Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales. Ediciรณn 9 Mร DULO 2. Criterios de Calificaciรณn (Parte I)
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Autor del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT) Coordinador del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal) y el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org). Autores del módulo: Rafael Cornejo, Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo, Sector de Integración y Comercio, y Jeremy Harris, Especialista del Banco Interamericano de Desarrollo, Sector de Integración y Comercio. Coordinación pedagógica y de edición: El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org)
2018
Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali
2
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Índice
Índice .............................................................................................3 Índice de Figuras .............................................................................5 Índice de Tablas ..............................................................................6 Glosario ..........................................................................................7 Presentación ................................................................................. 13 Objetivo General ............................................................................ 14 Preguntas Orientadoras de Aprendizaje ............................................ 15 Unidad I. Importancia del Sistema Armonizado en las negociaciones de origen ........................................................................................... 16 Objetivo de la Unidad ..................................................................... 16 I.1. Relación entre el Sistema Armonizado y las Reglas de Origen .... 16 Síntesis de la Unidad ...................................................................... 22 Unidad II. Criterios de calificación de origen ..................................... 23 Objetivo de esta Unidad ................................................................. 23 II.2. Algunas características de los criterios de calificación de origen 26 Síntesis de la Unidad ...................................................................... 30 Unidad III. Cambio de clasificación arancelaria.................................. 31 Objetivo de la Unidad ..................................................................... 31 III.1. Cambio de clasificación arancelaria ....................................... 31 3.2. Ventajas del uso del cambio arancelario .................................. 44 3.3. Desventajas del criterio de cambio de clasificación arancelaria .. 46 3
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
3.3.1. Atrasos en la actualización de las reglas de origen .............. 48 III.4 Implicaciones de las Reglas de origen alternativas ................... 58 III.5. Una flexibilidad del Criterio de Calificación de origen - “DE MINIMIS”.................................................................................... 60 Síntesis de la Unidad ...................................................................... 66 Anexo I ........................................................................................ 67 Objetivo de este ANEXO ................................................................. 67 1. Cómo leer y entender una regla de origen .................................. 67 2. Palabras claves para interpretar una regla de origen ................... 73 Síntesis del Anexo.......................................................................... 76 Bibliografía ......................................................................................1
4
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Índice de Figuras
•
Figura No. 1.1. Aplicaciones del sistema armonizado en un acuerdo comercial.
•
Figura No. 1.2. Causas de las actualizaciones del sistema armonizado.
•
Figura No. 2.1. Criterios de Calificación de origen.
•
Figura No. 2.2. Transformación sustancial.
•
Figura No. 2.3. Criterios de calificación de origen, su uso e intensidad.
•
Figura No. 2.4. Ejemplos de operaciones mínimas más de frecuente utilización.
•
Figura No. 3.1. Ciclo de la exigencia de cambio arancelario.
•
Figura No. 3.2. Componentes de una regla de cambio arancelario.
•
Figura No. 3.3. Desafíos pendientes en la actualización de las reglas de origen.
•
Figura No. 3.4. Equivalencias entre versiones del sistema armonizado.
•
Figura No. 3.5. Síntesis de las ventajas y desventajas del cambio de clasificación arancelaria.
•
Figura No. 3.6. Cómo se aplica el cambio arancelario.
•
Figura No. 3.7. Características de las reglas alternativas.
•
Figura No. 3.8. Ejemplo de cómo define un acuerdo el “De minimis”.
•
Figura No. 3.9. Uso del “de minimis” en textiles en los acuerdos de USA.
Figura No. 4.1 Aspectos a considerar al interpretar una regla de origen. 5
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Índice de Tablas
•
Tabla 1. Modificaciones en las versiones del Sistema Armonizado.
•
Tabla 2. Lenguaje de su redacción: Ejemplo de texto de una regla de origen.
•
Tabla 3. Ejemplo de redacciones de reglas de cambio o salto.
•
Tabla 4. Utilización de los criterios de calificación en la primera regla.
•
Tabla 5. Ejemplos de aperturas arancelarias que contienen el bien y sus partes.
•
Tabla 6. Ejemplo de aperturas de una partida con una subpartida “bolsa”.
•
Tabla 7. Partidas con productos absolutamente diferentes.
•
Tabla 8. Partidas con productos relativamente diferentes (todas abarcan un mismo producto, maderas, y sólo se diferencian entre sí por su nivel de procesamiento).
•
Tabla 9. Aplicación del De Minimis en Varios Acuerdos de las Américas.
6
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Glosario
Acuerdo:
Un
tratado
entre
países
que
establece
tanto
la
eliminación/reducción de aranceles sobre el comercio entre ellos como la reglamentación para la determinación de cuales productos califican como originarios de estos países, y por lo tanto serán beneficiarios de ese tratamiento arancelario preferencial. Acumulación:
Disposición
que
permite
que
insumos
importados
originarios de otro país miembro del área de libre comercio sean considerados como originarios al determinar el origen de la mercancía que los incorpora. Arancel: Derecho de importación. En general esto se calcula como un porcentaje del valor del bien importado (ad valorem), pero en algunos casos se calcula sobre la cantidad o peso (específico), o una combinación de estos (mixto). Arancel preferencial: Arancel que pagan los productos negociados, después de aplicar sobre el Arancel de Nación Más Favorecida la reducción arancelaria acordada en la negociación. Cambio de Clasificación Arancelaria: Cambio en la Nomenclatura Arancelaria que debe realizar el insumo importado no originario para que al ser incorporado en la mercancía final, la misma adquiera la condición de originaria.
7
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
El cambio se puede definir como cambio de capítulo (los insumos no originarios deben estar en un capítulo distinto a la mercancía final), cambio de partida (los insumos no originarios deben estar en una partida distinta a la mercancía final) o cambio de subpartida (los insumos no originarios deben estar en una subpartida distinta a la mercancía final). Canasta: Categoría de desgravación arancelaria. Todos los productos asignados a una misma canasta Certificado
de
Origen:
Documento
especialmente
emitido
para
documentar que una mercancía es originaria de un país miembro de un área de libre comercio. Contenido regional: Participación del valor agregado en países miembros del acuerdo en el valor de una mercancía. Existen varias formas de cálculo en los distintos acuerdos, pero por lo general el contenido regional incluye los costos de insumos originarios, mano de obra, y otros costos de producción. Contingente arancelario o Cuota: Límite a la cantidad de un bien que se permite importar a un país. Criterios de Calificación de Origen: Tipos de exigencias de los regímenes de origen que permiten determinar si los insumos no originarios hayan sufrido una suficiente transformación sustancial como para generar una mercancía originaria.
8
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
De minimis: Flexibilidad para el cumplimiento de exigencias de cambio de clasificación arancelaria. Permite que un determinado porcentaje de insumos importados no originarios que no cumplen con la exigencia de cambio establecida puedan ser utilizados en la producción de una mercancía sin que esta pierda su condición de originaria. El porcentaje permitido fluctúa según los acuerdos (generalmente entre 5% y 10%), y se mide sobre el valor de la mercancía, excepto en casos de productos textiles. En este caso, el de minimis es el porcentaje máximo que pueden representar los insumos no originarios que no cumplen con el cambio de clasificación arancelaria en el peso de la mercancía final. En algunos acuerdos se imponen para algunos productos restricciones en la aplicación de esta flexibilidad. Flexibilidades: Disposiciones en los acuerdos de libre comercio con respecto a las reglas de origen que facilitan el cumplimiento de las mismas. Entre otras, estas pueden consistir en las facilidades de "de minimis" y una lista de escaso abasto. Insumo Importado: Insumo que ha sido elaborado en un país diferente del país en que se utiliza en la producción de otra mercancía. Insumo no permitido: Insumo que, de no ser originario, la regla de origen indica que no se puede utilizar en la producción de una mercancía sin que esa mercancía pierda su condición de originaria y, por lo tanto, pierda acceso a las preferencias arancelarias negociadas. Insumo permitido: Insumo que, a pesar de ser no originario, la regla permite que se utilice en la producción de una mercancía sin que esa mercancía pierda su condición de originaria y, por lo tanto, puede acceder a las preferencias arancelarias negociadas.
9
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Insumos No Originarios: Insumo de producción que proviene de cualquier país fuera del acuerdo o de un país miembro del acuerdo, pero sin cumplir con la respectiva regla de origen. El hecho de haber pagado impuestos aduaneros o de haber sido comprado en el país en el cual se elabora la mercancía final no cambia su condición de no originario. Insumos originarios: Insumo de producción que por cumplir con las exigencias del Régimen de Origen se lo considera como originario del país en el cual se ha llevado a cabo su proceso productivo independientemente de que en su elaboración se haya utilizado materiales importados de países no miembros del acuerdo u otros insumos no originarios de países miembro del acuerdo. Materiales originales regionales: Materiales producidos en un país miembro del acuerdo y que cumple con su regla de origen. Mercancía final: La mercancía motivo de la operación comercial para la cual se quiere determinar su carácter de originaria para poder acceder a las preferencias arancelarias negociadas. Mercancía no originaria: Mercancía que por no cumplir con las exigencias del Régimen de Origen no se la considera como originaria del país en el cual se ha llevado a cabo su proceso productivo, y por consiguiente
no
podrá
aprovechar
las
preferencias
arancelarias
negociadas. Mercancía originaria: Mercancía que por cumplir con las exigencias del Régimen de Origen se la considera como originaria del país en el cual se ha llevado a cabo su proceso productivo independientemente que en su elaboración se empleen insumos importados, y por consiguiente podrá beneficiarse con las preferencias arancelarias negociadas. 10
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Operaciones Mínimas: Procesos productivos que, por su simpleza, sencillez, y escaso valor que aportan al producto, no se consideran lo suficientemente importantes como para conferir origen a las mercancías que contienen insumos no originarios. Preferencia
arancelaria:
Margen
de
reducción
del
Arancel
de
importación negociado en el acuerdo que se aplica a mercancías originarias de países miembros del acuerdo. Producto Originario y No Originarios: Ver Mercancía Originaria Mercancía No Originaria Régimen de Origen: Cuerpo normativo con los alcances, criterios, exigencias, y obligaciones que establece el acuerdo en materia de origen. Regla de Origen: Exigencias productivas que debe cumplir una mercancía elaborada en un área de libre comercio para que pueda llegar a ser considerada como originaria y por consiguiente ser beneficiaria de los tratamientos arancelarios preferenciales, bien como de
otros
beneficios que adquieren los productos originarios al amparo de un acuerdo. Reglas de Origen Alternativas: Conjunto de reglas de origen que aplican a un producto que permiten por medio de estructuras productivas diferentes en sus combinaciones de origen de insumos, elaborar una mercancía originaria. Cuando se da más de una regla alternativa, la regla a aplicar queda a la elección del productor.
11
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Sistema Armonizado (SA): El Sistema Armonizado de Designación y Clasificación de Mercancías es un esquema de clasificación de bienes administrado y mantenido por la Organización Mundial de Aduanas (OMA) que se utiliza internacionalmente en el comercio entre países. El SA asigna códigos de hasta seis dígitos a todos los productos comerciables, con más de 5.000 aperturas. Todos los países miembros de la OMA utilizan este sistema para definir sus aranceles. La OMA publica revisiones periódicas al SA, la más reciente en el año 2017.
