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LAS VENTANILLAS ÚNICAS ELECTRÓNICAS COMO HERRAMIENTAS DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO

MÓDULO 5

ESTRATEGIAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE VENTANILLAS ÚNICAS

AUTOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT). COORDINADOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), la Organización Mundial de Aduanas (OMA) (www.wcoomd.org) y la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA) (http://www.sica.int/) AUTOR DEL MÓDULO Salvador Furió Pruñonosa, Director de Logística e Intermodalidad de la Fundación Valenciaport. COORDINACIÓN PEDAGÓGICA Y DE EDICIÓN El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www. indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

Copyright ©2016 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional. Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali

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Índice Índice de Tablas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Índice de Figuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Presentación del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Objetivo general del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Preguntas orientadoras de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 UNIDAD I. PASOS A SEGUIR PARA EL DESARROLLO DE VENTANILLAS ÚNICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Objetivos de Aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 I.1. Las Ventanillas Únicas y los pasos a seguir para su desarrollo . . . . . . . . . . . . . . 8 I.2. Hoja de Ruta para implementar una VU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 I.3. Plan de Acción para la Implementación de una VU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 I.4. Pasos iniciales para la implementación de VU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 I.5. Despliegue del proyecto de implementación de VU pasos a seguir en el despliegue del proyecto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 I.6. Desafíos y lecciones aprendidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 I.7. Seguimiento y medida del impacto. Indicadores de facilitación del comercio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 I.8. Otras metodologías para el desarrollo de proyectos en el ámbito de las Tecnologías de la Información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Síntesis de la Unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 UNIDAD II. LA IMPORTANCIA DE LA VOLUNTAD POLÍTICA EN EL DESARROLLO DE LAS VENTANILLAS ÚNICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Objetivos de Aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

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II.1. Cómo llevar el proyecto de Ventanilla Única a la Agenda Gubernamental. . . . 33 II.2. Cómo mantener el compromiso político . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Síntesis de la Unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 UNIDAD III. EL ESTABLECIMIENTO DE ESTRUCTURAS FORMALES PARA EL DESARROLLO DE VENTANILLAS ÚNICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Objetivos de Aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 III.1. La creación del mandato político . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 III.2. La creación de una organización facultada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 III.3. Estructuras de gobernanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Síntesis de la Unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 UNIDAD IV. LOS ASPECTOS LEGALES A CONSIDERAR EN EL DESARROLLO DE VENTANILLAS ÚNICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Objetivos de Aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

IV.1. Aspectos Legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 IV.2. Establecimientos de acuerdos de intercambio y Memorándums of Understanding (MoUs) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 IV.3. La adopción de los principios de identificación, autenticación y autorización, y el soporte legal para el uso de sistemas de gestión de la identidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Síntesis de la Unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 UNIDAD V. LOS RECURSOS HUMANOS Y LA GESTIÓN DE CAMBIO EN LOS PROCESOS DE IMPLANTACIÓN DE VENTANILLAS ÚNICAS . . . . . . . . . . . 51 Objetivos de Aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 V.1. La Gestión del Cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Síntesis de la Unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

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Índice de Tablas Tabla 2.1. Ejemplo de matriz de responsabilidades

Índice de Figuras Figura 1.1. Pasos para el desarrollo de una VU. Figura 1.2. Plan de Acción para la Implementación de una VU Figura 1.3. Plan de Gestión de Proyecto Figura 1.4. Plan de Gestión de Proyecto (2) Figura 1.5. Mapeo de Procesos Figura No. 1.6. Fases de la metodología SWIF propuesta por UNECE Figura 2.1. Cómo propiciar la iniciativa política de proyectos de VU Figura 2.2. Índice de Desempeño Logístico Figura3.1. Opciones para la involucración del sector privado Figura3.2. Ejemplo de Estructura de gobernanza Figura5.1. Modelo para la gestión del cambio Figura.5.2. Filosofía Kaizen

Glosario ISA: Acuerdo de seguridad de la conexión KAIZEN: Mejora continua LPI: Logistics Performance Index MoU: Memorandum of Understanding OMA: Organización Mundial de Aduanas OMC: Organización Mundial del Comercio PCS: Port Community System (PCS) o Cargo Community System (CCS)

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PPP: Public-Private-Partnership (Colaboración public-privada) SLA: Acuerdo de nivel de servicio SWIF: Single Window Implementation Framework UNECE: Comisión de las Naciones Unidas para Europa UN/CEFACT: .Centro de Facilitación de Comercio y Comercio Electrónico de las Naciones Unidas VU: Ventanilla Única VUCE: Ventanillas Únicas de Comercio Exterior

Presentación del módulo Dada la complejidad de los proyectos de Ventanilla Única, el quinto Módulo del curso tiene como principal objetivo, dotar al participante del curso de un conocimiento general sobre un conjunto de herramientas, metodologías, claves y estrategias a tener en cuenta en los procesos de desarrollo e implementación de Ventanillas Únicas.

La necesidad de una coordinación formal, capacidad de gestión del cambio, la importancia de dotarse del correspondiente soporte legal, el desarrollo de proyectos piloto, la necesaria implementación por pasos y el papel fundamental de la formación, son algunos de los aspectos que se abordarán a lo largo del desarrollo del Módulo. El Módulo se ha estructurado en Cinco Unidades de Aprendizaje: Unidad No.1 Pasos a seguir para el desarrollo de Ventanillas Únicas. Unidad No.2 La importancia de la voluntad Política en el desarrollo de Ventanillas Únicas. Unidad No.3 El establecimiento de estructuras formales para el desarrollo de Ventanillas Únicas. Unidad No.4 Los aspectos legales a considerar en el desarrollo de Ventanillas Únicas. Unidad No.5 Los recursos humanos y la gestión del cambio en los procesos de Implantación de Ventanillas Únicas.

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Objetivo general del módulo Brindar un conocimiento general e integral sobre conceptos, herramientas, metodologías, claves y estrategias a tener en cuenta en los procesos de desarrollo e implementación de Ventanillas Únicas a fin de facilitar la agenda de negocios internacionales del sector público como privado.

Preguntas orientadoras de aprendizaje ¿Cuáles son los pasos a seguir para el desarrollo de Ventanillas Únicas? y ¿En qué consiste la hoja de ruta para implementar una VU? ¿Cómo entender el proceso de despliegue del proyecto de implementación de VU? ¿Qué metodologías existen para el desarrollo de proyectos en el ámbito de las Tecnologías de la Información? ¿Cuáles son los actores clave que intervienen en un proceso de implementación de Ventanilla Única? ¿Cómo entender las estructuras de gobernanza y su relación con el proceso de implementación de las Ventanillas Únicas? ¿De qué manera el área de Recursos Humanos contribuye en los procesos de implementación de Ventanillas Únicas? ¿Cómo gestionar el cambio necesario en los procesos de implementación de Ventanillas Únicas?

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UNIDAD I

PASOS A SEGUIR PARA EL DESARROLLO DE VENTANILLAS ÚNICAS

Objetivos de aprendizaje 8

Identificar el plan de acción y los pasos a seguir en el desarrollo de Ventanillas Únicas para poder disponer de referencias que permitan confeccionar planes y hojas de ruta de cara a nuevos proyectos, a partir de la revisión de estándares y recomendaciones de diferentes organismos. Conocer los componentes que debe integrar un estudio de viabilidad de proyectos de Ventanilla Única para poder aplicarlo a nuevos proyectos, a partir de la presentación detallada de las diferentes partes que integran el mismo. Conocer metodologías utilizadas en el desarrollo de proyectos de Tecnologías de la Información, para que puedan ser aplicadas en proyectos de Ventanilla Única Electrónica a partir de la presentación de estructurada de las mismas.

I.1. Las Ventanillas Únicas y los pasos a seguir para su desarrollo Los procesos de desarrollo de Ventanillas Únicas Electrónicas son largos y complejos, requiriendo la participación y el compromiso de un gran número de actores, tanto público como privado. Para abordar un reto de estas características con éxito, es necesario hacerlo de forma ordenada y sistemática siguiendo una serie de pasos estructurados. Sin embargo, no podemos decir que existan soluciones universales, siendo necesario analizar y abordar cada caso de forma individual y existiendo múltiples aproximaciones y metodologías que pueden ser aplicadas y tomadas como referencia.

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La implementación de estos procesos en cada caso, se verá fuertemente influenciada por las condiciones políticas, sociales, culturales y las tradiciones de cada país. En el Módulo 1 del curso se realizó una introducción a los pasos básicos para la implementación de Ventanillas Únicas, incluidos en la Recomendación Nº 33 (Recommendation and Guidelines on establishing a Single Window to enhance the efficient exchange of information between trade and government).

Implementación Análisis de resultados Desarrollo estudio viabilidad Decisión estudio viabilidad Concepto Inicial Fuente: UN. Recomendación Nº33

Figura 1.1. Pasos para el desarrollo de una VU Esta recomendación, establece unas bases a partir de las cuales se han desarrollado otros trabajos y estudios que profundizan más en el tema como el informe del Banco Interamericano de Desarrollo titulado ‘Electronic Single Window: Coordinated Border Management – Best Practices Studies’ de diciembre de 2010, donde se presenta la propuesta de una serie de pasos para la implementación de proyectos de Ventanilla Única Electrónica. Conviene también señalar que entre las conclusiones del Seminario ‘Modelos y Experiencias de Ventanilla Única Electrónica’ celebrado en Guatemala en marzo de 2011, se incluye la presentación de una Hoja de Ruta y un Plan de Acción para la implementación de una Ventanilla Única, donde se identifican una serie de pasos generales a seguir que pueden ser tomados de referencia:

I.2. Hoja de Ruta para implementar una VU 1. Esencialmente se debe establecer un marco normativo, fijar objetivos, y etapas de implementación. 2. Revisar procedimientos, simplificar trámites. Se debe realizar un análisis de buenas prácticas Estudio de normativas y recursos humanos; económicos, tecnológicos.

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3. Definir el modelo de VU y estrategia de interconexión y vinculación de entidades y sistemas. 4. Crear el equipo de trabajo y entidades del gobierno que participarán. 5. Capacitación continua al sector privado y público. 6. Elección de la tecnología disponible. 7. Definición de los procesos, calendario, objetivos. 8. Análisis de gestión del riesgo. 9. Definición de controversias interinstitucionales y público. 10. Análisis de resultado (seguimiento).

I.3. Plan de Acción para la Implementación de una VU

Fuente: Modelos y Experiencias de Ventanilla Única Electrónica’. Guatemala en marzo de 2011- Adaptación de diseño INDES- 2013

Figura 1.2. Plan de Acción para la Implementación de una VU

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En los apartados siguientes se detallan los pasos para el desarrollo de Ventanillas Únicas propuestos por el estudio del Banco Interamericano de Desarrollo titulado ‘Electronic Single Window: Coordinated Border Management – Best Practices Studies’ de diciembre de 2010, mencionado anteriormente, y basados principalmente en la Guía para la Mejora e Implementación de Procesos de Negocio de Ventanilla Única (Single Window Business Process Improvement Guidelines and Implementation Guide) de 2008 publicada por USAID (United States Agency for International Development) para el Establecimiento de una Ventanilla Única, como complemento a las Recomendaciones Nº 33, 34 y 35 de UN/CEFACT.

