BOLETÍN ECONÓMICO CIIE - UPAEP
Número 8, Noviembre 2011
El paquete fiscal 2012:Lo mismo pero con
mayor deuda
Directorio Dr. Alfredo Miranda López Rector
Contenido PÁG.
Mtro. Ricardo López Fabre Vicerrector Académico Mtra. Eva María Pérez Castrejón Directora del Departamento de Ciencias Sociales Dr. Alfonso Mendoza Velázquez Director del CIIE Dr. Ignacio Ibarra López Investigador Lic. Viviana E. Zárate Mirón Editora
Boletín Económico CIIE-UPAEP Noviembre 2011 Paquete Fiscal 2012: Lo mismo pero con mayor deuda Centro de Investigación e Inteligencia Económica (CIIE) Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla Colonia Santiago, Puebla, Pue. México C.P. 72160 Contacto: alfonso.mendoza@upaep.mx http://cecip.upaep.mx/investigacion/CIIE/main.php http://ciie-upaep.blogspot.com twitter @ciie_upaep Teléfono: (01 222) 229 94 00, EXT. 7878 y 7182
1. Introducción
1
2. Breve descripción de los ingresos y gastos federales.
2
3. ¿Por qué se aprobó un mayor nivel de endeudamiento federal y de los estados en 2012?
4
4. La dependencia entre impuestos e ingresos petroleros
7
5. La dependencia de los ingresos federales respecto a los petroleros
9
6. El impacto del IVA sobre desigualdad y pobreza
10
6.1 Medición CONEVAL
de
pobreza
6.2 Descripción de los resultados
7. Conclusiones
2010,
12
13
17
Número
El Paquete Fiscal 2012
02
Más de lo mismo pero con deuda
Noviembre 2011
Cada año que se presenta el paquete económico se tiene la esperanza de que se aprueben las reformas necesarias que apoyen el crecimiento del país. En particular ampliar la base de contribuyentes a sectores que tradicionalmente gozan de exenciones. No obstante, para el 2012 los legisladores optaron por seguir las mismas recetas de años pasados al favorecer un impuesto generalizado que impacta a todos por igual, incluidos aquellos contribuyentes con menores ingresos. En el presente trabajo se presentan un análisis sobre tres puntos relevantes del sistema presupuestal de 2012: 1) La aprobación de un mayor nivel de endeudamiento público tanto estatal como federal; 2) El incremento en el precio de la gasolina; 3) el impacto de la aplicación del IVA de 16% sobre alimentos, medicina y transporte público.
Centro de Investigación e Inteligencia Económica (CIIE) Dr. Alfonso Mendoza Velázquez Director Dr. Ignacio Ibarra López Investigador
1. Introducción Cada año la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) entrega al Congreso de la Unión el 1
Paquete Económico para el siguiente año compuesto de tres partes: 1) Los criterios generales de política económica que son el fundamento del documento, muestran las estrategias, objetivos y
Lic. Viviana E. Zárate Mirón Editora http://ciie upaep.mx http://ciie-upaep.blogspot.com Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla Teléfono (01 222) 229 94 00, EXT. 7878 y 7182 LADA sin costo: 01 800 224 2200 EXT. 7878 y 7182 Puebla, Pue., México Email: ciie@upaep.mx
metas en materia de ingresos, gastos, deuda y tarifas públicas. 2) La Ley de ingresos, la cual establece el monto de recursos que habrá de obtener la federación y su procedencia. 3) El Proyecto de Presupuesto de Egresos, que determina en qué se van a gastar los recursos que el sector público recauda por impuestos, prestación de servicios o financiamiento. La SHCP tiene como fecha límite para entregar este documento al Congreso de la Unión, el 8 de septiembre de cada año. Posteriormente, los legisladores lo examinan, discuten, modifican y aprueban con el fin de dar cumplimiento a los objetivos del Plan de Desarrollo. Finalmente, la ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación deben ser publicadas en el diario Oficial de la Federación antes del 5 de diciembre.
El Paquete Económico para el 2012 ya fue aprobado y, a pesar de que tanto el Ejecutivo como el poder Legislativo llegaron a un entendimiento rápido, la aprobación del presupuesto no estuvo exenta de controversias. En particular por tres aspectos: el mayor nivel de deuda; el incremento en el precio de la gasolina; y la inexistencia de reformas de gran calado. Este número del Boletín Económico CIIE
busca evaluar a nivel perfil estos tres elementos, además de medir el impacto que pudiera tener una reforma del Impuesto al Valor Agregado (IVA) sobre los niveles de pobreza en México asumiendo diferentes escenarios.
1.
http://tinyurl.com/PAQUETE-ECONOMICO
Página 1/17
2. Breve descripción de los ingresos y gastos federales Con el fin de fundamentar el análisis propuesto en este estudio, es necesario hacer una breve revisión respecto a las finanzas del gobierno federal en los últimos dos años, ya que esto permite tener un mejor panorama. Por el lado de los ingresos, la principal
Página 1/10
fuente de recursos federales en el periodo enero-agosto de 2010 fueron los ingresos no tributarios, con $520 mil 348 millones de pesos, que equivalen a un 38% del total de ingresos federales (83% de los cuales está asociado al petróleo principalmente); para el 2011 esta cifra subió a 42.2% (ver gráfica 1). Es decir, la dependencia de las finanzas públicas federales aumentó de un año a otro. La segunda fuente de ingresos federales proviene de la recaudación tributaria del Impuesto sobre la Renta (ISR), que en el periodo enero-agosto de 2010 fue de 30.9% y para el mismo periodo pero de 2011, se incrementó a 32.5%. La tercer fuente de ingresos provino de la captación del IVA que representó 24.4% del total en el año 2010, mientras que para el año 2011 se contrajo ligeramente hasta representar 22.6% de los ingresos federales. Esta contracción de los ingresos federales sin embargo no es exclusiva del IVA como se muestra en la gráfica 1.