Totalmente Obtenido o producido: Mercancía que no contiene ningún insumo importado de terceros países y que ha sido enteramente producido en países miembros del acuerdo.
12
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Presentación
Este es el segundo módulo del curso de Fundamentos de Reglas de Origen Preferenciales que el Banco Interamericano de Desarrollo ha desarrollado por medio de su Sector de Integración y Comercio para su dictado vía internet. Este módulo definirá algunas características de las mercancías originarias e iniciará el tratamiento de uno de los aspectos más sustantivos de los regímenes de origen como son los criterios de calificación. La primera unidad se refiere a la relación existente entre el Sistema Armonizado y el régimen de origen y analiza algunas características y la forma de comercialización de una mercancía que impacta en la condición de origen de la misma. La segunda unidad desarrolla el tema de los criterios de origen y su diferencia con los criterios de calificación de origen. La tercera unidad inicia el desarrollo de los criterios de calificación de origen, los cuales también serán abordados en el módulo siguiente, ya que en este solo se explicará el cambio de clasificación arancelaria. La explicación más detallada acerca de cómo leer una regla de origen y de un conjunto de ejemplos de diversas reglas de origen se incluye en el Anexo I. La lectura de este material es optativa y su revisión queda a discreción del participante. Se recomienda su lectura para todos aquellos que no tengan conocimiento y experiencia sobre cómo interpretar y entender los textos de las exigencias de origen que establecen las reglas específicas de origen. Por último, en el anexo 2 se incluye información sobre las nomenclaturas arancelarias requeridas para la certificación de origen.
13
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Objetivo General
Dos son los objetivos más importantes de este módulo: •
Conceptualizar las características que distinguen los productos originarios de los no originarios y el impacto que las formas de comercialización y transporte tienen en la condición de origen de las mercancías.
•
Analizar en profundidad los aspectos operativos del funcionamiento del criterio de cambio o salto arancelario. En particular se desarrollarán los diferentes modos de definirse, así como también sus ventajas, desventajas, flexibilidades, su estrecha relación con el Sistema Armonizado y el impacto de este sistema de clasificación sobre la aplicación y control de las reglas de origen.
14
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Preguntas Orientadoras de Aprendizaje
•
¿Cuál es la relación e impacto del Sistema Armonizado en las reglas de origen?
•
¿Cuáles son las características distintivas de un bien Totalmente Obtenido?
•
¿Es inalterable la condición de originario de un insumo?
•
¿Cuáles son los elementos que se deben tener en cuenta para interpretar una regla de origen?
•
¿Cómo se aplican las exigencias de las reglas de origen basadas en el cambio de Clasificación Arancelaria?
15
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Unidad I. Importancia del Sistema Armonizado en las negociaciones de origen
Objetivo de la Unidad
Analizar la relación e impacto del Sistema Armonizado (SA)1en los regímenes de origen. El SA constituye una herramienta muy utilizada por los negociadores de origen, tanto para organizar y ordenar las reglas de origen por producto como para definir y precisar los insumos de terceros países que pueden llegar a ser utilizados en la elaboración de un bien sin que éste pierda la condición de originario.
I.1. Relación entre el Sistema Armonizado y las Reglas de Origen
El objetivo principal del SA es establecer una estructura numérica y de textos comunes que permita clasificar en las mismas aperturas a los productos similares que se comercializan en el ámbito internacional. Una apertura arancelaria está compuesta por su número y su descripción o glosa. La estructura del SA se basa en 97 capítulos que contienen cada uno de ellos una variable cantidad de aperturas denominadas partidas y subpartidas. Los capítulos constituyen los dos primeros dígitos de la numeración de las aperturas arancelarias; por su parte, las partidas 1Sistema
Armonizado o Nomenclatura del Convenio del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías. En adelante se utilizará la denominación Sistema Armonizado o su sigla SA.
16
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
abarcan cuatro dígitos (los dos del capítulo más otros dos) y por último las subpartidas comprenden seis dígitos (los cuatro de las partidas más otros dos). La estructura del Sistema Armonizado (SA) contiene en sus primeros capítulos materias primas de origen animal y vegetal en estado puro o con escaso nivel de procesamiento, pero en la medida que se va ascendiendo en los capítulos, los productos contienen un mayor nivel de procesamiento y generalmente una mayor cantidad de insumos. De esta forma, con el correr de los capítulos, estas materias primas y otras derivadas de su procesamiento van combinándose, generando nuevos productos, los cuales, a su vez, se convierten en bienes más complejos y con insumos más elaborados y en algunos casos con mayor cantidad de componentes. El Sistema Armonizado está dividido en 21 secciones a saber: •
Sección I (capítulos 1 a 5, animales vivos y productos del reino animal);
•
Sección II (capítulos 6 a 14, productos del reino vegetal);
•
Sección III (capítulo 15, grasas y aceites animales o vegetales);
•
Sección IV (capítulos 16 a 24, productos de las industrias alimentarias, bebidas y líquidos alcohólicos, tabaco);
•
Sección V (capítulos 25 a 27, productos minerales);
•
Sección VI (capítulos 28 a 38, productos de las industrias químicas);
•
Sección VII (capítulos 39 y 40, plástico y caucho);
•
Sección VIII (capítulos 41 a 43, cueros y artículos de viaje);
•
Sección IX (capítulos 44 a 46, madera, carbón vegetal, corcho);
•
Sección X (capítulos 47 a 49, pasta de madera, papel y cartón);
•
Sección
XI
(capítulos
50
a
63,
materias
textiles
y
sus
manufacturas); 17
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
•
Sección
XII
(capítulos
64
Módulo 2
a
67,
calzado,
paraguas,
flores
artificiales); •
Sección XIII (capítulos 68 a 70, piedra, cemento, productos cerámicos, vidrio);
•
Sección XIV (capítulo 71, perlas finas, metales preciosos);
•
Sección XV (capítulos 72 a 83, metales comunes);
•
Sección XVI (capítulos 84 y 85, máquinas eléctricas);
•
Sección XVII (capítulos 86 a 89, material de transporte);
•
Sección XVIII (capítulos 90 a 92, instrumentos de óptica, aparatos de relojería, instrumentos musicales);
•
Sección XIX (capítulo 93, armas y municiones);
•
Sección XX (capítulos 94 a 96, muebles, juguetes, manufacturas diversas);
•
Sección XXI (capítulo 97, objetos de arte, antigüedades)2.
El SA es utilizado en la negociación de diversos capítulos del acuerdo comercial porque facilita la identificación de los productos y los alcances de las distintas variables o concesiones otorgadas recíprocamente entre los países.
2
Si desea más información, consulte el sitio Web de la Organización Mundial de Aduanas (este enlace abre una nueva ventana). 18
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Figura No. 1.1. Aplicaciones del sistema armonizado en un acuerdo comercial
Fuente: Elaborado por el autor
El SA es un sistema que periódicamente es actualizado por medio de la creación de nuevas aperturas arancelarias, el reagrupamiento de algunas de las ya existentes e inclusive por la eliminación de otras. Estas actualizaciones se realizan aproximadamente cada cuatro años. Desde su primera versión acordada en 1988 y puesta en vigencia en 1992 hasta principios de 2017 ya se han producido cinco actualizaciones de su contenido. En promedio, el conjunto de las distintas actualizaciones ha alterado cada una de ellas alrededor del 10% de las aperturas, fluctuando el impacto individual desde un 5.1 a un 17.5 por ciento del total de las aperturas existentes solo en el periodo 1992 a 2007. (ver Tabla 1). Ciertas modificaciones generan que algunos números de aperturas arancelarias
cambien
su
descripción,
contenido
y/o
cantidad
de
productos, ya sea porque abarcan nuevas mercancías semejantes o porque disminuyen los bienes en ellos incluidos. Otros cambios implican 19
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
que algunos números desaparecen porque los productos por ellos contenidos se trasladan o fusionan con otra apertura. Por último, surgen nuevos números o aperturas arancelarias que comprenden un producto en particular que anteriormente estaba comprendido en otra apertura o porque es un producto nuevo resultado de nuevas tecnologías o procesos productivos y que por la importancia de su comercio exige su individualización. Adicionalmente cabe mencionar que la necesidad de actualizar el SA no es algo excepcional, sino que por contrario constituye una previsible actividad
que
debe
realizarse
periódicamente.
Esto
se
debe
fundamentalmente a: •
los cambios tecnológicos que afectan a los procesos productivos,
•
las innovaciones en materia de contenidos de los insumos y productos,
•
la invención de nuevos productos, y
•
la pérdida de importancia en el comercio internacional de algunos productos que, en algunos casos, llega hasta su eliminación total.
Todas estas razones exigen que en el SA se desagreguen las aperturas existentes para los nuevos productos o se eliminen o refundan las que corresponde a productos en desuso. Dado que el ordenamiento de las reglas de origen e inclusive la definición de sus exigencias se sustenta en el Sistema Armonizado, el impacto que todas las alteraciones comentadas tienen sobre las reglas de origen es significativo. En efecto las aperturas arancelarias son utilizadas para: i) identificar los productos sobre los cuales aplican las reglas y ii) para definir qué insumos de los que componen un producto
20
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
pueden utilizarse de países fuera del acuerdo. Por consiguiente, los cambios en la numeración de las aperturas pueden llegar a ocasionar cambios en los productos alcanzados por la regla o modificar el alcance de sus exigencias3. Tabla 1. Modificaciones en las versiones del Sistema Armonizado
Cantidad de subpartidas Cantidad
de
subpartidas
modificadas Cantidad de capítulos afectados por los cambios Porcentaje
de
subpartidas
impactadas por la actualización
1992
1996
2002
2007
2012
5,019
5,112
5,224
5,053
5,205
587
467
917
266
263
62
50
73
49
25
11.7%
9.1%
17.5%
5.2%
5.1%
Fuente: Elaborado por el autor
Figura No. 1.2. Causas de las actualizaciones del sistema armonizado
Fuente: Elaborado por el autor
Estos impactos se tratan en este mismo módulo en el título V.3 Desventajas del criterio de clasificación arancelaria y en V.3.1 Atrasos en la actualización de las reglas de origen. 3
21
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Síntesis de la Unidad
En síntesis, en esta unidad se desarrolló el considerable impacto que el SA tiene en los regímenes de origen. En la mayoría de los acuerdos, más de un 80% de sus reglas de origen utilizan el SA para medir las exigencias de transformación que se requieren de los insumos provenientes de extrazona. Esta alta utilización impacta en las reglas de origen por las sucesivas actualizaciones del SA, exigiendo periódicos trabajos de revisión y actualización.
22
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Unidad II. Criterios de calificación de origen
Objetivo de esta Unidad
Entender la tipificación de los distintos criterios de calificación de origen, detallando sus diferencias fundamentales y destacando las exigencias de producción que deben realizarse sobre un insumo, no originar para que la mercancía que lo contenga pueda ser considerada como originaria.
