Informe ciudadanía y territorio reconstrucción zonas urbanas by Ciudadania Territorio

INFORME POS TERREMOTO TIPOLOGIA URBANA El Modelo de Reconstrucción en Asentamientos Urbanos de Cuatro Regiones de Chile: Políticas Públicas, Instrumentos, Actores, Tensiones y Efectos

Equipo de trabajo: Javiera Gómez, socióloga, Magister © Hábitat Residencial Stefano Micheletti, Ingeniero Forestal, Magister en Cooperación al Desarrollo Francisco Letelier, sociólogo, Magister en Sociología Colaboración: Centro de Estudios Urbano Territoriales del Maule (CEUT)

Este documento se ha realizado con la ayuda financiera de la Unión Europea. El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de Fundación HPH Chile y en modo alguno debe considerarse que refleja la posición de la Unión Europea. HPH Chile comparte dicha responsabilidad con el Consorcio Ciudadanía y Territorio, del que forma parte, junto a Corporación SEDEJ, ONG Bio Bio Proyecta, ONG Sur Maule y Fundación Patrimonio Nuestro.

ÍNDICE I.

Resumen Ejecutivo ...................................................................................................................... 3

II.

Introducción................................................................................................................................. 6

III.

Metodología ............................................................................................................................ 7

IV.

Capítulo primero: Las transformaciones de las ciudades chilenas a partir de los 80............ 11

El modelo de reconstrucción: instrumentos y actores .............................................................. 21

VI. El impacto del terremoto en las ciudades chilenas y la oferta de soluciones del modelo: metrópolis, ciudades intermedias mayores y menores ..................................................................... 40 VII.

Tensiones en el proceso de reconstrucción ........................................................................... 57

VIII.

Efectos del proceso de reconstrucción .................................................................................. 69

IX.

Bibliografía ............................................................................................................................ 75

Resumen Ejecutivo

Objetivos El presente informe aborda de forma específica la problemática de la vivienda urbana en el proceso de reconstrucción, tratando de sistematizar parte de la información disponible, para analizar un proceso que – planteado desde una perspectiva neoliberal y centralista – parece haber profundizado tendencias negativas que se venían manifestando en las ciudades chilenas a partir de la política habitacional y la inexistencia de una política de desarrollo urbano. Nos referimos a tendencias tales como: segregación, gentrificación y guetización. Método ¿Cómo se ha desarrollado el proceso de análisis? La investigación se basa fundamentalmente en el análisis de información secundaria, y se estructura en tres partes. Primero realizamos un breve análisis de los procesos de transformación urbana vividos durante los 80, los cuales nos darán luces de las tendencias actuales. Posteriormente analizamos los instrumentos con los que el modelo de reconstrucción aborda el impacto del terremoto en las escalas de vivienda, barrio y ciudad. En un tercer momento revisamos el impacto del terremoto en tres tipos de ciudades: metropolitanas, intermedias mayores y menores y se vincula con las soluciones que el modelo ofrece a los damnificados. Finalmente pasamos a hacer un análisis de las tensiones generadas por el modelo en distintos ámbitos e identificamos los principales efectos o problemas generados en el proceso, entendiéndose por ello las situaciones producto de intervenciones deficientes y/o inadecuadas que han incrementado sustancialmente una situación anterior al 27F o han creado una nueva post-desastre. Líneas de análisis En términos generales, el informe se propone desarrollar una línea fundamentada que ponga en discusión el proceso, esencialmente a través de dos tipos de hipótesis que constituyen la línea conductora del informe y se van trabajando desde diversas perspectivas: Hipótesis estructurales referidas a política pública 1. Existe un diagnóstico relativo a la necesidad de planificar el territorio (presente nueva política de desarrollo urbano) que no se condice con el proceso de reconstrucción. 2. Al mismo tiempo, el diagnóstico de debilidades del modelo de construcción de vivienda social chileno -cuantitativo y segregador- presente también en el estado1, no se refleja en modelo de reconstrucción, el que se centra en el número y en la masividad de la producción de vivienda, reproduciendo el modelo ya ampliamente criticado. 1

Este diagnóstico se refleja en diversos documentos del Ministerio de Vivienda, siendo uno de ellos el Programa Segunda Oportunidad.

Hipótesis de efectos del modelo en los territorios 1. Las tendencias neoliberales desde los ochenta se acentúan con un proceso de reconstrucción centrado en el mercado, lo que se refleja en las transformaciones de las ciudades pos terremoto (gentrificación, desplazamientos a la periferia, tendencias homogenizadoras, etc.) 2. El modelo de reconstrucción ha impactado en los territorios tanto en lo físico espacial, como en lo sociocultural, generando importantes transformaciones físicas en las escalas de vivienda, barrio y ciudad, transformaciones en capital social y redes de la población. Estas transformaciones han empeorado la calidad de vida de las ciudades en términos de ser espacios de encuentro, heterogéneos y de acceso equitativo. Resultados del análisis 1. La información manejada por el estado presenta incongruencias, al mismo tiempo que no es homogénea y genera diversos cuestionamientos respecto de las cifras -un ejemplo de esto es la mezcla de subsidios de reconstrucción con regulares- cuestión identificada en el proceso de desarrollo del informe y que también consignan otras investigaciones realizadas por el INDH y el Observatorio de Reconstrucción de la Universidad de Chile. 2. Se identifica que en la escala de ciudad abordada por los Planes Maestros, el sector privado tomó el rol de “planificar” las ciudades en términos de la acción de grandes empresas en el financiamiento y diseño de Planes Maestros. Planes que en muchos casos se entregaron sin licitación pública (como lo es el caso de los PRES), en un proceso discrecional y a empresas con intereses económicos en las mismas ciudades. Al mismo tiempo identificamos que estos Planes no constituyen verdaderas herramientas de planificación urbana pos terremoto, en tanto que no conllevan una institucionalidad que resguarde su aplicación, no son vinculantes, no incorporan instancias sistemáticas de participación ciudadana y en la mayoría de los casos proponen una serie de proyectos detonantes en áreas económicamente estratégicas de la ciudad –en algunos casos estos proyectos eran propuestas previas al terremotoen lugar de repensar la ciudad como un conjunto. 3. Respecto de la escala de barrio se constata un vacío vinculado a propuestas o políticas para este ámbito. Si bien en el Plan Nacional de Reconstrucción se declara la existencia de dicha escala, en la práctica esta se reduce a Aldeas y conjuntos habitacionales de Serviu; a pesar de que un gran porcentaje de las viviendas dañadas corresponde a viviendas de adobe urbano, las que en la mayoría de los casos se ubican en los cascos históricos de las ciudades conformando barrios fundacionales o tradicionales, frente a esto el modelo de reconstrucción plantea soluciones habitacionales, pero no existe ninguna política contemplada para abordar las problemáticas de escala barrial. En este sentido la lógica de planificación propuesta por el modelo a través de los Planes Maestros y la lógica de ejecución del modelo dada por los subsidios, pierden una oportunidad de articulación que podría hacer sido la escala barrial, y van cada uno por su camino dejando importantes ámbitos sin atender. 4

4. En términos de la escala vivienda identificamos que la propuesta del modelo de reconstrucción se constituye como continuidad de la política habitacional chilena, al focalizarse en la masividad de la entrega de soluciones habitacionales, priorizando aspectos cuantitativos (n° de subsidios entregados) por sobre aspectos cualitativos (calidad, pertinencia, localización). Los subsidios que salen de esta lógica -como es el caso del Subsidio de Construcción en Sitio propio que apuntaba a reconstruir en los mismos terrenos de origen de los damnificados- tuvieron una escasa aplicación en todas las ciudades afectadas, cuestión generada por un modelo que no permitió su real aplicación. En contraste a lo anterior, subsidios que promovían la relocalización de damnificados –como el subsidio de adquisición de vivienda construida- fueron los más aplicados. 5. Finalmente las escalas de ciudad tomadas como muestra para el análisis, dan cuenta de que no existen diferencias significativas entre áreas metropolitanas, ciudades intermedias mayores y menores en la aplicación de subsidios. Esto da cuenta de un proceso de reconstrucción homogéneo, que no considera las particularidades de las diferentes ciudades afectadas. Conclusiones La reconstrucción pos terremoto se ha caracterizado por su sesgo neoliberal, centralista y homogéneo, al mismo tiempo que constituye continuidad de una política habitacional cuyos problemas continúa profundizando y una inexistente planificación urbana de la que hace eco. El resultado, hasta la fecha, es un proceso cargado de tensiones y efectos de corte negativo en las ciudades. Pocos espacios de diálogo entre actores diversos, el sector privado como el actor preponderante del proceso, un Estado más bien ausente o subsidiario que entrega lineamientos de un Plan de Reconstrucción centralista, el cual no sólo reduce la participación ciudadana a la elección entre una tipología de casa u otra, sino que también anula a los gobiernos locales en su capacidad de gestión del territorio; son características de este proceso que han generado tensiones entre los actores, cuestionamientos de parte de la ciudadanía y buena parte de la academia y hoy están transformando nuestra ciudades profundizando procesos de segregación, homogenización y guetización.