Gráfica 1. Composición de los ingresos Federales para 2010 y 2011 (Enero – Agosto) 50,0 2010
2011
40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 -10,0 ISR
IETU
IVA
IEPS
Importaciones Impuesto a los rendimientos petroleros
IDE
Otros
No tributarios
Fuente: CIIE-UPAEP. Elaboración propia con datos de la SHCP
En cuanto a los gastos, no se observa un cambio significativo respecto al año anterior (ver gráfica
Algunos rubros de los ingresos federales han experimentado reducciones significativas, mientras que los gastos permanecen constantes.
2). La principal fuente de egresos del gobierno federal son los subsidios y transferencias, que en el periodo enero-agosto de 2010, representaron el 30.2% del total, lo que en realidad no significa una gran variación respecto a la cifra de este año (30.3%). En segundo lugar, los gastos por servicios personales y otros gastos, ocuparon el 29.4% de los egresos totales el año anterior,
la cifra ha disminuido a 28.6% para el mes de agosto de 2011.
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Gráfica 2. Composición de los Egresos Federales para 2010 y 2011 (Enero – Agosto)
2010
2011
40,0
30,0 20,0 10,0
0,0 Servicios personales
Otros gastos
Subsidios y Inversión física transferencias
Inversión financiera y otros
Intereses, comisiones y gastos
Apoyo a Participaciones Adefas y otros ahorradores y deudores
Fuente: CIIE-UPAEP. Elaboración propia con datos de la SHCP
En la tabla 1 se presentan los porcentajes de los principales rubros de las finanzas públicas del país respecto a los ingresos y gastos totales, en el periodo enero – agosto de 2010 y 2011. En general se puede notar que hay una disminución importante en la mayor parte de ingresos federales, destacan las tasas de variación real negativas (cifras en rojo) para el IETU (-2.1%), el IVA (-3.2%) e Impuesto a los rendimientos petroleros (-7.4%). Simultáneamente se observar un crecimiento significativo en los gastos. Todos sus rubros presentan incrementos, excepto ADEFAS (-4.6%).
Del comportamiento de las finanzas públicas del país para el periodo enero – agosto de 2011 se extraen las siguientes conclusiones: 1) Los ingresos no tributarios, que en su mayoría son los petroleros, son la principal fuente de recursos para las finanzas públicas federales, seguido por el ISR. 2) En materia de gasto público, se destina una mayor cantidad a gasto corriente, subsidios y transferencias. 3) Es preocupante que los rubros en ingresos presentan tasas de variación negativa y por otro lado, los gastos se hayan incrementado.
Anteriormente, el CIIE-UPAEP publicó un reporte
analizando las finanzas públicas para el periodo 2008 y 2009. Es
sorprendente que las conclusiones que se obtuvieron en ese reporte y el actual son muy parecidas. Esto demuestra que en los últimos cuatro años no se ha logrado corregir las principales dificultades que el país enfrente en términos de
presupuestos, a saber 2008, 2009, 2010 y 20111.
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Tabla 1
Situación Financiera del Gobierno Federal para los años 2010 y 2011 Enero-Agosto 2010
2011
CONCEPTO Porcentaje
Crec. real %
3. ¿Por qué se aprobó un mayor nivel de endeudamiento federal y de los estados en 2012? En adición, el Congreso avaló un mayor nivel de endeudamiento para nuestro país el próximo año.
100,0
100,0
4.4
Originalmente se había propuesto un nivel de
62.0
57.8
-2.7
endeudamiento del gobierno Federal de $395 mil
ISR
30.9
32.5
9.6
millones de pesos, pero el Congreso aprobó que
IETU
2.4
2.3
-2.1
esa cifra ascendiera a 435 mil millones.
IDE
0.7
-0,2
n.s.
Valor agregado
24.4
22.6
-3.2
Producción y servicios
-0,3
-2,9
-o-
Importaciones
1.1
1.1
6.2
0,2
0.2
-7.4
2.6
2.2
-10.6
gasto. La pregunta es si el manejo de la deuda
Ingresos no tributarios
38.0
42.2
16.0
Federal, pero sobre todo estatal de los últimos
Por hidrocarburos
31.8
37.3
22.7
años, justifica esta decisión. Enseguida analizamos
100,0
100,0
8.6
Programable
71.0
72.1
10.3
Uno de los puntos que apoyó el incremento de la
Corriente
59.7
58.9
7.1
deuda pública es que su porcentaje respecto al PIB
Capital
11.3
13.2
27.4
10.7
12.0
22.1
Directa
3.2
4.0
34.4
datos de otros países. En la gráfica 3 se puede
Indirecta
7.5
8.1
16.8
observar que la deuda pública bruta total (federal)
0.6
1.2
132.0
como proporción del PIB es de 33% para México,
Directa
0.1
0.1
10.5
Indirecta
0.4
1.0
171.6
29.0
27.9
4.3
Costo financiero
8.3
8.0
4.5
Participaciones
19.4
18.8
4.8
Adefas y otros
1.2
1.1
-4.6
Ingresos Ingresos tributarios
Impuesto a los rendimientos petroleros Otros
Con las reformas hechas por el Congreso, la federación y los gobiernos de los estados cuentan con mayores recursos para mantener su nivel de
este aspecto. Gastos
Inversión física
Inversión financiera y otros
No programable
es relativamente pequeño, comparado con los
en el 2011, mientras que en otros países como Grecia es de 157.1. No obstante, es conveniente hacer un análisis más detallado.
Fuente: CIIE – UPAEP. Elaboración propia con datos de la SHCP
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Tabla 2. Deuda de estados y federación
Gráfica 3. Comparativo Internacional de la deuda Pública Bruta Total 2011
Deuda
(Cifras como porcentaje del PIB) Año
157,1 129 97,3
120,4
110,8
101,1
87,3 73,6 33
(Millones de pesos) Estados
Federación
Fed./Esta.