I.4. Pasos iniciales para la implementación de VU Los pasos previos al despliegue del proyecto de Ventanilla Única consisten en la formación de un Equipo de Proyecto y el desarrollo del Plan de Gestión de Proyecto y las opciones de implementación. Veamos: El Establecimiento de un Equipo de Proyecto debe contar con los representantes técnicos y ejecutivos necesarios para llevar a cabo la organización e implementación del trabajo necesario para el proyecto. El equipo de Proyecto, tiene la tarea de desarrollar un Plan de Gestión de Proyecto, que debe ser aprobado formalmente por todas las partes. Este plan debe incluir:

Elaboración propia. Adaptación de diseño INDES- 2013

Figura 1.3. Plan de Gestión de Proyecto El Plan de Gestión del Proyecto, ayudará al Equipo de Proyecto en su labor para planificar, ejecutar, monitorizar, evaluar y ajustar la implementación del proyecto. Para la gestión de proyectos existen diferentes metodologías consolidadas, así como varias aplicaciones de software disponibles para dar soporte a este proceso. De forma más detallada el Plan de Gestión del Proyecto debe incluir:

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12 Fuente: Elaboración propia. Adaptación de diseño INDES- 2013

Figura 1.4. Plan de Gestión de Proyecto (2) Especificación de las responsabilidades de gestión y seguimiento del director del proyecto y la línea de autoridad y comunicación entre el mismo, el Equipo de Proyecto y el Comité de Proyecto. (Puede establecerse un Grupo responsable de la Gestión del Proyecto o Comité de Proyecto, compuesto por los líderes de los agentes claves que estarán directamente involucrados en la implementación y utilización de las Ventanillas Únicas. Este Comité de Proyecto debe tener la capacidad de conseguir comprometer los fondos necesarios para el proyecto, tomar decisiones de asignación de recursos y comprometer la participación de sus organizaciones en el proyecto). La definición de una estrategia clara de comunicación regular durante la implementación con los actores involucrados en el proyecto, incluyendo el acuerdo en la identificación de las necesidades de información con cada uno de los grupos, la forma y la frecuencia de la comunicación. La definición y acuerdo de un presupuesto claro, incluyendo la asignación al proyecto de recursos financieros y humanos. La identificación de los riesgos del proyecto (como recortes en el presupuesto, retrasos en las reformas legales requeridas, etc.) y el acuerdo de un plan de res-

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puesta para la gestión de estos riesgos, incluyendo planes de contingencia para los riesgos de nivel alto. El acuerdo en los criterios para medir el éxito del proyecto. El acuerdo de un mecanismo para la revisión y retroalimentación (feedback) del proyecto que permita el seguimiento durante el desarrollo del proyecto y la realización de los cambios o ajustes que puedan ser requeridos. Desarrollo de las opciones de implementación: Especificar los modelos operativos propuestos. Identificar las autoridades gubernamentales y agencias que deben estar involucradas. Sugerir la autoridad gubernamental, agencia u organización privada para liderar el proyecto. Identificar los servicios que deben ser prestados. Analizar los costes y beneficios potenciales. Analizar las posibles vías de financiación. Establecer plazos temporales para la implementación. Previo al Plan de Gestión de Proyecto, puede resultar interesante haber realizado un estudio de viabilidad en el que se determine el objetivo potencial de la Ventanilla Única, el nivel y la naturaleza de la demanda, los posibles escenarios para la implementación (incluyendo las fases de implementación), la naturaleza y el potencial para la implementación de pruebas piloto, el coste de implementación para cada uno de los diferentes escenarios, otros recursos necesarios (humanos, técnicos, etc.), los beneficios potenciales, los riesgos, plazo de implementación y la estrategia para la gestión. Es muy recomendable que este estudio se base en entrevistas cara-a-cara con actores clave del comercio tanto público como privado. El objetivo del estudio de viabilidad es proporcionar a los decisores un mejor entendimiento de las opciones disponibles y sus consecuencias para las distintas autoridades gubernamentales. El estudio debe recomendar qué opción es preferible y viable para el país, la manera en que se debe realizar la implementación (ej. implementación total o por fases), los posibles pasos para una implementación por fases, la naturaleza y alcance de un piloto inicial, el potencial de recaudación (tasas, impuestos, etc.) la identificación de los entregables ‘clave’ para el proyecto y una recomendación del calendario o programa para el desarrollo e implementación. En el caso de Ventanillas Únicas electrónicas (también podría plantearse, aunque con menor potencial para la recepción, almacenamiento y distribución de la información, una Ventanilla Única manual en la que los documento relevantes son entregados en emplazamiento central y redistribuidos a las autoridades y agencias involucradas) cuando se consideren los requisitos técnicos debe respetarse el valor y la inversión en los sistemas existentes heredados.

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Aunque en ocasiones sea necesario reemplazar estos sistemas, un planteamiento práctico para compartir e intercambiar información entre agencias puede ser el establecimiento de portal o plataforma central que se comunique con los diferentes sistemas y centralice la información. Un estudio de viabilidad debe cubrir las siguientes áreas: Necesidades del proyecto y Potencial de una Ventanilla Única Examinar los requisitos, procedimientos y procesos existentes para la entrega de la información y documentos de importación, exportación y tránsito a las autoridades, para: Identificar las autoridades gubernamentales clave y las agencias que pueden estar potencialmente involucradas en el sistema. Determinar hasta donde es posible armonizar y simplificar estos requisitos, procedimientos, flujos de información y documentos. En particular, explorar las posibilidades para asegurar la presentación única de documentos e información. Considerar el potencial de la Ventanilla Única para afrontar asuntos de seguridad en el comercio.

Identificar las necesidades de los usuarios potenciales, especialmente en lo relativo al diseño de servicios eventuales y sus interfaces (físicos o electrónicos) asociados. Considerar las ‘mejores prácticas’ de otras Ventanillas Únicas ya existentes. Esto puede requerir la realización de visitas a otras Ventanillas Únicas en operación. (Algunas fuentes: BID ‘Electronic Single Window: Coordinated Border Management – Best Practices Studies’; WCO Compendium; Recommendation and Guidelines on establishing a Single Window-Annex A). Considerar la necesidad de un acercamiento para conseguir el soporte político requerido para el proyecto. Aspectos Organizativos Examinar el aspecto organizativo general de la Ventanilla Única propuesta para determinar: Qué autoridades y agencias gubernamentales deben estar involucradas en el proyecto. Qué autoridad o agencia gubernamental, u organización privada debe liderar el proyecto de Ventanilla Única (gobierno, propiedad privada bajo contrato con el gobierno o propiedad completamente privada). Si la Ventanilla Única debe ser centralizada o descentralizada. Si debe haber un programa activo o pasivo.

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Si la Ventanilla Única debe incluir un sistema de pago. Si la participación debe ser voluntaria u obligatoria. Si la evaluación del cumplimiento de los perfiles comunes de riesgo debe ser parte del sistema y si deben ser desarrollados y/o compartidos. Quién asume el riesgo si/cuando algo va mal. Recursos Humanos y Formación Revisar y documentar los recursos de personal existentes entre las autoridades y agencias gubernamentales relevantes para el desarrollo del proyecto, su implementación y operación. Considerar los requisitos de formación, el personal adicional y las necesidades de gestión relativos a la implementación de la Ventanilla Única. Legal Revisar los aspectos legales y la legislación relativa a la privacidad y protección de datos asociada con la implementación de una Ventanilla Única, incluyendo la entrega de información por los agentes que intervienen en el comercio, el intercambio de información entre varias autoridades y agencias gubernamentales, y los aspectos relacionados con la firma electrónica. Aspectos técnicos de una Ventanilla Única Revisar los sistemas tecnológicos existentes para la recepción, almacenamiento e intercambio de información. Determinar los requisitos tecnológicos, incluyendo los requerimientos específicos para el desarrollo de sistemas adicionales, interfaces, y el posible desarrollo de sistemas de interfaces. Determinar la capacidad de los sistemas existentes para manejar incrementos en los volúmenes y flujos de datos. Examinar los asuntos relativos a la verificación y autenticación de datos. Información y Documentación Revisar el conjunto de los documentos de comercio existentes actualmente en uso y determinar si requieren de una armonización y/o simplificación de los mismos. Determinar qué datos serán requeridos, como serán enviados y en qué formato: electrónico (EDI, XML, otros) o papel. Determinar quién debe enviar la información o documentos (Importadores/Exportadores, Agentes aduanales, etc.). Determinar cómo debe ser compartida la información entre las autoridades y agencias gubernamentales involucradas y dónde debe ser almacenada.

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Considerar cómo pueden intercambiarse los datos con administraciones en otros países. Considerar cómo pueden utilizarse los datos para análisis de riesgos así como para otros propósitos. Cuantificar los beneficios potenciales de hacer un mejor uso de los datos disponibles en sistemas comerciales y registros para hacer que cumplan con los requisitos del gobierno ayudando a reducir los costes en los que incurren las empresas privadas para la transmisión de información Evaluación de Impacto Examinar el impacto potencial del proyecto en los sistemas existentes, procedimientos, empleo, descripciones de los puestos de trabajo, etc. Considerar los aspectos sociales y culturales que pueden emerger eventualmente con el establecimiento de Ventanillas Únicas. Considerar el potencial de respuesta de grupos u organización que pueden percibir la Ventanilla Única como una amenaza. Considerar el posible impacto de las Ventanillas Únicas en la reducción de la corrupción y en las consecuencias que esto puede tener.

Recomendar una estrategia apropiada de gestión del cambio para el proyecto. Opciones de Implementación Desarrollar opciones de implementación, especificando modelos operacionales propuestos, las autoridades y agencias gubernamentales que estarían involucradas, sugiriendo la autoridad, agencia gubernamental u organización privada líder, los servicios que deben ser ofrecidos, los costes y beneficios potenciales y los calendarios de implementación. Sugerir si debe realizarse un proceso de implementación total o parcial. Analizar los factores que deben considerarse en relación a la disponibilidad de los recursos necesarios para una implementación total (financieros, humanos, técnicos, etc.). Analizar los diferentes niveles de necesidad de las autoridades y agencias gubernamentales y la diferencia de recursos y tiempo requerida por las diferentes agencias para:

Elaboración propia. Adaptación de diseño INDES- 2013

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Modelo de Negocio Desarrollar un caso de estudio (business case) para el establecimiento de una Ventanilla Única en cada uno de los escenarios propuestos, incluyendo y estimando los costes iniciales y operativos, los beneficios, la sostenibilidad, los mecanismos posibles para el cobro y las fuentes de financiación del proyecto. Determinar los recursos requeridos para el proyecto (desde la investigación hasta la implementación). Evaluar los recursos que serían requeridos por parte de las autoridades y agencias gubernamentales para el desarrollo de todo el proyecto, y los tiempos requeridos para el desarrollo de este plan y la implantación del proyecto. Examinar el potencial de un enfoque de colaboración público-privada (PPP) para la implementación del proyecto. Identificar los riesgos clave que a los que el proyecto de Ventanilla Única debe hacer frente. En particular a los aspectos operacionales, legales y de infraestructuras que podrían hacer muy difícil desarrollar la solución a un coste razonable y con un nivel de servicio adecuado. Promoción y Comunicación Recomendar una estrategia de promoción y comunicación para el desarrollo y operación de la Ventanilla Única.

