
En efecto, muchos acuerdos contemplan la creación de Comisiones o Subcomités Administradores. 68
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Síntesis de la Unidad
En esta unidad se presentaron a grandes rasgos los procedimientos para la verificación de origen en su concepto general. Si bien en los particularidades los procedimientos de verificación pueden variar de un acuerdo a otro, lo importante es que cada país efectué algún control que genera incentivos a que el sector comercial tome en serio a las exigencias de origen de manera que se llegue a un aplicación correcta del acuerdo en cuestión.
69
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Unidad VII. Resoluciones Anticipadas
Objetivo de aprendizaje Explicar de una manera general los mecanismos utilizados para establecer el origen de una mercancía antes de realizar una transacción.
VII. Concepto de verificación de origen Numerosos
acuerdos
prevén
como
una
medida
concreta
de
facilitación de comercio en material de procedimientos aduaneros la emisión de las Resoluciones Anticipadas (RA). Las RA tienen por objetivo contribuir a resolver dudas entre los operadores y a la vez crear un contexto de certeza ya que les permiten anticipar el tratamiento que
recibirán sus mercancías
al momento de
su
comercialización cuando la misma se realiza cumpliendo ciertas condiciones. La Declaración Ministerial de Bali del 7 de diciembre del 2013 en su Acuerdo sobre Facilitación del Comercio — Decisión Ministerial (WT/MIN(13)/36 -WT/L/911) — promueve la aplicación y uso de las RA. En su artículo 3 las define de la siguiente manera: “Por resolución anticipada se entiende una decisión escrita que un Miembro facilita a un solicitante antes de la importación de la mercancía abarcada por la solicitud, en la que se establece el trato que el Miembro concederá a la mercancía en el momento de la importación.”
70
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
El proceso de obtención de una RA consiste en que el operador realiza por anticipado una consulta sobre aspectos vinculados con futuras operaciones, simultáneamente suministra determinada información y obtiene de la autoridad interviniente una repuesta con su opinión, la cual se aplicara en las operaciones sucesivas en la medida que no se modifiquen aspectos o variables relevantes de las incluidas en la información entregada. Los acuerdos comerciales que incluyen las RA establecen que cada Parte la emitirá por escrito, antes de la importación de mercancías hacia su territorio. La RA constituirá la respuesta a una solicitud escrita realizada por ejemplo por el importador en su territorio, o de un exportador o productor. Cabe señalar que respecto a los solicitantes no necesariamente todos los acuerdos coinciden en los diferentes tipos o temas de RA que prevén. Los temas sobre los cuales puede requerirse una RA también varían entre los acuerdos pero generalmente incluyen alguno de las siguientes: (a) clasificación arancelaria; (b) la aplicación de los criterios de valoración aduanera, para un caso en particular, de acuerdo con la aplicación de las disposiciones
establecidas
en
el
Acuerdo
de
Valoración
Aduanera; (c) si una mercancía califica como originaria de conformidad con
el
Capítulo
de
Reglas
de
Origen
y
Procedimientos
Relacionados con el Origen;
71
Fundamentos de las Reglas de Origen
(d)
la
aplicación
Módulo 5
de
la
devolución,
suspensión
u
otro
diferimiento de aranceles aduaneros; (e) si una mercancía reimportada al territorio de una Parte luego de haber sido exportada al territorio de la otra Parte para su reparación o alteración es elegible para tratamiento libre de aranceles de conformidad con lo establecido en el Acuerdo; (f) marcado de país de origen; (g) la aplicación de cuotas o contingentes arancelarios; y (h) otros asuntos que las Partes acuerden. Esta enumeración no siempre es tan detallada, sin embargo la mayoría de los acuerdos incluyen las tres primeras e inclusive la Declaración Ministerial de Bali del 7 de diciembre del 2013 promueve la aplicación y uso de las RA relativas clasificación arancelaria y calificación de origen. Los acuerdos establecen en general una serie de procedimientos para la tramitación de las RA. Estos procedimientos generalmente incluyen las siguientes actividades: (a) Los requerimientos de la información que razonablemente deberá presentar el solicitante de la RA para tramitar la solicitud; (b) la facultad de la autoridad para pedir información adicional al solicitante durante el proceso de evaluación de la solicitud, y (c) la
obligación de
la
autoridad
de
expedir de
manera
completa, fundada y motivada la resolución anticipada.