II.1 Introducción. Una precisión semántica Cuando se habla de regímenes de origen es frecuente mencionar a los “criterios de origen” y a los “criterios de calificación de origen”; inclusive muchas veces se los utiliza de manera alternativa para referirse a lo mismo. Sin embargo, no son conceptos iguales ya que en los hechos ambos conceptos no son sinónimos y es conveniente tener en claro sus diferencias para entender a qué se está refiriendo cada uno de ellos. En una gran cantidad de regímenes de origen se emplea el concepto de “criterios de origen” para identificar los distintos tipos de bienes que pueden ser considerados como originarios. Tal como se comentó en el módulo anterior existen bienes: a) totalmente obtenidos y producidos, b) los elaborados con insumos originarios y los c) elaborados con materiales no originarios. Esto se establece en los dos o tres primeros artículos de un acuerdo y generalmente el artículo se titula criterios de origen. Estos criterios de calificación son utilizados para declarar una mercancía como originaria en los certificados de origen. En consecuencia, todas las mercancías que accedan a un beneficio arancelario se las califica como 23
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
originarias empleando alguna de estas tres categorías. Existe coincidencia en esta categorización a pesar de que no siempre son definidos de manera similar cada uno de estos tipos de bienes. En efecto, existe una diferencia en la categorización de los bienes producidos íntegramente con insumos totalmente producidos, tal como a continuación se describe. La amplia mayoría de los acuerdos incluye a estos productos como el último literal de la numeración que adoptan para definir los productos totalmente obtenidos y producidos 4. De esta forma, todos los insumos totalmente obtenidos y los bienes elaborados exclusivamente con ellos se los declara bajo el criterio de origen: Mercancías totalmente obtenidas o producidas. El régimen de origen del Mercosur no incluye el ultimo literal transcripto en la nota a pie de página 6 y esto tiene una implicancia al momento de declarar el criterio de origen por el cual cumple una mercancía fabricada con insumos totalmente obtenidos en el certificado de origen. En efecto, esta omisión que adoptó Mercosur para su régimen implica que estos bienes totalmente producidos sean declarados como originarios en base al criterio “b) mercancías elaboradas con insumos originarios” y no por el uno, que como se comentó al principio de este párrafo es la forma adoptada en la amplia mayoría de acuerdos. Por su parte, por “criterios de calificación de origen” se consideran los métodos y formas para determinar los insumos que obligatoriamente deben ser originarios para que la mercancía con ellos elaborada sea originaria, o el valor y los procesos productivos que deben aportarse o
Por ejemplo, en la enumeración de la Alianza del Pacifico transcripta en el módulo uno, página 56 el ultimo literal es: (j) mercancías obtenidas o producidas en el territorio de una o más Partes exclusivamente a partir de las mercancías citadas en los subpárrafos (a) al (i). Cabe recordar que en esa misma enumeración entre (a) e (i) se listaron todos los bienes obtenidos totalmente en un país del acuerdo. 4
24
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
realizarse en los países miembros de un acuerdo para que la mercancía elaborada adquiera la condición de originaria. Estos métodos son tres, a saber: Cambio de Clasificación Arancelaria (CC), Valor de Contenido Regional (VCR) y Requisitos Técnicos. En este módulo y en el siguiente se explicarán en detalle cada uno de ellos. Estos tres métodos son los mecanismos que emplean los negociadores para definir las reglas de origen o condiciones de producción que deben cumplir las mercancías que en su elaboración se emplea algún insumo producido en un país no miembro del acuerdo. Objetivo de la lectura de una regla de origen El objetivo final de la lectura de las reglas de origen es comprender las exigencias explicitas e implícitas para así poder lograr su adecuada implementación. Por consiguiente, es imprescindible conocer y entender la
información
de
su
texto,
poder
evaluarlo
e
instrumentarlo
correctamente para lograr una correcta aplicación. Por texto de la regla de origen se entiende una unidad coherente y cohesiva
de
exigencias
productivas
que
pueden
tener
diversos
componentes pero que más allá de su extensión, tiene un sentido integral. En este módulo se incluyen algunos comentarios relacionados con las características generales de los criterios de calificación de origen para posteriormente analizar el Cambio de Clasificación Arancelaria.
25
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
II.2. Algunas características de los criterios de calificación de origen
Los
criterios
de
calificación
definen
por
distintos
métodos
la
transformación que debe sufrir un insumo extra regional para que, una vez incluido en otro bien, este último sea considerado originario. Los acuerdos comerciales utilizan en su gran mayoría los criterios conocidos como cambio de clasificación arancelaria, valor de contenido o requisito productivo. Con uno o varios de estos tres criterios los acuerdos comerciales definen la cantidad de insumo extra regional que puede tener cada uno de los productos exportados. Figura No. 2.1. Criterios de Calificación de origen
Reglas de Origen
Criterios
* Cambio de clasificación arancelaria.
* Valor de contenido.
* Requisitos técnicos o productivos
Fuente: Elaborado por el autor
Estos criterios buscan garantizar que los insumos sean reelaborados o modificados de forma tal de experimentar lo que en origen se denomina “Transformación sustancial”. La transformación sustancial no es
26
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
criterio en sí mismo, sino que es un concepto genérico que debe ser de alguna manera mensurado. Por consiguiente, los criterios de calificación de origen son conceptos o mecanismos de cálculo que miden el cambio que se ha producido entre los insumos provenientes de extrazona y el bien final que se está comercializando al amparo del acuerdo. Figura No. 2.2. Transformación sustancial
Fuente: Elaborado por el autor
27
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Mรณdulo 2
Figura No. 2.3. Criterios de calificaciรณn de origen, su uso e intensidad
Fuente: Elaborado por el autor
28
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
II.3. Concepto de operaciones mínimas
Algunos acuerdos comerciales introducen dentro de sus textos normativos el concepto de operaciones mínimas, el cual se aplica a una serie de procesos productivos que por su simpleza, sencillez y escaso valor que aportan al producto, no se consideran lo suficientemente importantes como para conferir origen a los insumos no originarios. Se considera que en estos procesos los insumos no sufren una transformación sustancial o suficiente como para poder considerar a las mercancías resultantes como originarias. La identificación de estos procesos forma parte de la negociación del régimen de origen, razón por la cual no siempre las actividades incluidas o sus alcances son plenamente coincidentes entre los distintos regímenes; inclusive hay acuerdos que no contemplan un artículo referido a operaciones mínimas, porque los negociadores consideran que las habituales operaciones identificadas como mínimas no son permitidas por las diferentes reglas de origen que acordaron en el anexo5. No obstante, lo mencionado, en términos generales frecuentemente los acuerdos coinciden en considerar como operaciones mínimas los procesos productivos que se incluyen en la gráfica 4.4. También se debe tener presente que los acuerdos que utilizan este concepto consideran que si, como consecuencia del proceso mínimo se produce un cambio arancelario entre los insumos no originarios y el producto resultante, este cambio no es suficiente como para conferir origen. Los productores han de tener conocimiento y aplicar este concepto
5
Un ejemplo es el régimen de origen del CAFTA-DR que se incluye en el capítulo cuatro de este acuerdo 29
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
de manera correcta para evitar las consecuencias que puedan llegar a tener sobre sus productos.
Figura No. 2.4. Ejemplos de operaciones mínimas más de frecuente utilización
Fuente: Elaborado por el autor
Síntesis de la Unidad
En esta unidad se inició el desarrollo de un concepto fundamental de los regímenes de origen como son los criterios de calificación de origen. Su conocimiento
es
un
requisito
imprescindible
para
una
adecuada
implementación de las exigencias de origen de cada producto, y da el contexto para avanzar en la próxima unidad sobre el criterio de cambio de clasificación arancelaria.
30
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Unidad III. Cambio de clasificación arancelaria
Objetivo de la Unidad
Entender el funcionamiento del cambio arancelario que constituye uno de los objetivos principales de este módulo y de este curso en general. Desarrollar las distintas formas de definir el cambio de clasificación arancelaria en los acuerdos comerciales. Analizar sus excepciones, su forma de definición, y su impacto en las estructuras productivas. Se tratan también sus ventajas y desventajas y una de sus principales flexibilidades como es el “de minimis”.
III.1. Cambio de clasificación arancelaria
El criterio de cambio de clasificación se puede utilizar en todos los niveles de aperturas de la nomenclatura arancelaria. Las aperturas pueden ser de dos dígitos (capítulo), cuatro dígitos (partida), seis (subpartida) u ocho o más dígitos (ítem o posición) El método establece el cambio entre la apertura arancelaria de los insumos no originarios y la apertura arancelaria del producto final. Por ejemplo, si para un producto la regla es de cambio de partida, su exigencia es que todos los insumos no originarios que se puedan utilizar deban estar clasificados en cualquier otra partida diferente a la que se encuentra clasificado el producto final.
31
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
De esta forma, la apertura arancelaria que se utiliza para definir la regla implica el cambio o salto que debe existir entre la ubicación de insumo no originario y el producto final que lo contiene6. Por ejemplo, si la regla de los cortes de carne fresca que se clasifican en el capítulo 02 es cambio de capítulo eso significa que esta carne puede obtenerse de animales vivos no originarios pues estos animales se clasifican en el capítulo 01. Por consiguiente, entre el insumo no originario (animales vivos) y el producto final (cuartos delanteros frescos) se cumple la exigencia de cambio de capítulo. Los anexos con las reglas de origen por producto suelen definir las reglas de cambio de clasificación arancelaria de la siguiente manera: • •
Un cambio a la partida 09.03 de cualquier otro capítulo. Un cambio a la subpartida 1806.20 de cualquier otra partida.
En ambos ejemplos precedentes las dos reglas definen en primer lugar para qué productos se están definiendo las exigencias de origen (09.03 y 1806.20) y posteriormente la exigencia de cambio o salto arancelario7. Los ejemplos también muestran que no hay relación entre el nivel de apertura del producto para el que se define la regla y la exigencia de salto. En efecto, en el primer caso se define la regla de origen para los productos de una partida (09.03) y la exigencia de cambio es de capitulo. Por su
6Es
por este movimiento de los insumos entre aperturas arancelarias la razón por la cual algunos acuerdos, por ejemplo el régimen general de la ALADI, en lugar de hablar de cambio arancelario prefieren denominar a este mismo criterio como salto arancelario. En consecuencia, la diferencia de denominación no implica más que una simple diferencia semántica sin ningún impacto a nivel práctico u operativo. 7 Los conceptos de cambio y salto arancelario se utilizarán como sinónimos a lo largo de este curso. 32
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
parte, en el segundo ejemplo la regla de origen de los productos clasificados en la subpartida 180620 requiere que el cambio arancelario que deben experimentar los insumos de extra-zona sea de partida. Otro ejemplo de regla de origen podría ser: •
Un cambio a la subpartida 1806.31 de cualquier otra subpartida.
En este caso los productos para los que se define la regla (los contenidos en la subpartida 180631 pueden usar insumos no originarios que estén en cualquier otra subpartida). De la lectura comparativa de los tres ejemplos precedentes surge claramente una primera conclusión. No hay relación entre el nivel de apertura usado para definir los productos a los que se aplica la regla (partida o 4 dígitos, subpartida y subpartida ambos a seis dígitos) y la exigencia de cambio establecida para los insumos no originarios (capítulos o 2 dígitos, partidas 4 dígitos o subpartidas 6 dígitos respectivamente). En realidad, los negociadores acuerdan el tipo de cambio quieren que cumplan los insumos no originarios para cada producto que desean establecer una exigencia de salto. Existe otra forma de definir las reglas de origen en la cual no se incluye en su texto el producto al que aplica pues el mismo se identifica en una columna aparte. En consecuencia, la única diferencia con el formato anterior es que la regla hace referencia solo al cambio de clasificación exigido sin mencionar al producto al cual aplica. Ejemplo de este segundo formato son los siguientes: 09.03
Un cambio de cualquier otro capítulo.