II.

Introducción

El presente informe busca dar cuenta de las transformaciones que están viviendo las ciudades chilenas en el contexto pos terremoto. Específicamente interesan las transformaciones en términos de las escalas: vivienda, barrio y ciudad. Para esto, en un primer capítulo, se realizará un breve análisis de los procesos de transformación urbana vividos a partir de fines de los 80, los cuales nos darán luces de las tendencias actuales. Posteriormente analizaremos los instrumentos con los que el modelo de reconstrucción aborda el impacto del terremoto en las escalas definidas: vivienda-subsidio / barrio-ciudad: PRE, PRES, PRUS. En un tercer momento analizaremos el impacto del terremoto en tres tipos de ciudades: metropolitanas, intermedias mayores y menores. El impacto se referirá a las escalas mencionadas anteriormente, vivienda, barrio y ciudad; y se vinculará con las soluciones que el modelo ofrece a los damnificados Una vez establecidos los instrumentos que caracterizan el modelo de reconstrucción en lo urbano y su aplicación en diversas ciudades, pasaremos a hacer un análisis de las tensiones generadas por el modelo en distintos ámbitos, para finalmente revisar los principales efectos o problemas generados en el proceso.

III.

Metodología

El presente informe se articula en base principalmente a revisión y análisis de información secundaria desde distintos ámbitos expuestos en el siguiente esquema:

•Legislación •Políticas •Literatura

Documentación modelo de crecimiento de ciudades chilenas

Impacto terremoto y modelo de reconstrucción

•Registros MINVU •Catastros municipales •Instrumentos de planificación •Tipologías de subsidio

•Artículos •Libros •Informes •Prensa •Testimonios Documentación vinculada a tensiones del proceso de reconstrucción

a) Escalas de análisis Si bien el informe se articula como un análisis más bien global del modelo de reconstrucción aplicado a nivel urbano, se utilizarán dos tipos de escalas de análisis, las cuales serán de utilidad tanto para visualizar los efectos del modelo en distintos niveles, como para ejemplificar las tensiones analizadas. Pasaremos a describirlas. Escala de vivienda, barrio y ciudad: la utilización de estas tres escalas de análisis responde a la necesidad de identificar la manera en que el modelo de reconstrucción aborda –o no- dichas escalas, entendiendo que si bien el terremoto tuvo efectos importantes en las viviendas, también los tuvo a nivel de barrio y de ciudad. Escala de ciudad: con el objeto de caracterizar el daño, las soluciones propuestas por el modelo y las tensiones y efectos generados por este; se propone la utilización de tres escalas de ciudad que ayuden a ejemplificar y concretizar en casos reales el análisis a realizar. Estas tres escalas corresponden a áreas metropolitanas, ciudades intermedias mayores y ciudades intermedias menores que fueron afectadas por el terremoto. A continuación pasaremos a detallarlas. Las áreas metropolitanas corresponden específicamente a Santiago y Concepción, en el entendido que son ciudades de gran escala que se componen por una serie de comunas unidas en una misma trama urbana. Respecto de las áreas metropolitanas se seleccionarán las comunas con mayor nivel de daño. Esto se realizará a partir de información oficial contenida en el registro de damnificados de MINVU (familias propietarias con vivienda inhabitable y recuperable). 7

Las ciudades intermedias mayores son definidas como centros urbanos que reúnen las siguientes características: -

Ciudades que en relación al rango de población del país o región en que se ubican, tienen un tamaño medio. Para el caso de Chile seguiremos el rango del MINVU de ciudades intermedias mayores, las cuales corresponden a centros urbanos de entre 100.000 y 300.000 habitantes. Ciudades que ocupan un lugar relevante en el entramado político administrativo dentro de una región, o de un cierto sistema de ciudades y localidades. En Chile generalmente refieren a capitales regionales o provinciales, por lo que conservan diversas funciones político administrativas, de servicios o producción (Borsdorf, 2008) Ciudades que integran, en su territorio de influencia, centros poblados más allá de sus límites político-administrativos, conformando con ellos conurbaciones Ciudades con un escala amigable con el desarrollo de una buena calidad de vida, a pesar de las transformaciones que experimentan

A partir de la anterior caracterización de ciudades intermedias mayores, las unidades a analizar propuestas son: -

VI Región: Rancagua VII: Talca y Curicó VIII: Chillán y Los Ángeles

En un tercer nivel se agregan dos ciudades intermedias menores2 que resultaron afectadas de manera importante por el terremoto y que interesan en virtud de sus importantes dinámicas de crecimiento, inversión económica y estatus de referencia urbana frente a poblados de constitución rural: -

VI Región: San Fernando VII Región: Linares

Finalmente es necesario destacar que el uso de estas unidades de análisis es a modo de ejemplo, con el interés de dar cuenta de los niveles de daño y soluciones propuestas, ejemplificar algunas tensiones y efectos del modelo presentes en las diversas escalas de ciudad. b) Definición de variables Dimensiones Subdimensiones Caracterización nivel y tipo Vivienda de daño

Indicadores/Fuentes Datos cantidad de viviendas inhabitables y reparables (registro damnificados MINVU)

De acuerdo al MINVU las ciudades intermedias menores corresponderían a las que tienen entre 20.000 y 100.000 habitantes

Análisis del Modelo Reconstrucción en escenario urbano

de Instrumentos el Actores

Identificación de tensiones Tensiones vinculadas del proceso de ejercicio de derechos reconstrucción en el escenario urbano Identificación de principales Efectos socio-urbanos problemas/efectos

Efectos socio-culturales Efectos socio – políticos

Descripción de instrumentos de planificación, subsidios, programas RSE, etc. Roles de los actores estatales (Municipio, MINVU, SERVIU) Roles actores privados (sin y con fines de lucro) Sociedad Civil al Derecho a la vivienda adecuada, a la ciudad, a la localización Deterioro de barrios (capital social y deterioro físico) Gentrificación Tendencias homogenizadoras Nuevas villas en la periferia Discriminación Género/socioeconómica/ etárea Articulación ciudadana, Gobiernos locales, Vinculaciones Sector Público y privado.

c) Hipótesis Hipótesis estructurales referidas a política pública 1. Existe un diagnóstico relativo a la necesidad de planificar el territorio (presente nueva política de desarrollo urbano) que no se condice con el proceso de reconstrucción. 2. Al mismo tiempo, el diagnóstico de debilidades del modelo de construcción de vivienda social chileno -cuantitativo y segregador- presente también en el estado3, no se refleja en modelo de reconstrucción, el que se centra en el número y en la masividad de la producción de vivienda, reproduciendo el modelo ya ampliamente criticado. Hipótesis de efectos del modelo en los territorios 3. Las tendencias neoliberales desde los ochenta se acentúan con un proceso de reconstrucción centrado en el mercado, lo que se refleja en las transformaciones de las ciudades pos terremoto (gentrificación, desplazamientos a la periferia, tendencias homogenizadoras, etc.) 3

Este diagnóstico se refleja en diversos documentos del Ministerio de Vivienda, siendo uno de ellos el Programa Segunda Oportunidad.

4. El modelo de reconstrucción ha impactado en los territorios tanto en lo físico espacial, como en lo sociocultural, generando importantes transformaciones físicas en las escalas de vivienda, barrio y ciudad, transformaciones en capital social y redes de la población. Estas transformaciones han empeorado la calidad de vida de las ciudades en términos de ser espacios de encuentro, heterogéneos y de acceso equitativo.

IV.