72
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
En general también se establece un plazo para responder y expedir la RA que deberá ser razonable y determinado a partir de recibida la información que sustenta el pedido Este plazo varía según los establecido en el acuerdo, y constituye el máximo de días que podrá tomarse la autoridad para responder la solicitud. Frecuentemente el lapso establecido es no mayor a 150 días siguientes a que el solicitante haya presentado toda la información que la autoridad requiere. En ese proceso de recolección de información la autoridad, en los casos que se considere necesario, podrá requerir muestras de las mercancías para la que el solicitante está pidiendo la RA. La autoridad tiene el derecho o la atribución de negar una RA pero en tal caso deberá informar por escrito al solicitante. Al respecto por ejemplo el acuerdo de Bali establece “Si un Miembro se niega a emitir una resolución anticipada notificará al solicitante por escrito y sin demora los hechos pertinentes y la justificación de su decisión.’ En base a toda la información recabada la autoridad interviniente emitirá la RA, teniendo en consideración todos los hechos y circunstancias que el solicitante hubiere presentado. Las RA tendrán un tiempo de vigencia indefinido en la medida que los hechos o circunstancias en que se basa la resolución no hayan cambiado o por el contrario un límite o plazo de vigencia. Este lapso que a veces se establece por 3 años, debe ser lo suficientemente largo como para justificar tanto al solicitante como al otorgante, realizar los esfuerzos y acciones que demandan su tramitación y emisión.
73
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Cuando se producen alteraciones en el campo normativos o en la información que se presentó para solicitar la RA, la misma podrá ser modificada o revocada, de oficio o a petición del titular de la resolución, según corresponda. Dentro de estos casos a título de ejemplo, pueden mencionarse las siguientes causas: (a) cuando la resolución anticipada se hubiere fundado en algún error o falsa información; (b) cuando cambien las circunstancias o los hechos que la fundamenten, o (c) para dar cumplimiento a una decisión administrativa o judicial, o para ajustarse a un cambio en la legislación de la Parte que haya expedido la RA. En caso que la autoridad interviniente considere necesario modificar o revocar una RA deberá notificar al solicitante sobre la medida adoptada. El impacto de esta alteración no tendrá efecto retroactivo, salvo en aquellos casos en que la información presentada por el solicitante y utilizada como base para la emisión de la RA hubiese sido incorrecta o falsa. Esta revocación deberá ser hecha por escrito. Los acuerdos establecen las causas de la revocación; por ejemplo el acuerdo de Bali establece “Un Miembro solo podrá revocar, modificar o invalidar resoluciones anticipadas con efecto retroactivo cuando la resolución se haya basado en información incompleta, incorrecta, falsa o engañosa”
74
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Si un solicitante proporciona información falsa u omite hechos o circunstancias relevantes, relacionados con la RA, o no actúa de conformidad con los términos y condiciones de dicha resolución, las autoridades intervinientes que emiten o controlan la resolución podrán también aplicar las medidas que sean apropiadas, incluyendo acciones civiles, penales y administrativas, sanciones monetarias u otras sanciones que se estimen correspondan aplicar. Usualmente los acuerdos establecen que la autoridad en casos de rechazar o revocar una RA deberá notificar por escrito al solicitante su determinación, exponiendo las razones de hecho y de derecho en que se fundamenta esta decisión. AL respecto por ejemplo el acuerdo de Bali mencionado establece que una Autoridad “podrá negarse a emitir una resolución anticipada para un solicitante si la cuestión que se plantea en la solicitud: a. Ya