2000
90.731,3
68.803,3
0.8
2001
100.243,1
41.784,5
0.4
2002
116.218,4
111.513,8
1.0
2003
125.893,0
76.157,0
0.6
2004
135.015,0
78.178,5
0.6
2005
147.412,4
62.686,2
0.4
2006
160.093,5
150.752,0
0.9
2007
186.470,0
177.471,9
1.0
2008
203.070,2
162.277,6
0.8
2009
252.153,5
232.747,2
0.9
2010
314.664,5
316.039,6
1.0
2011*
315,016.7
208.441,6
0.7
Fuente: CIIE – UPAEP. Elaboración propia con datos de la SHCP *Datos hasta el mes de septiembre de 2011.
Fuente: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)
La deuda nominal de los estados pasó de 90
mil 731 millones de pesos en el año 2000, a 315 mil 016 millones
en el mes de
septiembre de 2011. Mientras que para la deuda federal el cambió fue de 68 mil 803
Gráfica 4. Tasa de crecimiento real anual de la deuda federal y de los estados
millones de pesos a 316 mil 39 millones. Sin embargo, la tasa de crecimiento real anual
Estados
de la deuda federal ha mostrado una
Federal
25,0
200,0
20,5
155,6
20,0
132,7
15,0
(ver gráfica 4), mientras que para la deuda 150,0
16,6 11,9
11,0
tendencia descendente desde el año 2009
100,0
de los estados hay incrementos en los años 2009 y 2010.
10,0 5,0
2,8
2,5
3,1
3,8
5,1
5,0
34,6
31,1
50,0
-4,1 0,0
muestran los resultados de dividir la deuda
13,1 -1,3
-5,0
0,0
En la última columna de la tabla 2 se
-35,4
-43,5
-11,9
-23,8
-36,8
-10,0
-50,0
esta proporción nos deja ver que en el año -100,0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010 2011*
federal entre la deuda de los estados. Así,
2004, la deuda federal era
cuatro veces
menor que el total de la deuda de los estados. Sin embargo, para el 2010 son casi iguales. Fuente: CIIE – UPAEP. Elaboración propia con datos de la SHCP
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Gráfica 5. Obligaciones Financieras de Entidades Federativas y Municipios (Tasa de crecimiento real)
financieras 17,9%
11,5%
12,6%
La tasa de crecimiento real de las Obligaciones
19,8%
de
entidades
federativas
y
municipios muestran una tendencia ascendente desde el 2004 (2.4% anual), excepto por el 2008 donde se observó una caída (3.6%anual). En el
12,0%
2010 se presentó la tasa de crecimiento real
1,8%
más alta desde el año 2000, con un crecimiento
5,0%
3,6% 2,4%
4,8%
real anual de 19.8% respecto a 2009.
3,6%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: CIIE-UPAEP. Elaboración propia con datos de la SHCP
Gráfica 6. Obligaciones Financieras de entidades federativas y municipios Proporción respecto al Promedio Nacional 2000 - 2010 Distrito Federal México Nuevo León Jalisco Sonora Chihuahua Veracruz Baja California Sinaloa Puebla Michoacán Chiapas Quintana Roo Guanajuato Durango San Luis Potosí Guerrero Tamaulipas Hidalgo Oaxaca Querétaro Tabasco Coahuila Aguascalientes Baja California Sur Yucatán Nayarit Morelos Colima Zacatecas Campeche Tlaxcala
25,96% 19,41% 9,07% 5,78% 4,61% 3,78% 3,33% 2,67% 2,32% 2,28% 2,05% 1,93% 1,53% 1,52% 1,45% 1,44% 1,36% 1,28% 1,15% 1,11% 1,07% 0,80% 0,79% 0,74% 0,54% 0,48% 0,46% 0,43% 0,41% 0,19% 0,04% 0,03%
0,00
10,00
20,00
30,00
Fuente: CIIE-UPAEP. Elaboración propia con datos de la SHCP
Gráfica 7. Relación entre las obligaciones financieras y las participaciones por entidad federativa, 2010 (Deuda/Participaciones) Quintana Roo Nuevo León Sonora Chihuahua Distrito Federal Veracruz Jalisco Coahuila Baja California Michoacán México Tamaulipas Nayarit Baja California Sur Durango San Luis Potosí Aguascalientes Puebla Hidalgo Chiapas Guanajuato Sinaloa Colima Oaxaca Guerrero Querétaro Yucatán Morelos Tabasco Zacatecas Campeche Tlaxcala
176,3 166,3 132,8 100,1 100,1 82,7 78,8 78,2 76,6 75,4 71,6 71,1 70,9 67,9 65,6 57,7 54,0 49,9 48,4 47,1 45,3 44,3 42,3 41,3 39,8 31,0 26,3 20,4 13,5 11,3 5,8 0,0 0,0
50,0
100,0 150,0 200,0
Fuente: CIIE-UPAEP. Elaboración propia con datos de la SHCP
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En la gráfica 6 se realizó un promedio de la deuda de los estados en los últimos diez años, en proporción a lo que representa del total nacional. Los primeros tres lugares son para el Distrito Federal (25.96%), el
Estado de México
(19.41%) y Nuevo León (9.07%). Por otro lado, los tres últimos lugares son para Zacatecas (0.19%), Campeche (0.04%) y Tlaxcala (0.03%). Aunque, más importante que el
El congreso aprobó un mayor nivel de deuda con la finalidad de que los estados y el gobierno federal tengan un mayor nivel de gasto. Sin embargo, los datos anteriores muestran que sólo se continúa con una estrategia de endeudamiento y no se busca incrementar los ingresos del gobierno. Por otro lado, mayor endeudamiento no se ha traducido en un
mayor crecimiento. En la gráfica 8 se muestra que la
tamaño de su deuda es su capacidad para respaldarla.
tasa de crecimiento real anual de las Obligaciones Financieras de los estados muestra una tendencia
Gráfica 8. Promedio de la tasa de crecimiento real anual de las Obligaciones Financieras estatales y el PIB de los estados
ascendente, mientras que el promedio de la tasa de crecimiento real anual del PIB de los estados, presenta una tendencia descendente de 2006 a 2009.