Capítulo primero: Las transformaciones de las ciudades chilenas a partir de los 80

El objetivo del presente capítulo reside en dar cuenta de elementos estructurales que condicionan el modelo de reconstrucción impulsado desde el gobierno. Entendemos que el modelo no se da en un vacío, sino que se inserta dentro de un paradigma político-económico que rige la configuración de las ciudades en sus distintas escalas. Específicamente interesa identificar las transformaciones político-económicas que ha sufrido Chile durante las últimas tres décadas, al mismo tiempo que las políticas urbanas y de vivienda que determinan el ordenamiento de las ciudades, los barrios y las características de las viviendas. En un primer momento revisaremos las transformaciones neoliberales, haciendo hincapié en las que tienen mayor incidencia sobre el territorio urbano, posteriormente revisaremos la legislación y políticas vinculadas al desarrollo urbano, para finalmente pasar a analizar la política de vivienda. Las tres dimensiones mencionadas abordarán escalas de ciudad, barrio y vivienda; las cuales son de interés para la presente investigación. 1. Transformaciones neoliberales: el suelo urbano como un bien “no escaso” La ideología neoliberal se sustenta en la creencia de que los mercados abiertos, competitivos y ‘no regulados’, que no se encuentran sometidos a injerencias estatales ni a las acciones de colectivos sociales, representan el mecanismo óptimo para el desarrollo socioeconómico (Theodor, Peck y Brenner, 2009:2). Esta ideología -implantada en Chile a partir de la dictadura militar- se fue asentando en las diversas dimensiones de la vida social, desde la economía hacia la política, lo sociocultural y lo físico espacial. Para el caso del presente informe, nos centraremos en las expresiones concretas del modelo neoliberal que desde las políticas urbanas inciden en la configuración de las ciudades. Es necesario mencionar que no se realizará un análisis exhaustivo de ellas, sino que se relevarán algunas políticas consideradas fundamentales para comprender las transformaciones vividas por las ciudades chilenas. Las reformas neoliberales tuvieron y tienen impactos relevantes en la configuración de las ciudades, alcanzando la planificación urbana y el mercado inmobiliario. Con el objeto de caracterizar este proceso, nos referiremos a un análisis respecto de los principios orientadores de la política de liberalización implementada durante la dictadura militar desarrollado por Francisco Sabatini, quien logra esquematizar claramente estos principios, aportándonos al entendimiento de la configuración actual de nuestras ciudades. De acuerdo al autor el régimen militar emprendió un proceso de privatización y liberalización de los mercados urbanos, dentro de los cuales destacan varias acciones implementadas principalmente en la ciudad de Santiago: eliminación de normas sobre límites urbanos, eliminación de impuestos y regulaciones a mercados inmobiliarios, venta de suelo urbano en manos del Estado; entre otras (Sabatini, 2000:4). Todas estas acciones si bien se focalizaron en la capital, provienen de orientaciones de política de nivel nacional y fueron haciendo eco en

las distintas regiones del país. De acuerdo a Sabatini existen tres principios sobre los cuales descansan estas políticas (Sabatini, 2000: 5): a) El suelo urbano no es un recurso escaso; su "aparente escasez"—como se afirmaba textualmente en 1979— es consecuencia de la falta de armonía entre las normas técnicas y legales con que se pretendía guiar el desarrollo urbano y las condiciones de oferta y demanda que rigen en los mercados inmobiliarios (Minvu, 1981a). El argumento seguía así: "...permanentemente se ha insistido que el suelo urbano es un recurso escaso e irreemplazable, lo cual ha contribuido a que su precio sufra frecuentes distorsiones en el mercado al restringir artificialmente la oferta" (Minvu, 1981a:18). b) Los mercados son los mejores asignadores de tierra entre los distintos usos, tanto en términos privados como públicos. Los usos del suelo deben ser decididos de acuerdo a su rentabilidad. El libre mercado es el mejor escenario para la convergencia entre el interés privado y el interés social. Por ello, el "límite urbano" no debe ser entendido como una línea administrativa discrecional, sino que como una frontera económica formada por los puntos del espacio donde la competencia entre la demanda por usos rurales y usos urbanos alcanza un equilibrio (Minvu,1981a: 11,13). c) "El uso del suelo debe regirse por disposiciones flexibles, definidas por los requerimientos del mercado" (Minvu, 1981a:5). "Se definirán procedimientos y se eliminarán restricciones de modo de permitir el crecimiento natural de las áreas urbanas siguiendo las tendencias del mercado" (Minvu, 1978:8). Si el suelo urbano no es un recurso escaso y los mercados libres (con sólo mínimas regulaciones) maximizan la rentabilidad social, entonces se sigue que dichas regulaciones estatales deben intentar descifrar y seguir las tendencias de mercado. "La política consistirá en reconocer las tendencias del mercado como el principal indicador para determinar la cantidad de terreno que requerirá el desarrollo de las actividades urbanas y la dirección de crecimiento dominante" (Minvu, 1981b:22).

Los principios establecidos por Sabatini refieren claramente a la instalación del modelo neoliberal -descrito a muy grandes rasgos al inicio de este apartado- en las políticas urbanas y de mercado inmobiliario en Chile. Se considera que uno de los aspectos más relevantes refiere a la definición del suelo como un bien no escaso, apuntando a que el mercado regulase su valor, evitando distorsiones y posibilitando una baja en su precio, cuestión que no ha ocurrido, es más, de acuerdo a diversos autores el valor de este ha subido persistentemente desde 1979 (Sabatini, 2000:6). Por otra parte, de acuerdo a Letelier y Boyco las políticas urbanas que han tenido lugar durante los últimos treinta años han incidido fuertemente en las ciudades intermedias chilenas, particularmente en las capitales regionales. Estas, al igual que las zonas metropolitanas, han visto el surgimiento de un pequeño pero muy importante grupo de personas y empresas que manejan los bienes raíces, para las cuales el suelo y su desarrollo son la principal herramienta de generación de riqueza y el instrumento que las hace pesar en el contexto político nacional y regional (…) Estos grupos necesitan que la ciudad crezca en 12

extensión, ya que, por lo general, han sido los propietarios de toda la periferia urbana desde décadas antes de que el crecimiento de la ciudad llegara a ella. Ello explica sus fuertes presiones hacia el Estado en busca de que expanda indefinidamente los límites de la ciudad. Las transformaciones neoliberales revisadas escuetamente en este apartado, se configuran como el telón de fondo en el cual transcurren hoy las políticas urbanas, de vivienda y el modelo de reconstrucción. Más adelante veremos de qué manera interactúan estas políticas y sus efectos en las ciudades. 2. Política Nacional de Desarrollo Urbano: la gran ausente en el modelo chileno La primera Política de Desarrollo Urbano que se promulgó en Chile fue la de 1979, dictada en tiempos de dictadura y orientada por el modelo neoliberal implantado a partir de 1973. Esta política se caracterizó por las tres orientaciones expuestas en el apartado anterior, siendo una de las más relevantes la declaración de que el suelo no era un bien escaso. Posteriormente, en 1985 -aún en dictadura- se decreta una nueva política de desarrollo urbano, o más bien se introducen modificaciones a la política anterior. De acuerdo a Daher la política de 1985 incorpora los siguientes cambios: "El suelo es un recurso económicamente escaso, debido a su naturaleza de bien útil no producido, cuya oferta es inelástica" (MINVU, 1985: 21)."Dado que las acciones privadas (...) orientadas por los mecanismos de mercado son insuficientes por sí solas para implementar este desarrollo (urbano) y para evitar las externalidades negativas que derivarían de un crecimiento inorgánico, corresponde al Estado la irrenunciable responsabilidad (...)" (MINVU, 1985: 9). "Esto sólo será posible mediante una (...) planificación del Desarrollo Urbano, que concilie (...) los intereses de los particulares con el interés del Bien Común (...)" (MINVU, 1985: 9). La nueva política aclara más adelante: "La planificación del desarrollo urbano es una función privativa del Estado. En dicha planificación serán consideradas, entre otras informaciones, las tendencias del mercado (...)" (MINVU, 1985: 13). Y se precisa: "Los principios aludidos consagran la libre iniciativa del sector privado el cual, en el desarrollo urbano, está llamado a ser el gestor principal". Empero, "la iniciativa privada deberá sujetarse a la planificación que establezca el Estado, y, dentro de este marco, orientará naturalmente sus decisiones por el mercado" (MINVU, 1985: 13). (Citado en Daher, 1991:290-291). El análisis apunta a que estas modificaciones vinieron a subsanar supuestos no cumplidos por la política –tales como la disminución del valor del suelo a partir de la liberalización de estepero manteniendo al mercado en su rol central, incorporando solamente una distinción entre este y el Bien Común, necesaria en tanto la imperfección del mercado (Daher, 1991:291). Posteriormente el año 2000 el presidente Ricardo Lagos deroga la política de desarrollo urbano vigente. Tras la derogación el gobierno no vuelve a desarrollar una nueva política con estos alcances, ni tampoco lo hace el siguiente gobierno de la concertación encabezado por Michelle Bachelet. Los avances respecto del tema refieren a la creación de una Propuesta de Reforma Urbana el año 2001 y la realización de la Consulta Nacional del documento de trabajo “Política Nacional de Desarrollo Urbano – Ciudades Sustentables” el 2009; ambos elementos 13

que se constituyen como aportes para el desarrollo de la nueva política que revisaremos a continuación Durante los últimos meses del gobierno de Sebastián Piñera, el 30 de octubre de 2013, se promulga la nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano. Centraremos los próximos párrafos en el análisis de esta incipiente política. La política se inserta en un contexto complejo a nivel nacional. Chile no cuenta, ni ha contado, con una política de estas características. En la práctica nuestro sistema de planificación y ordenamiento territorial es un cúmulo de diversas normativas segmentadas entre sí, que inciden en distintos aspectos del territorio pero que no abordan la integralidad del desafío de planificar los territorios. Estas normativas refieren a diversos aspectos, tales como el patrimonio, el medioambiente, entre otros. Por otro lado nos encontramos con los instrumentos de planificación territorial, que segmentan el territorio a partir de divisiones político administrativas, siendo uno de los más conocidos los Planos Reguladores Comunales. La PNDU, en este contexto, propone generar un sistema de ordenamiento territorial integral, en donde se articulen ejes sectoriales y territoriales, de manera de abordar la complejidad de la gestión del territorio. A grandes rasgos, la PNDU propone 4 ámbitos temáticos a trabajar y un eje vinculado a gobernanza que apunta a las reformas necesarias para lograr los objetivos planteados en las áreas temáticas. Revisaremos brevemente los ámbitos temáticos, pero nos focalizaremos en el eje de gobernanza, que se considera de mayor relevancia para el análisis respecto de la implementación de la política. Los ejes temáticos son los que se describen a continuación: -

