Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales. Edición 9 MÓDULO 1. Rol de los Regímenes de Origen
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
Autor del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT) Coordinador del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal), y el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org). Autores del Módulo: Jeremy Harris, Especialista del Banco Interamericano de Desarrollo, Sector de Integración y Comercio, y Rafael Cornejo, Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo, Sector de Integración y Comercio. Coordinación pedagógica y de edición: El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org) Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. 2018
Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali
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Módulo 1
Índice
Índice ......................................................................................... 3 Índice de Figuras ......................................................................... 5 Glosario ...................................................................................... 7 Presentación del módulo ............................................................. 11 Objetivo General del módulo ....................................................... 12 Preguntas Orientadoras de aprendizaje ........................................ 12 Unidad I. Características de las Reglas de Origen Preferenciales ..... 13 Objetivo de aprendizaje ........................................................... 13 I.1. Objetivo de las Reglas y del Régimen de origen .................... 13 I.2. Estructura de un Régimen de Origen ................................... 16 I.3. Beneficios de un producto originario .................................... 22 I.4. Alcances e impacto de la condición de origen de un producto . 27 I.5. Propósitos económicos de las Reglas de Origen Preferenciales 29 I.6. Diferentes formas de definir las reglas de origen de los productos ............................................................................... 31 Síntesis de la Unidad I................................................................ 37 Unidad II. Contexto Internacional de las Reglas de Origen ............. 38 Objetivo de aprendizaje ........................................................... 38 II.1. Reglas Preferenciales vs. No Preferenciales ......................... 38 II.2. El Acuerdo sobre Normas de Origen de la Organización Mundial de Comercio ........................................................................... 45 Síntesis de la Unidad II .............................................................. 52 Unidad III. Algunas características que impactan en la condición de origen de las mercancías ............................................................ 53 3
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Módulo 1
Objetivo de aprendizaje ........................................................... 53 III.1. Categorías de productos que se comercializan entre dos países con acuerdo .................................................................. 53 III.2. La comercialización de las mercancías y su impacto en su condición de origen .................................................................. 59 Síntesis de la Unidad III ............................................................. 65 Bibliografía ................................................................................ 66
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Índice de Figuras
•
Figura No. 1.1. Objetivo de las Reglas de Origen
•
Figura No. 1.2. Contenido y alcances de un Régimen de Origen
•
Figura No. 1.3. Ejemplo de estructura de un Régimen de Origen
•
Figura No. 1.4. Impacto de las Reglas de Origen
•
Figura No. 1.5. Características de los Regímenes de Origen
•
Figura No. 1.6. Exigencias para acceder a las preferencias
•
Figura No. 1.7. Beneficios de los productos originarios
•
Figura No. 1.8. Comercio y Reglas de Origen
•
Figura No. 1.9. Condición de Origen
•
Figura No. 1.10. Triángulo del Comercio
•
Figura No. 1.11. Cómo se negocian y estructuran las reglas
•
Figura No. 1.12. Ejemplos de regla defensiva y de regla ofensiva
•
Figura No. 2.1. Antidumping
•
Figura No. 2.2. Características
•
Figura No. 3.1. Productos que integran el comercio bilateral
•
Figura No. 3.2. Condiciones de producción y comercialización de un bien originario
•
Figura No. 3.3. Circulación de un producto originario entre países del acuerdo
•
Figura No. 3.4. Circulación de un insumo no originario entre países del Acuerdo I
•
Figura No. 3.5. Circulación de un insumo no originario entre países del Acuerdo II 5
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
•
Módulo 1
Figura No. 3.6. Pérdida de la condición de bien originario después de su importación
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Glosario
Acuerdo:
Un
tratado
entre
países
que
establece
tanto
la
eliminación/reducción de aranceles sobre el comercio entre ellos como la reglamentación para la determinación de cuales productos califican como originarios de estos países, y por lo tanto serán beneficiarios de ese tratamiento arancelario preferencial. Acumulación: Disposición que permite que insumos importados originarios de otro país miembro del área de libre comercio sean considerados como originarios al determinar el origen de la mercancía que los incorpora. Arancel: Derecho de importación. En general esto se calcula como un porcentaje del valor del bien importado (ad valorem), pero en algunos casos se calcula sobre la cantidad o peso (específico), o una combinación de estos (mixto). Arancel Preferencial: Arancel que pagan los productos negociados, después de aplicar sobre el Arancel de Nación Más Favorecida la reducción arancelaria acordada en la negociación. Canasta: Categoría de desgravación arancelaria. Todos los productos asignados a una misma canasta. Capítulo de Origen: Sección o acápite del cuerpo normativo del acuerdo que reúne las definiciones, exigencias, y procedimientos que aplican para determinar el origen de un producto. Certificado de Origen: Documento especialmente emitido para documentar que una mercancía es originaria de un país miembro de un área de libre comercio.
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Contingente Arancelario o Cuota: Límite a la cantidad de un bien que se permite importar a un país. Insumo Importado: Insumo que ha sido elaborado en un país diferente del país en que lo utiliza en la producción de otra mercancía. Insumo no Permitido: Insumo que, de no ser originario, la regla de origen indica que no se puede utilizar en la producción de una mercancía sin que esa mercancía pierda su condición de originaria y, por lo tanto, pierda acceso a las preferencias arancelarias negociadas. Insumo Permitido: Insumo que, a pesar de ser no originario, la regla permite que se utilice en la producción de una mercancía sin que esa mercancía pierda su condición de originaria y, por lo tanto, puede acceder a las preferencias arancelarias negociadas. Insumos no Originarios: Insumo de producción que proviene de cualquier país fuera del acuerdo o de un país miembro del acuerdo pero sin cumplir con la respectiva regla de origen. El hecho de haber pagado impuestos aduaneros o de haber sido comprado en el país en el cual se elabora la mercancía final no cambia su condición de no originario. Insumos Originarios: Insumo de producción que por cumplir con las exigencias del Régimen de Origen se lo considera como originario del país en el cual se ha llevado a cabo su proceso productivo independientemente de que en su elaboración se haya utilizado materiales importados de países no miembros del acuerdo u otros insumos no originarios de países miembros del acuerdo. Mercancía Final: La mercancía motivo de la operación comercial para la cual se quiere determinar su carácter de originaria para poder acceder a las preferencias arancelarias negociadas.
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Mercancía no Originaria: Mercancía que, por no cumplir con las exigencias del Régimen de Origen, no se la considera como originaria del país en el cual se ha llevado a cabo su proceso productivo, y por consiguiente no podrá aprovechar las preferencias arancelarias negociadas. Mercancía
Originaria:
Mercancía
exigencias del Régimen de Origen,
que,
por
cumplir
con
las
se la considera como originaria
del país en el cual se ha llevado a cabo su proceso productivo independientemente que en su elaboración se empleen insumos importados,
y
por
consiguiente
podrá
beneficiarse
con
las
preferencias arancelarias negociadas. Preferencia Arancelaria: Margen de reducción del arancel de importación negociado en el acuerdo que se aplica a mercancías originarias de países miembros del acuerdo. Régimen de Origen: Cuerpo normativo con los alcances, criterios, exigencias, y obligaciones que establece el acuerdo en materia de origen. Regla de Origen: Exigencias productivas que debe cumplir una mercancía elaborada en un área de libre comercio para que pueda llegar a ser considerada como originaria y por consiguiente ser beneficiaria de los tratamientos arancelarios preferenciales, bien como de otros beneficios que adquieren los productos originarios al amparo de un acuerdo. Sistema Armonizado (SA): El Sistema Armonizado de Designación y Clasificación de Mercancías es un esquema de clasificación de bienes administrado y mantenido por la Organización Mundial de Aduanas (OMA) que se utiliza internacionalmente en el comercio
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entre países. El SA asigna códigos de hasta seis dígitos a todos los productos comerciables, con más de 5.000 aperturas. Todos los países miembros de la OMA utilizan este sistema para definir sus aranceles. La OMA publica revisiones periódicas al SA, la más reciente en el año 2017. Sistema Generalizado de Preferencias: Régimen de concesiones unilaterales
y
no
reciprocas
de
preferencias
arancelarias
que
conceden los países de mayor desarrollo a los productos originarios de países de menor desarrollo. Totalmente Obtenido y producido: Mercancía que no contiene ningún
insumo
importado
de
terceros
países
y que
ha
sido
enteramente producido en un país miembro del acuerdo. Transformación Sustancial: Cambios de un material derivados de un procesamiento productivo que le confiere una nueva identidad comercial a la mercancía resultante que lo contiene o utiliza. Valor de Contenido Regional: Participación del valor agregado en países miembros del acuerdo en el valor de una mercancía. Existen varias formas de cálculo en los distintos acuerdos, pero por lo general el contenido regional incluye los costos de insumos originarios, mano de obra, y otros costos de producción.
