Informe ciudadanía y territorio reconstrucción zona rural by Ciudadania Territorio

INFORME POS TERREMOTO TIPOLOGIA RURAL

Equipo de trabajo: Stefano Micheletti, Ingeniero Forestal, Magister en Cooperación al Desarrollo Javiera Gómez, socióloga, Magister © Hábitat Residencial Francisco Letelier, sociólogo, Magister en Sociología Colaboración: Observatorio de la Ruralidad - CEUT

Este documento se ha realizado con la ayuda financiera de la Unión Europea. El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de Fundación HPH Chile y en modo alguno debe considerarse que refleja la posición de la Unión Europea. HPH Chile comparte dicha responsabilidad con el Consorcio Ciudadanía y Territorio, del que forma parte, junto a Corporación SEDEJ, ONG Bio Bio Proyecta, ONG Sur Maule y Fundación Patrimonio Nuestro.

ÍNDICE

Introducción Capítulo 1: Definiciones 1.1 Definición de ruralidad 1.2 La política habitacional rural Capítulo 2: Análisis cuantitativo del impacto del terremoto y del proceso de reconstrucción en comunas rurales 2.1 Nivel de daño 2.2 Tipología de daño 2.3 Avance de reconstrucción Capítulo 3: Caracterización de la aplicación del modelo de reconstrucción en vivienda en los territorios rurales 3.1 Análisis de los instrumentos disponibles y su aplicación 3.2 Las Municipalidades rurales en el proceso de reconstrucción 3.3 La empresa privada en el proceso de reconstrucción rural Capítulo 4: Las tensiones del proceso de reconstrucción en sectores rurales 4.1 La difícil relación entre la sociedad civil y la municipalidad de Yáquil y Villa Alegre, Región de O’Higgins 4.2 Las dificultades vividas por familias rurales en la entrega de subsidios, Región del Biobío 4.3 El abandono de obras en construcción, Región del Maule Capítulo 5: identificación de los principales efectos del modelo de reconstrucción de viviendas en los sectores rurales 5.1 El aumento de la vulnerabilidad 5.2 Pérdida de identidad y patrimonio 5.3 Migración campo-ciudad y pérdida de activos Conclusiones Bibliografía

Introducción

A punto de cumplirse cuatro años del terremoto y posterior tsunami del 27 de febrero de 2010, la constatación es que el sector rural junto con ser el más afectado, fue a la vez el más invisibilizado en el proceso de reconstrucción. Según información oficial, el sismo golpeó a nivel nacional a más de 900 pueblos y comunidades rurales y costeros; en el ámbito de la infraestructura y obras pública, además de caminos, puentes y puertos, sufrieron daños 422 sistemas de agua potable rural, 27 caletas de pescadores, 6 colectores de aguas lluvia, 5 embalses y 8 riberas de cauces naturales (Gobierno de Chile, 2010). De acuerdo a lo informado por el Ministerio de Hacienda (INDH, 2012), se destinaron US$ 1.200 para la recuperación de dicha infraestructura, lo que permitió abordar el problema de forma relativamente rápida (por ejemplo a agosto de 2011, habían sido reparados 422 sistemas de agua potable rural). Por otro lado, en cuanto al adobe rural, resultaron destruidas 24.538 viviendas, 19.783 registraron daños mayores y 22.052 daños menores, por un total de 66.373 (Ministerio Secretaría General de la Presidencia, 2011). En el ámbito de la vivienda la respuesta institucional a la catástrofe fue menos efectiva, y a mitad del año 2011 el Presidente Piñera reconocía que “ha habido un retraso en el tema de la vivienda”1, solamente algunos días antes que el Gobierno indicara a través de Minsegpres como principales dificultades “(…) la lentitud en la reconstrucción de viviendas rurales debido a la extensión y dispersión de éstas, y aquellas en zonas patrimoniales, demorando la erradicación de aldeas” (INDH, 2012). Pues bien, transcurridos ya varios meses desde estas declaraciones, la reconstrucción de viviendas en las zonas rurales aún está lejos de terminar, y se encuentra en tela de juicio a causa de las críticas constantes de muchos gobiernos locales y de los mismos afectados. Es por ello que el presente informe aborda de forma específica la problemática de la vivienda rural, tratando de sistematizar parte de la información disponible, para analizar un proceso que – planteado desde una perspectiva neoliberal, centralista y urbana – parece haber profundizado la situación de precariedad y vulnerabilidad de muchas familias que habitan en territorios rurales. La investigación se basa fundamentalmente en el análisis de información secundaria, y se estructura en tres partes. Primero hacemos una caracterización general del nivel y tipo de daño en vivienda rural; posteriormente, se propone una reflexión acerca del modelo de reconstrucción en función de la acción de los distintos actores involucrados, haciendo énfasis en el análisis de instrumentos disponibles y lógica de los mismos, en el rol de las municipalidades y en la acción de la empresa privada. La tercera parte, trata de identificar las tensiones del proceso de reconstrucción a través de la descripción de algunos casos y/o situaciones emblemáticas, haciendo énfasis en el rol desempeñado por los actores gubernamentales, privados y de la comunidad. Finalmente, se identifican los efectos principales del proceso en lo rural, 1

El Mercurio. (2011, 21 de agosto). Presidente Sebastián Piñera: Muchos políticos han caído en la tentación del populismo y la irresponsabilidad. Sección Reportajes.

entendiéndose por ello las situaciones producto de intervenciones deficientes y/o inadecuadas que han incrementado sustancialmente una situación anterior al 27F o han creado una nueva post-desastre. En términos generales, el informe se propone desarrollar una línea fundamentada que ponga en discusión el proceso, esencialmente a través de tres planteamientos: 1. La ruralidad no ha sido considerada por el gobierno como una especificidad socioterritorial a la hora de planificar la reconstrucción, sobre todo en el ámbito de vivienda; 2. El modelo de reconstrucción de corte neoliberal, centralista y urbano, margina a los sectores rurales, ya que se configuran como inversiones poco atractivas para el agente inmobiliario, quien regula el proceso de reconstrucción; ello, debido a que el estado se desenvuelve como actor subsidiario. 3. El resultado del proceso es una reconstrucción lenta y poco pertinente en zonas rurales, y la consecuente profundización de las inequidades territoriales.

CAPÍTULO 1 – DEFINICIONES

Antes de comenzar el análisis, es preciso enfrentar al menos dos temas cruciales: por un lado, hay que definir el concepto de “ruralidad” que se utilizará en el informe, y por el otro hacer una breve introducción a las políticas de vivienda rural pre terremoto, ambas permitirán entender mejor los efectos del proceso de reconstrucción.

1.1 Definición de ruralidad El concepto de ruralidad, y por ende de urbanidad, se encuentra hoy al centro de un debate muy interesante en Chile y Latinoamérica. Si hasta hace pocos años atrás la visión que imperaba era más bien dicotómica – con la contraposición de elementos “característicos” de ambas realidades: lo atrasado y lo próspero, la tradición y la modernidad, la agricultura y la industria, el campo y la ciudad – han surgido en la última década una serie de cuestionamientos a una subdivisión en categorías territoriales basada de forma simplista en el tamaño poblacional. Luego de la avanzada de los enfoques teóricos de la Nueva Ruralidad y de la Rururbanidad – probablemente los precursores de este debate – el informe del PNUD “Desarrollo Humano en Chile Rural” (2008), marca un hito a nivel país, poniendo en discusión el antiguo paradigma. Posteriormente, otras entradas conceptuales (sobre todo desde la sociología) tratan de enriquecer la mirada sobre los territorios rurales, destacándose las propuestas de Canales M. sobre el Agrópolis (2011) y del equipo de RIMISP – encabezado por Berdegué J. – acerca de las comunas y las ciudades rurales de Chile (2010). Hoy día no hay claridad respecto de “qué representa” lo rural en Chile ni de “cuánto es”. El INE, por ejemplo, cifra según el censo 20022 en un 13% la población rural a nivel país, mientras que para el Banco Mundial hoy representa el 35% y para la OCDE el 42% de la población total. Lo más seguro es que ya no es suficiente seguir utilizando el criterio actual, donde se entiende una entidad rural como un asentamiento humano concentrado o disperso, en el que habitan menos de 2.000 personas, con menos del 50% de su Población Económicamente Activa dedicada a actividades secundarias y/o terciarias (INE). Para efectos de este informe, entenderemos el concepto de ruralidad en un sentido ampliado. La referencia serán entonces aquello territorios “donde la actividad económica preponderante – lo que no significa mayoritaria ni menos única – es piscisilvoagropecuaria, sea en su inmediata condición de actividad en el espacio natural como en sus formas mediatas pero igualmente vinculadas a eslabones de las nuevas cadenas productivas” (PNUD, 2008). Es así que se incorporan entonces al análisis “no sólo los pueblos, aldeas y caseríos, sino también las ciudades de los territorios rurales, que tejen entre sí, y con sus pueblos y aldeas, redes de comunicación e intercambio cada vez más complejas y densas” (PNUD, 2008). A nivel metodológico, para el análisis cuantitativo – al no existir datos desagregados entre zonas urbana y rurales por comuna – se entenderán por comunas rurales aquellas de hasta 20.000

Los datos del Censo 2012 no se encuentra actualmente disponibles

habitantes3, y que además tenga un porcentaje de población rural (según datos del INE) superior al 12%4. Por otro lado, en el marco del análisis cualitativo del proceso de reconstrucción que se desarrolla en la segunda y tercera parte del informe, se entenderán como sectores o zonas rurales los asentamientos dispersos o de baja concentración en el territorio, baja accesibilidad y visibilidad para actores privados y públicos de todas las comunas. En ambos casos, el territorio de referencia está conformado por la Región de O’Higgins, del Maule y del Bío Bío.