Integración social

Responde principalmente a un diagnóstico compartido respecto de los altos niveles de segregación en nuestras ciudades y los efectos negativos que esto acarrea en diversas dimensiones. La segregación generada por la política habitacional chilena es uno de los principales problemas a los que se aboca la PNDU: “El Estado debe velar porque nuestras ciudades sean lugares inclusivos, donde las personas estén y se sientan protegidas e incorporadas a los beneficios urbanos: acceso a los espacios públicos, educación, salud, trabajo, seguridad, interacción social, movilidad y transporte, cultura, deporte y esparcimiento. Este objetivo debe ser de prioridad nacional”4 La declaración anterior orienta una serie de objetivos que se establecen en este ámbito temático, entre los cuales destacamos los vinculados a revertir situaciones de segregación y evitar que se sigan produciendo, el acceso equitativo a los bienes urbanos, la promoción de la integración social y el desarrollo y fortalecimiento de comunidades. -

Desarrollo económico

Comisión Asesora Presidencial (varios autores). Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) Ciudades sustentables y calidad de vida. Mayo de 2013. Página 8. Documento descargado de la web del Ministerio de Vivienda y Urbanismo: http://politicaurbana.minvu.cl/wp-content/uploads/2012/11/Pol%C3%ADticaNacional-de-Desarrollo-Urbano-F.pdf

Este segundo eje temático releva la importancia de las ciudades como agentes de desarrollo económico, fuentes de innovación, emprendimiento y creación de empleo. Se entiende el concepto de desarrollo con una mirada integral, con responsabilidad social y bajo el concepto de sustentabilidad, armonizando el crecimiento y la inversión con las externalidades que los proyectos causan en las personas, localidades y territorios. (PNDU, 2013:13). Es posible vincular lo anterior – y también parte de los objetivos de este eje temático- a una temática de discusión actual relativa al rol de las ciudades en una economía globalizada. De acuerdo a Saskia Sassen el proceso clave, desde la perspectiva de la economía urbana, es la demanda creciente de servicios por parte de las empresas en todas las industrias, y el hecho de que las ciudades son sitios preferidos de producción para dichos servicios, sea en los niveles global, nacional o regional. La preponderancia de los servicios en la organización económica en general y las condiciones específicas de producción que requieren los servicios corporativos avanzados se combinan para hacer de algunas ciudades, una vez más, un sitio clave de "producción". Ellas son las ciudades mundiales o ciudades globales, foco de una nueva literatura de investigación. (Sassen, 1998:3). En la misma línea, Borja y Castells proponen que las grandes ciudades latinoamericanas emergen en la década de los noventa, como actores políticos y económicos. La consolidación de esta emergencia dependerá de que puedan estimular grandes proyectos de ciudad que cuenten con una participación activa de los principales agentes públicos y privados y conquisten un amplio consenso ciudadano (Borja y Castells, 2001:143) Lo que propone la autora se ve reflejado en la PNDU a partir del interés por impulsar un mejoramiento del desarrollo de las ciudades, especialmente su competitividad y su conexión con el mundo, para que estas sean un polo de atracción de inversiones. Los objetivos se orientan en este sentido hacia potenciar el desarrollo económico, la innovación, empleo, competitividad; al mismo tiempo a integrar la planificación territorial con programas de inversión y a corregir falencias del mercado (consideración de efectos de proyectos e imperfecciones del mercado de suelo), entre otros elementos. -

Equilibrio ambiental

Este eje refiere a la necesidad de promover el desarrollo sustentable de las ciudades y la armonía en la relación entre estas y el medio ambiente. Sus objetivos se orientan a: considerar los sistemas naturales como soporte de la planificación territorial, consideración de riesgos, gestión eficiente de recursos naturales, impulso a la medición de variables ambientales, uso sostenible del suelo y el fomento a la movilidad urbana. Dentro de estos objetivos quisiéramos destacar uno que refiere al uso del suelo sustentable dada su centralidad en las políticas de desarrollo urbano. Sobre el tema del suelo, la PNDU establece como objetivo fomentar el uso sustentable del suelo en ciudades y áreas de expansión. Lo que llama la atención tiene que ver con las áreas de expansión, en donde la política propone la resolución de externalidades básicamente medio ambientales de proyectos que se emplacen en estas áreas, pero no crítica el problema de la 15

expansión desmedida de áreas urbanas en desmedro del uso agrícola, lo poco sustentable de esta situación y los graves efectos que conlleva. Diversos autores reconocen este problema, e indican la necesidad de regular estos procesos de expansión. En su texto Santiago: territorios, anhelos y temores. Efectos sociales y espaciales de la expansión urbana, Ducci da cuenta de la fuerte expansión experimentada por la ciudad de Santiago, indicando que esto es parte de una tendencia global a la extensión en superficie de las ciudades, ocupando cada vez más amplias áreas periféricas (Ducci, 2000: 5-6). De acuerdo a la autora estor tiene efectos negativos en diversas dimensiones que perjudican la calidad de vida de las personas y hacen menos sustentable nuestras ciudades. A pesar de que esto es prácticamente un consenso entre los expertos, la política no propone incorporar limitantes o estándares que regulen esta expansión. -

Identidad y patrimonio

Este último ámbito temático refiere a la valoración de la identidad y el patrimonio presente en los territorios, aportando elementos para su protección y puesta en valor. Los objetivos de este ámbito refieren, por una parte, a la valoración del entorno físico, especialmente en su rol de forjador de identidades, y de la identidad de cada cultura y zona geográfica; por otra parte apuntan a la protección y valoración del patrimonio cultural de las ciudades. Ya revisados brevemente los ejes temáticos parece pertinente adentrarnos en el análisis de la institucionalidad y gobernanza, que refieren principalmente a la forma en la cual desde la PNDU se propone llevar a cabo los objetivos planteados anteriormente. Debido a la amplitud de los aspectos que se plantean en este eje, nos focalizamos en cuatro aspectos centrales para el presente informe: la reorganización de potestades públicas en cuatro escalas territoriales, la generación de un sistema de planificación integrado, la participación ciudadana efectiva y la continuidad, permanencia e implementación de la política. a) Reorganización de potestades públicas en cuatro escalas territoriales Se considera que esta es una de las propuestas más interesantes de la PNDU, ya que distribuye las potestades públicas vinculadas a la gestión del territorio en diversos niveles (comunal, metropolitano, regional y nacional), permitiendo una descentralización y democratización de los procesos, al incorporar nuevas autoridades mediante elección democrática que abordan escalas territoriales no presentes en nuestra legislación actual (como es el caso de la metropolitana). Esto permitiría una gestión más integral de los territorios, incorporando por ejemplo instrumentos de planificación para conurbaciones entre comunas (nivel metropolitano) que tradicionalmente han sido planificadas “cada una por su lado”. b) Sistema de planificación integrado Para lograr los objetivos que se plantearon en los ejes temáticos y frente a la necesidad declarada por la misma política de establecer sistemas de ordenamiento territorial integrales que involucren los distintos actores y factores que inciden en el territorio, se hace 16

fundamental la creación de un sistema de planificación integrado. Esto apunta a la integración en un único sistema de instrumentos de planificación territorial, multisectorial, descentralizado y participativo (PNDU, 2013:26). Se considera que las propuestas en este ámbito que define la PNDU son un importante avance en el sentido de lograr contar con un sistema de ordenamiento territorial que incorpore los diversos ámbitos -sociales, económicos, geográficos, medioambientales y culturales- que condicionan los asentamientos urbanos. Lo anterior a través de la integración de criterios territoriales, con aspectos sectoriales y finalmente con la incorporación de diversos actores, lo que nos lleva al próximo punto. c) Participación ciudadana efectiva Un elemento fundamental de gobernanza que propone la PNDU tiene que ver con la participación efectiva de la ciudadanía. Esto en un contexto de cada vez más alta demanda ciudadana por participar y también en el entendido de la importancia del involucramiento de los habitantes en la toma de decisiones respecto del territorio que habitan, involucrando su participación en la resolución de conflictos. En el texto Estado de las ciudades de América Latina y el Caribe de ONU Hábitat, encontramos una referencia que respalda el análisis que aquí se propone: “Las formas de resolución del enfrentamiento de intereses y actores o de su concurrencia, pueden tener una amplia gama que va desde la concurrencia de factores y el consenso entre actores, hasta la imposición de condiciones por un interés predominante. Su forma de resolución en su sentido positivo, sin romper la cohesión de los actores e intereses en un territorio, revelará la condición de gobernabilidad de ese territorio: gobernabilidad en el sentido de la forma en que se mantienen las relaciones de los intereses de los habitantes de un espacio, sin romper su cohesión social y territorial” 5. A partir de la cita anterior, se releva la importancia de la participación ciudadana para la gobernabilidad. En este sentido la PNDU reconoce el derecho de las personas a participar en la construcción del territorio que habitan y en vinculación a esto propone instancias de participación en todos los niveles y temporalidades, de manera institucionalizada y efectiva. Se considera que avanzar hacia esto sería un gran aporte para lograr un sistema de ordenamiento territorial integral en Chile. De todas formas se identifica que lo anterior no se resuelve puramente con la política, sino que involucra un cambio cultural que permita pasar de la participación informativa o de consulta, a una participación de consenso entre actores diversos. Lo anterior representa un proceso largo y no exento de dificultades; la misma política es un reflejo de esto ya que si bien su propuesta concebía un proceso participativo para su diseño esto no se materializó y sus definiciones recayeron principalmente en expertos, actores estatales y del sector privado (como la Cámara Chilena de la Construcción). 5