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Presentación del módulo
Este módulo da inicio al curso básico sobre Regímenes de Origen Preferenciales que el Banco Interamericano de Desarrollo por medio de su Sector de Integración y Comercio ha desarrollado para su dictado vía Internet. A partir de la experiencia del Banco en apoyo a la negociación, implementación, y administración de los acuerdos comerciales se identificó como una necesidad la realización de un programa de fortalecimiento de las capacidades en materia de reglas de origen, destinado a los distintos participantes de las operaciones de comercio internacional bajo estos acuerdos. Esta nueva versión actualiza los materiales utilizados hasta la octava edición del curso de Fundamentos de Reglas de Origen Preferenciales, incorporando algunas disposiciones establecidas en acuerdos de reciente negociación y/o puesta en vigencia como son los casos de los regímenes de origen de Alianza del Pacífico, Trans Pacific Partnership (o CPTPP) y Canadá-Unión Europea. Este módulo trata el tema de las reglas de origen desde una perspectiva general. La primera unidad aborda la necesidad de contar con regímenes de origen en los acuerdos comerciales, los beneficios e impactos económicos de estas reglas, así como también la forma de organizar el régimen de origen en los acuerdos. El presente documento es de lectura obligatoria para poder participar y completar las restantes actividades y foros que comprenden el módulo. Asimismo, los conocimientos que se adquieren en cada módulo son indispensables para lograr un adecuado aprovechamiento del resto del curso. No duden en preguntar todos los aspectos que consideren necesarios para una adecuada interpelación y aprendizaje.
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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
Objetivo General del módulo
Proporcionar
los
fundamentos
de
los
Regímenes
de
Origen
Preferenciales contemplados en los acuerdos comerciales y promover el conocimiento de sus particularidades, cómo surgieron, para qué sirven, cómo funcionan, cuál es la finalidad de los mismos, así como también su evolución y la importancia de los mismos en relación al comercio internacional.
Preguntas Orientadoras de aprendizaje
•
¿Cuál es la razón de ser de las reglas de origen?
•
¿Cómo es el contexto de acuerdos internacionales en materia de reglas de origen?
•
¿Cuál es el impacto de reglas de origen en los acuerdos comerciales?
•
¿Qué tipos de productos están sujetos a las reglas de origen?
•
¿Qué tipos de reglas de origen existen?
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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Unidad
I.
Características
de
Módulo 1
las
Reglas
de
Origen
Preferenciales
Objetivo de aprendizaje
• Definir el propósito de las reglas de origen y su contexto de aplicación.
I.1. Objetivo de las Reglas y del Régimen de origen
El objetivo principal de las exigencias de origen consiste en establecer las condiciones de producción que debe cumplir un producto para poder acceder a las preferencias arancelarias negociadas en un acuerdo, así como también para poder comercializar el mismo al amparo de todas las demás facilidades y obligaciones que forman parte del texto de los distintos capítulos que integran el acuerdo. Algunos ejemplos de otras facilidades o circunstancias en las que se aplican las reglas de origen son entre otros, el capítulo de compras estatales, las eventuales cláusulas especiales de
salvaguardias
negociadas en el acuerdo, la asignación de cupos o contingentes arancelarios, etc. Para que un producto alcance la condición de originario debe satisfacer ciertas exigencias que son establecidas de diversa manera en cada uno de los acuerdos. Sin embargo, estas distintas exigencias que se establecen tienen algo en común. Por medio de ellas, todos los acuerdos buscan garantizar que:
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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
a) los productos que acceden a los beneficios no provengan ni estén elaborados totalmente en un país o países no miembros del acuerdo y b) que exista una contribución en la elaboración del bien en países miembros del acuerdo. Asimismo, los requerimientos de producción establecidos por las reglas de origen pueden ser empleados como un incentivo para utilizar determinados insumos producidos en el ámbito de los países del acuerdo. De esta forma, las exigencias de origen constituyen un mecanismo de discriminación positiva que garantiza o aumenta la demanda de los insumos exigidos por la regla en los países del acuerdo.1
Un objetivo no deseado de los regímenes de origen consiste en limitar la aplicación efectiva de las preferencias otorgadas estableciendo las exigencias de las reglas de origen que no pueden cumplir los productores de los países socios del acuerdo. De esta forma, de manera indirecta, los requerimientos del capítulo de origen anulan la concesión otorgada en el marco de la desgravación arancelaria acordada en el acuerdo.
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El caso de las reglas de origen de productos textiles de los acuerdos firmados por los
Estados Unidos es un ejemplo de lo comentado. Establecer en las reglas de origen que los productores de los países socios del acuerdo que fabrican prendas o productos del vestido originarios no puedan utilizar determinadas fibras y telas de terceros países, implica en los hechos que estos insumos deban abastecerse desde alguno de los países miembros del acuerdo.
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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
Figura No. 1.1. Objetivo de las Reglas de Origen
Fuente: Elaborado por el autor
Los regímenes de
origen establecen una
serie
de
exigencias
productivas, usos de determinados insumos y la realización de procedimientos administrativos específicos que, en conjunto, regulan la aplicación y acceso a los beneficios establecidos en los regímenes de origen. Este conjunto de disposiciones no son independientes y se interrelacionan, tanto en el contenido como en su impacto. Es por esta razón que el capítulo de origen debe ser considerado como un todo integrado por diversas partes interrelacionadas que como cualquier mecanismo, debe realizar su aplicación de manera integral.
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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
Figura No. 1.2. Contenido y alcances de un Régimen de Origen
Fuente: Elaborado por el autor
I.2. Estructura de un Régimen de Origen
En la mayoría de los regímenes de origen de América Latina y el Caribe los temas relacionados con origen se estructuran sobre dos componentes. Por un lado, un cuerpo normativo, generalmente denominado capítulo de origen, integrado por un número variable de artículos que definen y determinan los alcances de los distintos conceptos,
criterios,
flexibilidades,
obligaciones,
derechos
y
procedimientos que regulan la aplicación del origen. El segundo componente son las condiciones específicas de producción y utilización de insumos que cada producto negociado en el acuerdo debe cumplir para poder acceder a sus beneficios. Estas exigencias de cada bien se denominan muy frecuentemente reglas de origen específicas de los productos y generalmente se establecen en un
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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
anexo al capítulo de origen denominado Requisitos de Origen Específicos. El cuerpo normativo define los criterios que se utilizan para calificar como
originarias
las
mercancías,
los
tratamientos
de
ciertas
mercancías e insumos y las exigencias de comercialización. También detalla los requisitos en materia de declaración, demostración y control de origen, además de las respectivas obligaciones de los productores, exportadores e importadores como de las autoridades competentes. Dentro de los temas más sustantivos de un capítulo de origen se destacan por un lado los criterios de calificación de origen y su determinación y en algunos casos la acumulación. Por otro lado,
El hecho de enumerar y destacar algunos conceptos no debe interpretarse como que son los únicos que tienen impacto en la determinación del origen de una mercancía o que no existen otras exigencias que deben también considerarse; por el contrario existen otras que también tienen carácter obligatorio y cuyo incumplimiento puede derivar en la pérdida del origen de la mercancía.
sobresalen la certificación y la verificación dentro de los aspectos relacionados con los procedimientos, aspectos ambos vinculados con la administración y adecuación del régimen. Los principales componentes de los regímenes de origen están vinculados con los criterios de calificación, certificación y verificación estableciendo similitudes y diferencias que le dan un cariz o sesgo definido.
Esta impronta surge, por ejemplo, como resultado de la
forma que se emplea para definirlos, de la intensidad de uso de los criterios de calificación, de la asignación y distribución de funciones
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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
en los procesos de declaración y certificación y finalmente de la responsabilidad de cada parte en el proceso de verificación de origen. Otro aspecto que debe tenerse en cuenta es que los acuerdos comerciales tienen distintas formas de agrupar o incluir todas sus cláusulas. Algunos acuerdos tratan toda la normativa en un sólo capítulo o disposición legal, mientras que otros la distribuyen en dos o más capítulos al separar la parte de exigencias productivas que debe cumplir el producto y sus insumos de las disposiciones relacionadas con los procedimientos de origen. También en algunos acuerdos se contemplan capítulos de cláusulas especiales para ciertos sectores productivos, como por ejemplo los textiles o la industria automotriz, independientes de las normas que se aplican en general a todos los restantes productos. Por último, un aspecto importante y que no debe dejar de tenerse en cuenta es la sección de definiciones pues en ella se precisan los alcances de diferentes variables y conceptos del régimen de origen. Muchas veces parecen similares, pero en los hechos, la letra chica de la definición y los conceptos incluidos generan diferencias que son significativas y que producen diferentes impactos. La extensión, precisión y alcance de estos capítulos varía según los acuerdos. Por ejemplo, la resolución 252 establece el régimen general de origen de la ALADI, que agrupa todas las normativas de ALADI en esta materia. Los TLC de EEUU o la UE son ejemplos de normativa distribuida en varios capítulos o secciones del texto de un acuerdo. Existe otra variante para recopilar los textos del régimen de origen, la cual se aplica en algunos acuerdos subregionales como es el caso del Mercosur, el cual es negociado por los países al amparo del esquema de integración de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). 18
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El régimen de origen del Mercosur instrumentó su régimen de origen por medio de una decisión. Posteriormente, se dictaron otros protocolos que fueron modificando o alterando aspectos puntuales del régimen tanto de procedimientos como de exigencias por producto. Este sistema tiene la dificultad que exige una revisión más amplia de las distintas normativas para poder determinar e identificar en un acuerdo las regulaciones vigentes de origen.