PIB
Obligaciones financieras 19,8
17,9
de las participaciones de los estados puede llegar a
12,0 2,4
5,0
4,5
3,1
5,2
3,4
1,7
2004
2005
2006
2007
2008
4,8
Además, se ha mostrado que un mayor porcentaje
ser absorbida por la deuda (gráfica 7) y ésto presenta
3,6
grandes dificultades para cubrir sus obligaciones 5,5
financieras.
-5,5 2009
2010
Fuente: CIIE-UPAEP. Elaboración propia con datos de la SHCP e INEGI
En la gráfica 7 se muestran los resultados de la proporción de deuda entre las participaciones
que recibió cada
estado en el 2010. Esta proporción muestra de manera aproximada el nivel de ingresos por participaciones que se requerirían en un año determinado para cubrir el total de la deuda. Por ejemplo, Quintana Roo, que ocupa el primer lugar,
necesitaría
176
veces
sus
ingresos
por
participaciones en 2010 para pagar el total de su deuda. El segundo lugar fue para Nuevo León (166.3) y el tercero para Sonora (132.8). El promedio de esta proporción para
4. La dependencia entre impuestos e ingresos petroleros Actualmente
se
vive
un
ambiente
de
gran
incertidumbre respecto a la evolución de la economía global en el 2012 y en los años subsecuentes, especialmente por los problemas financieras que presentan algunos países europeos. El último reporte Perspectiva Económica
Mundia2l
del Fondo Monetario
Internacional, bajo su expectativa de crecimiento global para el 2012, de 4.3% a 4.2 por ciento.
todos los estados fue de 62.3. 2. http://tinyurl.com/PERSPECTIVA-ECO
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Tabla 3. Expectativa de crecimiento de México para el año 2012 Año
Para México, la última estimación elaborada por el Banco de México, (noviembre de 2011) es de un crecimiento de 3.24% (ver tabla 3). En marzo de 2011
PIB
dicha expectativa era de 4.03% lo cual indica deterioro Febrero
3.99%
Marzo
4.03%
Abril
4.07%
Al desacelarse la economía mundial se puede anticipar
Mayo
4.07%
una disminución en el precio del petróleo debido a una
Junio
4.18%
menor demanda. ¿Cómo afectaría a las finanzas públicas
Julio
4.14%
del país esta caída en los precios del petróleo? En la
Agosto
4.09%
gráfica 9 y la tabla 4, se presentan datos del porcentaje
Septiembre
3.57%
de ingresos públicos provenientes de dos fuentes:
Octubre
3.50%
impuestos y derechos por hidrocarburos. Se muestra
Noviembre
3.24%
claramente que cuando los ingresos tributarios se han
económico
incrementado esto se ha asociado a disminuciones de los ingresos petroleros y viceversa, excepto por el 2010,
Fuente: CIIE-UPAEP. Elaboración propia con datos del Banco de México. Encuesta sobre las expectativas de los especialistas en economía del sector privado
año en el que ambos tipos de ingresos subieron. Ante la expectativa de que disminuyan los ingresos por hidrocarburos en el 2012, podríamos esperar un incremento en los ingresos tributarios.
Tabla 4. Ingresos totales, tributarios y por hidrocarburos Total Año
Gráfica 9. Porcentaje de los ingresos Tributarios y por hidrocarburos respecto a los ingresos totales del gobierno federal
Porcentaje respecto al total
(Millones de pesos)
Tributarios
Hidrocarburos
2000
868.267,7
67,0
22,6
2001
939.114,5
69,7
20,0
2002
989.353,4
73,6
14,2
2003
1.132.985,1
67,8
22,3
2004
1.270.211,1
60,6
27,8
2005
1.412.504,9
57,4
33,2
2006
1.558.808,0
57,1
37,1
2007
1.711.220,6
58,6
32,1
2008
2.049.936,3
48,5
44,2
2009
2.000.448,1
56,5
24,4
2010
2.080.013,0
60,6
30,8
Tributarios
67,0
69,7
73,6
Hidrocarburos
67,8 60,6
57,4
57,1
58,6
56,5
60,6
48,5
22,6
20,0
22,3
27,8
33,2
37,1
32,1 44,2
30,8 24,4
14,2
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: CIIE-UPAEP. Elaboración propia con datos de la SHCP
Fuente: CIIE-UPAEP. Elaboración propia con datos de la SHCP
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5. La dependencia de los ingresos federales respecto a los petroleros
Gráfica 10 Promedio mensual y anual del precio de la Mezcla Mexicana de petróleo (Dólares por barril) Promedio Anual
88,77
64,74
que ha presentado en los últimos años. Por 110,42 89,81
93,54
104,06
75,33
63,89
64,39 85,6
32,89
72,0
57,3
2008
en julio de 2008, a 32.89 en el mes de
variación negativa de 71.5% en tan sólo 99,0
Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abr May Jun 2007
ejemplo, pasó de 122.78 dólares por barril,
diciembre del mismo año. Esto es una
46,50 61,2
mensual del precio de la Mezcla Mexicana de Petróleo, es notable la gran volatilidad
Promedio mensual
122,78
80,80
La grafica 10 muestra el promedio anual y
2009
2010
2011
Fuente: CIIE – UPAEP. Elaboración propia con datos de la Secretaría de Energía
cinco meses. Cómo ya se mostró en la sección anterior, los ingresos totales dependen en gran medida de los ingresos petroleros, que al mostrar una gran volatilidad impactan directamente la estabilidad de las finanzas públicas federales.
