ความคิดรวบยอดและบทบาทภาคประชาสังคมในการขับเคลื่อนนโยบายอาหารปลอดภัยในยุโรป กรณีอาหารตัดแต่งพันธุกรรม

รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ ความคิดรวบยอดและบทบาทภาคประชาสังคมในการขับเคลื่อน นโยบายอาหารปลอดภัยในยุโรป กรณี อาหารตัดแต่งพันธุกรรม Concept and the Civil Society's Role in Social Movement toward European Food Safety Policy in case of GM Food

โดย นางสาวสุมนมาลย์ สิงหะ

ทุนสนับสนุนการวิจัยโดย ศูนย์ยุโรปศึกษาแหํงจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (สิงหาคม 2560)

สารบัญ รายการ บทนา

หน๎า 1-5

นิยามศัพท์

5-11

บทที่ 1 พัฒนาการนโยบายสาธารณะ อาหารปลอดภัยของสหภาพยุโรป 1.1แนวคิดและกลไกการขับเคลื่อน นโยบายสาธารณะของสหภาพยุโรป 1.1.1 ยุคคณาธิปไตยและนโยบาย จากศูนย์กลางกํอน ค.ศ. 2000 (1) องค์การความปลอดภัย อาหารแหํงยุโรป (2) หลักการสาคัญของนโยบาย อาหารปลอดภัยในยุโรป 1.1.2 ยุคเสรีนิยมประชาธิปไตยหลัง ค.ศ. 2000 (1) บทบาทหน๎าที่ขององค์การ ความปลอดภัยอาหารแหํงยุโรป 1.1.3 ยุคประชาธิปไตยถกแถลง (Deliberative democracy) 1.2 บทบาทประชาสังคมในการผลักดัน นโยบายกากับดูผลิตภัณฑ์จีเอ็มโอ 1.2.1 กลุํมอนุรักษ์สิ่งแวดล๎อมและผู๎บริโภค

14 14 14-18 18-20 20-22 22-24 24-31 32 33 33-36

1.2.2 กลุมํ ผู๎ผลิตพืชและสัตว์จีเอ็มโอ 1.2.3 กลุํมผู๎ผลิตการเกษตร

36-39 39-41

บทที่ 2 ภาคประชาสังคมและข้อค้นพบประชาธิปไตยถกแถลง 42 2.1 ประชาธิปไตยถกแถลง 42-46 2.2 การประยุกต์ใช๎และสังเคราะห์ 46-55 กระบวนการประชาธิปไตยถกแถลง 2.3 บทเรียนประชาธิปไตย 55 ถกแถลงนโยบายจีเอ็มโอประเทศไทย 2.3.1 สถานะนโยบายจีเอ็มโอ 55-56 2.3.2 วิเคราะห์กระบวนการ 56-60 ถกแถลงของภาคประชาสังคม บทที่ 3 การศึกษาเปรียบเทียบนโยบายจีเอ็มโอ กรณีประเทศอังกฤษและเดนมาร์ก 3.1 ข๎อถกเถียงในบริบทการเมือง วัฒนธรรม และเศรษฐกิจ 3.2 จุดรํวมแนวทางการกากับดูแล ผลิตภัณฑ์จีเอ็มโอของสหภาพยุโรป 3.3 การขับเคลื่อนนโยบายอาหารปลอดภัย ในประเทศอังกฤษและเดนมาร์ก 3.3.1 สถานะนโยบายอาหารปลอดภัย ประเทศอังกฤษ (1) โครงสร๎างและกรอบของกฎหมาย

61 61-63 63-66 67-68 68-86

(2) รูปแบบการถกแถลงและ มีสํวนรํวมของภาคประชาสังคม 3.3.2 สถานะนโยบายอาหารปลอดภัย 87-97 ประเทศเดนมาร์ก (1) โครงสร๎างและกรอบของกฎหมาย (2) รูปแบบการถกแถลงและ มีสํวนรํวมของภาคประชาสังคม 3.4 นโยบายการกากับดูแลจีเอ็มโอ 97-106 และการเคลื่อนไหวภาคประชาสังคมประเทศไทย บทที่ 4 บทสังเคราะห์และข้อเสนอแนะ

107

เอกสารอ๎างอิง ภาษาไทย ภาษาอังกฤษ

120-121 121-125

ประวัติผู๎วิจัย

126

1

บทนา ความคิดรวบยอดและบทบาทภาคประชาสังคม : ในการขับเคลื่อนนโยบายอาหารปลอดภัยในยุโรป กรณี อาหารตัดแต่งพันธุกรรม 1.หลักการและเหตุผล การขับเคลื่อนเศรษฐกิจและข๎อตกลงทางเศรษฐกิจการค๎าในระดับ โลกตั้ ง แตํ ค.ศ.1996-1999 เป็ น ต๎ น มา ในคํ า ยของโลกเสรี นิ ย มน าโดย สหรัฐอเมริกา แคนนาดา อาร์เจนตินา และประเทศบราซิลเป็นสมาชิกภาพ ลําสุด รวมตัวเป็น คณะทางานขององค์กรความรํวมมือทางเศรษฐกิจและ การพัฒนา1 เสนอรํางหลักการแสวงหาฉันทานุมัตทิ ี่พัฒนาจากหลักการรํวม ในข๎อตกลงการค๎าโลก ค.ศ. 1994 โดยมีสาระสาคัญข๎อบังคับวําด๎วย มาตรการปกปูองพิเศษทางเศรษฐกิจและการค๎าระหวํางประเทศ แตํละ ประเทศสมาชิก ยํ อ มมี ความแตกตํ างในหลั กการและนโยบายข๎ อบั งคั บ เศรษฐกิจการค๎าภายในของตนซึ่งมี ความสาคัญตํอการปกปูองความเสี่ยง ที่มาจากข๎อตกลงทางการค๎าในอนาคต สาหรับข๎อบังคับปกปูองพิเศษ ผลิ ต ภั ณ ฑ์ จี เ อ็ ม โอทั้ ง มาตรการอาหารปลอดภั ย และผลกระทบด๎ า น สิ่งแวดล๎อม สํงผลให๎สหภาพยุโรปเป็นผู๎นาการเปลี่ยนผํานจากระบบการ กากับดูแลด๎วยตนเอง (Monitored Self-regulation) มาสูํการกากับดูแล ตามกระบวนการด๎ ว ยหลั ก การปลอดภั ย ไว๎ กํ อ น ( Precautionary Principle) ตั้งแตํ ค.ศ. 2001 คณะกรรมาธิการยุโรปเสนอกฎหมายฉบั บ 1

(Organization for Economic Cooperation and Development : OECD) 2005

2

ใหมํวําด๎วยอาหารและอาหารสัตว์ จีเอ็มโอนี้ กฎหมายฉบับใหมํมีนวัตกรรม การก ากั บ ดู แ ลที่ ค วามเข๎ ม งวดมากขึ้ น ด๎ ว ยกระบวนการก าหนดสื บ แหลํงที่มา (Traceability) ความรับผิดตํอคําเสียหาย (Liability) และการ ประเมินความปลอดภัย สินค๎าทุกประเภท และกาหนดให๎มีการติดฉลาก ผลิตภัณฑ์ที่มาจากเทคโนโลยีชีวภาพ สํงผลให๎พืชและอาหารจีเอ็มโอเพียง บางประเภทเทํานั้นที่ได๎รับอนุญาตให๎ทาการพาณิชย์ ในสหภาพยุโรป และ จานวนการทดลองในไรํนาก็ลดลง นอกจากนี้ ผลิตภัณฑ์ทาให๎ ที่ติดฉลาก เพียงเล็กน๎อยในตลาดประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป พัฒนาการข๎างต๎น มาจากปัญหาตลาดภายในสหภาพยุโรป และ ความไว๎วางใจของผู๎บริโภคตํอมาตรการอาหารปลอดภัยยุโรปเองก็ลดลง ต่าสุดจากวิกฤติวัวบ๎าและการปนเปื้อนจีเอ็มโอ ในสหรัฐอเมริกา ประกอบ ความตึงเครียดระหวํางสหภาพยุโรปกับประเทศสมาชิกในด๎านผลประโยชน์ ทางนโยบายและกรอบในการตัดสินใจ (regimes of justification)2 หาก พิจารณาหลักคิดความเข๎มงวดทางนโยบายอาหารและเทคโนโลยีชีวภาพที่ แตกตํางระหวํางประเทศสมาชิก อยํางไรก็ดี ข๎อบังคับมาตรการปกปูอง พิเศษของสภาพยุโรปเองในระดับภูมิภาคและระดับประเทศสมาชิกก็เป็น รูปแบบ (Model) และกลไกที่แตกตํางกันก็เป็นตัวอยํางแกํประเทศพัฒนา และประเทศกาลังพัฒนาที่ต๎องปฏิบัติตามเงื่อนไขทางการค๎าระดับโลกและ ต๎องการพัฒนามาตรการปกปูองพิเศษภายในประเทศ อาทิ เกาหลีใต๎ จีน อินเดีย สวิตเซอร์แลนด์ (Tiberghien 2010) และประเทศไทยด๎วยเชํนกัน 2

วิถี 6 ข๎อของกระบวนการตัดสินใจ 1 การแสดงตลาด 2 ประสิทธิภาพของ อุตสาหกรรม 3 ความเสมอภาพของพลเมือง และสมานฉันท์ 4 ความไว๎วางใจ 5 เจตจานง 6 ความคิดเห็นสาธารณะใหมํ ในแตํละวิถีวางอยูํบนหลักการคุณคําเรื่อง ความตระหนักสาธารณะซึ่งมีทั้งระดับปั จเจก องค์กรและสถาบัน Swidler’s (2001) “cultural logics” and Friedland and Alford’s (1991) “institutional logics.”

3

งานวิ จั ย นี้ ส นใจศึ ก ษา “กรอบความคิ ด ” และปฏิ บัติ ก ารทางการเมื อ ง สมัย ใหมํ ในสนามรบทางเศรษฐกิจ การค๎าด๎านอาหารใน 2 แนวทาง แนวทางที่ 1 ในฐานะเครื่องมือวัฒนธรรมทางการเมืองในการตรวจสอบ นโยบายและการเคลื่อนไหวนโยบายสาธารณะด๎านอาหารปลอดภัย กรณี อาหารตั ด แตํ ง พั น ธุ ก รรมในระดั บ ประเทศสมาชิ ก ยุ โ รป แนวทางที่ 2 ทบทวนบทบาทประชาสังคมที่ผลักดัน นโยบายสาธารณะในสังคม (e.g., Snow et al 1986; Snow and Benford 1992; McCarthy 1994; Benford and Snow 2000) ภาคประชาสังคมพัฒนากระบวนการ ประชาธิ ป ไตยถกแถลง และสะสมความรู๎ ใ นการขั บ เคลื่ อ นสาธารณะ รูป ธรรมปฏิบั ติการของประเทศสมาชิกสหภาพยุโ รปในการเคลื่ อนไหว คัด ค๎ า นจี เ อ็ ม โอทั้ ง ในกรอบข๎ อ ตกลงของตลาดระดั บ โลกและข๎ อ บั ง คั บ ภายในประเทศสมาชิก จากการทบทวนวรรณกรรมการมีสํวนรํวมนโยบายสาธารณะของ พลเมือง 2 ทศวรรษที่ผํานมา ศาสตร์ที่วําด๎วยการพัฒนานโยบายสาธารณะ ได๎ ป รั บ เปลี่ ย นจากการเน๎ น วิ ธี ก ารแบบนโยบายที่ มี ผู๎ เ ชี่ ย วชาญเป็ น ศูนย์กลาง (Expert-centered policy) มุํงเน๎นการมีสํวนรํวมของภาค พลเมือง (Fischer and Forester 1993) โดยเฉพาะการใช๎กระบวนการถก แถลงรํวมกัน (Deliberation) ผลักดันนโยบายนิเวศวิทยาและสิ่งแวดล๎อม (Dryzek 1987) นโยบายด๎านสุขภาพ (Maxwell et al.2002; Parkinson 2003) ด๎านการศึกษา (Winton 2010) และนโยบายด๎านการเกษตรและ อาหาร รวมทั้ ง ความคิ ด เห็ น ของประชาชนตํ อ ประเด็ น ปั ญ หาใหมํ ที่ สลับซับซ๎อน เชํน ชีวจริยศาสตร์ พืชตัดตํอพันธุกรรมในประเทศอังกฤษ และเดนมาร์ก (PEALS, 2003) หรือเรื่องความเป็นธรรมในระบบการค๎า โลก โดยมีรูป แบบการจัดการที่หลากหลาย เชํน สมัชชา ประชาเสวนา

4

(Citizen dialogue, civic assembly, citizen conference) ลูกขุน พลเมือง การสารวจความเห็นกํอนและหลังการอภิปรายไตรํตรอง เป็นต๎น ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปที่ ขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะด๎าน อาหารปลอดภัยได๎รับการมีสํวนรํวมจากภาคประชาสังคม สร๎างปฏิบัติการ หลายระดับและกว๎างขวางทั่วโลกตั้งแตํ ค.ศ. 2003 เป็นต๎น รายงานวิจัย หลายฉบับสะท๎อนนัยสาคัญบทบาทภาคประชาสังคมรวมตัวตํอต๎านอาหาร ตัดแตํงพันธุกรรมระดับประเทศสมาชิกในยุโรปเชํนประเทศอังกฤษและ เดนมาร์ก (Schurman, 2010) จนสามารถผลักดันใช๎กลไกสมัชชาและ กระบวนการถกแถลงสาธารณะด๎ ว ยเหตุ ผ ลและสร๎ า งข๎ อ ถกเถี ย ง (Agumentation) ตํอรัฐสภายุโรปด๎วยวิธีการคณะลูกขุนพลเมือง 3 ( GM Citizen’s Jury) ซึ่งเป็นรูปแบบใหมํๆ ของประชาธิปไตยถกแถลง เพื่อหา ข๎อสรุปทางสังคมและมิติกฎหมายตํอคณะกรรมาธิการขององค์การความ ปลอดภัยของอาหารแหํงยุโรป European Food Safety Authority (EFSA) โดยองค์ ค วามรู๎ ถ กแถลงของภาคประชาสั ง คมเป็ น ทุ น ทาง วัฒนธรรมที่แตํละชนชั้นทางสังคมสะสมไมํ เทํากัน เชํน กรณีอังกฤษและ เดนมาร์กบทบาทการทางานของภาคประชาสังคมเดํนชัดทั้ง กลุํมเอ็นจีโอ และกลุํมผู๎บริโภคมีสํวนรํวมกระบวนการพัฒนามาตรการปูอ งกันภายใน ข๎อบังคับฉลากผลิตภัณฑ์จีเอ็มโอ ทั้งนี้บทบาทการทางานได๎ผลักดันและ สร๎างความเข๎าใจจริยธรรมสุขภาพและการประเมินความเสี่ยงมิติรอบด๎าน ของสังคม (Wales and Mythen , 2002) งานวิจัยนี้มีเปูาหมายศึกษาแนวคิดและบทบาทภาคประชาสังคม ในการเคลื่อนไหวนโยบายสาธารณะด้านอาหารปลอดภัยในกระบวนการ 3

ดูตัวอยํางรายงานของคณะลูกขุนพลเมืองในเรื่องอาหารตัดตํอพันธุกรรมได๎ที่ http://www.ncl.ac.uk/peals/assets/publications/peoples_report_on_gm. pdf

5

ประชาธิปไตยถกแถลงโดยศึกษา 2 ประเทศ อังกฤษและเดนมาร์ก ตําง ใช๎กลไก “สมัชชา” เป็นเครื่องมือวัฒนธรรมสาคัญในการมีสํวนรํวมในการ กาหนดนโยบายสาธารณะของพลเมือง ทั้งยังเป็นกลไกในการระดมความ รํวมมือสร๎างความเป็นธรรมด๎านสุขภาพ และเป็นพื้นที่ในการกํอให๎บทบาท ภาคประชาสั งคมที่ชํว ยสร๎ างความสมดุล ระหวํางอานาจรั ฐ ทุนและอั ต ลักษณ์ทางสังคมระหวํางประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป ซึ่งมีความนําสนใจ ในการถอดบทเรี ย นและรู ป แบบใหมํๆ เพื่อวิเ คราะห์เ ชื่อมโยงรู ปแบบ (Model) กระบวนการมีส่วนร่ วมของภาคประชาสัง คมต่อ มาตรการ พิเศษกรณีจีเอ็มโอ ของสหภาพยุโรปซึ่งส่งผลต่อการค้าและการส่งออก ประเทศไทย โดยวิเ คราะห์ประโยชน์ผลดี/ ผลเสีย ในประเด็น ข๎อตกลง การค๎ายุ โ รป-ไทย และการพัฒ นาความรู๎ ของภาคประชาสั งคมไทยและ ข๎อเสนอการประเมินความเสี่ยงด๎านทรัพยากรชีวภาพและด๎านสุขภาพของ ประเทศไทย การศึกษาชิ้นนี้ทาการวิเคราะห์กระบวนการประชาธิปไตยถก แถลงและการพัฒนานโยบายสาธารณะประเด็นดังกลําว โดยมีวัตถุประสงค์ ดังนี้ 2. นิยามศัพท์ 2.1 ภาคประชาสังคม ความเข๎าใจตํอ “ประชาสังคม” เชื่อมโยงกับการเคลื่อนไหวทาง สังคมใหมํ หลัง ค.ศ. 1980 และ ค.ศ.1990 เพื่อตํอต๎านการแผํอานาจของ รัฐและทุน ซึ่งกลายมาเป็นยุทธศาสตร์หลั กของการสร๎างสังคมทางเลือก และระเบียบโลกใหมํ (Zuk 2000:114) นักสังคมศาสตร์ ชาวโปแลนด์ ศึกษาขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมใหมํของยุโรปตะวันออก จุดประเด็น นําสนใจการกํอเกิดของภาคประชาสังคมของโปแลนด์ไมํได๎เกิดจากจารีต ประเพณีของการรวมกลุํ ม ประชาสังคมของชาวโปแลนด์ หากแตํนาเข๎า แนวคิดประชาสังคมของโลกตะวันตกฝั่งละตินอเมริกาและการเคลื่อนไหว สิ ท ธิ พ ลเมื อ งของสหรั ฐ อเมริ ก ามาประยุ ก ต์ ใ ช๎ ซุ ต ท์ ให๎ ค าจ ากั ด ความ

6

“ประชาสังคม”อยํางกว๎างๆ วําเป็นรูปแบบสถาบันที่แตกตํางจากรัฐและ ครอบครัว ประชาสังคมมีพื้นที่หลากหลายและผู๎กระทาการ มีระดับการ ปฏิบัติการ ความเป็นทางการ อิสระและอานาจที่แตกตํางกัน ประชาสังคม อาจเป็นการรวมตัวของกลุํมองค์กรพัฒนาเอกชน เครือขํายครอบครัว กลุํม ผู๎หญิงภาคประชาสังคมเป็นกลุํมคนจัดตั้งขึ้น เชํน องค์กรการกุศล กลุํม องค์ ก รพั ฒ นาเอกชน เครื อ ขํ า ยครอบครั ว กลุํ ม ผู๎ ห ญิ ง สหภาพการค๎ า สหภาพแรงงาน กลุํมเคลื่อนไหวทางสังคม กลุํมรํวมมือและรณรงค์ตํางๆ Linz and Alfred Stepan (1996) นักรัฐศาสตร์เปรียบเทียบ มหาวิทยาลัยเยลและมหาวิทยาลัยโคลัมเบียตามลาดับ ได๎เน๎นย้าวํา ภาค ประชาสังคมเป็นพื้นที่ทางการเมืองที่จัดตั้งด๎วยตนเองและอิสระกับอานาจ รัฐอยํางสัมพัทธ์ หมายถึง กลุํมเอ็นจีโอที่ทากิจกรรม Think tank และ พัฒนาเป็นเครือขํายสังคมที่เคลื่อนไหวเชิงประเด็นซึ่งเป็นลักษณะเกิดขึ้นใน ยุโรปกลางและยุโรปตะวันออก Juan Linz and Alfred Stepan ชี้วํา การศึกษาความแตกตํางระหวํางพื้นที่ปฏิบัติการของประชาสังคม รัฐและ เศรษฐกิจเป็นแนวคิดที่สาคัญในการศึกษากระบวนการประชาธิปไตยใน ภาวะทันสมัย ประชาสัง คมดารงความสัมพันธ์ภายในรัฐและไมํมีแนวทาง แยํงชิงอานาจรัฐ แตํเพื่อควบคุมหรือสร๎างสมดุลระหวํางอานาจรัฐ ทุนและ สาธารณะ นอกจากนี้ ภ าคประชาสั ง คมก๎ า วข๎ า มพรมแดนรั ฐ ชาติ การ รวมตัวของสหภาพยุโรก็เป็นผลของกระบวนการพัฒนาภาคประชาสังคม ระดับ โลกาภิวัตน์ ภายใต๎ยุทธศาสตร์ เสรีนิ ย มใหมํ ทาให๎ อานาจรัฐ ลด บทบาทลงซึ่งมีความสาคัญมากในการทาความเข๎าใจการเติบโตของประชา สังคมในยุโรป

7

2.2 แนวคิ ด ประชาธิ ป ไตยถกแถลง Democracy)

(Deliberative

นักคิดและนักปฏิบัติการทางการเมืองภาคประชาชนมีความเห็นวํา แนวคิดประชาธิปไตยถกแถลงชํวยให๎ผู๎มีสํวนรํวมได๎ก๎าวพ๎นความคิดและ เหตุผลแบบที่ยึดติดกับความคิดเห็นเฉพาะตัว (Bounded rationality) ได๎ ดัง ที่ จอร์ น ไครเช็ ค (John Dryzek) นั ก คิ ด และนั ก ปฏิ บั ติก ารด๎ า น นิเวศวิทยาแสดงให๎เห็นวํา การถกแถลงและการอภิปรายอยํางกว๎างขวาง ชํวยให๎การตัดสินใจนโยบายเกี่ยวกับสิ่งแวดล๎อมนั้นมีเหตุมีผลและสามารถ ก๎าวพ๎นผลประโยชน์สํวนตัวได๎มากกวํารูปแบบประชาธิปไตยอื่นๆ รวมทั้ง ประชาธิปไตยแบบเสรีนิยมด๎วย นอกจากนี้ Mccoy & Scully ยังเรียก กระบวนการสนทนาอยํ า งไตรํ ต รองซึ่ ง เน๎ น การสื่ อ สารที่ ส ร๎ า งสรรค์ กระบวนการถกแถลงที่ เน๎นความเห็นตําง การวิพากษ์ด๎วยข๎อมูลจะชํวยให๎ กระบวนการมี สํ ว นรํ ว มภาคประชาสั ง คมและภาคพลเมื อ งสร๎ า งสรรค์ ประชาธิ ป ไตยได๎ ดี ยิ่ ง ขึ้น ได๎ หลั ก การและลั ก ษณะที่ พึ ง ประสงค์ เ หลํ า นี้ ปรากฏกระจายตั ว อยูํ ฝ นกระบวนการสมั ช ชาพลเมื อ งตํ า งๆ ทั้ ง ระดับประเทศสมาชิกและระดับภูมิภาคยุโรป ซีโมน แชมเบอร์ส (Simone Chambers) นักรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยแคนเบอร่า ศึกษาประชาธิปไตยแบบถกแถลงและจริยธรรม วาทกรรมสาธารณะ ได้ นิยามความหมายของการถกแถลงไว้ อย่างกระชับ ว่า หัวใจสาคัญของประชาธิปไตยถกแถลง คือกระบวนการถกแถลงซึ่งอาจ นามาใช้ประเมินคุณภาพของการถกแถลงได้ ว่า “การถกแถลงหมายถึงการ

โต้แย้งและการอภิปรายที่มีวัตถุประสงค์เพื่อให้ได้มาซึ่งความคิดเห็นที่มีเหตุ มีผลและใช้ข้อมูลครบถ้วนในการพิจารณา โดยในกระบวนการนี้ ผู้เข้าร่วม มีความยิน ยอมพร้อ มใจที่ จะปรั บเปลี่ ยนความคิด เห็ นของตนเมื่ อได้ฟั ง ข้อคิดใหม่ ข้อมูลใหม่ หรือข้ออ้างของผู้เข้าร่วมอื่นแม้การบรรลุซึ่งฉันทามติ

8

จะไม่จาเป็นต้องเป็นเป้าหมายสูงสุดของการถกแถลงเสมอไป” กล่าวได้ว่า คุณภาพของกระบวนการถกแถลงยังสะท้อนประชาธิปไตยเชิงคุณภาพด้วย ปัจจัยที่ทาให้กระบวนการถกแถลงมีคุณภาพสูงขึ้น ปัจจัยเหล่านั้น ครอบคลุมตั้งแต่การสร้างบรรยากาศที่ไม่คุกคามต่อกัน การเปิดช่องให้ สามารถเสนอความคิดเห็นแบบไม่แสดงตัวตนได้ การจัดการสนทนาในห้อง ปิดในบางกรณี การจัดให้มีการสนทนาแบบตัวบุคคล (Face to face) การ ทาให้กฎ กติกาต่างๆ เรียบง่ายและโปร่งใส แต่ประเด็นที่น่าสนใจที่สุดก็คือ กระบวนการถกแถลงที่จะทาให้ผู้เ ข้าร่วมก้าวพ้นจาก “เหตุผลเฉพาะ” (Bounded rationality) โดยที่ยอมรับฟังและพร้อมที่จะปรับเปลี่ยนความ คิดเห็ น ของตนเองตามข้อมูล หรื อทัศนะใหม่ที่ได้จากการแลกเปลี่ ยนใน กระบวนการถกแถลงสามารถสรุปเป็นรูปภาพที่ 1

รูปภาพที่ 1 แสดงการวิเคราะห์จริยธรรมวาทกรรมสาธารณะใน กระบวนการถกแถลง

9

2.3 นโยบายอาหารปลอดภัยสหภาพยุโรป (European Food Safety Policy) โครงสร๎างในการทางานนโยบายอาหารปลอดภัยสหภาพ ยุโรปแบํงได๎ 3 ระดับ 1) องค์การความปลอดภัยของอาหารแหํงยุโรปเป็น กลไกเชิงสถาบัน 2) ระดับคณะกรรมาธิการยุโรป และหนํวยงานด๎านความ ปลอดภัยทางอาหารยุโรปทาหน๎าที่กากับดูแลสินค๎าสินค๎าภายในและนาเข๎า ยุโรป 3) ประเทศสมาชิกภาพที่มีนโยบายการกากับดูแลที่แตกตํางกัน ใน การศึกษาจะเจาะจงศึกษาเปรียบเทียบกรณีประเทศอังกฤษและเดนมาร์ก ในประเด็นการยกระดับมาตรการปกปูองพิเศษระดับประเทศผลักดันไปสูํ ข๎อ บั ง คั บ การก ากั บ ดู แ ลอาหารปลอดภัย ของสหภาพยุโ รปบนฐานการ ประเมินความเสี่ยงจากการมีสํวนรํวมของภาคพลเมือง เชํน การผลักดันให๎ ประเทศสมาชิกยุ โ รปใช๎มาตรากรยั งคับ ติดฉลากถั่วเหลื องและข๎าวโพด จีเอ็มโอ (ชํว ง พ.ศ. 2539-2541) แม๎มิได๎มีข๎อกาหนดระดับสหภาพที่ได๎ กาหนดไว๎ พัฒนาการข๎อบังคับทางนโยบายอาหารปลอดภัยของสหภาพยุโรป ชํวงแรก ตั้งแตํ ค.ศ. 1980-1990 มีการกากับดูแลอนุญาตอาหารจีเอ็มโอ อยํางเข๎มงวด มีข๎อกาหนดการติดฉลากอยํางเข๎มงวดและกลมกลืนมากขึ้น สํงผลให๎พืชและอาหารจีเอ็มโอ เพียงบางประเภทอนุญาตให๎ทาการพาณิชย์ จานวนการทดลองในไรํนาก็ลดลงจนแทบไมํมีการปลูกพืชจีเอ็มโอ เพื่อการ พาณิช ย์ ในสหภาพยุ โ รป นอกจากมีผ ลิ ตภัณ ฑ์ จีเอ็มโอ ที่ ติดฉลากเพีย ง เล็กน๎อยในตลาดยุโรป มาสูํจุดเปลี่ยนครั้งที่ 2 สหภาพยุโรปมีความเข๎มงวด มากขึ้นตั้งแตํ ค.ศ. 2001 คณะกรรมาธิการยุโรปเสนอกฎหมายฉบับใหมํวํา ด๎ ว ยอาหารและอาหารสั ต ว์ จี เ อ็ ม โอ รํ า งกฎหมายฉบั บ ใหมํ นี้ ก าหนด กระบวนการอนุ ญาตที่มีความเข๎มงวดเพิ่ มมากขึ้น มีการเสนอให๎ มีการ ประเมินความปลอดภัย สินค๎าทุกประเภท และกาหนดให๎มีการติดฉลาก ผลิตภัณฑ์ที่มาจากเทคโนโลยีชีวภาพ สาเหตุสํวนหนึ่งมาจากปัญหาตลาด

10

ภายในสหภาพยุโรปและความไว๎วางใจของผู๎บริโภคตํอมาตรการอาหาร ปลอดภัยยุโรปเองก็ลดลงต่าสุดจากวิกฤติวัวบ๎าและการปนเปื้อนจีเอ็มโอ ในสหรัฐอเมริกา ประกอบความตึงเครียดระหวํางสหภาพยุโรปกับประเทศ สมาชิ ก ในด๎ า นผลประโยชน์ ท างนโยบาย หากพิ จ ารณาหลั ก คิ ด ความ เข๎ ม งวดทางนโยบายอาหารและเทคโนโลยี ชี ว ภาพที่ แ ตกตํ า งระหวํ า ง ประเทศสมาชิกสามารถแบํ งได๎ 3 ระดับ 1 หลั กคิดในการกากับดูแล 2 วิธีการกากับดูแล 3 ประเภทการกากับดูแล ประเทศ ซึ่งทั้ง 3 ประเด็น อาจจะมีความแตกตํางจากเงื่อนไขภายในของประเทศสมาชิกเอง รายงานการฉบับนี้เน๎นศึกษา 1) แนวคิดและกลไกการขับเคลื่อน นโยบายสาธารณะของสหภาพยุโรป 3 ยุคสมัย ยุคคณาธิปไตย ยุคเสรีนิยม ประชาธิปไตยและยุคประชาธิปไตยถกแถลงได๎ สร๎างนวัตกรรมกรรมเชิง สถาบัน หลักการและรูปแบบการทางานกรณีอาหารตัดแตํงพันธุกรรมใน 2 ประเทศ คือ อังกฤษและเดนมาร์ก 2) วิเคราะห์ภาคประชาสังคมและข๎อ ค๎น พบของประชาธิป ไตยถกแถลง และการประยุกต์ใช๎กระบวนการ ประชาธิปไตยถกแถลงและงานภาคสนาม 2 กรณีศึกษาประเทศอังกฤษ และเดนมาร์ก และวิเคราะห์บทเรียนและประสบการณ์ ประชาธิปไตยถก แถลงในไทยที่นําสนใจ 3) รูปแบบและกระบวนการการถกแถลงนโยบาย จีเอ็มโอ 4) บทสรุปและข๎อท๎าทายในอนาคต 2.4 คณะลูกขุนพลเมือง (Citizen’s Jury) เป็นรูปแบบหนึ่งของประชาธิปไตยถกแถลง กระบวนการที่ เรียกวําลุกขุนพลเมืองนี้เป็นเครื่องมือที่จะนาเสนอความคิ ดเห็นผํานการถก แถลงอยํางถี่ถ๎วนของภาคพลเมือง มีจุดเดํนทั้งในแงํที่ (1) มีการใช๎ข๎อมูล รอบด๎ า นในกระบวนการตั ด สิ น ใจ (2) มี ก ารถกแถลงอภิ ป ลายเพื่ อ แลกเปลี่ ย นความเห็ น และใช๎ เ หตุ ใ ช๎ ผ ลในการโน๎ ม น๎ า วกั น และกั น กํ อ น ตัดสินใจ ประชาธิปไตยถกแถลงรํวมกันดูจะเป็นคาตอบที่ดีสาหรับปัญหา

11

เพราะการเกิดขึ้นของอัตลัก ษณ์นั้น ต๎องการพื้นที่เพื่อการแสดงออกและ ตํ อ รองกั น อยํ า งน๎ อ ยๆ ก็ พ อกั บ พื้ น ที่ เ พื่ อ การลงคะแนนเสี ย ง ดั ง ที่ แซมเบอร์ส (Chambers 2003:308) ได๎อธิบายวํา การเมืองแบบเดิมที่เน๎น ลงคะแนนเสียงนั้นประชาธิปไตยเป็นเวทีที่ความคิดเห็นและผลประโยชน์ และผลประโยชน์ที่ตายตัวมาตํอสู๎กันเพื่อรวบรวมตัวเลขการลงคะแนนเสียง ให๎ได๎มากกวําคูํแขํง เป็น รูปแบบที่นิย มในประเทศตํางๆ ดังนี้ บราซิล อังกฤษ ฝรั่ งเศส เดนมาร์ ก นอกจากรู ปแบบคณะลู กขุนพลเมืองยังมี รูปแบบการให๎การผํานเรื่องเลํา สมัชชา โพลล์เสวนา ประชาเสวนา เป็นต๎น 3. จุดประสงค์การวิจัย ประเด็นของการภาคประชาสังคมกับเคลื่อนไหวนโยบาย สาธารณะอาหารปลอดภัย จาเป็นต๎องมีการถกเถียงและทบทวนในระดับ แนวคิดและปฏิบัติการอยํางน๎อย 3 ประเด็นสาคัญ คือ (3.1) ทบทวนแนวคิดและวิธีการปฏิบัติเกี่ยวกับการแสดงออกทาง การเมืองของพลเมืองในประเด็นการเคลื่อนไหวนโยบายสาธารณะด๎าน อาหารปลอดภัย กรณีอาหารตัดแตํงพันธุกรรม (3.2) ศึกษาแนวคิดและประเด็นสาคัญของข๎อบังคับการกากับดูแล เทคโนโลยีชีวภาพของสหภาพยุโรป ตั้งแตํ ค.ศ.2001 จนถึงปัจจุบัน สามารถแบํงได๎ 3 ระดับ 1. หลักคิดในการกากับดูแล 2. วิธีการกากับดูแล 3. ประเภทการกากับดูแล ซึ่งมีพลวัตภายในจากปัจจัยที่เกี่ยวข๎อง (3.3) ศึกษาปัจจัย และบทบาทของภาคประชาสังคมกับรูปแบบ ใหมํๆ ของประชาธิปไตยถกแถลง จากปฏิบัติการของประเทศสมาชิ ก สหภาพยุโรปในการเคลื่อนไหวคัดค๎านจีเอ็มโอ ได๎แกํ ประเทศอังกฤษ และ เดนมาร์ก

12

4.ประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับจากการวิจัย (4.1) ทิศทางนโยบายอาหารปลอดภัยยุโรปที่สํงผลตํอประเทศไทย ในฐานะคูํค๎า และข๎อท๎าทายของการเมืองภูมิภาคยุโรปในอนาคต อันเป็น ประโยชน์ตํอหนํวยงานด๎านนโยบายอาหารของหนํวยงานภาครัฐ มูลนิธิ คุ๎มครองผู๎บริโ ภคและองค์กรเกษตรพัฒนา บริษัทเอกชนอาหารอินทรีย์ สํงออกยุโรปและผู๎ผลิตสินค๎าเกษตรสํงออกยุโรป (4.2) รู ปแบบการมีสํว นรํ วมผลั กดัน นโยบายอาหารปลอดภัยที่ คานึงความปลอดภัยทางสุขภาพและสิ่งแวดล๎อม เพื่อเป็นตัวอยํางของการ พัฒนากระบวนการถกแถลงของภาคประชาสังคมไทย (4.3) ประโยชน์ แ กํ นั ก ศึ ก ษา วิ ช าการและผู๎ ป ฏิ บั ติ ง านที่ ส นใจ ประเด็ น จี เ อ็ ม โอ และ “ประชาสั ง คม” ที่ ท างานเคลื่ อ นไหวนโยบาย สาธารณะยุโรป

13

บทที่ 1 พัฒนาการนโยบายสาธารณะอาหารปลอดภัยของสหภาพยุโรป ประเทศอังกฤษและเดนมาร์ กเป็นประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป เป็นหัวหอกการเคลื่อนไหวนโยบาย สาธารณะด๎านอาหารปลอดภัยที่ต๎อง เผชิ ญ กั บ แรงกดดั น ปั จ จั ย ภายในและสนามรบเศรษฐกิ จ ค๎ า เสรี ก วํ า 3 ทศวรรษ ทั้งสองประเทศมีภูมิทัศน์ประชาธิปไตยที่ใช๎กระบวนการถกแถลง ในประเด็นพืชตัดแตํงพันธุกรรม และมีภาคประชาสังคมขับเคลื่อนการ ตํอ ต๎า นอาหารตัด แตํ งพั น ธุ กรรมที่มี การสะสมทุ น “ถกแถลงคุ ณภาพ” แตกตํางกัน แตํเสริมพลัง และหักล๎างบนพื้น ที่ปฏิสัมพันธ์ของการถกแถลง ครอบคลุมผู๎มีสํวนได๎สํวนเสีย อยํางกว๎างขวาง สามารถผลักดันใช๎กลไก สมัชชาและกระบวนการถกแถลงสาธารณะด๎ว ยเหตุผลและสร๎าง ข๎อ ถกเถียงตํอรัฐสภายุโรปด๎วยวิธีการคณะลูกขุนพลเมือง ซึ่งเป็นรูปแบบใหมํๆ ของประชาธิปไตยถกแถลง กระบวนการถกแถลงเป็นสํวนสาคัญของประชาธิปไตยคุณภาพ ที่ เปิดพื้นที่การมีสํวนรํวมของภาค ประชาสังคมที่ปฏิบัติการหลายระดับทั้ง ระดั บ ท๎ องถิ่ น ประเทศและสหภาพยุ โ รป การกํอ รู ป กํ อรํ า งของ “สาน เสวนาสุ ข ภาพ” ทาหน๎ า ที่ เ ป็ น เวที ที่เ ปิ ด โอกาสให๎ ภ าคสํ ว นตํ า งๆได๎ ม า อภิปรายถกแถลงถึงปัญหาสังคมเพื่อการ กาหนดนโยบายสุขภาพ ใน ขณะเดียวกันก็ทาหน๎าที่เป็นเวทีเพื่อการเรียนรู๎ กระบวนทัศน์ใหมํรํวมกัน ของภาค สํวนตํางๆ ผํานประเด็นทางสังคม เศรษฐกิจ การเมืองที่เชื่ อมโยง กับสุขภาพ เป็นการเปิดพื้นที่เพื่อการมีสํวน รํวมโดยตรงของภาคประชาชน ในการกาหนดนโยบายสาธารณะ อันเป็นรูปธรรมสาคัญของความพยายาม

14

ที่จะ ก๎าวพ๎นกระบวนทัศน์ทางวิทยาศาสตร์ที่คับแคบและก๎าวข๎ามข๎อจากัด ของประชาธิปไตยแบบตัวแทน บทนี้ น าเสนอพั ฒ นาการและกลไกการขั บ เคลื่ อนนโยบาย สาธารณะในยุโรป 3 สมัยที่เปลี่ยนผํานจากยุคนโยบายจากศูนย์กลางมาสูํ การกระจายอ านาจและการตื่ น ตั ว ของภาคพลเมือ งตํ อประเด็น อาหาร ปลอดภัย การพัฒนากระบวนการถกแถลงในฐานะเครื่องมือวัฒนธรรมทาง การเมืองใช๎ชํองทางพลเมื องถกแถลงหลายหลายรูปแบบเพื่อสร๎างการมี สํวนรํวมในการกาหนดนโยบาย และทางเลือกอาหารปลอดภั ยในประเทศ อังกฤษและเดนมาร์ก ทั้งยังเป็นกลไกในการระดมความรํวมมือ สร๎างความ เป็นธรรมด๎านสุขภาพ และเป็นพื้นที่ในการกํอให๎บทบาทภาคประชาสังคม ที่ชํวยสร๎างความ สมดุลระหวํางอานาจรัฐ ทุนและอัตลักษณ์ทางสังคม ระหวํางประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป ขณะเดียวกัน แสดงข๎อพิจารณาและ ทิศทางใหมํๆ ที่สํงเสริ มภูมิทั ศน์ ประชาธิปไตยตํอการเคลื่ อนไหวอาหาร ปลอดภัยในประเทศไทย โดยหยิบยกประสบการณ์ของภาคพลเมืองที่เข๎า มามีสํวนรํวมทางการเมืองที่สะท๎อน ความสัมพันธ์ระหวํางประชาธิปไตย และ ความยั่ งยื น ผู๎ ศึ กษาหวัง วํางานศึ ก ษานี้ จ ะชํว ยเปิ ดมุมมองอั นเป็ น ประโยชน์ตํอการถกแถลงวําอะไรที่เป็นข๎อจากัด และ อะไรเป็นการการ เสริมพลังของประชาสังคมสูํการมี “ประชาธิปไตย” และ “ความยั่งยืน” ในระดับชุมชน ประเทศและระดับสากล 1.1 แนวคิดและกลไกขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะของสหภาพยุโรป 1.1.1 ยุ ค คณาธิ ป ไตยและนโยบายจากศู น ย์ก ลางอ านาจ (Centralization) กํอนปี ค.ศ. 2000 การขับ เคลื่ อนนโยบายสาธารณะถูกมองวํามาจากภาคราชการ และ ศู น ย์ ก ลางอ านาจอยํ า งรั ฐ สภาในการออกกฎหมายที่ มี ผ ลกระทบตํ อ ประชาชน นโยบายพัฒนาภาคเกษตรกรรม การเก็บภาษี และนโยบายการ

15

สํงออก เป็นการออกกฎหมายลักษณะบนลงลําง (top-down) ชํวงเวลานี้ ยังไมํมีกฎหมายที่หลากหลายระดับเป็นกระบวนการ “สาธารณะ” เน๎น กระบวนการทางสังคม สร๎างความตระหนักหลายสํวน นโยบายที่ได๎รับการ ยอมรั บ จากสั งคม จนกลายเป็น กระบวนการทางสั งคม (socialization) อยํางตํอเนื่อง แตํละภาคสํวนจะนาเสนอแนวทาง (เนื้อหาสาระ) นโยบาย ที่แตกตํางกันได๎รับการยอมรับจากสังคม สังคมจะผลักระบวนการนาเสนอ ให๎เกิดการยอมรับไปเรื่อยๆ “...นโยบายมาจากไหนความเข้าใจทั่วไป มา จากภาคการเมือง และภาคราชการ แท้จริงมาจากภาคสังคมส่วนรวม...” ที่ มีองค์ประกอบจากกลุํมตําง ๆ ทางสังคม เชํน กลุํมธุรกิ จภาคเอกชน กลุํม ทางสังคมที่มีแนวคิดเดียวกัน กลุํมวิชาการ กลุํมผู๎ได๎รับผลกระทบ เป็นต๎น นโยบายมีหลายระดับและหลากหลายความคิด       

นโยบายสาธารณะ (Public Policy) รัฐธรรมนูญ (Constitution Policy) นโยบายแหํงรัฐ (State Policy) นโยบายรัฐบาล (Government Policy) นโยบายทางสังคม (Social Policy) นโยบายของชุมชน (Community Policy) นโยบายภาคเอกชน (Private Policy)

16

17

รูปภาพที่ 2 นโยบายสาธารณะหลายระดับ นโยบายสาธารณะมีหลายระดับตั้งแตํระดับภูมิภาคสากล ระดับชาติ ถึงระดับ ตาบล โดยมีข๎อสั งเกตคือ นโยบายชุมชน และนโยบายเอกชน ประกาศใช๎กันน๎อย ทั้งๆ ที่สาคัญมากที่การสํวนรํวมในระดับยํอยจากลําง ขึ้นบนมีสํวนเสริมสร๎างความเข๎มแข็งของพลเมืองอยํางแท๎จริง

18

วงจรการขับเคลื่อนนโยบาย สิ่งสาคัญที่เราจะพัฒนาเนื้อหา นโยบายหรือหลักการของนโยบาย

รูปที่ 3 กระบวนการขับเคลื่อนนโยบายเป็นกระบวนการทาง สังคม การสร๎างหลักการเชิงนโยบายต๎องพิจารณาสภาพแวดล๎อมทาง นโยบายดังตํอไป Context = บริบทของการขับเคลื่อนนโยบาย Content = เนื้อหา Culture = วัฒนธรรมฐาน Condition = เงื่อนไข Constrain = ข๎อ / ขีดจากัด Capacity = ขีดความสามารถพื้นฐาน Competency = สมรรถนะ Capability = ความสามารถเชิงยุทธศาสตร์ (1) องค์การความปลอดภัยของอาหารแห่งยุโรป (European Food Safety Authority : EFSA) เป็นกลไกสาหรับการนานโยบายไป ปฏิ บั ติ แ ละการบั ง คั บ ใช๎ ผู๎ อ านวยการบริ ห ารคนปั จ จุ บั น ชื่ อ Dr.