Figura No. 1.3. Ejemplo de estructura de un Régimen de Origen
Fuente: Elaborado por el autor
Por su parte, el segundo componente de un régimen de origen son las reglas de origen por apertura arancelaria, las cuales establecen los insumos de terceros países habilitados o no para ser 19
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utilizados en la elaboración de un bien originario y las condiciones específicas de producción. Todos los acuerdos contienen reglas de origen para cada uno de los productos para los cuales se han negociado preferencias arancelarias. La razón de esta exigencia tan abarcativa y precisa, es que las reglas de origen permiten diferenciar en términos del acuerdo cuándo un producto es de un tercer país y cuándo es de un miembro del acuerdo. Solo los productos o mercancías originarios de un miembro del acuerdo les corresponde el beneficio o preferencia arancelaria.
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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
Figura No. 1.4. Impacto de las Reglas de Origen
Fuente: Elaborado por el autor
Los acuerdos comerciales que negocian condiciones de acceso preferencial de bienes incluyen en su normativa cláusulas vinculadas con el origen de estos bienes. Estas condiciones son resultado de negociaciones que realizan los países miembros del acuerdo. Estas negociaciones que se llevan a cabo para cada acuerdo generan que sus regímenes de origen sean diferentes entre sí, tanto en lo referente a su estructura y contenido del capítulo normativo, como en las formas de definir las exigencias de origen para cada producto.
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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
Figura No. 1.5. Características de los Regímenes de Origen
Fuente: Elaborado por el autor
I.3. Beneficios de un producto originario
Para gozar de las preferencias establecidas en un acuerdo comercial, una mercancía debe ser originaria. Este es quizás el beneficio más directo o importante que recibe la mercancía, pero existen otros. Para acceder a la preferencia, además de ser originario, es condición previa que el producto haya sido negociado e incluido en algunas de las listas de desgravación arancelaria que generalmente se incluyen en los acuerdos en el capítulo de Acceso a Mercado. Esta condición de ser negociado es imprescindible y prevalece sobre la condición de originario; o sea un producto negociado siempre deberá ser originario para acceder a los beneficios, pero no a la inversa. En otras palabras, un producto originario que no ha sido negociado en el marco del acuerdo no tiene derecho a acceder a los beneficios otorgados por el
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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
acuerdo. Esta condición se nota muy claramente por ejemplo en siguiente caso: Supongamos que en el marco de un acuerdo se han excluido de la negociación los productos obtenidos de la minería. Si bien los minerales extraídos pueden ser considerados como originarios, por otra parte, no acceden a los beneficios de los acuerdos porque los mismos no han sido incluidos en la negociación. Esto es frecuente en algunos acuerdos que expresamente excluyen a los productos agrícolas o el azúcar y sus derivados.
Por consiguiente, es importante tener siempre presente que por el simple hecho de ser producido un bien en un país miembro de un acuerdo no implica
que
acceda
a
un tratamiento arancelario
preferencial. Figura No. 1.6. Exigencias para acceder a las preferencias
Fuente: Elaborado por el autor
Más allá de la reducción de barreras arancelarias, existen otros beneficios que adquieren los productos originarios al amparo de un acuerdo, como por ejemplo, poder ser comercializados dentro de los contingentes arancelarios, recibir trato nacional en las compras del sector público de los otros países socios, ser encuadrado dentro del
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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
régimen de
solución
de
controversias o de
Módulo 1
las
cláusulas
de
salvaguardia, etc. Inclusive, en algunos acuerdos los contingentes arancelarios o TRQ contemplan para su uso y aplicación algunas reglas
especiales o
exigencias de origen.
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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
Figura No. 1.7. Beneficios de los productos originarios
Fuente: Elaborado por el autor
En base a lo comentado se puede concluir que el impacto de las reglas de origen es muy grande en el comercio entre los países miembros de un acuerdo, aunque no necesariamente implica que su no cumplimiento impida comercializar el producto. Por el contrario, el mismo se podrá opcionalmente comercializar sólo que no se accederá a ningún beneficio y el tratamiento que recibirá el producto será similar al que se le otorga a los provenientes de cualquier otro país sin acuerdo preferencial.
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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Mรณdulo 1
Figura No. 1.8. Comercio y Reglas de Origen
Fuente: Elaborado por el autor
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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
I.4. Alcances e impacto de la condición de origen de un producto
Imaginemos el caso de tres países (A, B, C) que tienen tres acuerdos bilaterales que rigen sus intercambios comerciales, acuerdo AB, AC, y BC; que los tres acuerdos han liberado totalmente los aranceles de un determinado producto desde la puesta en vigencia de los respectivos acuerdos de manera similar y que la regla de origen de este producto en los tres acuerdos es la misma. Existe por tanto un nivel de tratamiento idéntico entre los tres países para el producto, tanto desde el punto de vista arancelario como de origen.
En este contexto de igualdad, el producto comercializado como originario entre dos países al amparo de un acuerdo ¿podrá ser considerado por el país importador como originario para operaciones posteriores realizadas bajo los dos restantes acuerdos? o planteada la pregunta de otra manera, ¿es transferible la condición de originario que un producto tiene bajo un acuerdo a otros acuerdos similares o distintos?
Salvo que existan normas específicas en el acuerdo que admitan una acumulación extendida, en todos los demás casos2, cualesquiera que sean las circunstancias, la respuesta siempre es la misma, ya que la condición de originario de un producto bajo un acuerdo no es transferible a los otros acuerdos.
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Para conocer que implica acumulación extendida ver Módulo IV más adelante.
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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
Figura No. 1.9. Condición de Origen
Fuente: Elaborado por el autor
Los aranceles preferenciales son el resultado de las negociaciones de acceso a mercado que realizan los países. Las mismas constituyen listas de productos distribuidos en diversas canastas. Cada canasta agrupa un conjunto de productos que tienen en común que su programa de reducción arancelario es el mismo, en consecuencia, cada una de estas canastas tiene su propio ritmo o cronograma de desgravación. Algunas liberan los aranceles de manera inmediata, otros lo hacen paulatinamente a veces de manera lineal, otras de manera irregular. También algunos programas pueden llegar a cero (o sea, liberar totalmente los aranceles que aplican al producto) o por el contrario esta liberación es sólo parcial ya que se mantiene un arancel residual. Este arancel residual siempre será menor al arancel hacia terceros países. La cantidad de canastas varía de un acuerdo a otro y es privativo de los países que negocian el acuerdo, el definir su cantidad y condiciones de desgravación.
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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
Este acceso preferencial es el beneficio más directo que adquiere un bien originario, pero no es el único, ya que en realidad, dependiendo del alcance del acuerdo como ya se mencionó, permitirá al producto originario acceder a otros beneficios. No obstante lo comentado, el aspecto arancelario preferencial ha servido para clasificar las Reglas de Origen (en adelante RO). En efecto, las RO admiten una clasificación en torno a sí las mismas son preferenciales o no preferenciales. Esta distinción se tratará en la Unidad II.
I.5.
Propósitos
económicos
de
las
Reglas
de
Origen
Preferenciales
Las RO preferenciales impiden la triangulación del comercio. Este efecto, también es conocido como deflexión del comercio. En el marco de acuerdos comerciales o áreas de libre comercio, la exigencia del requisito de origen impide que el producto ingrese por el país que menor arancel tenga para ese producto, para luego circular libremente dentro del bloque, evitando los aranceles más altos que eventualmente pueda tener otro país del acuerdo. La regla de origen impide la deflexión al exigir que para poder ser comercializado con preferencias entre los miembros del acuerdo el producto previamente debería haber cumplido las exigencias que confieren origen. Por ejemplo, si una re-exportación no cumple con la exigencia de origen, el producto debería pagar nuevamente los aranceles en el segundo país miembro del acuerdo para poder formalizarla.