1.2 La política habitacional rural Para entender mejor los efectos del modelo de reconstrucción, y considerarlo dentro de un proceso mayor de construcción del hábitat rural, es necesario dar cuenta brevemente de cómo las políticas públicas han tratado de resolver el tema en los últimos cincuenta años en Chile. En general, los diseños de programas de vivienda en el sector rural han sido asimilaciones de los programas destinados al sector urbano. Solamente a partir de la década de los ’70 se pueden apreciar esbozos de la especificidad rural, como en el programa habitacional de gobierno de 1972 (Micheletti et al, 2011). Dicho programa, consideró la separación de la población de menores ingresos para la producción de viviendas en dos grandes líneas: por un lado el núcleo urbano, y por el otro la satisfacción de las necesidades del sector rural. Posteriormente – en la década de los ’80, en plena dictadura militar y en un intento por detener la migración a las ciudades – se generó el Subsidio Rural, lo que permitió la creación de los primeros villorrios rurales. También se creó el PMB (Programa de Mejoramiento de Barrios) que operaba desde el Ministerio del Interior, y cuyo objetivo era otorgar soluciones de infraestructura de saneamiento básico a familias de escasos recursos y en condiciones de marginalidad sanitaria; las soluciones entregadas, debían tener un costo máximo de 110 UF y una superficie de 6 m2 hasta 12 m2 (zona húmeda). Ya en la década de los ‘90 aparecieron el Fondo Solidario de Vivienda, que otorgaba 280 UF, y el Programa de Vivienda Progresiva, que también tuvo algún impacto en el sector rural; este programa, a través de la erradicación de asentamientos precarios urbanos y rurales, respondió al déficit cuantitativo de viviendas en el país y logró alcanzar una población objetivo que no estaba siendo cubierta por los programas existentes a la fecha; sin embargo, produjo una fuerte urbanización del campo (Morellato, 2012). Con el tiempo, el Programa de Vivienda Progresiva evolucionó hacia una orientación que permitía incorporar el sector privado en la implementación de este programa, a través de los Fondos Concursales para Proyectos Habitacionales Solidarios, que consistían en el desarrollo de las segundas etapas de las viviendas progresivas. El resultado de esta modificación tuvo un menor desarrollo cuantitativo que las primeras etapas, debido a la alta complejidad de construir en lotes habitados (Malatesta 2006, en Morellato 2012). 3

Cuatro veces superior al mínimo oficial propuesto por el INE de 5.000 habitantes, y según la definición de ciudad intermedia adoptada por RIMISP (2010) y el Programa Human Settlements del International Institute of Environment and Development – IIED 4 Valor límite de esta variable para la identificación de comunas urbanas según Berdegué et al (2011)

Finalmente, es la aparición del Programa Chile Barrio el que desde el punto de vista constructivo y de urbanización logra la mayor satisfacción en los sectores considerados (Micheletti et al, 2011); ello, porque los mecanismos y herramientas empleadas no se limitaban a otorgar una solución habitacional proveyendo a las familias de “un techo y cuatro paredes”, sino consideraban la gestión de medios para mejorar significativamente las condiciones de vida de las familias en diferentes ámbitos: desarrollo comunitario e inserción social (fortalecimiento del sistema institucional comunitario y/o red social grupal); habilitación laboral y productiva (completamiento estudios de enseñanza formal, capacitación en oficio, desarrollo de iniciativas productivas); mejoramiento de la vivienda y el barrio (vivienda, servicio de agua, luz, solución sanitaria y equipamiento comunitario); apoyo al fortalecimiento institucional de programas destinados a la superación de la pobreza (las instituciones fortalecen sus capacidades de coordinación y articulación en forma descentralizada y con participación de la comunidad)5

Cabe destacar además que las políticas habitacionales en el sector rural han sido aplicadas sin mucho control, ni previsión de resultados de su impacto a mediano y largo plazo; más bien, han respondido a estrategias sectoriales, donde los gobiernos locales (en especial los municipios) han tenido poca capacidad y posibilidad de incidencia, sea en la fase de planificación y diseño que de implementación (Micheletti et al, 2011). Por otro lado, la ruralidad esconde una realidad muy heterogénea. En este sentido, “la política habitacional para nuestro extenso medio rural no distingue en su aplicación, un tratamiento diferenciado para nuestro peculiar y heterogéneo territorio. Dado que es el sector privado es quien realiza las funciones más estratégicas del proceso habitacional (entre ellas, la gestión del suelo) en gobiernos locales insuficientemente preparados para responder las interrogantes del problema, la dimensión cultural, componente de la calidad residencial, es una ausente en las políticas” (Tapia, 2006). Así las cosas, “extensas áreas rurales se están autoplanificando, reproduciendo y traspasando la continuidad de las inequidades urbanas al medio rural, reproduciendo en su base las deficiencias de las cuales nos horrorizamos al ver ciudades contaminadas, caras y con un alto costo de corrección” (Tapia, 2006). Por último, cabe destacar que la desinformación de los habitantes rurales y la poca fiscalización en términos de calidad de construcción, generan muchas insatisfacciones en las soluciones recibidas. La escasa participación de la sociedad civil en el diseño de las políticas habitacionales, terminan en algunos casos siendo subsidios indirectos a la mano de obra desde el Estado a la empresa privada, generando problemas a los municipios rurales que no tienen control sobre el surgimiento de villorrios en los propios territorios; ello, debido esencialmente a la falta endémica

http://www.minurvi.org/documentos/Foro_Adjuntos/Programas_yo_%20Instrumentos/mnieto%20%205_05_06%20-ProgInstr.pdf

de recursos y capacidades técnicas que padecen sobre todo las municipalidades más pequeñas, más rurales y más aisladas. A todo lo anterior se suma la irrelevancia que para las políticas públicas tienen las especificidades propias de las comunidades de las etnias originarias, la aplicación de las energías renovables, la función productiva que adquiere la vivienda en territorio rural, etc. En la práctica, y según plantea Zarricueta (2007), “no hay propuestas conceptuales acerca de un modo de habitar rural como sistema, que incluya la dimensión del trabajo, reproducción de la familia, ocio e interrelación vecinal y comunitaria”.

CAPÍTULO 2: ANÁLISIS CUANTITATIVO DEL IMPACTO DEL TERREMOTO Y DEL PROCESO DE RECONSTRUCCIÓN EN COMUNAS RURALES

En este capítulo, se realiza un análisis cuantitativo comparando la situación de las comunas rurales y urbanas, abordando tres aspectos principales: el nivel de daño, la tipología de daño y el nivel de avance del proceso de reconstrucción. El análisis entiende por comuna rural6 aquella de hasta 20.000 habitantes7 y con un porcentaje de población rural superior al 12%8. El territorio considerado en el análisis, corresponde a las Regiones de O’Higgins, del Maule y del Biobío. Como hemos dicho, La necesidad de introducir una categorización de este tipo, se debe a la inexistencia de datos de daños, asignación de subsidios y estado de avance del proceso, desagregados por zonas rurales y urbanas. Según el criterio propuesto, se identificaron 21 comunas rurales en la Región de O’Higgins, 18 en la Región del Maule y 29 en la Región del Biobío (tabla a página siguiente). Los datos de población y de ruralidad, son tomados de las proyecciones de población al año 2012 que realizó el INE basándose en el Censo 2002, debido a que los datos del Censo 2012 no se encuentran actualmente disponibles. Los datos relativos a los damnificados, daños en las viviendas y avance en la entrega de obra, se obtuvieron de la página web del MINUVU (www.minvu.cl), y a través de una solicitud de información por Ley de Transparencia ingresada y respondida en marzo del año 2012 por el equipo del proyecto “Construcción de Ciudadanía Territorial en Chile”. Por último, cabe mencionar que junto con la dificultad para acceder a la información detallada del proceso de reconstrucción, se registran incongruencias a veces marcadas en el tratamiento de la información en las diferentes bases de datos puestas a disposición por el MINVU, y que por lo tanto el análisis propuesto no puede entenderse como una fotografía exacta de la realidad, sino solamente pretende identificar tendencias generales.

Centro urbano más sectores rurales Cuatro veces superior al mínimo oficial del INE de 5.000 habitantes, según la definición tomada por Berdegué de ciudad intermedia y según el Programa Human Settlements del International Institute of Environment and Development – IIED 8 Valor límite de esta variable para la identificación de comunas urbanas según Berdegué et al (2011) 7

Comunas Rurales Analizadas Región de O’Higgins Chepica Codegua Coinco Coltauco La Estrella Litueche Lolol Malloa Marchigue Nancagua Navidad Olivar Palmilla Paredones Peralillo Peumo Pichidegua Pichilemu Placilla Pumanque Quinta De Tilcoco

Región del Maule Chanco Colbun Curepto Empedrado Hualañe Licanten Pelarco Pelluhue Pencahue Rauco Retiro Rio Claro Romeral Sagrada Familia San Rafael Vichuquen Villa Alegre Yerbas Buenas

Región del Bío Bío Alto Bío Bío Antuco Cobquecura Coelemu Contulmo El Carmen Florida Los Alamos Negrete Ninhue Niquen Pemuco Pinto Portezuelo Quilaco Quilleco Quillon Quirihue Ranquil San Fabian San Ignacio San Nicolas San Rosendo Santa Barbara Santa Juana Tirua Trehuaco Tucapel

2.1 Nivel de daño

El proceso de acreditarse como damnificado “oficial” ha representado un primer obstáculo burocrático importante para la población afectada, y debido a la distancia, dispersión y dificultad de acceso a la información que caracteriza las zonas rurales, es posible pensar que un número indefinido de damnificados de dichos sectores no ha podido acreditarse como tal para recibir el apoyo del Estado. De todas maneras, si se toma en cuenta el número de damnificados registrados hasta septiembre de 2010 (los que incluyen los hábiles e inhábiles de subsidio), queda en evidencia cómo en términos absolutos se han reconocido más damnificados en las comunas urbanas que en las rurales. Sin embargo, si se analiza el número de damnificados en razón de la población, se nota una fuerte concentración del impacto del sismo en las comunas rurales, llegando en algunos casos a doblar el nivel de daño urbano en términos porcentuales.

Región O’Higgins Maule Bío Bío Total

Damnificados/Población Comunas Urbanas 4,2% 5,3% 4,9% 4,9%

Damnificados/Población Comunas Urbanas 9,1% 10,3% 6,0% 8,2%

Una vez efectuado el registro como damnificado, la segunda barrera que tuvo que enfrentar la población afectada fueron los criterios propuestos por el MINVU para ser sujetos de subsidio9, los que determinaban la habilitación para recibir el apoyo de los Programas destinados a la reconstrucción, es decir el Fondo Solidario de Viviendas (FSV), el Programa de Protección del Patrimonio Familiar PPPF y el Subsidio Habitacional para los Sectores Medios (DS40). Vale la pena entonces revisar los datos relativos a la cantidad de damnificados hábiles (hasta el año 201110), relacionándola con el total de damnificados registrados. Región

O’Higgins Maule Biobío Total

Damnificados hábiles/registrados Comunas Urbanas 66,2% 78,8% 86,4% 80,7%

Damnificados hábiles/registrados Comunas Rurales 68,3% 69,4% 85,1% 73,4%

A saber: ser damnificado por la catástrofe del 27 de febrero del 2010 y tener acreditada esta condición en su municipalidad, ser mayor de 18 años, el postulante o su cónyuge no pueden ser propietarios de otra vivienda, ni tener un certificado de subsidio vigente, contar con Ficha de Protección Social, excepto para postular al Subsidio Habitacional para Sectores Medios (D.S. N° 40) y acreditar disponibilidad de terreno, en caso de construcción en sitio propio (Fuente: http://www.minvu.cl/opensite_20100813170929.aspx.) 10 Se trata de una cifra definitiva, que no ha variado posteriormente

En términos generales, se puede apreciar como el porcentaje de damnificados hábiles en función del total de damnificados registrados, es bastante menor en las comunas rurales; ello puede explicarse a través de diferentes hipótesis, entre ellas las características propias de la ruralidad que ya mencionamos, así como la mayor cantidad de sucesiones y propiedades informales de terreno que existe en estas zonas. Esta tendencia es muy marcada sobre todo en la Región del Maule. 2.2 Tipología de daño Un segundo nivel de análisis, se refiere a la caracterización de la tipología del daño sufrido, que según los datos del MINVU se divide entre las viviendas que resultaron reparables y no reparables.

Región

O’Higgins Maule Bío Bío Total

Comunas Urbanas Familias con Familias con vivienda no vivienda reparable reparable 16.671 10.534 25.855 16.039 36.443 47.770 81.969 74.343

Comunas Rurales Familias con Familias con vivienda vivienda reparable inhabitable 12.866 6.987 16.446 4.307 11.195 5.837 40.507 17.131

También en este caso, lógicamente, se aprecia una mayor cantidad de viviendas dañadas en las comunas urbanas; sin embargo, si se relaciona el número de familia con vivienda inhabitable con el total de familias damnificadas, se puede apreciar como en lo rural el daño ha sido mucho más definitivo, ya que el 70,3% de las viviendas afectadas resultaron inhabitables, frente a un 53,3% de las comunas urbanas. Probablemente, esta diferencia se debe a la gran cantidad de construcciones en adobe.

