Recuadro 14. Ejemplos globales de transferencias intergubernamentales

 Reforzar el vínculo entre los sistemas fiscales y la planificación urbana mediante el desarrollo de herramientas de gestión urbana; el desarrollo de productos de financiamiento de viviendas adecuados y asequibles; y el fomento de la participación de una amplia gama de instituciones financieras multilaterales, bancos regionales de desarrollo e instituciones financieras de desarrollo, agencias de cooperación, prestamistas del sector privado e inversionistas, cooperativas, prestamistas y bancos de microfinanzas para invertir en vivienda asequible y progresiva en todas sus formas.

 Desarrollar modelos verticales y horizontales de distribución de recursos financieros para reducir las desigualdades en los territorios subnacionales mediante el uso de las finanzas públicas internacionales, incluida la asistencia oficial para el desarrollo, para catalizar la movilización de recursos adicionales de todas las fuentes disponibles, públicas y privadas, para el desarrollo urbano y territorial sostenible. NAU 131, 134, 136,

137, 139, 140, 141, 145

Ninguna de las iniciativas de planificación de este manual se podrá implementar sin una comprensión adecuada de los costos y beneficios. Las finanzas municipales se refieren a las decisiones de ingresos y gastos del gobierno municipal y al análisis de costobeneficio. Cubre las fuentes de ingresos que utilizan los gobiernos municipales: impuestos (propiedad, ingresos, ventas e impuestos especiales), tarifas de usuario y transferencias intergubernamentales. Incluye formas de financiar la infraestructura mediante el uso de ingresos operativos y préstamos, así como cargos a los desarrolladores y APP. Las finanzas municipales también abordan cuestiones relacionadas con los gastos a nivel local y la rendición de cuentas por las decisiones de gastos e ingresos, incluido el proceso presupuestario municipal y la gestión financiera.

Principios

La descentralización fiscal es un indicador importante del éxito de los sistemas financieros municipales. La descentralización fiscal significa que la responsabilidad financiera se transfiere de los gobiernos centrales a las entidades locales, Recuadro 14: Ejemplos globales de transferencias intergubernamentales

Los países tienen diferentes sistemas para transferir fondos a los gobiernos locales. Por ejemplo, en México, el Gobierno Federal brinda apoyo financiero sustancial a los estados y municipios de manera continua, utilizando una combinación de transferencias incondicionales, así como transferencias para políticas específicas. Para proyectos de desarrollo urbano o sistemas de transporte público, una ciudad puede solicitar al Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras), que es el responsable de promover y financiar la infraestructura y los servicios. Banobras actúa como fideicomisario del Fondo Nacional de Infraestructura de México, que fue creado para incrementar la inversión privada nacional e internacional.

En Chile, los municipios no tienen poder de endeudamiento y cuentan con tres formas de generar ingresos: a) ingresos autónomos (impuestos prediales, licencias de circulación de vehículos, permisos de construcción y licencias comerciales y de alcohol), b) transferencia de fondos del Fondo Común Municipal (CMF), que es un sistema de transferencia de distribución del ingreso municipal y transferencias de fondos de agencias del Gobierno central. CMF actúa como la principal fuente de fondos para los municipios en la mayoría de los casos.

En los Estados Unidos, un ejemplo de transferencias condicionadas es el Programa de Derechos de Subsidios Globales de Desarrollo Comunitario (CDBG), que otorga subsidios anuales a ciudades y condados para fomentar comunidades urbanas viables. Estas subvenciones se pueden utilizar para proporcionar viviendas y entornos de vida y ampliar las oportunidades económicas. Se calculan en función de una fórmula y se dirigen a personas de ingresos bajos y moderados (HUD 2019).

En Sudáfrica, las ciudades utilizan transferencias del Tesoro Nacional para gastos operativos y de capital. Allí, las transferencias adoptan la forma de subvenciones y representan un promedio del 80% de los ingresos para los presupuestos de capital en los municipios rurales y el 70% de los ingresos en los municipios urbanos. El Tesoro Nacional informa que, desde 1999, las transferencias a los gobiernos locales han crecido más rápido que el gasto público total, lo que indica los esfuerzos por la descentralización fiscal. El Tesoro de Sudáfrica ofrece incentivos basados en el desempeño, y las ciudades deben cumplir varias condiciones para obtenerlos. Por ejemplo, un municipio debe presentar un Plan de desempeño del entorno construido, junto con posibles proyectos de desarrollo urbano que necesiten inversión de capital, con una estrategia de implementación.

Fuente: Amirtahmasebi y otros, 2016

haciéndolas responsables del financiamiento y la entrega de infraestructura y servicios. Las ciudades de los países industrializados que se han embarcado en la descentralización deben ir acompañadas de fuentes de ingresos sólidas. Las autoridades locales deberían poder imponer y recaudar impuestos. Sin embargo, los ingresos locales rara vez son suficientes para pagar los servicios y las inversiones de capital.

Hay dos categorías principales de transferencias intergubernamentales: condicionales e incondicionales. Las transferencias incondicionales se utilizan principalmente para apoyo presupuestario. Por lo general, se basan en fórmulas y se otorgan al gobierno local en función de factores como la población y el área de jurisdicción. Las transferencias condicionales tienen estipulaciones claras. Se destinan a la realización de proyectos o prestación de servicios específicos y desarrollo de infraestructura. Las transferencias condicionadas podrían incorporar disposiciones de contrapartida de modo que se requiera que los municipios utilicen algunos de sus recursos internos para igualar la subvención. La dependencia de las transferencias intergubernamentales por parte de los gobiernos locales es generalizada, pero el grado varía según el país (véase el Recuadro 14).