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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
Para mayor claridad puede observarse la siguiente figura No. 1.10 a continuación, que enseña cómo es el supuesto bajo el análisis de triangulación del comercio. De igual modo, podría darse el caso de la triangulación frente al comercio recíproco de países miembros de la OMC ante un tercer país no miembro. Figura No. 1.10. Triángulo del Comercio
Fuente: Elaboración propia
Esto se demuestra en el gráfico. Los países A y B conforman una zona de libre comercio que ha eliminado los aranceles aplicables para todos los productos. Como esta zona de libre comercio no constituye una unión aduanera que armonice los aranceles hacia terceros, cada uno de ellos mantiene su propio arancel que puede diferir en cada producto. Supongamos un producto en que el país A aplica un arancel NMF de 10%, mientras para el mismo producto el país B aplica un arancel NMF de 20%.
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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
Los exportadores en País C desean poder competir en el mercado de País B habiendo pagado el menor arancel posible. En ausencia de las reglas de origen, el exportador en el país C podría mandar su producto al país A, pagar sólo 10% en arancel, y luego reexportarlo al país B libre de arancel, al amparo del tratado de libre comercio AB. Esta triangulación, que perjudica al país B, es explícitamente lo que buscan evitar las reglas de origen bajo el acuerdo preferencial AB. En efecto, las reglas de origen van a exigir que el producto de C sufra en A una transformación sustancial según los criterios definidos en el acuerdo, para poder acceder al beneficio arancelario.3
I.6. Diferentes formas de definir las reglas de origen de los productos
Las Reglas de Origen son el segundo componente del Régimen de Origen, cuyo primer componente, como ya se mencionó, es el capítulo de aspectos normativos. Las Reglas de Origen establecen las condiciones específicas de producción y de insumos que deben cumplir cada uno de los productos negociados. Existen dos modos diferentes de establecer estas exigencias. El primero, se caracteriza por definir una regla igual para todos los productos con la salvedad que para algunos productos se puede establecer una exigencia distinta. definen
una
Regla
simultáneamente
General
permite
De esta forma, los acuerdos
para
establecer,
todos para
los
productos
algunos
y
productos,
Es importante diferenciar que este caso de triangulación es distinto a lo previsto en los regímenes de origen dentro de la cláusula de Transito y Transbordo. Esta cláusula permite que la mercancía circule por un tercer país en tránsito. El paso por un tercer país no miembro del acuerdo es contemplado en la normativa de los regímenes de origen. Este caso se desarrollará en otro módulo. 3
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Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
exigencias de origen diferentes por medio de lo que se denomina Requisito Específico de Origen (REO), los cuales prevalecen sobre la regla general. Es el caso de varios regímenes de origen negociados en el marco de los regímenes de origen que se aplican en los principales esquemas de integración de la región como: ALADI (Resolución 252), Comunidad
Andina
(decisión 416), Mercosur
(protocolo 77), etc. Según un ejemplo extraído del Protocolo 77 del Mercosur: •
c) Los productos en cuya elaboración se utilicen materiales no originarios de los Estados Partes, cuando resulten de un proceso de transformación que les confiera una nueva individualidad, caracterizada por el hecho de estar clasificados en una partida arancelaria (primeros cuatro dígitos de la Nomenclatura Común del MERCOSUR -NCM-) diferente a la de todos los materiales no originarios utilizados en su elaboración.
•
d) En los casos en que el requisito establecido en el apartado c) no pueda ser cumplido porque el proceso de transformación operado no implica cambio de partida arancelaria (primeros cuatro dígitos de la Nomenclatura Común del MERCOSUR), bastará que el valor CIF puerto de destino o CIF puerto marítimo de los insumos de terceros países no exceda el 40% del valor FOB de las mercaderías de que se trate.
Estas exigencias transcriptas se aplican para todos los productos negociados excepto para aquellos productos que se acuerde aplicar un requisito específico tal como se establece en el mismo texto: •
g) Los productos sujetos a requisitos específicos de origen, que figuran en el Apéndice I. Dichos requisitos prevalecerán sobre los criterios generales establecidos en los literales c) al f) del presente Artículo.
Estos requisitos específicos son exigencias diferentes a las aplicadas en la regla general. En consecuencia, la Regla General consiste en establecer un principio de determinación de origen que se aplica a todos los productos negociados, excepto para aquellas mercancías para las
32
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
cuales se quiere establecer una exigencia de origen distinta. La regla general se establece frecuentemente en dos alternativas: una de cambio de clasificación arancelaria y otra de prueba de valor4. En estos acuerdos, una vez acordada la regla general los negociadores concentran su trabajo en la negociación de las reglas de los productos exceptuados de este tratamiento general. Los acuerdos que utilizan este sistema incluyen generalmente la regla general en el capítulo normativo y sus excepciones se listan en un anexo. Las excepciones se las denomina en algunos acuerdos Requisitos Específicos de Origen (REOS) y más allá de cuál sea su denominación siempre prevalecen sobre la regla general.
Por su parte, el segundo modo (reglas
de origen específicas)
consiste en definir para cada producto una exigencia, la cual puede o no ser similar a
la
de
otros productos negociados, pero la
característica de esta variante es que en un anexo se lista, para cada producto, su respectiva exigencia de origen. En estos acuerdos no existe una regla general como se describió para el Mercosur. Por el contrario, estas reglas son el resultado de una detallada negociación que
sub-partida
por
sub-partida
llevan
a
cabo
los
equipos
negociadores.
4
Estos conceptos de desarrollan en detalle en los Módulos II-III.
33
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
Figura No. 1.11. Cómo se negocian y estructuran las reglas
Fuente: Elaborado por el autor
Otro criterio para clasificar las reglas de origen es en función de su uso. Desde un punto de vista comercial, las Reglas de Origen son instrumentos dentro de las políticas comerciales de los países. Las mismas pueden ser utilizadas de manera ofensiva cuando su diseño prioriza la capacidad de los productores de un país para cumplir fácilmente las reglas y así, hacer uso de las preferencias en el mercado del socio. Esto se logra definiendo reglas que permitan a los productores un mayor uso de los materiales de terceros países.
34
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
Al mismo tiempo, también se puede hacer uso de las reglas de origen para propósitos defensivos. Esto se observa en casos en los cuales las reglas de origen exigen que una gran proporción de los insumos sean originarios de los países signatarios. De esta forma, se protege a los productores de aquellos insumos de la competencia en terceros países, dificultan y restringen las fuentes de abastecimiento de los productores que quieren hacer uso de las preferencias otorgadas bajo el acuerdo.
Figura No. 1.12. Ejemplos de regla defensiva y de regla ofensiva
Fuente: Elaborado por el autor
Es importante tener en cuenta que los países miembros de un acuerdo definen las reglas de origen de su acuerdo teniendo en cuenta la oferta de insumos que en conjunto disponen ambas estructuras productivas. Por esta razón, esta oferta es distinta según los países que integran el acuerdo. Por ejemplo, si en un acuerdo hay un país que produce de manera competitiva insumos químicos es muy probable que las reglas de origen de sus acuerdos prevean que los productos elaborados con estos insumos deban utilizar estos 35
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
insumos originarios; por el contario si entre los dos países del acuerdo no existe en ambos esta capacidad de producción, las reglas de origen que entre ellos acuerden, permitirán usar insumos químicos no originarios. En consecuencia, la versatilidad y desarrollo de las estructuras productivas de los países miembros del acuerdo influirán notoriamente en la forma de establecer los requisitos de sus reglas de origen. Esto implica también que en consecuencia
no existe una única
forma de definir una exigencia de origen que pueda ser considerada como correcta; por el contrario, existen distintas y variadas formas de definirla y todas pueden llegar a ser “correctas”, dependiendo de las estructuras productivas que resulten de la combinación de las respectivas estructuras de sus países miembros. Esta variabilidad es lo que permite que los países puedan establecer para un mismo producto diferentes exigencias de origen en sus diversos acuerdos sin que ninguna de ellas esté mal o sea incorrecta, pues dependerá no solo de cuán integrada esté su cadena productiva, sino también de los eslabones que produzcan los socios comerciales de cada acuerdo. Por consiguiente, el universo de insumos producidos dentro de cada acuerdo variará entre uno y otro y esta variación influirá en mayor o menor medida en la definición de las exigencias de las reglas de origen.
36
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
Síntesis de la Unidad I En esta unidad hemos definido la razón de ser de las reglas de origen, como se estructuran los regímenes de origen, y cuáles son sus propósitos económicos y formas de aplicación. La existencia de tratamientos diferentes a las importaciones según su país de origen, como es en el caso de los acuerdos comerciales preferenciales, genera incentivos para la triangulación por parte de exportadores en países excluidos de los acuerdos, y esta realidad exige la aplicación de criterios que permiten distinguir entre mercancías elegibles para las preferencias y mercancías no elegibles. Estos criterios los establecen las reglas de origen. Estos conceptos servirán de introducción a la siguiente unidad en la cual se analizará el rol de las reglas de origen en contexto multilateral.