Región

O’Higgins Maule Bío Bío Total

Familias con vivienda inhabitable / total Comunas urbanas 61,3% 61,7% 43,2% 53,3%

Familias con vivienda inhabitable / total Comunas Rurales 64,8% 79,2% 65,7% 70,3%

Un tema muy relevante para la aplicación de subsidio, ha resultado ser la tenencia de terreno, condición que permitía modalidades diferentes de reconstrucción según el damnificado se encontrara en situación de propietario, allegado o arrendatario.

Región

O’Higgins Maule Bío Bío Total

Comunas Urbanas Propietario Allegado o Arrendatario 16.995 10.210 26.485 15.409 61.815 22.398 105.295 48.017

Total 27.205 41.894 84.213 153.312

Comunas Rurales Propietario Allegado o Arrendatario 12.501 7.352 11.221 9.532 12.254 4.778 35.976 21.662

Total 19.853 20.753 17.032 57.638

Se puede ver como a nivel general, en las comunas rurales la proporción de propietarios es bastante menor, lo que posiblemente se debe al más bajo nivel de formalización de tenencias característico del campo (especialmente por el tema de las sucesiones) y expone potencialmente el territorio a la expulsión de damnificados de sus tierras de origen. Es muy evidente, en este caso, cómo la Región del Maule presenta una fuerte diferencia entre las dos categorías, representando así el territorio más vulnerable en término de potencial despoblamiento rural.

Región O’Higgins Maule Bío Bío Total

Propietarios / total Comunas urbanas 62,5% 63,2% 73,4% 68,7%

Propietarios / total Comunas Rurales 63,0% 54,1% 71,9% 62,4%

2.3 Avance de reconstrucción Según la información entregada por el MINVU, el avance en el proceso de reconstrucción se puede medir en función de la cantidad de obras entregadas, en ejecución y por iniciar, detalle que se publica trimestralmente. Para este análisis, se compara el número de obras entregadas en función de las obras totales presupuestadas a septiembre de 2013:

Región O’Higgins Maule Bío Bío Total

Comunas Urbanas Obras entregadas Obras totales 11.849 17.405 29.466 37.231 58.784 75.313 100.099 129.949

Comunas Rurales Obras entregadas Obras totales 7.238 9.895 10.975 14.725 11.021 12.512 29.234 37.132

A diferencia de cuanto era posible esperarse, si se analiza el promedio del porcentaje de avance en las comunas con menos de 20.000 habitantes y ruralidad mayor al 12%, éstas presentan

niveles de avance levemente mayores respecto de la comunas urbana, exceptuando la Región del Maule.

Región O’Higgins Maule Bío Bío

Obras entregadas/total Comunas urbanas 69,0% 80,7% 85,4%

Obras entregadas/total Comunas Rurales 72,3% 74,0% 88,8%

Sin embargo, si se analiza el promedio del porcentaje de avance en las comunas con menos de 10.000 habitantes, las tendencias se invierten en la las Regiones de O’Higgins y del Bío Bío, y se profundiza la brecha en el Maule.

Región O’Higgins Maule Bío Bío

Obras entregadas/total Comunas urbanas 71,5% 80,3% 87,3%

Obras entregadas/total Comunas Rurales 69,9% 70,6% 87,0%

Para cerrar esta etapa da análisis cualitativo, es posible concluir que en términos relativos las comunas rurales han sido mucho más afectadas que las comunas urbanas, y que existe un porcentaje menor de damnificados sujetos de subsidios respecto del total de damnificados registrados. A la vez, presentan índices mayores de viviendas no reparables y de damnificados no propietarios, lo que agudiza su vulnerabilidad. Finalmente, en cuanto al nivel de avance a septiembre de 2013, hay una evidente tendencia a una mayor lentitud del proceso de reconstrucción en las comunas con menos de 10.000 habitantes. En todos los indicadores, el territorio que presenta las brechas más grandes entre comunas rurales y urbanas es la Región del Maule, zona que se caracteriza por tener el mayor índice de ruralidad del país.

CAPÍTULO 3: CARACTERIZACIÓN DE LA APLICACIÓN DEL MODELO DE RECONSTRUCCIÓN EN VIVIENDA EN LOS TERRITORIOS RURALES

El proceso de reconstrucción pos terremoto en Chile ha presentado algunos ámbitos críticos, que han sido foco de cuestionamientos permanentes por parte de los damnificados y autoridades locales, durante los últimos tres años y medio. Según plantea Bresciani L. E. (Sentidos Comunes 2011), de hecho, los conflictos sociales que se han generado se deben a la inexistencia de procedimientos explícitos de participación ciudadana, al fuerte control centralizado del proceso de reconstrucción y a la escasa voluntad de convergencia política entre los distintos sectores. Entre los ámbitos críticos, podemos mencionar al menos los siguientes: Institucionalidad: no ha existido una institucionalidad con la función de trabajar y liderar en forma exclusiva el tema, como ha pasado en otras exitosas experiencias pos terremoto, por ejemplo en el caso de Armenia, en Colombia, pero también en terremotos anteriores en Chile (Letelier y Boyco, 2011). Instrumentos: en la asignación de subsidios, se utilizaron los mecanismos y programas regulares (por ejemplo el FSV I y II y el D.S. 40) pese a la excepcionalidad de la situación. Damnificados: el uso de los instrumentos ya existentes para la asignación de subsidios, y los criterios impuestos por el Gobierno, han terminado por instalar una lógica según la cual es natural considerar la selección de los damnificados en función de su situación socio-económica, en claro contraste con el derecho internacional y las indicaciones de la ONU en materia de vivienda adecuada11. Cifras: las cifras de los avances en reconstrucción entregadas por el Gobierno han sido blanco de críticas constantes, debido al tratamiento poco transparente de los datos y a una evidente discordancia con la realidad en terreno, considerando la percepción de muchos damnificados y nuestro conocimiento del territorio en la región del Maule . Se puede afirmar que hace tiempo se instaló transversalmente la constatación de una crisis alojada en la brecha entre los discursos y designios políticos y la producción efectiva de resultados (Valenzuela N., 2011). Lógica del modelo: los programas de reconstrucción operan desde una lógica neoliberal, privilegiando la conformación de un mercado inmobiliario vinculado a la reposición de viviendas y no a la entrega de soluciones de calidad para los damnificados, sus barrios y pueblos. El Estado termina desenvolviendo entonces un papel meramente subsidiario, dejando operar el mercado y sin asumir un rol central en el proceso de reconstrucción. Descoordinación público-privada: casos como la reconstrucción de las Caletas del Maule han demostrado la escasa coordinación que ha existido entre los organismos estatales y las grandes empresas donatarias de fondos para la reconstrucción de obras emblemáticas; todo ello, tuvo como resultado la generación de soluciones poco pertinentes y de baja calidad12.

http://direitoamoradia.org/?page_id=46&lang=es Esta iniciativa se gesta a partir de los contactos que realizan privados con el grupo de mineras Antofagasta Minerals, quienes impulsan la reconstrucción de las seis principales caletas de la región; los resultados del proyecto resultaron ser bastante cuestionables, ya que la mayoría de las caletas 12

A todo lo anterior, se suma para los sectores rurales una serie de dificultades que se deben fundamentalmente a tres factores: las características sociales y territoriales específicas de la ruralidad, las características de las políticas de vivienda históricamente vinculadas a este medio, y las características del modelo de reconstrucción, centrado en el protagonismo del mercado y en el rol reducido del estado (Concha y otros, 2013). Para analizar con más atención la temática rural, se abordará la caracterización de la aplicación del modelo de reconstrucción a partir de la acción de distintos actores, a saber: El análisis de instrumentos públicos disponibles y su aplicación en el territorio El rol de las municipalidades rurales en el proceso de reconstrucción La acción de las empresas privadas

3.1 Análisis de los instrumentos disponibles y su aplicación Luego de enfrentarse la primera etapa de emergencia13, la recuperación pos terremoto entró en la fase de reconstrucción. El organismo responsable del proceso fue el MINVU, y los objetivos se centraron en entregar solución definitiva a las familias damnificadas y reconstruir ciudades, pueblos y caletas, manteniendo a la vez todos los subsidios previamente asignados, así como la continuidad de los programas habituales de subsidio. Las medidas concretas, fueron en este caso el uso del mecanismo de subsidios existentes como herramienta para focalizar y asignar los recursos. Entre los mecanismos de financiamiento que se identificaron figuraron recursos extraordinarios, aportes del sector privado y otras fuentes, así como reasignación presupuestaria. En este contexto, se trató entonces en un primer momento de dar solución a las problemáticas de reconstrucción a través de los programas habitacionales del ministerio, básicamente tres: 1. Fondo Solidario de Viviendas (FSV I y II), que asigna subsidios para comprar o construir viviendas, sin crédito hipotecario, en sus tipologías: adquisición de vivienda construida, construcción en sitio propio, construcción en nuevos terrenos y construcción colectiva en zonas rurales14. 2. Subsidio Habitacional para los Sectores Medios (DS40), que asigna subsidios para sectores medios, para construir o comprar viviendas nuevas o usadas, en zonas urbanas y rurales, y con crédito hipotecario opcional15.

reconstruidas presentó problemas de emplazamiento, de gestión y pertinencia productiva y social a partir de la escasa coordinación público-privada y del bajo nivel de participación disponible para los pescadores del sector en la toma de decisiones. 13 En esta etapa los organismos responsables fueron el Ministerio del Interior y MIDEPLAN, en conjunto con municipios y organismos públicos y privados, y el objetivo fue de entregar un techo provisorio para familias damnificadas. Las medidas concretas propuestas fueron la entrega de viviendas de emergencia, la entrega de tiendas de campaña y el bono “manos a la obra”, para la distribución de materiales de construcción para reparación provisoria. Cuales beneficiarios, se identificaron aquellas familias que habían perdido su hogar y vivían en condiciones de vulnerabilidad. El período de implementación fue planificado hasta junio de 2010 (MINVU, 2010). 14 http://www.minvu.cl/opensite_20100813170929.aspx 15 http://www.minvu.cl/opensite_20100813170929.aspx

3. Programa de Protección del Patrimonio Familiar (PPPF), para la reparación de viviendas, financiando proyectos de habitabilidad, seguridad y mantención. Sin embargo, las dificultades encontradas durante el proceso, sobre todo en cuanto a la lentitud de la reposición de viviendas, obligó el gobierno a estrenar nuevas medidas, modificando los decretos de ley que normaban la aplicación de los programas. En enero de 2011 el MINVU publicó una propuesta de ajuste a la política habitacional, debido a los “problemas de focalización que tienen los actuales instrumentos, lo que desvía los recursos de aquellas familias que realmente lo necesitan”, y asumiendo que “el actual mecanismo de calificación y selección de los proyectos ha permitido el desarrollo de un número considerable de conjuntos de muy mala calidad en términos técnicos y urbanísticos” (MINVU, 2011). La Nueva Política Habitacional, consideró entonces el estreno del Decreto Supremo Nº 1 (V. y U.) del 2011 y del Decreto Supremo Nº 49 del 2011, en reemplazo de los programas anteriores; ello, con el objetivo de mejorar la focalización de los recursos, simplificando y ampliando la gama de posibilidades de aplicación de los subsidios. A su vez, se propusieron tres medidas especiales, que se sumaron a las ya existentes en cuanto a la modalidad de aplicación de los subsidios: la Autoconstrucción Asistida (que permite a las familias propietarias de un sitio autoconstruir una vivienda, con una asesoría técnica asignada por el SERVIU) y el Subsidio Portable (que permiten a personas damnificadas recibir un subsidio que se puede utilizar para financiar la construcción de una vivienda en su sitio, o bien para financiar la compra de una vivienda nueva en el mercado inmobiliario), ambas bastante relevantes para los sectores rurales. Por otro lado, el Ministerio de Bienes Nacionales comenzó a profundizar la acción del Programa de Regularización Express de los títulos de dominio. De todas maneras, cabe reiterar que no todos los damnificados registrados fueron sujetos hábiles de subsidio, ya que existía una serie de requerimientos impuestos por el MINVU, que se detallan a continuación16: Ser damnificado por la catástrofe del 27 de febrero del 2010 y tener acreditada esta condición en su municipalidad. Ser mayor de 18 años. El postulante o su cónyuge no pueden ser propietarios de otra vivienda, ni tener un certificado de subsidio vigente. Contar con Ficha de Protección Social, excepto para postular al Subsidio Habitacional para Sectores Medios Acreditar propiedad de terreno, en caso de construcción en sitio propio.