I.5. Despliegue del proyecto de implementación de VU pasos a seguir en el despliegue del proyecto Paso 1: Centrarse en los Procesos de Negocio y no en la Función. Es necesario identificar las funciones fronterizas que son esenciales cumplir con las responsabilidades de las agencias. Una vez identificadas, la atención debe pasar a los procesos requeridos para desarrollar estas funciones, porque estos son los medios mediante los que las organizaciones interactúan con otras agencias y organizaciones. Paso 2: Desarrollar un Perfil de Procesos. En ocasiones, muchos de los procesos de las organizaciones no están documentados, lo que dificulta la identificación de oportunidades de mejora. En la medida de lo posible se debe utilizar alguna de las prácticas aceptadas para la mejora continua de procesos. En la documentación de los procesos las agencias deben utilizar el principio de Pareto también conocido como la regla 80/20. La aplicación de esta regla resulta obvia cuando se aplica a iniciativas de mejora porque: El 20% de los procesos utiliza el 80% de los recursos. El 80% de los resultados son generados por el 20% de las actividades. El 20% de los problemas representa el 80% de las oportunidades de mejora.

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Paso 3: Mapeo de Procesos. ¿Están los procesos bien diseñados o han evolucionado? En muchas agencias de la administración, los procesos de negocio fueron diseñados hace años. La mayoría de los funcionarios siguen los procesos que les fueron enseñados y generalmente con el paso del tiempo, nadie se ha parado a revisar cómo se hacen las cosas y por qué. Como resultado, muchos de los empleados nunca han visto una representación visual de su trabajo y no conocen que se hace antes y después de su trabajo y actividades, con lo que no tienen una visión completa de dónde y cómo encaja su actividad en el conjunto. Un mapa de procesos es una imagen visual de la forma en la que se realiza el trabajo, mostrando:

Elaboración propia. Adaptación de diseño INDES- 2013

Figura 1.5. No Mapeo de Procesos

Paso 4. Medida de los Procesos. La medida de los procesos permite a las agencias determinar los niveles de desempeño y establecer objetivos de mejora cuantificables. Hay por lo menos siete medidas cuantitativas que pueden ser utilizadas para determinar la efectividad de la mayoría de los procesos de negocio: Coste: Coste total de cada una de las actividades en un proceso. Coste unitario de los resultados o salidas: El coste cros-funcional de producir resultados (salidas) tangibles. Rendimiento de primera pasada: Porcentaje de las transacciones que pasan por el proceso sin necesidad de ser reprocesadas, revisadas o rechazadas. Coste de reproceso: El coste de arreglar o gestionar un resultado erróneo (revisión, reproceso, rechazo). El tiempo de ciclo de proceso: El tiempo requerido para realizar el proceso (minutos, días, semanas o meses). El tiempo de ciclo real o teórico: El tiempo requerido por el proceso si no se producen esperas o reprocesos. Handoffs: El número de manos por las que pasa un proceso y las actividades realizadas en cada una (Ej. El número de firmas requeridas en cada documento). Paso 5. Estudio de otros Procesos Administrativos. Ideas o procesos probados en otras agencias de la administración pueden proporcionar información válida, ayudar a ahorrar tiempos y prevenir de posibles errores. Examinar casos de estudio y mejores prácticas.

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Paso 6. Rediseño de procesos. Utilizando la información recogida en los cinco pasos anteriores, el equipo de proyecto puede ahora mapear los nuevos procesos, eliminando redundancias y duplicidades en las actividades. Paso 7. Balancear Procesos y Tecnologías. En muchas organizaciones los sistemas de información están fuertemente unidos a la forma en la que se realiza el trabajo, pero la tecnología debe ser vista como una herramienta y no como un mecanismo para el cambio en sí misma. Es necesario darse cuenta de que la automatización de un proceso manual no hará necesariamente que la administración entre agencias sea más productiva, y la automatización de un proceso inefectivo simplemente permitirá conseguir malos resultados de forma más rápida. El equipo de proyecto debe asegurar que en la mejora de procesos y la implementación tecnológica, la revisión de los procesos debe ser previa de manera que las recomendaciones tecnológicas puedan basarse en los resultados de esta revisión. Paso 8. Gestionar el Proceso de Cambio. El equipo de proyecto debe gestionar el cambio a través de una identificación y valoración previa de los riesgos asociados. Hay muchos efectos posibles derivados del cambio y el equipo de proyecto debe concentrarse en aquellos que son:

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Paso 9. Preparación de Empleados y Clientes al Cambio. La mayoría de los empleados rechazan el cambio por el miedo a lo que pueda venir, más que por elementos positivos que los aten a los procedimientos actuales. El rol de aquellos que lideran el cambio es difícil y poco agradecido. No suele haber disponible formación específica para abordar estos procesos y hay pocos modelos o guías que puedan tomarse de referencia. Idealmente, debe proporcionarse un Programa formal de Gestión del Cambio que siga un proceso de tres etapas dirigido a conseguir la aceptación de una iniciativa de cambio:

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Paso 10. Proceso de Mejora Continua. La reingeniería de procesos de negocio consume mucho tiempo y costes. Aunque el cambio es en algunas ocasiones obligado, la implementación de una cultura de mejora continua garantiza que las pequeñas mejoras se realizan de forma continua siendo menos frecuente, por tanto, la introducción de grandes cambios. Para la implantación de esta filosofía, las tareas de trabajo de todos los empleados deben incluir:

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Paso 11. Identificar Opciones de Financiación. Existen múltiples modelos para financiar una Ventanilla Única Electrónica: Autofinanciación, subvenciones y préstamos de bancos de desarrollo (ej. BID), tarifa por servicio, y combinaciones entre éstas. Paso 12. Identificar las Especificaciones Tecnológicas. El equipo de proyecto debe crear especificaciones detalladas, determinar los recursos disponibles y definir el alcance. Paso 13. Entrevistar y/o atraer a Proveedores Tecnológicos. Los vendedores desean presentar y discutir sus sistemas y productos en detalle. Se debe sacar ventaja de este servicio y solicitar a diferentes proveedores que realicen un análisis de necesidades basado en las especificaciones facilitadas. Paso 14. Adquirir Tecnología. Definir las especificaciones de forma clara. Considerar los plazos de entrega. Resistirse al deseo de adquirir más funcionalidades de las que realmente se necesitan para los nuevos procesos de negocio.

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Paso 15. Desarrollar un Calendario de Implementación y despliegue en un caso piloto (por ejemplo en un puerto). En colaboración con el proveedor de tecnología desarrollar un calendario para el desarrollo y la implementación del sistema.

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Paso 16. Despliegue en varias etapas en otras estaciones o pasos fronterizos conforme las agencias gubernamentales y el resto de actores involucrados van desarrollando las capacidades.

I.6. Desafíos y lecciones aprendidas1 Tal y como se ha señalado al principio, construir una VUCE es un proyecto costoso y de gran complejidad, que puede extenderse durante varios años. Las VU avanzadas son proyectos que nunca dejan de evolucionar y están siempre en estado de modificación y desarrollo continuo. Tal y como hemos visto, aunque existen recomendaciones y estructuras para el diseño e implementación de una VUCE, es necesario modificar y adaptar las mismas dependiendo de las prioridades, la disposición, las condiciones particulares y los recursos disponibles en cada país. Dada la complejidad del proceso para crear una VUCE, es conveniente tener en cuenta las siguientes lecciones aprendidas a partir de las experiencias en múltiples países alrededor del mundo: La importancia de contar con una visión estratégica desde el inicio Durante la etapa de planeación es importante identificar los beneficios de la VUCE y designar la agencia o institución encargada del proyecto. En segundo lugar, es necesario contar desde el inicio con una visión estratégica y objetivos claros que sean comunes y compartidos. En tercer lugar es necesario tener un diagnóstico claro sobre Las Ventanillas Únicas de Comercio exterior como instrumento de facilitación comercial. La experiencia de América Latina y el Caribe (Banco Interamericano de Desarrollo) 1

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el estado de los procesos y sistemas en las distintas agencias que se espera participen en la ventanilla única. La necesidad de un buen diseño y una adecuada preparación Durante la etapa de diseño se debe abordar el mapeo de procesos, la estandarización o armonización de datos y la arquitectura tecnológica. Es importante subrayar que la construcción de una VUCE no debe verse como un proyecto de tecnología. La experiencia sugiere que aquellos países que han comprendido esto han logrado tener mayor éxito. Uno de los procesos más complejos en torno al establecimiento de una VUCE es el de simplificación, armonización o estandarización. Con una gran cantidad y diversidad de agencias públicas y/o privadas interviniendo en la cadena de procesos y trámites de comercio exterior, cada una con información, sistemas, códigos y lenguajes específicos y distintos. La recomendación general es tratar de converger siempre que sea posible a estándares internacionales. Durante la etapa de preparación se deben tener en cuenta y definir los aspectos normativos incluyendo una adecuada evaluación del marco regulatorio existente y evaluación de las brechas existentes que será necesario ajustar, siendo necesario tener claridad sobre el status júridico de la VUCE y las reglas que gobernarán el día a día de la VUCE. Junto al análisis del marco regulatorio, es necesario considerar otros dos aspectos fundamentales: la obligatoriedad o no en el uso de la VUCE; la gratuidad o no de la VUCE. En todo este proceso es importante la involucración y participación del sector privado que debe identificar las barreras y las mejores prácticas, en forma de recomendaciones que puedan impulsar la competitividad en ciertas industrias. Implementación de una VUCE Dado el alcance y cobertura que puede llegar a tener una VUCE, es recomendable prever y planificar una puesta en marcha por etapas, priorizando cuáles son las agencias y trámites que ingresarán primero y en qué etapas de la puesta en marcha de la VUCE. Dada la limitación también en recursos, es conveniente asignar recursos a las actividades, incluyendo construcción de sistemas de información y adquisición de tecnología, que generan el mayor impacto. La evaluación de la preparación de cada agencia par integrarse a la VUCE ayuda a determinar la cronología de cada dub-sistema de la VUCE y facilita su integración a los sistemas de información existentes. Factores de éxito Mandato al más alto nivel Institucionalidad (clara estructura gerencial) Apoyo y periódico seguimiento y adecuada coordinación inter-institucional.