37
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
Unidad II. Contexto Internacional de las Reglas de Origen
Objetivo de aprendizaje
• Definir
el
marco
legal
internacional/multilateral
para
la
definición y aplicación de las reglas de origen preferenciales en acuerdos
comerciales
y
en
Sistemas
Generalizados
de
Preferencia.
II.1. Reglas Preferenciales vs. No Preferenciales
Existen dos grandes categorías de regímenes de origen, a saber: A) Régimen
de
Origen
Preferencial:
Estos
regímenes
determinan la elegibilidad de una mercancía para la aplicación de los beneficios arancelarios y otras ventajas y condiciones negociadas en un acuerdo comercial preferencial. En este caso, las partes signatarias del acuerdo disponen los criterios que rigen el acceso a las preferencias arancelarias para las mercaderías obtenidas o producidas en sus países. Se denominan preferenciales pues determinan el comercio preferencial comprendido en el marco de un acuerdo comercial. Es por ello que los productos que se comercialicen en el marco de los mismos, deberán ajustarse a estas reglas para poder gozar de las preferencias arancelarias negociadas.
38
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
En los casos en que no se logre cumplir las exigencias de las RO,
los
productos
abonarán
los
aranceles
corrientes
establecidos para el comercio con terceros países. Por
otra
parte,
y
dentro
de
la
categoría
de
las
RO
preferenciales, también se encuentran las RO establecidas en los Sistemas Generalizados de Preferencias (SGP). Los SPG son preferencias arancelarias unilaterales no recíprocas que, en principio, pueden otorgar los países desarrollados a aquellos que se encuentran en desarrollo, con el fin de: 1. Aumentar los ingresos de exportación de esos países; 2. Promover su industrialización y 3. Acelerar su ritmo de crecimiento económico5. En los casos de los SGP, el país que concede el tratamiento preferencial establece, de manera unilateral, los productos que gozarán de preferencias arancelarias. Adicionalmente, estos productos provenientes de bloques o países beneficiados en un SGP deberán cumplir con las RO establecidos por el país otorgante en su SGP. La unilateralidad de las concesiones arancelarias implica que las RO son dispuestas de esa misma manera, no dándose lugar a la negociación de las mismas.
B) Reglas de Origen No Preferenciales: Para la OMC las reglas de origen son los criterios necesarios para determinar la procedencia nacional de un producto. Su importancia se explica porque los derechos y las restricciones aplicados a la importación pueden variar según el origen de los productos importados. En un mundo en proceso Resolución 21 II), aprobada en el segundo período de sesiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Nueva Delhi, 1968). 5
39
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
¿En qué casos preferenciales?
se
utilizan
Módulo 1
las
normas
de
origen
no
Las normas de origen se utilizan en los siguientes casos: •
al aplicar medidas e instrumentos de política comercial tales como los derechos antidumping y las medidas de salvaguardia;
•
al determinar si se dispensará a los productos importados el trato de la nación más favorecida (NMF) o un eventual trato arancelario diferente;
•
a efectos de la elaboración de estadísticas sobre el comercio;
•
al aplicar las prescripciones en materia de etiquetado y marcado; y
•
en algunos casos de la contratación pública.
de globalización podría ser deseable lograr un cierto grado de armonización entre las prácticas adoptadas por los Miembros para aplicar tal prescripción.
En caso de no existir reglas de origen no preferenciales, por ejemplo, un país no miembro de la OMC o quizás un país miembro castigado con una salvaguardia tratarían de evitar la sobrecarga de aranceles triangulando sus productos por otro país que si es miembro de la organización o no alcanzado por la salvaguardia. Una segunda aplicación de mayor relevancia que tienen las RO no preferenciales es en los casos de dumping.6
6
De manera simplificada se puede considerar que esta situación se da en aquellos casos en que se
importa una mercancía y ésta es comercializada a un valor inferior al que normalmente tiene en el mercado del país donde se produce. Este reducido precio impacta negativamente o daña a la industria de ese bien en el mercado importador. En estos casos las RO sirven para identificar el país de origen del producto y sobre las exportaciones del mismo se aplica un arancel adicional. De esta manera y por regla general, la medida antidumping consistirá en aplicar un derecho de importación adicional a un producto determinado de un país exportador para lograr que el precio de dicho producto se aproxime al valor “normal” o para suprimir el daño causado a la rama de producción nacional en el país importador.
40
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
En casos de un tratamiento arancelario diferente 7 según el país de origen, se crean incentivos para la triangulación y por lo tanto se hace necesario la definición de reglas de origen que regulen la aplicación de estas políticas. Un aspecto que debe tenerse muy presente es que en caso de existir un acuerdo preferencial sus exigencias prevalecen sobre lo establecido en el régimen de origen no preferencial. Figura No. 2.1. Antidumping
Fuente: Elaboración propia
Las RO no preferenciales no son consecuencias de un acuerdo comercial, sino que cada uno de los países las dispone en el marco de sus normas comerciales. Sin embargo, la OMC ha comenzado un proceso que busca armonizar este tipo de RO a efectos de dar
7
En estos casos el tratamiento arancelario diferente se deriva no de acuerdos comerciales
preferenciales, sino de la aplicación de derechos adicionales a las tasas NMF vigentes.
41
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
mayor claridad y transparencia a las mismas y de establecer bases comunes para todos los países. Conforme a ello en la última Ronda de Negociaciones del GATT que se inició en Uruguay, se negoció el Acuerdo sobre Normas de Origen de la OMC. Empero, el Acuerdo específico -en principio y tal como lo manifiesta su artículo primero- es de aplicación sólo para aquellos casos de RO no preferenciales,
es decir, que no quedan
comprendidos dentro de este acuerdo los procesos de integración constituidos de conformidad con el Artículo XXIV del GATT o con la Cláusula de Habilitación. A esos fines, el Acuerdo exige a los miembros de la OMC que se aseguren de que sus RO: • sean transparentes; • no tengan efectos de restricción, distorsión o perturbación del comercio internacional; • se administren de manera coherente, uniforme, imparcial y razonable; • y se basen en un criterio positivo –en otras palabras, que estipulen que es lo que confiere origen, y no, que no lo confiere. Por último, cabe recordar que la OMC establece algunos principios que, si bien son de carácter general y de aplicación en las normas de origen no preferenciales, es aconsejable tener en cuenta en el diseño y redacción de las reglas de origen de un régimen de origen preferencial. Estos principios son reconocidos y complementados en la amplia mayoría de los regímenes de origen de los acuerdos comerciales. A continuación, se hará una breve descripción de estos
42
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
principios o características de las reglas de origen coincidentemente reconocidos en diversos acuerdos que rigen el comercio internacional Figura No. 2.2. Características
Fuente: Elaborado por el autor
La característica de comprensibilidad se aplica a la definición de exigencias tanto de las reglas como de las distintas flexibilidades. Estas definiciones deben ser claras, precisas, de interpretación uniforme y han de evitar ambigüedades que puedan dar lugar a distintas interpretaciones. Con la previsibilidad se busca garantizar que la aplicación e interpretación del régimen de origen sea consistente en distintos países del acuerdo, de forma tal que el operador pueda prever el impacto de las mismas y el tratamiento que recibirán sus productos en el país de destino. El criterio de objetividad procura establecer reglas que sean basadas en criterios no arbitrarios para los operadores de los países del acuerdo buscando el equilibrio en su impacto entre todos los
43
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
operadores y evitando establecer exigencias que generen beneficios unilaterales para una de las partes. La aplicación de reglas objetivas, previsibles y comprensibles, otorga mayor
transparencia
demostración
y
a
todo
verificación
de
el
proceso
origen.
Por
de
cumplimiento,
transparencia
se
entiende que la definición de la regla y sus procedimientos de aplicación sean fácilmente aplicables y que no permita segundas o dobles interpretaciones. De esta forma, todos los operadores de los distintos países de un acuerdo y sus respectivas autoridades podrán interpretar las reglas de igual manera. Asimismo, esta transparencia facilita el comercio, pues una coincidente y previsible interpretación generará menos disputas o conflictos. Otro aspecto que la OMC considera en lo referente a la redacción de las exigencias de origen es su recomendación de definirlas de manera
positiva,
es
decir,
estableciendo
e
identificando
específicamente las exigencias que le confieren origen a un producto. De esta forma, se ha de evitar enunciar las reglas en base a la enumeración de exigencias que no le confieren origen al producto. Este concepto de reglas positivas contribuye a la previsibilidad y transparencia, pues se conocen con más precisión y exactitud las condiciones que se requieren para que el producto sea considerado originario. Adicionalmente la OMC considera que las reglas de origen deben administrarse
de
manera
coherente,
uniforme,
imparcial
y
razonable, evitando en la medida de lo posible convertir estas disposiciones en una
restricción, distorsión o perturbación del
comercio internacional.