33
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
1806.20
Módulo 2
Un de cualquier otra partida.
Otro aspecto a tener en cuenta es que los productos contenidos en una apertura arancelaria se pueden dividir en dos o más grupos y definir para cada uno de ellos una regla de origen diferente:
62.06
- Prendas de vestir, para mujeres o niñas, bordadas
Tejido acompañado de confección (incluido corte); o producción a partir de tejidos sin bordar cuyo valor no sea superior al 40 % del valor de transacción o del precio franco fábrica del producto.
- Las demás
Tejido acompañado de confección (incluido corte); o confección precedida de estampado, acompañados de, al menos, dos operaciones de preparación o de acabado (como el desgrasado, el blanqueado, la mercerización, la termo fijación, el perchado, el calandrado, el tratamiento contra el encogimiento, el acabado permanente, la impregnación, el zurcido y el desmotado), siempre que el valor de los tejidos sin estampar utilizados no sea superior al 47,5 % del valor de transacción o del precio franco fábrica del producto.
En la tabla precedente se puede observar que los productos de la partida 62.06 han sido divididos en dos grupos: por un lado, “Las prendas de vestir para mujeres y niñas bordadas” y por el otro, “las demás” o sea las restantes prendas que se clasifican en la apertura 6204. Para cada uno
34
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Mรณdulo 2
de estos grupos de productos, clasificados conjuntamente, se ha establecido una regla de origen diferente que se describe en la columna siguiente. No es el momento de explicar las exigencias de las reglas mencionadas, aspecto este que se desarrollarรก en otro mรณdulo, pero las mismas son un adecuado ejemplo para mostrar como en una misma apertura arancelaria se pueden dividir sus productos, estableciendo diferentes exigencias de origen para cada uno de ellos.
35
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Tabla 3 Otros Ejemplos de redacciones de reglas de origen generales basadas en cambios de Clasificación ALADI 252
MERCOSUR (Capítulo)
MERCOSUR (Anexo)
MERCOSURBolivia
Las mercancías elaboradas en sus territorios utilizando materiales de países no participantes en el acuerdo, siempre que resulten de un proceso de transformación realizado en alguno de los países participantes que les confiera una nueva individualidad caracterizada por el hecho de quedar clasificadas en la NALADISA en partida diferente a la de dichos materiales.
CAPÍTULO IIIARTÍCULO 3ºINCISO b); c) Los productos en cuya elaboración se utilicen materiales no originarios de los Estados Partes, cuando resulten de un proceso de transformación que les confiera una nueva individualidad, caracterizada por el hecho de estar clasificados en una partida arancelaria (primeros cuatro dígitos de la Nomenclatura Común del MERCOSUR) diferente a la de los mencionados materiales.
Salto de partida arancelaria más 60% de valor agregado regional.
Cuando utilicen insumos no originarios de los países signatarios, resultará necesario el cumplimiento del criterio de salto de partida del Sistema Armonizado y contenido de valor agregado regional de los materiales no originarios no exceda del 40% del valor FOB de la mercancía final.
Fuente: Elaborado por el autor
36
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
DISTINTAS EXPRESIONES CON EL MISMO IMPACTO Desde el punto de vista productivo ¿qué implicaciones o impacto tiene una regla por ejemplo definida como cambio de partida? Esto puede abordarse de distintas maneras y entre ellas cabe mencionar: a) Una regla de cambio de partida implica que para que un producto sea originario todos sus insumos que se encuentran clasificados en esa misma partida deben ser originarios. b) La expresión anterior es equivalente a decir que para que el producto sea originario no pueden utilizarse insumos no originarios de la misma apertura arancelaria (partida) que el producto final. c) Asimismo, la expresión implica que puede utilizarse cualquier insumo no originario siempre que este clasificado en cualquier otra partida que no sea la del producto final. d) Dicho de otra manera, el impacto que surge de una regla de cambio arancelario es que los insumos no originarios que se utilizan en la elaboración del bien deben necesariamente estar clasificados en distintas aperturas arancelarias que el bien final. ¿Cuán distinta? La diferencia la indica o la establece el cambio determinado en la regla de origen, el cual podrá ser de capítulo, de partida, de subpartida o ítem. Lo establecido en el párrafo anterior también podría expresarse de la siguiente manera: la regla exige que los insumos que estén clasificados en cualquier apertura arancelaria comprendida dentro del salto sean originarios. Esto quiere decir que la partida en la cual se clasifica el producto final tiene subpartidas, todos los insumos que se clasifiquen en estas subpartidas deberán ser originarios.
37
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Estas formas de explicar el impacto de un cambio arancelario desde el punto de vista de origen son equivalentes pues todas las expresan de manera diferente la misma restricción respecto al origen de los insumos utilizados para elaborar un bien. La única diferencia es que unos expresan la exigencia desde un punto de vista positivo, lo que está permitido usar (deben ser originarios los que están en la misma apertura que el producto final o pueden usarse insumos no originarios de distinta apertura a la del salto), y otros destacan lo que está prohibido por la regla (punto de vista negativo, no se puede usar insumos no originarios que estén en la misma apertura).
Otro aspecto que cabe destacar es que, desde el punto de vista de origen, todos los procesos de transformación que sufren los insumos deben ser realizados dentro de los territorios de los países miembros. Esto implica que, para que los insumos no cambien su condición de originarios, la producción de un bien debe ser el resultado de un encadenamiento de actividades que se realizan de manera continua en los territorios de las partes. Si por alguna razón este proceso es ejecutado en forma parcial en un tercer país no miembro del acuerdo, el producto resultante de este proceso
será
considerado
posteriormente
como
no
originario,
independientemente de que los insumos con que haya sido elaborado fuesen originarios. Por ejemplo, si un productor de EEUU exporta a Guatemala todos los componentes de una billetera que son originarios de Estados Unidos según el acuerdo del NAFTA con el objetivo de hacer una simple costura y más tarde lo reimporta para después exportarla a México, esta última operación no podrá hacerla bajo los beneficios del NAFTA porque este producto perdió su condición de originario a pesar de
38
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
tener todos sus insumos originarios y haberse realizado en un tercer país un proceso tan simple como una costura8. En consecuencia, la participación de terceros países en los procesos productivos de un bien implica la pérdida de origen de la mercancía resultante. Figura No. 3.1. Ciclo de la exigencia de cambio arancelario
Fuente: Elaborado por el autor
Durante muchos años las exigencias de cambios o salto de clasificación fueron definidos exclusivamente de la manera comentada, sin embargo, a partir del régimen del NAFTA, se introdujeron en algunos casos mayores especificaciones o exigencias a la simple modificación arancelaria. Esta
8
Este concepto es compartido por la gran mayoría de los acuerdos. Sin embargo, existen algunas
excepciones como por ejemplo el caso de los acuerdos de MERCOSUR, Estados Unidos y Colombia con Israel, los cuales le permiten a la industria textil de este último país realizar un proceso sobre las telas en Jordania, sin que la mercancía pierda su condición de originaria. Este tema se profundizará cuando se analice el concepto de acumulación extendida.
39
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
innovación consistió en la introducción de excepciones al cambio arancelario. Las excepciones al cambio deben interpretarse como una limitación al uso de insumos no originarios, por medio de la cual se exceptúa la utilización de este tipo de insumos a ciertas aperturas arancelarias admitidas por el cambio establecido en la regla del producto. Ejemplo de regla con excepciones: Cambio a la subpartida 1901.90 desde cualquier otra partida, excepto de la partida 0402. Esta regla establece que para elaborar estas diversas preparaciones alimenticias clasificadas en 1901.90 se pueden utilizar insumos no originarios de cualquier apertura de la nomenclatura arancelaria pero no los que están clasificados en la partida 1901 (“desde cualquier otra partida”). Adicionalmente, esta regla contiene la expresión “excepto de la partida 0402” la cual extiende las restricciones al uso de insumos no originarios a todos aquellos insumos que están clasificados en la partida 0402 (leche y nata edulcorada). Estas excepciones pueden ser de una sola apertura arancelaria, de varias o inclusive pueden ser las excepciones un listado que combina distintos tipos de aperturas. Un ejemplo de una regla con múltiples excepciones es: Un cambio a la partida 58.01 a 58.11 de cualquier otro capítulo, excepto de la partida 51.06 a 51.13, 52.04 a 52.12, 53.07 a 53.08 o 53.10 a 53.11, o Capítulo 54 a 55.
Además de los insumos clasificados en el capítulo 58 todos los insumos clasificados en las aperturas arancelarias mencionadas después de la palabra excepto deben ser originarios.
40
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Introducir en la definición de las reglas “excepciones” implica en los hechos restringir el alcance del cambio ya que no podrán utilizarse los insumos
clasificados
en
las
aperturas
arancelarias
identificadas
expresamente como excepciones. Un aspecto que debe aclararse es que la inclusión de excepciones en los cambios arancelarios no es siempre necesaria, por el contrario, existen muchos acuerdos que definen sus reglas sin hacer uso de las mismas. Por último, un aspecto que debe aclararse, pues a veces genera confusión es que, el nivel de restricción o prohibición de los insumos no originarios contenidos en la apertura alcanzada por el salto y los incluidos en las excepciones es el mismo. O sea, no es más fuerte una exigencia prevista en una excepción vs la intensidad de la prohibición de la restricción determinada por cambio; por el contrario, en términos generales ambas tienen el mismo impacto y nivel de restricción Figura No. 3.2. Componentes de una regla de cambio arancelario
Fuente: Elaborado por el autor
41
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
POR QUÉ LAS REGLAS DE ORIGEN DE CAMBIO ARANCELARIO SON DIFERENTES ENTRE ACUERDOS DE UN MISMO PAÍS Cuando se comparan las reglas de origen de diversos acuerdos de un mismo país o de diversos países para un mismo producto suele encontrarse que las exigencias de cambios arancelarios y sus excepciones pueden ser diferentes. La razón de estas diferencias radica en la oferta de insumos que está disponible en el ámbito que conforman los países de cada acuerdo. La exigencia de uso de determinados insumos originarios promueve el desarrollo de su industria productiva, razón por la cual los países en sus acuerdos, por medio de los cambios de clasificación y sus excepciones, promueven la utilización de algunos insumos disponibles en el ámbito del acuerdo. Ahora bien, debe tenerse presente que la oferta de insumos en un acuerdo es el resultado de la sumatoria de las ofertas de insumos o producciones de sus países miembros; por consiguiente, la oferta de dos acuerdos a pesar de tener un país en común puede ser y generalmente es diferente. Supongamos el caso de tres países A, B y C que han firmado acuerdos bilaterales, siendo A y C no productores de leche mientras que B es uno de los mayores productores de este producto y sus precios son competitivos. Es lógico suponer que B en las reglas de origen de sus acuerdos con A y C para los quesos, manteca y otros derivados lácteos negocie que los mismos sean elaborados a partir de leche originaria. Las exigencias de las reglas de origen son resultado de un proceso de negociación que, como tal, puede en determinadas circunstancias coincidir con las aspiraciones de sus miembros y en otras discrepar.