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Proyecto modular que reduzca el riesgo y la resistencia al cambio en las agencias participantes. Adopción de estándares internacionales. La implementación de una VUCE electrónica eficiente sin una aduana ágil y avanzada (o viceversa) podría menoscabar los esfuerzos realizados. Plan de capacitación para lograr un cambio sostenible en las prácticas de las agencias gubernamentales. Diseminación de beneficios. Cumplimiento y seguimiento periódico y gerencial con los compromisos y cronogramas planteados. Adecuada gestión de los procesos de licitación y recursos financieros Identificación de actores claves (tanto a nivel público como privado). Participación y diálogo activo con el sector privado

I.7. Seguimiento y medida del impacto. Indicadores de facilitación del comercio 24 El seguimiento de los proyectos de ventanilla única y el establecimiento de indicadores que faciliten el mismo durante todas las etapas es siempre recomendable para obtener el feed-back necesario y realizar los cambios ajustes requeridos en un proceso de mejora continua. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) ha creado unos indicadores de facilitación del comercio (TFIs Trade Facilitation Indicators) que pueden ser utilizados como herramienta de medida y seguimiento para proyectos de VUCE. Los TFIs pueden ayudar a identificar y priorizar áreas de acción, evaluar el impacto potencial de los cambios o reformas, definir mejor los objetivos de la asistencia técnica y la formación requerida, visualizar el estado de implementación. La Red VUCE (Red Interamericana de Ventanillas Únicas) está trabajando en la extensión de los TFIs para cubrir los aspectos específicos de las VU recogiendp cinco indicadores compuestos cada uno de cinco a seis variables que son medidos en una escala de 0 a 2. Estos indicadores son: A. Aspectos institucionales B. Contenido de datos y estructura C. Marco legal

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D. Arquitectura tecnológica E. Interoperabilidad internacional Los TFIs permiten a las VU identificar las áreas donde ejercen un mayor impacto, visualizar el estado de las VU alrededor del mundo y realizar benchmarking, y mostrar el progreso de un determinado país en áreas específicas de las VU.

25 Las variables para el cálculo de dichos indicadores están todavía siendo discutidos por la Red VUCE, siendo una primera propuesta la siguiente: Apectos institucionales Número de agencias involucradas en import/export/tránsito incluidas en la VU Integración del proceso de levante en la VU Número de declaraciones, permisos, certificados, etc., tramitados por la VU Integración actores privados (agentes de aduanas, transitarios, agentes marítimos) Provisiones para la financiación de la VU Provisión de mecanismos en la VU para la coordinación de controles e inspecciones de diferentes agencias Posibilidad de notificaciones de las autoridades a través de la VU Contenido de datos y estructura Simplificación del requerimiento de datos de las agencias

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Nivel de implementación de los estándares internacionales en el requerimiento de datos No redundancia de datos en la VU Nivel de aceptación de copias de documentos Alineación de los requerimientos y estructura de datos con entidades no participantes en la VU (interiores y de terceros países) Marco Legal Existencia de barreras legales para compartir información y para la delegación de control entre agencias Implantación de un sistema de firma digital Existencia de regulación en intercambio electrónico de datos Existencia de procedimientos para el archivo electrónico y sistemas de auditoría Existencia de regulación sobre la confidencialidad y la protección de datos Existencia de responsabilidades por la calidad de la información en la VU

Existencia de mecanismos de resolución de conflictos en el uso de la VU Arquitectura tecnológica Adecuación de los mecanismos de identificación y autentificación en la VU Adecuación de los mecanismos de seguridad e encriptación en la VU Adecuación de los mecanismos para asegurar la precisión e integridad de los datos en la VU Entorno de uso amigable de la VU Capacidad de los sistemas de las agencias involucradas para el intercambio electrónico de datos Capacidad de la VU para manejar el volumen y las tecnologías de los próximos años Interoperabilidad Internacional Nivel de alineación de los procedimientos y formalidades con los países vecinos Nivel de alineación de los requerimientos de información en la VU con los de los países socios Capacidad de la VU para el intercambio electrónico de datos con terceros países

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Existencia de mecanismos para garantizar la seguridad en la transmisión de datos con terceros países Influencia del marco legal en el intercambio de información con países socios Existencia de marco legal que afecte a la interconexión de VUs Existencia de un marco que garantice la financiación de soluciones de interoperabilidad entre VUs conectadas Existencia de mecanismos para monitorizar y mantener alineados los requerimientos documentales, arquitectura e interoperabilidad técnica entre VUs conectadas

I.8. Otras metodologías para el desarrollo de proyectos en el ámbito de las Tecnologías de la Información Existen múltiples metodologías para el desarrollo de proyectos en el ámbito de las tecnologías de la información. En ellas podemos encontrar muchos puntos comunes a los revisados en los apartados previos del módulo. La Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (UNECE) en colaboración con la academia y en el marco del proyecto de investigación ITADE, desarrollo un Marco para la Implementación de Ventanillas Únicas (SWIF – Single Windows Implementation Framework) que recoge una metodología detallada que podría ser también aplicada o tomada como referencia en proyectos de Ventanillas Únicas. SWIF combina los últimos estándares y mejores prácticas para el diseño de arquitecturas de empresa eficientes para sistemas colaborativos inter-agencias de gran escala, partiendo del conocimiento y lecciones aprendidas en experiencias de implementación. En la siguiente figura se representan las fases de la metodología SWIF propuesta por UNECE.

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Preliminar

A. Arquitectura Vision H. Arquitectura de Gestión del Cambio

g. Implementación Gobernanza

B. Arquitectura de Negocio

Gestión de Requerimientos

F. Plan de Migración

C. Arquitectura de Sistemas

D. Arquitectura Tecnológica E Oportunidades y Soluciones

Figura 1.6. Fases de la metodología SWIF propuesta por UNECE Los objetivos principales de cada una de las fases de la metodología SWIF son: 0. Estudio preliminar Identificar la racionalidad para la implementación de la Ventanilla Única. Justificar la implementación. A. Visión de la arquitectura Creación de una visión conjunta, estrategia, objetivos y metas. Establecer el entorno necesario para la coordinación y colaboración de todos los agentes implicados en el proyecto. Asegurar que la mayor parte de los agentes implicados están comprometidos con el proyecto.

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Desarrollo del Plan Maestro. B. Arquitectura de negocio Análisis de los procesos existentes. Identificación de cuellos de botella. Rediseño y simplificación de procesos. C. Arquitectura del sistema de información Arquitectura de los datos. Simplificación, armonización y estandarización de los datos de los procesos. Desarrollo de modelo de datos. Desarrollo de estructuras electrónicas de mensajes. Aplicación de la arquitectura. Definición de las aplicaciones necesarias para procesar los datos y dar soporte a los procesos. Estimación de los recursos necesarios para la implementación, desarrollo y operación del Sistema de Información. Definición de la arquitectura legislativa Creación del entorno legal necesario para la operación del Sistema. D. Arquitectura tecnológica Diseño del software y el hardware necesario para el sistema. E. Oportunidades y Soluciones Plan de recursos para la implementación, desarrollo y operación del Sistema. F. Plan de migración Preparación de la implementación: asegurar que la gestión y la implementación de los sub-sistemas individuales estarán coordinados. G. Gobernanza en la implementación Establecimiento de una estrategia para la monitorización de la implementación, desarrollo y operación de los sub-sistemas de manera que cada uno cumpla con las especificaciones definidas, planificación, políticas y recomendaciones. H. Arquitectura para la Gestión del Cambio Identificación de aquellas áreas donde se van a introducir cambios de manera que se asegure:

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La maximización del valor de los procesos por la implementación del sistema. Alineación de la implementación con las tecnologías emergentes y los requisitos comerciales. Además de esta metodología, todas las organizaciones implicadas en este tipo de proyectos deberán tener en cuenta que será necesario desarrollar un plan específico para la gestión del cambio.

En el informe Single Windows Implementation Framework de las Naciones Unidas (2011) se presenta con gran nivel de detalle la metodología propuesta y se especifican las actividades a desarrollar en cada una de las fases (http://www.unece.org)

SÍNTESIS DE LA UNIDAD

Los procesos de desarrollo de Ventanillas Únicas Electrónicas son largos y complejos, requiriendo la participación y el compromiso de un gran número de actores tanto público como privados. Para abordar un reto de estas características con éxito, es necesario hacerlo de forma ordenada y sistemática siguiendo una serie de pasos estructurados. En la Unidad de éste Módulo se ha presentado una estructura general de pasos a seguir en el inicio y despliegue de un proyecto de Ventanilla Única Electrónica, que puede ser tomada como referencia. El equipo de proyecto, plan de gestión, estudio de viabilidad, el enfoque por procesos, la gestión del cambio, las especificaciones tecnológicas o el desarrollo de casos piloto son algunos de los aspectos clave a tener en cuenta en el inicio y despliegue de un proyecto de Ventanilla Única. Además de la metodología específica para el caso de proyectos de Ventanilla Única, en esta Unidad se ha incluido también referencias a otras metodologías aplicables para el desarrollo de proyectos de Tecnologías de la Información.

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UNIDAD II

LA IMPORTANCIA DE LA VOLUNTAD POLÍTICA EN EL DESARROLLO DE LAS VENTANILLAS ÚNICAS

Objetivos de aprendizaje Identificar actores clave y condiciones necesarias para la implementación de un sistema de Ventanilla Única, para que sean tenidos en cuenta en futuros proyectos, a partir del análisis basado en recomendaciones, experiencias y buenas prácticas. Conocer la importancia del compromiso de los Gobiernos y las principales dificultades que deben ser vencidas, para ser capaces de definir estrategias que garanticen este compromiso en futuros proyectos, a partir del análisis basado en recomendaciones, experiencias y buenas prácticas.

Introducción No decimos nada nuevo cuando afirmamos que los proyectos de desarrollo de un Entorno de Ventanilla Única en los países, es una labor muy compleja. El compromiso de los Gobiernos (voluntad política de alto nivel) es un aspecto clave, uno de los pilares fundamentales, para el éxito de estos proyectos y la complejidad empieza en la dificultad de los propios gobiernos para establecer una estructura y cultura organizativa adecuada. Aunque parezca natural que los gobiernos impulsen y den soporte al desarrollo de proyectos, como el del desarrollo de un Entorno de Ventanilla Única, que contribuyan a la facilitación del comercio y a la configuración de sistemas de gestión transfronteriza con procesos rápidos, fiables y eficientes, la realidad es que la con-

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figuración de estructuras organizativas comprometidas con este objetivo, resulta una tarea difícil para la mayoría de los líderes políticos. Se trata de una tarea que requiere de un empuje político en diferentes áreas del gobierno, así como del compromiso de otros agentes y actores involucrados. Además se trata de procesos largos en el tiempo que requieren de gran persistencia, siendo necesario establecer las adecuadas políticas, mecanismos y dinámicas que garanticen el empuje y el compromiso de todas las partes. El compromiso de los Gobiernos (voluntad política de alto nivel) es un aspecto clave, uno de los pilares fundamentales, para el éxito… En general los gobiernos se encuentran con las siguientes barreras: La involucración de diferentes Ministerios, departamentos y agencias (Las actuaciones interdepartamentales son siempre complejas). Los desafíos en el liderazgo del proyecto. Los diferentes departamentos y agencias tienen habitualmente miedo a perder sus tradicionales áreas de responsabilidad. Generalmente los sistemas establecidos incentivan a las agencias a proteger sus competencias y no incentivan lo suficiente a compartir y coordinarse con las demás áreas.