En este marco, las modalidades de aplicación de los programas surtieron diferentes efectos en los sectores rurales de todas las comunas de las regiones consideradas; es preciso entonces revisar dichas modalidades de reconstrucción y reparación17, a través de un análisis sintético que permita detectar las principales ventajas y desventajas.

16 17

http://www.minvu.cl/opensite_20100813170929.aspx Se excluye del análisis el ámbito de la reconstrucción patrimonial

Análisis modalidades de reparación y reconstrucción para sectores rurales (Elaboración propia, datos MINVU18) Modalidad

Destinatarios

Análisis

Auto-Reparación Banco de Materiales

Damnificado sujeto de subsidio, con daños reparables en la vivienda.

Reparación PSAT o EGIS

con

Damnificado sujeto de subsidio, con daños reparables en la vivienda.

Subsidio Construcción Sitio Propio

de en

Familias propietarias de las viviendas que hayan resultado inhabitables

El subsidio pretende financiar la reparación de viviendas dañadas, considerando los materiales necesarios y la asistencia y supervisión técnica de un Prestador de Servicios de Asistencia Técnica (PSAT) designado por el SERVIU, quien velará por la correcta ejecución de las obras. No se requiere contar con ahorro previo para postular a este subsidio. Los beneficiarios reciben una tarjeta para comprar materiales y herramientas para las reparaciones, en ferreterías y otros establecimientos del rubro autorizados por el MINVU. Ello, genera dificultades para la búsqueda de mejores precios, considerando sobre todo que las adquisiciones se autorizaron solamente en algunas cadenas de venta. Para las zonas rurales, además, se generan complicaciones debido a la necesidad de transportar los materiales, lo que encarece la obra. Por otro lado, el monto entregado es bastante bajo, pensando en la necesidad de efectuar reparaciones en fundaciones, radieres, muros, tabiques, cielos, techumbres, etc. dañados por un sismo de 8,8 grados de intensidad. Se trata, finalmente, de un subsidio standard, que no permite una aplicación pertinente en función de la cantidad real de daños sufridos por cada vivienda. También en este caso, el subsidio pretende financiar la reparación de viviendas dañadas por el sismo, entregando un monto entre 55 y 65 UF (dependiendo de la comuna) para efectuar reparaciones en fundaciones, radieres, muros, tabiques, cielos, techumbres, etc., lo que sigue siendo en general un aporte bajo para daños de envergadura como los provocados por el terremoto. Por otro lado, los subsidios de más alto valor están destinado a zonas extremas, donde no ocurrió el terremoto, por lo tanto termina siendo un subsidio estándar, que no considera la localización aisladas de las viviendas rurales, ni el nivel de daño sufrido. Además de la reconstrucción de la vivienda, estos subsidios cubren los gastos necesarios para demolición y extracción de escombros, rehabilitar u conectar servicios básicos y para ejecutar obras de mejoramiento y/o contención del suelo. En el caso rural, la reconstrucción con esta modalidad ha presentado dificultades, debido al poco interés de las EGIS y empresas constructoras para levantar obras en sectores lejanos y dispersos. Como consecuencia, en muchos casos las faenas no han empezado nunca, y en otros se ha generado en fenómeno de abandono de obras.

http://www.google.cl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCwQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.minvu.cl%2Fincjs%2Fdownload.aspx%3Fglb_cod_nod o%3D20100902143628%26hdd_nom_archivo%3DComo%2520postular%2520a%2520un%2520subsidio%2520de%2520reconstrucci%25C3%25B3n.pdf&ei=IaRZUubhE4IkQf6kIGoCg&usg=AFQjCNHiavuAihCzhwwyudIIEBDHp-fgZQ&sig2=GlK8mSSGjL24G6jm9g_dbQ&bvm=bv.53899372,d.eWU

Subsidio para Construcción con Vivienda Tipo

Familias propietarias de las viviendas que hayan resultado inhabitables

Subsidio de Autoconstrucción Asistida

Medida extraordinaria introducida en el 2011 para damnificados con terreno; solución fundamentalmente pensada para la ruralidad

Subsidio portable

Medida extraordinaria introducida en el 2011 para damnificados con terreno Familia damnificada no propietaria con daño irreparable.

Subsidio Adquisición Vivienda Construida Subsidios Construcción Nuevos Terrenos

de de

de en

Familia damnificada no propietaria con daño irreparable.

La construcción con vivienda tipo permite reducir bastante los tiempos de ejecución, sin embargo la materialidad de las viviendas que se construyen – mas allá de cumplir con las normas – es desconocida por los habitantes rurales, acostumbrados al adobe y/o madera. Se trata de construcciones poco pertinentes a nivel cultural y ecológico, ya que además no consideran las formas particulares de habitar y producir que caracterizan lo rural. Por otro lado, el traslado a sectores rurales encarece bastante los costos y muchas veces las empresas privadas no tienen interés en llevar pocos módulos. Por otro lado, para poder construirse con este subsidio, el modelo de Vivienda Tipo tiene que estar certificado por las empresas constructoras con el SERVIU o la División Técnica de Estudios (DITEC) del MINVU. Subsidio de 380 UF para autoconstruir una vivienda en un sitio de propiedad del beneficiario, con asesoría técnica asignada por el SERVIU. Permite comprar materiales de construcción en centros ferreteros autorizados por el MINVU, con una tarjeta a nombre del beneficiario. No se requiere contar con ahorro previo para postular. Permite generar soluciones donde es más difícil llegar con empresas constructoras y permite soluciones en terrenos que no estén 100% regularizados. Esta modalidad representa un paso hacia adelante en la valorización de la mano de obra de los mismos damnificados, aunque la vivienda a construir se restringe a modelos pre-definidos, presentando algunos problemas de pertinencia ecológica y cultural. A través de esta medida, es posible utilizar el monto del subsidio para construir en sitio propio o bien para comprar una vivienda en otro terreno. Considerando que la oferta inmobiliaria de viviendas para damnificados se ha concentrado en las zonas periféricas de los sectores urbanos, se puede pensar en línea teórica que esta medida profundiza el flujo migratorio desde el campo a la ciudad. Como en el caso anterior, no existiendo oferta inmobiliaria en los sectores rurales, la gente que opta por este subsidio se ve obligada a emigrar a los sectores periféricos de los pueblos y ciudades intermedias, donde se están construyendo viviendas de bajo estándares habitacional y urbano. Este subsidio es para financiar la compra del terreno y para su habilitación (relleno para nivelar, muros de contención, plantas elevadoras sanitarias, etc.), pensando en la construcción de proyectos colectivos de viviendas en nuevos terrenos. En los sectores rurales, la aplicación de esta modalidad es bastante compleja, debido esencialmente a la dificultad de reunir el número de personas necesarias para hacer viable el proyecto, a la falta de terrenos urbanizados o al costo elevado para urbanizarlos.

En cuanto a la aplicación de los programas en comunas rurales, es relevante mencionar que en la Región de O’Higgins, el promedio de subsidios AVC sobre el total de subsidios otorgados por comuna es de un 32%, en la Región del Maule un 22,2% y en el Bío Bío un 26,9%19. Ello, significa esencialmente que una cantidad relevante de damnificados se está trasladando a lugares donde existe oferta inmobiliaria, es decir sectores periféricos de los pueblos y ciudades intermedias, donde se están construyendo viviendas de bajo estándares habitacional y urbano. Por otro lado, el subsidio de autoconstrucción que se introdujo en el 2011 como medida extraordinaria para abordar específicamente la situación rural, ha producido un impacto relativamente escaso: de los 168.499 subsidios entregados en las tres regiones de estudio, a septiembre de 2013 el número de subsidios de autoconstrucción era de 924, entre los cuales se encuentran además subsidios que no pertenecen al programa de reconstrucción. A la misma fecha, de los 924 subsidios otorgados, solamente se encontraban terminadas 381 obras (MINVU, 201320). Paradójicamente, es posible observar por otro lado como se registra un avance total mucho mayor en las comunas urbanas que en las rurales en términos de obras construidas (51% v/s 35%). En la tabla siguiente, se presenta el detalle por región. Región

O’Higgins Maule Biobío Total

Subsidios de Autoconstrucción otorgados en comunas rurales 196 311 53 560

Obras de Autoconstrucción terminadas en comunas rurales 107 62 26 195

Subsidios de Autoconstrucción otorgados en comunas urbanas 78 168 118 364

Obras de Autoconstrucción terminadas en comunas urbanas 42 71 73 186

3.2 Las Municipalidades rurales en el proceso de reconstrucción A nivel de contacto directo con la institucionalidad, las municipalidades han representado – junto con el SERVIU – la institucionalidad más cercana para las comunidades, por ello se hace relevante considerar su actuación en el pos terremoto. Además del marco legal que norma el rol del Estado frente a situaciones de catástrofes21, la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 18.695 establece que estas corporaciones pueden desarrollar directamente o con otros órganos de la administración del Estado, funciones relacionadas con la prevención de riesgos y la prestación de auxilio en situaciones de emergencia, dentro del marco de los planes nacionales y regionales que regulen la respectiva actividad. De hecho, la comuna es “el área jurisdiccional donde efectivamente impactan los eventos destructivos y donde se coordinan o se proveen los recursos básicos para satisfacer las necesidades que pueda demandar una emergencia o un desastre” (Decreto Supremo 156, 2002).