Estado de las ciudades de América Latina y el Caribe. Director: López Moreno, Eduardo. Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, (ONU-HABITAT), 2010. 167p.

d) Continuidad, permanencia e implementación de la política Este último punto plantea las mayores dudas respecto de la posibilidad de contar en Chile con un sistema de ordenamiento territorial integral. Si bien en la PNDU se incorpora la creación de un consejo encargado de impulsar la implementación de la política, se considera que esto no es suficiente. Lo anterior tiene que ver con la poca presencia en la discusión pública del tema. Se considera que para que la política sea efectiva se necesita su amplia discusión por parte de diversos sectores de nuestra sociedad, que exista una apropiación de la misma y su urgencia, fenómenos que no se ha dado desde que se presenta la propuesta. Ejemplo de esto es la escueta referencia a la misma que realiza el presidente de la república en su discurso del 21 de mayo, en donde da cuenta de la propuesta, pero no establece los pasos a seguir ni su promulgación: “…un grupo de expertos, encabezado por la Premio Nacional de Arquitectura, Antonia Lehman, elaboró una completa propuesta para una Nueva Política de Desarrollo Urbano, que permitirá guiar las políticas públicas para tener ciudades más integradas, seguras y amigables con sus habitantes”6 Tampoco el tema ha estado presente en los candidatos presidenciales, no se sabe si reconocen la PNDU, si pretenden impulsarla, cambiarla o desecharla, esto nos deja en un escenario incierto respecto de su implementación. Por otra parte, la constancia que se establece al final por parte del presidente de la Cámara Chilena de la Construcción, que condiciona su aprobación de esta política a tres elementos fundamentales que la constituyen –la posible actividad empresarial del Estado, cambios en tributos específicos a la actividad empresarial y “ambigüedades” en la aplicación de normasse identifica como una presión de un sector económico importante por dejar fuera de la política importantes elementos para una PNDU integral. Especialmente en el tercer aspecto mencionado, el presidente de la Cámara califica de ambigüedades la inclusión de criterios como la calidad de la arquitectura, la protección del paisaje o la consideración del patrimonio natural y construido; todos elementos considerados fundamentales para la gestión del territorio desde un enfoque inclusivo e integral. Finalmente se sostiene que si bien la PNDU es un avance para que nuestro país cuente con un sistema de ordenamiento territorial en Chile que considere aspectos sociales, económicos, geográficos, medioambientales y culturales que forman parte y condicionan el desarrollo de los asentamientos humanos; ya que reconoce estos ámbitos y al mismo tiempo propone cambios importantes en la institucionalidad para incorporarlos, sin embargo esto no es 6

Discurso del 21 de Mayo del Presidente de la república, Sebastián Piñera. Extraído de la página web de Radio Cooperativa: http://www.cooperativa.cl/noticias/pais/politica/discurso-21-de-mayo/el-discursocompleto-del-21-de-mayo-de-2013/2013-05-21/120026.html

suficiente para lograr este nuevo sistema de ordenamiento territorial. Si no se desarrolla un amplio debate público al respecto, si no se incorpora la participación efectiva de diversos sectores de la ciudadanía y si el sector político no impulsa los cambios institucionales requeridos para la implementación de la PNDU, la propuesta probablemente se transformará en letra muerta, como tantas otras veces ha ocurrido. 3. La política habitacional chilena desde los 80: el énfasis en lo cuantitativo Existe amplio consenso en que la política habitacional chilena desde los años 80 ha estado abocada a solucionar el déficit de vivienda, dejando de lado aspectos cualitativos tales como la calidad y la localización, entre otras cosas. Reconocidos autores han desarrollado ya un amplio análisis respecto de lo anterior, en este apartado pasaremos a revisar algunos de ellos que nos aportarán al entendimiento de esta política de vivienda y realizaremos un análisis en vinculación a la forma en que el modelo de reconstrucción aborda esta dimensión. En el conocido libro “Los con techo” de ediciones SUR, encontramos una diversidad de artículos que dan cuenta del desarrollo de la política de vivienda social chilena a partir de los años 80. Uno de los artículos que ilustra de manera clara y explicativa la forma en que funciona y se financia dicha política es el escrito por Ana Sugranyes. En su artículo “La política habitacional en Chile, 1980-2000: un éxito liberal para dar techo a los pobres” la autora explica el origen, principios y funcionamiento de la política habitacional, especialmente el sistema de subsidios. De acuerdo a Sugranyes de forma sostenida en las dos últimas décadas, Chile ha logrado producir una gran masa de viviendas de bajo estándar en todas las ciudades del país. La base operativa de este sistema es el mecanismo financiero del “subsidio habitacional”, creado hacia finales de los años setenta, aplicado de forma masiva a partir de mediados de los años ochenta, consolidado en la década de los noventa y aún vigente. El principal objetivo de esta política ha sido y sigue siendo la reducción del déficit habitacional acumulado mediante la aplicación de mecanismos que facilitan el acceso a la vivienda en propiedad para los pobres. El facilitador de esta producción es el gobierno en una modalidad centralizada y en una función subsidiaria. El artífice y ejecutor del modelo es un grupo de empresarios de la construcción que define y controla la forma de intervención y la tipología de los productos (Sugranyes, 2005:23). En una línea similar, María Elena Ducci desarrolla un análisis de los problemas que tiene el modelo de política habitacional chilena. En su texto “Chile: El lado obscuro de una política de vivienda exitosa”, la autora parte por reconocer los logros que ha tenido la política, dichos logros se remiten en su mayoría a aspectos cuantitativos, tales como los importantes avances en la superación del déficit de vivienda, la focalización en los más pobres y la cobertura en los servicios básicos, entre otros. Posteriormente Ducci se adentra en los déficits de la política habitacional, en donde podemos observar las consecuencias del modelo descrito anteriormente por Sugranyes. En este ámbito la autora releva la tensión existente entre los éxitos del modelo (cuantitativos) y los déficits del mismo (cualitativos), entre los cuales destacan los procesos de guetización. De acuerdo a Ducci, para aumentar el número de soluciones entregadas el gobierno necesitó bajar al mínimo el costo de las mismas y uno de los 19

mecanismos utilizados con este fin ha sido la ocupación de los terrenos más baratos ofrecidos por el mercado de suelo urbano. Este ha sido el principal determinante de la localización de los conjuntos de vivienda social. (Ducci, 1997: 106). Otra consecuencia negativa del modelo que destaca Ducci refiere a aspectos de calidad de las soluciones habitacionales entregadas. De acuerdo a la autora otros mecanismos utilizados para disminuir el costo de las soluciones han sido reducir el tamaño de los terrenos y el de las soluciones, abaratando los procesos de diseño y de construcción. Esto ha tenido efectos de distintos tipos, tanto sobre la calidad del producto entregado como sobre la calidad de vida de la población (Ducci, 1997:107) Por otra parte Ducci destaca un aspecto cualitativo no abordado por la política de vivienda de gran importancia para la presente monografía: la pérdida de capital social. Para la autora el hecho de que la localización de las viviendas dependa únicamente de la disponibilidad de terrenos y de proyectos habitacionales en curso, ha generado que las familias que acceden a su vivienda sean expulsadas a zonas periféricas, dejando atrás sus redes y su historia en sus barrios de origen (Ducci, 1997: 108-109).