En la gráfica 11 se presenta un promedio de las tasas de crecimiento real por trimestre para los ingresos totales (línea azul) y del precio de la Mezcla Mexicana de Exportación de los últimos años (línea verde). Es evidente la fuerte relación que existe entre las dos variables y se confirma gráficamente la idea de dependencia de las finanzas públicas al comportamiento de los precios del petróleo (la correlación entre estas es 72%). Es claro que la volatilidad en los ingresos federales está directamente relacionada con la que presenta el precio del petróleo. Es por esta gran dependencia, entre los
Gráfica 11. Promedio de las tasas de crecimiento real, por trimestre, de los ingresos totales y del precio de la Mezcla Mexicana de Exportación
ingresos totales y los petroleros, que deben buscarse otras fuentes de ingresos para estabilizar
Ingresos Totales
15.3%
MME 17.2%
23.7%
24.4% 45.5%
28.7%
I
II
III
2008
30.9%
17.7% 14.8%
-22.4% -11.6% -3.2% IV I II III IV 2009
1.3% 39.8%
-1.6%
-0.8% 32.8% 27.9% 27.9% 28.5%
27.1% 9.3% I
los
ingresos
consumo ha sido tradicionalmente la 10.3%
28.0%
diversificar
públicos. Para el gobierno federal, gravar el
-0.7%
1.2%
45.6% 42.8%
y
opción más factible, debido a que esta medida fiscal genera los recursos de forma rápida y segura. No obstante, incrementar los impuestos podría perjudicar los niveles de pobreza y desigualdad en el país. En la
II
III
2010
IV
I
II 2011
siguiente sección se realiza un análisis que mide los costos y beneficios de dicha propuesta.
Fuente: CIIE-UPAEP. Elaboración propia con datos de la SHCP y SE
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6. El impacto del IVA sobre desigualdad y pobreza Una propuesta en materia fiscal que ha casuado y sigue causando polémica, toda vez que afecta directamente el ingreso disponibles de las familias, es la modificación del Impuesto al Valor Agregado (IVA). En tiempos recientes (desde 1994), el punto de discusión se ha centrado en saber si con las modificaciones al IVA se vulnera a los sectores más pobres del país. El problema es que siempre se ha
discutido la reforma fiscal privilegiando una óptica política, no siempre cercana a las necesidades de las familias. La propuesta denominada “Ley Beltrones” en 2011 no fue la excepción ya que en ella se planteaba un IVA generalizado al 12por ciento, aunque finalmente no fue aceptada. Nuevamente, para el 2012, el coordinador del PRI en el senado de la República, Manlio Fabio Beltrones, hizo una nueva propuesta, generalizar el Impuesto al Valor Agregado de 16% para todos los productos. Sin embargo, toda modificación de impuestos contiene aspectos positivos y negativos. Por un lado, puede generar mayores ingresos para el gobierno federal que a su ves puede distribuir en forma de bienes públicos o servicios, pero por el otro, los impuestos modifican precios y esto puede conducir a una disminución del bienestar de las personas. ¿Hasta dónde los beneficios de incrementar un impuesto son mayores que los costos que genera el aumento?. Tomando datos oficiales y utilizando herramientas estadísticas, el CIIE – UPAEP ha realizado una simulación que mide el impacto que tendría sobre pobreza y desigualdad no sólo la última propuesta de Beltrones, sino también diferentes escenarios con algunas tasas que han sido sugeridas o que fueron implementadas. Se plantean diversos escenarios: el primer escenario examina el cobro de un IVA al 10 % sobre alimentos, medicinas y transporte público, el segundo es con una tasa de 12%, el tercero de 15% y el cuarto al 16 por ciento.
6.1 Datos y Metodología
Los datos que se utilizan para realizar el análisis del presente trabajo provienen de dos fuentes: 1) la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2010, que publica el INEGI y 2) Estimaciones en materia de pobreza realizadas por el CONEVAL utilizando los datos de la ENIGH 2010
3
3. http://tinyurl.com/POBREZA-CONEVAL 2. El reporte de Perspectiva Económica Mundial se encuentra en: http://www.imf.org/external/spanish/pubs/ft/weo/2011/02/pdf/texts.pdf
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Así, la primer línea de pobreza (alimentaria) identifica las LA ENIGH es una encuesta con periodicidad bienal desde
personas que no logran un ingreso que les permita
1992. Su objetivo es recabar información sobre el monto,
satisfacer su necesidad de alimentación. En la segunda
procedencia y distribución de los ingresos de los hogares
línea de pobreza (capacidades), se identifica a las
nacionales o extranjeros, que residen dentro del territorio
personas que, además de tener los ingresos suficientes
nacional. En otras palabras, los datos proporcionados por
para comer, también pueden cubrir educación y salud.
la ENIGH son la herramienta básica estadística que
Finalmente, en la tercera línea de pobreza (patrimonio)
permite analizar la conducta de ingreso y gasto de las
estaría la población que adicionalmente puede adquirir
personas a nivel microeconómico en México.
transporte, vivienda y vestido. Al conocer el ingreso mínimo necesario para que una persona esté ubicada en determinada línea de pobreza
En la ENIGH 2010 se levantó una muestra nacional de 30 mil 169 viviendas
se puede estimar el
porcentaje de la población que se encuentra en cada una. A grandes rasgos se describe la estrategia que sigue el CONEVAL para estimar el número de pobres en base a la
Por su parte, el Consejo Nacional de Evaluación de la
ENIGH: 1) Estimar el gasto y el ingreso corriente de las
Política de Desarrollo Social (CONEVAL), es el organismo
familias en México, descontando efectos inflacionarios y
encargado de medir la pobreza en nuestro país. De
estacionales-; 2) Determinar canastas de bienes e
manera oficial, de acuerdo a lo que se dispone en la Ley
ingresos mínimos que se requiere para acceder a cada
General de Desarrollo Social, en México se mide la
tipo de canasta.; 3) Estos ingresos mínimos definen las
“Pobreza Multidimensional”. Esta tipificación de pobreza
líneas de pobreza (ie. línea de pobreza alimentaria si el
incluye una serie de factores denominados derechos
individuo no puede comprar la canasta alimentaria).
sociales. A la par de la medición
de pobreza
multidimensional, el CONEVAL calcula la pobreza por ingresos. En ambos tipos de mediciones se utilizan los datos del ENIGH y la metodología propuesta por Sen (1993), y Anand y Sen (1994; 1997). Los ejercicios que se realizan en el CIIE se basan en la metodología por ingresos, basada en tres líneas de pobreza: alimentaria, de
4) Con las líneas de pobreza detectar qué hogares de la ENIGH tienen un ingreso menor al de dichas líneas para identificar quienes son pobres; 5) Estimar el porcentaje de pobres para cada tipo a nivel hogar e individuo utilizando factores de expansión. Los resultados de estos cálculos pueden verse en la gráfica 12.
capacidades y de patrimonio. Para calcular cada línea, el CONEVAL estima los ingresos mínimos que debería tener una persona para cubrir un tipo de necesidad.