19

Bernhard Url จบสัตว์แพทยศาสตร์ มีความเชี่ยวชาญในสาขาประเมิน ความเสี่ยงและวิทยาศาสตร์ มีประสบการณ์ทางานเรื่องอาหารปลอดภัย ภายในสหภาพยุโรปรํวมสิบปี สานักงานใหญํตั้งอยูํที่ปาร์มา ประเทศอิตาลี เนื่ องจากสหภาพยุโ รปเป็น ผู๎ นาเข๎าสินค๎าเกษตรและอาหารที่มี กาลังซื้อสูง สุดในโลก ในขณะเดียวกัน สหภาพยุโรปมีนโยบายและ มาตรการควบคุ มด๎านสุขอนามัยและความปลอดภัยของอาหารที่ เข๎มงวด และมี ก ฎหมาย/กฎระเบี ย บเกี่ ย วกั บ ความปลอดภั ย ของอาหารที่ สลับซับซ๎อน ซึ่งประเทศสมาชิกของสหภาพยุโรปจะต๎องนานโยบายและ กฎระเบียบที่สหภาพยุโรปกาหนดไปปรับใช๎เป็นกฎหมายระดับชาติ ซึ่ง หนํ ว ยงานที่ เกี่ ย วข๎ อ งของประเทศสมาชิ กก็ จ ะต๎ องน าไปปรั บ ใช๎ ใ นทาง ปฏิบัติด๎วย องค์กรอิสระที่ให๎ข๎อเสนอแนะเชิงวิทยาศาสตร์แกํผู๎กาหนด นโยบายและของสหภาพยุโรป โดยเฉพาะอยํางยิ่งคณะกรรมาธิการยุโรป จานวน 12 คนจากประเทศสมาชิก องค์การความปลอดภัยของอาหารแห่ง ยุโ รป โดยแรกเริ่ มวาง หลั ก การทางนโยบายก ากั บ และบั ง คั บ ใช้ จี เ อ็ ม โออย่ า งเข้ ม งวด ครอบคลุ ม ประเด็ น ความปลอดภั ย ของการตั ด แต่ ง พั น ธุ วิ ศ วกรรม ประเด็นการเพาะปลูกในไร่นา การใช้เพื่อการทดลอง การนาเข้าและการ อนุญาตให้วางจาหน่ายสินค้า จีเอ็มโอ หรือสินค้าที่มีส่วนประกอบจีเอ็ม โอ จากประเทศที่สามในสหภาพยุโรป 4 โดยสหภาพยุโรปอนุญาตให้มี การเพาะปลูก นาเข้า หรือ วางจาหน่ายสินค้าจีเอ็มโอ หรือ ผลิตภัณฑ์ที่ มีส่วนประกอบจากจีเอ็มโอได้ เมื่อสินค้าดังกล่าวได้รับการอนุญาตจาก คณะกรรมาธิการยุโรป (European Commission) แล้วเท่านั้น และ 4

Swidler’s (2001) “cultural logics” and Friedland and Alford’s (1991) “institutional logics.”

20

ต้องมีหลักฐานทางวิทยาศาสตร์ )scientist – evidence based ( สนั บ สนุ น ว่ า สิ น ค้ า จี เ อ็ ม โอนั้ น ไม่ เ ป็ น ภั ย สุ ข ภาพต่ อ มนุ ษ ย์ สั ต ว์ แ ละ สิ่งแวดล้อมและมีความปลอดภัยเทียบเท่าพืชปกติ ทัง้ นี้นโยบายและมาตรการที่เกี่ยวกับความปลอดภัยด๎านอาหารของ สหภาพยุโรป มีเปูาหมายเพื่อคุ๎มครองสุขอนามัย และความปลอดภัยของ ประชากรและผู๎บริโภคยุโรป รวมทัง้ ของสัตว์ พืช และสภาวะสิ่งแวดล๎อมใน ยุโรปมาตรการดังกลําว ไมํเพียงแตํจะมีผลบังคับใช๎กับสินค๎ าเกษตรและ อาหารที่ผลิตในสหภาพยุโรปเทํานั้ น แตํยังครอบคลุมสินค๎าเกษตรและ อาหารที่สหภาพยุโรปนาเข๎าจากประเทศที่ สามเพื่อมาจาหนํายและบริโภค ในตลาดสหภาพยุโรปด๎วย คณะกรรมาธิ ก ารอาหารปลอดภั ย ยุ โ รปภายใต๎ อ งค์ ก ารความ ปลอดภัยของอาหารแหํงยุโรป มีบทบาทหน๎าที่ประเมินความเสี่ยง และ เสนอผลการประเมินความเสี่ยงตํอคณะกรรมาธิการยุโรปพิจารณาอนุญาต ตํอไป แตํในทางปฏิบัติประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปสามารถออกมาตรการ ห๎ามสินค๎าจีเอ็มโอภายในประเทศตนเองโดยเฉพาะประเทศสมาชิกจากัด การเพาะปลูกพืชจีเอ็มโอ ในอาณาเขตรัฐ ประเด็นถกแถลงทางการเมืองที่ ประเทศสมาชิกมีบทบาทกาหนดทิศทางนโยบายเกษตรกรรมและการค๎า ระดับประเทศ และสหภาพยุโรป (2) หลักการสาคัญของนโยบายอาหารปลอดภัยในยุโรป ระบบการกากับดูแลผลิตภัณฑ์จีเอ็มโอของสหภาพยุโรป คณะกรรมาธิการอาหารปลอดภัยยุ โ รปจากประเทศสมาชิกยื่น เสนอข๎อกาหนดระลอกแรก ในปี 2533 เพื่อให๎ คณะมนตรีส หภาพยุโรป พิจารณารับรองข๎อกาหนดที่ 90/220 (Directive 90/220) มีเจตนารมณ์ เพื่ อ ควบคุ ม การปลํ อ ยพื ช จี เ อ็ ม โอออกสูํ ส ภาพแวดล๎ อ มและปู อ งกั น

21

ผลกระทบเทคโนโลยีชีวภาพตํอสิ่งแวดล๎อม ข๎อกาหนดฉบับนี้ถูกตีความ ขยายไปถึงการอนุญาตผลิตภัณฑ์จีเอ็มโอ และเพิ่มเติมปรับปรุงในข๎อบังคับ เกี่ยวกับอาหารประเภทใหมํซึ่งมีการบังคับใช๎ปี พ.ศ. 2540 ตํอมา อยํางไรก็ ตามข๎อบังคับเกี่ยวกับอาหารประเภทใหมํของสหภาพยุโรป เมื่อนาไปใช๎ใน แตํ ล ะประเทศสมาชิ ก ที่ มี “รั ฐ าธิ ปั ต ย์ ” และกระบวนการขั บ เคลื่ อ น นโยบายสาธารณะยํอมอยูํในดุลพินิจของแตํละประเทศ โดยสาระสาคั ญ ของข๎อกาหนด ทั้งกระบวนการพิจารณาอนุญาตการนาเข๎าเมล็ดพันธุ์ จีเอ็ม โอ การทดลองในไรํนา การปลูกเพื่อการพาณิชย์ และการทาการพาณิชย์ อาหารคนและอาหารสัตว์ผลิตภัณฑ์จีเอ็มโอ ทั้ ง นี้ ความขั ด แย๎ ง ของเงื่ อ นไขการอนุ ญ าตผลิ ต ภั ณ ฑ์ จี เ อ็ ม โอ ระหวํางประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปมิสามารถพิจารณาได๎โดยลาพัง แตํ เกี่ยวข๎องกับ “ตัวละคร” บริษัทอุตสาหกรรมเกษตรและเทคโนโลยีชีวภาพ ในสหรัฐอเมริกาและสภาพยุโรปที่มุํงมั่นผลักดันพืชจีเอ็มโอเพื่อพาณิชย์และ ผลิ ต ภัณ ฑ์อ าหารจี เ อ็ม โอผํ านกลไกทางการค๎าระดั บภู มิภ าค จากกรณี คณะกรรมาธิการอาหารปลอดภัยยุโรปมีฉันทามติอนุญาตให๎พืชน้ามันคาโน ลํ าของบริ ษัทอั งกฤษ (ปี 2538) ข๎ าวโพดพัน ธุ์บีที ของบริษัทโนวาติ ส (2539) ถั่วเหลืองพันธุ์ราวอัพเรดดี้ของมอนซานโตปี (2539) การพิจารณา อนุญาตครั้งนี้สร๎างความขัดแย๎ง แตกตํางระหวํางประเทศสมาชิกสหภาพ ยุ โ รปและพบข๎ อ จ ากั ด ของข๎ อ ก าหนดที่ 90/220 สํ ง ผลให๎ ต๎ อ งพั ก การ พิจารณาอนุ ญาตผลิ ตภัณฑ์ จี เอ็มโอภายในสหภาพยุโรป โดยเฉพาะเมื่อ ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปบางประเทศใช๎มาตรการปกปูองจากัดหรือ ห๎ามนาเข๎าผลิตภัณฑ์ จีเอ็มโอในประเทศ แม๎วําได๎รับอนุญาตจากองค์การ ความปลอดภัยของอาหารแหํงยุโรปแล๎วก็ตามสํงผลให๎มีการแก๎กฎหมาย ระลอกที่ 2 ครั้งใหญํ

22

เหตุการณ์สาคัญชํวงกํอน ค.ศ. 2000 (ปี 2533) การระบาดของ โรควัวบ๎า (Bovine Spongiform Encephalopathy- BSE) ในประเทศ อังกฤษเริ่มต๎นขึ้นสํงผลให๎เกิดความหวาดระแวงของผู๎บริโภคตํออันตรายที่ อาจเกิดจากการบริโภคเนื้ อวัว โดยมีรายงานวํามีวัวที่ติดเชื้อ ดังกลําวใน สหภาพยุโรปกวํา 185,000 ตัว และมีผู๎เสียชีวิตจากการบริโภคเนื้ อวัวที่มา จากวัวบ๎าด๎วย มาตรการระดับประเทศถูกยกระดับเป็นมาตรการภูมิภาค สหภาพยุ โ รปถื อ วํ าประสบความส าเร็ จ ในการใช๎ ม าตรการควบคุม การ ระบาดของโรควัวบ๎า และการเรียกความมั่ นใจของผู๎บริโภคกลับคืนมาได๎ โดยสามารถลดจานวนการติดเชื้ อ โรควัวบ๎าในสหภาพยุโรปลงเหลือเพียง 44 รายในปี พ.ศ. 2553 1.1.2 ยุค เสรี นิ ยมประชาธิ ปไตยหลังปี ค .ศ.2000(Liberal democracy) ลักษณะสาคัญของนโยบายสาธารณะยุคนี้คือ การตัดสินใจในพื้นที่ ลดความเป็นศูนย์กลาง (Decentralization) บนการประกาศตัวของพันธะสัญญาตํางๆ ของสังคม ภาคประชาสังคมมีการเปิดเผยความหลากหลายตัวเอง การเมืองอัตลักษณ์ ในชํวงกลางทศวรรษ 2523-2532 และบทบาทของภาคประชาสังคม กลุํม ผลประโยชน์และผู๎ผลิ ตในการผลักดัน นโยบายการกากับดูแลผลิ ตภัณฑ์ GMOs ในสหภาพยุโรป เห็นได๎ชัดเจนในทศวรรษนี้ กระแสสูงของเสรีนิยม ประชาธิปไตยเป็นระบบที่เปิดให๎พลเมืองมีสํวนรํวมของนายกรัฐมนตรีโทนี่ แบลร์ (Tony Blair พ.ศ. 2540-2050) โทนี่ แบลร์ทางานความสัมพันธ์ ระหวํ า งประเทศตลอดสิ บ ปี ก ารด ารงต าแหนํ ง ทั้ ง การรํ ว มมื อ กั บ สหรั ฐ อเมริ ก าในนโยบายตํ อ ต๎ า นกํ อ การร๎ า ย การก าหนดกรอบ ประชาธิปไตยเพื่อ สํงเสริมกระบวนการสร๎างสันติภาพในไอร์แลนด์เหนือ

23

แ ล ะ เ ปิ ด รั บ น โ ย บ า ย เ ส รี ก า ร ค๎ า ร ะ ดั บ ภู มิ ภ า ค แ ล ะ ท วิ ภ า คี ในภาพรวมของสหภาพยุโรปนโยบายความปลอดภัยด๎านอาหาร ของสหภาพยุโรปมีความเข๎มงวดมากขึ้ น จากแรงผลักดันของสาธารณชน และนักการเมือง จากบทเรียนวิกฤติด๎านความปลอดภัยด๎านอาหารในยุโรป อันเนื่องมาจากการระบาดของโรควัวบ๎าและโรคระบาดที่ เกี่ยวกับสัตว์อื่นๆ ในชํวงปี 2533-2543 ซึ่งทาให๎สหภาพยุโรปหันมาปฎิรูปนโยบายการ ควบคุมความปลอดภัย ของอาหารให๎รัดกุมยิ่ งขึ้น โดยการประกาศใช๎ ยุทธศาสตร์สมุกปกขาววําด๎วยอาหารปลอดภัย พ.ศ. 2545 ซึ่งยุทธศาสตร์ ดังกลําวถือเป็นนโยบายหลักด๎านความปลอดภัยด๎านอาหารของสหภาพ ยุโรปมาจนถึงปัจจุบัน ดังนั้น เพือ่ นาแนวทางและยุทธศาสตร์ทกี่ าหนดไว๎ตามสมุดปกขาว ฯ ไปปรับใช๎ สหภาพยุโรปได๎ดาเนินการตํางๆ ดังนี้ 1) กาหนดกรอบ กฎระเบียบทัว่ ไปทีเ่ กีย่ วกับอาหาร (EU General Food Law) ของสหภาพ ยุโ รปใหมํ 2) กํอตั้ ง องค์การความปลอดภัยของอาหารแหํ งยุโ รป (European Food Safety Authority : EFSA) เป็นองค์กรอิสระที่ให๎ ข๎อเสนอแนะเชิงวิทยาศาสตร์แกํผู๎กาหนดนโยบายและของสหภาพยุโรป โดยเฉพาะอยํางยิ่งคณะกรรมาธิการยุโรป 3) ออกกฎหมายและกฎระเบียบ เกีย่ วกับความปลอดภัยและสุขอนามัยของอาหารเฉพาะด๎าน และ 4) จัดตั้ง ระบบควบคุมความปลอดภัยด๎านอาหารในประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปให๎ มีความเป็นหนึ่งเดียวกันมากขึ้น

24

(1) บทบาทหน้าที่ขององค์การความปลอดภัยของอาหารแห่ง ยุโรป (1.1) สมุดปกขาวว่าด้วยความปลอดภัยด้านอาหาร (White Paper on Food Safety) (พ.ศ. 2545) เมื่อเดือนมกราคม 2545 สหภาพยุโรปได๎กาหนดกรอบแผนปฏิบัติ การใหญํวําด๎วยเรื่องความปลอดภัย ด๎านอาหารที่เรียกวํา สมุดปกขาววําด๎วยความปลอดภัยด๎านอาหาร (White Paper on Food Safety) ซึ่งถือได๎วําเป็นธรรมนูญใหญํในเรื่องความ ปลอดภัยด๎านอาหารของสหภาพยุโรป และเป็นจุดเปลี่ยนแปลงครั้งสาคัญ ในการปฏิรูปนโยบาย มาตรการ และกฎระเบียบเกี่ยวกับความปลอดภัย ด๎านอาหารของสหภาพยุโรป สมุดปกขาวฯ ได๎กาหนดแผนงานตํางๆ มากกวํา 80 แผนงาน ครอบคลุมประเด็นตํางๆ อาทิ อาหารสัตว์ สุขภาพ สัตว์ สวัสดิภาพสัตว์สุขอนามัย สารตกค๎างและการปนเปื้อน อาหารแบบ ใหมํ สารเสริม สิ่งปรุงแตํงรสหรือกลิ่น บรรจุภัณฑ์ และการฉายรังสี ซึ่ง ตํอมา สหภาพยุโรปก็ได๎ออกกฎระเบียบยํอยตามมาอีกหลายฉบับ (1.1.1) กฎระเบียบทั่วไปว่าด้วยอาหาร (EU General Food Law) (พ.ศ. 2545) กฎระเบียบทั่วไปวําด๎วยอาหาร (General Food Law) ของ สหภาพยุโรป (พ.ศ. 2545) หรือ Regulation (EC) No 178/2002 เป็น กรอบกฎระเบี ย บหลั ก เกี่ ย วกั บ นโยบายความปลอดภั ย ของอาหารใน สหภาพยุ โ รป กฎระเบี ย บทั่ ว ไปวํ าด๎ ว ยอาหารเน๎ น หลั ก การส าคั ญ ที่ วํ า ผู๎ประกอบการธุรกิจตลอดหํวงโซํการผลิต รวมถึงการแปรรูป และการ กระจายของสินค๎าอาหารและอาหารสัตว์นั้ น ๆ จะต๎องรับภาระและความ รับ ผิ ดชอบการควบคุม และให๎ ความมั่ น ใจวํา ในกระบวนการผลิ ต สิ นค๎ า อาหารและอาหารสัตว์เหลํานั้ น ได๎ปฏิบัติตามข๎อกาหนดที่ เกี่ยวข๎องกับ

25

สุขอนามัยและความปลอดภัยของอาหารระหวํางการดาเนินกิจกรรมทาง ธุร กิจ ของตนตามกฎระเบี ย บสหภาพยุ โ รปที่ เกี่ยวข๎อง กํอนที่ จะวาง จาหนํายสินค๎าในตลาดสหภาพยุโรป ความส าคัญของกฎระเบีย บทั่ วไปวําด๎วยอาหารนี้ยังได๎กลําวถึง ภาวะฉุกเฉินและการจัดการในภาวะวิกฤติ คือหากพบวํามีสินค๎าอาหารใน สหภาพยุโรป ซึ่งรวมถึงสินค๎าอาหารที่นาเข๎ามาจากประเทศที่สามได๎เกิด หรือ จะกํอให๎เกิดอันตรายอยํางร๎ายแรงตํอสุขภาพมนุษย์ ภายหลังจากการ รับฟังข๎อเสนอแนะทางวิทยาศาสตร์จาก EFSA แล๎วคณะกรรมาธิการยุโรป สามารถที่จะกาหนดมาตรการเรํงดํวนทัน ปูองกันอันตรายนั้นได๎เอง (หรือ ประเทศสมาชิกอาจร๎องขอให๎ดาเนินมาตรการดังกลําวก็ได๎ ) อาทิ การห๎าม วางจาหนําย การห๎ามบริโภค หรือการระงับการนาเข๎าสินค๎าจากประเทศที่ สาม (1.1.2) ประมวลกฎระเบียบด้านสุขอนามัย (Hygiene Package) (พ.ศ. 2547) ประมวลกฎระเบี ย บสหภาพยุ โรปด๎านสุ ขอนามัย (Hygiene Package) เป็ นการประมวลกฎระเบียบที่ เกี่ยวข๎องกับ เรื่องสุ ขอนามัย อาหาร (Food Hygiene) ประมวลกฎระเบียบ Hygiene Package มี เปูาหมายเพื่อวางมาตรการควบคุมความปลอดภัยของอาหารตลอดหํวงโซํ อุปาทานของการผลิตและจาหนํายสินค๎าอาหารตามนโยบาย From Farm to Fork ของสหภาพยุโรปตั้งแตํการผลิต การแปรรูป และการกระจาย สินค๎า (รวมทั้งการวางจาหนําย และการขนถํายสินค๎า ) ซึ่งประมวล กฎหมายดังกลําวเป็นหัวใจหลักของมาตรการควบคุมความปลอดภัยด๎าน อาหารของสหภาพยุโรป ที่เน๎นการควบคุมความปลอดภัยของอาหารและ การตรวจสอบย๎อนกลับไปถึงในระดับการผลิตขั้ นปฐมภูมิ (หรือระดับ ฟาร์ม) แนวทางดังกลําวจึงสํงผล ตํอกระบวนการผลิตและการสํงออก

26

สินค๎าเกษตรและอาหารของไทยไปยังสหภาพยุโรป โดยจะต๎องปฏิบัติ ข๎อกาหนดด๎านสุขอนามัยของสหภาพยุโรปของกฎระเบียบดังกลําว (1.2) มาตรการควบคุมความปลอดภัยและสุขอนามัยด้าน อาหารสาหรับสินค้าที่นาเข้าจากประเทศที่สาม กฎระเบี ย บดั ง กลํ า วเป็ น กฎระเบี ย บเกี่ ย วกั บ ข๎ อ ก าหนดด๎ า น สุขอนามัยสาหรับสินค๎าที่มีถิ่นกาเนิดมาจากสัตว์ครอบคลุมทั้งสินค๎าอาหาร ทีมีถิ่นกาเนิดมาจากสัตว์ที่ยังไมํได๎แปรรูป หรือ แปรรูปแล๎ว อาทิ นมและ ผลิตภัณฑ์ที่มาจากนม และสินค๎าประมงด๎วย โดยสินค๎าที่มีถิ่นกาเนิดมา จากสัตว์ที่นาเข๎าจากประเทศที่สามก็จะต๎องปฏิบัติตามกฎระเบียบดังกลําว ด๎วยที่สาคัญ เป็นข๎อกาหนดที่เียวกั กี่ บการขึ้นทะเบียนรายชื่อโรงงานที​ี่ สหภาพยุโรปเห็นชอบรับรองแล๎ววําสามารถผลิตและแปรรูปสินค๎าอาหารที่ มี ถิ่ น ก าเนิ ด มาจากสั ต ว์ ที่ ไ ด๎ ม าตรฐานตามที่ ก าหนดในกฎระเบี ย บที่ เกี่ยวข๎องของสหภาพยุโรป ซึ่งครอบคลุมทั้งโรงงานในสหภาพยุโ รปและ โรงงานนอกสหภาพยุโรป นั้น หมายถึง โรงงานแปรรูปสินค๎าที่มีถิ่นกาเนิด มาจากสัตว์ (อาทิ ไกํ) สาหรับโรงงานในประเทศไทยก็จะต๎องความเห็นชอบขึ้นทะเบียน รายชื่ อ โรงงานที​ีสหภาพยุ ่ โ รปเห็ น ชอบ (list of approved establishments) กํอน จึงจะสามารถสํงออกสินค๎าไปยังตลาดสหภาพ ยุโรปได๎ โดยผู๎ผลิตสินค๎าอาหารในประเทศไทยที่ ใช๎สํวนประกอบที่มาจาก สินค๎าที่มีถิ่นกาเนิดมาจากสัตว์ก็จะต๎องใช๎สินค๎าที่ผลิตจากโรงงานที่สหภาพ

27

ยุโรปเห็นชอบเทํานั้น5 เชํน โรงงานในเครือเจริญโภคภัณฑ์ ไทยเบฟ เป็น ต๎น (1.3) ระบบควบคุมและตรวจสอบ (Official Control) ของ สหภาพยุโรป กฎระเบี ย บเกี่ ย วกับ การควบคุมการปฏิบัติต ามข๎อกาหนดด๎า น สุขอนามัยสาหรับสินค๎าที่มีถิ่นกาเนิดมาจากสัตว์ (รวมทั้ง กฎระเบียบข๎อ 1) และ 2) ทีก่ ลําวถึงข๎างต๎น และกฎระเบียบ Regulation 1774/2002) (1.3.1) การวิเคราะห์ความเสี่ยง (Risk Analysis) สาหรับสหภาพยุโรป คณะกรรมาธิการยุโรปมีอานาจหน๎าที่ ในการ กาหนดนโยบายและออกกฎหมายเกี่ ยวกับความปลอดภัยด๎านอาหารโดย อาศัยการวิเคราะห์ความเสี่ ยงเป็นเครื่องมือสาคัญ โดยมีองค์การความ ปลอดภัยของอาหารแหํงยุโรป เป็นองค์กรที่ทาหน๎าที่ประเมินความเสี่ยง ของสิ นค๎าอาหารตํางๆ (ตามข๎อเรีย กร๎องของคณะกรรมาธิการยุโรป) นาเสนอเป็นหลักฐานทางวิทยาศาสตร์ และสํงข๎อมูลการสื่อสารความเสี่ยง เกี่ยวกับความเสี่ยงนั้น ไปยังคณะกรรมาธิการยุโรปเพื่อให๎คณะกรรมาธิการ ยุโรปกาหนดมาตรการที่เหมาะสมตํอไป ยกตัวอยําง ในปี 2554 สินค๎าผักไทยหลายประเภทถูกจัดอยูํใน กลุํมสินค๎าทีม่ ีความเสี่ยงสูงทีอ่ าจกํอให๎เกิดอันตรายตํอสุขอนามัยและความ ปลอดภัยของผู๎บริโภคยุโรป และตํอสุขอนามัยของพืชในยุโรป ทาให๎ สหภาพยุโรปต๎องเข๎มงวดในการตรวจผักจากไทยมากขึ้น ใน 2 เรื่อง คือ 1) 5

(ดูรายชือ่ โรงงานที่ได๎รับความเห็นชอบจากสหภาพยุโรป (list of approved establishments) ได๎ที่ http://ec.europa.eu/food/food/biosafety/establishments/index_en.htm)

28

สุขอนามัยและความปลอดภัยของอาหารสาหรับผู๎บริโภคยุโรปโดยเฉพาะ เรื่องสารหรือยาฆําแมลงตกค๎าง และเชื้อจุลินทรีย์ และ 2) สุขอนามัยและ ความปลอดภัยของพืช คือ แมลงศัตรูพืชที่อาจติดมากับสินค๎าผักไทย และ มาแพรํขยายพันธุ์ในสหภาพยุโรป (1.3.2) การควบคุมและตรวจสอบที่จุดตรวจสอบที่ พรมแดน (Border Inspection Post – BIP) การตรวจสอบที่ จุ ดตรวจสอบที่ พรมแดนจะกระทาด๎ ว ยวิธี การ ใดบ๎าง ขึ้นอยูํกับระดับความเสี่ยงของสินค๎านั้นๆ หากสินค๎ามีระดับความ เสี่ยงต่า ก็จะมีการตรวจสอบเอกสารเพื่ อตรวจสอบความถูกต๎อง และการ ตรวจสอบเชิงกายภาพแบบพื้นฐานเทํานั้น โดยไมํมีการนาตัวอยํางสินค๎าไป สุํมตรวจในห๎องแลป แตํหากสินค๎ามีความเสี่ยงสูง ก็อาจถูกสุํมตรวจทาง กายภาพ และมีการนาสินค๎าไปตรวจสอบไปห๎องแลปด๎วยความถี่ที่สูงกวํา ด๎วยยกตัวอยําง ประเทศเนเธอร์แลนด์ ซึ่งนับวําเป็นประเทศสหภาพยุโรปที่ มีระบบตรวจสอบ ณ พรมแดนที่เข๎มงวดและมีประสิทธิภาพสูง เนืีองจาก ่ เป็นหนึ่ง ในประตูหลักีสิ ที่ นค๎าจากประเทศที​ีสามเข๎ ่ าสูํตลาดสหภาพยุโรป โดยมีจุดตรวจสอบที​ีพรมแดนที ่ ่สาคัญ อาทิ ทําเรือ Rotterdam ซึ่งจัดได๎ วําเป็นทําเรือน้าลึกีมี ที่ ขนาดใหญํที่สุดในยุโรป หรือใหญํเป็นอันดับที่สี่ของ โลก ซึ่ง ณ จุดตรวจนี้ประเทศเนเธอร์แลนด์ได๎ดาเนินการตรวจสอบสินค๎า ในขั้นตอนสามขั้นตอนข๎างต๎น โดยสินค๎าที่ ผํานการตรวจสอบทั้ งสาม ขั้นตอนแล๎ว จึงจะได๎รับอนุญาตจากศุลกากรเนเธอร์แลนด์ให๎ขนสํงเข๎าสูํ สหภาพยุโรปได๎ตํอไป

29

(1.3.3) สานักงานอาหารและสัตวแพทย์ (Food and Veterinary Office – FVO) สานักงานอาหารและสัตวแพทย์ หรือ เอฟ วี โอ (Food and Veterinary Office – FVO) เป็นหนํวยงานหลักภายใต๎คณะกรรมาธิการ ยุโรปด๎านสาธารณสุขและคุ๎มครองผู๎บริโภค หรือ DG SANCO ที่ทาหน๎าที่ ตรวจสอบการปฏิบัติตามมาตรฐานของสหภาพยุโรปในด๎านความปลอดภัย อาหาร สุขอนามัยสัตว์ สวัสดิภาพสัตว์ และสุขอนามัยพืชโดย FVO จะสํง หนํวยตรวจสอบไปตรวจสอบมาตรฐานทั้ง ในประเทศสมาชิก ในประเทศที่ สนใจสมัครเป็นสมาชิก และในประเทศที​ีสามที ่ ีสํ่ งออกมาสหภาพยุโรป (รวมทั้ง ประเทศไทย) และรายงานผลการตรวจสอบตํอ คณะกรรมาธิการ ยุโรป (1.3.4) ระบบการสื่อสารความเสี่ยงสาหรับอาหารและ สัตว์ (RASFF) สหภาพยุ โ รปมี ร ะบบเตือ นภั ย ด๎า นอาหารและอาหารสั ต ว์ ข อง สหภาพยุโรป (Rapid Alert System for Food and Feed - RASFF) ซึ่ง เป็นระบบฐานข๎อมูลที่รวบรวมการแจ๎งเตือนเกี่ยวกับปัญหาด๎านสุขอนามัย ในสินค๎าอาหารและอาหารสัตว์ ทั้งที่มีถิ่นกาเนิดมาจากสัตว์ และที่ไมํได๎มี ถิ่นกาเนิดมาจากสัตว์ ที่ตรวจพบที่จุดตรวจสอบที่พรมแดน หรือ(Border Inspection Post – BIP) ของประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป 28 ประเทศ รวมทั้งประเทศสมาชิกองค์กรการค๎าเสรีสหภาพยุโรป (European Free Trade Association : EFTA) 4 ประเทศได๎แกํ นอร์เวย์ ไอซ์แลนด์ ลิค เทนสไตน์ และสวิตเซอร์แลนด์หากประเทศที่สามประเทศใดสํงสินค๎ามี ปัญหาด๎านสุ ขอนามัย และความปลอดภัย เข๎ ามาในสหภาพยุโรปและถูก เจ๎าหน๎าทีต่ รวจพบในดํานจุดตรวจตํางๆ ในประเทศสมาชิก

30

ผลการตรวจสอบจะถูกสํงไปยังระบบ RASFF ซึ่งทาการเก็บและ แบํงปันข๎อมูลระหวํางกันในทุกดํานทุกจุดตรวจของประเทศอยํางรวดเร็ว และมีประสิทธิภาพ ทาให๎สามารถค๎นหารายชื่อที่มีปัญหาได๎ทั้ง ตามชนิด สินค๎า ตามประเด็นปัญหา หรือตามรายชื่อประเทศ/บริษัทเชํน สถิติปี 2555 แสดงวํามีการแจ๎งเตือนเกี่ ยวกับปัญหาด๎านความปลอดภัยด๎าน อาหารสิ น ค๎าที่ ต๎องการน าเข๎า มาจ าหนํ า ยในสหภาพยุโ รปภายใต๎ระบบ RASFF จานวน 8,797 ครั้ง ระบบฐานข๎อมูล RASFF นั้น เปิดให๎แกํ สาธารณชนเข๎าถึงและใช๎ประโยชน์ได๎ จึงนับเป็นฐานข๎อมูลที่มีประโยชน์ ส าหรั บ ภาครั ฐ และเอกชนไทยในการจั บ ตาเรื่ อ งสุ ข อนามั ย และความ ปลอดภัยของอาหาร สาหรับสินค๎าที่สํงไปยังสหภาพยุโรป ทั้งีไปจาก ที่ ประเทศไทยเอง และดูทิศทางปัญหาที่ประเทศทีส่ ามอืน่ ๆ กาลังประสบ (1.4) ประเด็นปัญหาด้านความปลอดภัยและสุขอนามัยของ สินค้าเกษตรและอาหารที่ส่งออกไปยังตลาดสหภาพยุโรปไทย (1.4.1) การแพรํระบาดของไข๎หวัดนกในภูมิภาคเอเชียในชํวง ปลายปี 2546 สํงผลให๎สหภาพยุโรปสั่งระงับการนาเข๎าเนื้อไกํสดจากไทย ตั้งแตํปี 2547-2555 (ทั้งนี้ยกเว๎นเนื้อไกํต๎มสุกียั ที่ งสามารถสํงออกไปตลาด สหภาพยุโรปได๎ตลอดระยะเวลาที่สินค๎าไกํสดถูกระงับการนาเข๎า ) ซึ่งสํงผล กระทบตํอการสํงออกสินค๎าเนื้ อไกํสดของไทยไปยังสหภาพยุโรปเป็นอยําง มาก เพราะไทยไมํได๎ใช๎โควต๎าการนาเข๎าไกํสดจากไทยไปตลาดสหภาพ ยุโรปประมาณ 97,710 ตัน (92,610ตัน สาหรับสินค๎าไกํในน้าเกลือและใน น้ามัน และ 5,100 ตัน สาหรับสินค๎าไกํแชํแย็นและแชํแข็ง ) ด๎วยอัตราภาษี พิเศษที​ีสหภาพยุ ่ โรปได๎จัดสรรให๎ไทยตั้ งแตํปี 2550 เพืีอเป็ ่ นการชดเชยที​ี่ ไทยยินยอมให๎สหภาพยุโรปปรับโครงสร๎างอัตราภาษีผูกพันสินค๎าสัตว์ปีก ภายใต๎ข๎อบทที่ 28 ของความตกลงแกตท์ (GATT) ในกรอบองค์การการค๎า โลก (WTO)

31

(1.4.2) สินค๎าผักของไทยที่สํงไปจาหนํายในตลาดสภาพ ยุโรปถูกจับตาเรื่ องประเด็นปัญหาด๎านสุขอนามัยและสุขอนามัยพืชจาก สหภาพยุโรปมากขึ้ นตั้งแตํชํวงปี 2552 เนื่องจากข๎อมูลภายใต๎ระบบ RASFF ของสหภาพยุโรปแสดงผลวํา มีการตรวจพบปัญหาด๎านสุขอนามัย และสุ ข อนามั ย พื ช ในสิ น ค๎ า ผั กจากประเทศไทยในระดั บ ที่ นํา กั ง วลโดย ปัญหาสาคัญที่มีการตรวจพบมากได๎แกํ สารฆําแมลงตกค๎าง และเชื้อซัล โมแนลลํา และสินค๎าที่ สหภาพยุโรปจัดให๎อยูํในกลุํม ที่มีความเสี่ยงด๎าน สุขอนามัยได๎แกํ สินค๎าผักกลุํมกะหล่า กลุํมมะเขือและถั่วฝักยาว กลุํมผักชี กลุํมกะเพรา-โหระพา และสะระแหนํ และกลุํมพริก (1.5) จีเอ็มโอในสินค้าอาหาร การแก๎ไขกฎหมายจีเอ็มโอระลอกที่สอง ในปี 2540 หัวใจสาคัญ ของมาตรการคือการตีความ ข๎อกาหนดที่ 90/220 การกากับดูแลพืชจีเอ็ม โอของรัฐสภาสหภาพยุโรปและคณะมนตรี จนนามาสูํการรับรองข้อบังคับ ที่ 258/97 (Regulation 258/97) วําด๎ว ยอาหารประเภทใหมํ (The Novel Food Regulation) ซึ่งครอบคลุมผลิตภัณฑ์จีเอ็มโอ สาระหลักคือ กาหนดกระบวนการอนุญาตให๎ผู๎นาเข๎าและผู๎ผลิตจะต๎องแสดงหลักฐานทาง วิทยาศาสตร์ขอรับอนุญาตระบุไมํเป็นอันตรายตํอสุขภาพมนุษย์ ข๎อบังคับ ฉบับใหมํกาหนดให๎ติดฉลากผลิตภัณฑ์จีเอ็มโอ แตํลดหยํอนละเว๎นการติด ฉลากกรณี ก ารดั ด แปลงพั น ธุ ก รรมในวั ต ถุ ดิ บ ได๎ แ กํ สํ ว นของเอนไซม์ วิตามิน สารปรุงแตํงรสและสารปรุงแตํงอาหารอื่น อยํ างไรก็ตามแม๎จะมี การออกข๎อบังคับที่ 258/97 ที่มีหลักการดังกลําวกลับไมํมีผลในทางปฏิบัติ เนื่องจากข๎อบังคับมิได๎กาหนดรายละเอียดในทางปฏิบัติ ไว๎ แตํให๎รอานาจ ประเทศสมาชิ ก ก าหนดสั ด สํ ว นจี เ อ็ ม โอในผลิ ต ภั ณ ฑ์ วิ ธี ก ารทดสอบ ผลิตภัณฑ์อยูํภายใต๎การทดสอบ และเนื้อหาของผลิตภัณฑ์

32

การกากับดูแลจีเอ็มโอเป็นนโยบายสาธารณะของประเทศสมาชิก สหภาพยุ โ รป คื อ การขั บ เคลื่ อ นพลเมื อ งทุ ก ภาคสํ ว นให๎ มี ค วาม กระตือรือร๎น มีสํวนรํวมถกแถลงกาหนดระบบอาหารและสิ่งแวดล๎อม แหํ งชาติที่พึงประสงค์ และสร๎ างเจตนารมณ์ที่จะทาให๎ ระบบสุ ขภาพ สอดคล๎องกับความคาดหวังของสาธารณชน โดยการระดมความคิดเห็น และการมีสํวนรํวมจากภาคสํวนตํางๆ อาทิ สมาคมวิชาชีพ องค์กรพัฒนา เอกชน องค์กรชุมชนท๎องถิ่น หนํวยงานภาครัฐสถาบันวิชาการตลอดจน กลุํมบุคคลที่หลากหลายมาเข๎ารํวมประชุมถกเถียงและสัมมนาในรูปแบบ ตํางๆ ยังผลให๎เกิดการยะระดับข๎อเสนอตํ อข๎อกาหนดทางนโยบาย (ดังจะ กลําวในรายละเอียดในหัวข๎อที่ 2 ประชาสังคมในการผลักดันนโยบายการ กากับดูแลผลิตภัณฑ์ GMOs ในสหภาพยุโรปตํอไป) การเกิดขึ้นของ “พื้นที่ สาธารณะยํอย” (Mini Public) กระจายอยูํตามพื้นที่ เชํน การแจกใบปลิว รณรงค์รถไฟฟูาใต๎ดิน การแขํงขันเชฟที่ร๎านอาหารและภั ตตาคาร ชุมชน เกษตรอินทรีย์ สาหรับการถกแถลงและแสดงความคิดเห็นตํอระบบอาหาร อยํางกว๎างขวางนั้นเป็นรูปธรรมของการสร๎างกระบวนการประชาธิปไตย แบบมีสํวนรํวม และการรํวมถกแถลง อันเป็นรากฐานสาคัญของภาคี เครือขํายในระบอบประชาธิปไตย 1.1.3 ยุคประชาธิปไตยถกแถลง (Deliberative Democracy) หรือ ประชาธิปไตยปฏิสัมพันธ์ (Interactive Democracy) หรื อ ประชาธิ ป ไตยแบบมี สํ ว นรํ ว ม (Participatory Action Democracy ) ราวต๎นปี 2550 เริ่มมีการประเมินผลกระทบของนโยบายตํางๆ ที่ วํ า นโยบายอะไรท าให๎ ก ลุํ ม เปราะบางมี ปั ญ หาหรื อ เข๎ า ไมํ ถึ ง บริ ก าร สาธารณะ ทั้งนี้การขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะมีความเป็นพลวัตหรือมี