42
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
A los efectos de este ejemplo se asumirá que a los países A y C les resulta conveniente acceder a la solicitud de B respecto a que la leche sea originaria y que esta propuesta de B para A y C es razonable y posible y en consecuencia es aceptada9. Continuando con el ejemplo posteriormente, en la negociación del acuerdo entre A y C, dado que no existe disponibilidad de leche en esta región, las reglas de origen deberán establecerse de manera tal que permitan que para sus productos lácteos pueda utilizarse leche de cualquier parte del mundo o lo que es lo mismo en términos de origen, que la leche sea no originaria. No existiendo oferta del insumo, asumir que existe la posibilidad de negociar una regla que exija que la leche sea originaria sería un tanto ilógico ya que ningún productor estaría en condiciones de cumplirla para cualquiera de los productos derivados de la leche. El ejemplo precedente trata de explicar de manera simplificada las razones por las cuales las exigencias de las reglas de origen son diferentes entre los distintos acuerdos. Obviamente si bien existen también otros factores que influyen como es el interés en desarrollar o proteger sectores productivos, promover la integración o encadenamientos productivos, razones políticas o económicas etc. que también pueden influir pero sin embargo el ejemplo precedente muestra la causa más básica de las diferencias entre las reglas de origen de un mismo producto.
No obstante, debe aclararse que no necesariamente por el simple hecho de que exista oferta de un insumo, obligatoriamente los acuerdos establecerán que esos insumos sean originarios. Esta oferta, además de existir, debe reunir otras condiciones relacionadas con su cantidad, calidad y competitividad, así como también se requiere que se den las condiciones de transporte y de logística suficientes como para generar un eficiente comercio entre ambos países. 9
43
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
3.2. Ventajas del uso del cambio arancelario
El criterio de calificación de origen de cambio arancelario es notoriamente el más utilizado en todos los acuerdos comerciales. Muchos de ellos tienen más de un 90% de sus reglas basadas en este criterio. Tabla 4 Utilización de los criterios de calificación en la primera regla P4 (Chile, Criterios utilizados en
ALADI
definición de Regla
MERCOSUR
Nueva Zelanda, Brunei y Singapur)
Cambio de Clasificación Arancelaria
%
Cantidad
%
Cantidad
%
Cantidad
90,75
4877
81,5
4917
100
5224
6,11
319
Excepción al cambio Arancelario Exigencia de Valor
0,04
2
21,83
1317
16,37
855
Otros Requisitos
9,25
497
14,34
865
5,57
291
Totales
5374
6033
5224
Fuente: Elaborado por el autor
Cualquiera sea el método o forma elegida para definir las reglas de cambio de clasificación arancelaria, sea por medio de regla general y REOS o por medio de reglas específicas para cada producto, este criterio de calificación es el más utilizado.
44
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Esta difusión generalizada del mismo criterio en la amplia mayoría de acuerdos, constituye una ventaja porque los diversos usuarios de los regímenes (negociadores de los capítulos de origen, funcionarios de aduana y de ministerios de comercio involucrados en la administración y control o verificación de las reglas, agentes de aduana y, sobre todo, exportadores e importadores en general), se habitúan a una lógica de razonamiento, aplicación e impacto de las reglas, similar y de aplicación transversal a lo largo de los acuerdos comerciales negociados entre países de diversos continentes. Para todos estos acuerdos, más allá de las diferencias de las exigencias específicas establecidas en los niveles de cambios de los insumos que deben cumplir en cada uno de los productos, el criterio de cambio arancelario constituye un lenguaje común que facilita la interpretación similar de las exigencias entre los miembros del acuerdo. Otra ventaja del cambio de clasificación arancelaria lo constituye su simpleza. La utilización de exigencias de requisitos de origen basados en cambio de clasificación es de interpretación relativamente simple pues en grandes rasgos basta saber clasificar adecuadamente los insumos y el producto terminado en su respectiva clasificación en el sistema armonizado el cual, por cierto, es un conocimiento bastante difundido. La simpleza conlleva otra ventaja no menor y es su fácil verificación. La determinación y ubicación de las aperturas arancelarias se puede realizar con muy pocos datos confidenciales, y la comparación de las exigencias de la regla de origen con la clasificación de los insumos, es un procedimiento rápido y sencillo que permite fácilmente establecer si la mercancía es originaria o no.
45
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Para corroborar una declaración de origen basada en Cambio de Clasificación Arancelario sólo es necesario acceder a las facturas de compras y los documentos de importación de sus insumos y no se requieren cálculos matemáticos o registros vinculados con la contabilidad de costos de una empresa. El cambio de clasificación arancelaria tiene la ventaja de ser objetivo, si se tiene en cuenta que el Sistema Armonizado que constituye la base del criterio, es un sistema de clasificación de productos común para todos los países. El mismo consiste en un ordenamiento lógico de la totalidad de los bienes o productos susceptibles de ser comercializados cuya estructura, composición y jerarquía es acordada a nivel mundial en el ámbito de organismos multilaterales por sus estados miembros. Estas características del sistema hacen que en la actualidad alrededor de 200 países lo estén aplicando.
3.3. Desventajas del criterio de cambio de clasificación arancelaria
El SA es una clasificación útil pero no ha sido diseñado para los requerimientos de origen. Es por ello que muchas veces el SA agrupa en una misma apertura a un producto terminado y sus insumos. El agrupar en una misma apertura arancelaria insumos y productos ya elaborados restringe la posibilidad de definir estas últimas reglas basadas en saltos arancelarios pues todos están agrupados en la misma apertura.
46
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Tabla 5. Ejemplos de aperturas arancelarias que contienen el bien y sus partes 8452.40
Muebles, basamentos y tapas o cubiertas para máquinas de coser, y sus partes
8607.21
Frenos de aire comprimido y sus partes
8715.00
Coches, sillas y vehículos similares para transporte de niños, y sus partes
8805.21
Simuladores de combate aéreo y sus partes Fuente: Elaborado por el autor
También es el caso de las numerosas subpartidas denominadas bolsas cuya descripción es similar (“los demás”) y que se caracterizan por clasificar en ellas a todos los productos similares de la partida que no tienen una apertura específica. Este carácter residual que surge de agrupar en ellas todo lo no previamente identificado es arbitrario y dispar y le da un carácter muy heterogéneo desde el punto de vista de su alcance y contenido. Por ejemplo, en el caso del SA2002, el uso de este tipo de subpartidas era de 840 de los 5224 subpartidas (16%); más allá de la cantidad exacta que exista en cada Versión del SA sin duda existe un importante número de partidas bolsas. Tabla 6. Ejemplo de aperturas de una partida con una subpartida “bolsa” Código SA 1605
Descripción Crustáceos, moluscos y demás invertebrados acuáticos, preparados o conservados
1605.10
Cangrejos de mar
1605.20
Camarones, langostinos, quisquillas y gambas
1605.30
Bogavantes
1605.40
Los demás crustáceos
1605.90
Los demás Fuente: Elaborado por el autor
47
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Estas son algunas de las características por las cuales existe un consenso generalizado en que el SA, si bien es un adecuado mecanismo para ser utilizado en las negociaciones de origen, no responde íntegramente a todas las necesidades. Esta restricción obliga a que para ciertos productos sus exigencias de origen se deban negociar o combinar en base a otros criterios de calificación.
3.3.1. Atrasos en la actualización de las reglas de origen
Como se comentó, el SA sufre periódicamente actualizaciones que introducen nuevas aperturas, reúnen dos o más en una sola o directamente elimina aperturas. Las alteraciones de contenido no resultan inocuas a las definiciones de las reglas que incluyen estas aperturas. Por el contrario, los cambios en los alcances o números de las aperturas arancelarias pueden cambiar, neutralizar o invalidar las exigencias de origen que oportunamente acordaran los negociadores para los productos que incluyen esas aperturas en sus reglas. El impacto de estos cambios en el tema de los anexos de reglas de origen es inevitable, pues todas las reglas que contienen en su definición las aperturas modificadas deberán ser redactadas nuevamente, con la finalidad de poder expresar con las aperturas vigentes las mismas exigencias que se habían negociado.
48
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
La magnitud de este trabajo no es fácil de predecir pues depende de: •
los tipos de cambios introducidos en las aperturas,
•
la cantidad de reglas que utilizan el cambio de clasificación arancelario,
•
la cantidad de reglas relacionadas con las aperturas que sufren cambios,
•
la intensidad del uso de excepciones al cambio de clasificación, y
•
de los recursos disponibles.
Más allá de cuáles sean los cambios, si se pretende una adecuada aplicación de los acuerdos comerciales y más aún si realmente se quieren promover medidas de facilitación de comercio, esta actualización de las reglas de origen constituye una de las primeras y prioritarias medidas a implementar por las Comisiones Administradoras de los acuerdos. La experiencia muestra que esta actividad no se realiza en la mayoría de los acuerdos comerciales. Por el contrario, muchos de los regímenes de origen que regulan los comercios preferenciales más importantes tienen regímenes actualmente en uso basados en dos o tres versiones atrás del SA. Una prueba de lo previamente afirmado lo constituye la tabla que ocasionalmente ha publicado la ALADI y que actualmente se encuentra en proceso de revisión y que se incluye en el anexo II. Un desactualizado SA constituye una desventaja del criterio de cambio de clasificación arancelaria pues les exige a los operadores un conocimiento especializado en equivalencias entre las distintas versiones del SA, el cual no siempre está disponible. Adicionalmente, promueve el surgimiento de distintas interpretaciones sobre el impacto de los cambios en las reglas. 49
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Llama la atención el atraso en que encuentran estos regímenes de origen. Algunas de las causas de las demoras consisten, por un lado, en la falta de tiempo y de recursos en los equipos negociadores, ya que muchas veces están abocados a la negociación de nuevos acuerdos; por el otro, la demora en la implementación y funcionamiento de las comisiones administradoras que prevén los acuerdos comerciales e inclusive a veces por las exigencias burocráticas que demandan la puesta en vigencia de las versiones actualizadas 10. En algunos casos estas exigencias requieren de la aprobación del poder legislativo de los países miembros del acuerdo. Sin duda que involucrar al congreso o lo que es lo mismo, poner en un plano de igual importancia la aprobación del texto de un acuerdo de libre comercio y la adecuación de una norma casi administrativa y de registro contable es un inconveniente
que
emana
de
las
asignaciones
de
funciones
y
responsabilidades al momento de negociar y/o aprobar el acuerdo. Estos aspectos se deberían subsanar si se quiere contribuir a la facilitación del comercio. Las adecuaciones de las reglas de origen deberían ser realizadas por los sectores operativos de las aduanas y ministerios de comercio exterior que son quienes conocen las implicancias técnicas de las actualizaciones. Hecho esto, las actualizaciones deberían ser puestas en vigencia en forma conjunta por las autoridades de estas instituciones en cada uno de los países del acuerdo sin involucrar a los poderes legislativos en estas actividades sobre las cuales prácticamente no cuentan con el conocimiento técnico especializada que las mismas requieren.