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Gráfica 12. Evolución de la pobreza por ingreso nacional, 1992 – 2010
6.1 Medición de pobreza 2010, CONEVAL
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(Porcentaje de personas) Pobreza de patrimonio
Pobreza de capacidades
63.7% 53.1%52.4%
pobreza
que realizó
el
46.9%
40
37.4% 29.7% 30.0% 21.4% 21.2%
una tendencia ascendente desde 2006. 53.6%
50
20
de
población en cada línea de pobreza muestra
69.0%
70
30
medición
CONEVAL en 2010 (¿?), el porcentaje de la
80 60
De acuerdo a los resultados de la última
41.7% 33.3%
50.0% 47.2% 47.0% 42.7%
51.3% 47.7%
31.8%
26.7% 26.9% 24.7% 25.3% 24.7% 20.7% 24.1% 18.4%18.8% 20.0% 17.4% 18.2% 13.8%
10
El porcentaje de personas en condiciones de pobreza alimentaria pasó de 13.8% a 18.8% en el periodo 2006 – 2010, mientras que la población en pobreza de capacidades aumentó de 20.7% a 26.7%. Finalmente, el
0
incremento de la pobreza patrimonial fue de 42.7% a 51.3%. Estas cifras muestran Fuente: CIIE-UPAEP. Gráfica tomada del reporte de pobreza de CONEVAL
que a partir de 2006 la pobreza tiende a
Nota. Los valores 2006NF y 2008NF utilizan los factores de expansión ajustados a los
incrementarse gradualmente.
resultados definitivos del Censo de Población y VIVIENDA 2010, estimados por INEGI
Metodología del CIIE UPAEP para medir el impacto de modificacones al IVA en la desigualdad y la pobreza en 4 1) Se toma la rutina del CONEVAL El CIIE diseña un módulo propio para calcular el incremento del IVA sobre alimentos, México.
gastos de salud y transporte público. 2) Se estima el monto de ingresos que genera el gobierno por cada hogar proveniente de los impuestos. Esos representan
a su vez la disminución que experimenta el contribuyente en su ingreso. 3) Se identifican los hogares que incurren en algún tipo de pobreza, una vez que se ha descontado el pago de impuestos. 4) Generamos estadísticas utilizando los factores de expansión. Dentro de estas estadísticas se encuentran el porcentaje de pobres (para cada tipo), la cantidad de impuestos recaudados y el coeficiente de Gini. 5) Se generan escenarios alternativos al incremento del IVA con diferentes tasas; 10%, 12%, 15% y 16 por ciento. 6) Se obtienen los resultados (se mide el impacto? Especificar) al aplicar las anteriores tasas sobre alimentos, gastos de salud y transporte público. 4. http://tinyurl.com/CONEVAL
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6.2 Descripción de los resultados La tabla 5 muestra el porcentaje de población en pobreza alimentaria, de capacidades y
¿Qué es el coeficiente de GINI?
patrimonial, con las diferentes tasas de IVA que ya se han aplicado: 1) Un histórico 10%, que
Ilustra
se tenía antes de la reforma planteada por el presidente Ernesto Zedillo en 1995, aquí se
distribución del ingreso y en este caso,
nombra como “Histórico”; 2) La propuesta “Beltrones” con un IVA al 12% en 2011; 3)
para los hogares de la ENIGH en las
mantener para el 2010 el 15% de IVA tal cual se tenía antes de los efectos de la crisis
distintas tasas impostivas que se
económica (denominado “Precrisis”); 4) Mantener para 2012 un cobro del 16%, éste es
aplican. Los valores que puede tomar
nuestro escenario base y nombrado como “Crisis”, debido a que fue la respuesta fiscal del gobierno para la generación de recursos en el momento de la crisis económica mundial. Es importante recalcar que las simulaciones permiten medir los efectos para el año de 2010 y no para años posteriores. Sin embargo, la información ilustra “¿qué hubiera pasado si…?
la
desigualdad
sobre
la
este índice van de 0 a 1, donde 0 representa
“perfecta igualdad” y 1
representa “desigualdad perfecta” en la distribución de recursos. El caso en que el Gini es 0 se denomina
el gobierno opta por alguna de las propuestas analizadas, lo cual permite arrojar luz sobre
a esta condición equidistribución del
la eficacia de la política fiscal del país. Para cada escenario se presentan datos de una
ingreso porque, dado un porcentaje
variante (otros escenarios?), donde se gravan alimentos, gastos de salud y transporte
acumulado de personas, se observa el
público. En ambos cuadros se presentan los resultados a nivel nacional, para el medio rural
mismo
1
y urbano. También se muestra el índice Gini sobre el nivel de ingreso, la recaudación neta que se obtendría con cada tasa y la proporción del gasto federal que se lograría cubrir con
porcentaje
acumulado
de
ingreso. Un valor de 1 indica la “perfecta
desigualdad”
en
la
distribución de recursos, puesto que
ésta.
todo el ingreso se concentra en un solo
A continuación se hace una descripción de los resultados que se obtuvieron:
individuo.