Se excluye la comuna de Antuco del recuento, ya que se adjudicó solamente 1 subsidios en esa comuna y genera distorsiones a nivel estadístico 20 MINVU, Ordenanza 1401 en respuesta a solicitud de información Ley Nº 20.285 21 Constitución, Ley 18.415, Orgánica Constitucional sobre Estados de Excepción, Ley 16.282 que fija disposiciones permanentes para casos de sismos o catástrofes

Tal como plantes Prats (2009) sin embargo, el centralismo pertenece a la historia cultural e institucional del país y, como todo sistema institucional, expresa equilibrios distributivos de poder y de riqueza; así las cosas, las etapas posteriores al terremoto y tsunami han demostrado nuevamente la necesidad de reconsiderar los equilibrios institucionales, que distribuyen el poder en la construcción del territorio. De hecho, al enfrentar emergencias naturales de gran escala, el nivel municipal se encuentra en desventaja comparativa con las capacidades de acción de grandes ministerios o incluso los gobiernos regionales (Ramírez L., 2012). A la vez, se han evidenciado los problemas de reacción y de planificación frente a situaciones de emergencia de los espacios de gobierno local, que son de responsabilidad municipal. La actuación de las Municipalidades en el proceso de emergencia y reconstrucción, ha reflejado fielmente esta situación. El presidente de la Asociación Nacional de Municipalidades – Raúl Torrealba – ha resumido las dificultades vividas localmente en una entrevista a CNN con fecha 23 de febrero de 201322, como una falta de descentralización, de recursos y de facultades, asumiendo a la vez que la reacción de las Municipios fue tardía, poco ágil en la generación de ideas y propuestas, y finalmente con deficiencias de gestión. Las comunas rurales han vivido de forma aguda las problemáticas recién mencionadas, considerando la menor influencia que pueden ejercer en la relación con el Estado central, y las dinámicas asistenciales más profundas que caracterizan su relación con la comunidad respecto de las comunas urbanas. Por otro lado, la población que vive en villas, pueblos, pequeños caserío, o simplemente repartida por el territorio, representa el mayor desafío desde el punto de vista de la capacidad de respuesta en situaciones de emergencia (Ramírez, 2012). Si bien el foco del informe está puesto en la fase de reconstrucción (de viviendas), para poder analizar más detenidamente el rol de las Municipalidades rurales en el proceso, cabe señalar las diferentes etapas partiendo desde la emergencia, y haciendo énfasis en las brechas entre las actuaciones esperadas (a nivel normativo y/o por la situación de liderazgo propio de un gobierno local) y las desarrolladas. En la etapa de emergencia, las Municipalidades se empeñaron en la distribución de ayuda humanitaria, colaborando fundamentalmente con las organizaciones sociales de carácter territorial. La llegada de dicha ayuda a las zonas más alejadas se hizo más compleja debido a las características propias del territorio, pero también a la falta de planificación; en este caso, cabe señalar la inexistencia (en la mayor parte de las zonas afectadas) de comités comunales de emergencia, poniendo en vigencia la estructura creada por la Ley 17.564, con la participación de los municipios respectivos y los auténticos representantes de las organizaciones sociales, sindicales y juntas de vecinos existentes, además de contar con la colaboración de la institucionalidad estatal. Posteriormente, se realizó la tarea de catastrar los damnificados, también en las áreas de salud y educación, en colaboración con diferentes instituciones públicas, de centros de estudios como la Pontificia Universidad Católica y el apoyo de voluntarios. Además de los catastros se realizó la aplicación de la Encuesta Familiar Única de Emergencia, instrumento que 22

http://cnnchile.cl/nacional/2012/02/23/el-rol-de-las-municipalidades-en-la-reconstruccion/

permitió levantar información acerca del nivel de daño, de la situación económica familiar y de las necesidades básicas detectadas. Según la Ley de Urbanismo y Construcción vigente, el pago de la demolición de viviendas dañadas de forma irrecuperable y la remoción de escombros correspondía a los propietarios de los inmuebles; sin embargo – y a raíz de las demandas de los damnificados y la presión ejercida por la presentación de un proyecto de Ley con fecha 17 de marzo de 2010 para que se facultaran a los Municipios y el Gobierno Regional para financiar la demolición de viviendas y retiro de escombros23 - las Municipalidades se hicieron finalmente cargo del proceso, con resultados diferentes en función de las localidades. Si en algunos casos las faenas demoraron años, y aún no terminan debido al vencimiento de los plazos impuestos y a la imposibilidad de los propietarios resolver el tema a nivel económico, en otros se desarrolló la demolición rápida e indiscriminada de inmuebles – como en el caso de Curepto – donde el Municipio generó alianzas con una minera del norte, amenazando con acabar de golpe con todo aquello que el terremoto no había logrado botar, y sin mediar criterio patrimonial. Un tema especialmente complejo fue la entrega de viviendas de emergencia; en este ámbito, un informe de la Cruz Roja y de La Universidad de Concepción (2011), develó la percepción bastante difusa en zonas rurales de que la entrega inicial de mediaguas fue insuficiente para satisfacer la alta demanda de damnificados, así como cierta desigualdad en el proceso de asignación. El mismo informe, destaca que “la responsabilidad institucional es una de las principales razones que los actores identifican dentro de las causas a la situación de exclusión de las familias a viviendas de emergencia. Dentro de esta responsabilidad institucional, se percibe que tanto la descoordinación institucional, el deficiente proceso de asignación de viviendas de emergencia, la falta de fiscalización y la insuficiente capacidad institucional, son las principales razones que explican este problema, desde una perspectiva institucional pública”. En la fase de reconstrucción, y fuera de las obligaciones normativas que tienen las Municipalidades, hay un rol de liderazgo como gobierno local que se ejerció en maneras diferentes, y que en algunos casos logró reforzar el proceso de reconstrucción de forma virtuosa a través de la construcción de redes de trabajo y alianzas con fundaciones, organizaciones sociales y de voluntariado, y ONG’s. Por otro lado, desde el punto de vista técnico, las Municipalidades se vieron involucradas fundamentalmente en dos grandes ámbitos: 1. a través de sus Direcciones de Obras Municipales, cuyo objetivo principal es administrar el desarrollo urbano de la comuna y custodiar el cumplimiento de las disposiciones legales que regulan las edificaciones en el territorio comunal, establecidas en la Ley General de Urbanismo y Construcciones. Más específicamente, este departamento tuvo que: Entregar certificado de inhabitabilidad 23

Proyecto de Ley presentado por la senadora por la Región Metropolitana Soledad Alvear y firmado por los senadores democratacristianos Patricio Walker, Ximena Rincón y Hosain Sabag http://www.senado.cl/senadora-alvear-pide-que-se-faculte-a-los-municipios-y-al-gobierno-parafinanciar-demoliciones-y-retiro-de-escombros/prontus_senado/2010-03-17/120952.html

Conceder permisos de edificación. Fiscalizar la ejecución de obras y su recepción. Recibir de las obras y autorizar su uso. Inspeccionar las obras en uso, con el objetivo de comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y técnicas establecidas. Componer el Comité de Emergencia. 2. A través de las Entidades de Gestión Inmobiliaria Social municipales, que en la mayor parte de los casos se constituyeron antes del terremoto para hacer frente a las evidentes dificultades de gestión de EGIS privadas en sectores rurales. Las EGIS cumplen en general funciones de asistencia técnica y social en el marco de los programas habitacionales dirigidos a los sectores vulnerables, con el objetivo de desarrollar y presentar proyectos al MINVU; específicamente, son las encargadas de manejar las distintas etapas del Proceso Habitacional, desde la prospección de necesidades habitacionales, la organización de la demanda, la planificación del ahorro, el estudio de factibilidad y provisión de los terrenos, el diseño de los proyectos técnicos de urbanización, el diseño del conjunto y arquitectura de las viviendas, el diseño e implementación de un autodiagnóstico comunitario, el diseño y aplicación de un Plan de Habilitación Social, el estudio de propuestas constructivas y la contratación de las obras, el diseño y aplicación de una metodología de asistencia técnica para el proceso posterior a la obtención de los subsidios y finalmente la inspección técnica de las obras y la tramitación de las recepciones finales concluyendo con las escrituraciones e inscripciones correspondientes (Toro, 2006). En este sentido, incidieron mucho en el proceso de reconstrucción. Es interesante destacar que para el territorio que el estudio considera, dentro de las comunas definidas como rurales en el primer capítulo24, se identificaron las siguientes EGIS municipales25: Región

O’Higgins Maule Bío Bío Total

Comunas totales

Comunas rurales

Comunas rurales con EGIS

Comunas rurales con EGIS vigente

Comunas rurales con EGIS actualmente vencida

33 30 54 117

21 18 29 68

14 11 12 37

2 6 2 10

12 5 10 27

Según los registros técnicos del MINVU, en el caso de las EGIS actualmente vencidas es posible discriminar entre aquellas que ingresaron proyectos desde RUKAN durante el pos terremoto 24

Comunas de hasta 20.000 habitantes de la Región de O’Higgins, del Maule y del Bío Bío, y que además tengan un porcentaje de población rural superior al 12%. 25 Datos de los registros técnicos del MINVU, consultados el día 19/10/2013 en http://app.registrostecnicos.cl/listadoOficialEgis.asp?AccionMostrar=BuscarRegion&Region=7&Program a=0&ordenar=NO

(aunque no todos necesariamente relacionados con el programa de reconstrucción), y las que no registran operaciones desde el 27 de febrero de 2010 en adelante.

Región

Comunas rurales con EGIS actualmente vencida

Comunas rurales con EGIS actualmente vencida y proyectos ingresados en el pos terremoto

Comunas rurales con EGIS actualmente vencida y sin proyectos ingresados en el pos terremoto

O’Higgins Maule Biobío Total

12 5 10 27

10 2 7 19

2 3 3 8

Una primera consideración es que hay muy pocas comunas rurales con EGIS vigente (15% del total), pensando en las dificultades que enfrentan las EGIS privadas en contexto rural. Por otro lado, la mayor parte de las EGIS actualmente vencidas (70%) ha ingresado proyectos entre el 27 de febrero de 2010 y el 2013. Si se analiza el promedio de avance26 de las comunas rurales según la existencia y vigencia de EGIS municipales, se pueden leer algunas tendencias interesantes. En general, la reconstrucción ha avanzado más rápidamente en aquellas comunas rurales donde no existen EGIS municipales o donde las EGIS municipales actualmente vencidas no presentaron proyectos habitacionales a través de RUKAN en el pos terremoto: esto ha sido especialmente evidente en la Región de O’Higgins y en el Maule; en el Bío Bío se puede apreciar cierta homogeneidad en los datos. Por otro lado, la situación de más lento progreso, se da en aquellas comunas rurales con EGIS municipales actualmente vencidas y que desarrollaron proyectos en el pos terremoto (sin tratarse necesariamente de iniciativas de reconstrucción)

Tipología Comunas rurales con EGIS municipal vigente Comunas rurales con EGIS actualmente vencida y proyectos ingresados en el pos terremoto Comunas rurales con EGIS actualmente vencida y sin proyectos ingresados en el pos terremoto Comunas rurales sin EGIS municipal

Avance O’Higgins

Avance Maule

Avance Bío Bío

Promedio Regional

74%

77%

89%

80%

65%

48%

86%

66%

81%

77%

95%

84%

80%

78%

89%

82%

Dado por la relación entre el número de viviendas entregadas a septiembre de 2013 y el número de obras totales (entregadas + en ejecución + por iniciar), datos MINVU