44
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
II.2. El Acuerdo sobre Normas de Origen de la Organización Mundial de Comercio
Si bien los acuerdos comerciales contienen cláusulas en torno a las Reglas de Origen, lo cierto es que en el plano internacional se ha tratado de armonizar los procedimientos para determinar el origen de las mercancías. El primer antecedente se encuentra en el Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros -conocido como el Convenio de Kioto - de septiembre de 1974; dentro del cual se establecieron una serie de reglas vinculadas al origen de las mercancías. El
Convenio
constituyó
el
primer
intento
de
desarrollar
un
planteamiento común para el establecimiento de reglas de origen, quedando esta cuestión regulada en los Anexos D.1, D.2 y D.3; los cuales fueron recogidos en el Anexo K del Convenio de Kioto revisado del año 1999. El Anexo K del Protocolo del Convenio de Kioto Revisado dedicó su capítulo 1 a dar definiciones, en aras de conceptualizar las diferentes expresiones, pretendiéndose con ello que las referencias que se hacían en el marco del Convenio fueran interpretadas de la misma manera por las Partes Contratantes. Asimismo, el Anexo K del Convenio de Kioto Revisado dispuso un conjunto de diferentes procedimientos
aplicables
para
determinar
el
origen
de
las
mercancías. Por su parte, el Capítulo 2 del Anexo reguló la cuestión de la comprobación del origen, estableciendo pautas y recomendaciones en torno a los certificados de origen Por otro lado, el impacto del Anexo K del Convenio ha sido menguado por las pocas ratificaciones de los países miembros y el escaso nivel 45
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
de normas vinculantes – en su mayoría recomendaciones para los Estados. Dado el escaso nivel vinculante de la normativa en el plano internacional, los países miembros del GATT, hoy OMC, negociaron un nuevo acuerdo sobre la materia en el marco de la Ronda Uruguay.
El Acuerdo sobre Normas de Origen aplica únicamente para el comercio no preferencial, en el comercio recíproco entre los Estados Partes de la OMC, es decir todos aquellos productos comercializados bajo el régimen NMF. Cabe destacar que el Acuerdo deja fuera de su alcance las reglas de origen preferenciales que se encuentren contempladas en acuerdos comerciales, los cuales existen fuera del alcance del principio Nación Más Favorecida (NMF) contemplada en el Art. I del GATT. El Acuerdo establece un programa de trabajo en materia de armonización de requisitos específicos no preferenciales de cada producto. Esta labor se encuentra a cargo del Comité de Normas de Origen de la OMC y de un Comité Técnico que opera bajo los auspicios de la Organización Mundial de Aduanas. En el marco de la OMC los países han logrado negociar y acordar numerosos acuerdos de trascendencia para el comercio internacional. Es oportuno destacar que la negociación, avance y logros de consensos para concretar este acuerdo de origen, es tarea de los países y que la OMC como organismo no tiene responsabilidad en la demora y falta de concreción del acuerdo. En efecto, si bien la labor debió haber finalizado en el año 1998, los plazos se han extendido y hasta la fecha no ha concluido su negociación.8 La dilación de los plazos para llegar a la armonización deseada se debe, entre otras
El párrafo 2 del Art. 9 del Acuerdo sobre Normas de Origen de la OMC dispone: “2. a) El programa de trabajo se iniciará tan pronto como sea posible después de la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC y se llevará a término en un plazo de tres años a partir de su iniciación. […]” 8
46
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
razones numerosas, a la complejidad que denota esta cuestión e inclusive a cambios que los países han tenido en sus propias posiciones a lo largo del tiempo. El modo de trabajo del Comité se establece por sectores de productos de la nomenclatura del Sistema Armonizado. Por último y pese a no haberse arribado aún a un texto que establezca la armonización deseada, el Comité ha ido avanzado en los últimos años en pos de cumplir ese objetivo, particularmente en torno a la transposición del proyecto de normas de origen armonizadas -inicialmente negociadas en la versión de 1996 del Sistema Armonizado- a versiones más recientes del SA9. El estado de estas negociaciones puede sintetizarse así: •
Es un proceso de negociación iniciado hace más de dos décadas.
•
No existe coincidencia en la posición de los países sobre la necesidad actual de un régimen armonizado, dado que han trascurrido años sin que exista que se cuestiona la conveniencia de continuar su dificultosa negociación.
Por último, otra negociación en el ámbito multilateral es lo dispuesto en la Decisión Ministerial sobre las Reglas de Origen Preferenciales para los Países Menos Adelantados de la conferencia de ministros de comercio de Bali. En esta decisión se insta a los países que otorgan preferencias unilaterales para los países menos adelantados (PMA) que las normas basadas en valor de contenido regional mantengan exigencias bajas. Los PMA solicitan que los insumos desde terceros países se permitan hasta un 75% del valor de las mercancías. También se insta que los Informe (2012) del Comité de Normas de Origen al Consejo del Comercio de Mercancías, Doc. G/L/1016 del 23 de noviembre de 2012, (12-6484). 9
47
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
métodos de cálculo sean simples y transparentes, admitiendo ajustes en los costos de transporte que faciliten su cumplimiento, y una aplicación de acumulación lo más extensiva posible. Se recomienda también el uso de mecanismos de auto-certificación para facilitar la utilización de las preferencias, en la medida en que sea posible. Estos conceptos técnicos se explicarán en los restantes módulos de este curso, pues también son utilizados en los regímenes de origen preferenciales con características variadas. Es importante destacar que las directrices establecidas en la Decisión Ministerial de Bali fueron reafirmadas en la última Conferencia Ministerial en Nairobi, cuando se estableció la Decisión Ministerial de 19/12/2015 sobre Reglas de Origen Preferenciales para los países Menos Desarrollados.
II.3
Regímenes
de
origen
Generalizados de Preferencias
vigentes
en
los
Sistemas
10
El Sistema Generalizado de Preferencias SGP es un mecanismo por medio del cual los productos originarios de países en vía de desarrollo o
menos
desarrollados
preferenciales
o
tienen
simplemente
acceso están
a
libres
tasas de
arancelarias aranceles
de
internación, al ingresar al territorio de los países de economías desarrolladas. Los productos beneficiados, principalmente son los manufacturados y semi-manufacturados, aunque también están considerados algunos productos agrícolas y del mar. Este mecanismo surge en 1964, con ocasión de la I Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y Desarrollo (UNCTAD), celebrada en Ginebra, Suiza. Esta Sección ha sido elaborada en base a lo publicado en la página web de la Sociedad de Fomento Fabril de Chile (SOFOFA). Ver: http://web.sofofa.cl/comercio-exterior/certificacion-de-origen/normasde-origen/sgp/ y en el documento “Manual sobre las normas de origen de la Unión Europea” de la UNCTAD (UNCTAD/ITCD/TSB/Misc.25/Rev.3/Add.1). New York/Ginebra: Naciones Unidas, 2015. 10
48
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
La tesis que se planteó es que los países en vías de desarrollo, solo podrían liberarse de la fuerte dependencia del comercio de los productos con bajo valor agregado a través de la promoción de las exportaciones y que los países desarrollados eran suficientemente grandes para proporcionar este tipo de estímulo. El Sistema Generalizado de Preferencias entró en vigencia el 1 de julio de 1971. El objetivo principal de este mecanismo es la ayuda unilateral para los países en vías de desarrollo, incrementar el ingreso de divisas a través de las exportaciones y fomentar la industrialización para acelerar sus tasas de crecimiento económico. El SGP se sustenta en los siguientes principios:
NO RECIPROCIDAD: Se define como aquel en el cual los países en vías de desarrollo que accedan a este sistema no tengan que otorgar iguales beneficios a los países desarrollados. NO DISCRIMINACION: El sistema contempla como beneficiario a todos los países en vías de desarrollo, excepto a aquellos con los cuales los países desarrollados tengan diferencias políticas y/o económicas. Los países otorgantes del SGP comprenden a más de 25 naciones desarrolladas de economías de mercado, mientras que los países beneficiados incluyen a más de 140 países en desarrollo y menos desarrollados. La UNCTAD dispone de una serie de publicaciones que recopila manuales referidos a los diversos sistemas vigentes. La serie de manuales sobre el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) promueve una mayor conciencia entre los exportadores y los funcionarios gubernamentales de los países en desarrollo sobre las 49
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
oportunidades comerciales disponibles en el marco del SGP y otros acuerdos
comerciales
preferenciales
como
también
una
mejor
comprensión acerca de las normas y reglamentos aplicables, con la finalidad de facilitar su utilización eficaz. La serie comprende las publicaciones siguientes: •
Manual
sobre
el
esquema
de
Australia
esquema
del
(UNCTAD/ITCD/TSB/Misc.56) •
Manual
sobre
el
Canadá
(UNCTAD/ITCD/TSB/Misc.66) •
Manual sobre el esquema de la Unión Europea (volumen actual)
•
Manual sobre las normas de origen de la Unión Europea (UNCTAD/ITCD/TSB/Misc.25/Rev.3/Add.1)
•
Manual
sobre
el
esquema
del
Japón
(UNCTAD/ITCD/TSB/Misc.42/Rev.3) •
Manual sobre el esquema de aranceles preferenciales de la República de Corea en favor de los países menos adelantados (UNCTAD/ITCD/TSB/Misc.75)
•
Manual
sobre
el
esquema
de
Nueva
Zelandia
de
Noruega
(UNCTAD/ITCD/TSB/Misc.48) •
Manual
sobre
el
esquema
(UNCTAD/ITCD/TSB/Misc.29/Rev.1) •
Manual
sobre
el
esquema
de
Suiza
(UNCTAD/ITCD/TSB/Misc.28/Rev.3) •
Manual
sobre
el
esquema
de
Turquía
(UNCTAD/ITCD/TSB/Misc.74) •
Manual sobre el esquema de los Estados Unidos de América (UNCTAD/ITCD/TSB/Misc.58/Rev.2)
50
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
•
Módulo 1
Sistema Generalizado de Preferencias – Lista de bene ciarios (UNCTAD/ITCD/TSB/Misc.62/Rev.6)
•
Ley para el fomento del crecimiento y las oportunidades en África: Evaluación preliminar (UNCTAD/ITCD/TSB/2003/1)
•
Quantifying the benefits obtained by developing countries from the
Generalized
System
of
Preferences
(UNCTAD/ITCD/TSB/Misc.52) •
Trade preferences for LDCs: An early assessment of bene ts and possible improvements (UNCTAD/ITCD/TSB/2003/8)
La
serie
es
Comerciales
preparada y
por
Diplomacia
la
Subdivisión
Comercial,
de
División
Negociaciones del
Comercio
Internacional de Bienes y Servicios y de los Productos Básicos, UNCTAD. Estas publicaciones pueden consultarse en la siguiente dirección de Internet: www.unctad.org/gsp
51
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
Síntesis de la Unidad II
En esta unidad se ha presentado sucintamente los acuerdos y convenios a nivel multilateral que forman el contexto institucional global para los acuerdos comerciales preferenciales y en particular la definición de las reglas de origen que permiten funcionar estos acuerdos. Consideremos un caso hipotético. Se importa en México un auto desde Japón, ya ensamblado, y se le aplica una pintura. Al exportar ese auto a los Estados Unidos, ¿merece ese auto el tratamiento libre de arancel establecido en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)? Intuitivamente el solo pintar un auto en México no lo hace mexicano. Al otro extremo, si el auto fuera ensamblado en México a partir de autopartes fabricado todos enteramente en México, otra vez es intuitivamente claro que tal auto sí debería poder beneficiarse de las preferencias del TLCAN siendo un producto enteramente mexicano. Pero en la realidad, es poco común que se den estos casos extremos e intuitivamente simples. La industria automotriz moderna produce autopartes en todas partes del mundo. Cuando se hace el ensamble de autos en México, se utilizan autopartes de muchísimos países, incluyendo el mismo México, más Estados Unidos y Canadá, los socios del TLCAN. La pregunta entonces es ¿cómo determinar, bajo cuales criterios, si el producto final merece tratamiento preferencial? La siguiente unidad de este módulo y los próximos dos se enfocarán en la mecánica de los criterios de calificación de origen de los productos.
52
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
Unidad III. Algunas características que impactan en la condición de origen de las mercancías
Objetivo de aprendizaje •
Abordar las características distintivas de los productos desde el punto de vista de los regímenes de origen e identificar algunas circunstancias que influyen y modifican su condición de origen.
III.1. Categorías de productos que se comercializan entre dos países con acuerdo El comercio bilateral de dos países bajo un acuerdo comercial está integrado
por
distintos
tipos
de
bienes,
a
saber:
productos
originarios, productos no originarios y productos excluidos. Ellos en conjunto constituyen el intercambio comercial entre ambos países. Cada uno de estos productos tiene sus propias características y en función de ellas se le aplica diversas disposiciones del acuerdo o se excluyen de sus alcances. Figura No. 3.1. Productos que integran el comercio bilateral
Fuente: Elaborado por el autor
53
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
Productos originarios: Los acuerdos comerciales definen dos tipos de bienes que podrán ser considerados como originarios. Por un lado, están los bienes totalmente obtenidos y producidos en uno más países miembros del acuerdo y por el otro están las mercancías que si bien utilizan algún tipo de insumo de extrazona cumplen con las reglas de origen negociadas en el acuerdo. Los bienes totalmente producidos u obtenidos son bienes originarios por excelencia. Consisten en bienes que han sido totalmente elaborados en el territorio de los países miembro del acuerdo. Los acuerdos definen en su texto cuáles son los bienes que entran dentro de esta categoría. Esta definición se hace por medio de una enumeración que es común en la mayoría de los acuerdos. Sin embargo, más allá del alto nivel de coincidencias que existe en estas definiciones, no impide que algunos acuerdos incluyan o excluyan ciertos productos que el resto no contempla 11. En general, todos los 0F
productos provenientes de la naturaleza o que se relacionan con el territorio de un país son mercancías totalmente obtenidas. Entre ellos se encuentran los productos agropecuarios obtenidos en los países miembros del acuerdo, los productos de la caza o captura cuando la misma se realiza en territorio de unas de las partes, los minerales y metales
extraídos
del
territorio
de
una
parte.
También
son
reconocidos como tales los productos de la pesca obtenidos en el mar territorial e inclusive los extraídos en alta mar fuera de las aguas territoriales,
aunque
en
este
caso
se
establecen
condiciones
adicionales que pueden variar de un acuerdo a otro 12.
Los productos obtenidos del espacio extraterritorial, las mercancías re-manufacturadas y los productos recuperados son ejemplo de bienes que no todos los acuerdos los incluyen en sus definiciones de productos totalmente obtenidos. 11
12 Estas condiciones adicionales están relacionadas según los acuerdos con la bandera de las
naves, el país donde están registrados los buques, la nacionalidad del capitán y las tripulaciones, etc.