33

ชํวงเวลาของการขับ เคลื่ อนที่มีเงื่อนไขทางสังคมของนโยบายสาธารณะ แตกตํางกันและความสลับซับซ๎อนของสังคม แม๎ ส หภาพยุ โ รปมี ป ระสบการณ์ ผํ า นร๎ อ นผํ า นหนาวที่ เ ป็ น จุ ด เปลี่ยนข๎อกาหนดการติดฉลากจีเอ็มโออยํางเข๎มงวดและมี ความกลมกลืน มากขึ้ น แตํกระนั้ น สหภาพยุ โ รปไมํส ามารถก าหนดนโยบายจีเอ็ มโอที่ บูรณาการนโยบายของแตํละประเทศสมาชิกฯ ดังนั้นระบบการขออนุญาต การน าเข๎ า สิ น ค๎า จี เ อ็ ม โอของสหภาพยุ โ รปจึ ง ไมํ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพและใช๎ ระยะเวลายาวนานเกินไป สํงผลให๎กลายเป็นมาตรการกีดกันทางการค๎า และขัด ขวางการนาเข๎าสิน ค๎าระดับ ภาคพื้น ยุโ รป เชํนระยะเวลาการขอ อนุญาตและจดทะเบียนสินค๎า จีเอ็มโอในสหภาพยุโรปจะใช๎เวลาประมาณ 3 ปีครึ่ง ขณะที่สหรัฐอเมริกาประมาณ 1 ปีครึ่งบราซิลใช๎เวลาน๎อยกวํา ประมาณ 2 ปี ผลจากความลําช๎าของสหภาพยุโรปนี้คาดวําจะมีสินค๎าจีเอ็ม โอที่อยูํระหวํางขออนุญาตประมาณ 106 รายการในปี 25636 ทั้งนี้มี กฎระเบียบที่เกี่ยวข๎อง 1.2 ประชาสังคมในการผลักดันนโยบายการกากับดูแล ผลิตภัณฑ์ GMOs ในสหภาพยุโรป 1.2.1 กลุ่มอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและกลุ่มผู้บริโภค กลุํมอนุรักษ์สิ่งแวดล๎อม กลุํมกรีนพีซ และ Friend of the Earth Europe (FOE) ซึ่งเป็นกลุํมอนุรักษ์สิ่งแวดล๎อมที่ ใหญํที่สุดในยุโรปรํวม รณรงค์ตํอต๎านจีเอ็มโอ นับตั้งแตํปลายทศวรรษ 2523-2532 เชํนเดียวกับ 6

ข๎อมูลจากรายงานของEuroBioเรือ่ ง How do EU Policies on Biotech Crops Impact Trade and Development ณ 7 มีนาคม 2556 ที่มา : www.thaibiz.net รายงานเรื่องนโยบายวําด๎วยการตัดแตํงทางพันธุกรรมของสหภาพยุโรปโดยอาจารี ถาวรมาศ สาหรับคณะผู๎แทนไทยประจาสหภาพยุโรป

34

สานักสหภาพผู๎บริโภคแหํงยุโรป (European Bureau of Consumer's Union: BEUC) ซึ่งเป็นองค์กรคุ๎มครองผู๎บริโภคที่ฐานที่มั่นที่อยูํ ณ กรุงบรัส เซล ได๎เคลื่อนไหวให๎มีการกากับดูแลอาหารอยํางเข๎มงวด แม๎วํากลุํม เอ็นจี โอมิได๎เข๎าไปมีสํวนรํวมกาหนดและออกแบบกฎระเบียบที่กากับดูแลจีเอ็ม โอโดยตรง แตํมีอิทธิพลตํอยกระดับข๎อกาหนดสาคัญในกระบวนการกากับ ดูแลหลายขัน้ ตอน ดังข๎อกาหนดตํอไปนี้ (1) ข้อกาหนดที่ 90/220 กรมที่ 1 ในฐานะผู้นา (Chef de file) พ.ศ. 2539 กรมที่ 11 (DCXI) ของสหภาพยุโ รป กลายเป็น หนํวยงานหลักในการกากับดูแลจีเอ็มโอ กลุํมเอ็นจีโอคุ๎มครองสิ่งแวดล๎อม และกลุํม ผู๎ บริ โภคมีบ ทบาทในการกาหนดแนวทางนโยบายของสหภาพ ยุโรป การจัดทาข๎อกาหนด “เปิดพื้นที่” ให๎กลุํมเอ็นจีโอ ด๎านการคุ๎มครอง สิ่งแวดล๎อมและด๎านผู๎บริโภคเข๎ ามามีสํวนรํวมในการกาหนดนโยบายซึ่งมี พลังผลักดันนโยบายกากับดูแลจีเอ็มโอของสหภาพยุโรปเปลี่ยนจากระบบ การกากับดูแลด๎วยตนเอง (Monitored Self-regulation) สูํการกากับดูแล ตามกระบวนการบนพื้นฐานของหลักการปลอดภัยไว๎กํอน (Precautionary Principle) กระบวนการมีสํวนรํวมทางนโยบายของภาคประชาสังคม (2) ความตกลงกรุ ง อั ม สเตอร์ ดั ม (1997 Amsterdam Agreement) หลังทศวรรษ 2540 มีความสาคัญเพิ่มอานาจรัฐสภายุโรป รัฐสภาแหํงยุโรปสามารถโหวตคัดค๎านข๎อเสนอของฝุายคณะกรรมาธิการ และคณะมนตรีแหํงสหภาพยุโรปที่เสนอให๎ผํอนคลายการกากับดูแลและ การติดฉลากจี เอ็มโอได๎ เนื่องจากแรงสนับสนุนจากกลุํม เอ็นจีโอสื่ อสาร ข๎ อ เสนอด าเนิ น ผํ า นหนํ ว ยงานที่ ก ากั บ ดู แ ลผลิ ต ภั ณ ฑ์ จี เ อ็ ม โอโดยตรง บทบาทการโหวตในการประชุมทางการและไมํเป็นทางการ ด๎วยการสื่อสาร รณรงค์ประเด็นผิดพลาดทีอ่ นุญาตให๎นาเข๎าและทาการตลาดถั่วเหลืองและ ข๎าวโพดพัน ธุ์ บี ที เ มื่อปี 2539 สร๎ างความตื่น ตัว ของสาธารณชน ยิ่งเพิ่ ม

35

ความเข๎มแข็งกาหนดที่ 90/220 กรมที่1 การผลักดันนโยบายการกากับ และผลิตภัณฑ์จีเอ็มโออยํางเข๎มงวดของกลุํม เอ็นจีโอ การรณรงค์ของกลุํม เอ็ น จี โ อยั ง มี ผ ลทางอ๎ อ มตํ อ กระบวนการก ากั บ ดู แ ลของสหภาพยุ โ รป ระหวํางปี 2539-2541 กลุํมเอ็นจีโอผลักดันประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป บางประเทศ เชํน เดนมาร์ ก และสหราชอาณาจักร ข๎อเสนอมาตรการ บังคับติดฉลากถั่วเหลือ งและข๎าวโพดจีเอ็มโอ แม๎วํามิได๎มีข๎อกาหนดใน ระดั บ สหภาพยุ โ รปก าหนดไว๎ กลุํ ม เอ็ น จี โ อยั ง คั ด ค๎ า นการอนุ ญ าตให๎ ผลิ ต ภัณฑ์ จี เอ็ มโอ ซึ่ง ได๎รั บ อนุ ญาตในระดับ สหภาพยุ โ รปทาการตลาด ภายในสหภาพ ออสเตรี ย อิตาลี และลักเซมเบิร์ก และใช๎ มาตรการการ ปกปูอง ตามที่กาหนดไว๎ในข๎อกาหนดที่ 90/220 ห๎ามนาเข๎าข๎าวโพดพันธุ์ บีที ยกตัว อยํ างรั ฐ บาลฝรั่งเศสเป็ นประเทศแรกที่ห๎า มการเพาะปลู ก ข๎าวโพดบีที แม๎วําข๎าวโพดพันธุ์บีทีจะได๎รับอนุญาตในระดับสหภาพยุโรป ตั้งแตํปี 2541 แล๎วก็ตาม อยํางไรก็ตาม เมื่อสหภาพยุโรปถูกกดดันจากลุํม กรีนพีช และกลุํมเอ็นจีโอตํางๆ ทาให๎สหภาพยุโรปต๎องยกเลิกการอนุญาต ข๎าวโพดบีทใี นท๎ายที่สุด (3) ข้ อ บั ง คั บ ที่ 50/2000 ก าหนดมาตรฐานการติ ด ฉลาก ผลิตภัณฑ์จีเอ็มโอ พ.ศ. 2543 เป็นผลพวงของข๎อกาหนดที่ 90/220 ถือ เป็ น ชํวงกระแสสู ง การเคลื่ อนไหวของเอ็น จี โอมีบทบาทในกระบวนการ กากับดูแลหลายขั้นตอน ในเดือนมกราคม 2543 คณะกรรมาธิการจึงได๎ ออกข๎อบังคับที่ 50/2000 กาหนดมาตรฐานการติดฉลากคือ ผลิตภัณฑ์ใดที่ มีสํวนประกอบผลิตภัณฑ์เอ็นจีโอ อยํางน๎อยร๎อยละ 1 ผลิตภัณฑ์นั้นต๎องติด ฉลากวํา “มี การดัดแปลงทางพัน ธุกรรม” (Genetically Modified) นอกจากนี้ข๎อบังคับที่ 50/2000 ได๎ขยายขอบเขตให๎ติดฉลากผลิตภัณฑ์เอ็น จีโอ ให๎รวมถึงการตัดแตํงทางพันธุกรรมในสํวนประกอบสารปรุงอาหาร จะ

36

เห็ น ได๎ วํ า ระหวํ า งปี 2540-2543 สหภาพยุ โ รปได๎ ก าหนดรายละเอี ย ด เกี่ยวกับการติดฉลากผลิตภัณฑ์เอ็นจีโอเพิ่มมากขึ้น (4) ในเดือนมีนาคม 2544 สหภาพยุโรปได๎ปรับปรุงแก๎ไขข๎อบังคับ ที่ 220/90 เพื่อกาหนดเงื่อนไขเวลาการพิจารณาอนุญาตไมํเกิน 10 ปี ขั้นตอนการอนุญาตแตํละขั้นตอนอยํางชัดเจน การจดทะเบียนต๎องเผยแพรํ ข๎อมูลเกี่ยวกับพืชเอ็นจีโอ เพื่อการทดลองในไรํนาและวิจัยเชิงพาณิชย์ ต๎อง มีแนวทางการประเมินความเสี่ยงอยํางเข๎มงวด การทยอยยกเลิกยีนที่มีผล ตํอการต๎านอนุมูลอิสระ และกาหนดสืบแหลํงที่มา (Traceability) ความรับ ผิดตํอคําชดเชย (Liability)และการติดฉลากผลิตภัณฑ์ การปรับปรุงแก๎ไข ข๎อบังคับฉบับนี้ครอบคลุมตลอดหํวงโซํการผลิตอาหารเอ็นจีโอ แม๎วําการ ตรวจสอบผลิตภัณฑ์ขั้นสุดท๎ายจะไมํมีการตรวจพบ เอ็นจีโอ ก็ตาม และใน เดือนกรกฎาคม 2544 คณะกรรมาธิการเสนอกฎหมายฉบับใหมํวําด๎ว ย อาหารและอาหารสั ตว์ เอ็น จี โ อ โดยเฉพาะรํางกฎหมายฉบับนี้กาหนด กระบวนการอนุญาตที่มีความเข๎มงวดมากขึ้นมีการเสนอให๎มีประเมินความ ปลอดภัยสิ น ค๎าทุกประเภท และกาหนดให๎ติดฉลากผลิ ตภัณฑ์ที่มาจาก เทคโนโลยีชีวภาพ แม๎จะไมํมีการตรวจพบเอ็นจีโอ ในผลิตภัณฑ์ขั้นสุดท๎าย ก็ตาม คณะมนตรีและองค์กรอาหารปลอดภัยภายใต๎สหภาพยุโรปเห็นวํา การกากับดูแลผลิตภัณฑ์เอ็นจีโอ ของประเทศสมาชิกที่แตกตํางกันจะเป็น อุป สรรคตํอการเคลื่อนย๎ ายสิ นค๎าภายในสหภาพยุโรป สหภาพยุโ รปจึง พยายามทาให๎ กฎระเบียบเหลํานี้มีความกลมกลืนกัน (Harmonization) เมื่อคณะมนตรีสหภาพยุโรปไมํต๎องการกดดั นให๎ประเทศสมาชิกสหภาพ ยุโรปผํอนคลายการกากับดูแลผลิตภัณฑ์เอ็นจีโอ ผํานกระบวนการทางศาล ยุติธรรมแหํงสหภาพยุโรป (European Court of Justice) ทางออกที่

37

เป็ น ไปได๎เพีย งทางเดีย วคือ การทาให๎ กฎระเบี ยบการกากับดูแลเป็นไป อยํางเข๎มงวด 1.2.2 บทบาทของกลุ่มผู้ผลิตในการผลักดันนโยบายกากับดู ผลิตภัณฑ์เอ็นจีโอ สาธารณชนมีทัศนคติทางลบตํออาหารเอ็นจีโอ การณรงค์ตํอต๎าน ของกลุํมเอ็นจีโอสร๎างความแตกตํางด๎วยการยืนคนละด๎านชัดเจนระหวําง กลุํมผู๎ผลิตต๎นน้า กลุํมผู๎ผลิตปลายน้า และกลุํมเกษตรกร กลุํมเกษตรกร และกลุํมผู๎ผลิตปลายน้าเริ่มสนับสนุนการกากับดูแลเอ็นจีโอ ขณะที่กลุํมต๎น น้าคัดค๎านการกากับดูแลผลิ ตภัณฑ์ เอ็น จีโอ จนถึงครึ่งหลังของทศวรรษ 2533-2542 กลุํมผลิตต๎นน้าจึงได๎ยกเลิกการตํอต๎าน และเริ่มยอมรับการ กาหนดให๎ติดฉลากผลิตภัณฑ์เอ็นจีโอ กลุ่มผู้ผลิตต้นน้า โดยเฉพาะอุตสาหกรรมเทคโนโลยีชีวภาพใน สหภาพยุ โ รป มี ค วามกั ง วลเกี่ ย วกั บ กฎระเบี ย บในการก ากั บ ดู แ ลของ ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปที่แตกตําง นับตั้งแตํกลางทศวรรษที่ 25232532 กลุํมนี้ต๎องการให๎สหภาพยุโรปมีกฎระเบียบเกี่ยวกับการกากับดูแล เอ็น จี โ อ มาตรฐานเดี ย วกั น อยํ างไรก็ ตาม ในชํ ว งต๎น ของกระบวนการ กาหนดนโยบาย กลุํมผู๎ผลิตต๎นน้าไมํได๎มีความพยายามผลักดันให๎สหภาพ ยุ โ รปมี ก ฎระเบี ย บก ากั บ ดู แ ลแบบเดี ย วกั น อยํ า งชั ด เจน ทั้ ง นี้ อ าจ เนื่องมาจากสาเหตุดังตํอไปนี้ (Greenwood and Ronit (1995) และ Patterson (2000) 1) บริษัทเทคโนโลยีชีวภาพในสหภาพยุโรปมีความคุ๎นเคยกับ กฎระเบียบตัวผลิตภัณฑ์มากกวํากฎระเบียบเชิงกระบวนการ ดังนั้นบริษัทเหลํานี้จึงมิได๎คิดวําตนเองเป็นบริษัท เทคโนโลยีชีวภาพที่มีผลประโยชน์รํวมกัน

38

2) บริษัทขนาดกลางและบริษัทขนาดยํอมจานวนมากเริ่มเข๎ามาใน อุตสาหกรรมเทคโนโลยีชีวภาพ ประกอบกับบริษัทเหลํานี้แขํงขันกันเอง ดังนั้นบริษัทเหลํานี้จึงยาก ที่จะรํวมมือกัน 3) บริษัทอุตสาหกรรมเหลํานี้คิดแล๎ววํา หากมีการจัดโครงสร๎างการ รํวมมือตามกระบวนการการผลิตระหวํางกันแล๎วนาไปสูํการออก กฎระเบียบกากับดูแลกระบวนการผลิตใหมํ (Horizontal Regulation) กลุํมอุตสาหกรรมประเมินบทบาท กรมที่ 3 (DGIII) กรมที่6 (DGVI) และกรมที่ 12 (DGXII) เมื่อปี 2532 วําจะคัดค๎าน การกากับดูแลแบบกระบวนการ และยกเว๎นผลิตภัณฑ์เอ็นจีโอ จากรํางข๎อกาหนดที่ 220/90 อยํางไรก็ตาม เมื่อบริษัท เทคโนโลยีชีวภาพด๎านการเกษตรรู๎วํา มีการตํอต๎านผลิตภัณฑ์เอ็น จีโอ จึงจัดตั้งคณะที่ปรึกษาอาวุโสวําด๎วยเทคโนโลยีชีวภาพ (Senior Advisory Group For Biotechnology :SAGE) กลุํม ผู๎ผลิตต๎นน้าคาดหมายวํา การกากับดูแลเอ็นจีโอ จะเป็นไปเพื่อ การสํงเสริมเทคโนโลยีทางชีวภาพ ตามที่คณะกรรมาธิการกาหนด ไว๎ในรําง แตํข๎อกาหนดที่ 90/220 กลับทาให๎สหภาพยุโรป เปลี่ยนแปลงการกากับดูแลผลิตภัณฑ์เอ็นจีโอ การกระจุกตัวของอุตสาหกรรมเทคโนโลยีชีวภาพในสหภาพยุโรป มีคํอนข๎างสูง บริษัทขนาดใหญํมี เพี ย งไมํ กี่ แ หํ ง บริ ษั ท เหลํ า นี้ ก ระจุ ก ตั ว ทางด๎ า นการแพทย์ ม ากกวํ า การเกษตร ทฤษฎี เ ศรษฐศาสตร์ วํ า ด๎ ว ยการก ากั บ ดู แ ลอธิ บ ายวํ า การ กระจุกตัวจะสร๎างศักยภาพการดาเนินงานรํวมกันของกลุํมผู๎ผลิต ต๎นน้าใน สหภาพยุโรปและทาให๎การผลักดันการกากับดูแลเอ็นจีโอ อยํางผํอนคลาย

39

ประสบความสาเร็จ แตํเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นไมํสนับสนุนคาอธิบายทฤษฎี ดังกลําว การเคลื่อนไหวของกลุํมกรีนพีซ และกลุํม FOF รํวมกับกลุํมเอ็นจี โอขนาดเล็กทาการตํอต๎านเชิงสัญลักษณ์ ผําน “พื้นที่” สื่อมวลชนและการ สื่อสารสาธารณะ ดังเชํน การเข๎าไปทาลายไรํนาที่ปลูกพืช เอ็นจีโอ การ ขั ด ขวางการเที ย บของเรื อ ขนสํ ง บรรทุ ก พื ช เอ็ น จี โ อที่ เ ดิ น ทางมาจาก สหรั ฐ อเมริ ก า และการณรงค์ ตํ อ ต๎ า นบริ ษั ท เทคโนโลยี ชี ว ภาพด๎ า น การเกษตร ทัศนคติของประชาชนทางลบตํอเอ็นจีโอ ที่มีอยูํแตํเดิม กรีนพีช น า น า น า ช า ติ ใ ช๎ รู ป แ บ บ ศ า ล อ นุ ญ า โ ต ตุ ล า ก า ร ไ ตํ ส ว น บ ริ ษั ท เทคโนโลยี ชี ว ภาพซึ่ ง รู ป แบบนี้ ม าจากแนวคิ ด เรื่ อ งความยุ ติ ธ รรมของ สิ่งแวดล๎อม (Environmental Justice หรือ Green Justice) กระแสการ รณรงค์ ข องกลุํ ม เอ็ น จี โ อ มี สํ ว นท าให๎ ก ารด าเนิ น การของบริ ษั ท เทคโนโลยี ชี ว ภาพ และสมาคมอุ ต สาหกรรมชี ว ภาพแหํ ง สหภาพยุ โ รป (European Association of Bioindustries: EuropaBio) ที่วิ่งเต๎นให๎ กากับดูแลผลิตภัณฑ์จีเอ็มโอแบบผํอนคลาย และคัดค๎านการบังคับให๎ติด ฉลากผลิตภัณฑ์จีเอ็มโอต๎องอํอนแรงยอมแพ๎ไป การณรงค์ตํอต๎านบริษัทเทคโนโลยีชีวภาพด๎านการเกษตรของกลุํม เอ็นจีโอ จุดประเด็นถกแถลงใน 2 ระดับ ระดับที่หนึ่ง ระดับแนวคิดและ วาทกรรม การสื่อสารณรงค์วาดภาพบริษัทเทคโนโลยีชีวภาพขนาดใหญํ เป็นภาพตัวแทนกระบวนการโลกาภิวัตน์ นวัตกรรมทางด๎านเทคโนโลยี และอิทธิพลของอเมริกาเหนือตํอสหภาพยุโรป ระดับที่สอง ระดับรูปธรรม การรับรู๎ของพลเมืองตํอปรากฎการณ์ขยายตัวของบริษัทมอนซานโต โนวา ติส , Rhone-Poulence ,AgrEvoAventis,Zeneca และบริษัท เทคโนโลยี ชี ว ภาพ บริ ษั ท เทคโนโลยี ชี ว ภาพของยุ โ รปสํ ว นใหญํ และ

40

EuropaBio เห็นวํายากจะต๎านทานกระแสคัดค๎านจึงยอมรับการบังคับให๎ ติดฉลากผลิตภัณฑ์จีเอ็มโออยํางหลีกเลี่ยงไมํได๎ 1.2.3 ผู้ผลิตสินค้าเกษตร ผลประโยชน์ จ ากการเพาะปลู ก พื ช ตั ด แตํ ง พั น ธุ ก รรม คื อ การ เพาะปลู ก บนพื้ น ที่ ขนาดใหญํ ด๎ ว ยผู๎ ป ระกอบการรายใหญํ จ ะดี กวํ า การ เพาะปลูกบนพื้นที่ขนาดเล็กด๎วยเกษตรกรรายยํอย นักวิเคราะห์บางคนเห็น วํา การคัดค๎านจีเอ็มโออยํางรุนแรงจากกลุํมเกษตรกรสหภาพยุโรป จากข๎อ สมมุติฐานดังกลําว นักวิเคราะห์สรุปวําการกากับดูแลจีเอ็มโออยํางเข๎มงวด เป็นผลพวงจากเกษตรกรที่ต๎องการการคุ๎มครองจากการแขํงขัน และการ ถกแถลงกลุํมอนุรักษ์สิ่งแวดล๎อมและกลุํมผู๎บริโภค กลุํ ม เกษตรกรบางกลุํ ม ในสหภาพยุ โ รป (เชํ น European Farmer’s Coordination) เป็นกลุํมแรกที่แสดงความกังวลเกี่ยวกับพืช จีเอ็มโออยํ างสม่าเสมอ อยํางไรก็ตาม กลุํมเกษตรกรที่มีบทบาทที่สุดใน ยุ โ รป (เชํ น COPA) กลั บ มิ ไ ด๎ วิ่ ง เต๎ น ผู๎ ก ากั บ นโยบายเพื่ อ ให๎ ก ากั บ ดู แ ล เทคโนโลยีชีวภาพด๎านการเกษตรอยํางเข๎มงวด การขาดการผลักดันเชํน สํวนหนึ่งเกิดจากพืชจีเอ็มโอนาเข๎ายังไมํสร๎างการแขํงขันทางด๎านเศรษฐกิจ กั บ พื ช ที่ ผ ลิ ต โดยเกษตรกรในยุ โ รปโดยตรง การน าเข๎ า ถั่ ว เหลื อ งและ ข๎ า วโพดจากสหรั ฐ อเมริ ก าลดลงกลางทศวรรษ 2533-2542 สํ ว นหนึ่ ง เนื่องจากการกากับดูแลที่เข๎มงวด อยํางไรก็ตามการนาเข๎าผลิตภัณฑ์จาก แหลํ งอื่ น กลั บ เพิ่ มมากขึ้น อี กทั้ งปริ ม าณการน าเข๎า ของสหภาพยุโ รปก็ เพิ่มขึ้นตลอดระยะเวลา สหภาพยุโ รปผลิ ตข๎าวโพดได๎เพียงพอตํอความ ต๎องการแตํผลิตถั่วเหลืองไมํเพียงพอตํอความต๎องการ การนาเข๎าถั่วเปลือง และข๎าวโพดปลอดจี เอ็มโอเพิ่มต๎น ทุนให๎ แกํเกษตรกรสหภาพยุโ รปหรือ กลําวอีกนัยหนึ่งคือ กฎระเบียบการกากับดูแลจีเอ็มโอของสหภาพยุโรป

41

มิได๎เพิ่มศักยภาพการแขํงขัน เกษตรกรยุ โ รปให๎เหนือกวําเกษตรกรของ สหรัฐอเมริกา โดยสรุป กลุํมเกษตรกรในยุโรปสนับสนุนการกากับดูแลจีเอ็มโอ อยํางเข๎มงวดในปลายทศวรรษ 2533-2542 สํวนหนึ่งเป็นผลมาจากปัญหา ตลาดในสหภาพยุโรป รวมทั้งวิกฤติวัวบ๎าและสินค๎าล๎นตลาด รวมทั้งการ คั ด ค๎ า นผลิ ต ภั ณ ฑ์ จี เ อ็ ม โอเพิ่ ม มากขึ้ น อี ก สํ ว นหนึ่ ง เป็ น ผลมาจากการ ดาเนินงานของสหรัฐ อเมริกาเชํน การมอนซานโตเข๎ามาซื้อเมล็ ดพันธุ์ใน สหภาพยุโรปและทาให๎เมล็ดพันธุ์ใช๎เพาะปลูกได๎เพียงครั้งเดียว ประกอบ กับสหรัฐอเมริกาจากัดการนาเข๎าสินค๎าเกษตรจากยุโรป อันเป็นผลสืบเนื่อง จาการกรณีพิพาทเรื่องเนื้อวัวที่ใช๎ฮอร์โมนเรํงการเจริญเติบโต นอกจากนี้ การปนเปื้อนของพืชจีเอ็มโอ ทาให๎เกษตรกรตํางตาหนิรัฐบาลที่ไมํสามารถ ประกันได๎วําเมล็ดพันธุ์พืชที่นาเข๎าปราศจากจีเอ็มโอ ก็เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทา ให๎ เกษตรกรในยุ โ รปเริ่ มสนั บสนุ น ให๎ มีการกากับดูแลผลิ ตภัณฑ์ จีเอ็มโอ อยํางเข๎มงวด

42

บทที่ 2 ภาคประชาสังคมและข้อค้นพบของประชาธิปไตยถกแถลง 2.1 ประชาธิปไตยถกแถลง (Deliberative Democracy) ในหนั งสื อชื่ออนาคตประชาธิป ไตยแบบตัว แทน 7 หรือ The Future of Representative Democracy อลอนโซ ซอนยา จอห์นคีน และวู ล ฟ์ แกง เมอร์ เคลได๎วิ เคราะห์ ถึ งรากเหง๎า ทางประวัติ ศาสตร์ข อง ระบอบประชาธิ ป ไตยแบบตั ว แทนวํ า เป็ น ผลลั พ ธ์ ข องพั ฒ นาการทาง การเมืองในยุโรปที่ใช๎เวลากวํา 700 ปีผํานการตํอสู๎เรียกร๎องสิทธิการกบฏ การปฏิวัติและการลุกฮือขึ้นล๎มล๎างรัฐบาลมากมาย หลายครั้งกวํารัฐบาล ที่มาจากการเลือกตั้งจะกลายเป็นรูปแบบการปกครองที่ได๎รับการยอมรับ รูป แบบทางสถาบั น รวมทั้ง กฎเกณฑ์ ตํา งๆ ของรั ฐ ประชาธิ ป ไตยแบบ ตัวแทนที่เกิดขึ้นนั้นถูกสร๎างขึ้นบนโครงสร๎างของระบบเดิม และต๎องอาศัย ชิ้ น สํ ว นตํ า งๆ ของระบบเดิ ม ซึ่ ง มิ ไ ด๎ เ ป็ น ประชาธิ ป ไตยนั ก มาเป็ น สํ ว นประกอบ จนกลายมาเป็ น ระบบที่ มี ก ารแบํ ง อ านาจการปกครอง ออกเป็น 3 ด๎านได๎แกํบริหารนิติบัญญัติและตุลาการ โดยมีการเลือกตั้งเป็น กลไกสาคัญที่จะทาให๎ได๎ “ผู๎แทน” ไปทาหน๎าที่ปกครองและบริหารแทน สาธารณชน การเลื อกตั้ งได๎ กลายเป็ น มาตรวัด ความเป็ น ประชาธิ ปไตย แตํ ในทางปฏิบัติระบบการปกครองผํานการเลือกตัวแทนก็มิได๎ราบรื่นอยํางที่ 7

Alonso, Sonia, John Keane, and Wolfgang Merkel, (eds.), The Future of Representative Democracy. (New York: Cambridge University Press, 2011).

43

กาหนดไว๎ ในหลักการแม๎แตํแนวคิดของ “การเป็นผู๎แทน” ก็มีปัญหาวํา “ผู๎แทน” จะสามารถตัดสินใจแทนผู๎ที่เลือกเขามาได๎ในเรื่องใดบ๎าง และเมื่อ ผู๎แทนไมํตอบสนองความต๎องการของประชาชนที่เลือกเขาเข๎าไปประชาชน จะสามารถทาอะไรได๎บ๎างหรือไมํ จอห์น แกสติล (John Gastil) ได๎ทาการศึกษาวิจัยพบวําพลเมือง ชาวสหรัฐอเมริกาสํวนใหญํคิดวําผู๎แทนที่พวกเขาเลือกเข๎าไปนั้นไมํได๎ทา หน๎าที่เป็นปากเป็นเสียง และปกปูองผลประโยชน์ให๎พวกเขาเลย 8 เหตุผลก็ เพราะระบบการเลือกตั้งที่เป็นอยูํต๎องใช๎เงินเป็นจานวนมาก นักการเมืองจึง ต๎องตอบแทนนายทุนที่ให๎การสนับสนุนทางการเงิน รวมทั้งการแบํงข๎าง ของพรรคการเมืองก็ทาให๎นักการเมืองตัดสินใจโดยคานึงถึงขั้วความขัดแย๎ง มากกวําผลประโยชน์ของสาธารณชนที่ตนเป็นผู๎แทน ในยุ โ รปพั ฒ นาการทางการเมื อ งหลั ง ยุ ค สงครามเย็ น ได๎ ท าให๎ ประชาชนถอยหํางจากการเมือง การศึกษาของอลอนโซ ซอนยา จอห์นคีน และ วูลฟ์แกง เมอร์เคล พบวําศรัทธาของผู๎คนตํอระบบประชาธิปไตยมี การเสื่อมถอยลง จานวนประชากรในยุโรปที่สนใจสมัครเป็นสมาชิกพรรค การเมืองลดน๎อยลงอยํางมาก ผู๎คนเกิดความรู๎สึกไมํไว๎วางใจและไมํมีความ เชื่อถือในนักการเมือง คิดวําการเมืองมีการแทรกแซงของนายทุนและนัก ธุร กิจ ที่เข๎ากอบโกยและบิ ดเบือนนโยบายเพื่อผลประโยชน์ของตน การ เลือกตั้งก็ไมํได๎เสนอตัวเลือกที่ดีพอนอกจากนั้นพฤติกรรมการเลือกตั้งที่ ตัดสินใจลงคะแนนให๎กับผู๎แทนด๎วยการมองแคบๆ เฉพาะนโยบายที่เป็น ผลประโยชน์ของตนประเด็นเหลํานี้ทาให๎ ซอนยาคีนและเมอร์เคลเสนอวํา 8

Gastil, John. By Popular Demand: Revitalizing Representative Democracy through Deliberative Elections. (Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 2000).

44

เราจาเป็นต๎องตั้งคาถามและแสวงหาทางออกอยํางจริงจังให๎กับระบอบ ประชาธิปไตยแบบตัวแทน ข๎อเสนอดังกลําวสอดคล๎องกับความคิดของศาสตราจารย์อาร์คอน ฟัง (Archon Fung) และอีริค ไร๎ท์ (Erick Olin Wright) ทั้งสองได๎เขียน และบรรณาธิการหนังสือชื่อ Deepening Democracy : Institutional Innovations and Empowered Participatory Governance9 และ ชี้ใ ห๎ เ ห็ น วํ า รู ป แบบของสถาบั น การเมื อ งของระบบประชาธิ ป ไตยแบบ ตัว แทนที่ เราใช๎ กั น อยูํ นั้ น เป็ น ผลผลิ ตของวิ ธี คิด และเงื่ อ นไขทางสั ง คม การเมืองของศตวรรษที่1 9 ซึ่งไมํเหมาะสมและไมํสามารถนามาใช๎ใน สถานการณ์ทางสังคมการเมืองของศตวรรษที่ 21 ได๎อีกตํอไป แล๎วเรา ต๎ อ งการนวั ต กรรมและการออกแบบสถาบั น การเมื อ งแบบใหมํ เ พื่ อ ให๎ ประชาชนสามารถมีสํวนรํวมได๎อยํางแท๎จริง และด๎วยนวัตกรรมเชิงสถาบัน เราจะสามารถสร๎างระบบธรรมาภิบาลที่มีพลังแหํง การมีสํวนรํวมที่ฟังและ ไร๎ท์ เรียกวํา Empowered participatory governance ได๎ ฟั ง และไร๎ ท์ ได๎ น าเสนอตั ว อยํ า งของนวั ต กรรมที่ ใ ช๎ แ นวคิ ด ประชาธิปไตยถกแถลง (Deliberative democracy) มาพัฒ นารูปแบบการมีสํ วนรํว มแบบ ประชาธิปไตยที่ลุํมลึกขึ้น (Deepening democracy) เชํนการจัดสรร งบประมาณของรัฐแบบมีสํวนรํวมโดยตรง (Participatory budgeting) ซึ่ง เกิดขึ้นที่เมือง Porto Alegre ที่ประเทศบราซิลในปี ค.ศ. 1989 ระบบ ดังกลําวเปิดโอกาสให๎พลเมืองกาหนดปัญหาที่ต๎องการแก๎ไขอภิปรายแนว ทางการแก๎ ปั ญ หา และจั ด สรรงบประมาณตามล าดั บ ความส าคั ญ ของ 9

Fung, Archon, and Erik Olin Wright (eds.), Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance.

(London: Verso, 2003).

45

โครงการที่จะแก๎ปัญหาตามที่ประชาชนต๎องการ หรือ ตัวอยํางการสร๎าง ระบบการปกครองท๎ อ งถิ่ น ที่ ชุ ม ชนท๎อ งถิ่ น สามารถกาหนดทิ ศทางการ พัฒนาของตนเองได๎อยํางแท๎จริง ผํานเวทีการถกแถลงและการไตรํตรอง รํวมกันที่รัฐ Kerala ในประเทศอินเดียเป็นต๎น10 ซีโ มน แชมเบอร์ (Simone Chambers) และ จอร์ น ดรายเช็ ค (John Dryek) นักวิชาการแหํงศูนย์ประชาธิปไตยถกแถลงและธรรมาภิ บาลในระบบโลก ( Centre for Deliberative Democracy and Global Governance) มหาวิ ท ยาลั ย แคนเบอรํ า เสนอวํ า การมี สํ ว นรํ ว มของ พลเมืองในกระบวนการถกแถลงกลุํมยํอย “จุลภาค” ในพื้นที่สาธารณะ มากขึ้น ในปั จ จุ บั น ถือ เป็ น การจั ดการรู ป แบบสถาบัน ที่แ ตะต๎องได๎ ของ ประชาธิปไตยถกแถลง แม๎คนสํวนใหญํยัง ไมํตระหนักถึงความสาคัญของ รูปแบบนี้ (Chambers, 2012) กระบวนการประชาธิปไตยถกแถลง ออกเป็ น 2 ระดั บ 1) ระดั บ สั ง คมที่ แ สดงคุ ณ คํ า ของผลลั พ ธ์ ข อง กระบวนการถกแถลง ประกอบด๎ว ย พลเมืองเข๎าถึงและเข๎าใจนโยบาย สาธารณะเพิ่มมากขึ้น (citizen engagement) การตัดสินใจที่ยุติธรรมและ มี ก รอบการถกแถลงเพื่ อ ลดความศู น ย์ ก ลางของเสี ย งข๎ า งมากและ ผู๎เชี่ยวชาญ การแก๎ไขความขัดแย๎ง ความคงเส๎นคงวาทางการเมือง การ ปลดปลํ อ ยความตึ ง เครี ย ด มี น โยบายที่ ก ารตั ด สิ น มี คุ ณ ภาพขึ้ น และ หลี กเลี่ ย งนโยบายที่ เอาไปปฏิบั ติก ารไมํไ ด๎ จ ริ ง 2) ระดั บ ปั จเจกบุค คล แสดงคุณคําของผลลัพธ์ของกระบวนการถกแถลงประกอบด๎วย พัฒนา ความรู๎ทางการเมืองที่ลึกซึ้ง การอดทนอดกลั้น ประสิทธิภาพหรือการเสริม พลังตนเองจนสะสมเป็นทุนทางสังคมในการกระบวนการตัดสินใจที่ปัจเจก พึงพอใจ 10

ibid.

46

ความตื่นตัวเรื่องการมีสํวนรํวมทางการเมือง และการรํวมกาหนด นโยบายสาธารณะนั้ น เป็ น ผลพวงจากการเปลี่ ย นแปลงทางเศรษฐกิ จ การเมืองในระดับประเทศ การเกิดขึ้นของพื้นที่สาธารณะและชนชั้นกลางที่ ตื่นตัวตํอสิทธิพร๎อมๆ กับการเกิดขึ้นของภาคประชาสังคมที่มีการเชื่อมโยง กัน ทั้งในระดับ ประเทศและเป็ น เครื อขํายเชื่อมโยงกันในระดับโลกผํ าน ระบบการสื่อสารสมัยใหมํ ในขณะเดียวกันบทบาทของรัฐชาติสมัยใหมํที่ ขยายตัวอยํางตํอเนื่องตั้งแตํสงครามโลกครั้งที่สอง ทั้งในด๎านการควบคุม ก ากั บ ประชาชนผํ า นนโยบายและกลไกของรั ฐ และในด๎ า นการสร๎ า ง สวัส ดิก ารให๎ กับ พลเมือ งจนกลายเป็ น ระบบราชการที่ซับ ซ๎อ นและขาด ประสิทธิภาพความขัดแย๎งในด๎านตํางๆ ทั้งในการแยํงชิงทรัพยากรความ เหลื่อมล้าความขัดแย๎งในเรื่องอัตลักษณ์และชาติพันธุ์ก็มีมากและรุนแรงขึ้น การเปลี่ยนแปลงเหลํานี้ได๎ทาให๎มีการเรียกร๎องทวงถามถึงสิทธิการมีสํวน รํ ว มก าหนดอนาคตทางการเมื อ งของภาคประชาชนมากขึ้ น ใน ขณะเดีย วกั น ข๎อ จ ากัด ของระบอบประชาธิ ป ไตยแบบตัว แทนก็ป รากฏ เดํนชัดขึ้นควบคูํไปกับความตื่ นตัวในการแสวงหารูปแบบประชาธิปไตยที่ เป็นทางเลือกหรือทางออกใหมํๆ 2.2 ภาคสนาม

การประยุ ก ต์ ใ ช้ แ นวคิ ด ประชาธิ ป ไตยถกแถลงและ

กระแสการนาเอาแนวคิดประชาธิปไตยถกแถลงมาวิเคราะห์บริบท สังคมการเมืองมีความแหลมคมมากขึ้นราวสองทศวรรษที่ผํานมาเป็นความ พยายามที่จะก๎าวพ๎นข๎อจากัดของประชาธิปไตยแบบตัวแทนและข๎อจากัด ของกระบวนการเชิงนโยบายที่เป็นอยูํ 2 ประการคือ

47

ข้อจากัดประการแรก ประชาธิปไตยแบบตัวแทนในระบบรัฐสภา ในปัจจุบันนั้นได๎กลายเป็นระบบที่ให๎ความสาคัญกับการตัดสินปัญหาด๎วย คะแนนโหวต (หรือที่เรียกวํา Vote-centric) คือใช๎การลงคะแนนเสียงเป็น วิธีชี้ขาดหรือลงมติตํางๆ 11 การเมืองจึงกลายเป็นเรื่องที่ใครระดมคะแนน เสียงได๎มากกวําเป็นฝุายชนะ (หรือเรียกกันวํา Aggregative model) เป็น การเน๎นวัดกันที่ "ปริมาณ" การลงคะแนนที่วํานี้ไมํได๎จากัดอยูํที่การเลือกตั้ง เทํ า นั้ น แตํ ก ารเมื อ งเชิ ง ปริ ม าณนี้ มี อ ยูํ ทั้ ง ในการลงประชามติ ห รื อ การ รวบรวมรายชื่อเพื่อริเริ่มกระบวนการสอบสวนหรือถอดถอนหรือเพื่อการ เสนอกฎหมายการลงคะแนนเสียงนี้ แม๎จะเป็นวิธีการที่ผู๎มีสิทธิได๎ออกเสียง โดยตรงซึ่งถือได๎วําเป็นประชาธิปไตยทางตรง (Direct democracy) อยําง หนึ่งแตํก็เป็นวิธีการที่มีจุดอํอนหลายประการ จอห์น แกสติล และ โรเบิร์ต ริชาร์ดส (John Gastil and Robert Richards) ได๎วิเคราะห์ถึงข๎อจากัดของประชาธิปไตยทางตรงดังกลําว และ ชี้ให๎เห็นถึงข๎อจากัดวําในกระบวนการตัดสินใจลงคะแนนเสียงไมํวําจะเป็น การเลือกผู๎แทนหรือการลงประชามตินั้น ผู๎ลงคะแนนเสียงมักจะไมํได๎รับ ข๎อมูลที่จาเป็นอยํางเพียงพอข๎อมูลที่ได๎รับก็มักถูกบิดเบือนจากการรณรงค์ หรือการใช๎สื่อโฆษณา นอกจากนั้นยังมีการอ๎างคะแนนเสียงเพื่อได๎กระทา การอันเกินเลยตํอขอบเขตอานาจที่พึงมีจนกํอให๎เกิดผลเสียตํอสํวนรวม อื่นๆ การชนะกันด๎วยคะแนนเสียงยังมีโอกาสเกิดเผด็จการเสียงข๎างมากที่ ไมํใสํ ใจใยดีกับผลกระทบตํอเสี ยงสํ วนน๎อย นอกจากนั้นการนับคะแนน

11

Chambers, Simone, “Deliberative Democratic Theory”. Annu.Rev. Polit. Sci. 6, (2003). pp. 307-326.