Los vínculos con los programas y proyectos existentes de los diferentes departamentos y agencias. El programa de Ventanilla Única debe establecerse en el marco de un programa general de modernización de las aduanas, mejora de las infraestructuras, desarrollo de los recursos humanos, gestión de la integridad y desarrollo de la regulación del comercio. Cuando se propone un proyecto de Ventanilla Única es necesario revisar los programas de los diferentes departamentos y agencias involucradas, los directores sienten por lo general la presión de tener que explicar y defender la razón de ser de los mismos, y los programas deben ser adaptados al nuevo concepto de Ventanilla Única lo que tiene implicaciones en las correspondientes asignaciones presupuestarias. Largos periodos de gestación. Los programas de Ventanilla Única son complejos y consumen mucho tiempo. Actividades relacionadas como el desarrollo o mejora de las infraestructuras transfronterizas, la realización de cambios legislativos o el análisis y armonización de procesos de negocio, son todo actividades que requieren de largos procesos colaborativos y consultivos. Además, los proyectos de Ventanilla Única requieren por lo general de presupuestos importantes que requieren de elaborados procesos de seguimiento y control. Los diferentes aspectos señalados anteriormente invitan en muchas ocasiones a los responsables de los diferentes departamentos y agencias reguladoras a encontrar razones para dedicarse a otros problemas más acuciantes, antes de decidirse a afrontar el reto de un proyecto de Ventanilla Única con todas sus implicaciones. Estos son los principales problemas desde el punto de vista político y es necesario crear las condiciones adecuadas, para dar soporte al proyecto mediante un modelo de gobernanza capaz de comprometer a todas las partes involucradas y la creación de estructuras y rutinas políticas adecuadas.

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II.1. Cómo llevar el proyecto de Ventanilla Única a la Agenda Gubernamental Cada vez más Autoridades Aduaneras por todo el mundo, deben afrontar proyectos de Ventanilla Única movilizadas por las demandas crecientes del sector público y privado para mejorar la eficiencia y facilitación del comercio. Resulta por tanto necesario, entender por qué y cómo la iniciativa para la creación de un Entorno de Ventanilla Única entra en las Agendas de los Gobiernos. Los expertos sugieren que para propiciar iniciativas políticas es necesario, en la mayoría de casos, la convergencia de tres corrientes diferentes. Veamos:

33 Fuente: Elaboración propia

Figura 2.1. Cómo propiciar la iniciativa política de proyectos de VU Problemas: Identificación y reconocimiento de una serie de problemas que emergen bien como resultado de la publicación de determinados indicadores, a través del análisis en diferentes tipos de evento (foros, jornadas, seminarios, etc.) o bien a través de las informaciones que emite el sector privado desde el terreno con una aproximación de abajo a arriba (bottom-up) utilizando canales formales e informales. En el caso concreto que afecta a los proyectos de Ventanilla Única existen numerosos eventos en el área de la facilitación del comercio con la participación de organismos nacionales e internacionales que subrayan los cuellos de botella y las barreras al desarrollo ágil y sin complicaciones del comercio. Al mismo tiempo son publicados un gran número de indicadores macroeconómicos por diferentes organizaciones internacionales en los que se destacan los principales problemas de los países. Como ejemplo, de algunos de los informes que publican este tipo de indicadores se puede señalar: El informe ‘Doing Business’ (http://espanol.doingbusiness.org) publicado anualmente por el Grupo del Banco Mundial con una apartado específico titulado ‘Trading across borders’. El informe ‘Global Competitiveness’ publicado por el Foro Económico Mundial que presenta un índice global de competitividad definido independiente de factores que incluyen barreras de comercio.

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El ‘Logistics Performance Index’ o índice de desempeño logístico publicado por el Banco Mundial y que ayuda a los países a identificar las oportunidades y retos a afrontar para mejorar su desempeño logístico. Finalmente, también se realizan diferentes tipos de trabajos de campo a través de procesos de consulta formales e informales con el sector privado, que permiten la identificación de problemas de primera mano. En ocasiones, puede tratarse esfuerzos sistematizados como estudios del tiempo de levante que permitan disponer de indicadores del tiempo requerido por las diferentes agencias involucradas en el comercio exterior y control transfronterizo. Todos estos estudios e indicadores, sirven para poner la atención en determinados problemas, hacerlos públicos y atraer la atención de los medios. De esta forma, se genera presión sobre las autoridades involucradas, que deben dar explicación a los problemas y los bajos niveles de eficiencia asociados a los mismos. Conviene tomar en cuenta que…

El Índice de Desempeño Logístico (LPI) consiste en una serie de medidas cuantitativas y cualitativas que ayudan a definir los perfiles del desempeño logístico de los países. El índice de desempeño logístico, mide el desempeño de la cadena de suministro en el comercio internacional y ofrece la posibilidad de establecer un punto de referencia de las necesidades logísticas de los países, aportando información a las autoridades nacionales responsables de la elaboración de políticas y a las entidades de desarrollo que traten de hallar soluciones a problemas que afecten a la capacidad del país de conectarse con mercados mundiales y promover el crecimiento económico. El LPI mide el desempeño de la cadena de suministro en un país y ofrece dos perspectivas diferentes: La internacional y la doméstica. El LPI Internacional (disponible para 155 países) proporciona una evaluación cualitativa de un país por sus socios comerciales y los profesionales logísticos, trabajando fuera del país. La evaluación se realiza en seis áreas principales: Eficiencia de las Aduanas y el proceso de despacho. Calidad de las Infraestructuras de Transporte y Logística. La facilidad para organizar envíos competitivos en precio. Calidad y competencia de los servicios logísticos. Posibilidad de trazabilidad de los envíos (tracking and tracing). Puntualidad de los envíos. El LPI doméstico (disponible para cerca de 130 países) proporciona una evaluación cuantitativa y cualitativa de un país por los profesionales logísticos trabajando dentro del país. Esta evaluación incluye información más detallada del entorno logístico, de los procesos logísticos clave, de las instituciones e información de desempeños, costes y tiempos.

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1 <= LPI <= 2.48

2.48 <= LPI <= 2.75

2.75 <= LPI <= 3.23

3.23 <= LPI <= 5

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No data

Fuente: Banco Mundial

Figura 2.2. Índice de Desempeño Logístico Políticas: Los gobiernos establecen programas políticos y los diferentes departamentos de los gobiernos, tienen la tarea de formular y proponer distintas políticas alternativas en sus áreas. Las ideas para la definición de estas propuestas también se generan en centros externos de investigación y generación de opinión. Las políticas más relevantes en los procesos de Ventanilla Única son aquellas desarrolladas en torno a la política general de Modernización de las Aduanas. Pero hay otras políticas, que no se encuentran bajo el control de la Dirección General de Aduanas, que también están directamente relacionadas con las Ventanillas Únicas como: Las políticas comerciales incluyen en muchas ocasiones actuaciones para la facilitación del comercio siendo éste uno de los objetivos de los Ministerios de Comercio. Las Ventanillas Únicas son herramientas que permiten la facilitación del comercio pudiendo ser consideradas, por tanto, como un asunto de Comercio. Las políticas de planificación logística e industrialización. La planificación de corredores de transporte y de la red de infraestructuras de transporte y logísticas (lineales y nodales) dependerá tanto de la demanda como de la eficiencia de las operaciones. La implantación de un entorno de Ventanilla Única, en combinación con otras tecnologías y actuaciones, debe contribuir a la mejora de la eficiencia de las operaciones en nodos logísticos como puertos y pasos transfronterizos, afectando al diseño de la red. Las políticas de recursos humanos y reforma de los servicios públicos: La racionalización del tamaño de los servicios públicos y reestructuración de la estructura funcionarial y disminución del gasto público asociado, es uno de los objetivos

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actuales en muchas economías y gobiernos que desarrollan políticas a medio y largo plazo para su consecución. Estas reestructuraciones que implican fusiones y reasignación de funciones y negocios entre las diferentes unidades organizativas, pueden ser una oportunidad para introducir proyectos de Ventanilla Única, que implican a diferentes departamentos y agencias. Las políticas de gobernanza electrónica (e-Governance): La gobernanza electrónica, tiene que ver tanto con los servicios prestados por los gobiernos como con la definición de estándares que aseguren la interoperabilidad y el desarrollo de una infraestructura común, que optimice los recursos de la Administración. Las Ventanillas Únicas son, sin duda, una de las áreas donde los responsables de las políticas de gobernanza electrónica tienen un papel que jugar. Política: La tercera corriente, tiene que ver con la formulación de agenda de gobierno real y con la toma de decisiones. Por un lado, los asuntos económicos y de regulación industrial han estado siempre en las agendas de los gobiernos. Por otro lado, el crecimiento en la variedad y en volúmenes del comercio ha convertido la regulación transfronteriza y la seguridad de las cadenas de suministro en tareas muy complejas. De esta forma, no parece difícil que los líderes políticos puedan poner en la Agenda la creación de un entorno de Ventanilla Única con el objetivo de abordar de manera más eficiente esta complejidad.

Sin embargo, el carácter horizontal de los proyectos de Ventanilla Única y su implicación en diferentes departamentos y agencias que deben actuar de forma coordinada hace que sea necesario establecer mecanismos de negociación y la búsqueda de situaciones donde todos ganen con los cambios realizados aunque estos impliquen cambios de responsabilidades y recursos. La comprensión y el reconocimiento por los líderes políticos de ese carácter horizontal y de la distribución de tareas y responsabilidades es parte de la solución al problema. En ocasiones puede resultar útil para el análisis la construcción de una matriz como la que se presenta a continuación en el que se identifique el rol (ejecutor, responsable, consultado, etc.) de los diferentes departamentos o agencias en las diferentes dimensiones o áreas de liderazgo de los proyectos de Ventanilla Única (políticas, proyecto, técnica, operacional relativa a procesos de negocio, operacional relativa a las tecnologías de la información).

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Tabla 2.1. Ejemplo de matriz de responsabilidades

Área de liderazgo

Rol estratégico en el Entorno de Ventanillas Únicas Aduanas

Mº Comercio

Mº Transporte

Políticas

Ejecuta

responde

Ejecuta

Proyecto

Ejecuta

responde

es consultado

Técnica

Responde

ejecuta

no implicado

Operacional – negocios

Responde

es consultado

Ejecuta

Operacional tecnologías

es consultado

Responde

es consultado

Otros…

Impacto del cambio Mecanismos de coordinación

Fuente: WCO

La complejidad de los proyectos de Ventanilla Única y la necesidad de actuación conjunta de las diferentes áreas involucradas, no debe asustar y desmotivar a la clase política a afrontar el reto. Bien al contrario, las ineficiencias en el comercio y la gestión transfronteriza son las que pueden atraer las críticas, especialmente cuando se detecta falta de transparencia y la actuación individual y descoordinada de las diferentes agencias.