Una vez realizado este breve análisis acerca de la las municipalidades de comunas rurales, es posible relevar como este espacio de gobierno local donde se construyen altas expectativas desde las comunidades afectadas y la institucionalidad central, no logra asumir el liderazgo del proceso de emergencia y reconstrucción, ya sea por limitaciones propias o impuestas. Ello, se ve reflejado en dificultades de diferente naturaleza que han ido surgiendo en la gestión municipal rural, y que se pueden sintetizar en los siguientes puntos: Dificultades financieras y de gestión: tal como plantea Ramírez (2012), los municipios con menor población presentan mayor dependencia del Fondo Común Municipal27, lo que además dice relación con los índices de ruralidad y pobreza de la población. Todo ello, genera un efecto perverso: las municipalidades de zonas más rurales, no solo son más pobres, sino que tienen falencias para operar dado que no logran tener capacidades institucionales adecuadas, al no lograr atraer y retener los equipos técnicos o profesionales necesarios. Esto permite suponer que la capacidad de respuesta de las municipalidades rurales – y por ende con menos población y mayores niveles de pobreza – en situaciones de emergencia, está basada en factores circunstanciales como el liderazgo y/o la voluntad política del Alcalde, el nivel de organización de la sociedad civil, etc. Facultades y mandatos para enfrentar catástrofes naturales: el Plan Nacional de Protección Civil vigente en el momento del terremoto, contemplaba un rol importante (y razonable, a primera vista) para las municipalidades y los alcaldes; sin embargo, a un análisis posterior presenta un “sesgo que desconoce no sólo las precarias capacidades existentes en numerosos municipios, sino que en cierta medida compromete recursos municipales sin siquiera saber si ello es viable, y sin garantizar fuentes extra para financiar las medidas propuestas. En definitiva, el plan tiende a dar un trato muy similar a lo que puede lograrse desde los organismos del nivel nacional, asumiendo que el nivel municipal, per se, es capaz de cumplir con las mismas demandas” (Ramírez L., 2012). En la práctica, este sesgo nivelador, se expresa al menos en los siguientes puntos: a) “El costo de la ejecución de los aspectos que le comprometen, en Gestión de Prevención, serán de cargo de cada uno de los Ministerios, Servicios, Intendencias, Gobernaciones y Municipios, además de los servicios afines” b) “Cada Ministerio, Servicio u Organización empleará sus propios recursos, pudiendo éstos ser incrementados de acuerdo a circunstancias y disposiciones vigentes” c) “La responsabilidad de la Gestión en Protección Civil es de las autoridades de cada nivel administrativo del Estado, según corresponda: Ministro del Interior, Intendente, Gobernador, Alcalde” En la práctica, las Municipalidades han carecido de los recursos económicos y de los instrumentos técnicos en la fase de emergencia, y luego en la etapa de reconstrucción, para impulsar soluciones pertinentes desde el espacio local, y que si bien se trata de un

Instrumento de distribución solidaria de los recursos municipales

problema endémico del país, se ha visto profundizado en la etapa pos terremoto y en contexto rural. Asistencialismo y escasa cultura de participación ciudadana: A las características propias de la ruralidad, que dificultan la aplicación de un modelo de reconstrucción del tipo propuesto, se suma la pauta de relaciones que los sujetos rurales establecen con el Estado, y especialmente con las Municipalidades, las que se caracterizan por una dificultad a desarrollar acciones colectivas de tipo ciudadano, y por la marcada tendencia a crear relaciones de dependencia y asistencialismo. La gestión municipal participativa no representa una meta real para la mayoría de las administraciones; es así, que la presencia de la sociedad civil rural en la toma de definiciones a nivel de políticas, programas y proyectos ha sido casi nula, desarrollándose un nivel básico de información y/o de consulta ciudadana sin carácter vinculante. Todo ello, en desmedro de la implementación de soluciones más pertinentes, efectivas y eficientes. 3.3 La empresa privada en el proceso de reconstrucción rural En términos generales, la reconstrucción post 27F se ha distinguido por su carácter neoliberal; fundamentalmente, ha tendido a facilitar la actuación del sector privado en la producción de soluciones, minimizándose el papel del Estado. Según Letelier y Boyco (2011), es por esta razón, que el gobierno no ha definido como prioritario elaborar políticas públicas específicas posterremoto o una institucionalidad ad hoc; así, “sin una institucionalidad pertinente y sin instrumentos de planificación efectivos, los programas de reconstrucción (subsidios) han operado desde la voluntad y decisión del sector privado, el que naturalmente persigue la maximización de la ganancia y no el resguardo del bien público”. Tal como plantes Valenzuela (2011), “si bien se ha financiado la totalidad de las operaciones definidas por los equipos sectoriales como las necesarias para reconstruir las viviendas (…), dado que la oferta depende de la empresa privada y la dispersión, aumento de costos y mayores riesgos de los proyectos de reconstrucción han inhibido la iniciativa de la industria, ésta en el modelo no ha respondido a las necesidades sociales”. Pues bien, el sector rural ha sufrido en forma aguda esta dependencia del modelo de reconstrucción de la iniciativa privada, que se expresa fundamentalmente a través del actuar de EGIS y Constructoras. El análisis cuantitativo desarrollado al comienzo del informe, demuestra cómo la reconstrucción ha avanzado de forma mucho más lentas en los sectores rurales respecto de los urbanos, y ello se debe fundamentalmente a que la distancia y la dispersión de los damnificados hacen poco rentable para las empresas emprender proyectos de reconstrucción, sobre todo si la demanda se refiere a la reparación de viviendas o a la reconstrucción en sitio propios.

La hipótesis de un funcionamiento anómalo del sistema en las zonas rurales, se sustenta entonces en algunos puntos, cuáles: 1. Los avances más lentos en la reconstrucción de viviendas rurales en relación con el medio urbano 26

2. El proyecto presentado por la Comisión Especial de Reconstrucción en el Senado, para elevar el monto del subsidio para reconstrucción rural; ello, en palabras de la Senadora para la zona Maule Sur, Rincón X. (2012), porque “el problema tiene que ver con una lógica de mercado, ya que las empresas priorizan las zonas urbanas para construir, porque los costos son menores y no tienen que trasladarse decenas de kilómetros para levantar dos casas, que es lo que ocurre en el campo, lo que significa que miles de personas sigan esperando por su vivienda”28. 3. La integración de medidas extraordinarias introducidas por el gobierno durante el año 2011; en este sentido, con el Subsidio Portable para Damnificados con Sitio se libera la restricción de que el propietario sólo pueda construir en su sitio, pudiendo utilizar el monto también para comprar una vivienda. Por otro lado, el Subsidio de Autoconstrucción Asistida – solución pensada específicamente para la ruralidad - permite generar soluciones donde es más difícil llegar con empresas constructoras y en terrenos que no estén 100% regularizados, a través de la autoconstrucción de modelos de vivienda pre-definidos. 4. El abandono de obras en construcción, por parte de empresas contratistas; situación que ha sido denunciadas en diferentes ocasiones en la Región del Maule, y que ha afectado a sectores rurales de comunas como San Clemente29, Villa Prat30 y San Rafael31. Según información entregadas en el reportaje de TVN Red Maule “Crónica: Reconstrucción rural en tela de juicio” de marzo de 201332, en la VII Región se han entregado 12.000 subsidios para reconstrucción en sitio propios en sectores rurales, y 980 han presentado este tipo de problemática. 5. Las declaraciones del Gobierno, reconociendo el atraso en las zonas rurales; el Gobierno indicaba en agosto de 2011, a través de Minsegpres, “como principales dificultades la lentitud en la reconstrucción de viviendas rurales debido a la extensión y dispersión de éstas, y aquellas en zonas patrimoniales, demorando la erradicación de aldeas” aseverando “el tiempo promedio transcurrido entre que se asigna un subsidio y se inicia la obra ha aumentado desde tres meses a siete meses si se compara la situación en febrero y julio de este año, lo que se debe a la creciente complejidad de las obras asignadas a través del tiempo y la saturación de la industria” (INDH, 2012).

http://www.radioredgeminis.cl/noticias/1549 http://www.24horas.cl/regiones/maule/san-clemente-empresas-contratistas-reciben-ultimatum-pordemora-en-reconstruccion-rural-551435 30 http://www.redmaule.com/denuncian-abandono-de-obras-en-reconstruccion-de-zonas-rurales-delmaule/ 31 http://www.24horas.cl/regiones/maule/cronica-reconstruccion-rural-en-tela-de-juicio-543489 32 http://www.24horas.cl/regiones/maule/cronica-reconstruccion-rural-en-tela-de-juicio-543489 29

CAPÍTULO 4: LAS TENSIONES DEL PROCESO DE RECONSTRUCCIÓN EN SECTORES RURALES

Luego de haber analizado en el capítulo anterior la aplicación del modelo de reconstrucción a partir de la acción de distintos actores, sobre todo a nivel institucional y de mercado, en esta sección se pretende describir con una metodología cualitativa algunos casos/situaciones emblemáticas, que expresan las tensiones experimentadas por los damnificados y las comunidades en el proceso de reconstrucción. Evidentemente, estas tensiones son la expresión de las visiones contrapuestas de los diferentes actores, sean estos públicos, privados o de la sociedad civil.

4.1 La difícil relación entre la sociedad civil y la municipalidad de Yáquil y Villa Alegre, Región de O’Higgins Los talleres de memoria desarrollados por la ONG ECO durante el 2011 en el marco del proyecto “Terremoto y maremoto en el Chile de 2010:comunicación y memoria para la participación social y la búsqueda del bienestar, dan cuenta de la compleja relación que se vivió en las localidades rurales de Yáquil (comuna de Nancagua) y de Villa Alegre (comuna de Placilla), entre las comunidades y las municipalidades locales. En general, muchos de los conflictos que se generaron en este contexto tuvieron “su raíz en tensiones e ineficiencias, en cuanto a: entrega de viviendas, mejoramiento de infraestructura, lentitud del proceso y, por sobre todo, promesas incumplidas” (ECO, 2012). Para el caso específico de las localidades mencionadas, los primeros problemas, se manifestaron ya en la etapa de emergencia: “Aquí el alcalde nos decía que no, que era imposible, que no tenían, que no le habían mandado mediaguas. Y nosotros fuimos en un vehículo al gimnasio de Cunanco y le dijimos que ‘si tenían y cómo nos podían estar negando’ (…) ‘¿Y esas que están ahí qué son? Y la gente de allá en qué están, están en carpas y mediaguas aquí y no la distribuyen, por qué’. Pucha que tuvimos peleas, si nos costó harto. La ayuda no fue bien canalizada. (Taller de memoria. Nancagua – Yáquil, VI Región. ECO, 2011) La falta de información ha sido una de las problemáticas más importante durante la primera etapa del proceso de reconstrucción, así como la descoordinación entre los diferentes actores institucionales. “Yo fui a pedir información tres veces para que la ayuda que nosotros hacíamos ellos no la hicieran, o al revés, para que no fuera dos veces. Hablé con los encargados, me decían: ¿no te podemos dar información porque los computadores están malos’, esa era la información que me daban. (…)Pero eso es más mala voluntad, eso que dicen que no pueden hacer nada.” (Taller de memoria. Nancagua – Yáquil, VI Región. ECO, 2011)

En cuanto a la etapa de reconstrucción, los testimonios de los damnificados hicieron evidente la insatisfacción respecto de la actuación del municipio, criticando las experticias técnicas de quienes trabajaron durante el proceso y – una vez más – la descoordinación al interior de la institución. “Por la pega me ha tocado ver hartas casas que realmente no eran para botar. Pero pasó porque los municipios trajeron gente que no estaba titulada para hacer el informe. Entonces, firmaba el director de obras pero él no se dirigía a las localidades. (…) A lo que llegamos, mal funcionamiento de los municipios, mala coordinación y la poca pertenencia al sector.” (Taller de memoria. Placilla – Villa Alegre, VI Región. ECO, 2011) Finalmente, se puede apreciar un tema transversal a las gestiones desarrolladas en el pos terremoto por el Estado, que se refiere a la generación de altas expectativas en los damnificados, y el incumplimiento de las promesas: “La reconstrucción, de lo que se prometió en esas fechas, las autoridades que vinieron para acá, ha sido muy lenta. Recién se están entregando algunas viviendas. Y hay otras que postularon en las mismas fechas y todavía no le construyen, todavía no se comienza.” (Taller de memoria. Nancagua – Yáquil, VI Región. ECO, 2011)

4.2 Las dificultades vividas por familias rurales en la entrega de subsidios, Región del Bío Bío Según un informe presentado por la Cruz Roja y la Universidad de Concepción (2011), sobre diferentes sectores rurales de la Región del Biobío se identificaron situaciones de exclusión en la asignación a familias rurales de subsidios habitacionales de reparación y/o reconstrucción. En este caso, la exclusión se asocia a dos condiciones: familias que efectivamente no han recibido un subsidio habitacional y familias que pese a que se le ha asignado un subsidio habitacional, no han podido hacer uso de éstos. Las principales causas identificadas se refieren entonces a responsabilidades institucionales, a responsabilidades de las familias afectadas y a las limitaciones geográficas. En cuanto a la primera categoría, surge la “gestión institucional, la burocracia, insuficiente capacidad institucional, descoordinación y falta de trabajo en terreno, como los factores que han impedido dar respuesta a la alta demanda de subsidios habitacionales de reparación y reconstrucción en las zonas rurales” (Cruz Roja, 2011).