48

เสียงเพื่อกาหนดนโยบายหรือตัดสินปัญหายังงํายที่จะถูกแทรกแซงด๎ว ย อิทธิพลของกลุํมผลประโยชน์ตํางๆ อีกด๎วย12 แกสติล และ ริชาร์ด ยังได๎ชี้ถึงข๎อจากัดที่มักเกิดขึ้นในการลงมติวํา มักเป็นไปอยํางขาดกระบวนการที่จะอธิบายและอภิปรายของแตํละฝุายให๎ เกิดการแลกเปลี่ยนความเห็น และมุมมองที่ตํางกันอยํางเพียงพอซึ่งทาให๎ การตัดสิ น ใจขาดการไตรํ ตรองอยํ างรอบด๎าน การอภิปรายแลกเปลี่ ยน ความคิดเห็ น และการโน๎ มน๎ าวกัน ด๎ว ยหลั กฐานที่ดีไมํเพียงแตํทาให๎ การ ตัดสินใจมีเหตุมีผลเทํานั้น แตํยังทาให๎การมีชีวิตอยูํรํวมกันในสังคมเป็นไป อยํางเข๎าอกเข๎าใจได๎มากขึ้นอีกด๎วย ในเรื่องนี้มีตัวอยํางการทดลองที่ทาขึ้น ตามทฤษฏีเกมซึ่งผู๎รํ วมการทดลองถูกแบํ งเป็น สองฝุายตํางฝุ ายตํางต๎อง เลื อ กตั ด สิ น ใจ โดยมี ตัว เลื อ กที่อ าจท าให๎ ทั้ งสองฝุ า ยที่ ชิ งลงมือ กํ อนจะ ได๎เปรียบและจะเกิดความเสียหายแกํอีกฝุายทันที ผลของการทดลองพบวํา หากมีเวลาให๎คูํแขํงขันได๎อภิปรายแลกเปลี่ยนข๎อมูลเกี่ยวกับตัวเลือกและผล ที่จะเกิดอยํางเพียงพอ คูํแขํงขันก็มักจะเลือกตัวเลือกที่ทาให๎ทั้งสองฝุายได๎ ประโยชน์ รํ ว มกั น เสมอตํ า งจากการเลื อ กโดยไมํมี ก ารพูด คุ ย กั นเลยที่ ผู๎ แขํงขันมักจะเลือกแบบเห็นแกํตัวมากกวํา13 ข้อจากัดประการที่สอง กระบวนการเชิงนโยบายที่ผํานมานั้นมัก ถูกชี้นากาหนดจากผู๎เชี่ยวชาญ (หรือที่เรียกวํา Expert-centric) การ วิเคราะห์นโยบายและกาหนดนโยบายเป็นเรื่องของผู๎รู๎ผู๎เชี่ยวชาญที่ต๎อง ได๎ รั บ การฝึ ก ฝนมา โดยเฉพาะการประเมิ น ผลกระทบตํ อ สุ ข ภาพของ 12

Gastil, John, and Robert Richards, “Making Direct Democracy Deliberative through Random Assemblies”.Politics& Society 4,12 (June, 2013), pp. 253-281.

13 Dryzek, John, Rational Ecology: Environment and Political Economy.

(Oxford: Blackwell, 1987).

49

แผนงานโครงการหรื อ นโยบายตํ า งๆ ก็ ต๎ อ งจั ด ท าโดยนั ก วิ ช าการหรื อ นั ก วิ จั ย ยิ่ ง ปั ญ หาสั ง คมที่ เ กี่ ย วข๎ อ งกั บ ความรู๎ ท างวิ ท ยาศาสตร์ แ ละ เทคโนโลยีก็ยิ่งทาให๎ประเด็นเชิงนโยบายมีความซับซ๎อนในเชิงเทคนิคมาก ขึ้น เชํน กรณีจีเอ็มโอ การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและเรื่องพลังงาน เป็นต๎น และยิ่งทาให๎ประชาชนคนสามัญธรรมดามีสํวนรํวมได๎ยากยิ่งขึ้นใน การตัดสินใจเชิงนโยบายที่เกี่ยวข๎องเหลํานี้ ผู๎ เ ชี่ ย วชาญหรื อ นั ก วิ ช าการเหลํ า นี้ มั ก จะไมํ ไ ด๎ รั บ การเลื อ กตั้ ง หรือไมํผํานการเห็นชอบจากมติมหาชน แตํก็มีบทบาทมากขึ้นในสังคมสมัยใหมํ แฟร๎งค์ ไวเบิร์ต (Frank Vibert) ผู๎อานวยการของ European Policy Forum ได๎เขียนถึงปรากฏการณ์การ เรืองอานาจของผู๎เชี่ยวชาญที่ไมํผํานการเลือกตั้งไว๎ในหนังสือชื่อ The Rise of the Unelected14 โดยเขาได๎ให๎ความเห็นวําสังคมสมัยใหมํในปัจจุบันมี องค์ ก รผู๎ เ ชี่ ย วชาญเกิ ด ขึ้ น มากมายองค์ ก รเหลํ า นี้ ท าหน๎ า ที่ ห ลายอยํ า ง เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ ทั้งตัดสินใจเชิงนโยบายแก๎ปัญหาความขัดแย๎ง ทางผลประโยชน์ ไ กลํ เ กลี่ ย และหาทางออกให๎ กั บ ปั ญ หาการแยํ ง ชิ ง ทรัพยากร รวมทั้งมีบทบาทในการตัดสินผิดถูกในปัญหาที่มีความอํอนไหว อีกด๎วย ไวเบิร์ต เห็นวําหากอานาจของผู๎เชี่ยวชาญเหลํานี้ไมํถูก จัดการให๎ เหมาะสมด๎วยการแยกและถํวงดุลอานาจให๎ชัดเจนก็จะเป็นภัยคุกคามตํอ ประชาธิปไตยได๎ เจสัน ชิลเวอร์ (Jason Chilvers) ได๎ศึกษาทัศนะและปฏิสัมพันธ์ ระหวํางนักวิทยาศาสตร์กับพลเมืองในกระบวนการประเมินแผนงานด๎าน วิทยาศาสตร์และสิ่งแวดล๎อมแบบมีสํวนรํวมในอังกฤษประเด็นเรื่องจีเอ็มโอ ในการท างานรํ ว มกั น ทั้ ง สองฝุ า ยต๎ อ งมี ก ารวิ เ คราะห์ แ ละอภิ ป ราย 14

Vibert, Frank, The Rise of the Unelected: Democracy and the New Separation of Powers. (NewYork: Cambridge University Press, 2007).

50

แลกเปลี่ยนความเห็นซึ่งกันและกัน ชิลเวอร์เชื่อวําการทางานรํวมกันของ นักวิทยาศาสตร์กับประชาชนที่ไมํมีความรู๎ ทางวิทยาศาสตร์อยํางรับฟัง ความเห็นซึ่งกันและกันจะเป็นหัวใจสาคัญของการพัฒนาที่ยั่งยืน การศึกษา ของชิ ล เว อร์ แ สดงให๎ เ ห็ น ถึ ง การแลกเปลี่ ย นที่ ไ มํ เ ทํ า เที ย มกั น นักวิท ยาศาสตร์ มี แนวโน๎ มที่จ ะมองปั ญหาแบบตายตั ว ปฏิเ สธมุม มองที่ แตกตํางและมักไมํมีการสะท๎อนย๎อนคิดเพื่อหามุมมองและความเป็นไปได๎ ใหมํๆ ชิลเวอร์เสนอแนะให๎กระบวนการประเมินแบบมีสํวนรํวมนี้มีกลไกที่ จะปู อ งกั น อ านาจของผู๎ เ ชี่ ย วชาญ โดยการเปิ ด โอกาสให๎ กั บ ความ หลากหลายมุมมองที่แตกตํางความขัดแย๎ งและความไมํแนํนอนมากขึ้น เพื่อให๎เกิดการถกแถลงและการสนทนาแบบมีสํวนรํวมอยํางแท๎จริง15 แนวคิด “ประชาธิป ไตยถกแถลง” ถูก นาเสนอเป็น ทางออก ข๎อจากัดของ Vote-centric และ Expert-centric โดยเป็นวิธีคิดที่เน๎นการ ปรึ ก ษาหารื อ การถกแถลงชี้ แ จงด๎ ว ยเหตุ ผ ลการเปิ ด เผยข๎ อ มู ล และ แลกเปลี่ยนความคิดเห็นเพื่อการตัดสินใจรํวมกัน จอห์น ดรายเซ็ค (John Dryzek) ซึ่งเป็ น ผู๎ น าทางความคิดเรื่ อง นิเวศวิทยาประชาธิปไตย (Ecological democracy) ได๎แสดงให๎เห็นวําแนวปฏิบัติตามแนวทาง ประชาธิปไตยถกแถลงนี้ทาให๎การตัดสินใจเชิงนโยบายเกี่ยวกับระบบนิเวศ และปัญหาสิ่งแวดล๎อมซึ่งมีความสลับซับซ๎อนในเชิงเทคนิคสูงมี ความเป็น เหตุเป็นผลมากขึ้น16 15

Chilvers, Jason, “Deliberating Competence: Theoretical and Practitioner Perspectives on Effective Participatory Appraisal Practice”.Science, Technology & Human Values.33, 2 (March, 2008), pp.155-185.

16 Dryzek, John., op. cit.

51

ดรายเซ็คให๎ข๎อค๎นพบของกระบวนการถกแถลงในการทางานภาค ภาคสนามประเด็น LGBT ผู๎ลี้ภัย ภัยพิบัติ ประเทศที่มีปัญหาการแบํงแยก ศาสนา เชื้อชาติและชาติ พันธุ์ ตุรกี ประเทศอาฟริกา เบลเยี่ยม บอสเนีย และไอร์แลนด์เหนือ ที่สาคัญก็คือรูปแบบการจัดการเพื่อให๎กระบวนการ ถกแถลงเป็นไปอยํางเคารพความคิดเห็นซึ่งกันและกันนั้นจะต๎องดาเนินการ ที่ใช๎เวลาตํอเนื่อง มีกระบวนการขั้นตอนอยํางไรนั้นแตกตํางไปบริบทสังคม การเมืองแตํประเทศ กระบวนการถกแถลงนาไปสูํการตกผลึกทางความคิด จะไปสูํความยั่งยืน กระบวนการถกแถลงสัมพันธ์กับวัฒนธรรมการสื่อสารที่ หลากหลายของแตํล ะสั งคม เพื่อให๎ ก๎าวข๎ามวาทกรรมจึงต๎อ งพิจ ารณา วิเคราะห์บนหลักฐานที่อ๎างอิงได๎ (evidence base) ที่เป็นเหตุเป็นผลจน ได๎ รั บ ฉั น ทามติ เรี ย กวํ า ประชาธิ ป ไตยการสื่ อ สาร ซึ่ ง มี ตั ว ชี้ วั ด ที่ แ สดง คุณภาพอื่นๆ และการหมุนเวียนของข๎อมูลขําวสารระหวํางกัน ทอม แอ๏ตลี เสนอให๎มองระบอบประชาธิปไตยเป็นเหมือนระบบ นิเวศวิทยาที่ประกอบสร๎างขึ้นมาด๎วยกิจกรรมการเสวนาสนทนาถกแถลง แลกเปลี่ ย นและการอภิป รายในพื้น ที่ทางสั งคมตํา งๆ และเชํนเดียวกั บ ระบบนิเวศที่ต๎องมีความหลากหลายการสนทนาประชาธิปไตยก็ต๎องมีความ หลากหลาย ด๎วยหาการสนทนาเน๎นให๎พลเมืองจานวนมากสามารถเข๎ารํวม ได๎การสนทนาก็อาจไมํสามารถลงลึก ได๎ข๎อสรุปที่ได๎อาจจะเป็นความเห็น มากกวําเป็นความรู๎แตํหากเน๎นกลุํมผู๎รู๎ผู๎เชี่ยวชาญก็อาจกลายเป็นการสร๎าง ชนชั้นนาที่ทาหน๎าที่ตัดสินแทนคนอื่นมากเกินไปเปูาหมายของกระบวนการ ที่เขาผลักดันอยูํคือ Citizen Dialogue and Deliberation ก็คือการสร๎าง กระบวนการแลกเปลี่ย นพูดคุยที่หลากหลาย ตั้งแตํการสนทนาที่ไมํเป็น ทางการร๎านกาแฟ ลานบ๎าน เวทีชุมชนไปจนถึงการเสวนาและสมัชชาแบบ ตํางๆ โดยต๎องสร๎างให๎เกิดความสมดุลระหวํางการสนทนาระหวํางมวลชน สาธารณะและกลุํมตัวแทนที่รู๎ลึกอยํางตํอเนื่อง

52

จุ ดเดํน ของแนวคิ ดนี้ คือ การเสนอให๎ เ ห็ น วํา รูปแบบในระดับ ที่ สูงขึ้นจะอยูํไมํได๎หากไมํมีรูปแบบที่เรียบงํายกวํามารองรับการสร๎างระบอบ ประชาธิปไตยจึงแยกไมํออกจากการสร๎างประชาธิปไตยในปฏิสัมพันธ์และ การสนทนาในชีวิตประจาวันซึ่งจะต๎องเรียนรู๎การรับฟังความคิดเห็นของคน อื่นพอๆ กับที่ต๎องมีความคิดเห็นเป็นของตนเอง นอกจากนั้นการอภิปราย ในวงสนทนาหรือเวทีการถกแถลงตํางๆ ยังมีรูปแบบทางการเมืองอื่นๆที่ อาจนามาใช๎เพื่อหาข๎อยุติทางการเมืองมาตรการเหลํานี้อาจถูกใช๎เพื่อเสริม ประสิทธิภาพหรือเพื่อหักล๎างกับการอภิปรายถกแถลงก็เป็นได๎ซึ่งความเป็น จริงในทางการเมืองแล๎วไมํมีปฏิบัติการทางการเมื องใดที่ใช๎มาตรการอยําง ใดอยํางหนึ่งเพียงอยํางเดียว ไมเคิล วอลเซอร์ (Michael Walzer) นักปรัชญาการเมืองคน ส าคั ญ ได๎ เ สนอทางเลื อ กส าหรั บ ปฏิ บั ติ ก ารทางการเมื อ งในระบบ ประชาธิปไตยวํา หากเราเลือกที่จะไมํปรึกษาหารือหรือไตรํตรองรํวมกัน แล๎ ว ในทางการเมื องเรายั งจะสามารถทาอะไรอยํ างอื่น ได๎ อีก หรื อไมํใ น บทความที่ชื่อ Deliberation, and What Else? มีทางเลือกอื่นๆที่เขาได๎ รวบรวมกิจกรรมที่มีผลตํอการเมืองมาได๎รวม 14 ประการด๎วยกันคือ 1. Political education คือการให๎การศึกษาทางการเมืองอาจ ถือเป็นขั้นตอนแรกๆ และเป็นกระบวนการตํอเนื่องที่ข าดไมํได๎ในกิจกรรม ทางการเมืองตํางๆ การตื่นตัวทางการเมืองเป็นขั้นตอนสาคัญที่ประชาชน จะลุ กขึ้น มาทวงถามสิทธิทางการเมืองและตรวจสอบความถูกต๎องชอบ ธรรมของอานาจ 2. Organization คือการจัดตั้งทางการเมืองเป็นปฏิบัติการทาง การเมืองที่สาคัญที่สุดและสํงผลระยะยาวมากที่สุด เพราะอุดมการณ์ทาง การเมืองที่ปราศจากการจัดตั้งก็เป็นแคํความฝันลมๆ แล๎งๆ การมีองค์กร จัดตั้งทาให๎ความคิดทางการเมืองถูกแปลเป็นปฏิบัติการทางการเมืองได๎

53

3. Mobilization คือการระดมมวลชนเป็นปฏิบัติการทาง การเมืองสาคัญที่ถูกใช๎เป็นสํวนหนึ่งของมาตรการอื่นๆ ไมํวําจะเป็นการ ระดมมวลชนเพื่อการชุมนุมประท๎วงลงประชามติหรือลงชื่อเสนอกฎหมาย 4. Demonstration คือการชุมนุมประท๎วงเป็นการแสดงพลัง แหํงเจตนารมณ์รํวมกันของกลุํมคนที่มีได๎หลากหลายรูปแบบอาจเป็นการ รวมพลั ง ของกลุํ มคนจ านวนมากเพื่ อกดดัน หรือ เป็ นการแสดงออกทาง สัญลักษณ์ เชํนการชุ มนุมด๎วยการไอที่ผู๎คนมารณรงค์ตํอต๎านการสูบบุหรี่ ด๎วยการมายืนไอที่จัตุรัสแหํงหนึ่งในกรุงอัมสเตอร์ดัมเป็นต๎น 5. Statement คือการออกแถลงการณ์ทางการเมืองไมํวําจะเป็น คาประกาศ (Declaration) แถลงการณ์ทางการเมือง (Political statement) หรือคาประกาศเจตนารมณ์ (Menifesto) ซึ่งเป็นการแสดง เจตจานงผํานการสื่อสารแบบหนึ่งซึ่งมักเป็นการสื่อสารแบบทางเดียวใน บางกรณีคาประกาศเจตนารมณ์ก็มีพลังที่จะขับเคลื่อนและระดมแนวรํวม ได๎ อ ยํ า งกว๎ า งขวาง และมี ผ ลตํ อ เนื่ อ งหลายทศวรรษเชํ น ค าประกาศ เจตนารมณ์คอมมิวนิสต์ (Communist manifesto) เป็นต๎น 6. Debate คือการโต๎แย๎งโต๎วาทีทางการเมืองเป็นรูปแบบการถก แถลงด๎วยเหตุผลแบบหนึ่งซึ่งมักเป็นการโต๎กันระหวํางสองแนวความคิดที่ แตกตํางกันมักไมํได๎เป็นไปเพื่อหาข๎อสรุป แตํเพื่อให๎สาธารณชนที่รับฟังข๎อ โต๎แย๎งนาไปพิจารณาตัดสินใจด๎วยตนเองวําจะเห็นด๎วยกับฝุายหนึ่งฝุายใด หรือไมํ 7. Bargaining คือการเจรจาตํอรองเปูาหมายสํวนหนึ่งของ ปฏิบัติการทางการเมืองตํางๆ เชํนการระดมมวลชนการชุมนุมประท๎วงก็คือ การผลั กดั น ให๎ เกิ ด การเจรจากัน ขึ้ น การสร๎ า งกลไกและชํ องทางเพื่อ ให๎ คูํกรณียินดีที่จะนาความขัดแย๎งขึ้นสูํโต๏ะเจรจา นับเป็นขั้นตอนสาคัญของ การแก๎ปัญหาทางการเมือง

54

8. Lobbying คือการล็อบบี้เป็นกิจกรรมทางการเมืองที่ไมํ เปิดเผยตํอสาธารณะแตํเป็นเครื่องมือที่ทรงพลังมากที่สุดในบรรดา ปฏิบัติการทางการเมืองทั้งหลายกลุํมผลประโยชน์และบริษัทข๎ามชาติจึงใช๎ การ ล็อบบี้โดยที่มีนักล็อบบี้และบริษัทที่รับจ๎างทางานล็อบบี้อยํางเป็นระบบ 9. Campaigning การรณรงค์เป็นรูปแบบการปฏิบัติการทาง การเมืองที่พบเห็นได๎บํอยในประเทศไทยซึ่งมีการรณรงค์กันตลอดปีเชํน รณรงค์ไปใช๎สิทธิเลือกตั้งรณรงค์ตํอต๎านคอร์รัปชั่นฯลฯ สํวนใหญํเป็นการ รณรงค์ที่มุํงสร๎างจิตสานึกหรือเปลี่ยนพฤติกรรมของปัจเจกแตกตํางจากใน หลายประเทศที่การรณรงค์มักมุํงที่การเปลี่ยนโครงสร๎างหรือกฎหมาย 10. Voting การลงคะแนนเสียงเป็นประชาธิปไตยทางตรงซึ่งอาจ มีหลากหลายรูปแบบและหลายระดับเชํนการเลือกตั้งทั่วไปการเลือกตั้ง ท๎องถิ่นการลงประชามติเป็นต๎น 11. Fund-raising การระดมทุนเป็นกิจกรรมทางการเมืองที่ไมํ เพียงแตํระดมให๎ได๎มาซึ่งทรัพยากรแตํยังสามารถสร๎างความเป็นเจ๎าของ การมีสํวนรํวมและขยายฐานทางการเมืองได๎อีกด๎วย 12. Corruption การฉ๎อฉลเป็นปฏิบัติการทางการเมืองที่มี ผลกระทบสู ง โดยเฉพาะตํ อ การจั ด การทรั พ ยากรและการจั ด สรร ผลประโยชน์ ในแงํนี้ไมํได๎หมายความวําปฏิบัติการทางการเมืองจะต๎องใช๎ การฉ๎อฉลเพื่อให๎เกิดผลสาเร็จแตํเราไมํสามารถปฏิเสธได๎ในแวดวงการเมือง วําการฉ๎อฉลเป็นปฏิบัติการทางการเมืองที่แฝงตัวอยูํอยํางสาคัญ 13. Scut work การทางานธุรการหรืองานจิปาถะเพื่อให๎กิจกรรม ทางการเมืองอื่นๆสามารถดาเนิน ไปได๎งานเหลํานี้ (เชํนการถํายเอกสารการปิดโปสเตอร์การแจกแผํนพับ จัดหาหรือจัดเตรียมอาหารสาหรับคนทางาน) อาจไมํมีเนื้อหาทางการเมือง มากนักแตํก็จาเป็นในการทาให๎ปฏิบัติการทางการเมืองตํางๆได๎ผล

55

14. Ruling การใช๎อานาจปกครอง 2.3 แนวทางประชาธิปไตยถกแถลงในนโยบายจีเอ็มโอประเทศ ไทย 2.3.1 สถานะทางนโยบายจีเอ็มโอ วันที่ 19 ตุลาคม พ.ศ.2538 เป็นครั้งแรกที่ประเทศไทยได๎ทาความ รู๎จักกับจีเอ็มโออยํางเป็นทางการ ผํานการนาเข๎าเมล็ดพันธุ์ฝูายดัดแปลง พันธุกรรมของบริษัท มอนซานโต๎ (ไทยแลนด์) จากัด โดยที่กรมวิชาการ เกษตรได๎อนุญาตให๎ ปลูกทดสอบในแปลงเปิด และหลังจากนั้นอีกสองปี ตํอมา ในวันที่ 15 พฤษภาคม พ.ศ. 2540 กรมวิชาการเกษตรก็ได๎เดินหน๎า ทาการทาลองด๎ว ยตนเอง โดยเป็ นผู๎น าเข๎าต๎นกล๎าและเนื้อเยื่อมะละกอ จี เ อ็ ม โอ จากมหาวิ ท ยาลั ย คอร์ แ นล เข๎ า มาทดลองในประเทศไทย จนกระทั่งพบมะละกอไทยปนเปื้ อนจี เอ็มโอ และปลํอยให๎ มีการทดลอง มะละกอจีเอ็มโอในพื้นที่เปิด ที่สถานีวิจัยและพัฒนาการเกษตรเขตที่ 3 สํวนยํอยพืชสวน อาเภอทําพระ จังหวัดขอนแกํน เมื่อเดือนกรกฎาคม พ.ศ.

2547 กรณีแรกนี้เป็นคดีฟูองร๎องระหวํางกรีนพืชและกรมวิชการเกษตร อีก กรณีที่พบการปนเปื้อนของฝูายจีเอ็มโอ (บีที) ที่จังหวัดเลย เมื่อวันที่ 22 กั น ยายน พ.ศ.2542 ซึ่ ง ถื อ เป็ น การปนเปื้ อ นของพื ช จี เ อ็ ม โอออกสูํ สิ่งแวดล๎อมและแปลงของเกษตรกรเป็นครั้งแรกในประเทศไทย จากกรณีการปนเปื้อนของพืชจีเอ็มโอออกสูํสิ่งแวดล๎อมได๎เกิดขึ้น ในประเทศไทย พ.ศ.2542 ซึ่งน าไปสูํ การเคลื่ อนไหวคัดค๎านของภาค ประชาชนตํอการทดลองจีเอ็มโอในพื้นที่เปิดเมื่อวันที่ 3 เมษายน พ.ศ.

2544 และให๎มีการรํางกฎหมายความปลอดภัยทางชีวภาพขึ้น ปัจจุบัน นโยบายจี เอ็ม โอในประเทศไทยก็คือให๎ ทดลองได๎แ ตํยังไมํให๎ ปลู ก หาก นาเข๎าต๎องมีการรับรองเรื่องสุขภาพ การเคลื่อนไหวของภาคประชาสังคม

56

ในประเทศไทยนับตั้งแตํปี 2542 องค์กรคุ๎มครองผู๎บริโภคได๎เคลื่อนไหวให๎มี การติดฉลากจีเอ็มโอ สานักงานคณะกรรมการอาหารและยา (อย.) ได๎มีการ บังคับการติดฉลากจีเอ็มโอตั้งแตํวันที่ 11 พฤษภาคม 2546 เป็นต๎นไป ตาม ประกาศกระทรวงสาธารณสุข ฉบับที่ 251 (พ.ศ. 2545) เรื่อง การแสดง ฉลากอาหารที่ได๎จากเทคนิคการดัดแปรพันธุกรรมหรือพันธุวิศวกรรม 2.3.2 วิเคราะห์ภาคประชาสังคมและกระบวนการถกแถลง การนาแนวทางการวิเคราะห์ประชาธิปไตยถกแถลงมาประยุกต์ใช๎ วิเคราะห์กระบวนการถกแถลงที่เปลี่ยน Mind Set ของผู๎รํวมถกแถลงใน กระบวนการมีสํวนรํวมทางนโยบายจีเอ็มโอยังไมํปรากฏพบชัดเจน แตํพบ ในงานศึกษา สมัชชาสุขภาพ: ปรัชญา แนวคิดและจิตวิญญาณ ผู๎เขียนโดย นพ.โกมาตร จึงเสถียรทรัพย์ที่ศึกษากระบวนการสมัชชาสุขภาพ ซึ่งเป็น การแนะนาแนวคิดประชาธิปไตยถกแถลงและตัวอยํางนโยบายสาธารณสุข ที่มีผ ลตํอสุ ขภาพคนไทย (โกมาตร , 2557) ทั้งนี้ ผู๎ศึกษากลํ าวได๎วํา ประชาธิป ไตยถกแถลงยังไมํได๎รั บการพัฒ นาเป็นเครื่องมือที่นาประเด็น เรื่องจีเอ็มโอสูํสาธารณชนในประเทศไทย ซึ่งจากการเคลื่อนไหวของภาค ประชาสังคมไทยตํอกรณีนโยบายจีเอ็มโอ มีบทเรียนสาคัญหลายประการ สามารถสรุปโดยยํอดังนี้ 1) Intimate sphere พื้นที่ความสัมพันธ์ของรัฐราชการ กลุํมทุน และประชาสังคมเปลี่ยนตามอานาจทางการเมือง 2) พื้นที่สาธารณะ (Public space) ที่ใช๎การสื่อความหมายและ ปฏิบัติการสื่อสาร (Communicative action) นั้นไมํได๎ถูกจากัดไว๎แตํ เฉพาะในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งแตํมันกระจายและไหลเวียนอยูํในพื้นที่ ตํางๆ ไมํ วําจะเป็นพื้นที่สื่อการโฆษณาขําวคณะกรรมการตํางๆ ที่หนํวยงานจัดตั้ง เวทีเสวนาทั้งในแวดวงวิชาการวิชาชีพ เชํน สมัชชาสุขภาพ เป็นต๎น

57

3) เสริมพลังจนเป็นความชอบธรรม (Empowered space) 4) กลไกยกระดับเป็นประเด็น Transmission 5) การแสดงความรับผิดชอบ (Accountability) 6) การถกแถลงอย่างกว้างขวาง (Meta- Deliberative) ครอบคลุมผู๎มีสํวนได๎สํวนเสียทั้งเวทีทางการและไมํเป็นทางการ 7) จุดตัดสินใจ (Decisiveness) สังคมไทยมีบทเรียนของการใช๎ พื้นที่สาธารณะเพื่อการสื่อสารและปฏิบัติการสื่อสารใน 2 ลักษณะดังภาพ ที่ 2.1

รูปภาพที่ 2.1 ความสัมพันธ์และระบบการจัดการถกแถลง 1) การแบ่งแยกแตกขั้วกับความสุดโต่ง (Group Polarization and Going Extremes) กระบวนการถกแถลงของผู๎มีสํวนได๎เสียในที่นี้คือ ข๎าราชการทีส่ นับสนุน นักธุรกิจการเกษตร นักวิทยาศาสตร์ผู๎เชี่ยวชาญและ

58

กลุํมเอ็นจีโอผู๎คัดค๎านซึ่งตํางมีเหตุผลเฉพาะตัว (Bounded rationality) ซึ่งเกิดจากการที่แตํละบุคคลมีขีดความสามารถในการเข๎าถึงข๎อมูลการคิด วิเคราะห์และการประมวลความคิดแตกตํางกันตามเงื่อนไขทางสังคมที่ตนมี ชีวิตอยูํ แม๎วําปัจจุบันสื่อโซเชี่ยลมีเดียมีบทบาทในชีวิตประจาวันของคน ไทยอยํางมาก แตํข๎อมูลขําวสารจีเอ็มโอยังไมํรอบด๎านหลากหลายมากพอ เพื่อเข๎าสูํกระบวนการถกแถลงจะนาไปสูํการตัดสินใจที่รอบคอบและเป็น ผลดีตํอสํวนรวม เนื่องจากมุมมองที่หลากหลายได๎ “เพิ่ม” ข๎อมูลที่แตํละ คนมีเ ข๎ าไปในกระบวนการตั ดสิ น ใจและได๎ “ทวี คู ณ ”ทางเลื อ กใหมํๆ ที่ เป็ น ไปได๎ใ ห๎ กับ การสนทนา 17 ซึ่ ง ทั้ งหมดนี้ เ กิด จากปั จ จัย ส าคั ญ คือ การ ไหลเวียนอยํางทั่วถึงกันของข๎อมูลขําวสารความคิดเห็น รวมทั้ง มีพื้นที่เปิด ให๎สุ๎มเสียงของผู๎ที่ได๎รับผลกระทบจริงจากนโยบายหรือแผนงานที่กาลังเป็น ปั ญ หาในขณะนั้ น และจะต๎ อ งจั ด รู ป แบบการแลกเปลี่ ย นที่ ไ มํ ใ ห๎ “ผู๎เชี่ยวชาญ”มีสิทธิมีเสียงมากเกินไปเพื่อให๎ผู๎เชี่ยวชาญได๎แลกเปลี่ยนกับ ประสบการณ์ชีวิตของผู๎คนที่ได๎รับผลกระทบจากนโยบายนั้นๆ อยํางเทํา เทียม ทั้งหมดนี้เป็นความท๎าทายในการออกแบบรูปแบบเชิงสถาบันที่จะทา ให๎การหารือแบบถกแถลงมีความเป็นประชาธิปไตยและได๎ผล 2) กระบวนการสร้ า งพื้น ที่ สื่อสารและสวนเสวนายัง คับแคบ (Non-Meta Deliberative) ฝุายธุรกิจการเกษตรที่ทาการรณรงค์ให๎ ความรู๎ความเข๎าใจแกํสาธารณะจากมุมมองของตนเองในการรณรงค์และใน พื้นที่สื่อมวลชนที่ภาคธุรกิจสามารถจัดกิจกรรมเผยแพรํหรือรณรงค์ผํานสื่อ นั้น รู ป แบบการสื่ อสารจะเป็ น ลั กษณะสื่ อสารทางเดียวและเน๎นการให๎ ข๎อมูล ที่ “พูด ไมํห มด” เชํ น ยิ่ งในระบบงานของสื่ อที่มีการแยกผู๎ สื่ อขํา ว 17

Fearon, James D., “Deliberation as Discussion”. In J. Elster (ed.), Deliberative Democracy.

(Cambridge, UK: Cambridge University Press, 1998), pp. 44-68.

59

ออกเป็ น สายตํ า งๆ เชํ น สายกระทรวงพาณิ ช ย์ ส ายท าเนี ย บและสาย สาธารณสุ ข ผู๎ สื่ อ ขํ า วแตํ ล ะสายก็ อ าจไมํ มี ข๎ อ มู ล จากสายงานอื่ น เชํ น ผู๎สื่อขําวสายกระทรวงพาณิชย์ก็ อาจไมํเคยทราบถึงรายละเอียดเกี่ยวกับ การประเมินผลกระทบด๎านการเกษตรและสิ่งแวดล๎อม กลําวโดยสรุปเพราะพื้นที่สื่อมวลชนไมํได๎เป็นพื้นที่สาธารณะเดียว ที่การถกแถลง การตํอรองและการโน๎มน๎าวให๎นโยบายสาธารณะเกิดขึ้น ดังนั้นจึงมีความสาคัญที่จะสร๎างและใช๎พื้นที่อภิปรายที่มีจุดเดํนในแงํการใช๎ หลักฐานและข๎อมูลความรู๎ในการพัฒนานโยบายและเป็นเวทีที่เน๎นการมี สํวนรํวมของภาคีที่หลากหลายนําจะชํวยให๎การสื่อสารและการสนทนาใน เวทีหรือในแวดวงอื่นๆ มีคุณภาพที่สูงขึ้น มีพลังและมองได๎รอบด๎านมากขึ้น ข๎อเท็จจริงที่วําพื้นที่การสื่อสารที่มีมาก และหลากหลายในปัจจุบัน ทาให๎ปฏิบัติการสื่อสารไมํสามารถจากัดอยูํเฉพาะในรูปแบบใดรูปเดียวเป็น หลัก แตํเป็น การผสมผสานหลายรูป แบบในระดับตํางๆ เพื่อนาไปสูํการ สร๎างวัฒนธรรมทางการเมืองใหมํที่อาศัยการเสวนาและการสนทนากันเป็น เครื่องมือสาหรับการเปลี่ยนแปลงสังคมของพลเมือ ง ในแงํนี้ ทอม แอ๏ตลี (Tom Attlee) ผู๎ผลั กดันรูป แบบการสื่อสารที่เรียกวํา Community dialogue and deliberation18 เสนอความเห็นวําเนื่องจากประเด็น ปั ญ หาทางสั ง คมนั้ น มี ห ลากหลายแงํ มุ ม และหลายระดั บ ผู๎ ค นที่ เ ข๎ า มา เกี่ยวข๎องกับปัญหาก็แตกตํางกัน ทั้งในแงํของจานวนและในแงํข องความ กระตือรือร๎นในการรํวมแก๎ไขปัญหา ปัญหาทั่วไปอาจมีพลเมืองจานวนมาก สามารถเข๎ารํ ว มได๎แตํส าหรั บ ปั ญหาที่มีความสลั บซับ ซ๎อนและต๎องการ ความรู๎ความเข๎าใจมากก็อาจเป็นเรื่องที่พลเมืองกลุํมเล็กๆ เป็นผู๎ทาความ 18

Tom Atlee, The Co-Intelligence Institute, www.co-intelligence.org

60

เข๎ า ใจและท าการสื่ อ สารกั บ พลเมื อ งและสาธารณชนกลุํ ม อื่ น ๆ ใน ขณะเดียวกันความเปลี่ยนแปลงที่ต๎องการให๎เกิดขึ้นก็มีหลายลักษณะบาง เรื่องต๎องอาศัยนักการเมืองผู๎บริหารหรือองค์กรที่มีอานาจ ในขณะที่บาง เรื่องเป็นสิ่งที่สามารถทาได๎ในระดับเล็กๆ หรือบางเรื่องอาจไมํจาเป็นต๎อง เปลี่ยนแปลงอะไรเลย ประเด็นที่นําสนใจก็คือที่ผํานมาแม๎วําการเคลื่อนไหวคัดค๎านจีเอ็ม โอของกลุํ ม เอ็น จี โ อตํางๆ ในประเทศไทยมีกิจ กรรมหรือปฏิบัติการทาง การเมื องทั้ ง 14 ประเภทเข๎ม ข๎น แตกตํา งกัน ตาม “ชํว งเวลา” และ “สถานที่”ของการเคลื่ อนไหวคัดค๎านจี เอ็มโอตามที่ ไมเคิลวอลเซอร์ได๎ ประมวลไว๎ แตํบทเรียนการขับเคลื่อนจีเอ็มโอในประเทศไทยยังขาดการใช๎ เครื่ อ งมื อ การถกแถลงเพื่ อ น าสูํ “พื้ น ที่ ” สาธารณชนไตรํ ต รองข๎ อ มู ล เพิ่มเติม สํงผลให๎การรณรงค์ขนาดพลังและไร๎ การจัดระบบการถกแถลง เพื่อสื่อสารสาธารณะ ยังผลให๎ไมํได๎มีการสร๎างให๎เกิดความรู๎ความเข๎าใจที่ ชัดเจนถึงแนวทางหรื อวิธีการที่จะผสมผสานรู ปแบบการขับเคลื่อนทาง การเมืองที่หลากหลายเหลํานี้ให๎หนุนเสริมกันอยํางได๎ผลซึ่งในเรื่องนี้อาจ ไมํได๎หมายความวํากลุํมเอ็นจีโอจะต๎องมีบทบาทในปฏิบัติการทางการเมือง เพื่อผลักดันคัดค๎านจีเอ็มโอด๎วยมาตรการทางการเมืองที่กลําวมา บทบาท เหลํ า นี้ อ าจเป็ น ของเจ๎ า ของประเด็ น หรื อ ผู๎ มี สํ ว นได๎ สํ ว นเสี ย อื่ น ๆ เชํ น เจ๎าของร๎านอาหารรายยํอย ผู๎ประกอบการทํองเที่ยวเชิงนิเวศ ผู๎บริโภคและ เกษตรกรรายยํ อย แตํ กลุํม NGOs เองก็จ าเป็นต๎องให๎ความสนใจกับ ปฏิ บั ติ ก ารทางการเมื อ งของตั ว ละครที่ เ กี่ ย วข๎ อ งกั บ ประเด็ น และต๎ อ ง สามารถสร๎ างการเสริ มพลั ง (Synergy) ให๎ เกิ ดขึ้ นทั้ง นี้โ ดยอาศั ย กระบวนการสาธารณะซึ่ ง เป็ น พื้ น ที่ ส าหรั บ การถกแถลงและเป็ น เวที สาธารณะของการใช๎เหตุใช๎ผลเป็นจุดอ๎างอิงสาหรับปฏิบัติการทางการเมือง อื่นๆ ได๎ด๎วย

61

บทที่ 3 ข้อค้นพบการถกแถลงนโยบายจีเอ็มโอ กรณีประเทศอังกฤษและ เดนมาร์ก ประเทศอังกฤษและเดนมาร์กเป็นโมเมนตัมที่มีอิทธิพลตํอทิศทาง นโยบายจีเอ็มโอของสหภาพยุโรป เมื่อปี 1998 ทั้งสองประเทศมีพัฒนาการ การกรอบของนโยบายที่ ว างระเบี ย บเกี่ ย วกั บ การใช๎ ผ ลิ ต ภั ณ ฑ์ ตั ด แตํ ง พันธุกรรม19 ในภาคเกษตรและการระเมินผลกระทบด๎านสิ่งแวดล๎อมซึ่ง เป็นกระบวนการพิจารณาในประเทศ อยํางไรก็ตาม แนวคิ ดการผลักดัน ผลิตภัณฑ์พืชตัดแตํงพันธุกรรมมีข๎อแตกตํางกันอยํางมากในแตํละประเทศ ประเด็นที่สาคัญของผลิตภัณฑ์ดัดแปลงพันธุกรรมเป็นประเด็นสาคัญของ สภาคณะกรรมการยุโรปซึ่งมีกฎหมายไมํอนุญาตให๎พัฒนาวิจัยและทดลอง ผลิตภัณฑ์ดัดแปลงพันธุกรรมใหมํ 3.1 ข้อถกเถียงในบริบทการเมืองและวัฒนธรรม ประเด็นสาคัญของกระบวนการถกแถลง ในบริบททางการเมือง และวัฒนธรรมที่มากกวําเรื่องทางวิศวกรรมชีวภาพซึ่งเป็นเรื่องทางเทคนิค

19

See, e.g., Adam Vaughn, Public Concern over GM Food Has Lessened, Survey Shows, The Guardian (Mar. 9, 2012), http://www.theguardian.com/environment/2012/mar/09/gm-foodpublic-concern; Martin Robbins, Hulk Smash GM Crops, The Guardian (May 30, 2012) (accessed via Lexis).