Para mayor información ver: Puentes Facilitación de Comercio y Reglas de Origen: Una agenda pendiente” – Ginebra, Suiza: ICTSD, (International Center for Trade and Sustainable Development), vol 18, n.1, 2017. 10
50
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
La falta de actualización de los regímenes promueve entre los operadores la realización de errores, genera una mayor complicación en los procedimientos de solicitud de preferencias, disminuye la transparencia en su aplicación y contribuye sin pretenderlo en cierta manera a facilitar la corrupción. Es por este motivo que los países deberían asignarle más importancia a esta actividad. Inclusive en casos de no poder avanzar de forma conjunta, al menos de manera extraoficial deberían publicar los países miembros que estén en condiciones de hacerlo, una actualización de las reglas de origen impactadas por los cambios que sirviera de referencia y facilitara el accionar de los operadores. Figura No. 3.3. Desafíos pendientes en la actualización de las reglas de origen
Fuente: Elaborado por el autor
Un motivo adicional que a veces genera discrepancias o malas interpretaciones en los procesos de equivalencia por parte de los exportadores e importadores es determinar qué predomina ante el cambio, si la glosa de su descripción de la apertura o su número. Para resolver esta disyuntiva caben hacer algunos comentarios:
51
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
•
Módulo 2
En primer lugar, el contenido y objetivo fundamental de una negociación arancelaria son los productos para los cuales se quiere establecer un tratamiento preferencial.
•
Con base en las características y descripción del producto negociado se identifica la glosa de la apertura arancelaria que lo comprende.
•
Esta glosa está asociada siempre a un determinado número de dígitos del Sistema Armonizado.
•
Los números de la apertura son simplemente un sistema de ordenamiento y presentación; lo sustantivo de la negociación no está en el número sino en la descripción del producto negociado.
El procedimiento a seguir cuando se realiza una equivalencia entre dos versiones del SA es a través de vincular la descripción del producto negociado con la glosa o descripción de la apertura arancelaria que lo contiene en la nueva versión. Resuelta esta concordancia, la glosa seleccionada estará asociada a un número del Sistema Armonizado. Por consiguiente en estos habituales procesos de equivalencias siempre debe darse prioridad a los textos sobre los números de las aperturas.
52
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Figura No. 3.4. Equivalencias entre versiones del sistema armonizado
Fuente: Elaborado por el autor
Por último, otra desventaja que presenta el cambio de clasificación vinculada con el SA consiste en el diferente nivel de alcance o impacto que un mismo cambio o salto puede tener a lo largo de los capítulos. En efecto, un cambio de partida en los primeros capítulos implica diferencias significativas entre los productos comprendidos ya que cada partida contiene productos muy distintos. Un ejemplo de esto son las partidas de los capítulos 01 y 02 pues muchas de ellas corresponden a distintos tipos de ganado (vacuno, ovino, caballar etc.) o el capítulo 10 donde cada partida puede llegar a corresponder a un diferente cereal. Sin embargo, en capítulos más avanzados, los cuales abarcan productos con mayor nivel de procesamiento y más sofisticados, las diferencias entre distintas partidas de un mismo capítulo son menores pues todo el capítulo se refiere a una familia de productos.
53
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
En algunos casos, diversas partidas abarcan un mismo producto, pero se diferencian entre sí por aspectos relacionados con la cantidad, tamaño, uso o potencia de las unidades del mismo producto. Tabla 7. Partidas con productos absolutamente diferentes Partida 01
DESCRIPTOR ANIMALES VIVOS
0101
Caballos, asnos, mulos y burdéganos, vivos
0102
Animales vivos de la especie bovina
0103
Animales vivos de la especie porcina Fuente: Elaborado por el autor
Tabla 8. Partidas con productos relativamente diferentes (todas abarcan un mismo producto, maderas, y sólo se diferencian entre sí por su nivel de procesamiento) Partida
DESCRIPTOR
4407
Madera aserrada o desbastada longitudinalmente, cortada o desenrollada, incluso cepillada, lijada o unida por entalladuras múltiples, de espesor superior a 6 mm
4408
Hojas para chapado y contrachapado (incluso unidas) y demás maderas aserradas longitudinalmente, cortadas o desenrolladas, incluso cepilladas, lijadas o unidas por entalladuras múltiples, de espesor inferior o igual a 6 mm
4409
Madera (incluidas las tablillas y frisos para parqués, sin ensamblar) perfilada longitudinalmente (con lengüetas, ranuras, rebajes, acanalados, biselados, con juntas en V, moldurados, redondeados o similares) en una o varias caras o cantos, incluso cepillada
4410
Tableros de partículas y tableros similares de madera o de otras materias leñosas, incluso aglomerados con resina u otros aglutinantes orgánicos
54
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Partida 4411
Módulo 2
DESCRIPTOR Tableros
de
fibra de
madera u otras materias leñosas, incluso
aglomerados con resinas u otros aglutinantes orgánicos 4412
Madera contrachapada, madera chapada y madera estratificada similar
4413
Madera densificada en bloques, planchas, tablas o perfiles
4414
Marcos de madera para cuadros, fotografías, espejos u objetos similares Fuente: Elaborado por el autor
En consecuencia, el impacto de un mismo nivel de cambio arancelario no es siempre equivalente o igual a lo largo de la nomenclatura. También vale la pena mencionar que para algunos productos la magnitud del cambio arancelario exigido en la regla no implica necesariamente diferencias en su nivel de exigencia. En efecto, si todos los insumos de un producto se clasifican en un capítulo distinto al del bien final, en la práctica no genera ninguna diferencia ni tiene un impacto distinto si regla se define como cambio de subpartida, partida o capítulo
11.
11
Este último aspecto es importante porque muchas veces se asocia el nivel de restricción de una regla con la magnitud del salto de forma tal que las reglas de cambio de capítulo se consideran más exigentes que las reglas de cambio de partidas o subpartidas o inclusive se consideran diferencias en los niveles de exigencias entre estas dos últimas. Si bien es cierto que, a menor cantidad de dígitos del salto, mayor es la cantidad de aperturas arancelarias comprendidas en el mismo, en los casos como el que se acaba de comentar, estas diferencias no tienen impacto.
55
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Figura No. 3.5. Síntesis de las ventajas y desventajas del cambio de clasificación arancelaria
PRO
CONTRAS
• Objetivo.
• SA no diseñado para Reglas de Origen:
• Simple. • Difundido.
-
Los demás… ¿de qué?
• Mayor facilidad para la verificación de
-
Versiones del SA
origen.
• Exigencias diferentes ante iguales cambios arancelarios Fuente: Elaborado por el autor
Figura No. 3.6. Cómo se aplica el cambio arancelario
Fuente: Elaborado por el autor
56
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Síntesis de los principales conceptos básicos relacionados con las reglas de origen específicas desarrollados hasta este momento Conceptos básicos que deben tenerse en cuenta para la interpretación y lectura de una regla:
a) la regla específica o el conjunto específico de reglas que se aplican a una partida o subpartida específica se coloca inmediatamente adyacente a la partida o subpartida, si la misma no es incluida en la definición de la regla. b)
el requisito de cambio de clasificación arancelaria aplica solamente a materiales no originarios;
c) cuando una regla de origen específica esté definida con el criterio de cambio de clasificación arancelaria y la regla esté escrita de manera que se exceptúen posiciones arancelarias a nivel de capítulo, partida o subpartida del Sistema Armonizado, se interpretará que la regla de origen requiere que los materiales clasificados en las posiciones arancelarias excluidas sean originarios para que la mercancía califique como una mercancía originaria; d) cuando una partida o subpartida esté sujeta a reglas de origen específicas alternativas, se considerará que la regla se cumple si la mercancía satisface una de las alternativas;
57
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
e) cuando una regla de origen sea aplicable a un grupo de partidas o subpartidas y esa regla de origen especifique un cambio de partida o subpartida, se deberá interpretar que el cambio en la partida o subpartida
puede
ocurrir
también
dentro
y
entre
partidas
o
subpartidas del mismo grupo. f) No obstante, cuando una regla se refiera a un cambio de partida o subpartida “fuera de ese grupo”, esto se deberá interpretar como que la regla requiere que el cambio de partida o subpartida debe ocurrir desde una partida o subpartida que esté fuera del grupo de partidas o subpartidas establecidas en la regla.
III.4 Implicaciones de las Reglas de origen alternativas
El objetivo que persigue la dualidad de exigencias en las reglas de origen alternativas es posibilitar que por medio de estructuras productivas con distintas combinaciones de origen de sus insumos se puedan elaborar productos originarios. De esta forma es frecuente, AUNQUE NO OBLIGATORIO que los insumos que en estas reglas alternativas son exigidos como originarios en la primera regla, sean habilitados total o parcialmente a ser utilizados de terceros países en la segunda regla. No existe límite para la cantidad de reglas que pueda tener un producto, pero por lo general, cuando se quiere establecer alternativas de cumplimiento se establecen dos o tres reglas y muy excepcionalmente más. Otra característica de las reglas alternativas es que generalmente utilizan distintos criterios de determinación de las exigencias. La primera, 58
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
frecuentemente es de cambio arancelario y la segunda regla es usualmente de valor de contenido, a veces combinado con una exigencia de cambio arancelario diferente al de la primera regla. Las reglas de origen alternativas deben siempre interpretarse como exigencias totalmente independientes entre sí. Este aspecto es muy importante pues con sólo cumplir con cualquiera de ellas el producto será originario y el productor puede elegir libremente por cual quiere optar, no existiendo la necesidad de demostrar nada respecto a si se cumplen o no las restantes exigencias establecidas. Además, no hay algún orden implícito o que una regla anteceda a otra, ya que es una facultad del productor elegirla a su voluntad. Figura No.3.7. Características de las reglas alternativas
Fuente: Elaborado por el autor
59
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
III.5. Una flexibilidad del Criterio de Calificación de origen - “DE MINIMIS”
El criterio de cambio de clasificación arancelaria es drástico respecto a los insumos originarios y no originarios que se deben usar. Esta forma de implementarlo implica que cualquiera sea la incidencia o participación de un insumo, si la regla exige un determinado cambio arancelario y el insumo no lo cumple, el bien que lo contiene será no originario. Llevado al extremo, imaginemos por ejemplo un bien en el cual más del 95% de los insumos que participan en su elaboración son totalmente obtenidos. Estos insumos y su proceso de transformación en el bien final que los contiene representan el valor del 90 por ciento del bien final. Sin embargo, existe un sólo insumo que constituye sólo el 1% del valor del bien que no cumple con la exigencia de salto establecida. En este contexto, si la regla de origen se basa en cambio de Clasificación el bien elaborado será no originario a pesar de ser, casi en su totalidad, un bien originario. Esta rigidez para algunos acuerdos es innecesaria y extrema, razón por la cual contemplan en su capítulo de origen una flexibilidad denominada “de minimis”. El “de minimis” es una facilidad que permite que, en aquellos casos en que los insumos no originarios no cumplan con el salto arancelario exigido por la regla de origen de un bien, bajo determinadas condiciones, el 60
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
producto final sea originario. De minimis establece una facilidad que consiste en establecer un porcentaje límite que pueden llegar a representar estos insumos no originarios. ¿Cuál es el porcentaje admitido? Este porcentaje es un valor que se negocia en el marco del acuerdo. En términos generales los acuerdos que contemplan el “de minimis” admiten entre un 5% y un 10% del valor. Figura No. 3.8. Ejemplo de cómo define un acuerdo el “De minimis”
Una mercancía que no satisface un requisito de cambio de clasificación arancelaria es, sin embargo, una mercancía originaria si:
1. (a) el valor de todos los materiales no originarios utilizados que no fueren objeto del cambio requerido en la clasificación arancelaria, no excede el 10 por ciento de la mercancía; y
(b) las mercancías cumplen con todos los demás criterios aplicables de este Capítulo.
2. El valor de tales materiales no originarios, sin embargo, será incluido en el valor de los materiales no originarios para cualquier requisito aplicable de valor de contenido regional para la mercancía.