“…el sistema burocrático, y la descoordinación, a veces impacta, descoordinación de sistemas que venían y se tratan de cambiar, cambiarle el nombre a las cosas, y es complicado, entonces se pierde un montón de trabajo…” 29

(Actor público, Alto Biobío, región del Biobío) Se suma a ello la falta de capacidades institucionales por parte de los actores públicos, para atender la cantidad de demandas de subsidios: “…hubo un tema con las municipalidades y con los equipos escasos con los que cuentan, no podían determinar quién era sujeto de subsidio y quien no, quién tenía una casa inhabitable, puesto que fueron muchos en algún momento las personas con problemas, y la gente que salía a recorrer las poblaciones era muy poca, ese fue un problema que retrasó el proceso…” (Actor público provincial, región del Biobío) Lo anterior provoca entonces una percepción de lentitud respecto de la entrega de los subsidios. Una vez más, los dirigentes sociales destacan los problemas de descoordinación entre las instituciones, así como de la falta de visitas a terreno para conocer mejor la realidad local: “… existe descoordinación regional-municipal… se ve poca coordinación entre instituciones gubernamentales…” (Dirigente, Quirihue, región del Biobío) “…los problemas son de las autoridades…les falta organización para salir a terreno a conocer los problemas de las personas…no ha habido visitas municipales” (Dirigente, Quirihue, región del Biobío) Por otro lado, diversos actores identificaron en las propias familias afectadas la responsabilidad de la situación de exclusión a subsidios habitacionales, “que se asocia principalmente a problemas de saneamiento de terrenos y a características culturales de las familias que residen en zonas rurales” (Cruz Roja, 2011).

“…imagínate que una familia que vive en Ralco Lepoy, tiene que ir a los Ángeles a sacar un documento y además no tiene idea del documento que tiene que sacar, no sabe ni el nombre del documento y no sabe leer ni escribir…es un problema enorme…” (ONG, Alto Bío Bio, región del Biobío) También las características geográficas propias de las zonas rurales limitaron el proceso de asignación y uso efectivo de los subsidios habitacionales, relacionándose directamente con los problemas de acceso a la información. “…más que nada puede ser que por una cosa de accesos se nos haya quedado más postergadas las familias de sectores rurales con dificultad

de acceso, por distanciamiento geográfico…” (Actor público, Quirihue, región del Biobío)

4.3 El abandono de obras en construcción, Región del Maule El abandono de obras en construcción en sectores rurales por parte de diversas empresas contratistas, es una situación que ha sido denunciada en diferentes ocasiones en la Región del Maule. Las comunas más afectadas han sido San Clemente33, donde a marzo de este año existían 200 familias cuyas obras habían sido abandonadas, Villa Prat34 con 100 familias y San Rafael35. Según información entregadas en el reportaje de TVN Red Maule “Crónica: Reconstrucción rural en tela de juicio” de marzo de 201336, en la VII Región se han entregado 12.000 subsidios para reconstrucción en sitio propios en sectores rurales, y 980 han presentado este tipo de problemática. Ello, porque debido al desinterés de grandes empresas constructoras, las obras se han entregado muchas veces a alguno de los 400 pequeños y medianos contratistas locales que no tienen la solvencia económica para enfrentar el proceso de reconstrucción en zonas rurales, y por lo tanto al poco andar se produce el abandono de obras. Para nosotros ha sido dolor, sufrimiento, impotencia, rabia también porque la constructora vino, hizo el radie, hizo abandono de obras y de ahí no han vuelto más (Damnificada San Rafael. Marzo de 2013, Reportaje TVN Red Maule) Los damnificados por el sismo, se encuentran entonces con obras a medio terminar que permanecen sin avances durante meses, registrándose casos en donde fue necesario cambiar cuatro veces la empresa constructora para poder llevar a término una vivienda. “No sé qué problema tendrían interno que no salió nunca, hasta ahora que vinieron a dejar ladrillos y no llega nadie más” (Damnificada San Rafael. Marzo de 2013, Reportaje TVN Red Maule) En los casos más complejos, el SERVIU ha tenido que habilitarse como EGIS: “La construcción ha sido más difícil y ha sido más difícil encontrar operadores que puedan finalmente resolver el tema de la vivienda” (Directora del SERVIU. Marzo de 2013, Reportaje TVN Red Maule)

http://www.24horas.cl/regiones/maule/san-clemente-empresas-contratistas-reciben-ultimatum-pordemora-en-reconstruccion-rural-551435 34 http://www.redmaule.com/denuncian-abandono-de-obras-en-reconstruccion-de-zonas-rurales-delmaule/ 35 http://www.24horas.cl/regiones/maule/cronica-reconstruccion-rural-en-tela-de-juicio-543489 36 http://www.24horas.cl/regiones/maule/cronica-reconstruccion-rural-en-tela-de-juicio-543489

Aunque el SERVIU no tenga la obligación de llevar un registro específico, según información entregada por este servicio37, a la fecha 17 de octubre de 2013, “se han efectuado 383 Liquidaciones de Contratos, mediante la modalidad de termino unilateral por incumplimiento de contratista por abandono de obras, de acuerdo a las facultades establecidas en el respectivo contrato de construcción, cuestión que se materializa por los beneficiarios y la respectiva Entidad de Gestión Inmobiliaria Social, pues son ellos quienes suscriben el respectivo contrato de construcción, sin intervención en dicho documento contractual de este Servicio. Dichas liquidaciones se individualizan en las siguientes comunas: Cauquenes 65, Chanco 29, Colbún 3, Curepto 16, Licantén 2, Linares 5, Longaví 19, Maule 7, Parral 13, Pelarco 7, Pelluhue 6, Retiro 41, Río Claro 33, Sagrada Familia 26, San Clemente 54, San Javier 11, San Rafael 33, Talca 12 y Villa Alegre 1 vivienda”. De los 12.000 subsidios para reconstrucción en sitio residente entregados en sectores rurales, según el SERVIU existían a marzo de este año 6.200 obras entregadas, 3.600 en ejecución y 2.200 por inicia38r. Una situación de evidente retraso respecto de los ritmos de reposición de viviendas en zonas urbanas: Siempre ha sido a nivel país, el sector rural siempre ha sido olvidad, la gente se viene a la zona urbana porque en dos meses, tres meses, seis meses a lo más, recibe su casa. (Damnificada San Clemente. Marzo de 2013, Reportaje TVN Red Maule) En este sentido, es evidente que el modelo de reconstrucción implementado, está generando importantes impactos en el mundo rural del Maule: No hay estímulo para construir casas en el mundo rural, todo está entregado al libre mercado. Y ¿qué hace el libre mercado? Construye donde es más rentable. ¿Y qué hemos hecho? Hemos despoblado el mundo rural” (Alcalde San Clemente. Marzo de 2013, Reportaje TVN Red Maule)

37 38

SERVIU Región del Maule, Ordenanza 5590 en respuesta a solicitud de información Ley Nº 20.285 http://www.24horas.cl/regiones/maule/cronica-reconstruccion-rural-en-tela-de-juicio-543489

CAPÍTULO 5: IDENTIFICACIÓN DE LOS PRINCIPALES EFECTOS DEL MODELO DE RECONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS EN LOS SECTORES RURALES

Antes de reflexionar acerca de los efectos que este enfoque ha generado en lo rural, es preciso resumir algunas de las conclusiones que se plantearon anteriormente: 1. En el ámbito de vivienda, en las comunas rurales, se han registrado más daños y más damnificados en términos relativos; ha habido un porcentaje menor de damnificados hábiles de subsidio v/s el total de damnificados 2. La ruralidad no ha sido considerada por el gobierno como una especificidad socioterritorial a la hora de planificar la reconstrucción; por ende, los instrumentos utilizados no se ajustaron a las características de muchos territorios, siendo portadores de un sesgo urbano, y generando retrasos en la reposición de viviendas en sitio propios, abandono de obras y uso de viviendas prefabricadas con materialidades desconocidas y poco pertinentes. Por otro lado, la aproximación al territorio se realizó a través de Planes de Reconstrucción Estratégico Sustentable (PRES), desarrollados con financiamiento privado en las zonas de mayor daño. 3. La institucionalidad local – específicamente las Municipalidades – han vivido problemas evidentes durante el proceso de reconstrucción, siendo las principales causas las dificultades financieras y de gestión, las facultades y mandatos para enfrentar situaciones de catástrofe, y la dinámica de las relaciones con la sociedad civil basada en el asistencialismo y baja cultura de la participación ciudadana. 4. La reconstrucción de corte neoliberal margina a los sectores rurales, ya que se configuran como inversiones poco atractivas para el agente inmobiliario, quien regula el proceso de reconstrucción; ello, debido a que el estado se desenvuelve como actor meramente subsidiario. 5. Las familias residentes en sectores rurales han vivido situaciones de discriminación en la repartición de viviendas de emergencia, así como en la asignación de subsidios, y se han visto enfrentadas a una gran cantidad de barreras para la obtención de una solución habitacional definitiva. Si bien los efectos del proceso de reconstrucción que atañen a la ruralidad se deben también a las características propias del territorio (dispersión, lejanía, accesibilidad, clima, etc.), se hace evidente cómo en este contexto una política de vivienda orientada a la producción masiva y estandarizada (como ha sido en el caso chileno desde los años ’80), inserta en un modelo de reconstrucción basado en el incentivo a los privados para que lideren el proceso, carece de toda pertinencia en las zonas rurales (Concha et al, 2013). El aumento de la vulnerabilidad Para la EIRD39, la vulnerabilidad es entendida como el conjunto de condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales, económicos y ambientales, que aumentan la susceptibilidad de una comunidad al impacto de amenazas.