62

ของผู๎เชี่ยวชาญ หากจีเอ็มโอเกี่ยวข๎องโดยตรงกับมิติกฎหมาย สังคมและ จริยธรรม มาเป็นข๎อพิจารณาในกระบวนการถกแถลงดังนี้20 3.1.1 การบังคับใช้ (Regulatory Issues) กฎหมาย และกลไกทางความปลอดภัยทางชีวภาพที่ บังคับใช๎จะสร๎างความมั่นใจให๎ พลเมืองได๎ 3.1.2 ความเสี่ยงและผลกาไร (Risks and Benefits) ความกังวลของประชาชนที่มีตํอการ กระจายความเสี่ยงและผลกาไรของผู๎มีสํวนได๎สํวนเสีย ระหวํางผู๎บริโภค เกษตรกรผู๎ผลิต บริษัทผลิตจีเอ็มโอและอื่นๆ 3.1.3 นโยบายการค้าระหว่างประเทศ (International Trade) หากประเทศมีการลงทุน วิจัยทดลองและผลิตสินค๎าจีเอ็มโอแตํสํงออกไปได๎เพียงไมํกี่ประเทศเพราะ มาตรการกีดกันทางการค๎า 3.1.4 ทางเลือกของผู้บริโภค (Consumer Choice) ข๎อถกเถียงเกี่ยวกับฉลากผลิตภัณฑ์ จีเอ็มโอเป็นสิทธิในการเลือกของผู๎บริโภค 3.1.5 ผลกระทบต่อภาคเกษตรกรรม และการพัฒนา ประเทศ (Effects on Rural and Developing Communities) เทคโนโลยีของการตัดแตํงพันธุกรรมสํง ผลกระทบการเพาะปลูกของเกษตรกรรายยํอย 20

Public Engagement on Genetically Modified Organisms: When Science and sustainability.

National Research Council,Division of Behavioral and Social Sciences and Education,Board on Science Education,Division on Earth and Life Studies,Board on Life Sciences,Roundtable on Public Interfaces of the Life Sciences

63

3.1.6 มนุษย์ใหม่ (Anthropocence) ยุคของมนุษย์ ซึ่งมีความหมายตามรากศัพท์ภาษา กรีกวํา มนุษย์ใหมํ (New Human) มนุษย์คือผู๎ที่กระทาและทาลาย ธรรมชาติแตํเพียงผู๎เดียว รวมทั้งต๎องเป็นผู๎รับผิดชอบตํอความเสื่อมสลาย ของระบบนิเวศ (ภาวะโลกร๎อน น้าแข็งขั้วโลกละลาย น้าทํวมโลก ไฟปุา ปัญหาหมอกควันพิษ ดินถลํม ฯลฯ) และการสูญพันธุ์ของเผําพันธุ์อื่น ๆ ทั่ว โลกด๎วย อยํางไรก็ตามการมีมนุษย์เป็นศูนย์กลางและเชื่อในความสามารถ ในการผลิตสร๎างเองอยํางไมํสิ้นสุดและอยํางเป็นอิสระจากสิ่งอื่น ๆ ของ มนุษย์ ยังทาให๎มโนทัศน์เรื่อง Anthropocene ละเลยบทบาทของ "สิ่งอื่น" ที่เอาเข๎าจริง มีสํวนรับผิดชอบในฐานะสาเหตุหลักของความเปลี่ยนแปลง เชิง นิ เวศวิท ยาและภั ย พิบั ติน านั ป การที่ เกิด ขึ้นกั บโลกของเรา นั่ นก็คื อ ระบบทุน นอกจากงานศึ ก ษา 2 กรณี ใ นงานศึ ก ษาที่ ใ ช๎ ก ระบวนการ ประชาธิ ป ไตยถกแถลง ยั ง แสดงกระบวนการเชิ ง ประจั ก ษ์ จ ากกงาน ภาคสนามที่มีข๎อค๎นพบที่นําสนใจและการสร๎างความรู๎ในการถกแถลงแตํละ กรณี 3.2 จุด ร่ วมแนวทางการกากับดู แ ลผลิตภัณ ฑ์จีเ อ็มโอของ สหภาพยุโ รป มี 3 ประเด็นที่ส าคัญ คือ แนวคิดการกากับดูแล วิธีการ กากับดูแลและประเภทการกากับดูแล 3.2.1 หลักการป้องกันไว้ก่อน Precautionary Principle และหลักการทางวิทยาศาสตร์ หลักการปูองกันไว๎กํอนของการกากับดูแลเกี่ยวข๎องกับหลักการ ปูองกันไว๎กํอนของการจัดการความเสี่ยง (Risk Management) หลักการนี้ มีที่มาจากแนวนิติศาสตร์สังคมของเยอรมัน เน๎นการคาดหมายและการ ปู อ งกั น ผลที่ เ สี ย หายทางด๎ า นสิ่ ง แวดล๎ อ ม และน าไปใช๎ ใ นกฎหมาย

64

สิ่งแวดล๎อมเป็นอยํางมากในทศวรรษ 2523-2532 เป็นต๎นมา วัตถุประสงค์ ของหลั ก การปู อ งกั น ไว๎ กํ อ น ตามที่ ก าหนดไว๎ ใ นในเอกสารของ คณะกรรมาธิการยุโรปCommunication on the Precautionary Principle (COM 2000) ปี 2543 มีการนามาใช๎เพื่อปกปูองอันตรายด๎าน สุขอนามัยและความปลอดภัยอาหารที​ีอาจเกิ ่ ดขึ้น กับมนุษย์ สัตว์ พืช และ สิ่งแวดล๎อมในสหภาพยุโรป กลําวคือหากมีหลักฐานที​ีแสดงวํ ่ ามีความเสี่ยง ตํอความปลอดภัยของผู๎บริโภค สหภาพยุโรปสามารถออกมาตรการเพื่ อ ควบคุมสถานการณ์ดังกลําวได๎ทันที อยํางไรก็ดี สหภาพยุโรปเน๎นหลักการ ใช๎วิธีการประเมินและบริหารความเสี่ยงเกีย่ วกับอันตรายดังกลําวโดยยึดถือ หลักฐานทางวิทยาศาสตร์เป็นข๎อมูลประกอบการพิจารณาปรับใช๎มาตรการ หรือการออกเป็นกฎระเบียบหรือกฎหมายของสหภาพยุโรป อยํางไรก็ดี การออกมาตรการคุมความปลอดภัยด๎านอาหารของ สหภาพยุโรปในลักษณะดังกลําว ถือวําเป็นไปตามพันธกรณีของสหภาพ ยุโรปตํอองค์การการค๎าโลก (World Trade Organization – WTO) เพราะเป็ น ไปตามหลั ก การพื้ น ฐานของความตกลงด๎า นสุ ข อนามั ย และ สุขอนามัยพืช (The Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures -SPS Agreement) ขององค์การการค๎าโลกที่ อนุญาตให๎ประเทศสามารถออกมาตรการเพื่ อปกปูองชีวิตและสุขอนามัย ของผู๎บริโภคได๎ หากมีหลักฐานทางวิทยาศาสตร์มาสนับสนุน และไมํทาให๎ เกิดข๎อกีดขวางทางการค๎าอยํางไมํจาเป็น Les Levidow and Joyce Tait (1992) นักสังคมศาสตร์ที่ศึกษา เทคโนโลยีและนวัตกรรมสังคมที่มหาวิทยาลัยเอดินเบอะระ สรุปหลักการ ปูองกันไม๎กํอนวําเป็นแนวทางอนุรักษ์นิยมเกี่ยวกับความเสี่ยง ซึ่งการกากับ ดูแลคาดวําเป็ น แหลํงความเสีย หายทางด๎านสิ่งแวดล๎ อมซึ่งยังมิได๎มีการ เผยแพรํเป็นเอกสารสาหรับประเภทของผลิตภัณฑ์หนึ่ง และมิได๎พิจารณา

65

ความสัมพันธ์ต๎นทุนและผลประโยชน์ของการกากับดูแลตํออุ ตสาหกรรม หรื อสาธารณะ การปู อ งกั น ไว๎กํ อ นมี แนวโน๎ ม ที่ใ ช๎ก ารก ากั บดู แลอยํ า ง เข๎มงวดกับนักวิจัย และผู๎ผลิต กลุํ มผู๎ส นับสนุนการปูองกันไว๎กํอนเห็นวํา เป็นเรื่องที่จาเป็นจะต๎องปกปูองสิ่งแวดล๎อมเพราะโอกาสของการเกิดความ เสี ย หายมี เพิ่ ม ขึ้น จากระบบนิ เ วศน์ มี ความซั บ ซ๎ อนและไมํ ส ามารถระบุ ความสัมพันธ์ระหวํางเหตุและผลอยํางชัดเจน ประกอบกับหลายประเทศ ยั ง ขาดประสบการณ์ เ กี่ ย วกั บ จี เ อ็ ม โอก็ ยิ่ ง เพิ่ ม ระดั บ การปู อ งกั น ภาวะ คุกคามระบบนิ เวศน์ โดยกลุํ มผู๎สนั บสนุน หลักการปูองกันไว๎กํอนเห็นวํา “วิธีการป้ องกัน ไว้ก่อนเป็ นสิ่ งจาเป็ นที่ส อดคล้ องกับความเกรงกลั วของ สาธารณชนต่อเทคโนโลยีใหม่ และต่อความต้องการของอุตสาหกรรมที่ ต้องการแปลงเทคโนโลยีเหล่านี้ให้เป็นทุน” 3.2.2 การก ากั บ ดู แ ลแบบผลิ ต ภั ณ ฑ์ แ บบกระบวนการ กลํ าวคือ แม๎วํา วิธีการกากับ ของสหภาพยุ โ รปจะไมํตรวจพบจีเอ็มโอใน ผลิ ตภัณฑ์ขั้น สุดท๎ายก็ตาม แตํผลิ ตภัณฑ์ที่ใ ช๎กระบวนการดัดแปลงทาง พันธุกรรมผลิตภัณฑ์นั้นยํอมแตกตํางจากผลิตภัณฑ์ที่ผลิตด๎วยกระบวนการ ทางธรรมชาติ วิธีการกากับดูแลผลิตภัณฑ์ จีเอ็มโอนี้อยูํบนพื้นฐานที่ความ แตกตํางจากผลิตภัณฑ์ตามธรรมชาติ หากเทคนิคการดัดแปลงพันธุกรรม ท าให๎ ผ ลิ ต ภั ณ ฑ์ มี ลั ก ษณะเฉพาะแล๎ ว ผลิ ต ภั ณ ฑ์ นั้ น จะแตกตํ า งจาก ผลิตภัณฑ์ธรรมชาติ ดังนั้นผลิตภัณฑ์ที่มีการดัดแปลงพันธุกรรมจึงต๎องถูก กากับดูแลแบบกระบวนการตามข๎อบังคับทุกขั้นตอน 3.2.3 การกากับดูแลในแนวราบ สหภาพยุโรปได๎มีการออกฎระเบียบใหมํเพื่อกากับดูแลผลิตภัณฑ์ จีเอ็มโอ เฉพาะเจาะจง ดังเห็นได๎จาก สหภาพยุโรปได๎มีการออกข๎อบังคับที่ 258/97 ส าหรับ การกากับดูแลผลิตภัณฑ์ จี เอ็มโอ นอกจากนี้ยังได๎ มีการ ออกข๎อบังคับการดูแลผลิตภัณฑ์จีเอ็มโอ เพิ่มเติมเป็นลาดับ สาเหตุที่ทาให๎

66

ระบบการกากับดูแลผลิตภัณฑ์ จีเอ็มโอของสหภาพยุโรปเป็นผลจากสาเหตุ หลายประการ ประกอบกับ บทบาทของกลุํ มผลประโยชน์ในการเข๎าไป ผลั ก ดั น การจั ด ท านโยบายการก ากั บ ดู แ ลผลิ ต ภั ณ ฑ์ จี เ อ็ ม โอ ท าให๎ ผู๎ บ ริ โ ภคในสหภาพยุ โ รปไมํ ใ ครํ ไ ว๎ ว างใจเหตุ ผ ลทางวิ ท ยาศาสตร์ แ ละ นักวิทยาศาสตร์ เนื่องจากปรากฏการณ์ ยาทาลิโดไมท์ (Thalidomide) พลังงานนิวเคลียร์และโรควัวบ๎า โดยเฉพาะอยํางยิ่งในประเทศอังกฤษและ เยอรมัน ทาให๎พลเมืองสนใจประเด็นปัญหาผลกระทบเทคโนโลยีและสังคม บริษัทขนาดใหญํ ความเสี่ยงตํอสิ่งแวดล๎อมและรัฐอภิบาล ข๎อ ค๎น พบการศึ กษา 2 ประเทศเป็ น บทเรี ยนพลเมื องที่มี ความ ตื่น ตัว ตํ อกระบวนการประชาธิป ไตยถกแถลงนี้ไ มํไ ด๎ เป็ น แคํ ปฏิ กิ ริย าที่ เกิดขึ้นจากข๎อจากัดของประชาธิปไตยแบบตัวแทน (Representative democracy) และไมํได๎เป็นไปเพื่อตํอต๎านการเลือกตั้งหรือการเมืองแบบ ตัวแทน แตํเป็นกระบวนการที่การเมืองภาคทางการประชาธิปไตยแบบ ตัว แทนและภาคประชาสั งคมใช๎กระบวนการถกแถลงเป็นเครื่ องมือน า ประเด็นจีเอ็มโอสูํพื้นที่สาธารณะ ที่เดิมเน๎นการโหวตและการนับคะแนน เสียง (Vote-centric) ให๎มีความเข๎มแข็ง ชอบธรรมและมีคุณภาพยิ่งขึ้นใน การตอบสนองตํอความต๎องการของสาธารณะ โดยปรับ เปลี่ ยนมาสูํ การเมืองที่เน๎นการพูดคุยสนทนา (Talk-centric) เพื่อการแลกเปลี่ยนและ ถกแถลงแสดงเหตุผลตํอกัน แนวคิดเรื่องประชาธิปไตยถกแถลง นี้ถูกนาไป ทดลองปฏิบัติและพัฒนาวิธีการการดาเนินการในรูปแบบตํางๆ กัน เชํน citizen jury, citizen conference, citizen panels, deliberative opinion polls เป็นต๎น

67

3.3 การขับเคลื่อนนโยบายอาหารปลอดภัย ในประเทศอังกฤษ และเดนมาร์ก ประเทศอังกฤษตั้งแตํปี 2541 เป็นต๎นมาและมีแผนปฏิบัติการที่ เข๎มงวดในการติดฉลากผลิตภัณฑ์ จีเอ็มโอซึ่งข๎อบังคับนี้ได๎ถูกยกระดับเป็น ข๎อ ตกลงรํ ว มตํ อสภาคณะกรรมการยุ โ รป เพราะสถานการณ์ ประเทศ อเมริกาผลิตพืชจีเอ็มโอสํงไปยังประเทศตํางๆ 2 ใน 3 ของประเทศตํางๆ ทั่ว โลก21 นโยบายสํ งเสริ ม การขยายตัว ของจี เอ็มโอ ในระดับปลํอยสูํ สิ่ ง แวดล๎ อ มได๎ รั บ การอนุ มั ติ ใ นอั ง กฤษและแคว๎ นเวลล์ โดยที่ ยั ง อ๎ า งอิ ง กระบวนการตรวจสอบอยํางความเข๎มข๎นเบื้องต๎นในระดับสหภาพยุโรป กฎหมายจ านวนมากในอั ง กฤษและเวลล์ ป ระยุ ก ต์ ใ ช๎ กั บ ข๎ อ ระเบี ย บ ปฏิบัติการของสหภาพยุโรป โดยทั่วไป ตามรายงานขององค์การอาหาร ปลอดภัยยุโรป จากนโยบายของรั ฐบาลสหราชอาณาจักรพบวําทัศนคติ ดังกลําวได๎เปิดกว๎างยอมรับผลิตภัณฑ์ GMOs มากขึ้น สาหรับบทเรียนจากเดนมาร์กมีความเฉพาะตัว เพราะเดนมาร์กให๎ ความสนใจวิจัยทดลองพืชจีเอ็มโอในแปลงระบบปิด ขณะเดียวกันประเทศ เดนมาร์กเป็นประเทศสํงออกเกษตรอินทรีย์ตั้งแตํ 2531 การผลิตสินค๎า เกษตรอิ น ทรี ย์ ใ นเดนมาร์ ก ขยายตั ว ขึ้ น อยํ า งรวดเร็ ว โดยมี ปั จ จั ย ด๎ า น การตลาดเป็นตัวกระตุ๎น จนมีแบรนด์เกษตรอินทรีย์เดนมาร์กสํงออกเกําแกํ ในตลาดโลก ได๎มาตรฐานตามกฎระเบียบของสหภาพยุโรป 21

Department for Environment, Food & Rural Affairs (DEFRA), Making the Food and Farming Industry More Competitive While Protecting the Environment: Genetic Modification, Gov.uk (July 24, 2013), https://www.gov. uk/government/ policies/making-the-food-andfarming-industry-more-competitive-while-protecting-theenvironment/supporting-pages/genetic-modification

68

ประเทศอังกฤษ

เดนมาร์ก

 กฎหมายสิ่งแวดล้อม (The Environmental Protection Act 1990)  กฎหมายด้านอาหารการบังคับใช๎ พืชอาหารสัตว์ตดั แตํงพันธุกรรม สหราชอาณาจักร 2004  รูปแบบ Public Opinion, Poll  DEFRA ตรวจสอบตลาดผลิตภัณฑ์ (โดยเฉพาะเมล็ดพันธุ์และอาหาร)  ลูกขุนพลเมือง

 กฎหมายว่าสิ่งแวดล้อมและพันธุ วิศวกรรมเดนนิส 1991 แอค  การบังคับใช๎พืชจีเอ็มโอในตลาด รํวมกับข๎อปฎิบัตสิ ภายุโรป  คุณค่าจริยธรรม “Ethical values” (2002)  ตลาดจีเอ็มโอ และตลาด เกษตรกรรมอินทรีย์ในปี 2015 บูรณาการระหวํางหนํวยงาน

3.3.1 สถานะนโยบายอาหารปลอดภัยประเทศอังกฤษ อังกฤษมีข๎อกฎหมายวําด๎วยการตรวจสอบการประเมินความเสี่ยง ของการปลูกเมล็ดพันธุ์ตัดแตํงพันธุกรรม การประเมินความเสี่ยงอยูํในการ พิจารณาของคณะกรรมการสภาอังกฤษ กํอนจะมีการประกาศเลื่อนการ พิจารณาไปสูํสภาคณะกรรมการยุโรป ตัวอยํางจากสหภาพยุโรปพิจารณา ข๎าวโพดที่ตํอต๎านแมลงชนิด (MON 810) ที่ถูกพัฒนาขึ้นมาสูํตลาดโดย บริษัทมอนซานโต๎ ปี 2541 จากข๎อสรุปกรรมการอาหารปลอดภัยจากยุโรป ในเดือนกรกฎาคมปี 2551 และปี 2552 บางประเทศสมาชิกก็เลื อก ตัดสินใจประเมินความเสี่ยงและความปลอดภัยรายประเทศแบบทวิภาคี ปัจจุบันพืชตัดแตํงพันธุกรรมได๎ได๎รับการอนุญาตนาเข๎าในตลาด การค๎าของอังกฤษ พืชจีเอ็มโอเหลํานี้ถูกนามาใช๎ในสํวนของอาหารสัตว์และ

69

ผลิตภัณฑ์อาหารบางสํวน 22 เนื่องจากมีกฎหมายห๎ามเพาะปลูกพืช จีเอ็มโอ การเพาะปลูกต๎องได๎รับอนุญาตเทํานั้นด๎วยเหตุผลด๎านการประเมินความ เสี่ย งด๎านความปลอดภัย แกํป ระชาชนและสิ่งแวดล๎อม 23 หากรัฐบาลจะ เริ่มต๎นให๎มีการค๎าขายพืช จีเอ็มโอในอังกฤษ ยํอมมีแผนปฏิบัติการและการ กาหนดสัดสํวนของเนื้อหาที่จะแยกพืช จีเอ็มโอและพืชอินทรีย์ออกจากกัน เป็ น ทางเลื อ กที่ ส ามารถท าได๎ แ ละมี ค วามเหมาะสมในการป กปู อ ง ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ”24 (1) โครงสร้างและกรอบของกฎหมาย กฎหมายในอั ง กฤษและแคว๎ น เวลล์ ใ ช๎ ข๎ อ ระเบี ย บปฏิ บั ติ ก าร ตรวจสอบจี เอ็มโอซึ่งมีแผนปฏิบัติการรองรับกฎหมายของสหภาพยุโรป การปูองกันด๎านสิ่งแวดล๎อมปี 1990 (The Environmental Protection Act 1990) เป็นกฎหมายเบื้องต๎นที่บรรจุเนื้อหาการปูองกันสิ่งแวดล๎อมจาก ความเสี ย หายจากการปลํ อ ยจี เ อ็ ม โอสูํ สิ่ ง แวดล๎ อ มไว๎ และให๎ ส านั ก เลขานุการของรัฐมีอานาจหน๎าที่และรับผิดชอบตํอการควบคุมการปลํอย จีเอ็มโอในอังกฤษ25 22

Department for Environment, Food & Rural Affairs (DEFRA), Making the Food and Farming Industry More Competitive While Protecting the Environment: Genetic Modification, Gov.uk (July 24, 2013), https://www.gov. uk/government/ policies/making-the-food-andfarming-industry-more-competitive-while-protecting-theenvironment/supporting-pages/genetic-modification 23 Id. 24 Id. 25 Environmental Protection Act 1990, c. 43, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1990/43/contents

70

1.1 กฎหมายสิ่งแวดล้อม กฎหมายจัดการด๎านสิ่งแวดล๎อมและการใช๎จีเอ็มโอวางเป็นพื้นฐาน ของกฎหมายของสหภาพยุโรปที่อยูํเหนือกวํารัฐ บาลอังกฤษ และกฎหมาย หลักของอังกฤษได๎บังคับใช๎ด๎านสิ่งแวดล๎อมในการปฏิบัติการปูองกันด๎าน สิ่งแวดล๎อม โดยการกาหนดบทบาทหน๎าที่ไว๎ที่คณะเลขานุการฯ ที่มีอานาจ และรับผิดชอบในการควบคุม “การถกแถลง” ในกรณีการเปิดให๎มีจีเอ็มโอ ในอังกฤษ” ในระดับสหภาพยุโรปบังคับใช๎กฎหมายโดยตรงในการปลํอย จีเอ็มโอข๎ามประเทศสมาชิกโดยตรงข๎อบัญญัติ 2554/1826 กฎหมายเหลํานี้ จะปฏิบัติการในกฎหมายระดับชาติของอังกฤษไปสูํการถกแถลงเพื่อบังคับ ใช๎จีเอ็มโอในปี 255527 กระทรวงสิ่งแวดล๎อม อาหารและชนบท (The Department for Environment, Food and Rural Affairs : DEFRA) และ กระทรวงมหาดไทยในอั ง กฤษในการใช๎ ม าตรการ “ปู อ งกั น ”ด๎ า น สิ่ ง แวดล๎ อ มและความรั บ ผิ ด ชอบในการติ ด ตามก ากั บ จี เ อ็ ม โอ ใน รายละเอียดของแตํประเทศสมาชิกที่ประสงค์จะดาเนินกิจการและต๎องมี หลั ก ฐานทางวิ ท ยาศาสตร์ ส นั บ สนุ น วํ า สิ น ค๎ า นั้ น ๆ ไมํ เ ป็ น อั น ตรายตํ อ สุขภาพมนุษย์สัตว์และสิ่งแวดล๎อมต๎องมีความปลอดภัยเทียบเทําพืชปกติ

26

Directive 2001/18/EC of the European Parliament and of the Council art. 2(2), 2001 O.J. (L 106) 1, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:106:0001:0038:EN: PDF 27 Genetically Modified (Deliberate Release) Regulations 2002, SI 2002/2443, http://www.legislation.gov.uk/uksi/ 2002/2443/introduction/made#f00003.

71

และต๎องผํานการประเมินความเสี่ยงจากหนํวยงานองค์การอาหารปลอดภัย ยุโรปกํอน ปัจจุบัน ณ เดือนมีนาคม 2557 คณะกรรมาธิการยุโรปอนุญาต สินค๎าจีเอ็มโอรวม 50 รายการโดยลําสุดอนุญาตให๎ปลูกข๎าวโพด GM Pioneer 1507 จากบริษัทดูปองท์ และดาวน์ เคมิเคิล ของสหรัฐฯ(แม๎วํา จะมีประเทศสมาชิกคัดค๎าน 19 ประเทศจากสมาชิกรวม 28 ประเทศ) โดย ให๎เหตุผลวํามีผลการวิจัยตั้งแตํปี 2544 วําการเพาะปลูกพืช จีเอ็มโอ รายการนี้มีความปลอดภัยและเพิ่มศักยภาพในการแขํงขันทางการตลาดกับ ประเทศที่อนุญาตให๎ปลูกพืช จีเอ็มโอ อยํางไรก็ตามผู๎บริโภคยุโรปไมํนิยม บริ โ ภคพื ช จี เ อ็ ม โอ เนื่ อ งจากกั ง วลตํ อ ผลกระทบตํ อ สุ ข ภาพและระบบ นิเวศน์อาจถูกทาลายทาให๎ผู๎บริโภคยุโรปหันมาบริโภคพืชเกษตรอินทรีย์ (organic) มากขึ้นสรุปขั้นตอนการยื่นขออนุญาต (ระยะเวลาประมาณ 3 ปี ครึ่ง) : ผู๎ผลิต/นาเข๎าฯ เสนอขออนุญาตตํอหนํวยงานที่เกี่ยวข๎องในประเทศ สมาชิกที่ประสงค์จะประกอบการ ผํานการประเมินความเสี่ยงจาก EFSA คณะกรรมาธิการยุโรปอนุญาต 1.2 กฎหมายด้านอาหาร กฎหมายในการบริหารจัดการการใช๎ “ฉลาก” ผลิตภัณฑ์ อาหารจีเอ็มโอ ขยายความออกไป และเริ่มต๎นเป็นพื้นฐานให๎กับกฎหมาย สหภาพยุโรป และการบังคับใช๎กฎหมายของสหภาพยุโรปในการบริหาร จัดการผลิ ตภั ณฑ์ อาหารจี เ อ็ม โอข๎า มประเทศสมาชิ กเป็น กฎหมายการ บังคับใช๎ข๎อบัญญัติ 1829/2003 และ 1830/200328 กฎหมายเหลํานี้ถูก 28

Regulation (EC) 1829/2003 of the European Parliament and of the Council, 2003 O.J. (L 268) 1, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:268:0001:0023:EN:

72

นาไปปฏิบัติการในอังกฤษด๎วยการบังคับใช๎อาหารตัดแตํงพันธุกรรมสหราช อาณาจักร 200429 และการบังคับใช๎พืชอาหารสัตว์ตัดแตํงพันธุกรรมส หราชอาณาจักร30 และการบังคับใช๎ติดฉลากจีเอ็มโอสหราชอาณาจักร ดัง ข๎อถกเถียงในรายละเอียดข๎างลําง31 การติดฉลากสินค๎าจีเอ็มโอ มีข๎อบัญญัติบังคับใช๎ในมาตรา 1830/2003 และ2001/18/EC ลงวันที่ 22 กันยายน 2546 กาหนด เกี่ยวกับระบบการตรวจสอบย๎อนกลับและการติดฉลากสินค๎าอาหารมนุษย์ และอาหารสัตว์ จีเอ็มโอที่วางจาหนํายในตลาด (โดยปรับแก๎ไขระเบียบ Directive 2001/18/EC ในหลายมาตราเชํนเพิ่มมาตรา 12, 26 ยกเลิก มาตรา 4.6 ที่เกี่ยวกับประเด็นด๎านเทคนิคของระบบตรวจสอบย๎อนกลับ และการติดฉลากสินค๎า) เพื่อเน๎นการให๎ข๎อมูลที่ถูกต๎องชัดเจนด๎วยการวาง ระบบการติดฉลากสินค๎าอาหารและอาหารสัตว์ จีเอ็มโอเพื่อให๎ข๎อมูลอยําง ครบถ๎ ว นและปู องกัน การเข๎า ใจผิ ด แกํ ผู๎ บ ริ โ ภคกํอ นตั ดสิ นใจซื้ อส าหรั บ PDF; Regulation (EC) 1830/2003 of the European Parliament and of the Council, 2003 O.J. (L 268) 24, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUri Serv.do?uri=OJ:L:2003:268:0024:0028:EN:PDF. 29 Genetically Modified Food (England) Regulations 2004, SI 2004/2335, http://www.legislation.gov.uk/uksi/ 2004/2335/contents/made 30 Genetically Modified Animal Feed (England) Regulations 2004, SI 2004/2334, http://www.legislation.gov.uk/uksi/2004/2334/contents/made.

31 Genetically Modified Organisms (Traceability and Labelling) (England) Regulations 2004, SI 2004/2412, http://www.legislation.gov.uk/uksi/2004/2412/contents/made.

73

อาหารสัตว์นั้นเกษตรกรควรได๎รับข๎ อมูลที่ครบถ๎วนทั้งในด๎านสํวนผสมและ สํวนประกอบตํางๆ ในสินค๎าอาหารสัตว์จีเอ็มโอ นั้นๆ การติดฉลากสิ น ค๎า จี เอ็มโอของอังกฤษยังไมํมีนโยบาย ผํอนปรนการปนเปื้อนของสํวนผสมหรือสํวนประกอบของจีเอ็มโอที่ไมํได๎รับ การอนุญาตในสินค๎าอาหารมนุษย์ที่นาเข๎าจากประเทศที่สาม และมีระบบ การควบคุมตรวจสอบการปนเปื้อนที่เข๎มงวดและรัดกุม โดยเฉพาะที่จุด ตรวจดํานพรมแดนของประเทศสมาชิกกํอนที่จะกระจายสินค๎าสูํตลาดใน สหภาพยุ โรป ทั้งนี้จ ะอ๎างด๎านการคุ๎มครองความปลอดภัยผู๎ บริโ ภคเป็น สาคัญเชํนในปี 2554 คณะกรรมาธิการยุโรปได๎ประกาศอนุโลมการ ปนเปื้อนทางเทคนิค (technical zero level) สาหรับวัตถุดิบอาหารสัตว์ที่ นาเข๎ า จากประเทศที่ ส ามเพื่ อ ผลิ ต อาหารสั ต ว์ เนื่ อ งจากถูก กดดั น จาก ประเทศผู๎ผลิตและสํงออกเชํนสหรัฐฯ และภาคอุตสาหกรรมอาหารสัตว์ ยุโรปที่ต๎องปรับตัวเพื่อลดปัญหาการขาดแคลนวัตถุดิบคาดวําในภาพรวม การเจรจา TTIP คงจะมีการตกลงในประเด็นกว๎าง (to agree to as wide a deal as possible) แตํก็ยังไมํอาจหาข๎อสรุปในหัวข๎อหรือประเด็นที่ควร หารือซึ่งทั้งสองฝุายมีวัฒนธรรมที่แตกตํางกันเป็น เรื่องเล็กของยุโรป อาจ เป็นเรื่องใหญํสหรัฐอเมริกา กรณีความปลอดภัยผู๎กาหนดระเบียบอเมริกัน เชื่อถือในการศึกษาทางวิทยาศาสตร์ ระยะสั้นในการอนุญาตใช๎เทคโนโลยี ใหมํๆ ในขณะที่ฝุายยุโรปและอังกฤษมีความระมัดระวังและสงสัยในสิ่งที่ไมํ มีความรู๎หรือไมํคุ๎นเคย แม๎หากฝุายยุโรปยอมผํอนปรนข๎อจากัดสาหรับพืช ตั ด แตํ ง พั น ธุ ก รรมแตํ ค าดวํ า จะให๎ มี ก ารติ ด ฉลากสิ น ค๎ า ดั ง กลํ า วซึ่ ง ฝุ า ย อเมริกันก็จะโต๎แย๎งตามความเชื่อของตนวําจะไมํติดฉลากสิ่งใดหากไมํเชื่อ วําอันตราย

74

1.3 การควบคุมเข้มงวดกับงานวิจัย การผลิตและ ระบบตลาด หากบุคคลใดต๎องการจะปลํอยจีเอ็มโอสูํสภาพแวดล๎อม ต๎ อ งได๎ รั บ การอนุ ญ าตจากกระทรวงสิ่ ง แวดล๎ อ ม อาหารและชนบท (Department for Environment, Food & Rural Affairs :DEFRA) อยํางเป็น ทางการ หรื อไมํก็ได๎รั บการตัดสินใจจากกฎหมายของสหภาพ ยุโรปขึ้นอยูํกับการเสนอวําจะใช๎อยํางไร DEFRA มีอานาจหน๎าที่ตรวจสอบ ตลาดผลิตภัณฑ์ (โดยเฉพาะเมล็ดพันธุ์และอาหาร) เชํนเดียวกับรัฐบาลแตํ ละประเทศมีอานาจหน๎าที่ในการตรวจสอบการปลํอยพืช จีเอ็มโอ สาหรับ งานวิจัยและการพัฒนาข๎อเสนอ 32 การประเมินผู๎ใช๎เหลํานั้นสาหรับตลาด ผลิตภัณฑ์จีเอ็มโอ กรอบของการบังคับใช๎ที่จะบริหารจัดการวิจั ยจีเอ็มโอ มันถูกขยายออกไปสอดคล๎องกับสิ่งที่รัฐบาลอังกฤษต๎องการใช๎ “กฎหมายที่ เข๎มงวด”ในการควบคุมการถกแถลงปลํอยไปสูํสิ่งแวดล๎อมในกรณี จีเอ็มโอ เป็ น พื้ น ฐานของความต๎ อ งการควบคุ ม “ปู อ งกั น สุ ข ภาพมนุ ษ ย์ แ ละ สิ่งแวดล๎อมและเพื่อความมั่นใจในทางเลือกของผู๎บริโภค”33 การได๎ รั บ การยิ น ยอมให๎ ป ลํ อ ยจี เ อ็ม โอไปสูํ สิ่ ง แวดล๎ อ มส าหรั บ งานวิ จั ย และการพั ฒ นา 34 ผู๎ ป ฏิ บั ติ ต๎ อ งท าด๎ ว ยการยื่ น เรื่ อ งตํ อ ส านั ก เลขานุการฯ ภายในระยะเวลา 10 วันของการยื่นเรื่องปฏิบัติการ โดยผู๎ ปฏิบัติต๎องเผยแพรํข๎อมูลข๎าวสารในหนังสือพิมพ์ระดับชาติที่รวมทั้งการ เข๎าถึงติดตํอข๎อมูลขําวสารด๎วย การให๎คาอธิบายวําทาไมต๎องปลํอยจีเอ็มโอ 32

DEFRA, supra note 2.

DEFRA, Genetically Modified Organisms: Applications and Consents, Gov.uk (updated Nov. 22, 2013), https://www.gov.uk/geneticallymodified-organisms-applications-and-consents 34 Id. 12.

33

75

และที่ ตั้ ง ทางภู มิ ศ าสตร์ บริ เ วณ วั น ที่ แ ละข๎ อ เสนอเชิ ง หลั ก การ 35 การ ประเมิ น กระบวนการหรื อ การปลํ อ ยจี เ อ็ ม โอ เป็ น ความรั บ ผิ ด ชอบ ของ DEFRA และอยูํภายใต๎คณะกรรมการที่ปรึกษาวําด๎วยการปลํอยสูํ สิ่งแวดล๎อม (Advisory Committee on the Release to the Environment : ACRE) ความเป็นอิสระของสถานภาพ ACREC และความ เชี่ ย วชาญในการพิ จ ารณาภายใต๎ ก ารปฏิ บั ติ ก ารปู อ งกั น สิ่ ง แวดล๎ อ ม 36 คณะกรรมการชุดนี้จะทาหน๎าที่ให๎คาปรึกษาคณะรัฐมนตรี วําด๎วย “ความ เสี่ยงด๎านสุขภาพมนุษย์และสิ่งแวดล๎อมจากการปลํอยและตลาดจีเอ็มโอ”37 คณะกรรมการที่ป รึกษาจะพิจารณาสํวนตํางๆ เมื่อประเมินผู๎ ปฏิบัติการ จีเอ็มโอในการปลํอยสูํตลาด รวมทั้งสํวนของความปลอดภัยเชํน สารพิษ การแพ๎ หรือการเปลี่ยนของพันธุธรรมตัวใหมํไปสูํสิ่งมีชีวิตอื่นๆ38 ข๎อพิจารณาสาหรับผู๎ปฏิบัติการสาหรับงานวิจั ยที่เกี่ยวกับการถก แถลงในการปลํอยจีเอ็มโอ และคณะกรรมการพิจารณา

35

Environmental Protection Act 1990, c. 43, § 124, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1990/43/part/VI. See alsoAdvisory Committee on Releases to the Environment, DEFRA, 36 Advisory Committee on Releases to the Environment, DEFRA, supra note 30.

37 Id. 38 Advisory Committee on Releases to the Environment, Advice on an Application for Deliberate Release of a GMO for Research and Development Purposes: Advice of the Advisory Committee on Releases to the Environment to the Secretary of State Under Section 124 of the Environmental Protection Act 1990 (Sept. 5, 2011), http://www.defra. gov.uk/acre/files/acre-advice-11r801.pdf.

76

 การผลิตพืชที่เป็นผลจากงานวิจัยจะไมํนาไปสูํหํวงโซํอาหารของ มนุษย์  การทากาแพง (การปูองกัน) ของพืชที่จะนาไปปลูกใกล๎เคียงกับ พืชจีเอ็มโอ เพื่อหลีกเลี่ยงการปนเปื้อนจากพืชจีเอ็มโอ  คนงานหรือเครื่องจักรกลการเกษตรจะต๎องขจัดเชื้อโรค หลังจาก จัดการกับพืชจีเอ็มโอ  ไรํนาจะถูกพักไว๎หนึ่งปีหลังจากงานวิจัย ทดลองพืชจีเอ็มโอ ผําน ไป39 ความเข๎ ม งวดของการปลํ อยสิ่ งมี ชีวิ ตไปสูํ สิ่ งแวดล๎ อมข๎อ ความ ข๎างบน หากบุคคลใดต๎องการปลํอย จีเอ็มโอไปสูํสิ่งแวดล๎อมต๎องได๎รับการ อนุญาตอยํางเป็นทางการถึงจะทาได๎ทั้งในระดับสภาพยุโรปสาหรับตลาด ผลิตภัณฑ์ และในระดับชาติสาหรับการเสนองานวิจัยและพัฒนา40 1.4 การตรวจสอบโดยละเอียดแบบย้อนสืบแหล่งที่มา ตัวแทนเจ๎าหน๎าที่การวิจัยอาหารและสิ่งแวดล๎อม (The Food and Environment Research Agency (FERA) และตัวแทนของ DEFRA ต๎องรับผิดชอบภายใต๎ข๎อปฏิบัติการปูองกันสิ่งแวดล๎อมสาหรับการผลักดัน

39

Advisory Committee on Releases to the Environment, Advice on an Application for Deliberate Release of a GMO for Research and Development Purposes: Advice of the Advisory Committee on Releases to the Environment to the Secretary of State Under Section 124 of the Environmental Protection Act 1990 (Sept. 5, 2011), http://www.defra. gov.uk/acre/files/acre-advice-11r801.pdf.

40 DEFRA, supra note 2.

77

กฎหมายในกรณีการถกแถลงพืช จีเอ็มโอจีเอ็มโอ ออกไป41 FERA มี บทบาทในการพิ จ ารณาและตรวจสอบบริ ษั ท ที่ ป ลํ อ ยพื ช จี เ อ็ ม โอไปสูํ สภาพแวดล๎ อ ม ตั ว แทนต๎ อ งรั บ ผิ ด ชอบเหมื อ นกั น ส าหรั บ การไตํ ส วน พิจารณาข๎อสงสัยบางในกรณีของการละเว๎นอานาจหน๎าที่การปลํอยพืช จีเอ็มโอ42 1.5 ความเข้มงวดผลิตภัณฑ์อาหารพื ชจีเอ็มโอ : การ ตรวจสอบการขายจีเอ็มโอ กรอบของการตรวจสอบส าหรั บ การประเมิ น ผลและ อานาจหน๎ าที่ของอาหารจีเอ็มโอในอังกฤษปี 200343 การประเมินความ ปลอดภัยถูกจัดการใหมํโดยคณะกรรมการอาหารปลอดภัยยุโรป จัดการ ทบทวนกรณีตํอกรณีข องอาหารจี เอ็มโอแตํล ะชนิด และประเมินความ ปลอดภัยตํอการบริโ ภคของมนุษย์เพื่อจะแนํ ใจที่อาหารที่ทา “ไมํแสดง ความเสี่ ย งตํ อ สุ ข ภาพ (ท า) ไมํ ใ ห๎ ผิ ด พลาดตํ อ ผู๎ บ ริ โ ภคและ (อาหาร เหลํานั้น ) ไมํมีคุณคําทางอาหารน๎อยกวําอาหารที่พวกเขาเจตนาเอามา

41

GM Inspectorate, The Food & Environment Research Agency (FERA), http://www.gm-inspectorate.gov.uk/index.cfm (last visited Nov. 19, 2013).