Fuente: Elaborado por el autor
¿Cuáles son las condiciones que complementan la aplicación de esta flexibilidad? En general, todos los acuerdos que utilizan el “de minimis” excluyen algunos productos. Era común que los productos de los capítulos 01 a 24 estén en esta lista, aunque en algunos acuerdos el rango de los capítulos se extendía un poco más, pero nunca más allá del capítulo 27. De esta forma inicialmente estas listas de productos en los cuales no aplicaba el “de minimis” era bastante amplia si se tiene en cuenta que se 61
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
incluían más del 25 % de los capítulos del SA. Sin embargo, este alcance se fue limitando pues en recientes acuerdos ya no se aplica a nivel de capitulo sino a una lista de productos específicos. Los productos excluidos generalmente son mercancías clasificadas en los primeros capítulos del Sistema Armonizado. Nuevamente, el alcance de estas exclusiones es producto de la negociación del acuerdo y depende de los intereses de los países. Los recientes acuerdos que utilizan el “de minimis” no definen las exclusiones como un rango de capítulo sino por medio de una lista de productos específicos definidos por medio de sus aperturas arancelarias. En esta lista se incluyen capítulos, partidas o subpartidas específicas. Esta forma de definir las exclusiones hace que los productos sobre los cuales no se puede aplicar el “de minimis” sean menos que los excluidos por medio del rango de capitulo. Para tener una idea de la evolución que ha experimentado el proceso de reducción de los productos excluidos de la aplicación del “de minimis” basta comparar estas excepciones entre el NAFTA el cual fue el primer acuerdo que lo introdujo en el ámbito latinoamericano y el más reciente firmado por algunos países de la región como el CPTPP, también conocido como el TPP de 11 países (no incluye EEUU). En el primero se excluían todos los productos de los 27 primeros capítulos mientas que en CPTPP se excluyen solamente algunos productos lácteos, derivados de la azúcar y algunos jugos de fruta.
62
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Tabla 9. Aplicación del De Minimis en Varios Acuerdos de las Américas No aplica a los Porcentaje
insumos de la misma subpartida
Textiles (50-63) por peso
CAFTA-RD
10%
01-24
10%
Canadá-Costa Rica
10%
01-24
10%
Chile-Corea
8%
01-24
8%
Chile-México
8%
01-27
no aplica
Colombia-Chile
10%
01-24
10%
México-Japón
10%
01-27
7%
7%
01-27
7%
P4
10%
No se limita
10% (sobre valor)
USA-Chile
10%
01-21
7%
USA-Perú
10%
01-24
10%
NAFTA
¿Por qué se excluyen estos productos? Inicialmente se consideraba que, en general muchos productos comprendidos en estos capítulos exceptuados eran materias primas sin ningún nivel de elaboración. Por consiguiente, admitir el “de minimis” en estos productos posibilitaba mezclar insumos de distinto origen. Por ejemplo, si se aplicase al café en grano o al trigo un “de minimis” del 10% nada impediría mezclar 90% de producto originario con un 10% de no originario. Esta aplicación podría estar desvirtuando el sentido de la flexibilidad. Sin embargo, este criterio que estuvo vigente en los primeros acuerdos que adoptaron el de minimis 63
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
últimamente se ha flexibilizado; en los últimos acuerdos su nivel de restricción es menor ya que permite muchas veces una cierta mezcla de estas materias primas como el mismo café, pues la exclusión se está circunscribiendo solo a ciertos y determinados productos sensibles como es caso del CPTPP. Sin duda esta segunda forma de aplicar es más selectiva y se concentra en productos sensibles para las partes. Un aspecto que vale la pena destacar y tal como lo muestra el ejemplo de la figura es que en caso de contener la regla de origen una exigencia combinada de cambio de clasificación y valor de contenido, los insumos no originarios habilitados por la regla de “de minimis” deberían ser considerados como no originarios para el cálculo de la exigencia de valor. Ver tercer cuadro de la figura 4.7 numeral 2. Otra característica del “de minimis” es que se define de diferente manera para los productos textiles. En efecto, en lugar de calcular esta flexibilidad como un porcentaje de valor de participación de los insumos que no cumplen el cambio, para los productos textiles se calcula estableciendo un límite de participación del peso de las fibras e hilados que no cumplen con la exigencia de cambio arancelario. El porcentaje de peso de las fibras o hilados admitido bajo esta flexibilidad varía según los acuerdos y es motivo de negociación, pero generalmente varía entre 5 y 10% del peso total de la parte de la mercancía textil que le confiere su clasificación arancelaria. Un aspecto que cabe mencionar es que no existe en esta flexibilidad ninguna relación entre los valores numéricos establecidos como límites para los productos textiles y los restantes productos. Esto implica que los valores pueden ser iguales o distintos tal como lo demuestran los diferentes acuerdos de la tabla 9.
64
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Algunos
acuerdos,
como
los
Módulo 2
de
Estados
Unidos,
establecen
adicionalmente que los hilados elastoméricos están excluidos de esta flexibilidad. Esta exclusión está basada en criterios comerciales pues no se desea que este tipo de hilado sea utilizado de origen de extrazona y se privilegia el uso del producto regional. Figura No.3.9. Uso del “de minimis” en textiles en los acuerdos de USA
Fuente: Elaborado por el autor
Por último, cabe mencionar otra peculiaridad respecto a este insumo. Los países de la Alianza del Pacifico admiten también que los hilados elastoméricos
de
origen
estadounidense
sean
considerados
como
originarios al momento de la aplicación de las reglas de origen que rigen entre sus cuatro países miembros (Chile, Colombia, México y Perú) 12 .
Admitir como originarios insumos provenientes de países de no miembros de los acuerdos es algo que los acuerdos admiten como una forma de acumulación extendida o ampliada, concepto que se verá en los últimos módulos de este curso. 12
65
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Síntesis de la Unidad
En esta unidad se desarrolló el criterio más utilizado en los regímenes de origen. Para ello se trató en profundidad el criterio de cambio de clasificación arancelaria, sus distintas maneras de definirlos y las implicancias que las excepciones tienen en este salto. Asimismo, se abordó el mecanismo de flexibilización conocido bajo el nombre “de minimis”. Los restantes criterios de calificación de origen muchas veces se utilizan como un complemento al cambio de clasificación, serán tema del próximo módulo.
66
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Anexo I
Módulo 2
13
Objetivo de este ANEXO
Explicar los criterios y mecanismos que se deben tener en cuenta para leer, entender e interpretar las reglas de origen vigentes entre los países latinoamericanos y de éstos con el resto de los países del mundo, excepto la Unión Europea. Identificar las palabras claves de una regla de origen y la interpretación que debe darse a la misma.
1. Cómo leer y entender una regla de origen
Existe una implícita concordancia en la forma como son redactadas las reglas de origen vigentes en la mayoría de los acuerdos firmados por los países americanos. Esta similitud se presenta prácticamente en todos los acuerdos, sobre todo en los acuerdos firmados posteriormente a la entrada de la ALALC (1960)14 y posteriormente del NAFTA (1994). Con treinta y cinco años de diferencia, ambos acuerdos influyeron en los Para quien no está familiarizado con la lectura de reglas de origen en este anexo se incluyen una explicación más detallada sobre los contenidos y manera en que se redactan las reglas, así como también ejemplos en los cuales se explican las implicancias de las exigencias que la componen. 14La ALADI surge como continuadora de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) creada en 1960. 13
67
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
posteriores acuerdos. Una excepción la constituyen los acuerdos de países latinoamericanos con la Unión Europea, cuyas reglas de origen tiene una diferente forma de definir las exigencias de origen.
La implícita concordancia entre los acuerdos de países americanos surge a partir del orden en que se incluyen i) los criterios de calificación, ii) del lenguaje utilizado e inclusive del iii) sentido o interpretación que le da a ciertas expresiones o palabras que forman parte del texto de la regla. Figura No. 4.1 Aspectos a considerar al interpretar una regla de origen
Fuente: Elaborado por el autor
68
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
La lectura de estas reglas de origen es, en última instancia, una práctica que deben llevar a cabo los usuarios de los regímenes, en determinadas situaciones y que les permite cumplir adecuadamente con ciertas funciones particulares en la producción del bien y en base a ellas estar preparados para demostrar el cumplimiento de la exigencia. Por consiguiente, en esta lectura es necesario determinar adecuadamente su significado para lo cual se requiere que el lector entienda y evalúe activamente las diversas exigencias de su texto. Con respecto al orden en que se redacta una regla, cabe mencionar dos aspectos: La regla de origen tiene dos partes. La primera, como ya se comentó, la constituye la apertura arancelaria para la cual se define la exigencia y la segunda es el texto de la regla en sí misma. La apertura arancelaria puede estar incluida en el texto de la regla o en una columna anexa a la par del texto de la exigencia. Por eso en el texto a veces no se hace mención de la apertura para la cual se aplica la regla. En estos casos la mercancía a la cual aplica la regla se lista al lado en otra columna en la cual, como mínimo, se incluye el número de la apertura arancelaria y en algunos casos también la descripción del producto para el cual se define la regla. La apertura arancelaria puede estar identificada por medio de una subpartida o partida o capitulo. También en algunos casos y con la finalidad de evitar repetir una exigencia similar las aperturas se definen por medio de un rango que agrupa a un conjunto de aperturas consecutivas que tienen la misma exigencia de origen.
69
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
El orden en que se usan los criterios de calificación generalmente es el mismo. Primero se menciona la exigencia de cambio arancelario requerido y después (si existen) se mencionan las excepciones a ese cambio de aperturas arancelarias. En segundo lugar, se hace mención a la exigencia de valor de contenido, la cual además puede incluir específicas referencias a su(s) método(s) de cálculo (ejemplo valor de transacción, costo neto, método de reducción, etc.). En tercer y último término se hace referencia a la exigencia de proceso productivo requerido. Estos criterios pueden estar o no incluidos en la regla de origen. No es obligatorio que una regla contenga exigencias de cada uno de ellos; tampoco existe un contenido mínimo de cantidad de criterios que debe contener; por el contrario, la regla de origen puede basarse en uno sólo de ellos o en varios, inclusive en los tres. Por su parte, otras reglas sí incluyen en su texto la apertura arancelaria a la cual se aplica, como es el caso del ejemplo de la tabla 1. En esta tabla también se distingue con colores cada uno de los distintos criterios. 15 Tabla 1. Lenguaje de su redacción: Ejemplo de texto de una regla de origen Un cambio a la subpartida 3502.11
de
cualquier
subpartida,
excepto
de
la
subpartida 3502.19, siempre
Texto Total de la regla. Con
colores
se
distinguen
sus
distintos
componentes.