54
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
Otro tipo de productos totalmente obtenidos y producidos son aquellos
que
se
elaboran
íntegramente
a
partir
de
insumos
totalmente obtenidos, como podría ser el caso de la harina de trigo producida en un molino de un país parte del acuerdo a partir de trigo totalmente obtenido en ese país o en el país socio del acuerdo. Todas las mercancías elaboradas íntegramente en el territorio de las partes cuando en su elaboración se utilizan, única y exclusivamente, materiales totalmente obtenidos y producidos de una o de ambas partes entran dentro de esta categoría de productos totalmente producidos. A continuación se transcribe la definición acordada en el régimen de origen de la Alianza del Pacífico el cual coincide con el que usualmente utilizan los acuerdos comerciales para definir este tipo de bienes: (a) mercancías vegetales, plantas y productos de plantas, cosechadas o recolectadas en el territorio de una o más Partes; (b) animales vivos, nacidos y criados en el territorio de una o más Partes; (c) mercancías obtenidas de animales vivos referidos en el subpárrafo (b); (d) mercancías obtenidas de la caza, pesca, acuicultura o recolección del medio natural, llevadas a cabo en el territorio de una o más Partes; (e) mercancías minerales y otras sustancias naturalmente producidas, extraídas del territorio de una o más Partes; (f) mercancías, diferentes a pescados, crustáceos, moluscos y otras formas de vida marina, extraídas por una Parte de las aguas, lecho o subsuelo marinos fuera del territorio de una Parte, siempre que esa Parte tenga derecho para explotar tales aguas, lecho o subsuelo marinos de conformidad con el derecho internacional;
55
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 1
(g) mercancías como pescados, crustáceos, moluscos y otras formas de vida marina extraídas fuera del territorio de una Parte por naves pesqueras, incluidas las arrendadas o fletadas, siempre que estén registradas o matriculadas y que enarbolen la bandera de dicha Parte; (h) mercancías obtenidas o elaboradas a bordo de buques fábrica, incluidos los arrendados o fletados, siempre y cuando estén registrados o matriculados en una Parte y que enarbolen la bandera de esa Parte, exclusivamente sobre la base de las mercancías referidas en el subpárrafo (g); (i) desechos y desperdicios derivados de: 1. (i) operaciones de manufacturas conducidas en el territorio de una o más Partes, o 2. (ii) mercancías usadas recolectadas en el territorio de una o más Partes, siempre que dichos desechos o desperdicios sirvan sólo para la recuperación de materias primas, y (j) mercancías obtenidas o producidas en el territorio de una o más Partes exclusivamente a partir de las mercancías citadas en los subpárrafos (a) al (i). En el último apartado de la enumeración precedente se definen los productos totalmente producidos que como se comentó, son aquellas mercancías
elaboradas
exclusivamente
utilizando
insumos
o
materiales totalmente obtenidos Estos insumos pueden ser de cualquier miembro del acuerdo siempre que cumplan con la condición de no incluir ningún componente no originario. En síntesis, los productos totalmente obtenidos provienen muchos de ellos de la naturaleza, se obtienen en el territorio de los países miembros del acuerdo y cuentan con escasos procesos de producción vinculados muchos de ellos con su recolección. Por su parte los productos totalmente producidos son las mercancías que resultan de varios o diversos procesos productivos de complejidad variable que cumplen con la condición de no utilizar ningún componente o insumo no originario. Esto implica que de procesos productivos industriales 56
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Módulo 1
podemos obtener bienes totalmente producidos ya que un bien totalmente producido puede ser a su vez insumo para mercancías más complejas, las cuales podrán ser a su vez totalmente producidas en la medida que solo utilicen en su elaboración insumos totalmente obtenidos o producidos en los países del acuerdo. Un
segundo
tipo
de
productos
originarios
lo
constituyen
los
productos elaborados total o parcialmente con insumos de países fuera del acuerdo, los cuales para alcanzar la condición de originarios deben cumplir con las reglas de origen que le establece el acuerdo. Las reglas de origen determinan específicamente qué insumos originarios de fuera de la región pueden utilizarse y/o los procesos o transformaciones que los mismos deben experimentar para que, una vez que sean incluidos en la mercancía final, esta pueda ser considerada como un bien originario. O sea que se requiere que los insumos extraregionales experimenten una modificación o transformación de tal manera que le dé una nueva identidad. El concepto general que le da sustento a estas reglas es el denominado “transformación sustancial”. Las
reglas
específicas
transformaciones
que
establecen
deben
para
experimentar
cada los
producto insumos
las
extra-
regionales así como también, en qué cantidad y/o calidad o qué proceso productivo deben sufrir estos insumos, para que el bien con ellos elaborado pueda ser considerado originario. Un país según cual sea su disponibilidad de recursos naturales y económicos tendrá menor o mayor capacidad para elaborar estos bienes. La estructura económica actual, basada en encadenamientos productivos globales, ha facilitado la utilización de insumos de variadas regiones geográficas. De esta forma, los países que firman un acuerdo comercial saben de antemano que sus estructuras
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productivas dependen de diversas fuentes de aprovisionamiento desde terceros países. En algunas circunstancias, las estructuras propias de los países miembros del acuerdo son complementarias y mutuamente pueden abastecerse de los insumos requeridos para elaborar los bienes. Pero esta complementariedad no es total; por el contrario, todos los países que firman un acuerdo comercial necesitan de insumos provenientes de terceros países con mayor o menor intensidad para elaborar los productos que ellos exportan. Como se comentó, los países buscan concederse preferencias a los productos entre sí exportados por medio de los acuerdos comerciales. Pero esta preferencia no es ilimitada, pues una simple operación de triangulación por la cual un país miembro de un acuerdo reexporta a su país socio un producto previamente importado de extrazona no justificaría que el mismo acceda a las preferencias. Tampoco tendría sentido restringir los beneficios preferenciales exclusivamente a los productos totalmente obtenidos o producidos pues restringiría el comercio preferencial a un grupo muy limitado de aperturas arancelarias. En efecto, si se llegase a aplicar este alto nivel de exigencia no se alcanzaría uno de los objetivos básicos del acuerdo, como es el de incrementar el comercio entre sus países miembros. En este contexto es que los acuerdos deben establecer los criterios de calificación de origen para determinar en qué medida un producto que contiene insumos provenientes de extrazona puede llegar a considerarse como originario. .13
13
Estos conceptos serán desarrollados a partir del próximo capítulo.
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III.2. La comercialización de las mercancías y su impacto en su condición de origen
La condición de originaria de un insumo o de un bien final tiene adicionalmente algunas características que deben tenerse en cuenta. En efecto, la condición de originaria no está definida exclusivamente por exigencias productivas sino que también requiere que se cumplan ciertos procedimientos en su comercialización. En otras palabras, las condiciones de producción son una condición necesaria pero no suficiente, ya que si bien es imprescindible que sean cumplidas por el producto, no son suficientes pues existen otras condiciones o exigencias adicionales relacionadas con la forma de comercialización la mercancía. En efecto, un insumo originario de un país que es exportado y nacionalizado 14 en otro país fuera del acuerdo y que, desde este, 1F
es reexportado a otro país miembro del acuerdo, pierde en esta última operación la condición de originaria con que había sido inicialmente elaborado. Esto implica que la condición de originaria de una mercancía no es un atributo permanente de las mercancías, pues bajo ciertas circunstancias de comercialización, la misma puede llegar a perderse. Por ejemplo: Supóngase que dos países (A y B) tienen un acuerdo y un producto elaborado y originario de (A) no es exportado directamente a (B) sino que se lo envía previamente a (C); en este tercer país se tramita su despacho y se lo retira de la aduana y posteriormente se decide reexportarlo a (B). Al momento de importarse en (B) no podrá declararse al producto como originario de (A) a pesar de haber sido elaborado en (A) de acuerdo con las exigencias de origen vigentes en el acuerdo (AB). La razón de esta
14
Por nacionalizar un producto se considera el proceso por el cual se importa un bien a un país, se realiza su despacho aduanero y se lo retira del recinto aduanero
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negación es porque el paso por un tercer país (C) hace que el producto pierda la condición de originario que cumplía y tenía al amparo del acuerdo vigente entre A y B. Figura No. 3.2. Condiciones de producción y comercialización de un bien originario
Fuente: Elaborado por el autor
Distinto es el caso cuando nos encontramos ante un acuerdo que tiene varios países miembros y el insumo originario circula por dos o más de ellos. Cualquiera que sea la operación que sobre el mismo se realice, en la medida en que no salga del ámbito territorial de los países del acuerdo, el producto continuará siendo originario. Dicho en otras palabras, un insumo originario no puede modificar esta condición por el hecho de ser transferido o comercializado varias veces en sucesivas operaciones en un país o
entre países
miembros del acuerdo.
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Figura No. 3.3. Circulación de un producto originario entre países del acuerdo
Fuente: Elaborado por el autor
Imaginemos otra situación como podría ser el caso de un insumo no originario que es importado y nacionalizado en un país miembro del acuerdo (A): allí se realizan con él varias transacciones, siendo una de ellas la reexportación a otro país miembro del acuerdo (B). En (B) nuevamente es transferido entre distintos operadores hasta que uno lo utiliza para elaborar una mercancía que será exportada al país (A). Este insumo, a los efectos de las reglas de origen, siempre será no originario más allá de todos los impuestos que sobre el mismo se hayan pagado, las transacciones realizadas y el tiempo que haya permanecido en la región.
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Figura No. 3.4. Circulación de un insumo no originario entre países del Acuerdo I
Fuente: Elaborado por el autor
Es decir, un insumo no originario no puede modificar esta condición por el hecho de ser transferido o comercializado varias veces en sucesivas operaciones en un país o
entre países
miembros del acuerdo.
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Figura No. 3.5. Circulación de un insumo no originario entre países del Acuerdo II
Fuente: Elaborado por el autor
En caso de los productos originarios elaborados de acuerdo con las exigencias establecidas en el régimen de origen pero que, ante una investigación o verificación de origen, el productor no puede demostrar por medio de sus registros contables y documentos que los insumos han cumplido con las exigencias de origen, se considerará que el producto es no originario. En consecuencia, se pierde la condición de originaria de un producto si la misma no puede demostrarse
fehacientemente
a
solicitud
de
las
autoridades
intervinientes.
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Figura No. 3.6. Pérdida de la condición de bien originario después de su importación
Fuente: Elaborado por el autor
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Síntesis de la Unidad III
En síntesis en esta Unidad se abordó un tema de primordial importancia para un adecuado conocimiento de los regímenes de origen como son las características distintivas de los productos originarios
y
no
originarios
y
el
impacto
que
su
forma
de
comercialización tienen en el origen de una mercancía.
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Bibliografía
•
Regla de origen no preferenciales OMC. Recuperado de: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/roi_s/roi_s.htm
•
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•
Los regímenes de origen pueden obtenerse en INTERNET en el sitio
del
Sector
de
Integración
y
Comercio
del
Banco
Interamericano de Desarrollo: “INTradeBID”. Recuperado de: (http://www.iadb.org/intradebid) •
Declaración Ministerial de Bali y decisiones ministeriales del 7 de Diciembre del 2013.
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