42 FERA, GMO Risk Assessment and Regulation, DEFRA, http://www.fera.defra.gov.uk/landUseSustainability/ gmCrops.cfm (last visited Nov. 43 Regulation (EC) 1829/2003 of the European Parliament and of the Council, 2003 O.J. (L 268) 1, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:268:0001:0023:EN: PDF

78

แทนที่”44 ระหวํางการสืบสวนความปลอดภัยอาหารจีเอ็มโอด๎าน EFSA จะปรึกษาหารือกับความสัมพันธ์กับกรอบในแตํละสมาชิกประเทศ สาหรับ ในอังกฤษ กรอบความรับผิดชอบสาหรับการประเมินอาหารปลอดภัยเป็น มาตรฐานอาหาร45 ถ๎าคณะที่ปรึกษาในอังกฤษพิจารณารํวมไปกรอบการ เพาะปลูกพืช จีเอ็มโอของมาตรการ DEFRA ต๎องรวมอยูํในนี้ด๎วย46 ฉลากของอาหารจีเอ็มโอ และวัตถุดิบจีเอ็มโอในส่วนประกอบ อาหาร DEFRA ต๎องตรวจสอบอาหารที่บรรจุห รือยืนยันวําเป็น จีเอ็มโอ และรายงานกับสภายุโรปวําด๎วยข๎อบังคับใช๎ที่เรี ยกร๎องให๎ตรวจสอบฉลาก กากับผลิตภัณฑ์จีเอ็มโออยํางชัดเจน47 ข๎อบังคับรวมไปถึงอาหารที่สกัดจาก พืชจีเอ็มโอถึงแม๎วําอาหารเหลํานั้นจะแยกออกจากระบวนการผลิต จีเอ็มโอ ก็ตาม กฎกติกาของการติดฉลากกากับได๎ขยายและเรียกร๎องให๎เปิดเผย ความจริงของการแสดงวัตถุดิบของจีเอ็มโอในผลิตภัณฑ์สุดท๎าย 48 วัตถุดิบ เหลํ า นี้ ป ระกอบจากแปู ง และน้ ามั น ต๎ อ งแสดงบนฉลากก ากั บ ด๎ ว ย เชํนเดียวกับผลิตภัณฑ์จากแหลํงผลิต จีเอ็มโอต๎องติดฉลากกากับผลิตภัณฑ์ 44

Evaluating GM Goods, Food Standards Agency, http://www.food.gov.uk/policy-advice/gm/evaluating (last visited Oct. 23, 2013).

45 Id. 46 Id. 47 Regulation (EC) 1829/2003 of the European Parliament and of the Council, 2003 O.J. (L 268) 1, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:268:0001:0023:EN: PDF. 48 Id.

79

ด๎วย อยํางไรก็ตามผลิตภัณฑ์อาหารกับเทคโนโลยีชีวภาพ เชํน ชีสทามา จากกระบวนการตั ด แตํ ง เอนไซม์ ยํ อ มไมํ ต๎ อ งติ ด ฉลากก ากั บ หรื อ ไมํ ก็ ผลิตภัณฑ์จากสัตว์ที่ถูกเลี้ยงด๎วยผลิตภัณ ฑ์ จีเอ็มโอ เชํน นม หรือเนื้อจาก วัวที่ให๎รับอาหารสัตว์จากวัตถุดิบ จีเอ็มโอ49 มีบางกรณีที่ใช๎องค์ประกอบ ของอาหารจีเอ็มโอต๎องมีฉลากกากับ อยํางไรก็ตาม จุดเริ่มต๎นของ 0.9% สาหรับโอกาสของการเกิดในผลิตภัณฑ์อาหารจีเอ็มโอ จุดเริ่มต๎นนี้สามารถ ที่จะประยุกต์ใช๎กับผลิตภัณฑ์อาหารจีเอ็มโอที่ได๎ถูกตรวจสอบสาหรับการ ขายและนาเข๎าจากสหภาพยุโรป ดังนั้น อาหารที่บรรจุด๎วยองค์ประกอบ ของการปรับแตํงพันธุกรรมจะไมํถูกตรวจสอบจากสหภาพยุโรปถ๎ามันไมํ นาเข๎ามาขายในสหภาพยุโรป50 อาหารสัตว์ การประเมินและอานาจหน๎าที่ของจีเอ็มโอในอาหารสัตว์ทาใน กระบวนการเดียวกับอาหารคน และการบริหารจัดการในระดับชาติ 1.6 กรอบของความรับผิดชอบ (Accountability) การออกพระราชบั ญ ญั ติ ใ นอั ง กฤษวํ า ด๎ ว ยการจั ด การ สิ่งแวดล๎อมที่เสียหายนั้นกินความกว๎างขวางบนฐานระเบียบข๎อบังคับใช๎ ของสหภาพยุ โ รป และหลั ก การที่ “ผู๎ กํ อ มลภาวะต๎ อ งจํ า ย” 51 ความ รับผิดชอบตํอความเสียหายทางสิ่งแวดล๎อมในอังกฤษเป็นสํวนหนึ่งของการ 49

Id. Id. 51 DEFRA, The Environmental Damage Regulations, Preventing and Remedying Environmental Damage (May 2009), available at http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20130321224818/http://archiv e. defra.gov.uk/environment/policy/liability/pdf/quick-guide-regs09.pdf.

50

80

บังคับใช๎เพื่อปูองกันและการติดตามผลความเสียหายทางสิ่งแวดล๎อม52 การ บังคับใช๎เพื่อกาหนดความรับผิดชอบวําด๎วยการ “การดาเนินกิจกรรม” ที่ คุกคามตํอสภาพแวดล๎ อ ม หรื อกิจ กรรมที่เป็ น สาเหตุให๎ ส ภาพแวดล๎ อ ม เสี ย หาย การจ ากั ดความตํ อความเสี ย หายใกล๎ จ ะเกิ ดขึ้น หรือ เกิด ความ เสียหายจากสาเหตุดังกลําว และแสดงออกถึงการปูองกันหรือทาให๎ถูกต๎อง ทันใดตํอความเสียหายนั้น53 ความรับผิดชอบตํอสิ่งแวดล๎อมบํอยครั้งที่มัก ถูกอธิบายด๎วย “การตรวจสอบย๎อนกลับ” (traceability) การตรวจระดับ การปนเปื้ อ นการเก็ บ ข๎ อ มู ล ที่ เ กี่ ย วกั บ สิ น ค๎ า อยํ า งละเอี ย ดชั ด เจนและ สอดคล๎ องกั บ มาตรฐานสากลไปแสดงความรั บผิ ด ชอบโดยเน๎น เนื้ อ หา เกี่ย วกับ การปู อ งกัน มลพิ ษและหยุ ด การคุกคามความเสี ยหายที่อ าจจะ เกิดขึ้น54 ซึ่งสํวนนี้จะทาให๎ผู๎ประกอบการมีต๎นทุนสูงขึ้นแตํก็เป็นการเพิ่ม ศักยภาพและเพิ่มมูลคําสินค๎าของประเทศด๎วย ข๎อระเบียบที่บังคับใช๎จะปฏิบัติการกับกรณีที่เป็นความเสียหาย ทางสิ่งแวดล๎อมรุนแรง เชํน ความเสียหายกรณีรุนแรงที่จะบูรณาการความ สนใจของนักวิทยาศาสตร์ที่สนใจเรื่องผลกระทบที่เกิดขึ้นบนผืนดินที่ทาการ เพาะปลูก แหลํงน้าที่ปนเปื้อนซึ่งจะสํงผลกระทบตํอสุขภาพมนุษย์55 การรับผิดชอบอยํางเข๎มงวด (การรับผิดที่ปราศจากการแสดงถึง ความผิ ด พลาด) น ามาปฏิ บั ติ ใ ช๎ ใ นกรณี จี เ อ็ ม โอที่ ถู ก ใช๎ แ ละปลํ อ ยสูํ 52

The Environmental Damage (Prevention and Remediation) Regulations 2009, SI 2009/153, http://www. legislation.gov.uk/uksi/2009/153/made.

53 Id. pt. 2. See also DEFRA,supra note 50, at 2.

54 DEFRA, supra note 50, at 4.

55 Environmental Damage (Prevention and Remediation) Regulations 2009, SI 2009/153, 4, http://www.legislation.gov.uk/uksi/2009/153/made.

81

สภาพแวดล๎อม ซึ่งประกอบด๎วยการขนสํง 56 ในกรณีที่สํงผลกระทบและ จวนเจียนจะสร๎างความเสียหายตํอสิ่งแวดล๎อมการทางานจะเรียกร๎องให๎มี มาตรการปูองกันความเสียหายหรือความเสียหายในที่จะเกิดขึ้นในอนาคต และเกี่ยวกับ การบังคับ ใช๎ข๎อปฏิบั ติการดังกลําว 57 สํ วนใหญํในกรณีที่มี ตัว แทนสิ่ ง แวดล๎ อมที่ มีอานาจในการตัดสิ น ใจวําเป็ นความเสี ยหายทาง สิ่ งแวดล๎ อมหรื อไมํอยูํ ภ ายในกรอบของการบั งคับ ใช๎แ ละการจากั ดการ ทางานด๎วยความรับผิดชอบ บทบาทอานาจหน๎าที่จะรับใช๎การเยียวยาจาก กระบวนการทางาน ซึ่งอยูํภายใต๎การจํายคําชดเชยที่ถูกเรียกโดยเจ๎าหน๎าที่ ในฐานะสร๎างความเสียหายตํอสิ่งแวดล๎อม58 (2) รูปแบบการถกแถลงและมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคม (2.1) การเรี ย กร้ อ งให้ เ ปิ ด การรายงานและเผยแพร่ ข้อมูลสู่สาธารณะ ข๎อบังคับการถกแถลงการณ์ปลํอยจีเอ็มโอในปี 254559 (The Genetically Modified Organisms (Deliberate Release) ซึ่ง เป็นแผนปฏิบัติการระดับชาติและสหภาพยุโรปทางตรง (EU Directive 2001/18/EC) ที่วําด๎วยข๎อบังคับใช๎การปลํอยจีเอ็มโอสูํสภาพแวดล๎อม60 ในสหราชอาณาจักรและแคว๎นเวลล์การบังคับใช๎ข๎อระเบียบเพื่อการบริหาร 56

Id. sched. 2. See also DEFRA,supra note 50, at 3.

Environmental Damage (Prevention and Remediation) Regulations 2009, SI 2009/153, 4,http://www.legislation.gov.uk/uksi/2009/153/made.

58 DEFRA, supra note 50, at 4.

59 DEFRA, supra note 2.

60 Genetically Modified Organisms (Deliberate Release) Regulations 2002, SI 2002/2443, http://www.legislation. gov.uk/uksi/2002/2443/contents/made.

57

82

จัด การจี เอ็ มโอถูก เรี ย กร๎ อ งในระดับ ของการปรับ ปรุ ง พั น ธุก รรม โดยผู๎ ปฏิบัติการต๎องเผยแพรํข๎อมูลขําวสารผํานหนังสือพิมพ์ของรัฐโดยให๎ชื่อและ ที่อยูํผู๎ปฏิบัติการ และแนะนาที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ วัน เพาะปลูกพืชจีเอ็มโอ บางกรณี ของการสอบสวนจี เ อ็ม โอถู ก เรี ย กร๎ อ งให๎ ล งทะเบีย น 61 ข๎ อ มู ล ขําวสารที่จาเป็นเปิดเผยที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ของพืช จีเอ็มโอ บางบริษัท เทคโนโลยีชีวภาพแสดงความวิตกในข๎อบังคับใช๎นี้ พวกเขาพิจารณาวํา การ ระบุ ที่ ตั้ ง ทางภู มิ ศ าสตร์ อ าจตกเป็ น เปู า ท าลายให๎ เ สี ย หายโดยเอ็ น จี โ อ ส าหรั บ เกษตรกรผู๎ ป ลู ก พื ช จี เ อ็ ม โอเองมั ก ถู ก นั ก กิ จ กรรมขํ ม ขูํ แ ละการ สอบสวน ประเด็นสาคัญของเรื่องนี้คือ การปูองกันพืชได๎รับการปนเปื้อน จากพืชจีเอ็มโอที่แพรํพันธุ์มาจากเกษตรกรเพื่อนบ๎าน เกษตรกรสํวนใหญํ จึงเรียกร๎องที่จะตรวจสอบสิ่งบํงชี้ทางภูมิศาสตร์ของพืชจีเอ็มโอเป็นพื้นฐาน ข๎อบังคับใช๎ของสหภาพยุโรปทางตรง อยํางไรก็ตามสิ่งเหลํานี้เป็นข๎อปฏิบัติ ทางตรงของอั ง กฤษด๎ ว ยที่ ต๎ อ งรายงานอธิ บ ายวํ า การยื น ยั นวํ า เทคโนโลยีชีวภาพกาลัง “ “นาเสนอด๎วยวิธีที่เข๎มงวดเทําที่จะทาได๎ ” ไม เคิล เมียร์เชอร์ รัฐมนตรีสิ่งแวดล๎อม ของรัฐบาลโทนี่ แบล์มีแนวคิดตํอต๎าน พื ช จี เ อ็ ม โอที่ ก าลั ง ขยายตั ว หลายแหํ ง ในยุ โ รปสนั บ สนุ น ข๎ อ เสนอ“การ เพาะปลูกพืชจีเอ็มโอในไร่นาไม่ได้สิ่งบ่งชี้ชัดเจน ดังนั้นบริษัทระดับภูมิภาค ต้องถูกตรวจสอบสิ่ งบ่ งชี้ท างภู มิศาสตร์ หรื อส่ ง สมัค รในรายละเอียดที่ ควบคุมผูกพันการลงทะเบียนสาธารณะ”62

61

The latest register, dated April 20, 2013, details the grid sites of GMO crop sites. Sites with Consent for Part B Release of GMOs, gov.uk, https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_ data/file/ 200516/partb-consent-sites-list-20130420.pdf.

62 Sample, supra note 6.

83

(2.2) ข้อคิดเห็นถกแถลงของสาธารณชนและนักวิชาการ การถกแถลงของพลเมืองตํอประเด็นการตัดสินใจใช๎พืชจีเอ็มโอ และอาหารจีเอ็มโอในอังกฤษผํานกระบวนการถกแถลงและนอกการถก แถลง เชํน สานเสวนา ประท๎วง รณรงค์ ฯล โดยบริษัทเทคโนโลยีชีวภาพ ให๎ความสนใจกับการพัฒนาและขยายผลิตภัณฑ์ตัดแตํงพันธุกรรม 63 ทาให๎ พลเมืองเริ่มประท๎วงอยํางแข็งขันในปี 1990 เมื่อมีการเคลื่อนไหวของ บริ ษั ท เทคโนโลยี ชี ว ภาพก าลั ง น าเข๎ า พื ช จี เ อ็ ม โอสูํ ป ระเทศอั ง กฤษ ฝั่ ง สาธารณชนไมํเต็มใจรับพืชเหลํานั้น เพราะมีความกลัวการผสมพันธุ์ข๎าม สายพันธุ์ - การจั ด ท าโพลล์ ค วามคิ ด เห็ น ของพลเมื อ งและ นักวิชาการเพื่อสะท๎อนความคิดเห็นตํอการขยายของพืชจีเอ็มโอเพื่อยุติการ นาเข๎าจีเอ็มโอในอังกฤษ 64 นับจากนั้นพลเมืองก็ใช๎พื้นที่สาธารณะเพื่อถก แถลงทาให๎ พืชตัดแตํงพัน ธุกรรมกลายเป็ น สิ่งรู๎จักอยํางกว๎างขวางในชื่อ “อาหารผี ดิบ”(frankenfoods) และสาธารณชนของอังกฤษตํอต๎านการ เติบ โตของจี เอ็มโออยํ างแข็งขัน ไมํวําการขายหรือการบริโ ภค 65 การถก 63

Ian Sample, Special Report: The Return of GM: Biotech Firm Mans Barricades as Campaigners Vow to Stop Trials, The Guardian, Feb. 16, 2008, at 6 (accessed via Lexis).

64 Ian Sample, The ‘Frankenfood’ Experiments, The Guardian (May 28, 2014) (accessed via Lexis).

65 Phil Angell, Director of Corporate Communications for Monsanto, was quoted in the New York Times on October 25, 1998, as stating that “Monsanto should not have to vouchsafe the safety of biotech food. . . . Our interest is in selling as much of it as possible. Assuring its safety is the FDA’s job.” Press Release, Michael F. Jacobson, Ph.D., Executive

84

แถลงอยูํบนหลักการ “ปูองกัน” ทั้งผลิตภัณฑ์สัตว์และพืช จากการสารวจ ผลโพลล์ของ Ipsos MORI ในปี 2545 พบวําคนอังกฤษ 47% มีมุมมองวํา พืชจีเอ็มโอมีความเสี่ยงมากกวําผลกาไร แตํผลการสารวจในปี 2554 พบวํา จานวนผู๎ที่ยังยืนยันความเสี่ยงของพืช จีเอ็มโอ ลดลงเหลือ 27% แสดงวํา พืชจีเอ็มโอได๎รับการยอมรับ66 มากขึ้น ทั้งทางสาธารณชนและเจตนารมณ์ ทางการเมื อ ง นายกรั ฐ มนตรี สิ่ ง แวดล๎ อ ม และอดี ต นายกรั ฐ มนตรี ข อง อังกฤษใช๎พื้นที่สื่อสาธารณะสนับสนุนพืช จีเอ็มโอตั้งแตํ 2555 และแสดง ความรั บ ผิ ด ชอบที่ จ ะพั ฒ นากรอบนโยบายของ สหภาพยุ โ รปเพื่ อ ให๎ มาตรการเข๎มงวดผํอนคลายลง - สื่อสิ่งพิมพ์ หนังสือพิมพ์หลายฉบับรายงานสะท๎อนถึง ชํวงเวลาการคัดค๎านการที่รัฐบาลและ กระทรวงเกษตรรํวมมือกับบริษัทข๎ามชาติขนาดใหญํที่ละเลยผลกระทบตํอ ความปลอดภัยของการบริโภคพืชเหลํานี้67 โดยรัฐมนตรีที่เกี่ยวข๎องในกรณี หนึ่ ง ที่ นั ก กิ จ กรรมสั ง คมรวมตั ว กั น ใช๎ เ ครื่ อ งตั ด หญ๎ า ตั ด พื ช จนกระจั ด กระจาย ขณะที่เกษตรกรผู๎ปลูกจีเอ็มโอภายใต๎งบประมาณภาษีสนับสนุน จากรัฐบาลได๎ตอบโต๎นักกิจกรรมคัดค๎านด๎วยการใช๎รถแทรกเตอร์ 68 ขับไลํ Director, Center for Science in the Public Interest (Nov. 18, 1999), http://cspinet.org/new/genetics_ fda.html 66 See, e.g., Adam Vaughn, Public Concern over GM Food Has Lessened, Survey Shows, The Guardian (Mar. 9, 2012), http://www.theguardian.com/environment/2012/mar/09/gm-foodpublic-concern; Martin Robbins, Hulk Smash GM Crops, The Guardian (May 30, 2012) (accessed via Lexis).

67 Sample, supra note 6.

68 Id.

85

ออกจากพื้นที่เพาะปลูก ในปี 2550- 2551 จะมีความเคลื่อนไหวคล๎ายๆ กัน เมื่ อ ไรํ น าพืช ที่ป ลู กติด กับ พืช จี เอ็ มโอเกิดขึ้ นชั่ว ข๎ามคืนจากการที่นั ก กิจกรรมเข๎าไปตัดฟันพืช จีเอ็มโอ ในแปลงนาของเกษตรกร ทั้งๆ ที่ มีการ ปูองกันความปลอดภัยตลอด 24 ชั่วโมง ล๎อมรั้วและคาสั่งห๎ามของศาล69 (2.3) ข้อบังคับการติดฉลากผลิตภัณฑ์จีเอ็มโอ ในอดีต การเคลื่อนไหวประท๎วงพืชจีเอ็มโอทีเ่ พาะปลูกในไรํ กลุํมผู๎ประท๎วงบํอยครั้ง ที่ จ ะท าลายพื้ น ที่ เ พาะปลู ก และการสนั บ สนุ น กฎหมายที่ เ ข๎ ม งวดติ ด “ฉลาก” เพื่อปูองกันพืชจีเอ็มโอสํงผลตํอการเสนอกฎหมายเบื้ องต๎นของ อั ง กฤษและหลั ก การปู อ งกั น ไว๎ กํ อ น เพื่ อ ปู อ งกั น ผลกระทบตํ อ คนและ สิ่งแวดล๎อม โดยเฉพาะรัฐบาลที่ เห็นพ๎องทั้งหมดในการปลู กพืชตัดแตํง พันธุกรรม และการปลํอยให๎พืชจีเอ็มโอและผลิตภัณฑ์อาหารจีเอ็มโอ หรือ อาหารเลี้ยงสัตว์ในตลาด ถ๎าประเมิ นตัวชี้วัดความเสี่ยงอยํางเข๎มงวดวํามี ความปลอดภัยตํอประชาชนและสิ่งแวดล๎อม 70 ผลิตภัณฑ์จีเอ็มโอ จะถูก พิจารณารายสินค๎า และประกอบด๎วยการพิจารณาข๎อมูลทางวิทยาศาสตร์ เทําที่ระบุแหลํงที่มา กับการปูองกันด๎านสาธารณสุขและสิ่งแวดล๎อมเป็น ลาดับแรก จุดพลิกผัน การถกแถลงพลเมืองในพื้นที่สื่อสาธารณะในปี 2555 ระหวํางภาครัฐวิสาหกิจทางวิทยาศาสตร์และกลุํมตํอต๎านพืช จีเอ็มโอตํอ ประเด็น เปิ ดเผยวีดีโ อของผู๎ ป ระท๎ว งที่ตัดฟัน พืช จีเอ็มโอ นาไปสูํ การทา โพลล์ความคิดเห็นเรื่องการทดลองพืชจีเอ็มโอ ในสํวนของภาครัฐวิสาหกิจ ทางวิทยาศาสตร์ที่ใช๎งบประมาณภาษีของประชาชน ตัว อยํางนี้ส ะท๎อน จริยธรรมสาธารณะของทั้งฝุายสนับสนุนและฝุายคัดค๎าน เมื่อ สื่อมวลชน แสดงความเห็ น ใจนั กวิ ท ยาสตร์ แ ละตาหนิ ผ ลโพลล์ นั กวิ ช าการและนั ก 69 70

Id. Id.

86

กิจ กรรมสั งคมซึ่งสื่ อมวลชนได๎ชี้เห็ น วํา การตํอต๎า นจี เอ็ม โอของกลุํ มนั ก กิจกรรมเป็ นการทาความเสียหายให๎กับทรัพย์ สินของรัฐ 71 แม๎วํากระแส สังคมและความคิดเห็นสาธารณชนทั้งอังกฤษและสหภาพยุโรปยังคงไมํเห็น ด๎วยกับพืช จี เอ็มโอ แตํบ ริษัทมอนซานโต๎ซึ่งเป็นบริษัทผลิ ตเมล็ ดพันธ์ ชีวภาพยักษ์ใหญํแสดงความต๎องการเสนอขอปรับปรุงข๎อระเบียบวําด๎วย เรื่อง จีเอ็มโอตํอคณะกรรมาธิการสหภาพยุโรป (EU) มอนซานโต๎ให๎ เหตุผลวํา “ปัจจุบันนี้สหภาพยุโรปมีประสิทธิภาพที่จะเป็นตลาดเมล็ดพันธุ์ จีเอ็มโอ ”72 การประท๎วงของพลเมืองอังกฤษเพื่อคัดค๎านพืชจีเอ็มโอ มักถูก วิจารณ์โดยรัฐบาลนายกรัฐมนตรีเดวิด คาเมรอนซึ่งสนับสนุนโดยที่ปรึกษา ทางวิทยาศาสตร์ ด๎วยเหตุผลทางเศรษฐกิจ ที่ประเมินวําอังกฤษจะสูญเสีย รายได๎ £4 billion (approximately US$7.2 billion) ไมํคุ๎มคําของ รายได๎73 นายโอเวํน เพเทอร์สันรัฐมนตรีสิ่งแวดล๎อมและนายเดวิด วิลเล็ต รัฐมนตรีด๎านวิทยาศาสตร์ ใช๎พื้นที่สื่อสาธารณะเพื่ อโน๎มน๎าวให๎คนอังกฤษ บริโภคอาหารจีเอ็มโอให๎มากขึ้น74ด๎วยนโยบายปัจจุบันวําด๎วยการสนับสนุน การบํงชี้ทางภูมิศาสตร์ของอาหารจีเอ็มโอ นโยบายตํางๆ ของรัฐบาลนั้นจะ กาหนดชํองสาหรับ “การปูองกัน” เพื่อให๎มีความปลอดภัยแล๎ว ด๎วยเหตุผล

71

Sample, supra note 7.

Christopher Hope, MajorGM Food Company Monsanto Pulls Out of Europe, The Telegraph, July 18, 2014, at 13 (accessed via Lexis); Sample, supra note7.

73 Sample, supra note 6.

74 Hope, supra note 14; Sample, supra note 7.

72

87

ที่วําพืชตัดแตํงพันธุกรรมสามารถแก๎ไขความมั่นคงทางอาหารระดับโลก การเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศ และปูองกันเกษตรกรรมยั่งยืน75 3.3.2 ประเทศเดนมาร์ก เดนมาร์กเป็นประเทศ 2 ระบบหนึ่งคือ ทาการวิจัยทดลองพืชและ สัตว์จีเอ็มโอเพื่อความก๎าวหน๎าของเทคโนโลยีชีวภาพกวํา 20 ปี แตํไมํมีการ ขายผลิตภัณฑ์จีเอ็มโอเชิงพาณิชย์ สอง ผู๎นาด๎านการบริโภคอาหารอินทรีย์ ในทวีปยุโรป โดยมี มูลคําการบริโภคเฉลี่ยตํอคนสูงสุด เนื่องจากผลิตภัณฑ์ อาหารอินทรีย์สามารถหาซื้อได๎งํายในท๎องตลาดทั่วไป ซึ่งในชํวง 3 ปีที่ผําน มาตลาดค๎าปลีกสาหรับผลิตภัณฑ์อาหารอินทรีย์ ได๎ขยายตัวเพิ่มขึ้นมากถึง ร๎อยละ 60 และในปี 2550 มีมูลคําสูงถึง 480 ล๎านยูโร หรือเพิ่มขึ้นร๎อยละ 37 ประเภทของสินค๎า อินทรีย์ที่สาคัญที่เพิ่มขึ้นอยํางมาก ได๎แกํ เนื้อสัตว์ ผั ก และผลไม๎ ส ด ผลิ ต ภั ณ ฑ์ น มและผั ก สด ด๎ ว ยพั ฒ นาการพั ฒ นาภาค เกษตรกรรมและวัฒนธรรมการบริโภคของเดนมาร์ก สํงผลให๎การมีสํวน รํวมของภาครัฐและพลเมืองในการกากับดูแลพืชจีเอ็มโอมีความนําสนใจ (1) การใช้จีเอ็มโอเพื่อการทดลอง 16 ปี (2535-2551) ตั้งแตํข๎อปฏิบัติแรกในปี 1986 (พ.ศ.2528) สภาเดนมาร์กได๎ ตัดสินใจให๎มีการทดลองเกี่ยวกับ พืช จีเอ็มโอ 40 รายการ การปลํอย ทดลองได๎ รั บ ทุ น ในการติ ด ตามตรวจสอบ จากคณะกรรมาธิ ก ารสภา สิ่งแวดล๎อมและการวางแผนกายภาพมีห น๎าที่ติดตามตลาดของจีเอ็มโอ และใช๎ดุลพินิจอนุญาตกลุํมผู๎ผลิตต๎นน้า (บริษัทเทคโนโลยีชีวภาพเกษตร) ทาการทดลองพืชจีเอ็มโอในแปลงทดลองต๎องได๎รับการอนุมัติและผํานการ ประเมิ น ความเสี่ ย งทางด๎ านสิ่ งแวดล๎ อ มซึ่งข๎อ มู ล ขํา วสารที่ เกี่ยวข๎องได๎ ปรากฎทางเวบไซด์ Joint Research Center (JRC) ภายใต๎สภาสหภาพ 75

DEFRA, supra note 2.

88

ยุโรป เชํน มันฝรั่งตัดแตํงพันธุกรรม ข๎าวโพด น้าตาลบีท รูท หัวผักกาด เป็นต๎น

รูปภาพที่ 3 แผนภูมิการใช้จีเอ็มโอเพื่อการทดลอง 16 ปี (2535-2551) ในชํวงเวลาดังกลําว มีการปรั บปรุงพั นธุ์พืช จีเอ็มโอ จานวน 50 พันธุ์ และพืชจีเอ็มโอ 1 พันธุ์รวมจานวน 51 พืชพันธุ์ สํวนการทดลองพืช จีเอ็มโอในเดนมาร์ก ได๎แกํ บีทรูท 26 พันธุ์ มันเทศ 10 พันธุ์ ข๎าวโพดเลี้ยง เลี้ยงสัตว์ 1 พันธุ์ ถั่วเรฟซีด 4 พันธุ์ ต๎นอะราบิดดอฟซิส (พืชตรวจวัด โลหะหนักในดิน) 2 พันธุ์และหญ๎าเลี้ยงสัตว์ 1 พันธุ์ แม๎วําการอนุมติให๎ ทาการทดลองพืช จีเอ็มโอในแปลงทดลองใน ระดับประเทศ แตํในพื้นที่ตลาดจีเอ็มโอ กลุํมผู๎ผลิตต๎นน้าต๎องยื่นเรื่องไปที่ สภาสหภาพยุโรปสอดคล๎องกับข๎อปฏิบัติ 90/220 แตํหากวํายังยืนยันการ

89

ไมํอนุญาตให๎กระทาการในขั้นตอนสุดท๎ายยังไมํเคยทาภายในข๎อบังคับของ สภาสหภาพยุโรป ทาให๎เดนมาร์กมีประสบการณ์ระดับแปลงทดลองพืช จีเอ็มโอ แตํไมํมีประสบการณ์พืชจีเอ็มโอในระดับการเปิดการค๎าระดับไรํนา จนกระทั่งปัจจุบัน การใช๎พืชจีเอ็มโอเป็นสํวนประกอบของผลิตภัณฑ์ต๎องสอดคล๎อง กับสภาสหภาพยุโรปสอดคล๎องกับข๎อปฏิบัติ 90/219/EEC วําด๎วยการ บรรจุวัตถุดิบจีเอ็มโอการบังคับใช๎มีข๎อแตกตํางระหวํางผู๎ที่ต๎องการทาวิจัย ในพื้น ที่ทดลองขนาดใหญํ ผู๎ ส มัครต๎องผํ านกระบวนการตรวจสอบจาก คณะทางานเจ๎าหน๎าที่สิ่งแวดล๎อมเดนมาร์กซึ่งประกอบด๎วนที่ปรึกษาของ คณะกรรมการทรัพยากรปุาไม๎และธรรมชาติเดนมาร์ก คณะทางานที่ให๎ การอนุ มัติผ ลิ ตภัณ ฑ์ จีเอ็มโอประกอบด๎ว ยการ พิจาณาอนุมัติทั้งผลิตภัณฑ์พืชและผลิตภัณฑ์จุลินทรี เมื่อได๎รับการอนุมัติ กระบวนการติดตามจะเป็นการตั้งข๎อสังเกตอยํางตํอเนื่อง เดนมาร์กมีกระบวนการถกแถลงความคิดเห็นพ๎องระหวํางชาวนา ปลูกพืชจีเอ็มโอ และชาวนาปลูกพืชอินทรีย์ ทางสภาเดนมาร์กนาเอาข๎อ ปฏิบัติมาตรา 436 ในวันที่ 9 มิถุนายน 2554 วําด๎วยการปลูกพืชจีเอ็มโอ ในระดับไรํนา มาตราดังกลําวมี 2 วัตถุประสงค์ 1) การวางกรอบกฎหมาย ในการบังคับใช๎เพื่อให๎มีความเห็นพ๎อง และ 2) เพื่อวางระบบคําชดเชย ความเสียหายแกํเกษตรกรดั้งเดิมที่จะได๎รับคําชดเชยจากรัฐจากสาเหตุ ผลกระทบจากพืชจีเอ็มโอ (2) กฎหมายว่าสิ่งแวดล้อมและพันธุ วิศ วกรรมเดนนิส 1991 แอค กฎหมายเดนมาร์กวําด๎วยเรื่องพืชตัดแตํ งพันธุกรรมอ๎างอิงอยูํกับ กฎหมายเดิมในปี 1986 (Act on Environment and Genetic

90

Engineering) ข๎ อ ปฏิ บั ติ รั บ มาจากสภารั ฐ บาลเพื่ อ ตอบสนองความไมํ ไว๎วางใจเทคโนโลยีใหมํ ในข๎อปฏิบัติ 1986 Act มาสูํเดนนิส แอค ปี 1991 เป็นข๎อปฏิบัติที่สาคัญตํอการควบคุม กากับ จีเอ็มโอ ในประเทศเดนมาร์ก ด๎วยการปรับมาตรา Act no. 356 ในวันที่ 6 มิถุนายน 1991 ในหมวดวํา ด๎ว ยการขยายปฏิ บั ติการใช๎โ ดยตรงเรื่องสิ่ งแวดล๎ อมและพันธุวิศวกรรม 90/219 และ90/220 โดยข๎อปฏิบัติการ2001/18 วําด๎วยการปลํอยการถก แถลงในประเด็นสิ่งแวดล๎อมของวงจรพืชตัดแตํงพันธุกรรมและการยกเลิก ข๎อปฏิบัติ 90/220 ในเดนนิส 1991 แอคได๎กลับมาใช๎ใน Act no. 384 ใน วันที่ 6 มิถุนายน 2002 วําด๎วยบรรจุรายการที่แก๎ไขในเดนนิส 1991 แอค ในหัวข๎อสิ่งแวดล๎อมและพันธุวิศวกรรม เดนนิส แอค 1991 มีสาระสาคัญกรอบกฎหมายเพื่อตรวจสอบ พันธุวิศวกรรม การควบคุมการทดลองพันธุวิศวกรรม และผลิตภัณฑ์จีเอ็ม โอบางชนิ ด ข๎ อ ปฏิ บั ติ ก ารบั ง คั บ ใช๎ ก ารกระจายและการใช๎ จี เ อ็ ม โอ ครอบคลุมมาตรา 90/219 วําด๎วยการจากัดการใช๎พืชตัดแตํ งพันธุกรรม เชํนเดียวกับข๎อปฏิบัติโดยตรงมาตรา2001/18 ที่ปลํอยให๎ถกแถลงไปสูํ ประเด็นประเด็นสิ่งแวดล๎อมของวงจรพืชตัดแตํงพันธุกรรม ข๎ อปฏิบั ติ ในกรอบกฎหมายนี้ ตีค วามอานาจกว๎างขวาง โดยให๎ นายกรัฐมนตรีสิ่งแวดล๎อมในการติดตามตรวจสอบข๎อมูล กระบวนการผลิต และมาตรการเพื่อการตัดสินใจบริหารจัดการ การใช๎อานาจหน๎าที่ของการ ปลํอยการถกแถลง การทาผลิตภัณฑ์ การนาเข๎า การขนสํงและการใช๎จีเอ็ม โอเป็นอานาจหน๎าที่ของรัฐมนตรีสิ่งแวดล๎อมของเดนมาร์ก ผู๎เดียว ดังนั้น กระบวนการและที่มาของผู๎สมัครเป็นรัฐมนตรีสิ่งแวดล๎อมต๎องสํงเรื่องไป ผู๎ แ ทนปุ า ไม๎แ ละธรรมชาติ แ หํ ง ชาติ พิจ ารณาคุ ณสมบั ติ เสี ยกํ อ น กํอ นที่ กฎหมายจะปรับปรุงขึ้นมาใหมํในปี 2545 ระบุวําผู๎ที่มีอานาจจัดการ ผลิตภัณฑ์จีเอ็มโอต๎องลาออกจากตาแหนํงในสภายุโรปเสียกํอนเพื่อให๎มี

91

อิสระในการพิจารณาและปูองกัน ความซ้าซ๎อน แตํจนกระทั่งในปี 2545 อานาจก็ยังอยูํในมือรัฐมนตรีสิ่งแวดล๎อม ข๎ อ ระเบี ย บในการปฏิ บั ติ ก ารยั ง ไมํ ไ ด๎ ร ะบุ ถึ ง รายละเอี ย ด กระบวนการติดตามผลิตภัณฑ์ การขนสํงและการวิจัย แตํรายละเอียดการ ตรวจสอบดังกลําวถูกทิ้งให๎อยูํในอานาจของรัฐมนตรีสิ่งแวดล๎อมที่มีอานาจ ตัดสินใจอานาจหน๎าที่ในการติดตามตรวจสอบการถกแถลงของจีเอ็มโอ ใน เดนนิส 1991 Act เต็มไปด๎วยการระบุที่เฉพาะเจาะจงในสํวนของการ ตัดสินใจที่จะดาเนินการ ผู๎แทนพิจารณาต๎องปรึกษาถึงผลกระทบในการใช๎ อานาจหน๎าที่รํวมกับเอ็นจีโอ (ภาคธุรกิจ อุตสาหกรรม และองค์กรสีเขียว ตํางๆ และกํอนที่การตัดสินใจขั้นสุดท๎ายถูกรับรอง คณะกรรมาธิการสภา สิ่งแวดล๎อมและการวางแผนกายภาพ (EPA) จัดทารํางกรอบการตัดสินใจ ในขั้นตอนแรกสภาเดนมาร์กไมํได๎อยูํภายใต๎ข๎อปฏิบัติตั้งแตํปี 1986 Act แตํเพิ่งถูกปรั บ ปรุ งขึ้นใหมํในปี 2545 ได๎มีการทบทวนการทาประชา พิจารณ์ด๎วยการรับฟังสาธารณะในการจัดทาข๎อบังคับภายใต๎หมวด9a(2) ของข๎อระเบียบในการปฏิบัติ (3) การบังคับใช้ใช้พืช จีเอ็มโอในตลาดร่วมกับข้อปฎิบัติ สภา ยุโรป ข๎อบังคับ ของกฎหมายและการบั งคับใช๎มาตรา 2001/18 ใช๎กับ ผลิตภัณฑ์อาหารใหมํและสํวนประกอบจีเอ็มโอในอาหาร ในกระบวนการ ตัดสินใจมีคาจากัดความ การตีความข๎อบังคับ การปรับใช๎กฎหมายของการ พัฒนาที่ยั่งยืนมีข๎อโตแย๎งเกิดขึ้น แตํอยํางน๎อยที่สุดหลักการทั่วไปเรียกร๎อง ให๎ นับ เอาการประเมิน ผลกระทบที่จะเกิดขึ้นในอนาคตด๎ว ย “มาตรการ ปูองกันธรรมชาติและสิ่งแวดล๎อม” อ๎างอิงอยูํในหลักการ “ปูองกัน” ไว๎ กํอน ซึ่งหลักการนี้สะท๎อนอยูํในกรอบของกฎหมายในหมวดที่ 1(2) กลุํม ผู๎ผลิตต๎นน้า จะถูกเรียกร๎องไปสูํการพิจารณาตัดสินใจวํากระทาการใดให๎

92

เกิดความเปราะบางตํอธรรมชาติ ในกรอบของ “ความเสี่ยง” ตัวชี้วัดของ ผู๎ ป ระกอบการในหลั ก การ “ปู อ งกั น ไว๎ กํ อน ตั ว ชี้ วั ด ใช๎ ใ นกระบวนการ ทางานแตํไมํได๎ถูกปฏิบัติตามนัก สาหรับรัฐมนตรีและคณะกรรมาธิการสภา สิ่งแวดล๎อมและการวางแผนกายภาพจะประยุกต์ใช๎หลักการปูองกันไว๎กํอน อยํางไรก็ตาม ข๎อระเบียบที่วํารายงานความเสียหายจากพืชจีเอ็ม โอจานวนมากต๎องแสดงให๎เห็นกํอนในการพิจารณาที่สภาเดนมาร์กในปี 2545 มันถอยหลังใช๎กฎหมายเดิม หลักการปูองกันไว๎กํอนถูกตีความวํา ต๎องเป็นกรณีเสียหายหรือความเสีย หายที่มองเห็นได๎สามารถยืนยันทาง วิทยาศาสตร์จึงจะสามารถนามาใช๎การปูองกันด๎านสิ่งแวดล๎อม อานาจ หน๎าที่ดังกลําวจะไมํถูกยอมรับ ถ๎าผลกระทบตํอสิ่งแวดล๎อมในพื้นที่ตลาด จีเอ็มโอมีประสิทธิภาพ การตีความหลักการปูองกันไว๎กํอนแตกตํางจาก คา ประกาศหลักการที่ ริโอ (Rio Declaration principle 15) และการสื่อสาร ของคณะกรรมการสภาพยุ โ รปวํ า ด๎ ว ยเรื่ อ งหลั ก การปู อ งกั น ไว๎ กํ อ น [Com(2000)1 final] เพราะวําไมํติดตามประสิทธิภาพของต๎นทุน ซึ่ง สอดคล๎องกับหลักการใหมํที่ประยุกต์ใช๎ในปี2001/18 วําด๎วยการถกแถลง ไปสูํสภาพแวดล๎อมของจีเอ็มโอ เมื่อข๎อปฏิบัติทางสิ่งแวดล๎อมและพันธุวิศวกรรมถูกนามาบังคับใช๎ ในปี 2545 เนื้อหามีวิสัยทัศน์การมีสํวนรํวมของสาธารณะในหมวดที่ 9a(2) วําด๎วยการประชาพิจารณ์กํอนการบังคับใช๎ โดยรัฐมนตรีสิ่ งแวดล๎อม มีอานาจหน๎าที่กาหนดรายละเอียดของการประชาพิจารณ์ แนวคิดดังกลําว วอดคล๎องกับข๎อปฏิบัติ 2001/18 มาตรา 9วรรค (1) หลักการของการ นาเสนอข๎อมูลขําวสารตํอสาธารณะอยูํภายใต๎ข๎อปฏิบัติใหมํ 2001/18, article 9(2) และอยูํในแผนปฏิบัติการเดินนิสแอค [หมวด 9a(4) และ (5)] กระบวนการถกแถลงแผนปฏิบัติการในรัฐ สภาเดนมาร์ก มีการ ติดตามการปลํอยจีเอ็มโอ จะถูกนามาพิจารณาและบริหารจัดการที่การ