El modelo de reconstrucción: instrumentos y actores

En el presente capítulo revisaremos el modelo de reconstrucción impulsado desde el gobierno central en sus dos dimensiones centrales, en primer lugar los instrumentos de planificación (PRE, PRES, PRBC y PRU) que apuntan a la recuperación de ciudades y en segundo lugar revisaremos la oferta de subsidios para damnificados y vincularemos esta información con la distribución de subsidios en las ciudades seleccionadas. Una vez presentados los instrumentos realizaremos un análisis de ellos y la lógica que existe detrás de los mismos, para pasar finalmente a hacer un breve análisis de los distintos actores involucrados en el proceso y los roles que juega cada uno. Antes de pasar al análisis particular de los instrumentos revisaremos brevemente el Plan Nacional de Reconstrucción Nacional elaborado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Chile unido reconstruye mejor, ya que este se constituye como el marco general que da los lineamientos para el proceso de reconstrucción. El Plan propone tres ejes a desarrollar en el proceso de reconstrucción: a) Programa de Reconstrucción en Vivienda: vinculada a la oferta de subsidios de reparación y reconstrucción para que los damnificados puedan acceder a una vivienda definitiva. Son las soluciones que el plan vincula a la escala de vivienda. b) Programa de Asistencia para Aldeas de Emergencia y Condominios Sociales: refiere a la atención directa a grupos con altos índices de daño. Son las medidas que el plan propone a escala de barrio. c) Programa Territorial, Urbano y Patrimonial de Reconstrucción: aborda la actualización de los Planes Reguladores, en función de riesgo, recuperación patrimonial y desarrollo de Planes Maestros que orienten el proceso de reconstrucción y contribuyan a potenciar la identidad de las localidades y centros urbanos más afectados y generar una imagen urbana reconocible. Este es el enfoque que se propone desde el plan para abordar la escala de ciudad. Al mismo tiempo el Plan Nacional plantea 5 premisas centrales: a) La valorización de las comunidades existentes, sus lazos con la tierra, y su sentido de pertenencia protegiendo su identidad y patrimonio arquitectónico. b) Reconstruir con la mayor rapidez y eficacia posible. c) Respetar y comprender el territorio y sus peligros naturales. d) Promover la planificación estratégica urbana innovadora, responsable y sostenible. e) Garantizar la legalidad y formalidad de la soluciones. Más adelante analizaremos tanto las escalas, como las premisas planteadas por el plan, con el objeto de visualizar tanto su pertinencia como su implementación en las ciudades.

Respecto de la institucionalidad, en términos generales sin adentrarnos en las 3 líneas de acción, el Plan Nacional da cuenta de lo siguiente: “… se instaló en el MINVU el Programa de Reconstrucción Nacional, el cual es coordinado por un grupo especial de trabajo, liderado por la Ministra –en ese entonces Magdalena Matte- y el Subsecretario, y compuesto por tres áreas que están referidas a las tres escalas de trabajo del MINVU: Vivienda, Barrios y Ciudad. Este equipo de Coordinación de Reconstrucción trabaja en colaboración directa con las Divisiones del MINVU, en particular las que están relacionadas con ejecución de planes, proyectos, y subsidios, Política Habitacional, División Técnica de Estudios y División de Desarrollo Urbano del MINVU, quienes cuentan con las atribuciones y tuición para diseñar, programar e implementar las distintas acciones de reconstrucción” (Plan de Reconstrucción Nacional Chile Unido Reconstruye Mejor, 2010: 9) A continuación revisaremos las dos líneas de acción que se consideran centrales del Plan en tanto que se abocan a la gran parte de las localidades afectadas y dan forma al proceso de reconstrucción en su conjunto, estas son el Programa de Reconstrucción en Vivienda – referido básicamente a la oferta de subsidios- y el Programa Territorial, Urbano y Patrimonial de Reconstrucción –que refiere principalmente a los Planes Maestros de Reconstrucción de ciudades. Posteriormente en el análisis se abordará el segundo eje correspondiente al Programa de Asistencia para Aldeas de Emergencia y Condominios Sociales, ya que se identifica como un Programa exclusivamente focalizado en dichos casos, ya que aborda la escala barrial sólo en los casos de Aldeas de Emergencia y Condominios Sociales, dejando fuera la complejidad que involucra dicha escala y la diversidad de unidades barriales en las ciudades afectadas. 1. Programa de reconstrucción en vivienda: la oferta de subsidios del Estado El Programa de reconstrucción en vivienda consiste básicamente en la batería de subsidios que el Estado puso a disposición de los damnificados para la solución de sus problemas habitacionales, apuntando de esta manera a abordar la escala de vivienda. Antes de pasar a revisarlos es necesario destacar que todos los subsidios utilizados eran pre existentes a la catástrofe, es decir se trata de subsidios que se utilizan en tiempos “normales” dentro de la política habitacional chilena. Si bien se realizaron algunas modificaciones en instrumentos ya existentes –como la agilización para la obtención de títulos de dominio y la construcción en sitio propio con vivienda tipo- el Programa de reconstrucción en vivienda no creó entonces ningún tipo de subsidio nuevo para abordar la catástrofe, lo cual puede tener diversas lecturas, tanto positivas como negativas, las cuales abordaremos posteriormente en el análisis. Dentro de la batería de subsidios disponibles para abordar las diversas problemáticas habitacionales generadas por la catástrofe, encontramos dos grupos centrales: los subsidios de reparación –destinados a la recuperación de viviendas reparables- y los de construcción – dirigidos a la construcción o adquisición de nuevas viviendas. A continuación presentaremos dos tablas que permiten esquematizar y caracterizar los tipos de subsidios:

Subsidios de reparación Tipo de subsidio

Características

Público Objetivo

Montos

Aplicación

Programa de Protección del Patrimoni o Familiar (PPPF)

Entrega subsidios de mejoramiento para reparar viviendas a través de proyectos de habitabilidad, seguridad o mantención. Se obtiene a través de una Prestador de Servicios de Asistencia Técnica (PSAT)

Damnificados propietarios de viviendas que hayan sufrido daños reparables por el terremoto y tsunami que no sean propietarios de otro inmueble.

Banco de Materiales

Financia materiales de construcción para la reparación de viviendas. Funciona bajo el concepto de “auto reparación asistida”, en que el mismo beneficiario realiza las reparaciones bajo las instrucciones y supervisión técnica de un Prestador de Servicios de Asistencia Técnica (PSAT).

Damnificados propietarios de viviendas que hayan sufrido daños reparables por el terremoto y tsunami que no sean propietarios de otro inmueble.

Los montos del subsidio van entre 50 y 65 UF, dependiendo de la comuna. En caso de reparaciones en zonas patrimoniales se podrá agregar hasta 200 UF adicionales. En el caso de condominios sociales puede aumentar el subsidio base hasta en un 20%, siempre y cuando esto incluya reparaciones en bienes comunes. El monto máximo por asignar es de 750.000 pesos.

El monto de UF del subsidio base se considera insuficiente para resolver la complejidad y dimensión diversa del daño, por lo que sus intervenciones parciales no generan satisfacción y no detendrán la depreciación de las viviendas afectadas, ni la aceleración de su condición de inhabitabilidad7. Esto se refleja en el caso de Talca, en el cual la reparación de las viviendas del centro se ha basado mayoritariamente en los recursos de las propias familias8 Este subsidio está orientado a la reparación de daños menores; sin embargo ellos no son fácilmente certificables por parte de la Dirección de Obras Municipales y, por lo tanto, tampoco lo es la calidad de damnificado. Esto significa que el subsidio difícilmente es aplicable en los casos para los cuales está pensado9.

Fuente: elaboración propia con datos MINVU obtenidos en Octubre de 2013 online en http://www.minvu.cl/opensite_20110523162911.aspx Subsidios de construcción Tipo subsidio

Decreto Supremo 40 (DS40) Modalidad Construcción en Sitio Propio

Características

Público Objetivo

Montos

Aplicación

Entrega subsidios para construir en sitio propio viviendas por un valor de hasta 1.400 UF. Se concibe como un subsidio para cofinanciar su construcción que se puede complementar con crédito y/o recursos propios.

Destinado a familias de estratos medios que hayan sido damnificadas por el terremoto y tsunami que no sean propietarios de un inmueble distinto al dañado y que quieran reconstruir su vivienda en el mismo sitio con este subsidio, recursos propios y/o un préstamo.

El DS 40 financia desde 350 hasta 100 UF, dependiendo del valor de la vivienda construida. Mientras mayor es este valor, menor es el monto del subsidio.

Este subsidio requiere de personas que tengan capacidad de endeudamiento para servir los créditos y seguros que proveerá el sistema financiero. En esta modalidad el damnificado debe hacerse cargo de gastos como la elaboración del proyecto arquitectónico, de agua potable, alcantarillado, electricidad, permisos, entre otros10.

Letelier y Boyco. Talca Pos Terremoto: una ciudad en disputa. Ediciones SUR 2011. Para mayor información al respecto revisar artículo de Alejandra Rasse y Francisco Letelier, El proceso de reconstrucción de viviendas en el centro de Talca: fotografía a dos años de la catástrofe. Publicado en la Revista INVI n°77 de Mayo de 2013, Volumen N° 28, páginas 139 a 164. 9 Letelier y Boyco. Talca Pos Terremoto: una ciudad en disputa. Ediciones SUR 2011. 10 Letelier y Boyco. Talca Pos Terremoto: una ciudad en disputa. Ediciones SUR 2011. 8

Decreto Supremo 40 (DS40) Modalidad Adquisición de Vivienda Nueva o Usada

Este subsidio tiene por objeto cofinanciar la compra de una vivienda nueva o usada hasta 2.000 UF. Debido a que es un subsidio para cofinanciar se puede pedir un crédito y/o aportar con recursos propios.