II.2. Cómo mantener el compromiso político Una vez conseguida la decisión política de los gobiernos de establecer un Entorno de Ventanilla Única y como consecuencia del tiempo que puede transcurrir desde que se toma esta decisión hasta la identificación e implementación del proyecto de Ventanilla Única, es necesario mantener vivo el impulso dado desde el gobierno en el momento de la decisión. Durante este periodo es importante conseguir el apoyo de todos los actores involucrados y mantener el apoyo de los líderes políticos para ello pueden realizarse una serie de acciones o pasos como los que se indican a continuación: Creación de marca. Los proyectos de Ventanilla Única son conocidos a menudo por una abreviatura o acrónimo que tiende a actuar como una marca y que deben consolidarse, junto con un conjunto de mensajes, imágenes e ideas clave, a través de un verdadero plan de comunicación. La creación de un buen proyecto de marca puede ayudar a atraer y mantener la atención de los actores involucrados. Identificar e involucrar a expertos en la materia. Otra acción relevante es la creación de mecanismos que permita recoger los puntos de vista y recomendaciones de expertos en las diferentes áreas involucradas (comercio, transporte y logística, reorganización y restructuración de plantillas, modernización de aduanas, gobernanza electrónica, etc.).

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Mantener la visibilidad. Para mantener la visibilidad del concepto de Ventanilla Única tanto entre las comunidades involucradas es necesario el desarrollo de un plan formal de comunicación que incluya a actores internos y externos. Dicho plan debe incluir la realización de seminarios periódicos, talleres de trabajo, jornadas de difusión, participación en eventos internacionales, folletos, boletines y otros medios de comunicación que ayuden a mantener la presencia del proyecto entre las partes involucradas. Participación en las redes, grupos y asociaciones existentes. Mantener los procesos formales de comunicación con los diferentes actores involucrados y buscar nuevas vías de comunicación como la participación de redes y grupos existentes (p. ej: grupos de trabajo en intercambio electrónico de datos – EDI o grupos para la facilitación de las operaciones portuarias) es otra de las actuaciones necesarias para mantener el impulso logístico. Los diferentes actores tienen diferentes problemas y buscan diferentes objetivos con un proyecto de Ventanilla Única. La manera en que estos problemas sean entendidos y reconocidos por los gobiernos determinará cómo enfrentar los mismos a través del proyecto de Ventanilla Única.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD

El compromiso de los Gobiernos (voluntad política de alto nivel) es uno de los pilares fundamentales para el éxito de los proyectos de Ventanilla Única (VU). La configuración de estructuras organizativas comprometidas con este objetivo resulta una tarea difícil para la mayoría de los líderes políticos ya que requiere de un empuje político en diferentes áreas del gobierno, así como del compromiso de otros agentes y actores involucrados. En esta Unidad del Módulo se han visto estrategias para llevar el proyecto de VU a la Agenda Gubernamental y para mantener el Compromiso Político. La comunicación, mantener la visibilidad e involucrar a expertos son algunos de los aspectos importantes a considerar. Los altos periodos de gestación de los proyectos de VU y la involucración de diferentes organismos, áreas y departamentos, dificultan el proceso y hace que sea necesario un apoyo decidido a alto nivel.

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UNIDAD III

EL ESTABLECIMIENTO DE ESTRUCTURAS FORMALES PARA EL DESARROLLO DE VENTANILLAS ÚNICAS

Objetivos de aprendizaje Comprender el alcance del mandato político de una Ventanilla Única para poder definirlo de forma adecuada en futuros proyectos, a partir de una presentación estructurada y detallada del mismo. Conocer las alternativas para la creación de una organización facultada que sirva de ’orquestador’ y/o ‘operador’ para seleccionar aquella que mejor se adapte a nuevos proyectos, a partir de la presentación y análisis de las mismas. Identificar qué son las estructuras de gobernanza, cómo funcionan y su relación con el sistema de Ventanilla Única, para poder plantear sistemas de gobernanza en nuevos proyectos, a partir del análisis de recomendaciones, experiencias y buenas prácticas.

III.1. La creación del mandato político El mandato político de una Ventanilla Única, le da el soporte y la dirección oficial para proceder con su desarrollo. Este mandato da legitimidad para la adopción de determinadas políticas y objetivos definidos de forma clara, el establecimiento de nuevas estructuras organizativas y la asignación y/o reasignación de la autoridad y responsabilidades desde un punto de vista técnico, financiero y regulatorio para la consecución de dichos objetivos. El mandato político, puede establecerse a través de un decreto o una resolución por el cuerpo legislativo apropiado. Es necesario que este mandato, sea válido desde el

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punto de vista legal y notorio desde el punto de vista de la Administración. De forma general el mandato para una iniciativa de Ventanilla Única incluye: Establecimiento de los objetivos Definición de la terminología utilizada Actividades y servicios cubiertos por el concepto de Ventanilla Única Establecimiento de la organización de la Agencia Líder y la identificación de las agencias y organizaciones asociadas Definición legal de la entidad de la Agencia líder Financiación de la Agencia líder y filosofía de operación Organización de la Agencia líder y estructuras consultivas Capacidad de cada una de las organizaciones identificadas (incluida la Agencia líder) para: Aprobar proyectos Recomendar cambios en la legislación

Establecer estándares de servicio Adoptar cambios en los procesos de negocio Adoptar estándares de interoperabilidad Evaluar y revisar la implementación del proyecto Gestionar diferencias y disputas Fecha de aplicabilidad Calendarios para la implementación de la iniciativa de Ventanilla Única. El nivel de detalle y lo explícito que puede ser el mandato, dependerá de la cultura administrativa y política del país, pero debe ser siempre lo más claro posible para evitar el riesgo de que ante la indefinición prevalezca la estructura organizativa previa.

III.2. La creación de una organización facultada El entorno de Ventanilla Única, necesita el establecimiento de una Agencia líder que coordine la toma de decisiones y que pueda orquestar las actividades de gestión transfronteriza entre múltiples agencias.

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La definición del tipo de líder en función de si se busca un operador de la Ventanilla Única o un director (orquestador) de la misma. En el caso de una agencia líder que actúe de operador de la Ventanilla Única, la responsabilidad es la de operación de los sistemas de información, y se requiere de la creación de sistemas comunes centralizados para las diferentes agencias reguladoras.

La Agencia líder debe estar dirigida por un proceso consultivo e inclusivo de toma de decisiones. Mientras que el resultado preciso de este proceso se verá reflejado en las estructuras de gobernanza creadas durante el mandato, inicialmente es necesario tener en cuenta una serie de aspectos en relación a la estructura propuesta: En el caso de un director u ‘orquestador’ de la Ventanilla Única, la responsabilidad es la del establecimiento de estándares y especificaciones de los interfaces, suponiendo la existencia de sistemas informáticos distribuidos entre las agencias reguladoras e interconectadas entre sí. Entre estas dos situaciones existen múltiples posibilidades intermedias. Reorganización de las agencias reguladoras de control transfronterizo. La Ventanilla Única representa una oportunidad única de los gobiernos para reorganizar las funciones regulatorias. El nivel de autoridad que se le dé a la Agencia Líder para las actuaciones de examen, intervención y liberación en la gestión transfronteriza, definirá un modelo más centralizado en el que gran parte de las competencias recaigan sobre la misma autoridad o agencia, o un modelo más descentralizado en el que la Agencia Líder hace la función de coordinador manteniendo las diferentes agencias, sus competencias y áreas de autoridad. Personalidad legal de la Entidad. En función del modelo elegido, según sea el rol que debe jugar la Agencia líder desde el punto de vista funcional, se adaptará mejor un tipo u otro de entidad desde el punto de vista legal. (En el siguiente apartado donde se analizan los aspectos legales a tener en cuenta en el desarrollo de Ventanillas Únicas se señalan las distintas opciones para la creación de esta Entidad). Alianzas Público-Privadas (Public Private Partnerships - PPP). La participación del sector privado puede tener muchas formas e influirá en la gobernanza financiera y operativa del Entorno de Ventanilla Única. La forma de PPP determinará el nivel de involucración de los gobiernos en la financiación del capital, el gasto de los ingresos y la estructura de entrada y salida de fondos a causa de la iniciativa de Ventanilla Única. Los tipos PPP varían generalmente en torno a dos dimensiones: El grado de riesgo del sector privado.

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La involucración del sector privado desde el punto de vista operativo (teniendo siempre en cuenta que la autoridad y responsabilidad de cumplimiento de la regulación permanece siempre en el gobierno, independientemente de la forma de PPP). Las formas básicas de PPP son las siguientes:

Es necesario decir que existe una extensa literatura respecto a los PPP. El siguiente gráfico resume las opciones posibles: § Autoridad reguladora § Estándares e Interfaces

Gobierno

Opciones § Invierte en activos de capital § Dueño de los activos § Presta capital § Gestiona operaciones de forma conjunta

Opciones § Proporciona Capital § Cubre costos operativos § Cubre cuotas de Leasing

Proveedor Sector Privado Niveles de servicio

Opciones § Operación total o junto con Gobierno § Diseña §Invierte § Mejoras, extensiones § Devuelve activos al Gob.

Infoestrutura (TIC) Declaraciones Confirmaciones

Opciones § Tarifa de usuario

Transitario / Operador Logístico

Agente Aduanal

Alimentación Sanidad (agencia)

Oficina de aduanas

Fuente: WCO

Figura 3.1. Opciones para la involucración del sector privado

III.3. Estructuras de gobernanza La gobernanza tiene que ver con la asignación de roles y responsabilidades, sobre la claridad y transparencia, sobre cómo se gestionan los riesgos y sobre quién responde frente a qué. El mandato que crea organizaciones facultadas también tiene que especificar de alguna forma la estructura de gobernanza.

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La estructura organizativa para un Entorno de Ventanilla Única será diferente en diferentes países. Las estructuras de comunicación, la configuración de la Agencia Líder y la distribución de los poderes ejecutivos en la organización serán diferentes de un país a otro. En general se pueden identificar tres niveles o capas. Veamos:

Elaboración propia. Adaptación de diseño INDES- 2013

Ejemplo de estructura de gobernanza El siguiente diagrama muestra un ejemplo de una estructura de gobernanza donde el mandato político crea un Órgano de Gobierno como la Agencia líder con entidad legal, que es dirigida por un Director Ejecutivo que reporta formalmente al Ministerio (por ejemplo, el Ministerio de Finanzas). El Órgano de Gobierno que cuenta con representantes de los principales actores involucrados ha sido facultado a través del mandato de Ventanilla Única a tomar todas las decisiones de políticas incluyendo la aprobación de proyectos, la gestión de estándares e interfaces, los Acuerdos de Intercambio de Información, los Memorandums de Entendimiento ente las agencias reguladoras, niveles de servicio, etc. Han sido definidas las capacidades financieras con asignaciones en el presupuesto público. Además cuenta con el apoyo de un Secretariado Ejecutivo que proporciona soporte administrativo y técnico.