93

ประชุ ม กรรมการของสภากํ อ นซึ่ ง เป็ น ข๎ อ เรี ย กร๎ อ งของนั ก อนุ รั ก ษ์ สิ่งแวดล๎อม การลงโทษในข๎อปฏิบัติสิ่งแวดล๎อมและพันธุวิศวกรรม วําด๎วย คดีอาญาในกรณีรุนแรงมีบทลงโทษ การจาคุกสองปีขึ้นไปแตํไมํเกิน 4 ปีซึ่ง อยูํกรอบเดียวกับกฎหมายสิ่งแวดล๎อมของเดนมาร์ก แตํเน๎นที่ตัวแนวคิด มากกวําการปฏิบัติการการรับผิดตํอผลกระทบ เดนมาร์กไมํได๎ประยุกต์ใช๎ กฎหมายวําด๎วยการรับผิดชอบสาหรับตลาดหรือการใช๎ จีเอ็มโอ ด๎วยเหตุนี้ เดนมาร์กจึงไมํมีกฎหมายรับผิดชอบทางด๎านสิ่งแวดล๎อมของการเพาะปลูก พืชจีเอ็มโอ (4) คุณค่าจริยธรรม (Ethical values) ความโดดเดํ น ของเดนมาร์ ก คื อ น าไปหลั ก จริ ย ธรรมมาเป็ น ข๎อพิจารณาที่ปรับปรุงขึ้นมาใหมํในปี 2545 เป็นการทบทวนหลักปฏิบัติ 9 ฉบั บ ที่ผํ านมาของบทน าข๎อ ระเบี ย บปฏิบั ติ ใหมํของจีเอ็มโอ ซึ่งเป็นการ ขยายเอาข๎อพิ จ ารณาด๎ านจริ ย ธรรมซึ่ งอธิ บ ายด๎ว ยรายละเอี ยดตํ อสภา เดนมาร์กและวางอยูํบนข๎อถกเถียงของรัฐสภาในปี 2000 ซึ่งประเด็น คุณคําจริยธรรมและวิศวกรรมพันธุกรรม สอดคล๎องกับรัฐมนตรีสิ่งแวดล๎อมเสนอวําการประเมินจริยธรรม ต๎ อ งประกอบด๎ ว ย (1) ผลก าไรทางเศรษฐกิ จ เทํ า กั บ คุ ณ ภาพชี วิ ต ผลประโยชน์ทางด๎านการบริการสุขภาพที่มาจากใช๎จีเอ็มโอ(2) มีเสรีภาพใน ตนเอง มีศักดิ์ศรีการตัดสินใจด๎วยตนเองในความเป็นมนุษย์ การบูรณาการ และความลํอแหลมของสัตว์ และธรรมชาติ (3) ธารงความเทําเทียมของผล กาไรและความอุดมสมบูรณ์ หมายความวําการจีเอ็มโอ ใช๎ต๎องหลีกเลี่ยง การผูกขาดผลประโยชน์สํวนตน แตํเพื่อประโยชน์แกํคนรุํนถัดไปซึ่งเป็น การพั ฒ นารั ฐ และรั ฐ ตํ า งๆ (4) การตั ด สิ น ใจรํ ว มและความโปรํ ง ใส หมายความวําการตัดสินใจหรือไมํใช๎ จีเอ็มโอ ต๎องเปิดให๎ถกแถลงจากภาคี ตํา งๆ และโปรํ ง ใสวางอยูํ ก ระบวนการที่ เคารพกัน และกั นแม๎วํ า คุณ คํ า

94

จริ ย ธรรมจะถู ก ขั บ เน๎ น ในการถกเถี ย งในรั ฐ สภา ถ๎ อ ยแถลงและการ ตอบสนองเป็ น นามธรรมและยั ง ไมํ เ ป็ น รู ป ธรรมในการการท างาน กระบวนการตัดสินใจของจีเอ็มโอ อยํ า งไรก็ ต าม ข๎ อ ถกเถี ย งในรั ฐ สภาก็ ค าดหวั ง ให๎ รั ฐ มนตรี สิ่งแวดล๎อมจัดตั้งคณะกรรมการวําด๎วยการติดตามทางจริยธรรมในประเด็น จีเอ็มโอในหมวดที่ 9a(3) และคณะกรรมการเหลํานั้นต๎องปรึกษาหารือ ระหวํางกระบวนการตัดสินใจในทางปฏิบัติ คณะกรรมการจริยธรรมไมํได๎ เติมเอาเนื้อหาของคุณคําจริ ยธรรมบนพื้นฐานของถ๎อยแถลงทั่วไป เทํากับ ยังไมํมีความชัดเจนวํากรรมการจริยธรรมจะมีการปรึกษาหารือในการออก ข๎อบังคับใช๎ อานาจหน๎าที่ในการทางานยังอยูํในมือของรัฐในตรีสิ่งแวดล๎อม (2) กระบวนการประชาธิ ป ไตยถกแถลงและทางเลื อ กของ พลเมือง ประเทศเดนมาร์กมีพัฒนาการมีสํวนรํวมทางการเมืองตํอจีเอ็มโอที่ เฉพาะตัวอยํางมากในฐานะสมาชิกของสหภาพยุโรปเพราะมีรูปธรรมเป็น พื้นที่เกษตรอินทรีย์ที่ขยายตัวมากขึ้น เดนมาร์กใช๎ชํองทางพลเมืองถก แถลงหลายหลายรู ป แบบเพื่ อ พั ฒ นาประเทศเกษตรกรรมอิ น ทรี ย์ ใ นปี 2015 ได๎ เ สมอมาตรการ 67 แผนปฏิ บั ติ ก ารรู ป ธรรมเพื่ อ เพิ่ ม พื้ น ที่ เกษตรกรรมอินทรีย์เป็นสองเทําภายใน 2020 มีผู๎ผลิตสินค๎าเกษตรอินทรีย์ ในเดนมาร์ก 3,466 ราย พื้นที่ผลิตสินค๎าเกษตรอินทรีย์ (รวมพื้นที่ที่อยูํ ระหวํางการปรับเปลี่ยน) 165,258 เฮคตาร์ มีสัดสํวน 6.2% ของพื้นที่ผลิต สินค๎าเกษตร พื้นที่ผลิตสินค๎าเกษตรอินทรีย์สํวนใหญํอยูํในเขต Jutland (85.2%), Zealand (12.0%), Funen (2.8%) (กรมการค๎า กระทรวง พาณิชย์, 2558)

95

ประเทศผลิตอาหารอินทรีย์ เดนมาร์กเป็นประเทศที่ผลิตอาหารอินทรีย์สํงถึงมือผู๎บริโภคเพิ่ม มากขึ้นเป็น 200% ในปี 2007 เกษตรกรรมทางเลือกที่ไมํใชํปุ๋ยเคมีและ สารเคมีในเดนมาร์กให๎ความสาคัญกับสุขภาพของผู๎ผลิตและผู๎บริโภคอยําง มาก รวมทั้งเด็กซึ่งเป็นวัยที่เปราะบางตํอการรับสารเคมีตกค๎างจากผักและ ผลไม๎ มีรายงานวิจัยมุมมองผลกระทบทางด๎านสิ่งแวดล๎อมที่มีตํอเด็ก ใน ประเทศเม็กซิโก ในปี 1998 สารเคมีตกค๎างในพืชผักสํงผลตํอพัฒนาการ การเติบโตลําช๎าในเด็กเล็ก ทาให๎พลเมืองเดนมาร์ก เห็นความสาคัญของ ความหลากหลายทางชีว ภาพและการฟื้น ฟู ของปุาไม๎สํ งผลด๎านบวกตํอ ระบบนิเวศน์โดยรวม การส่งออกสินค้าเกษตรอินทรีย์ของเดนมาร์ก เดนมาร์กสํงออก (Exports/Re-exports) อาหารและเครื่องดื่ม เกษตรอินทรีย์ปีละประมาณ 237 ล๎านโครนเดนมาร์ก อัตราการขยายตัว ของการสํ งออกเฉลี่ย 30-40% ตํอปี สิน ค๎าสํงออกสาคัญ คือ นมและ ผลิตภัณฑ์ ธัญพืช ผักผลไม๎ การสํงออกผักผลไม๎อินทรีย์ มีมูลคํา 22-26 ล๎านโครนเดนมาร์ก มีผู๎สํงออกสินค๎าเกษตรอินทรีย์ในเดนมาร์ก 45 ราย เป็นผู๎สํงออกผักผลไม๎ 6 ราย ผู๎สํงออกผักผลไม๎แปรรูป 2 ราย ตลาดสํงออก หลั ก ส าหรั บ สิ น ค๎ า เกษตรอิ น ทรี ย์ ข องเดนมาร์ ก คื อ สหราชอาณาจั ก ร เยอรมนี สวีเดน นโยบายของรัฐบาลในการส่งเสริมการผลิตสินค้าเกษตรอินทรีย์ ผู๎ผลิตสินค๎าเกษตรในเดนมาร์กยังลังเลที่จะปรับการผลิตเข๎าสูํ ระบบเกษตรอินทรีย์แตํหลังจากปี 2531 การผลิตสินค๎าเกษตรอินทรีย์ใน เดนมาร์กขยายตัวขึ้นอยํางรวดเร็ว โดยมีปัจจัยด๎านการตลาดเป็นตัวกระตุ๎น ในปี 2544 รัฐบาลเดนมาร์กจัดทาโครงการ สํงเสริมการผลิตสินค๎าเกษตร

96

อินทรีย์โดยได๎รับเงินชํวยเหลือจากสหภาพยุโรป 50% การให๎ความ ชํวยเหลือมี 4 รูปแบบ คือ 1. ให๎ความชํวยเหลือในการปรับเปลี่ยนการผลิต 450 โครน เดนมาร์ก/เฮคตาร์/ปี 2. ให๎ความชํวยเหลือทั่วไป 600 โครนเดนมาร์ก/เฮคตาร์/ปี 3. ให๎ความชํวยเหลือพิเศษ 500 โครนเดนมาร์ก/เฮคตาร์/ปี 4. ให๎ความชํวยเหลือพิเศษในการปรับเปลี่ยนการผลิต ปีที่ 1 และ 2 ให๎ความชํวยเหลือ 2,000 โครนเดนมาร์ก/เฮคตาร์/ปี ปีที่ 3 ให๎ความ ชํวยเหลือ 1,200 โครนเดนมาร์ก/เฮคตาร์/ปี ปีที่ 4 และ 5 ให๎ความ ชํวยเหลือ 500 โครนเดนมาร์ก/เฮคตาร์/ปี เปูาหมายของการสนับสนุนครอบคลุมทั้งด๎านการผลิตและ การตลาด โดยมีกลุํม เปูาหมาย คือ เกษตรกร ผู๎แปรรูปสินค๎าเกษตร สถาบันวิจัยและทดลอง สถาบันการศึกษา ผู๎บริโภค ซึ่งสัดสํวนการให๎ ความชํวยเหลือโดยเฉลี่ยมีอัตรา 40% (4) การบูรณาการระหว่างหน่วยงาน รัฐ บาลเดนมาร์ กดาเนิ นการบู รณาการแผนงานการผลิ ตเกษตร อินทรีย์ 1) รัฐบาลให๎การสนับสนุนเกษตรกร คนงานและการสํงทุนพัฒนา เทคโนโลยีการเกษตรแทนแรงงานคน 2) รัฐบาลตั้งเปูาหมายผลิตอาหาร อินทรีย์สูํผู๎บริโภคมากกวํา 60% โดยได๎รับการสนับสนุนจากภาคสํวนของ การศึกษาและภาคสาธารณสุข วิทยาลัยการพยาบาล โรงพยาบาล และ ร๎านอาหารของรัฐ สถาบัน ภาครัฐเหลํานี้บริโภคอาหารกวํา 800,000 คน ตํอวันซึ่งเป็นกลุํมผู๎บริโภคที่กว๎างขวางมาก หนํวยงานภาคี 3 ภาคสํวนคือภาคสํวนรัฐบริโภคอาหารอินทรีย์ กระทรวงสิ่ งแวดล๎ อมเดนมาร์กแบํ งโซนพื้นที่ปุาไม๎ผ สมผสานกับการทา เกษตรกรรมอินทรีย์ และกระทรวงศึกษาธิการเป็นผู๎เลํนรายใหญํในการ

97

เรียนการสอนถึงความสาคัญของเกษตรอินทรีย์ในโรงเรียนและโภชนาการ ศึกษาในหลักสูตรการเรียนการสอน นอกจากนี้รัฐบาลเดนมาร์กยังจากัดการประกอบการอาหารฟาร์ดฟูดส์ ลง เหลือ 25% ในเวลาห๎าปี โดยความรํวมมือขององค์กรชื่อ Stop A Mad (Stop Wasting Food) และองค์กรไมํแสวงกาไรชื่อ WeFood ที่เริ่มต๎นปี 2008 ที่ขายอาหารอินทร์ในราคาถูกให๎กับเพื่อนบ๎านที่มีรายได๎น๎อยใน โคเปนเฮเกน ซึ่งในซุปเปอร์สโตร์ไมํสามารถขายอาหารในราคาถูกได๎ หากเปรียบเทียบกับสหรัฐอเมริกา ซึง่ คนงานร๎านอาหารฟาร์ดฟูดส์ ตํอสู๎เพื่อได๎คําแรงในการทางานเพิ่มขึ้น แตํในประเทศเดนมาร์ก บรรดา อุตสาหกรรมอาหารฟาร์ดฟูดส์ถูกควบคุมเวลาการทางาน 20 ชั่วโมงตํอวัน เพื่ อ ลดชั่ ว โมงการท างานของอุ ต สาหกรรมฟาร์ ด ฟู ด ส์ เดนมาร์ ก เป็ น ประเทศที่ส ร๎า งมูล คําเพิ่มให๎ กับ อาหารอินทรี ย์จากเกษตรรายยํอย และ ปรับปรุงการผลิตเพื่อคนงาน เชื่อ มโยงผู๎บริโภคและรักษาสิ่งแวดล๎อมไป พร๎อมกัน 3.4 นโยบายการกากับดูแลจีเอ็มโอ และการเคลื่อนไหวภาค ประชาสังคมของประเทศไทย นโยบายและมาตรการด๎านจีเอ็มโอของประเทศไทยประกอบด๎วย 3 ประเด็ น คื อ ด้ า นความปลอดภั ย ทางชี ว ภาพ ความปลอดภั ย ด้ า น อาหาร และด้านการค้าระหว่างประเทศ โดยสองประเด็นแรกจะเกี่ยวข๎อง กันภายในประเทศ ประเด็นสุดท๎ายเป็นเรื่องของระหวํางประเทศ โดยมี นโยบายการติดฉลาดจะเป็นประเด็นยํอยในเรื่องความปลอดภัยด๎านอาหาร ในชํวงปี พ.ศ. 2536 – 2541 ประเด็นความปลอดภัยทางชีวภาพ เป็ น เรื่ องหลั ก ที่ ไทยพิจ ารณาภายใต๎ การดูแ ลของกระทรวงเกษตรและ สหกรณ์ แตํหลังจากสหภาพยุโรปเข๎มงวดกับสินค๎าจีเอ็มโอในปี พ.ศ. 2540 – 2541 นโยบายและมาตรการของไทยตั้งแตํปี พ.ศ.2542 เป็นต๎นมาจึงหัน

98

มาเน๎นที่ประเด็นการสํงออกและความปลอดภัยด๎านสินค๎าอาหาร อยํางไรก็ ตาม ลักษณะการกาหนดนโยบายจะคํอนข๎างเป็นองค์รวมครอบคลุมทั้ง 3 ประเด็น เนื่องจากทั้งการผลิตและการค๎าสินค๎า จีเอ็มโออยูํภายใต๎รํมเดียว คือ คณะอนุ ก รรมการนโยบายสิ น ค๎ าเทคโนโลยีชี ว ภาพที่ ถูก ตั้ งขึ้ นในปี 2542 โดยมีคณะทางานชุดสาคัญคือ คณะทางานกาหนดมาตรการด๎านการ ผลิตและการค๎าสินค๎าเทคโนโลยีชีวภาพ อาจกลําวได๎วํา การกาหนดนโยบายของไทยเป็นผลมาจากปัจจัย ภายนอกประเทศ ตลาดสํงออก) มากกวําปัจจัยภายใน (ผู๎บริโภค) แม๎วําใน ระยะหลัง (ตั้งแตํปี พ.ศ. 2544 เป็นต๎นมา) บทบาทของเอ็นจีโ อ เชํน สมัชชาคนจน กรีนพีช (ประเทศไทย) และไบโอไท (Biothai) ที่รณรงค์เรื่อง ผลตํอภาคเกษตรที่ต๎องพึ่งพิงเมล็ดพันธุ์ของบริษัทข๎ามชาติ ความปลอดภัย ทางชีวภาพ (ผลตํอสิ่งแวดล๎อม) และความปลอดภัยด๎านอาหาร (ผลตํอ สุขภาพอนามัย ผู๎ บ ริโ ภคและสิ ทธิการรั บ รู๎ ข๎อมูล ) จะทาในประเด็นเรื่อง ผลประโยชน์ตํอเกษตรกรและตํอผู๎บริโภคในประเทศได๎กลายเป็นประเด็นที่ รัฐให๎ความสาคัญมากขึ้น ความปลอดภัยทางชีวภาพ ผลกระทบของจีเอ็มโอ ตํอความปลอดภัยทางชีว ภาพมาจาก 2 ทางคือ (1) ด๎วยการผลิตจีเอ็มโอ ในประเทศจากการทดลองและขยายพันธุ์ และ (2) ด๎วยการนาเข๎า จีเอ็มโอมาจากตํางประเทศในรูปของเมล็ ดพันธุ์ (seed) และเมล็ดพันธุ์เพื่อใช๎ในการผลิตหรือบริโภค (grain) ประเทศไทยโดยกรมวิ ช าการเกษตรตั้ ง คณะกรรมการความ ปลอดภัยทางชีวภาพด๎านการเกษตรในเดือนธันวาคม พ.ศ. 2536 หลังจาก ที่ได๎รับหนังสือสอบถามวิธีการนาเข๎าเมล็ดพันธุ์ จีเอ็มโอจากบริษัท Asgrow Seed Thailand Co.Ltd. คณะกรรมการชุดดังกลําวมีหน๎าที่กาหนด

99

มาตรการและแนวทางปฏิบัติเพื่อความปลอดภัยทางชีวภาพในการนาเข๎า พืชที่ได๎รับการตัดตํอพันธุกรรม76 วั น ที่ 10 พฤษภาคม 2537 กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ อ อก กาหนดให๎พืช GM 40 ชนิด เป็นสิ่งที่ห๎ามนาเข๎าแตํได๎รับอนุญาตเพื่อการ วิจัย77 และตํอมากรมวิชาการเกษตรได๎กาหนดขั้นตอนการขออนุญาตและ ตั้งคณะทางานตรวจสอบความปลอดภัยทางชีวภาพภาคสนามของพืชตํางๆ เพื่อทาหน๎ าที่ให๎ ความเห็ นชอบตํอแผนการทดลอง วิเคราะห์ความเสี่ ยง อันตรายตํอสํงแวดล๎อมที่อาจเกิดจากการทดลอง ซึ่งปรากฏวํามีหนํวยงาน ราชการและบริษัทเอกชนหลายรายขออนุญาตนาเข๎าพืช GM เพื่อการ ทดลอง สํวนใหญํเป็นบริษัทข๎ามชาติ78 การปลอดภัยด้านอาหารและการค้าระหว่างประเทศ เนื่องจากประเทศไทยยังไมํสามารถปลูกวัตถุดิบการเกษตรหลาย ชนิดได๎เพียงพอ จึงมีการนาเข๎าข๎าวโพดและถั่วเหลืองจานวนมากเพื่อเป็น 76

คาสั่งกรมวิชาการเกษตรที่ 4737/2536 ลว. 15 ธันวาคม 2536 ประกาศกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เรื่องกาหนดพืช ศัตรูพืชหรือพาหะจากแหลํง ที่กาหนดเป็นสิ่งต๎องห๎าม ข๎ อยกเว๎น และเงื่อนไขตามพระราชบัญญัติกักพืช พ.ศ.

2507 (ฉบับที่ 2 ) พ.ศ. 2537 พืชที่ได๎รับการตัดแตํงพันธุกรรมที่ห๎ามนาเข๎าได๎แกํ ข๎าว ข๎าวโพด ฝูาย 78 หนํวยงานราชการและบริษัทที่ขอนาเข๎าพืช GM เพื่อการทดลองในชํวงปี พ.ศ.

2538-2542 ได๎ แ กํ บริ ษั ท อั พ จอร์ น (มะเขื อ เทศ) บริ ษัท มอนซานโต๎ (ไทยแลนด์ ) จ ากั ด บริ ษั ท โนวาร์ ติ ส (ประเทศไทย) จ ากั ด (ข๎ า วโพด) บริ ษั ท คาร์ กิ ล ล์ จ ากั ด (ข๎าวโพด) บริษัทไพโอเนียร์ โอเวอร์ซีส์คอร์ปอเรชั่น (ไทยแลนด์) จากัด (ข๎าวโพด) กองโรคพื ช และจุ ล ชี วิ วิ ท ยา (พื ช ตระกู ล แตง) สถาบั น วิ จั ย พื ช สวน (มะละกอ) สถาบันวิจัยข๎าว (ข๎าว) (จากกรมวิชาการเกษตร การดาเนินการเกี่ยวกับพืชตัดตํอสาร พั น ธุ ก รรม”. เอกสารประกอบการสั ม มนาโต๏ ะ กลม เรื่ อ งทิ ศ ทางนโยบายสิ น ค๎ า เทคโนโลยีชีวภาพและจีเอ็มโอของไทย 4 พฤศจิกายน 2542) 77

100

การแปรรูปอาหารและสํงออก โดยแหลํงน้าเข๎ารายใหญํคือสาหรับอเมริกา ซึ่งเป็นแหลํงปลูกที่จีเอ็มโอที่ใหญํที่สุด ดังนั้นประเทศไทยจึงอนุญาตให๎มี การนาเข๎าวัตถุดิบเหลํานี้เข๎ามาได๎เพื่อชดเชยความขาดแคลนวัตถุดิบ แตํใน ขณะเดียวกันไทยก็ผลิตและแปรรูปสินค๎าหลายชนิดสํงออก โดยเฉพาะไป ยังตลาดสหภาพยุโรปที่มีความเข๎มงวดเกี่ยวกับสินค๎าจีเอ็มโอ ดังนั้นปะเทศ ไทยจึงไมํยอมให๎มีการปลูกพืชจีเอ็มโอในเชิงพาณิชย์เพราะเกรงวําจะปะปน กันและกระทบตํอตลาดสํงออกในที่สุด ดังนั้นในวันที่ 4 สิงหาคม 2542 คณะอนุกรรมการนโยบายสินค๎า เทคโนโลยีชีวภาพ ภายใต๎คณะกรรมการนโยบายเศรษฐกิจระหวํางประเทศ (กนศ.) ได๎มีมติแตํงตั้งคณะทางานกาหนดมาตรฐานทางด๎านการผลิตและ การค๎าสินค๎าเทคโนโลยีชีวภาพเพื่อหาแนวทางในการแก๎ไขปัญหาดังกลําว สํงให๎แกํคณะอนุกรรมการเพื่อเสนอตํอ กนศ.ตํอไป ตํอมาในวันที่ 18 ตุลาคม 2542 กนศ. ได๎พิจารณาข๎อเสนอของ คณะอนุ ก รรมการนโยบายสิ น ค๎ าเทคโนโลยี ชี ว ภาพก าหนดให๎ ส ามารถ นาเข๎าข๎าวโพดและถั่วเหลือง GM ที่นาเข๎าเพื่อเป็นวัตถุดิบในการแปรรูป หรืออาหารสั ตว์ได๎ นอกจากมติในที่ประชุมวันดังกลํ าว ถือเป็นนโยบาย จีเอ็มโอที่สาคัญของไทยดังนี้ 1. ด้านการผลิต ประเทศไทยจะยั งไมํน าเข๎าพัน ธุ์พืช จี เอ็มโอมาเพาะปลู กในเชิง พาณิชย์จนกวําจะมีการพิสูจน์ทางวิทยาศาสตร์รับรองความปลอดภัยทาง ชีวภาพและความปลอดภัยด๎านอาหาร และยินยอมให๎นาเข๎าเมล็ดพันธุ์ (seed) เพื่อการวิจัยเทํานั้น โดยให๎กรมวิชาการเกษตรดูแลการรั่วไหลของ เมล็ดพันธุ์จีเอ็มโอไปสูํแปลงเพาะปลูก

101

2. การส่งออก การจะให๎ อ อกใบรั ง รอง (certificate) หรื อ การติ ด ฉลาก (labeling) ให๎ ดาเนิ น การตามความตกลงโดยสมัค รใจระหวํางผู๎ ซื้อและ ผู๎ ข าย โดยศู น ย์ พั น ธุ วิ ศ วกรรมและเทคโนโลยี ชี ว ภาพแหํ ง ชาติ เ ป็ น ผู๎ ตรวจสอบวิเคราะห์ ผล โดยมีห นํวยงานของรัฐที่มีห น๎าที่อยูํแล๎ว (ได๎แกํ กรมวิช าการเกษตร กรมประมง กรมปศุสั ตว์ เป็ นผู๎ ออกใบรับรองหาก ประเทศปลายทางต๎องการ) 3. การนาเข้า การนาเข๎าเมล็ดพันธุ์ (seed) ที่ได๎รับการตัดแตํงพันธุกรรมให๎อยูํ การควบคุม กากับ ดูแลด๎านความปลอดภัยทางชีว ภาพ ภายใต๎ พ.ร.บ. กักกันพืช พ.ศ. 2507 เพื่อการทดลองวิจั ยเทํานั้นและสามารถนาเข๎าได๎ เฉพาะข๎าวโพดและถั่วเหลืองที่ใช๎เป็นวัตถุดิบอาหารสัตว์หรืออุตสาหกรรม อาหาร ประเด็นที่สาคัญคือ  เนื่ อ งจากยั ง ไมํ มี ข๎ อ พิ สู จ น์ ท างวิ ท ยาศาสตร์ ยื น ยั น วํ า มี ค วาม เสียหายจากสินค๎าที่ผลิตหรือใช๎ จีเอ็มโอ ดังนั้นจึงยังไมํมีความจาเป็นต๎องออกมาตรการกากับดูแล การนาเข๎าสินค๎าที่มีจีเอ็มโอเป็น พิเศษ  การกากับการนาเข๎าสินค๎าที่ผลิตหรือใช๎ จีเอ็มโอในกรณีที่เห็นวํามี ผลกระทบตํอผู๎บริโภค  ให๎ศูนย์พันธุวิศวกรรมและเทคโนโลยีชีวภาพแหํงชาติควบคุมดูแล ตรวจสอบวําสินค๎านาเข๎าใดเป็นสินค๎าตัดแตํงพันธุกรรม ซึ่งจะต๎อง มีการลงทุนพัฒนาด๎านบุคลากรและอุปกรณ์เครื่องมือตรวจสอบ ตํอไปในอนาคต

102

 ให๎สานักงานคณะกรรมการอาหารและยา กระทรวงสาธารณสุข เป็นผู๎ติดตามข๎อมูลขําวสารการวิเคราะห์ทางวิทยาศาสตร์ทั้งจาก ตํ า งประเทศและในประเทศ เพื่ อ ดู แ ลวํ า สิ น ค๎ า จี เ อ็ ม โอ จะมี ผลกระทบตํอความปลอดภัยของผู๎บริโภค จะเห็นได๎วํา คณะกรรมการนโยบายเศรษฐกิจระหวํางประเทศ มี มาตรการที่เข๎มงวดเรื่องความปลอดภัยทางชีวภาพ แตํไมํเข๎มงวดในเรื่อง ความปลอดภัยด๎านอาหาร โดยการกาหนดนโยบายดังกลําวที่ประชุม กน ศ. ได๎อ๎างอิง Codex ซึ่งยังไมํมีความชัดเจนวํา ผลของจีเอ็มโอตํอความ ปลอดภัยด๎านอาหารจะเป็นอยํางไร79 แนวทางของ กนศ. จึงไมํใช๎หลักการ ปูองกันไว๎กํอน (precautionary approach) แตํเพียงอยํางเดียว อยํางใน สหภาพยุโ รป และเห็ นวําไมํจาเป็ นต๎องใช๎มาตรการปฏิบัติเป็นพิเศษตํอ สิ น ค๎าน าเข๎า จี เอ็ม โอซึ่งเป็ น แนวคิด เดีย วกับ นโยบายสหรัฐ อเมริกาและ แคนาดา ทั้งนี้ นํ าจะเป็ น เพราะ กนศ. ประเมินวําผลประโยชน์ จากการ นาเข๎าเมล็ดพันธุ์ข๎าวโพดและถั่วเหลืองจีเอ็มโอมีมาก โดยที่สินค๎าจีเอ็มโอมี ความเสี่ยงต่าตํอความปลอดภัยด๎านอาหารต่า อยํางก็ตาม กนศ. ปรับเปลี่ยนนโยบายอีกครั้ง เมื่อประเทศคูํค๎าคือ สหภาพยุโรปและญี่ปุนมีความเข๎มงวดในเรื่องการติดฉลากมากขึ้น ในเดือน เมษายน พ.ศ. 2544 มาตรการแสดงฉลากจีเอ็มโอของญี่ปุนมีผลยังคับใช๎ ในขณะเดียวกันสหภาพยุโรปเริ่มทบทวนกฎระเบียบใหมํที่เกี่ยวกับ จีเอ็มโอ ผู๎สํ งออกไทยประสบปั ญหาประเทศปลายทางไมํให๎ นาเข๎าสินค๎าที่อาจมี จีเอ็มโอและเอ็นจีโอรณรงค์ตํอต๎านสินค๎าจีเอ็มโอ ในเดือนพฤษภาคม 2554 79

เอกสารจาก กรมวิชาการเกษตร การดาเนินการเกี่ยวกับพืชตัดตํอสารพันธุกรรม”. เอกสารประกอบการสัมมนาโต๏ะกลม เรื่องทิศทางนโยบายสินค๎าเทคโนโลยีชีวภาพ และจีเอ็มโอของไทย 4 พฤศจิกายน 2542

103

ได๎มีประกาศกระทรวงสาธารณสุ ข เรื่องการแสดงฉลากอาหารที่ได๎จาก เทคนิคการตัดแตํงพันธุกรรม ซึ่งมีผลบังคับใช๎ในวันที่ 11 พฤษภาคม 2546 การเจรจาการค๎าทวิภ าคีร ะหวํางไทยกับสหรัฐในปี พ.ศ. 2547 เป็นจุดเปลี่ยนที่เริ่มให๎มีการพูดถึงการทบทวนนโยบายห๎ามปลูกพืชจีเอ็ม โอ 80 แตํ ผู๎ เ จรจาพิ เ ศษด๎ า นเทคโนโลยี ชี ว ภาพ กระทรวงตํ า งประเทศ สหรัฐอเมริกาได๎เปิดแถลงขําวในโอกาสมาเยือนประเทศไทยเพื่อเจรจาเอฟ ทีเอวํา สหรัฐจะไมํนาพืชตัดแตํงพันธุกรรมเข๎ามาเจรจาในการทาข๎อตกลง การค๎าเอฟทีเอกับรัฐ บาลไทย 81 อยํ างไรก็ดีจนบัดนี้ส าธารณชนก็ยังไมํมี โอกาสได๎เห็นเนื้อความในความตกลงที่แท๎จริงจึงยังไมํสามารถสรุปได๎วําจะ มีการเปลี่ยนแปลงนโยบายด๎านการค๎าหรือไมํ จนปัจ จุบัน ประเทศไทยยังไมํอนุ ญาตให๎มีการปลูกพืชหรือสัตว์ เลี้ยงที่เป็นจีเอ็มโอในเชิงพาณิชย์ แตํอนุญาตให๎นาเข๎ามาเป็นพันธุ์ทดลอง เชํนเดียวกับประเทศเดนมาร์ก เพื่อการทดสอบความปลอดภัยทางชีวภาพ ซึ่งต๎องไมํมีผลกระทบตํอสุขภาพของคน สัตว์ และพืช เชํนเดียวกันกับที่ไมํ อนุญาตให๎นาไปปลูกในพื้นที่การเกษตรใด ๆ จานวน 40 รายการ เชํน ข๎าว ข๎าวโพด ถั่วเหลือง แตงไทย ถั่วลันเตา มะเขือเทศ มะละกอ เป็นต๎น จาก ทุกแหลํง ยกเว๎นอาหารสาเร็จรูป นับเป็นสิ่งต๎องห๎ามในการนาเข๎ามาใน ราชอาณาจักรไทย ภายหลังออกประกาศในปี 2538 มีผู๎ขออนุญาตนาพืช จีเอ็มโอเข๎ามาทดลองและทดสอบ 8 รายการ เชํน ฝูาย มะเขือเทศ ข๎าวโพด มะละกอ ในปี 2558 มีความพยายามผลักดันกฎหมายเพื่ออนุญาตให๎มีการ ทดลองและนาเข๎ า สิ น ค๎ า จี เ อ็ ม โอ อยํ า งเสรี จนมี ก ารเสนอรํ า ง 80 81

“ไทยตีกรอบเจรจาเอฟทีเอสหรัฐ” กรุงเทพธุรกิจ 27 พฤษภาคม 2547 “สหรัฐถอนพืชจีเอ็มโอ ถกเอฟทีเอไทย” กรุงเทพธุรกิจ 27 พฤษภาคม 2547

104

พระราชบัญญัติวําด๎วยความปลอดภัยทางชีวภาพ พ.ศ. .... ซึ่งเข๎าสูํการ พิจารณาของที่ประชุมสภาปฏิรูปแหํงชาติครั้งที่ 55/2558 วันพุธที่ 22 กรกฎาคม 2558 82แตํที่ประชุมมีมติให๎ถอนรํางกฎหมายดังกลําวออกจาก ระเบียบวาระการประชุม ด๎วยเหตุผลด๎านกระบวนการทางกฎหมายในการ นาเรื่องเข๎าสูํการพิจารณาของสภาปฏิรูปแหํงชาติ และเหตุผลด๎านจุดอํอน ของ พ.ร.บ. ในมาตรา 52 ที่ระบุวํา “ผู้ประกอบกิจกรรมเกี่ยวกับสิ่งมีชีวิต ดัดแปลงพันธุกรรมไม่ต้องรับผิดในกรณีที่การปลดปล่อยสิ่งมีชีวิตดัดแปลง พันธุกรรมสู่สิ่งแวดล้อมและก่อความเสียหายต่อสุขภาพของมนุษย์หรือสัตว์ หรือเกิดความเสียหายแก่ความหลากหลายทางชีวภาพ ถ้าความเสียหายที่ เกิดขึ้นเป็นเหตุสุดวิสัยหรือเกิดจากการกระทาของผู้เสียหายเอง” นั้นไมํ สอดคล๎องหลักสากลในพิธีสารวําด๎วยความปลอดภัยทางชีวภาพและพิธี สารเสริมนาโงยํา–กัวลาลัมเปอร์วําด๎วยการรับผิดและชดใช๎ความเสียหาย ตํอมา ได๎มีการเสนอรํางพระราชบัญญัติวําด๎วยความปลอดภัยทาง ชีวภาพและเทคโนโลยีชีวภาพสมัยใหมํ พ.ศ. .... เข๎าสูํการพิจารณาของที่ ประชุมคณะรัฐมนตรี และที่ประชุมมีมติเห็นชอบรํางกฎหมายดังกลําวเมื่อ วันที่ 24 พฤศจิกายน 2558 เพื่อให๎สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจ พิจารณาอีกครั้งหนึ่ง และสํ งไปสอบถามความคิดเห็ นของกระทรวงที่ เกี่ยวข๎องกํอนเสนอให๎สภานิติบัญญัติแหํงชาติพิจารณาออกเป็นกฎหมาย บังคับใช๎ แตํในที่สุด พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและหัวหน๎า คณะรักษาความสงบแหํงชาติ ได๎สั่งการในที่ประชุมคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 82

สานักงานเลขาธิการสภาผู๎แทนราษฎร. (22 กรกฎาคม 2558) บันทึกการประชุม สภาปฏิรูปแหํงชาติ ครั้งที่ 55/2558 (น. 1-4) กรุงเทพฯ : กองการพิมพ์ และ นายกฯ สั่งยกเลิกรําง พ.ร.บ. GMO ยังไมํจาเป็นต๎องใช๎การตัดแตํงพันธุกรรมเป็นเรื่องอนาคต (16 ธันวาคม 2558) สืบค๎น 21 ตุลาคม 2559 จาก http://thaitirbune.org/detail/342?content_id=16493&rand=1450268976

105

15 ธันวาคม 2558 ให๎ยกเลิกการพิจารณารํางกฎหมายฉบับนี้ เนื่องจาก เหตุผลวําปัจจุบันเป็นชํวงเวลาของการปฏิรูปการเกษตร จึงยังไมํเหมาะสม ในการนากฎหมายเรื่องอนาคตเกี่ยวกับพันธุ์พืชและพันธุ์สัตว์มาพิจารณา ในตอนนี้ ที่ป ระชุมคณะรั ฐ มนตรี จึ งมีมติให๎ สํ งเรื่องกลั บไปกระทรวง ทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละสิ่ ง แวดล๎ อ มเพื่ อ พิ จ ารณาในมุ ม ที่ มี ข๎ อ ทั ก ท๎ ว ง เพิ่มเติมให๎รอบคอบเสียกํอน ในชํวงเวลาดังกลําว สาธารณชนไทยได๎ให๎ความสนใจรํางพ.ร.บ. ความปลอดภั ย ทางชี ว ภาพ พ.ศ..... ด๎ว ยการจั ดเวทีเสวนาเกี่ ยวกั บพื ช ดัด แปลงพัน ธุก รรมหรื อ พืช จี เ อ็ม โอติด ตํอ กัน 2 เวทีซึ่ งตํ างมีป ระเด็ น ที่ เกี่ยวข๎องกันคือ นโยบายของภาครัฐเกี่ยวกับพืชดัดแปลงพันธุกรรม โดย เวทีเสวนาแรกคือ รํ า งพ.ร.บ.ความปลอดภั ย ทางชีว ภาพ พ.ศ.....ไพํ ใ บ สุดท๎ายของบรรษัทเพื่อผลักดันการปลูกพืชจีเอ็มโอในประเทศไทย จัดโดย คณะกรรมการองค์กรอิสระเพื่อการคุ๎มครองผู๎บริโภค ภาคประชาชนและ มูลนิธิชีววิถี (BIOTHAI) เมื่อวันที่ 21 มกราคม 2558 ได๎ชี้ประเด็นวิเคราะห์ รํางกฎหมายฉบับดังกลําวที่ไมํสอดคล๎องกับหลักการสากลในพิธีสารวําด๎วย ความปลอดภัยทางชีวภาพ และพิธีสารนาโงยํา – กัวลาลัมเปอร์วําด๎วยการ รับผิดและชดใช๎ความเสียหายที่ประเทศไทยได๎ลงนามไว๎ กรณีผลกระทบ จาก ในพิธีสารครอบคลุมผลกระทบทางสังคมเศรษฐกิจ และอนุญาตให๎ ใช๎ดุลพินิจ ตามสมควรแม๎ไมํปรากฏหลักฐานทางวิทยาศาสตร์ แตํในรําง กฎหมายระบุวําต๎องใช๎ข๎อมูลและหลักฐานทางวิทยาศาสตร์ที่ชัดเจนแล๎ว นั้น และอี ก เวที คื อ การประชุ ม วิ ช าการ “เรื่ อ งความก๎ า วหน๎ า พื ช เทคโนโลยีทางชีวภาพ หรือ GM โดยสมาคมเทคโนโลยีชีวภาพสัมพันธ์ ศู น ย์ ข๎ อ มู ล เทคโนโลยี ชี ว ภาพและความปลอดภั ย ทางชี ว ภาพ ( BBIC)

106

CropLife Asia และ International Service for the Acquisition of Agri-biotech Application (ISAAA) ซึ่งเป็นเวทีของนักวิชาการกระทรวงเกษตร นักวิจัยและนักวิทยาศาสตร์ที่ ศึกษาพืชดัดแปลงพันธุกรรม ได๎นาเสนอสถานการณ์ความก๎าวหน๎าของ พืชตัดแตํงพันธุกรรมและโอกาสที่ประเทศไทยจะได๎รับทางเศรษฐกิจเมื่อ เปิดรับพืชดัดแปลงพันธุกรรม

107

บทที่ 4 บทสังเคราะห์และข้อเสนอในอนาคต กลําวได๎วํา งานศึกษาทั้ง 2 กรณีที่ยกมานี้เป็นตัวอยํางของการใช๎ กระบวนการประชาธิปไตยถกแถลงระดับชาติและสหภาพยุโรป เพื่อการ ผลักดันนโยบายสาธารณะ โดยกระบวนการถกแถลงนั้นถือได๎วํามีหัวใจ สาคัญอยูํ ที่การสํ งเสริ มกระบวนการมีสํว นรํ วมของสั งคมในการกาหนด นโยบายสาธารณะ (Participatory processes for public policy) และ แนวคิดเรื่องประชาธิปไตยถกแถลง (Deliberative democracy) โดยให๎ ความสาคัญกับ “พื้นที่ยํอย ” กระจายตัวในวิถีชีวิต ที่เชื้อเชิญผู๎คนให๎รํวม อภิปราย ถกแถลงและชี้แจงเหตุผลเพื่อการ ตัดสินใจรํวมกันในประเด็นที่ เกี่ ย วกั บ ชี วิ ต สาธารณะของผู๎ ค นในสั ง คม การอภิ ป รายถกแถลงอยํ า ง เพียงพอ ตํอ ความเข๎าใจในแงํมุมตํางๆ ของปัญหา และรํวมกันตัดสินใจ ด๎ว ยเหตุผ ลที่ได๎ไตรํ ตรองรํ ว มกันมานี้เป็น สิ่ งที่ขาด หายไปจากระบบ ประชาธิ ป ไตยแบบตั ว แทนที่ เ ป็ น อยูํ ใ นปั จ จุ บั น เพราะระบบตั ว แทนนี้ ประชาชนจะมีสิทธิ แสดงความคิดเห็นและตัดสินใจเฉพาะการเลือกตั้ง ผู๎แทนราษฎร (4 ปีตํอครั้ง ในสถานการณ์การเมืองปกติ) โดยหลังออกจากคูหาเลือกตั้งแล๎ว อานาจการตัดสินใจตํางๆ ก็ถูก ถํายโอนให๎กับสมาชิกสภาผู๎แทนราษฎรและ สมาชิกวุฒิสภา ให๎ทาหน๎าที่ แก๎ ไ ขปั ญ หาการเมื อ งและก าหนดนโยบายสาธารณะที่ สํ ง ผลตํ อ ชี วิ ต ประชาชนได๎ โดยที่ประชาชนทั่วไปมีสํวนรํวมได๎อยํางจากัด บทสังเคราะห์นี้จะเป็นการสรุปบทเรียนสาคัญของกระบวนการ เรียนรู๎นโยบายสาธารณะใน 2 กรณีศึกษา โดยจะทาการวิเคราะห์ผําน แนวคิ ด การมี สํ ว นรํ ว มและประชาธิ ป ไตย ถกแถลง (Deliberative