Para quien no está familiarizado con la lectura de reglas de origen en este anexo se incluyen una explicación más detallada sobre los contenidos y manera en que se redactan las reglas, así como también ejemplos en los cuales se explican las implicancias de las exigencias que la componen. 15
70
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
que como mínimo tenga un 40% de valor de VCR y que el proceso
productivo
XX
se
realice en un país miembro Un cambio a la subpartida
Acá se identifica el
producto para el
3502.11
continuación se definirá su regla de origen
cual a
Exigencia de cambio de clasificación arancelaria. El mismo implica que se puede usar insumos no
de cualquier subpartida
originarios que no sean de la misma subpartida en la cual se clasifica el bien final. Excepción al cambio de clasificación arancelaria. Las
excepto
de
la
subpartida
3502.19
aperturas identificadas, si bien no están alcanzadas por el cambio arancelario, los productos que ellas contienen no pueden usarse pues están incluidos como una excepción al salto.
siempre
que
como
mínimo
tenga un 40% de valor de VCR y que el proceso productivo XX se realice en un país miembro
Exigencia de valor de contenido regional
Requisito técnico / exigencia de proceso productivo
Fuente: Elaborado por el autor
El orden y las palabras que se emplean conforman implícitamente un lenguaje de redacción de la regla de origen. En realidad, lo que pretende este lenguaje es, con pocas palabras y evitando la reiteración de conceptos, definir de manera más o menos estandarizada las exigencias de origen.
71
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
Cabe señalar que es muy frecuente que resulte confuso cuando por primera vez se lee una regla o inclusive cuando las lecturas se realizan sin conocer el implícito orden y el significado especial que tienen en este contexto algunos conceptos o palabras que se emplean en la redacción de la exigencia. Por eso es muy importante conocer estas características, pues una vez que se adquiere este conocimiento, la inicialmente confusa redacción se supera y la redacción pasa a ser un elemento que facilita a nivel internacional, una común y única interpretación entre todos los operadores involucrados en una operación comercial que deben aplicar una regla de origen. Para lograr este objetivo también existen palabras claves cuyo significado a veces es distinto o presentan un nivel de especificidad diferente a la que podría encontrarse en las acepciones más comunes de un diccionario idiomático o inclusive a veces van más allá de las definiciones contempladas en estos diccionarios. Por eso es clave entender y comprender muy bien estas consideraciones y conceptos a los efectos de lograr interpretar correctamente una regla de origen. Un ejemplo ayudará a interpretar lo que quiere plantearse en este párrafo. Cuando se lee la expresión “un cambio a la subpartida XX de cualquier partida”, si se interpreta literalmente esta expresión cabría la posibilidad de que surgieran las siguientes preguntas: •
¿De qué cambio se está hablando?
•
¿Quién es el sujeto o producto que debe cambiar?
•
¿Qué implicancias tiene respecto a la condición de originario o no originario del producto que realiza el cambio?
•
¿Cuál es el impacto que tiene el hecho de no cumplir este cambio? 72
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
•
¿Dónde se mencionan los insumos no permitidos?
•
¿Qué insumos no originarios habilita usar esta regla?
Módulo 2
Estas son sólo algunas de las interpretaciones que cualquier lector no avezado se preguntaría al leer una regla de origen. Adicionalmente, este listado no es exhaustivo ya que, sin duda, otras interpretaciones o incertidumbres son factibles de plantearse. En los siguientes apartados se explicarán diversos aspectos que deben tenerse presente para lograr interpretar correctamente el alcance y las exigencias de una regla de origen16.
2. Palabras claves para interpretar una regla de origen
Para facilitar la interpretación de las exigencias de origen los negociadores utilizan generalmente una serie de palabras o pequeñas frases que según como se utilicen tienen un significado específico e inclusive más amplio que la interpretación literal que podría hacerse de las mismas. En particular algunas de estas palabras son: “Un cambio a la…”: esta expresión se incluye en algunos regímenes al principio de cada regla y tiene una doble implicación o significado. La primera es a qué APERTURA ARANCELARIA APLICA la regla y la segunda es el punto de llegada del cambio QUE DEBEN REALIZAR LOS INSUMOS o dicho de otra manera es la apertura arancelaria que comprende el producto final. (En el ejemplo subpartida 3502.11 es Ovoalbúmina seca).
Para el lector no familiarizado con la lectura de los anexos de reglas de origen, ver nota de pie de página número 6. 16
73
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
“De cualquier…”: Esta expresión indica el punto de inicio del cambio o salto que deben experimentar en su clasificación arancelaria los insumos no originarios para poder ser incluidos en el producto final para que este sea considerado como originario (En el ejemplo quiere decir que para que los productos de la 350211 sean originarios se puede usar cualquier insumo no originario que esté clasificado en una subpartida diferente. No existe restricción respecto al número o cantidad de insumos no originarios, la única condición que deben cumplir es que estén en subpartida diferente). “Excepto de…”: Con esta expresión se indica que existe una restricción o limitación al uso de los insumos no originarios que cumplen el cambio, ya que por más que hayan cumplido con esta exigencia la regla exceptúa algunos de ellos (en el ejemplo excepto de la subpartida 350219). Estos insumos cumplen el salto definido previamente, pero por medio de esta excepción se los inhabilita para que puedan ser utilizados insumos no originarios. En otras palabras, los insumos de la 350219 deben ser siempre originarios. “Siempre que…”: esta expresión establece una condición por medio de la cual se subordina el cumplimiento de las exigencias de origen del producto final a que se cumplan con la exigencia que se establece inmediatamente después del “siempre que”. Es, de hecho, un conector que vincula exigencias.
74
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
EJEMPLO DE REGLA DE ORIGEN: Un cambio a la partida 37.05 a 37.06 de cualquier otra partida fuera del grupo.
”País miembro…”: Es un sinónimo de país socio o país parte del acuerdo. “Fuera del grupo”: esta expresión se utiliza cuando los productos a los cuales aplica la regla de origen están definidos por medio de un rango. En estas circunstancias, la expresión fuera del grupo quiere decir que la exigencia de cambio debe producirse siempre desde fuera del rango. Esto implica que si hubiera insumos que cumplen con la exigencia de cambio, pero cuya clasificación arancelaria está dentro de las aperturas arancelarias incluidas en el rango, los mismos deben obligatoriamente ser originarios a pesar de cumplir con el cambio establecido. Si la regla está definida para un rango y no existe la expresión fuera del rango, en estos casos sí se puede utilizar insumos no originarios que cumplen el cambio exigido por la regla y que están clasificados dentro del rango. En los hechos la expresión fuera del grupo tiene el mismo impacto o efecto que la expresión Excepto ya que ambas limitan y acotan el cambio arancelario.
75
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
EJEMPLO DE REGLA DE ORIGEN: Un cambio a la partida 28.02 de cualquier otra partida; o no se requiere cambio de clasificación arancelaria a la partida 28.02, cumpliendo con un contenido regional no menor a: a) 50%, cuando se utilice el método de valor de transacción, o b) 40%, cuando se utilice el método de costo neto.
“Reglas alternativas”: En el caso de la existencia de dos o más reglas para un producto, la clave la constituye la preposición ”O” que sirve para dar por terminadas las exigencias de una regla e iniciar inmediatamente después otra forma o exigencia para la que la mercancía pueda cumplir origen. Esto implica que a veces los negociadores incluyen distintas alternativas para cumplir con las exigencias de origen.
Síntesis del Anexo
En síntesis, en este anexo se trataron los aspectos sustantivos que deben tenerse en cuenta al momento de leer e interpretar una regla de origen, haciendo especial énfasis en las redacciones y estructura de las exigencias y los aspectos que el usuario debe conocer sobre sus elementos, sus formas de vincularse y los impactos de sus diversos componentes.
76
ANEXO II
NOMENCLATURA QUE DEBE CONSIGNARSE EN EL CERTIFICADO DE ORIGEN (*) ACUERDO
NOMENCLATURA NEGOCIADA
ACE 2.76 (BR-UR)
NCM 2012
ACE 6 (ARNAL 1993/2002 ME) ACE 14.40 (AR- BR) ACE 18 (MS) ACE 22 (BO-CH) ACE 23 (CH-VE) ACE 24 (CH-CO) ACE 33 (CO-ME) ACE 35 (CH-MS) ACE 36 (BO-MS) ACE 38 (CH-PE) ACE 40 (CU-VE) ACE 41 (CH-ME) ACE 42 (CH-CU) ACE 46 (CU-EC) ACE 47 (BO-CU) ACE 49 (CO-CU)
AR
BO
BR
CH
CO
ME
PA
PY (1) (2)
PE (2)
NCM 2012
NCM 2012
N/D NAL1993
N/D
N. NAC 1993 N. NAC 2012
N.NAC N.NAC
N/D N/D N. NAC 2002
N/D NAL 1996
NAL 1993/1996
NAL 1996
NAL 1996 NAL 1996
NAL 1993
NCM 2012
NAL 1993
N. NAC
NAL 1993/1996
VE
NAL 1993/2002 NAL 2007
NAL1993
UR NCM 2012
NAL 1993/2002 NCM 2012
NAL 1993/199 6
NAL 1996 NAL 1993 N/D
N.NAC
N. NAC 2012
NAL 1996
NAL 2002
N/D
NAL 1993
N/D
NAL 1993 NAL 1993
NAL 2002
N/D N. NAC 2012
N/D
NAL 1996
NAL 1996
EC
N/D
NCM
NAL 2007
CU
N/D N/D
N/D N/D
N/D
N/D
N/D
Fundamentos de las Reglas de Origen Preferenciales
Módulo 2
ANEXO II (continuado) ACUERDO
NOMENCLATURA NEGOCIADA
ACE 50 NAL 1996 (CU-PE) ACE 51 NAL 1996/ N. NAC (CU-ME) 2007 ACE 53 (BRNAL 1996 ME) ACE 55 (AR-BR-UR- NAL 2002 ME) ACE 57 NCM (AR-UR) ACE 58 NAL 1996 (MS-PE) ACE 59 (MS-CO, NAL 1996 EC, VE) ACE 60 N. NAC (ME-UR) ACE 62 NAL 2002 (CU-MS) ACE 63 N. NAC (UR-VE) ACE 64 (PYNAL 1996 VE) ACE 65 (CH–EC)
AR
BO
BR
CO
CU
EC
ME
PA
PY (1) (2)
N/D
UR
VE
NAL 1996
NAL 1996 NAL 2002
PE (2)
NALADISA 1996 NALADISA 1996
N/D
NALADISA 2002
NAL 2002
NAL 2002
N/D NAL 1996
NAL 1996
NAL 1996
NAL 1996
N/D
N/D
N/D
NAL 1996 NAL 1996
N/D
NAL 1996
N. NAC 2002 NAL 2002
NAL 2002
N/D
SA 2012
N/D
N/D
NAL 2002 N/D
N/D NAL 2007 NAL 2003, CAP 50 A 64
NAL 2007
ACE 66 N. NAC (BO-ME) ACE 67 (PEN. NAC ME) ACE 68 NAL 1996 (AR-VE) ACE 69 (BRNAL 1996 VE) ACE 71 N.NAC (CU-PA)
CH
N/D
N/D N. NAC 1996 N. NAC 2007
N/D
SA 2007
NAL 1996
N/D NAL 1996
N/D N/D
N/D
NAL: NALADISA NCM: Nomenclatura Común del MERCOSUR N. NAC: Nomenclatura Nacional N/D: Información no disponible SA: Sistema Armonizado (1) La información indicada no ha sido proporcionada a la Secretaría General en forma oficial (2) En la documentación aduanera además de la Nomenclatura Nacional vigente se consigna la NALADISA negociada en el Acuerdo Información actualizada a mayo de 2016
2
Bibliografía
•
Los regímenes de origen pueden obtenerse en Internet en el sitio del Sector de Integración y Comercio del Banco Interamericano de Desarrollo: “INTradeBID”. Recuperado de: (https://intradebid.org/marco-legal)