El Órgano de Gobierno que cuenta con representantes de los principales actores involucrados ha sido facultado a través del mandato de Ventanilla Única

Los proyectos que forman parte del entorno de Ventanilla Única son gobernados por el Secretariado ejecutivo bien directamente en su papel de Operador de la Ven-

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tanilla Única o como director ‘Orquestador’ de la misma. Un conjunto reducido de proyectos que constituyen el centro del proyecto general de Ventanilla Única son controlados por el Secretariado Ejecutivo, pero otros proyectos, son llevados directamente desde las respectivas Agencias Reguladoras bajo su supervisión de forma indirecta.

Fuente: WCO

Figura 3.2. Ejemplo de Estructura de gobernanza Tal y como se ha visto, el desarrollo de un Entorno de Ventanilla Única puede incluir múltiples proyectos; algunos pueden ser controlados directamente por la autoridad de Ventanilla Única, mientras que en otros sólo realiza una labor de ‘orquestación’ y supervisión. A continuación se incluye, a modo de ejemplo, el listado de una serie de proyectos que podrían incluirse en una iniciativa de Ventanilla Única de un país, en el que se señala la agencia que podría responsabilizarse de su desarrollo. Construcción de los bloques de gobernanza electrónica que dan soporte a la infraestructura de gestión de identidades y autenticación para proyectos de tecnologías de información en los diferentes departamentos gubernamentales (Agencia responsable: Dirección de Sistemas del Gobierno) Portal de apoyo a los datos transaccionales de transporte entre agencias gubernamentales (Agencia responsable: Dirección de Sistemas del Gobierno)

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Servicios de Redes de Valor Añadido (VANs) para la gestión de datos entre el gobierno y los agentes privados (Agencia responsable: Operador VAN – Sector privado) Sistema automatizado de despacho operado por la Autoridad Aduanera (Agencia responsable: Aduanas) Cargo Community System de cada puerto/aeropuerto operado por un consorcio privado (Agencia responsable: Operador de CCS - PPP) Ventanilla Única Marítima desarrollada por Autoridades portuarias, marítimas. (Agencia responsable: Operador de la Ventanilla Única Marítima – Autoridad Portuaria) Sistemas de inspección y licencias gestionados por la Autoridad Veterinaria (Agencia responsable: Ministerio de Agricultura).

SÍNTESIS DE LA UNIDAD Una vez se cuenta con el compromiso de los Gobiernos es necesario establecer el mandato político que de soporte oficial al proyecto con el establecimiento de una estructura organizativa (o de gobernanza) adecuada a nivel consultivo, de decisión y de ejecución, que incluya la definición clara de una Agencia líder que puede jugar el papel de orquestador y/o operador de la Ventanilla Única. En esta Unidad del Módulo se presentan alternativas para el establecimiento de este mandato político. En la creación de la Agencia líder es necesario analizar y valorar aspectos como la personalidad legal requerida para la misma, la posibilidad de aprovechar el proceso para la reorganización de las agencias reguladoras, y las diferentes posibilidades de alianzas público-privadas.

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UNIDAD IV

LOS ASPECTOS LEGALES A CONSIDERAR EN EL DESARROLLO DE VENTANILLAS ÚNICAS

Objetivos de aprendizaje 46

Conocer los diferentes aspectos y acuerdos legales asociados al desarrollo de una Ventanilla Única para disponer de un marco de referencia de cara a futuros proyectos, a partir de una revisión y análisis de los mismos. Conocer la importancia de los sistemas de identificación y autenticación para poder considerarlos y tratarlos de forma adecuada en futuros proyectos, a partir de la presentación y análisis de los mismos.

IV.1. Aspectos Legales Una de las complejidades de los proyectos de Ventanilla Única, es la necesidad de abordar diferentes aspectos legales para garantizar el necesario respaldo a la solución planteada desde el punto de vista legislativo. Algunos de los aspectos básicos que son necesarios tratar desde un punto de vista legal, se detallan a continuación: Definición de una autoridad legal y el establecimiento de una entidad legal formalmente habilitada Para el desarrollo efectivo de una Ventanilla Única, es necesario contar para la misma, con una autoridad legal correctamente definida y respaldada en la legislación. Dado que la Ventanilla Única, maneja información de los diferentes actores del comercio, es necesario que cuente con la autoridad legal para recopilar, poseer, procesar y compartir datos con fines legítimos.

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Debe tratarse, por tanto, de una entidad legal diferenciada con capacidad para asumir la responsabilidad de cerrar contratos, entre los que se encontrarán principalmente los acuerdos de intercambio que definirán y gobernarán legalmente los actos de intercambio de información. Estos acuerdos, son necesarios para poder delimitar las responsabilidades de las diferentes partes. Generalmente se pueden distinguir dos tipos de acuerdos: Los acuerdos entre el operador (o director) de la Ventanilla Única y una Agencia Reguladora, que incluirá obligaciones relativas al desempeño, declaraciones y garantías a menudo respaldadas por Acuerdos de Nivel de Servicio (SLAs), Acuerdos de seguridad de la conexión (ISAs), etc. Los acuerdos entre el operador (o director) de la Ventanilla Única y los diferentes actores del comercio usuarios de sus servicios (acuerdos de los términos de uso, licencias de uso, etc.) que definirán niveles de servicio, tarifas de uso, penalizaciones, políticas de reembolso, etc. Aunque existe la posibilidad de que alguno de los departamentos o agencias involucradas asuma esta nueva responsabilidad, otra de las posibilidades es la creación de una entidad nueva, distinta y separada del resto, extiendo varias posibilidades para la creación de la misma: La creación de un departamento del gobierno definido en la legislación o reglamentación y con capacidad y responsabilidades ejecutivas especificadas, La creación de una entidad autónoma autorizada por la legislación o por decreto, La creación de una entidad de acuerdo a la legislación que regula a las empresas públicas o privadas, La creación de algún tipo de asociación entre entidades que esté cubierta por la legislación nacional. La creación de una joint venture con entidades comerciales. Actualmente lo más habitual, es que las entidades que operan las Ventanillas Únicas sean un departamento del gobierno o una organización controlada por el gobierno. El operador de la Ventanilla Única, debe mantener la neutralidad entre las diferentes agencias involucradas y sus sistemas que pueden tener su propia personalidad legal diferenciada.

IV.2. Establecimientos de acuerdos de intercambio y Memorándums of Understanding (MoUs) La relación entre las diferentes Agencias Reguladoras en el marco de un Entorno de Ventanilla Única, puede describirse como un conjunto de reglas, responsabilidades y

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obligaciones que existe entre ellas. Estas relaciones pueden estar basadas en MoUs sujetos a supervisión Administrativa. En el contexto del sector privado, se establecerán generalmente acuerdos de intercambio que deben tener soporte jurídico y en los que se debe especificar la ley aplicable y cláusulas jurisdiccionales. Este tipo de acuerdos (tanto con agencias reguladores como con usuarios privados), deben contener estándares de datos, de mensajes y la definición de servicios que deben ser armonizados entre múltiples agencias. Un ejercicio de este tipo requiere tener en cuenta la legislación original de las agencias reguladoras involucradas. En un escenario internacional de intercambios, estos acuerdos podrían cerrarse como acuerdos bilaterales independientes o como enmiendas separadas a otros acuerdos de asistencia mutua de aduanas ya existentes. La Recomendación Nº 26 de UN/CEFACT (Uso comercial de los Acuerdos de Intercambio para el Intercambio Electrónico de Datos EDI) incluye gran parte de los diferentes aspectos legales con los que pueden encontrarse las partes y pude utilizarse como un punto de partida. Esta recomendación está principalmente orientada a un entorno comercial, de negocios, más que a un modelo público. Sin embargo, continúa resultando útil para la identificación de las áreas clave que requieren consideración en los MoUs o Acuerdos de Intercambios.

La garantía de la autoría, privacidad y protección de la información. Generalmente todos los sistemas de información de los gobiernos, tienen que cumplir con ciertas normas de privacidad y protección de datos. En una Ventanilla Única, esto es especialmente importante debido a que las distintas agencias involucradas están interconectadas entre ellas a través de la Ventanilla Única. La privacidad de la información debe ser salvaguardada y el acceso a la misma debe estar prohibido excepto para los casos específicos permitidos. Los acuerdos de intercambio implican compartir información y la posibilidad de la eventual revelación de información privada, confidencial y protegida. Los principales puntos a tener en cuenta son: Identificación de las bases de datos Propiedad de las bases de datos Creación de las bases de datos Clasificación de la información Clasificación por confidencialidad Clasificación por las diferentes categorías de privacidad (datos nominales y no nominales) Autorización y controles de acceso

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Finalidad y base legal para la recopilación, proceso y uso de los datos Método y base legal para la recopilación de los datos. Especificaciones de los interfaces Política del ciclo de vida de la gestión de datos Seguro de cobertura frente a la revelación de datos

IV.3. La adopción de los principios de identificación, autenticación y autorización, y el soporte legal para el uso de sistemas de gestión de la identidad Los servicios on-line accesibles a los usuarios a través del portal de una Ventanilla Única, deben estar respaldados por una buena solución sólida desde el punto de vista de la seguridad y de la legalidad.

Una Ventanilla Única, necesita proporcionar acceso basado en reglas y roles a diferentes sistemas y las soluciones de gestión de identidades basadas en estándares abiertos, pueden facilitar la interoperabilidad mediante la asociación y gestión de identidades de usuarios entre diferentes organizaciones…

La Recomendación UN/CEFACT Nº 35 relativa al marco legal para las Ventanillas Únicas dirigidas al comercio internacional, sugiere la adopción de una solución de gestión de identidades. Una Ventanilla Única, necesita proporcionar acceso basado en reglas y roles a diferentes sistemas y las soluciones de gestión de identidades basadas en estándares abiertos, pueden facilitar la interoperabilidad mediante la asociación y gestión de identidades de usuarios entre diferentes organizaciones, y el aislamiento y disociación de mecanismos de control de acceso por debajo de las aplicaciones y bases de datos esenciales que pueden estar alojadas en diferentes plataformas. La legislación sobre privacidad y protección de datos aplica a los datos contenidos en sistemas de gestión de identidades, existiendo una preocupación con respecto a la capacidad de los sistemas de gestión de identidades para relacionar datos personales disponibles en diferentes sistemas. Este tipo de relaciones, puede resultar útil para fines legítimos como el análisis del perfil de riesgo de un operador económico. Por tanto, en los contratos con los usuarios de las Ventanillas Únicas, es necesario tener en cuenta la necesidad de conciliar el derecho a la privacidad individual con las necesidades derivadas de intereses legítimos de los diferentes procesos de negocio.

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Los identificadores relativos a los usuarios individuales deben estar relacionados de alguna forma con su identidad civil debidamente gestionada por el Estado. De forma análoga, los operadores económicos deben ser identificados en base a sus identificadores asignados legalmente, como el número de registro de una empresa o negocio. La autenticación y la autorización son mecanismos gestionados de forma automática por el sistema. La autenticación es el mecanismo por el que el sistema puede identificar al usuario de forma segura y averiguar si el usuario es realmente la persona que dice ser. La autorización tiene que ver con el nivel de acceso del usuario y con la capacidad de responder a la pregunta de si un usuario está autorizado a realizar una determinada operación. La aplicación sistemática y consistente de los procedimientos de identificación, autenticación es un aspecto determinante para asegurar que el sistema de información es seguro y está proporcionando un servicio consistente y auditable. Los servicios de las Ventanillas Únicas crecen con la confianza de sus usuarios que se consolida con la gestión segura de las operaciones a lo largo de los años. La validez legal de las diferentes acciones realizadas por los usuarios sería muy difícil, prácticamente imposible, en ausencia de un sólido mecanismo legal de identificación, autenticación y autorización.