IVA al 10%. En la tabla uno se observa que al aplicar esta tasa se recauda un total de 44 mil 605 millones de pesos, lo que permitiría cubrir el 16.7% de los gastos totales del gobierno federal. Sin embargo, al cobrar esta misma tasa sobre alimentos, gastos de salud y transporte público, la recaudación asciende a 77 mil 545 millones de pesos, con estos ingresos sería posible cubrir el 29.03% del gasto, es casi el doble que el porcentaje anterior. Sin embargo, el costo en este caso es que también se incrementaría la pobreza en sus tres niveles. Se puede observar en las tablas que al cobrar el IVA al 10% sobre alimentos, gastos de salud y transporte público, el total de la población en pobreza alimentaria aumentaría en casi un punto porcentual, al pasar de 2.53% a 3.46%. Mientras que la pobreza de capacidades aumentaría de 3.33% a 4.35% y la de patrimonio pasaría de 7.18% a 8.64 por ciento. 2) IVA al 12%. Al implementar esta tasa sobre alimentos, gastos de salud y transporte público, la recaudación sería de 92 mil 923 millones de pesos, monto que permitirían cubrir el 34.78% de los gastos del gobierno federal. Mientras que al no
cobrar el IVA sobre estos bienes y servicios, el monto recaudado sólo sería de 53 mil 491 millones de pesos, esa cantidad pagaría sólo el 20.02% de los gastos totales del gobierno federal.
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Al cobrar una tasa del 12% sobre alimentos, gastos de salud y transporte, todas las líneas de pobreza tienen incrementos mayores a un punto porcentual. La alimentaría pasaría de 2.63% a 3.73% (1.09 puntos porcentuales). En el caso de capacidades, las cifras cambian de 3.43% a 4.54%, (1.10 puntos porcentuales). Finalmente, la pobreza de patrimonio tiene el mayor incremento al pasar de 7.32% a 9.06% (1.73 puntos porcentuales).
Tabla 5. Sin cobrar IVA en alimentos, gastos de salud y transporte público Incremento Pobreza Alimentaria
Pobreza de capacidades
Pobreza de patrimonio
Histórico (1994)
Beltrones
Precrisis
Crisis
IVA al 10%
IVA al 12%
IVA al 15%
IVA al 16%
Total
2.53%
2.63%
2.77%
2.82%
Urbana
0.92%
0.97%
1.03%
1.05%
Rural
1.60%
1.66%
1.74%
1.77%
Total
3.33%
3.43%
3.65%
3.69%
Urbana
1.24%
1.27%
1.36%
1.37%
Rural
2.08%
2.17%
2.29%
2.33%
Total
7.18%
7.32%
7.63%
7.72%
Urbana
2.86%
2.91%
3.02%
3.05%
4.32%
4.41%
4.62%
4.67%
Impuesto Promedio
Rural
405.80
487.00
608.80
649.30
Gini Recaudación Subsidio Rec. Neta Sub./Rec. Rec./Gasto Rec. Neta/Gasto
0.46
0.46
0.46
0.46
$45,551,190,016
$54,661,427,200
$68,326,780,928
$72,881,905,664
$945,764,480
$1,169,490,560
$1,694,688,384
$1,879,392,256
$44,605,425,536
$53,491,936,640
$66,632,092,544
$71,002,513,408
2.08%
2.14%
2.48%
2.58%
17.05%
20.46%
25.58%
27.28%
16.70%
20.02%
24.94%
26.58%
Fuente: CIIE – UPAEP, elaboración propia con datos de ENIGH 2010 Tabla 6. Cobrando IVA en alimentos, gastos de salud y transporte público Incremento Pobreza Alimentaria
IVA al 10%
IVA al 12%
IVA al 15%
IVA al 16%
Total
3.46%
3.73%
4.13%
4.31%
Urbana
1.32%
1.41%
1.53%
1.58%
Rural
2.14%
2.31%
2.60%
2.73%
Total
4.35%
4.54%
5.10%
5.26%
Urbana
1.64%
1.70%
1.86%
1.93%
Rural
2.72%
2.83%
3.24%
3.33%
Total
8.64%
9.06%
9.92%
10.18%
Urbana
3.49%
3.67%
4.10%
4.22%
Rural
5.16%
5.38%
5.81%
5.96%
Impuesto Promedio
700.50
840.60
1,051.00
1,121.00
Gini Recaudación Subsidio Rec. Neta Sub./Rec. Rec./Gasto Rec. Neta/Gasto
0.47
0.47
0.48
0.48
$78,769,569,792
$94,523,482,112
$118,154,354,688
$126,031,306,752
$1,223,871,488
$1,599,535,488
$2,352,384,256
$2,763,349,248
$77,545,698,304
$92,923,946,624
$115,801,970,432
$123,267,957,504
Pobreza de capacidades
Pobreza de patrimonio
1.55%
1.69%
1.99%
2.19%
29.48%
35.38%
44.23%
47.18%
29.03%
34.78%
43.35%
46.14%
Fuente: CIIE – UPAEP, elaboración propia con datos de ENIGH 2010
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IVA al 15%. Al igual que en los casos anteriores, al aplicar una mayor tasa la recaudación se va incrementando. Si se aplica una tasa de 15% de IVA, la recaudación es de 66 mil 632 millones de pesos, mientras que al cobrarla sobre alimentos, gastos de salud y transporte público la cifra se eleva a 115 mil 801 millones de pesos. En el primer caso sólo se cubre el 24.94% del gastos del gobierno federal, mientras que en el segundo alcanza el 43.35%.
En contraparte, también se genera un mayor nivel de pobreza. La alimentaria subiría de 2.77% a 4.13%, esto es un incremento en 1.36 puntos porcentuales. En cuanto a la pobreza de capacidades presentaría un aumento en 1.45 puntos porcentuales, al pasar de
3.65% a 5.10%. En tercer lugar, se observa un
incremento de 2.28 puntos porcentuales en la pobreza de patrimonio, al pasar de 7.63% a 9.92%. IVA con una tasa de 16%. Este es el caso más importante, ya que representa la situación actual. Si se aprobara cobrar el IVA con una tasa de 16% sobre alimentos, gastos de salud y transporte público la recaudación neta se incrementaría de 71 mil 2 millones a 123 mil 267 millones de pesos. Lo que permitiría cubrir el 46.14% de los gastos totales del gobierno federal, casi el 50%.