Pero más allá de las transferencias intergubernamentales, las ciudades deberían encontrar formas de ampliar sus recursos financieros. El desarrollo de APP es una forma de impulsar la inversión privada en todos los sectores del desarrollo urbano. Otras formas incluyen solicitar préstamos en los mercados financieros o en las instituciones financieras locales. El desarrollo de instituciones y prácticas sólidas de gestión de activos también puede aumentar los ingresos locales más allá de las transferencias intergubernamentales.

La descentralización fiscal debe ir acompañada de fuentes de ingresos sólidas.

Acciones ilustrativas

Recaudar ingresos propios y gestionar los ingresos locales de manera eficiente. Los ingresos locales incluyen transferencias intergubernamentales, diferentes impuestos (impuesto sobre la renta, impuesto a la propiedad, impuesto a las empresas, IVA, etc.), tarifas y cargos de usuario, ingresos por inversiones, ventas de terrenos y propiedades, tarifas de licencias, etc. El gobierno municipal brinda servicios

Figura 23: Kop van Zuid en Rotterdam, Países Bajos, se desarrolló en un antiguo gran puerto que había perdido su función y quedó abandonado. Se utilizó un innovador esquema de APP para convertir todo el puerto en una combinación de unidades de vivienda de alto nivel, oficinas, espacios comerciales y áreas de funciones sociales. La nueva línea de tranvía y el Puente Erasmus, de nueva construcción, también facilitaron la conexión entre esta zona y el centro de la ciudad.

a los residentes y, a su vez, recauda impuestos para pagar esos servicios. Por tanto, la capacidad de pago de la recaudación de ingresos propios es fundamental para la prestación de los servicios municipales. A nivel mundial, los gastos a nivel de ciudad como porcentaje del gasto público total varían entre el 45% en Dinamarca y el 11% en Bolivia (Farvacque-Vitkovic y Kopanyi, 2014). Una buena gestión de los ingresos locales tiene dos principios: primero, los servicios municipales deben estar vinculados a las fuentes de ingresos que los financian; en segundo lugar, los servicios deben ser financiados directa o indirectamente por sus beneficiarios. Los bienes privados, como la electricidad, el agua, el transporte urbano, la gestión de residuos y el estacionamiento, se pueden financiar mediante tarifas o cargos por uso, mientras que los bienes públicos, como los parques, la limpieza e iluminación de calles, se financian con impuestos locales (Farvacque-Vitkovic y Kopanyi ,2014).

Avanzar hacia la solvencia crediticia. Muchas ciudades del mundo en desarrollo no tienen la capacidad o la autorización para obtener préstamos en los mercados financieros mundiales. Los gobiernos locales necesitan fondos sustanciales para construir infraestructura. Por lo general, estos montos no se incluyen en el presupuesto operativo y deben proporcionarse mediante grandes transferencias del gobierno central o mediante préstamos de instituciones financieras externas. En muchos casos, el marco regulatorio o la situación financiera y de gobernanza del gobierno local no permitirán que se otorguen préstamos. Esto está determinado por las relaciones fiscales intergubernamentales y la capacidad financiera y técnica de la administración local. Cuando un gobierno local toma un préstamo, la deuda a largo plazo resultante puede pagarse con los ingresos municipales locales, ya sea de proyectos que generen ingresos o indirectamente a través de otras fuentes de ingresos. Sin embargo, las siguientes limitaciones pueden aplicarse a este enfoque:

1. El endeudamiento en moneda extranjera expone a la autoridad local a riesgos cambiarios y de tasa de interés.

2. Debe haber límites para los préstamos. Este tope puede establecerse como un porcentaje del presupuesto o de los ingresos locales, o como una relación máxima del servicio de la deuda. 3. Puede haber condiciones previas, como no tener obligaciones de deuda actual atrasadas o requerir un presupuesto operativo anual equilibrado.

4. En algunos casos, existen restricciones sobre el tipo de instrumento que se utiliza para incurrir en deuda, como un préstamo o un bono.

5. La deuda podría estar sujeta a derechos, como la autorización de empréstitos individuales o la centralización de operaciones de empréstito con représtamos a los gobiernos locales.

6. En la mayoría de los casos, se necesita la aprobación del gobierno central.

7. En algunos países, el control está sujeto únicamente a las fuerzas del mercado y no a reglas. (GIZ, 2012)

Desarrollar instituciones y prácticas de gestión de activos eficaces. Muchas ciudades del mundo en desarrollo no poseen un inventario adecuado y completo de sus activos. En este caso, el inventario debe ser la máxima prioridad. Los activos generalmente se agrupan en registros por tipo, sector de servicios o titular o administrador. Ejemplos de estas agrupaciones incluyen activos de servicios públicos y saneamiento, es decir, sistemas de alcantarillado y agua, instalaciones de desechos sólidos, carreteras, caminos y puentes, edificios de propiedad pública, tierra o derechos a la tierra, ciertas mejoras a terrenos que no sean edificios, y ciertos equipos, vehículos y mobiliario. Una buena gestión de activos requiere un compromiso y un liderazgo a largo plazo que vaya más allá de los ciclos electorales. La secuencia de acciones debe definirse localmente y las habilidades técnicas necesarias deben desarrollarse u obtenerse. Por último, una buena práctica de gestión de activos necesita una propiedad sólida que sea internalizada por el gobierno local (Farvacque-Vitkovic y Kopanyi, 2014).

Aprovechar la inversión privada. Es extremadamente raro que los gobiernos locales puedan permitirse asumir grandes proyectos de infraestructura urbana utilizando solo fondos públicos. Por tanto, las APP se han convertido en instrumentos importantes para el desarrollo urbano. Las APP se utilizan cuando el sector público carece de los fondos necesarios o institucionales y la capacidad humana y, por lo tanto,

Muchas ciudades del mundo en desarrollo no poseen un inventario adecuado y completo de sus activos.