La aplicación sistemática y consistente de los procedimientos de identificación, autenticación es un aspecto determinante para asegurar que el sistema de información es seguro y está proporcionando un servicio consistente y auditable…

SÍNTESIS DE LA UNIDAD Una de las dificultades de los proyectos de VU deriva de la necesidad de garantizar un sólido respaldo legislativo. El establecimiento de una entidad legal formalmente habilitada, el establecimiento de acuerdos de intercambio de información, y la garantía de la autoría, privacidad y protección de la información, son algunos de los aspectos legales que es necesario tratar. En esta Unidad se han presentado las orientaciones sobre cómo abordar estos temas. Uno de los aspectos claves que es necesario abordar en soluciones de Ventanilla Única electrónica es la garantía en la gestión de la información mediante el establecimiento de un sistema sólido de identificación, autenticación y autorización.

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UNIDAD V

LOS RECURSOS HUMANOS Y LA GESTIÓN DE CAMBIO EN LOS PROCESOS DE IMPLANTACIÓN DE VENTANILLAS ÚNICAS

Objetivos de aprendizaje Comprender la importancia y el papel estratégico de los Recursos Humanos en el desarrollo de Ventanillas Únicas para su adecuada gestión en futuros proyectos a partir del análisis y la presentación de recomendaciones. Reconocer la cultura de cambio en el marco de la mejora continua como un elemento útil para facilitar los proyectos de Ventanilla Única a partir de la revisión de estrategias, recomendaciones y metodologías.

Introducción Los recursos humanos son sin duda una de las claves para el éxito de un Entorno de Ventanillas Únicas. Debido a su carácter estratégico y tal y como se ha visto con anterioridad, el desarrollo de Ventanillas Únicas suele derivar en cambios en la estructura organizativa de las agencias reguladoras involucradas. La gestión de recursos humanos, es uno de los recursos ‘ocultos’ para la realización de mejoras y cambios. El empleo público en las diferentes agencias gubernamentales, suele caracterizarse por su carácter permanente y la seguridad del puesto, lo que a priori podría resultar positivo para la introducción de cambios, puesto que los empleados no ven amenazado su puesto de trabajo, independientemente de los cambios que pudieran producirse en el contenido del mismo. Sin embargo, al mismo

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tiempo esta seguridad en el trabajo, puede resultar también un freno al cambio e incrementar la capacidad de negociación de los empleados en el proceso.

El desarrollo de un Entorno de Ventanillas Únicas, puede ser también utilizado en estos casos como una herramienta más para terminar con estas situaciones de corrupción y abuso de poder…

En algunos países, el personal de las aduanas y de otras agencias reguladoras es vulnerable al soborno y pagos irregulares. En estos casos, también es frecuente encontrar posiciones contrarias que se opongan de manera manifiesta a cualquier tipo de cambio y de cooperación entre agencias que pueda dificultar la continuidad de estas prácticas irregulares. El desarrollo de un Entorno de Ventanillas Únicas, puede ser también utilizado en estos casos como una herramienta más para terminar con estas situaciones de corrupción y abuso de poder.

Cambios en la estructura organizativa pueden requerir de la creación de nuevos roles o de la modificación de los roles existentes. Para garantizar la posibilidad de cubrir estos nuevos roles, es necesario tener una visión a largo plazo y crear un plan de acción al respecto. El desarrollo de un inventario de habilidades puede ser una herramienta útil para identificar las deficiencias existentes entre las capacidades de los recursos humanos actuales y los requisitos de los mismos, bajo la implantación de un Entorno de Ventanilla Única. Para ello, un punto de partida podría ser el desarrollo de una matriz de responsabilidades como la planteada en la Unidad No.2. del Módulo en los que se determinen los roles para las diferentes funciones, de manera que se puedan evaluar las habilidades de los participantes para desempeñar dichos roles, por ejemplo, mediante la realización de un análisis DAFO (debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades) individualizado. En un Entorno de Ventanilla Única los puestos de directivos y empleados, requerirán de perfiles específicos de competencias que deben ser identificados. El deseo de asumir determinados roles estratégicos, debe ir acompañado del requisito de poseer o desarrollar competencias específicas. Por ejemplo, en el caso de que las Aduanas deban gestionar los aspectos operativos de un Entorno de Ventanillas Únicas, sus ejecutivos requerirán competencias adicionales en la gestión de procesos interdepartamentales o entre agencias y la integración interna y externa de sistemas de información. La formación será por tanto, un aspecto clave para el desarrollo de estas habilidades y para la consecución de los cambios organizativos requeridos con la implantación de Ventanillas Únicas. Para cualquier cambio basado en las tecnologías de la información, la formación de los usuarios, es siempre una de las actividades principales. Los

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empleados requieren de tiempo para habituarse a los nuevos procesos de trabajo y a los interfaces de usuario (pantallas) de los nuevos sistemas. La formación debe centrarse tanto en la comunicación interpersonal como en los aspectos tecnológicos.

En un Entorno de Ventanilla Única los puestos de directivos y empleados requerirán de perfiles específicos de competencias que deben ser identificados…

Las necesidades de formación, deben de ser determinadas en base a una evaluación formal de las mismas. Los esquemas de desarrollo de la carrera profesional, pueden servir de base para la definición de paquetes de formación acordes a las mismas y alineados con el plan general de recursos humanos. Uno de los mayores retos dentro de los planes de formación, es el cambio de la cultura y las actitudes de los empleados hacia una mayor orientación de servicio al cliente haciéndoles partícipes de la visión de los usuarios de los servicios. Es una buena idea planificar las actividades de formación de forma conjunta, con la planificación de la puesta en marcha de las operaciones, de manera que ambas actividades, puedan sincronizarse. La formación on-line es una herramienta útil para conseguir los objetivos.

V.1. La Gestión del Cambio Tal y como se ha comentado anteriormente, la introducción de una iniciativa de Ventanilla Única, llevará obligatoriamente a la necesidad de introducir cambios en las organizaciones y los procesos de negocio. La gestión adecuada de estos cambios, puede convertirse en una de las mayores dificultades y retos. En la metodología para el desarrollo de proyectos de Ventanilla Única presentada en el apartado sobre “Despliegue del proyecto de implementación de VU” en la Unidad 1 del Módulo, están incluidos los pasos básicos para la gestión del cambio propuestos por la Organización Mundial de Aduanas y que se resumen en el siguiente gráfico:

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Fuente: Organización Mundial de Aduanas

Figura 5.1. Modelo para la gestión del cambio Otra metodología o modelo para la gestión del cambio, es el proceso de ocho pasos para liderar el cambio propuesto por el Profesor Kotter: 1. Establecimiento de una sensación de urgencia Examinar la realidad del mercado y la competencia. Identificar y debatir sobre las crisis actuales o potenciales y las principales oportunidades. 2. Creación de una coalición guía Formar un grupo con el suficiente poder y capacidad para liderar el esfuerzo de cambio. Promover el trabajo en equipo del grupo. 3. Desarrollo de una visión de cambio Crear una visión para ayudar a dirigir el esfuerzo de cambio. Desarrollar estrategias para conseguir llegar a esa visión. 4. Comunicar la visión para que sea ‘comprada’ internamente

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Utilizar todas las vías posibles para comunicar la nueva visión y estrategias. Enseñar todos los comportamientos nuevos mediante el ejemplo de la ‘coalición guía’. 5. Realizar acción facilitadora amplia Eliminar los obstáculos al cambio. Cambiar los sistemas o estructuras que actúen como barreras u obstáculos para conseguir la visión. 6. Fomentar las propuestas arriesgadas y las ideas, actividades y acciones no tradicionales Generar ganancias a corto plazo Desarrollar un plan para la visión de las mejoras conseguidas. Generar esas mejoras. Reconocer y recompensar la labor de los empleados involucrados en esas mejoras. 7. No parar nunca Utilizar el crecimiento de la credibilidad para cambiar sistemas, estructuras y políticas que no están alineadas con la visión. Contratar, promocionar y desarrollar empleados que puedan implementar la visión. Revigorizar el proceso con nuevos proyectos, temas y agentes de cambio. 8. Incorporar los cambios a la cultura Articular las conexiones entre los nuevos comportamientos y el éxito de las organizaciones. Desarrollar los medios para asegurar el desarrollo del liderazgo. Por último, se puede hacer también mención al modelo KAIZEN o Lean, filosofía de mejora continuada implementada principalmente en el sector de la automoción, que se basa en el diseño de organizaciones y estructuras orientadas a un proceso de cambio y mejora continuada en el tiempo. Las organizaciones con esta cultura del cambio, están continuamente introduciendo pequeños cambios y mejoras de manera que es menos habitual que requieran de grandes procesos de reingeniería. Veamos:

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Fuente: Kaizen Institute

Figura 5.2. Filosofía Kaizen El modelo KAIZEN identifica los cinco principios del cambio en los que se encuentran similitudes con las metodologías o planteamientos presentados anteriormente:

Elaboración propia. Adaptación de diseño INDES- 2013

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SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta Unidad del Módulo se han presentado estrategias para abordar los procesos de gestión del cambio, siempre presentes en los proyectos de VU, poniendo el foco en los recursos humanos. La formación y la comunicación son elementos clave para una adecuada gestión del cambio. Una cultura abierta al cambio compartida por los diferentes agentes involucrados puede facilitar enormemente el desarrollo de proyectos de VU. Existen metodologías para la gestión del cambio que pueden resultar útiles en los proyectos de Ventanilla única, la participación de todos los agentes involucrados y la búsqueda de ganancias a corto plazo que permitan anticipar las bondades del cambio son estrategias que pueden ayudar estos procesos de cambio, muchas veces complejos y largos en el tiempo.

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Bibliografía La bibliografía y documentación de apoyo consultada para la elaboración de este Módulo es la siguiente: Banco Interamericano de Desarrollo (2010) Electronic Single Window. Coordinated Border Management – Best Practices Studies. Recuperado de: http://www.iadb. org Banco Interamericano de Desarrollo (2015) Las Ventanillas Únicas de Comercio exterior como instrumento de facilitación comercial. La experiencia de América Latina y el Caribe. Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (2005). UN Recommendation nº 33. Guidelines on Establishing a Single Window. Kaizen Institute (2011). El Modelo Kaizen de Gestión del Cambio. Recuperado de: www.kaizen.com United Nations Economic Commission for Europe (2011). Single Window Implementation Framework.

World Customs Organization (2011). WCO Compendium. How to Build a Single Window Environment, Capítulo 1. Recuperado de: www.wcoomd.org World Customs Organization. 2011. WCO Compedium. The Professional Practice Guide, Capítulo 2. Recuperado de: www.wcoomd.org