No obstante, como es de esperarse, también esta tasa muestra los mayores incrementos en las tres líneas de pobreza, la alimentaría pasaría de 2.82% a 4.31%, mostrando un incremento en 1.48 puntos porcentuales. La de capacidades presentaría un aumento de 1.57 puntos porcentuales, al subir de 3.69% a 5.26%. Finalmente, para la tercera línea de pobreza, se tendría un incremento de 2.46 puntos porcentuales, al subir de 7.72% a 10.18%. En general se puede observar que: 1) en todos los escenarios el incremento en la pobreza rural es mayor que el de la pobreza urbana. 2) El esquema fiscal actual con tasa a 16%. es el que genera el mayor incremento en el número de pobres que cualquier otro esquema. 3) Al incrementar la tasa de IVA se incrementa la cifra recaudada, esto se debe a que los alimentos, los gastos en salud y trasporte público son bienes inelásticos, es decir, no se pueden encontrar sustitutos, es necesario consumirlos.
De acuerdo a los datos de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) de Estados Unidos, el índice GINI para México en 2006 era de 0.47 y para 2008 creció a 0.51, ocupando el lugar número 18 de 136 países (ver tabla 7). El primer lugar (Namibia) corresponde al país con la distribución más desigual y el lugar 136 (Suecia) al país con la distribución más equitativa.
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Tabla 7. Los 25 países con el mayor valor del índice GINI de acuerdo a la Agencia Central de Inteligencia
Gráfica 13. Índice GINI para México 0,51
Lugar
País
Índice GINI
1
Namibia
70.7
2
Seychelles
65.8
3
Sudáfrica
65.0
4
Lesoto
63.2
5
Botsuana
63.0
6
Sierra Leona
62.9
7
República Centroafricana
61.3
8
Haití
59.2
9
Colombia
58.5
10
Bolivia
58.2
11
Honduras
57.7
12
Guatemala
55.1
Con la información anterior podemos tener una idea de lo que
13
Brasil
53.9
implican los resultado obtenidos. Cuando no se cobra el IVA en
14
Tailandia
53.6
alimentos, gastos de salud y transporte público, no importa cuál
Hong Kong
53.3
16
Paraguay
53.2
17
Chile
52.1
18
México
51.7
19
Panamá
51.0
pasar del lugar 18 al 34 dentro del ranking, mostrando de esta
20
Papúa Nueva Guinea
50.9
forma una menor desigualdad en el ingreso.
21
Zambia
50.8
22
Suazilandia
50.4
Costa Rica
50.3
24
Gambia
50.2
25
Zimbabue
50.1
15
23
0,47
2006
2008
Observados
0,46
0,46
0,46
0,46
10%
12%
15%
16%
Sin cobrar IVA en alimentos
0,47
0,47
10%
12%
0,48
0,48
15%
16%
Cobrando IVA en alimentos
Fuente: CIIE-UPAEP. Elaboración propia.
de las cuatro tasas se aplique, el índice GINI se mantiene constante en 0.46. Si el valor para los otros países se mantuviera igual a la última medición realizada por la CIA, México debería
Por otro lado, cuando se aplica el IVA sobre alimentos, gastos de salud y transporte público, la desigualdad aumenta. Con un IVA de 10% y 12% el valor de GINI es de 0.47, superior al caso anterior. Si el valor del índice para los otros países se mantuviera constantes, México ocuparía el lugar número 30 dentro de la
Cuando se aplica el IVA sobre alimentos, gastos de salud y transporte público, la desigualdad aumenta.
lista de la CIA. Para las tasas de IVA al 15% y 16%, el valor del índice GINI es de 0.48. En este caso México ocuparía el lugar número 26, empatando con Perú. De todos los escenarios presentados, este es el peor resultado en desigualdad.
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7. Conclusiones En primer lugar, con la aprobación de un mayor nivel de deuda para el gobierno federal en el 2012 no se soluciona de fondo la falta de recursos, sólo se continúa con la misma política de endeudamiento de los últimos años. La federación y los estados cuentan con mayores recursos el próximo año, sin embargo, el problema es que algunos estados presentan dificultades para cumplir con sus obligaciones financieras.
En segundo lugar, debido a la expectativa negativa que se tiene sobre la evolución de la economía el siguiente año, y con ello menores ingresos, es necesario buscar otras fuentes, una forma práctica es incrementando el precio de la gasolina que a su vez lleva a un incremento de la recaudación por IEPS. El problema es que afecta directamente el bolsillo de los consumidores.
En tercer lugar, al cobrar el IVA sobre alimentos, gastos de salud y transporte público el gobierno recaudaría un nivel superior de ingresos que le permitiría cubrir una mayor proporción de sus gastos y por lo tanto, depender menos del petróleo. No obstante, la pobreza y desigualdad también se incrementan. Un argumento a favor sería decir que con la cantidad recaudada
se pueden destinar mayores recursos para el combate a la pobreza, la pregunta es hasta qué punto se lograría contrarrestar el efecto.
En los últimos años el presupuesto de egresos de la federación ha puesto especial énfasis en incrementar los recursos destinados al combate a la
Aplicar el IVA sobre alimentos, gastos de salud y transporte público, incrementa el nivel de recaudación, pero también el nivel de pobreza y desigualdad.
pobreza pero, de acuerdo a los resultado presentados por CONEVAL las tres líneas de pobreza también se han incrementado, mostrando una tendencia ascendente de 2006 a 2010. Por lo tanto, los recientes resultados no apoyan el argumento de incrementar la recaudación para disminuir los niveles de pobreza. En resumen, aplicar el IVA sobre alimentos, gastos de salud y transporte público, en cualquiera de las cuatro tasas que se analizaron, incrementa el nivel de recaudación pero también el nivel de pobreza y desigualdad.
La falta de reformas que permitan una recaudación más eficiente, que no le cobre más a los mismos contribuyentes, que dependa menos del petróleo y que endeuda menos al gobierno, hacen que cada año se termine haciendo la misma pregunta…¿y las reformas fiscales?
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