108

Democracy) โดยไลํ ล าดับ จากปั ญ หาและอภิ ปรายบทเรี ย นจาก 2 กรณีศึกษา และสรุปตอนท๎ายด๎วยข๎อเสนอแนะและทิศทางการขับเคลื่อน ในอนาคต บทเรียนของประชาธิปไตยถกแถลง 2 กรณีศึกษา เมื่อกระบวนการถกแถลงในประเด็น พืชตัดแตํงพันธุกรรม ต๎อง เผชิญกับความท๎าทายทั้งจากปัจจัยภายในและภายนอกประเทศ เนื่องจาก ถูกคาดหวังให๎เป็นเวทีการสร๎างนโยบายสาธารณะแบบมีสํวนรํวมอยํางเป็น รูปธรรมและให๎ผลที่จับต๎องได๎ บทเรียน 2 กรณีศึกษา คือ ประเทศอังกฤษ และเดนมาร์กซึ่งมีกระบวนการทางานในรูปแบบเดียวกันคือ เริ่มจากการ ลาดับเวลา เพื่อเชื่อมโยงสถานการณ์ความเคลื่อนไหว ค๎นหาเหตุการณ์ที่ เป็นจุดเปลี่ยนสาคัญ (critical event) จากนั้นได๎วิเคราะห์ตัวละครสาคัญ การวิเคราะห์กระบวนการและปฏิสัมพันธ์ของตัวละครที่เกี่ยวข๎องทาให๎เห็น ถึงพลวัต ความขัดแย๎ง จุดเดํนและข๎อจากัดตํางๆ ในหลายแงํมุม ในสํวนนี้ จะนาเสนอบทเรียนการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะแบบมีสํวนรํวม ทั้งที่ เป็นกระบวนการที่เกิดขึ้นในภาคประชาสังคมโดยมีรายละเอียดดังนี้คือ 4.1 ประชาสังคมกับกระบวนการถกแถลง จากกรณีศึกษาทั้งสองจะเห็นได๎ชัดเจนวํา กระบวนการถกแถลง นั้นต๎องอาศัยทั้งศาสตร์และศิลป์ใน การจัดการ ขั้นตอนตํางๆ ในกระบวนการถกแถลงมีความละเอียดอํอนและ สํงผลให๎เกิดความสาเร็จหรือความล๎มเหลวในการสร๎างนโยบายสาธารณะ แบบมีสํวนรํวมได๎ ในสํวนตํอจากนี้จะเป็นการสัง เคราะห์ประสบการณ์ กระบวนการถกแถลงจากทั้งสองกรณี โดยพิจารณาผํานแนวคิดการถก แถลง และประชาธิปไตยแบบรํวมไตรํตรองเพื่อให๎เห็นถึงแงํมุมที่จะนาไปสูํ ข๎อเสนอแนะในสํวนสุดท๎าย

109

การถกแถลงกับความครบถ้วนของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย Deliberation and Participatory Inclusivity กระบวนการมีสํวนรํวมมี จุดเริ่มต๎นในการคัดเลือกผู๎มีสํวนได๎สํวน เสีย และผู๎เข๎ารํวมในฐานะตํางๆ ทั้งคณะทางานวิชาการหรือในฐานะอื่นๆ ประเด็น การคัดเลื อกผู๎ มีสํ ว นได๎สํ ว นเสี ย ในทุกประเด็นมีการชํว งชิงและ ตํอต๎านขัดขืน และเห็นการแตกขั้วทางความคิดอยํางชัดเจน ปัญหา ดังกลําวอาจพบไมํมากนักในสานเสวนาพื้นที่ แตํเมื่อเป็นกระบวนการถก แถลงระดับชาติแล๎ว ผู๎แทนของฝุายตํางๆ ที่ต๎องคานึงถึงก็มีมากและ หลากหลายทางความคิดเห็นมากขึ้น การขยายกระบวนการถกแถลงจาก ระดับท๎องถิ่นที่มีผู๎รํวมไมํมากนักมาสูํการถกแถลงในระดับชาติ โดยได๎ ศึกษาเรื่องสมัชชาประชาชนในบราซิล เขาชี้ให๎เห็นวําหากการถกแถลงใน เวทีขนาดใหญํในระดับชาติจะเป็นไปได๎จาเป็นต๎องมีทั้งผู๎ผลักดันนโยบาย (เจ๎าของประเด็น) ผู๎ได๎รับผลกระทบ และผู๎ที่จะต๎องนานโยบายไปปฏิบัติอยูํ รํวมกันและได๎ปรับเปลี่ยนความคิดในกระบวนการถกแถลง นับเป็นกุญแจ สาคัญของความสาเร็จของกระบวนการถกแถลง กรณีอังกฤษ มีจุดเดํนการออกพระราชบัญญัติในอังกฤษวําด๎วย การจัดการสิ่งแวดล๎อมที่เสียหายนั้นกินความกว๎างขวางบนฐานระเบียบ ข๎ อ บั ง คั บ ใช๎ ข องสหภาพยุ โ รป และหลั ก การที่ “ผู๎ กํ อ มลภาวะต๎ อ ง จําย” ความรับผิดชอบตํอความเสียหายทางสิ่งแวดล๎อมในอังกฤษเป็นสํวน หนึ่ งของการบั งคั บ ใช๎เพื่อ ปู องกัน และการติ ดตามผลความเสี ยหายทาง สิ่งแวดล๎อม กระบวนการถกแถลงในรัฐสภาของอังกฤษประเด็น พืชตัดแต่ง พันธุกรรมเชื่อมโยงกับระบบสุขภาพ สิ่งแวดล้อมและการค้าเชิงพาณิชย์ การ ถ่วงดุลอานาจในรัฐสภามีเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ประการหนึ่งของการระบบ สุขภาพจึงมุ่งที่การสร้างกลไกการกาหนดนโยบายที่ประชาชนสามารถมีส่วน ร่วมได้ การเกิดขึ้นของ “สานเสวนาสุขภาพ” ของอังกฤษจึงทาหน้าที่เป็นเวที

110

ที่เปิดโอกาสให้ภาคส่วนต่างๆ ได้มาอภิปรายถกแถลงถึงปัญหาสังคมเพื่อการ กาหนดนโยบายสุขภาพ (Deliberative function of health system governance) ในขณะเดียวกันก็ทาหน้าที่เป็นเวทีเพื่อการเรียนรู้กระบวน ทัศน์ใหม่ร่วมกันของภาคส่วนต่างๆ ผ่านประเด็นทางสังคม เศรษฐกิจ การเมืองที่เชื่อมโยงกับสุขภาพ เป็นการเปิดพื้นที่เพื่อการมีส่วนร่วมโดยตรง ของภาคประชาชนในการกาหนดนโยบายสาธารณะ (Participatory Public Policy Process) อันเป็นรูปธรรมสาคัญของความพยายามที่จะก้าวพ้น กระบวนทั ศ น์ ท างวิ ท ยาศาสตร์ ที่ คั บ แคบและก้ า วข้ า มข้ อ จ ากั ด ของ ประชาธิปไตยแบบตัวแทน (Representative democracy)

ตัวละครที่สาคัญ กลุ่มนักวิชาการ และกลุ่มองค์กรพัฒนาเอกชน ซึ่งมีแนวร่วมสาคัญเป็นผู้ประกอบการอาหารขนาดย่อยคิดว่าตนเองเป็นผู้มี ส่วนได้ส่วนเสียโดยตรง ควรได้เข้าร่วมกระบวนการถกแถลงตั้งแต่แรก การ เคลื่อนไหวของ 3 กลุ่มสามารถถกแถลงผ่าน “พื้นที่” สื่อมวลชน การทา โพลล์และสานเสวนา รวมทั้งลูกขุนตุลาการในการกรณีตัดสินคดีตัดฟันพืช จีเอ็มโอของบริ ษัทมอนซานโต้ โดยนั กกรรมภายในประเทศสร้างความ ร่วมมือกันนักกิจกรรมต่างประเทศ เช่น กรีนพีช เฟรนด์ออฟดิเอริ์ท ออก แฟม ยกระดับ ประเด็นการต่อต้านพืชตัดต่อพั นธุกรรมสู่ประเด็นอาหาร ปลอดภัย บรรษัทข้ามชาติและการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศ (Climate Change) ที่ผลักดันข้อเสนอการติดฉลากกากับผลิตภัณฑ์จีเอ็มโอ กรณีเดนมาร์ก ซึ่งเป็นประเทศประชาธิปไตยแบบรัฐสวัสดิการ มี โครงสร้างรองรับและเป้าหมายของการปฏิรูประบบสุขภาพก็เป็นไปในทิศทาง เดียวกัน คือ รัฐบาลบูรณาการทาเกษตรกรรมอินทร์เป็นนโยบายหลักใน 3 หน่ ว ยงานกระทรวงมหาดไทย กระทรวงป่ า ไม้ แ ละสิ่ ง แวดล้ อ มและ กระทรวงศึกษา คือการขับเคลื่อนพลเมืองทุกภาคส่วนให้มีความกระตือรือร้น มีส่วนร่วมในการคิดกาหนดระบบสุขภาพแห่งชาติที่พึงประสงค์ และร่วมกัน สร้างเจตนารมณ์ร่วมกันที่จะทาให้ระบบสุขภาพสอดคล้องกับความคาดหวัง

111

ของสาธารณชน โดยการระดมความคิดเห็นและการมีส่วนร่วมจากภาคส่วน ต่างๆ เดนมาร์กให้ความสาคัญกับตลาดเกษตรอินทรีย์ แต่เปิดรับการทาลอง พืชจีเอ็มโอในระดับไร่นาเพื่อการทดลองวิจัย

การเคลื่ อ นไหนรู ป ธรรมของกลุ่ ม เกษตรอิ น ทรี ย์ ที่ ส ามารถส่ ง อาหารอินทรีย์ไปยังผู้บริโภคกลุ่มใหญ่ในประเทศเดนมาร์ก ในขาเคลื่อนที่ สาคัญคือองค์กรประชาสังคมที่ใช้ช่องทางระบบการศึกษา ทั้งในภาครัฐ ภาค วิชาการ และภาคประชาชน มีความคล่องตัวและยืดหยุ่นสูง ดาเนิน กระบวนการได้หลากหลายรูปแบบ สามารถระดมผู้มีส่วนได้เสียเข้าร่วมใน กระบวนการได้ดี ซึ่งทาให้มีรูปแบบที่ใกล้เคียงกับการถกแถลงและไตร่ตรอง ร่วมกัน มากที่สุด จึงอาจเหมาะสาหรับใช้รองรับประเด็นที่มีลักษณะยืดเยื้อ (แทนที่จะนาเสนอในรัฐสภาแห่งชาติที่มีเวลาค่อนข้างจากัด ) สามารถปรับ องค์ประกอบให้เหมาะสมและมีความเป็น ตัวแทนของผู้มีส่วนได้เสียได้ง่าย ประเด็นเกษตรอินทรีย์เป็นเรื่องที่มีนักวิชาการให้ความสนใจ ทาให้มีโอกาส ผลักดันเป็นนโยบายผ่านมติคณะรัฐมนตรีหรือช่องทางอื่นๆ ได้ดี โดยมี ภาคปฏิบัติการรองรับอย่างกว้างขวาง จุ ด เด่ น ของกระบวนการถกแถลงนโยบายก ากั บ ดู แ ลพื ช ตั ด แต่ ง พั น ธุ ก รรมของประเทศเดนมาร์ ก มี บ ทน าข้ อ ปฏิ บั ติ ใ หม่ ข องพื ช ตั ด แต่ ง พั น ธุ ก รรมซึ่ ง เป็ น การขยายครอบคลุ ม มิ ติ จ ริ ย ธรรมโดยละเอี ย ดต่ อ สภา เดนมาร์ก และวางอยู่ข้อถกเถียงของรัฐสภาในปี 2000 ซึ่งประเด็นการไม่ ไว้วางใจนักวิทยาศาสตร์ในการพัฒนาเทคโนโลยีของยุโรป ประเด็น จริยธรรม ในการก ากั บ ดู แ ลการพั ฒ นาชี ว พั น ธุ วิ ศ วกรรมจึ ง เป็ น ประเด็ น ท้ า ทายใน ศตวรรษที่ 21 4.2 ข้อเสนอแนะ: ทิศทางอนาคต กระบวนการประชาธิปไตยถกแถลงมีการปรับตัวจากรูปแบบที่เคย ยืดหยุํน ไมํเป็นทางการ ภาคีมีสํวนรํวมสูง แตํไร๎ประสิทธิภาพในการ

112

ผลักดันให๎เกิดมติ มาเป็นรูปแบบที่มีความเป็นทางการ มีกฎ กติกา มารยาท และขั้นตอนที่ชัดเจน มีประสิทธิภาพในการทาให๎เกิดมติและ สามารถเสนอให๎คณะรัฐมนตรีรับทราบหรือเห็นชอบในหลายมติที่สาคัญๆ แตํกรณีศึกษา 2 ประเทศในงานวิจัยนี้ เป็นกรณีที่การขับเคลื่อนนโยบาย สาธารณะที่มีอุปสรรค ความท๎าทาย และความซับซ๎อนมากกวําประเด็ น อื่นๆ ทาให๎เห็นถึงจุดแข็งจุดอํอนได๎ชัดเจน จากกรณีศึกษาทั้งสองและจาก การวิเคราะห์ผํานมุมมองเรื่องการถกแถลงและประชาธิปไตยถกแถลงทาให๎ เราเห็นถึงแนวทางที่จะปรับปรุงกระบวนการถกแถลงหลายประการเพื่อ ปรับใช๎กับรูปแบบและกระบวนการถกแถลงประเด็น จีเอ็มโอ ในประเทศ ไทย ซึ่งในข๎อเสนอนี้จะแบํงกลุํมออกเป็น 4 กลุํมคือ (1) การปรับคุณภาพ ของกระบวนการ (2) การสร๎างความหลากหลายของรูปแบบการมีสํวนรํวม และการถกแถลง (3) การเชื่อมการสนทนาระหวํางระดับตํางๆ และ(4) การเชื่อมกระบวนการสมัชชาเข๎ากับโครงสร๎างเชิงสถาบันอื่นๆ โดยจะเสนอ ให๎เห็นภาพรวมที่เชื่อมโยงกันทั้ง 4 กลุํม ดังนี้ การปรับคุณภาพของกระบวนการถกแถลงนโยบายสาธารณะ • สร้างการมีส่วนร่วมในทุกขั้นตอนของกระบวนการสมัชชา ดังที่ได๎กลําวมาแล๎ววําทุกขั้นตอนของกระบวนการสมัชชามีความ ละเอียดอํอน ตั้งแตํ (1) การพิจารณาคัดเลือกประเด็นปัญหา ซึ่งต๎องการการวิเคราะห์ และประเมินสถานการณ์อยํางรอบ ด๎าน การเริ่มกระบวนการโดยมีทุกภาคสํวนมารํวมโดยพร๎อมเพรียงกันเป็น จุดตั้งต๎นที่สาคัญ (2) การก าหนดประเด็น นโยบาย ปัญหาที่จะถูก นาเข๎า สูํ กระบวนการสมัชชาอาจสามารถกาหนดประเด็นนโยบายได๎หลายลักษณะ การกาหนดประเด็น นโยบายที่กว๎างหรื อ แคบก็จะทาให๎ มีผู๎ มีสํ ว นได๎เสี ย

113

แตกตํางกัน และประเด็นที่ตํางกันจะทาให๎การถกแถลงและกระบวนการ สมัชชามีทิศทางแตกตํางกันไปตามประเด็นด๎วย (3) การกาหนดเปูาหมาย หากเปูาหมายเป็นการสื่อสารเพื่อสร๎าง ความเข๎าใจ กระบวนการก็อาจไมํ ต๎องการมติ แตํหากเปูาหมายเปลี่ยนแปลงไป (เชํน ในการกากับดูแล วัตถุดิบจีเอ็มโอ ) ก็จาเป็นต๎องมีการหารือ กันให๎ได๎ข๎อยุติกํอนดาเนินกระบวนการตํอไปด๎วย (4) การพิจารณากรอบ เชํน กรอบเวลา กรอบเนื้อหา (5) การกาหนดรูปแบบวิธีการนาเสนอ เข๎าห๎องไหน เสนออะไร กํอนหลัง เป็นไปได๎หรือไมํที่จะมี รูปแบบอื่นๆ ประกอบการนาเสนอ เชํน เรื่องเลํา ศิลปะ หรือการ แสดงออกทางวัฒนธรรม รวมทั้งกฎ กติกา มารยาทตํางๆ ตัวอยํางที่นําสนใจอันหนึ่งนั่นก็คือข๎อเสนอของกาสติลกับริชาร์ดส (John Gastil & Robert Richards) เป็นข๎อเสนอที่ต๎องการปรับรูปแบบ ให๎มีการถกแถลงแบบการมีสํวนรํวมมากขึ้นในกระบวนการประชาธิปไตย โดยตรง ซึ่งรูปแบบประชาธิปไตยโดยตรงในโลกปัจจุบันนั้นแตกตํางไปจาก ประชาธิปไตยแบบนครรัฐเอเธนส์ ที่ผู๎คนมีบทบาทเข๎าไปรํวมในการถก แถลงแสดงความคิดเห็นในสภาได๎โดยตรง ปัจจุบันประชาธิปไตยโดยตรง จากัดอยูํที่การเลือกตั้ง (Election) การลงประชามติ (Referendum) และ การลงชื่อเพื่อสนับสนุนกระบวนการทางกฎหมาย (Initiatives) ซึ่งกาสติล และริ ช าร์ ด ส เห็ น วํ า เป็ น ระบบที่ ไ มํ เ ปิ ด โอกาสให๎ มี ก ารถกแถลงหรื อ แลกเปลี่ยนข๎อมูลและความคิดในลักษณะที่เป็นสาธารณะเลย หรือถ๎ามีก็ มักฉาบฉวย ให๎ข๎อมูลแบบหมกเม็ดหรือบิดเบือน ทั้งสองเสนอวํา หนทาง หนึ่งที่จะทาให๎ประชาธิปไตยโดยตรงที่นับวันยิ่งฉาบฉวยมากขึ้น คือ การ

114

หาทางทาให๎เกิดกระบวนการถกแถลงขึ้นควบคูํกัน แตํการจัดการให๎ พลเมืองทุกคนหรือคนหมูํมากมีสํว นรํว มในการถกแถลงเป็นสิ่งที่เป็นไป ไมํได๎ แนวคิดที่กาสติลกับริชาร์ดส์เสนอก็คือ ออกแบบสมัชชาแบบสุํม ตัวแทน โดยให๎มีหลายเวทีและให๎ตัวแทนที่มาทาหน๎าที่ในสมัชชาเป็นได๎ เพียงวาระเดียว เขาแบํงกระบวนการและรูปแบบสมัชชาเป็น 4 ขั้นคือ 1. Priority conference เป็นสภาที่ทาหน๎าที่วางวาระ เลือก ประเด็นที่จะมีการลงประชามติสภานี้ประกอบด๎วยพลเมือง 400 คน มารํวมประชุมเพื่อตัดสินใจวํามีประเด็นนโยบายอะไรที่สาคัญ ข๎อเสนอของ สภานี้ อ าจน าไปสูํ กระบวนการรํ างกฎหมายโดยตรงหรือ นาไปสูํ การจั ด สมัชชาพลเมืองก็ได๎ 2. Design panel ประกอบด๎วยพลเมือง 25 คนทางานรํวมกัน เป็นเวลา 5 วันเพื่อออกแบบและประเมินกระบวนการเข๎าชื่อของประชาชน ในการเสนอให๎มีการลงประชามติ ข๎อเสนอที่ผํานกระบวนการนี้จะสามารถ ลดจานวนคนที่ต๎องเข๎าชื่อเพื่อทาข๎อเสนอทางกฎหมายได๎ 3. Citizen’s Assembly ทาหน๎าที่ยกรํางคาถามเชิงนโยบายที่ เฉพาะเจาะจงที่จะใช๎ในการลงประชามติ สมัชชานี้จะประกอบด๎วยผู๎มีสิทธิ์ ออกเสียงเลือกตั้ง 150 คน ทาหน๎าที่พิจารณาเป็นระยะเวลา 8 ครั้ง (ใน วันหยุดเสาร์-อาทิตย์) 4. Citizen's Initiative Review ทบทวนประเด็นการลง ประชามติและจัดทาเอกสารสรุปหนึ่งหน๎าเพื่อแนบในคูํมือการลงคะแนน เสียงประชามติ 5. Policy jury ทาหน๎าที่เป็นคณะลูกขุนที่จะพิจารณาให๎ ความเห็นหรือตัดสินวํากฎหมายหรือ ประชามติที่ได๎จะดาเนินการอยํางไร โดยรัฐสภาอาจขอให๎คณะลูกขุน ซึ่งประกอบด๎วยพลเมือง 50 คน ทาหน๎าที่ ถกแถลงและฟังคาให๎การของผู๎เกี่ยวข๎องเป็นเวลา 2 อาทิตย์กํอนที่จะมี

115

ความเห็น ซึ่งอาจสํงให๎คณะกรรมการกฤษฎีกาให๎ความเห็นตํอหรือเสนอตํอ สภาให๎ออกเป็นกฎหมายก็ได๎ แนวคิ ด ดั ง กลํ า วอาจไมํ ส ามารถใช๎ ไ ด๎ กั บ สมั ช ชาพิ จ ารณาเรื่ อ ง อาหารปลอดภัย ในประทศไทยโดยตรง แตํความคิดหลักของข๎อเสนอ ดังกลําวก็คือ แทนที่จะมีแตํรัฐสภาและการลงประชามติ การนาเอารูปแบบ สมัช ชา (หรือสภาพลเมือง) ที่ได๎จ ากการสุํมตัวแทน (Random assemblies) มาชํวยเพื่อเปิดพื้นที่ให๎พลเมื องมีสํวนรํวมในขั้นตอนตํางๆ ของการลงประชามติ ซึ่งแตํเดิมมักไมํมีบทบาทของภาคพลเมืองในการรํวม ถกแถลงหรือให๎ความเห็นตํอนโยบายสาธารณะเหลํานั้นเลย การใช๎วิธีสุํม เลือกสมาชิกและการกาหนดให๎เป็นสมาชิกสมัชชาหรือสภาพพลเมืองได๎ เพียงวาระเดียว นอกจากจะชํวยลดปัญหาเรื่องพรรคพวกเพื่อนพ๎อง การ แบํงขั้วแบํงข๎างตามพรรคการเมืองแล๎ว ยังลดการยึดติดและแสวงหา ประโยชน์จากตาแหนํงหน๎าที่ได๎อีกด๎วย การออกแบบสมัชชาจะสามารถใช๎ รู ป แบบการสุํ ม สมาชิ ก มาใช๎ ใ นบางขั้ น ตอนได๎ ห รื อ ไมํ เ ป็ น โจทย์ ที่ ค วร พิจารณา • สร้างคุณภาพใหม่ของการถกแถลง หัวใจสาคัญของประชาธิปไตยถกแถลง กระบวนการถกแถลงที่จะ ทาให๎ผู๎เข๎ารํวมก๎าวพ๎นจาก “เหตุผลเฉพาะ” โดยที่ยอมรับฟังและพร๎อมที่ จะปรับเปลี่ยนความคิดเห็นของตนเองตามข๎อมูลหรือทัศนะใหมํที่ได๎จาก การแลกเปลี่ยนในกระบวนการถกแถลง ในแงํนี้ องค์การที่ชื่อวํา The National Coalition for Dialogue &Deliberation (NCDD) ได๎เสนอ แนวคิดของการนาเอา “การสนทนา” มาใช๎รํวมกับการถกแถลง โดยดึงเอา จุดเดํนของทั้งสองวิธีการมาใช๎

116

โดยสํวนตัวและประสบการณ์ชีวิตผํานการดาเนินการสนทนาโดย กระบวนกรที่มีทักษะ จากนั้นจึงคํอยสารวจความหลากหลายของแนวคิดที่ มี วางกรอบประเด็น ขั้นตอน กติกาการพูดคุย การสนทนาจะนาไปสูํ ข๎อสรุปที่แตํละคนจะนาไปปฏิบัติด๎วยตนเอง หรือจะเกิดความรํวมมือกันใน กลุํมก็ได๎เมื่อประเด็นมีความชัดเจนแล๎วก็อาจทากระบวนการให๎กว๎างขึ้น เชํน จัดสมัชชาที่มีการถกแถลงกันในประเด็นที่ได๎หารือกันในวงสนทนามา กํอน กลุํมผู๎เข๎ารํวมสมัชชาซึ่งมีจานวนมากก็จะผํานการพูดคุยสนทนาใน กลุํมเล็กกํอนเชํนกัน เพื่อให๎เกิดความสัมพันธ์ รู๎จัก และเข๎าใจกันกํอนที่จะ เข๎าสูํกระบวนการถกแถลงวิธีการเชํนนี้จะทาให๎เกิดการรับฟังความคิดเห็น และเคารพในศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ที่เทําเทียมกันมากขึ้น กระบวนการ ทั้งสองสํวนจึงชํวยเสริมกัน แบํงเปูาหมายของการพูดคุยออกเป็น 3 ระดับ ระดับที่ 1 มีเปูาหมายอยูํที่การเรียนรู๎ความคิดเห็นมุมมองที่ แตกตํางกันของผู๎รํวมสนทนา ควบคูํไปกับ การสร๎างทัศนะและทักษะเชิงประชาธิปไตยและการสร๎างความสัมพันธ์ที่ดี ตํอกัน ระดับที่ 2 มีเปูาหมายที่การจัดการหรือคลี่คลายความขัดแย๎ง การ สํงเสริมให๎เกิดความรํวมมือกันเพื่อปฏิบัติการทางสังคมรํวมกัน และเป็น การปรับปรุงกระบวนการตัดสินใจในระดับองค์กรให๎มีเหตุมีผล มีสํวนรํวม และมีทางออกที่ดีกวําการตัดสินใจแบบไมํปรึกษาหารือกัน ระดับที่ 3 มีเปูาหมายที่การแก๎ปัญหารํวมกันของชุมชน หมายถึง การมีข๎อตกลงที่เห็นชอบด๎วยกันวําปัญหาเป็นอยํางไรและจะรํวมกันแก๎ไข ด๎วยวิธีใด นอกจากนั้น ในระดับที่ 3 นี้ยังเป็นการสร๎างศักยภาพให๎กับ ประชาสังคมอีกด๎วย อยํางไรก็ตาม กระบวนการทั้งสามระดับนี้จะมีการ ปรับหรือขยับขึ้นลงและสํงผลซึ่งกันและกันด๎วย

117

จะเห็นได๎วําในระดับที่ 1 นั้น การสนทนาแลกเปลี่ยนกันจะเน๎นไป ที่การรับฟังเพื่อความเข๎าใจและ การเปลี่ยนแปลงตนเองของผู๎เข๎ารํวม สํวนระดับที่ 3 จะเน๎นไปที่การ ตัดสินใจ ซึ่งการถกแถลงในกระบวนการ สมั ช ชานั้ น หากสามารถผสมผสานระหวํ า งการสนทนาเพื่ อ การ เปลี่ยนแปลง (Transformative-based Dialogue) เข๎ากับการถกแถลงเพื่อการขับเคลื่อนมติ (Resolutionimpelled deliberation) ให๎ผสมกลมกลืนกันได๎ก็จะเป็นเปูาหมายสูงสุด ของการพัฒนากระบวนการสมัชชาอยํางแท๎จริงได๎ ในทางปฏิบัติหลาย ประเทศที่ มี จ ารี ต ประชาธิ ป ไตยที่ เ ข๎ ม แข็ ง จะมี ก ารพั ฒ นาสถาบั น และ หลักสูตรฝึกอบรมด๎านกระบวนการถกแถลง การอภิปรายและการใช๎ ตรรกะที่สมเหตุผลในการโต๎แย๎ ง ซึ่งควรจะมีการสนับสนุนให๎ ริเริ่มจัด กระบวนการเรียนรู๎อยํางเป็นระบบเชํนนี้ขึ้นในประเทศไทย นอกจากการผสมผสานระหวํางการสนทนา (หรือสุนทรียสนทนา) กับการถกแถลงแล๎ว การแสวงหาวิธีการนาเสนอมาใช๎ในเวทีสมัชชาก็อาจ ชํวยให๎การระดมความคิดเห็นและการจินตนาการรํวมกันถึงทางออกมีพลัง มากขึ้นได๎ ทั้งการนาเรื่องเลํา คาให๎การของผู๎ที่ได๎รับผลกระทบ การแสดง ทางวัฒนธรรมที่เสริมสร๎างความมั่น ใจและความภาคภูมิใจของกลุํมชาย ขอบหรื อชนกลุํ มน๎ อย เหลํ านี้ก็เป็ น แนวทางที่มีการเสนอให๎ นามาใช๎ ประกอบการถกแถลงได๎

118

• เพิ่มรูปแบบที่หลากหลายในกระบวนถกแถลงและการมีส่วน ร่วม การมีสมัชชาอาหารปลอดภัย หรือ สหภาพผู๎บริโภคควรได๎รับการ พัฒนาเป็น “พื้นที่เปิด” เพื่อสร๎างการมีสํวนรํวมตํอพลเมืองผู๎มีสํวนได๎สํวน เสีย ถูกพัฒนาให๎มีรูปแบบที่ชัดเจน มีกฎเกณฑ์ กติกา และมารยาทที่ถูก กาหนดให๎ทุกคนปฏิบัติอยํางเทําเทียมกัน ซึ่งเป็นการออกแบบเชิงสถาบัน เพื่อให๎เกิดการเสริมพลังระหวํางภาควิชาการ ภาคสังคมและภาคการเมือง และสามารถผลักดันให๎มีมติ สมัชชาได๎ตามวาระที่กาหนด การจัดการใน ระดับประเทศที่มีตัวแทนจากภาคสํ วนที่หลากหลายทาให๎ต๎องมีความเป็น ทางการสูง มีระเบียบวาระและขั้นตอนที่เครํงครัด ในขณะที่สานเสวนา เฉพาะประเด็นและสมัชชาพื้นที่อาจมีรูปแบบที่ไมํเป็นทางการและยืดหยุํน กวํา การถกแถลงก็ไมํถูกจากัดเวลาเหมือนในเวทีสมัชชาชาติ การออกแบบ ให๎มีสมัชชาถึง 3 ลักษณะนี้ถือวําเป็นจุดเดํนของกระบวนการถกแถลง สํวน สมัชชาระดับพื้นที่นั้นต๎องให๎ความสาคัญอยํางเพียงพอ ทั้งที่สมัชชาพื้นที่ สามารถเป็นเวทีสาหรับการถกแถลงได๎ดีและไมํถูกจากัดด๎วยเงื่อนไขของ เวลา จากกรณี ศึ ก ษาของเราท าให๎ เ ห็ น ได๎ ชั ด วํ า เวที ส าหรั บ การ แลกเปลี่ยนและขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะนั้นไมํได๎ถูกจากัดไว๎เฉพาะใน เวทีสมัชชา และลูกขุนพลเมืองที่มี รูปแบบของการถกแถลงระดับชาติก็มี ข๎อจากัดคํอนข๎างมาก การแสวงหารูปแบบอื่นๆ มาประกอบให๎เกิด กระบวนการมีสํวนรํวมจึงเป็นสิ่งที่ต๎องพิจารณา แกรแฮม สมิธ (Graham Smith) ในบทความชื่อ Taking Deliberation Seriously: Institutional Design and Green Politics ได๎ศึกษาการเมืองแบบมีสํวน รํวมในนโยบายสิ่งแวดล๎อมและพบวํา แม๎แนวคิดเรื่องประชาธิปไตยถก แถลงจะมีการกลําวถึงกันมากขึ้น แตํยังมีข๎อจากัดในการนามาใช๎ให๎ได๎ผล

119

ทั้งนี้เป็นเพราะยังขาดการออกแบบเชิงสถาบัน (Institutional design) ที่ จะเอื้อให๎การมีสํวนรํวมเป็นไปได๎อยํางเป็นระบบ

120

เอกสารอ้างอิง ภาษาไทย ตลาดสินค๎าเกษตรอินทรีย์ในเดนมาร์ก. (2558). ข๎อมูลสารสนเทศ กรมการสํงออก กระทรวงพาณิชย์ เบญรัตน์ กนกวัฒนเลิศ (2548). “มาตราการความปลอดภัย ทางด๎านอาหารของสหภาพยุโรปและการดาเนินการภายใต๎กรอบกฎหมาย ของข๎อตกลงการบังคับมาตราการสุขอนามัยและสุขอนามัยพืช” วิทยานิพนธ์นิติศาสตร์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. สิทธิกร นิพภยะ (2550). “ข๎อพิพาทวําด๎วย GMOs ระหวําง สหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรป” เอกสารวิชาการหมายเลข 14 โครงการ WTO Watch (จับกระแสองค์การการค๎าโลก) สานักงานกองทุนสนับสนุน การวิจัย (สกว.) กรุงเทพ. สานักงานเลขาธิการสภาผู๎แทนราษฎร. (22 กรกฎาคม 2558) บันทึกการประชุมสภาปฏิรูปแหํงชาติ ครั้งที่ 55/2558 (น. 1-4) กรุงเทพฯ : กองการพิมพ์ และ นายกฯ สั่ง ยกเลิกรําง พ.ร.บ. GMO ยังไมํจาเป็นต๎องใช๎การตัดแตํงพันธุกรรมเป็นเรื่อง อนาคต (16 ธันวาคม 2558) สืบค๎น 21 ตุลาคม 2559 จาก http://thaitirbune.org/detail/342?content_id=16493&rand=1450 268976 อาจารี ถาวรมาศ. (2556). นโยบายความปลอดภัยด๎านอาหาร ของสหภาพยุโรป : ความท๎าทายสาหรับการ สํงออกสินค๎าการเกษตรและอาหารไทยไปตลาดสหภาพยุโรป. สิงหาคม http://www2.thaieurope.net/wp-

121

content/uploads/2013/10/Food-safety-paper-by-AjareeTavornmas-final-22.08.2013-word97-version.pdf เอกสารจาก กรมวิชาการเกษตร การดาเนินการเกี่ยวกับพืชตัดตํอ สารพั น ธุ ก รรม”. เอกสารประกอบการ สั ม มนาโต๏ ะ กลม เรื่ อ งทิ ศ ทาง นโยบายสิ นค๎าเทคโนโลยี ชีวภาพและจีเอ็มโอของไทย 4 พฤศจิกายน 2542. ภาษาอังกฤษ Alonso, Sonia, John Keane and Wolfgang Merkel, (eds.).

The Future of Representative Democracy. (New York: Cambridge University Press, 2011).

Atlee, Tom. The Co-Intelligence Institute, www.cointelligence.org CIEL (2006). “EC-Biotech : Overview and Analysis of the Panel’s Interim Report”,The Center for International Environment Law. Chambers, Simone. “Deliberative Democratic Theory”.Annu. Rev. Polit. Sci. 6, (2003): 307-326.

Chilvers, Jason. “Deliberating Competence: Theoretical and Practitioner Perspectives on Effective Participatory Appraisal Practice”.Science, Technology & Human Values.33, 2 (March, 2008): 155-185.

Dryzek, John. Rational Ecology: Environment and Political Economy. (Oxford: Blackwell,1987).

122

Dryzek, John. Discursive Democracy: Politics, Policy and Political Science. (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 1990).

Dryzek, John. Deliberative Democracy and Beyond.

(Oxford: Oxford University Press, 2000).

Fisher,F .,and Forester J. (1993). The Agumentative Turn in Policy Analysis and Planning. Durham,NC: Duke University Press.

Friends of Earth International (2006). “Looking behind the US Spin : WTO Ruling does not Prevent Countries from Restricting or Banning GMOs”. Avialable at http://www.foeeurope.org/publications/2006/WTO_briefing.pdf Fearon, James D..“Deliberation as Discussion”.In J. Elster (ed.), Deliberative Democracy.

(Cambridge, UK: Cambridge University Press, 1998).

Fishkin, James. Deliberative Polling®: Toward a BetterInformed Democracy Vol. 2011.(Standford: Center for Deliberative Democracy, nd.)

Flynn, Jeffrey. “Communicative Power in Habermas' Theory of Democracy”.European Journal of Political Theory. 3, 4 (2004): 433-454.

Fung, Archon, and Erik Olin Wright (eds.). Deepening Democracy: Institutional Innovations inEmpowered Participatory Governance. (London: Verso. 2003).

123

Greenwood, J. and K. Ronit (1995). “European Bioindustry” in J.Greenwood (ed.), European Casebook on Business Alliance. Hemel Hempstead: Prentice Hall.

Gastil, John. By Popular Demand: Revitalizing Representative Democracy through Deliberative Elections. (Berkeley and Los Angeles: University of California Press,2000).

Gastil, John, and Robert Richards. “Making Direct Democracy Deliberative through Random Assemblies”.Politics& Society. 4,12 (June 2013): 253-281.

Goodin, Robert E..Innovating Democracy: Democratic Theory and Practice After theDeliberative Turn. (Oxford: Oxford University Press, 2008).

Gutmann, A, and D Thompson.“Deliberating about bioethics”.Hastings Cent. Rep. 27, 3 (1997): 38-48.

Levidow, Les and Joyce Tail (1992). “Release of Genetically Modified Organism : Precautionary Legislation”, Project Appraisal Vol. no.2,pp.93-105.

Linz , Juan J. and Stepan, Alfred (1996). Problems of Democratic Transition and Consolidation. Baltimore: Johns Hopkins University Press.

Maxwell , Judith, et al (2002). Report on Citizens’ Dialouge on the future of Health Care in Canada: Commission of the Future of Health Care in Canada.

McCoy, Martha L., and Patrick L. Scully (2002).

Deliberative Dialouge to Expand Civic Engagement: What Kind

124

of Talk Doea Democracy Need? National Civic Review 91 no.2, Summer 2002:117-35.

OECD (2005), An Introduction to the Biosafety , Consensus Documents of OECD’s Working Group on Harmonization of Regulatory Oversight in Biotechnology, February: 8.

Parkinson, John (2003). Legitimacy Problems in Deliberative Democracy. Political Studies (51): 180-196.

PEALS (2003). The People’s Report on GM. NewcastleTyne, UK:Policy Ethics and Life Sciences Research Institute.

Perrin, Andrew J (2006). Citizen Speak, The Democratic Imagination in American Life. Chicago and London: University of Chicago Press.

Schurman Rachel and A. Munro, William A. Munro (2010). Fighting for the Future of Food. Activists Versus Agribusiness in the Struggle Over Biotechnology.

Tiberghien Yves .The Battle for the Global Governance of Genetically Modified Organisms The Roles of the European Union, Japan, Korea, and China in Comparative Context.University of Minnesota Press.

Zaleski, Paweł (2006). Global Non-governmental Administrative System : Geosociology of the Third Sector, in: Gawin, Dariusz & Glinski, Piotr [eds.]:"Civil Society in the Making". Warszawa: IFiS Publishers.

Zuk, Piotr (2001). Społeczenstwo w działaniu, Warszawa: WydawnictwoNaukowe Scholar.

125

White, Steven (1991). Political Theory and Postmodernism,Modern European Philosophy.Cambridge : Cambridge University Press.

Winton, Sue. (2010). Democracy in Education Though Community-based Policy Dialogues.Canadian Journal of Educational Administration and Policy (114,December 2,2010): 69-91. "What is civil society?". Centre for Civil Society, London School of Economics. http://www.lse.ac.uk/collections/CCS/what_is_civil_society.htm ; accessed 1.3.04

126

ประวัติผู้วิจัย

1. ชื่อ-สกุล คุณ สุมนมาลย์ สิงหะ 2. วุฒิการศึกษา ปริญญาตรี Bachelor of Arts in Sociology and Anthropology,Department of Social Science , Chiangmai University (1996-2000) ปริญญาโท Master of Arts in Cultural Study (distinction), The Research Institute for Languages and Cultures of Asia Mahidol University (2013-2017) ตาแหน่งงานในปัจจุบัน Innovative Researcher Policy Research and Development Institute Foundation (PRI) (2016-Present) ผลงานทางวิชาการ (2013-2017) Singha, S. (Forthcoming) Running Hot: Humanitarian Histories and Critical Subject in Ambulance Work , Proceeding book in 13TH INTERNATIONAL CONFERENCE ON THAI STUDIES 15-18 JULY 2017, CHIANG MAI, THAILAND

127

Singha,S. (Forthcoming) Cultivating a new somatic sense of self: Thai patients' experience of kidney transplantation”in Languages and Cultures of Asia Journal,2015 Singha, S. Surrogate Woman: Ethnography of Biomedical Imaging practices in Thailand” in Languages and Cultures of Asia Journal, 2015 | Read here http://www.lc.mahidol.ac.th/lcjournal/FullPaper/JLC35-specialSumonmarn-SH.pdf ] Singha, S. “Frontiers of Health: Cultural Borders and the Dominance of Capital in Sociology and Anthropology Journal,year32/2 (July-December) 2014 | Read here http://socanth.tu.ac.th/wp-content/uploads/2015/01/JSA-32-2seminar-report.pdf] Singha,S. and Chuengsatiansup, k. (Forthcoming) Learning from Disaster, Living with Risk: Cultural Ecology, Media, State and Community Dynamics 2013-1014.

Singha, S. and Chuengsatiansup, k. Disaster Tools supported by Multi-Stakeholder: Approach to Royal Thai Government (RTG)-World Health Organization (WHO) Collaboration Thematic Area “DisasterManagement” ( 2014)

128

Singha,S. The knowledge management of Thai wisdom on health in primary care service system and community health care. (2013) | Read here http://kb.hsri.or.th/dspace/handle/11228/4027?show=full