http://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm

En este sentido, cabe destacar que además de los naturales impactos psico-sociales que se desencadenan luego de una catástrofe natural de las características del 27F, las comunidades y familias de las zonas rurales tuvieron que enfrentar situaciones de discriminación en la entrega de viviendas de emergencia y en la asignación de subsidios. El informe de la Universidad de Concepción y la Cruz Roja, de mayo de 2011, abordó el problema en los siguientes términos: los actores concuerdan que las principales afecciones son la depresión, sentimientos de frustración y desesperanza; los problemas de depresión son expresados como el principal trastorno a causa de las condiciones de exclusión de las familias, y de la obligación de seguir viviendo en mediaguas y no poder contar con un subsidio habitacional, además de la lentitud del proceso de reconstrucción. A lo anterior se suman sentimientos de angustia e incertidumbre con respecto al futuro de las soluciones habitacionales y a los plazos que conllevarán. (Cruz Roja et al, 2011 en INDH, 2012). Por otro lado, existen efectos potenciales que reproducen y profundizan la vulnerabilidad rural, acelerando una espiral que ya venían anunciado las políticas neoliberales de los últimos 30 años (Micheletti, 2011); ello, sobre todo en términos 1) de despoblamiento, considerando que al menos el 27% de los subsidios entregados en comunas rurales fue para la Adquisición de Viviendas Construidas y 2) de concentración de la tierra, ya que el terremoto y las dificultades para reconstruir una vivienda, pueden ser para muchas un aliciente para vender sus propiedades y migrar hacia la ciudad buscando mejores oportunidades. El aumento de la precariedad es evidente, pensando especialmente en la vivienda y en las redes sociales, en el caso de los damnificados que encontraron una solución habitacional en un lugar diferente al de origen. Pérdida de identidad y patrimonio Como ya se argumentó anteriormente, la zona rural no representa un sector atractivo para la inversión de EGIS y empresas constructoras, debido a la dificultad en la captación, la dispersión de la demanda y las dificultades de acceso y comunicación, etc. De hecho, el único elemento que aún permite cierta rentabilidad en la construcción de viviendas rurales, es la estandarización de las soluciones ofrecidas, un modelo replicable que acelere los procesos constructivos, como en el caso de la vivienda tipo. Las alternativas para las familias rurales damnificadas, se reducen, en la práctica, a la vivienda tipo (prefabricada), a la autoconstrucción asistida (que tuvo un impacto menor y que opera con modelos estandarizados) y a la aglomeración de casos, lo que implica una presión para conformar nuevos villorrios o para trasladarse a zonas más próximas a las ciudades o directamente a sus periferias (Micheletti et al, 2011), buscando una escala que haga conveniente el negocio inmobiliario. Esto, sin embargo, dificulta la preservación identitaria de las localidades, su imagen tradicional y propia se ve amenazada (Concha et al, 2013). Tal como plantean Sánchez y Jiménez (2010), la vivienda es un elemento central de la vida rural, en el que confluye cultura y función; en consecuencia, existe coherencia entre materialidad, funcionalidad, utilidad y medio natural, a lo que se agrega la historicidad y cultura de la localidad donde se emplaza la vivienda. De esta manera la vivienda rural se caracterizaba por: i) ser amplia, albergando en muchos casos a familias extendidas, con un número importante de moradores; ii) funcional y útil a las labores piscisilvoagropecuarias y a la 34

economía domestica (huerta, crianza de aves y animales menores); y en algunos casos, iii) estas viviendas formaban parte del patrimonio material de la localidad, en la medida en que representan su historia (Concha en at, 2013). Pues bien, en los casos en que los damnificados rurales han sido atendidos por el mercado, se devela la profundización de la poca pertinencia ecológica e identitaria de la oferta habitacional (pre y post terremoto) subsidiadas por el Estado. Se trata de viviendas que poco tienen que ver con el tipo de uso y las dimensiones que las caracterizaban. Si el modo de habitar es propiamente un patrimonio, con tecnologías, formas y hábitos asociados (Piga, 2012), es evidente que este aspecto se ha sacrificado durante la reconstrucción en función de la rapidez del proceso de reposición de viviendas, desperdiciando además la capacidad de trabajo de la gente del campo y su conocimiento en las técnicas tradicionales. Es importante rescatar entonces el sentido que la vivienda adquiere cuando es todo el espectro de las necesidades básicas el que está deteriorado (Piga, 1994): así, la vivienda y el terreno constituyen un elemento central, relacionado al abrigo contra la intemperie pero también con la identidad y la noción de patrimonio como posesión física tanto como cultural, el “ser de allí” (Piga, 2012). Migración campo – ciudad y pérdida de activos La zona centro-sur de Chile, y especialmente las regiones del Maule y Bío Bío, son consideradas para la OIM (2010, en Micheletti et al, 2011) parte del “núcleo duro de expulsión” desde los sectores rurales hacia las ciudades. En términos de despoblamiento y migración – aunque se hace imposible cuantificar actualmente la envergadura del fenómeno - el modelo de reconstrucción presiona para concentrar la demanda por vivienda en villorrios o en las zonas periféricas de las ciudades y pueblos cercanos. Esta tendencia, que ya se estaba desarrollando antes del terremoto, se vio reforzada considerando que en las comunas rurales al menos el 27% de los subsidios entregados correspondió a la modalidad AVC. Sobre todo los damnificados “sin tierra” tienen casi como única opción la de trasladarse a las ciudades, acelerando la migración campo-ciudad y engrosando el cordón periférico y más marginal de las urbes segregadas. La consecuente pérdida de activos, entonces, no se limita como se analizó antes a lo patrimonial, sino también afectas ámbitos como la localización, que permitía a los damnificados cercanía con sus fuentes laborales y sus redes de apoyo, tanto familiares como amicales. La vivienda, por otro lado, constituye un patrimonio que cumple diversas funciones: habitación, socialización y funciones productivas. Las familias que perdieron sus viviendas y no tienen derecho a subsidio irán a engrosar los números de hacinamiento, mientras aquellas que optaron a una solución de los programas de reconstrucción, verán disminuida la dimensión de su vivienda y transformadas su materialidad y características climáticas. Esta pérdida de activos promoverá una mayor vulnerabilidad y muy probablemente hará aumentar los niveles de pobreza existentes antes del terremoto (Micheletti et al, 2011).

Para concluir, cabe destacar que todos los efectos antes mencionados, representan una tendencia contraria respecto del concepto de derecho a la vivienda, que fue reconocido ya en el año 1948, con la Declaración Universal de los Derechos Humanos; a partir de esa fecha, diversos tratados internacionales han reafirmado que los Estados tienen la obligación de promoverlo y protegerlo. Actualmente, las Naciones Unidas cuentan con más de 12 textos distintos que lo reconocen. Todo esto, sin embargo, no se reduce únicamente a la posibilidad de contar con un techo y cuatro paredes, sino que abarca el derecho de cualquier persona a tener acceso a un hogar y a una comunidad seguros para vivir en paz, con dignidad y salud física y mental40. En este sentido, el derecho a la vivienda adecuada que plantea la ONU, considera al menos los siguientes aspectos: seguridad jurídica en la tenencia, es decir, vivir en un sitio sin miedo a ser desalojados o a recibir amenazas indebidas o inesperadas acceso a servicios, bienes públicos e infraestructura, tales como energía eléctrica, saneamiento y recogida de basura acceso a bienes ambientales, tales como tierra y agua, y a un medio ambiente equilibrado vivienda a un precio accesible o con subsidios o financiaciones que garanticen costes compatibles con los niveles de ingresos buenas condiciones de habitabilidad, respetando un tamaño mínimo, con protección frente al frío, calor, lluvia, viento u otras amenazas a la salud, riesgos estructurales y sensibilidad a enfermedades acceso preferente a la vivienda para grupos en situación de vulnerabilidad o discriminación ubicación adecuada, con acceso a médicos y hospitales, escuelas, guarderías y transporte, en áreas urbanas o rurales adecuación cultural, construida con materiales, estructuras y disposición espacial que viabilicen la expresión cultural y la diversidad de los distintos individuos y grupos que la habitan. Así las cosas, el proceso de reconstrucción pos terremoto en Chile, no reconoció en la vivienda una plataforma de seguridad básica, desde donde las personas se proyectan, y que representa a la vez identidad y valoración (Piga, 2012). Luego del análisis desarrollado en los capítulos anteriores, es posible entonces concluir que el modelo de reconstrucción ha operado a través de la institucionalidad existente financiando la reposición de viviendas (“un techo y cuatro paredes”), y que sin embargo no se ha hecho cargo de las complejidades que significaban la reconstrucción de un hábitat, entendido como un patrimonio, con tecnologías, formas y hábitos propios.

http://direitoamoradia.org/?page_id=46&lang=es

CONCLUSIONES

La ruralidad en nuestras regiones es un fenómeno heterogéneo, complejo, “que remite a gradaciones, en que las localidades más apartadas, con mayor dispersión y aislamiento, están más expuestas a recibir los efectos residuales de las políticas públicas” (Concha, 2013). En este contexto, analizar el proceso de reconstrucción no es tarea simple: a las dificultades propias de un proceso de recuperación post emergencia, se suman las características endógenas de la ruralidad (geográficas, productivas, sociales, culturales, etc.) y el efecto de un modelo de reconstrucción de corte neoliberal Tal como se propuso al comienzo del informe, podemos reafirmar luego de esta exploración las hipótesis iniciales. Por un lado, lo rural no ha sido considerado por el gobierno como una especificidad socioterritorial a la hora de planificar la reconstrucción, sobre todo en el ámbito de vivienda, lo que sí ha sucedido para los ámbitos urbano, patrimonial y costero. El análisis de los procesos de reconstrucción en las áreas rurales, hace evidente que la política de reconstrucción ha sido planteada desde el nivel central para la totalidad del territorio, y conserva un sesgo urbano importante, que no incorpora ni se adapta a las características propias de la ruralidad (Concha C. y otros, 2013). En segundo lugar, el modelo de reconstrucción de corte neoliberal, centralista y urbano, margina a los sectores rurales, ya que se configuran como inversiones poco atractivas para el agente inmobiliario, quien regula el proceso de reconstrucción; una política de vivienda orientada a la producción masiva, inserta en un modelo de reconstrucción basado en el incentivo a los privados para que lideren el proceso, queda fuera de toda lógica en los territorios rurales (Concha, 2013). Ello, debido a que el negocio inmobiliario no se basa solamente en la reconstrucción de la vivienda, sino también en el suelo: el aumento del valor del terreno que normalmente se da en el caso de la producción de grandes conjuntos habitacionales estandarizados en las periferias de las ciudades, en el campo no se genera. Las mayores dificultades en el sector rural se registran entonces en la construcción de viviendas en sitio propio; reconstruir una casa en el sitio donde se emplazaba con anterioridad es poco atractivo, porque reduce la economía de escala y – cuando se trata de una vivienda aislada – el costo es mayor y cumplir con los requisitos del subsidio en materia de saneamiento resulta más oneroso (Concha, 2013). Además, en el contexto del modelo elegido, es evidente la falta de incentivos económicos para impulsar la reconstrucción rural El resultado es entonces un proceso cargado de tensiones, de expectativas frustradas, con poco espacio para el diálogo entre las visiones de los distintos actores involucrados; una reconstrucción lenta y poco pertinente, que ha terminado por profundizar las inequidades territoriales.

Bibliografía Informe Rural pos terremoto

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