está
pendiente
de
decisión
en
un
organismo
gubernamental, tribunal de apelaciones u otro tribunal al que el solicitante haya presentado el caso; o b. Ya ha sido objeto de decisión en un tribunal de apelaciones u otro tribunal.” Con sujeción a los requisitos de confidencialidad previstos en los acuerdos o en las legislaciones nacionales, la entidad que emita las RA tendrá la facultad de poder ponerlas a disposición del público en general, incluyendo en Internet. Al respecto varios acuerdos incluyen estas atribuciones e inclusive el acuerdo de Bali prevé: “Cada Miembro publicará, como mínimo: a) Los requisitos para la solicitud de una resolución anticipada, incluida la información que ha de presentarse y su formato; 75
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
b) El plazo en que se emitirá la resolución anticipada; y c) el período de validez de la resolución anticipada.” En América Latina hay ya numerosos Acuerdos que prevén estas disposiciones. Sin embargo la experiencia muestra en los países latinoamericanos que el uso de las Resoluciones Anticipadas es disparar. En general la mayor cantidad de solicitudes se refieren a solicitudes y consultas sobre valoración o clasificación arancelaria. Sin embargo en el tema de origen son muy pocas o ninguna las RA emitidas en el contexto de los acuerdos que las contemplan. Difundir su uso constituye una tarea que integra la agenda pendiente de las acciones que debería llevarse a cabo para facilitar y mejorar el comercio exterior realizado al amparo de los acuerdos comerciales.
76
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Síntesis de la Unidad En esta unidad se presentó el mecanismo de las resoluciones anticipadas. Si bien este mecanismo se utiliza poco en América Latina para propósitos de origen, es un mecanismo de facilitación del comercio
que
puede
aprovecharse
para
el
beneficio
de
los
operadores. En este módulo se ha destacado que los procesos de certificación y verificación, aunque se lleven a cabo de maneras diferentes en distintos países o en distintos acuerdos de un mismo país, todos buscan el mismo fin. El control administrativo es necesario para conseguir una aplicación apropiada de lo acordado en el acuerdo comercial. Quienes se adaptan a las reglas no debería de enfrentar obstáculos innecesarios, y en la medida de lo posible quienes intentan declarar como originario algo que no lo es debe tener alguna expectativa de que se detecte y penalice. En el próximo y último módulo, se discutirá la evolución que se prevé en algunos aspectos de los regímenes de origen, incluyendo el tema de certificación y verificación, y también acumulación. Adicionalmente se presentarán algunas herramientas en línea que pueden ayudar en la interpretación y aplicación de las reglas de origen.
77
Fundamentos de las Reglas de Origen
Módulo 5
Bibliografía •
24 Abril 2013. “Considerations on Certification and Verification of Preferential Origin” actualmente en prensa y su presentación realizada en la primera reunión del “Preferential Origin Experts Global Group”– Doha, Qatar organizada por la Cámara de Comercio Internacional (ICC) de París y el Banco Interamericano de Desarrollo (IADB).
•
Anexo I en donde se transcriben las Notas Explicativas relativas al protocolo No 4 de los Acuerdos Europeos (1999/C 90/07).
•
Cornejo, R. y Bello, M. (Octubre del 2010). La certificación de origen digital como mecanismo de facilitación de comercio.
Publicado
por
el
Banco
Interamericano
de
Desarrollo (BID) Sector de Integración y Comercio. •
Cornejo, R. (Noviembre del 2005). Artículo “Recientes innovaciones
en
los
regímenes
de
origen
y
su
incidencia en el CAFTA”. Documento de Divulgación 33 INTAL-BID. Disponible en: http://www.iadb.org/en/publications/publicationdetail,7101.html?id=8597%20&dcLanguage=es&dcType=All •
Procuraduría de la Defensa del Consumidor (PRODECOM) de México. (2012). Informe “A la luz de las facultades sustantivas de PRODECOM”
78