Destinado a familias de estratos medios que hayan sido damnificadas por el terremoto y tsunami que no tengan otra propiedad.

El monto del subsidio varía dependiendo del valor de la vivienda entre las 300 y las 100 UF. Mientras mayor sea el valor de la vivienda menor es el monto del subsidio

Fondo Solidario de Vivienda I y II (FSV I y II): Modalidad Construcción en Nuevos Terrenos (CNT)

Entrega subsidios a grupos vulnerables para construir viviendas en nuevos terrenos hasta un valor de 750 UF, el título I; y 1000 UF el título II, sin y con crédito, respectivamente. Es un subsidio para construir proyectos colectivos de viviendas en nuevos terrenos. Se gestiona a través de una EGIS. Permite a un grupo de familias organizadas en un comité, construir conjuntos habitacionales con equipamiento comunitario en nuevos terrenos, urbanos o rurales, con o sin crédito hipotecario

Destinado a familias que vivían en una casa que no era de su propiedad y que resultó inhabitable por el terremoto y tsunami del 27 de febrero del 2010.

Fondo Solidario de Vivienda I y II (FSV I y II): Modalidad Construcción en Sitio Propio (CSP)

Destinado a familias propietarias de las viviendas que hayan resultado inhabitables por el terremoto y tsunami

Fondo Solidario de Vivienda I y II (FSV I y II): Modalidad

Entrega subsidios a grupos vulnerables para construir viviendas en nuevos terrenos hasta un valor de 750 UF, el título I; y 1000 UF el título II, sin y con

Destinado a familias propietarias de las viviendas que hayan resultado inhabitables por el terremoto y

El monto del subsidio varía desde 380 hasta 480UF dependiendo de la comuna. Existe un subsidio extra para la localización cuyo máximo es de 200UF para financiar la compra del terreno y para su habilitación Si la vivienda se ubica en áreas declaradas como zonas con riesgo de inundación por tsunami, podrá obtener hasta 150UF adicionales para incluir medidas destinadas a mitigar los riesgos. Si la vivienda se encuentra dentro de un Polígono Patrimonial puede optar a 200UF adicionales. El monto del subsidio varía de 380 hasta 480UF dependiendo de la comuna. Subsidio extra para la habilitación en sitio propio de 60UF en zonas donde sea factible conectarse a una red colectiva de alcantarillado, y 80UF donde no sea posible hacerlo. Si la vivienda se ubica en áreas declaradas como zonas con riesgo de inundación por tsunami, podrán obtener hasta 150UF adicionales para incluir medidas destinadas a mitigar los riesgos. Si se encuentra dentro de un polígono patrimonial puede optar por 200UF adicionales El monto del subsidio es de 380 UF. Con un subsidio extra para la habilitación en sitio propio: 60UF en zonas donde sea factible

Debido a lo alto de los costos de la construcción que deben asumir las familias en el caso anterior, este subsidio se hace más viable. Lo que conlleva cambios hacia nuevas localizaciones determinadas por la oferta existente en las ciudades11. Propicia la relocalización de familias arrendatarias y allegadas hacia la periferia de las ciudades. “El alto valor del suelo, la ausencia de grandes paños de terreno, el escaso valor del subsidio y la poca claridad para hacer uso de un rígido subsidio de localización, presenta un escenario que hace poco atractivo el “negocio” de aplicar este subsidio en la zona central de la ciudad”12

Dada la dispersión de los damnificados y las dificultades legales de muchos de sus terrenos (que requieren de una compleja atención), la rentabilidad de operar estos subsidios resulta poco atrayente tanto para Entidades de Gestión Inmobiliaria Social (EGIS) como para las empresas Constructoras13. Esto se condice con los datos que revisaremos en el capítulo siguiente en donde se detecta una baja cantidad en la asignación de este tipo de subsidio, lo que da cuenta de su poco uso. La construcción en sitio propio, que inicialmente parecía abordable con la modalidad de viviendas prefabricadas o tipo (PT), a

Letelier y Boyco. Talca Pos Terremoto: una ciudad en disputa. Ediciones SUR 2011. Letelier y Boyco. Talca Pos Terremoto: una ciudad en disputa. Ediciones SUR 2011. 13 Letelier y Boyco. Talca Pos Terremoto: una ciudad en disputa. Ediciones SUR 2011. 12

Construcción en Sitio Propio con Vivienda Tipo (CSP VT)

crédito, respectivamente. Es un subsidio para construir la vivienda individual en el mismo sitio donde vivía antes del terremoto y tsunami. Se diferencia del anterior porque se construye una vivienda tipo

tsunami

conectarse a una red colectiva de alcantarillado, y 80UF donde no sea posible hacerlo. Si la vivienda se ubica en áreas declaradas como zonas con riesgo de inundación por tsunami, podrán obtener hasta 150UF adicionales para incluir medidas destinadas a mitigar los riesgos. Si se encuentra dentro de un polígono patrimonial puede optar por 200UF adicionales

poco andar demostró ineficacia en su implementación. Las viviendas no eran a costo cero, puesto que se agregaban los costos de traslado e instalación; la presentación de sus terminaciones era engañosa; eran incompatibles con las dimensiones de los terrenos; la dispersión geográfica del daño hacía disminuir los volúmenes y elevaba los costos operativos; y, finalmente, estaba el retardo en su certificación14. Nuevamente esto se condice con los datos que revisaremos en el próximo capítulo que revelan un escaso uso de este subsidio.

Fuente: elaboración propia con datos MINVU obtenidos en Octubre de 2013 online en http://www.minvu.cl/opensite_20110523162911.aspx 2. Instrumentos de planificación: análisis general Tal como lo indica el título en este apartado realizaremos un análisis general de los instrumentos de planificación territorial generados en el proceso de reconstrucción. Nuestro objetivo aquí reside en identificar las principales características de estos instrumentos, sus objetivos, institucionalidad y actores involucrados en su diseño e implementación. De acuerdo al Observatorio de Reconstrucción de la Universidad de Chile (OR), los Planes Maestros de Reconstrucción Territorial15 forman parte de un paquete de medidas que buscaban la actualización y/o modificación de los Instrumentos de Planificación Territorial (IPT), de acuerdo a lo establecido en el Art. 27 de la Ley de Catástrofes para las zonas afectadas por el 27-F bajo el nombre de insumos base para la producción del instrumento, que sostendría las bases para el desarrollo urbano de todas aquellas localidades afectadas por el desastre. Siguiendo al OR, respecto al modelo de gestión se protocolizan convenios de cooperación, especialmente en su etapa piloto del año 2010. Dichos convenios, tienen una estructuración común en el cual se manifiestan claramente sus 3 objetivos, los que a continuación se detallan:

Letelier y Boyco. Talca Pos Terremoto: una ciudad en disputa. Ediciones SUR 2011. Observatorio de Reconstrucción Universidad de Chile. Informe Análisis Comparativos de Planes Maestros de Reconstrucción Territorial: Avance a Julio de 2013. Versión preliminar informe proyecto Ciudadanía y Territorio financiado por la Unión Europea. 15



“Estructurar un modelo de gestión replicable, que se sustente en la colaboración y acción conjunta del gobierno central, el gobierno regional, el municipio y empresas que se interesen en participar en esta tarea.



Gestionar el desarrollo de un Plan Maestro por parte de un consorcio de instituciones y consultores calificados, que permitirá ordenar y orientar las inversiones públicas y los aportes privados. Establecer las bases para llevar adelante un Plan de Inversiones y aportes necesarios para la reconstrucción de las localidades”.16



Se concuerda también con el OR en su análisis respecto de los tres objetivos del convenio presentados. De acuerdo al OR estos reafirman el carácter ejecutivo presente en el proceso de reconstrucción, ya que busca coordinar actores para que bajo una lógica de consultorías, intervenga el territorio local, para la consecución de las metas cuantitativas establecidas desde el Estado. Continúa el OR identificando 5 alcances específicos a los Planes Maestros de Reconstrucción de acuerdo a lo señalado en el Plan Chile Unido Reconstruye Mejor, en su primera edición de agosto del año 2010: 

“RECONOCEN LA AUTODETERMINACIÓN LOCAL: No impone, sino reconoce acuerdos de ayuda y colaboración liderados por los municipios, y convenidos con empresas, fundaciones e instituciones.



EJERCICIOS DE CARÁCTER NO VINCULANTE: El Plan Maestro no existe en los Instrumentos de Planificación Territorial, se entiende como un ejercicio técnico prospectivo y participativo.



NO SE REEMPLAZA EL ROL PLANIFICADOR DEL ESTADO: Los Planes Maestros presentan alternativas y recomendaciones que serán insumos valiosos para la actualización de los Planes Reguladores y priorización de Planes de Inversión, previa validación técnica y social de estos.



RELEVANCIA: Es una oportunidad de desarrollar una visión integral y sustentable de largo plazo dentro de la urgencia. MINVU vela por que los resultados puedan aportar a la reconstrucción.



TRANSPARENCIA: Permiten visibilizar y acotar roles, intereses y responsabilidades ante la comunidad y el país.”

CONVENIODECOOPERACIÓN. <http://www.minvu.cl/opensite_20100910140027.aspx>(Consultada24Febrero2012)

De acuerdo al OR entonces, estos son planes maestros que sientan las bases para que a partir de proyectos detonantes, se revitalice un área del territorio fundamentalmente a partir de la sinergia entre inversión pública y privada; pero sobre lineamientos formulados desde organismos privados. Como se mencionó anteriormente, los Planes Maestros de Reconstrucción Territorial, en sus distintas versiones, apuntan a abordar la escala de ciudad de los centros urbanos y localidades más afectadas por el terremoto y tsunami. Para el caso de las ciudades seleccionadas en este informe encontramos los siguientes tipos de Planes: Región

Ciudad

VI Región Rancagua del Libertador Bernardo O´Higgins

San Fernando VII Región Curicó del Maule

Talca

Tipo de Plan Maestro Plan de Regeneración Urbana (PRU) (segunda etapa)

Breve descripción Los Planes de Regeneración Urbana (PRU) son planes Maestros que permiten orientar la reconstrucción armónica de 110 localidades (20 piloto y 90 regulares) afectadas con la catástrofe del 27 de febrero de 2010, fijando conceptos de desarrollo, planes de acción y gestiones relevantes, así como instrumentos que reconozcan y protejan su valor como conjunto. El objetivo de los PRU es generar, potenciar y/o recuperar la capacidad de los territorios afectados para conformar áreas socialmente integradas y con mejores estándares de calidad urbana17.

No tiene Plan de Reconstrucción Estratégica (PRE)

La magnitud del daño que sufrieron Curicó y Talca con el terremoto del 27 de febrero de 2010 implicó la elaboración de Planes Maestros de Reconstrucción Estratégicos para estas ciudades (PRES - PRE). El objetivo de estos Planes es reconstruir ambas urbes con un estándar superior al que tenían a la fecha de la catástrofe. Los planes fueron desarrollados por consultoras mediante convenios de colaboración con entidades locales18. Se gesta como una manera de resolver las problemáticas que presentan las ciudades interiores del valle central de la Región, que no sufrieron los efectos del tsunami y que a su vez son ciudades intermedias, con un importante componente histórico y una mayor densidad19 Plan de La magnitud del daño que sufrieron Curicó y Talca con el Reconstrucción terremoto del 27 de febrero de 2010 implicó la elaboración de Estratégica Planes Maestros de Reconstrucción Estratégicos para estas (PRE) ciudades (PRES - PRE).

Fuente: Ministerio de Vivienda y Urbanismo, disponible en: http://www.minvu.cl/opensite_20111130173953.aspx 18 Fuente: Ministerio de Vivienda y Urbanismo, disponible en: http://www.minvu.cl/opensite_20111122102722.aspx 19 Observatorio de Reconstrucción Universidad de Chile. Informe Análisis Comparativos de Planes Maestros de Reconstrucción Territorial: Avance a Julio de 2013. Versión preliminar informe proyecto Ciudadanía y Territorio financiado por la Unión Europea.

El objetivo de estos Planes es reconstruir ambas urbes con un estándar superior al que tenían a la fecha de la catástrofe. Los planes fueron desarrollados por consultoras mediante convenios de colaboración con entidades locales20. Se gesta como una manera de resolver las problemáticas que presentan las ciudades interiores del valle central de la Región, que no sufrieron los efectos del tsunami y que a su vez son ciudades intermedias, con un importante componente histórico y una mayor densidad21. VIII Región del Biobío

Linares Chillán

Los Ángeles

No tiene Plan de Regeneración Urbana (PRU) (segunda etapa)

Los Planes de Regeneración Urbana (PRU) son planes Maestros que permiten orientar la reconstrucción armónica de 110 localidades (20 piloto y 90 regulares) afectadas con la catástrofe del 27 de febrero de 2010, fijando conceptos de desarrollo, planes de acción y gestiones relevantes, así como instrumentos que reconozcan y protejan su valor como conjunto. El objetivo de los PRU es generar, potenciar y/o recuperar la capacidad de los territorios afectados para conformar áreas socialmente integradas y con mejores estándares de calidad urbana22. Plan de Los Planes de Regeneración Urbana (PRU) son planes Maestros Regeneración que permiten orientar la reconstrucción armónica de 110 Urbana (PRU) localidades (20 piloto y 90 regulares) afectadas con la catástrofe (segunda etapa) del 27 de febrero de 2010, fijando conceptos de desarrollo, planes de acción y gestiones relevantes, así como instrumentos que reconozcan y protejan su valor como conjunto. El objetivo de los PRU es generar, potenciar y/o recuperar la capacidad de los territorios afectados para conformar áreas socialmente integradas y con mejores estándares de calidad urbana23.

3. Análisis de los instrumentos del modelo de reconstrucción 3.1 Análisis oferta de subsidios En primer lugar resulta interesante analizar la forma en que se abordó la reconstrucción de viviendas, esto es, a través de la oferta tradicional de subsidios del Estado -con mínimas modificaciones- y focalizándose en la reconstrucción de viviendas objeto, dejando de lado la escala barrial.

Fuente: Ministerio de Vivienda y Urbanismo, disponible en: http://www.minvu.cl/opensite_20111122102722.aspx 21 Observatorio de Reconstrucción Universidad de Chile. Informe Análisis Comparativos de Planes Maestros de Reconstrucción Territorial: Avance a Julio de 2013. Versión preliminar informe proyecto Ciudadanía y Territorio financiado por la Unión Europea. 22 Fuente: Ministerio de Vivienda y Urbanismo, disponible en: http://www.minvu.cl/opensite_20111130173953.aspx 23 Fuente: Ministerio de Vivienda y Urbanismo, disponible en: http://www.minvu.cl/opensite_20111130173953.aspx

Respecto de lo primero identificamos que responde al imperativo de la eficiencia, ya que apunta a una entrega rápida de soluciones habitacionales a los damnificados, evitándose la creación de nuevas modalidades y la burocracia que esto lleva de la mano. Si bien esto puede entenderse debido a la premura de tener una vivienda para los damnificados, se identifica que conlleva una importante pérdida de pertinencia de las soluciones, cuestión que se observa tanto en sectores urbanos como rurales. Al mismo tiempo, dado que el contexto de post catástrofe no es el mismo que el contexto “normal”, con el transcurso del tiempo las soluciones han ido dando cuenta de diversos problemas tanto en el proceso de implementación, como en los resultados finales. Respecto de la inexistencia de la escala de barrio, hacemos referencia a la declaración expresa en el Plan Nacional de Reconstrucción del MINVU, en el cual se reduce la escala barrial a la situación de aldeas y condominios sociales, dejando fuera una diversidad importante de barrios afectados por el terremoto. De acuerdo a datos del MINVU, 26.038 viviendas de adobe urbano resultaron destruidas por el terremoto, mientras que la misma cifra en la costa asciende a 7.931 y respecto de conjuntos habitacionales Serviu llega a 5.48924; de acuerdo al Plan de reconstrucción entonces, sólo las aldeas -principalmente focalizadas en sectores costeros- y los conjuntos habitacionales Serviu tendrían acceso a una reconstrucción que incorpora la escala barrial, dejando fuera el importante espectro de viviendas de adobe destruidas en sectores urbanos. ¿Qué pasa con esos barrios? ¿Cuál es la política para ellos? Ambos elementos analizados anteriormente dan cuenta de un modelo de reconstrucción que se constituye como continuidad de la política habitacional chilena, descrita en el primer capítulo del presente informe, política focalizada en aspectos cuantitativos, en la cual se pierde la noción de barrio y que trata la vivienda como objeto. Más adelante contrastaremos esta visión con la perspectiva del derecho a la vivienda adecuada, cuestión que se considera una fuente importante de tensiones del proceso de reconstrucción. Adentrándonos ya en el análisis de las tipologías de subsidio, otorgamos gran relevancia al tema de la localización, dado que este ha sido un punto de inflexión en las políticas habitacionales chilenas, las cuales –en un diagnóstico compartido por diversos autores y reconocido por el Estado- han generado importantes niveles de segregación en nuestras ciudades, procesos de expulsión a la periferia de grupos con mayores niveles de pobreza y la consecuente pérdida de capitales que esto acarrea. Respecto de esto vimos positivamente la propuesta expresa del Plan de Reconstrucción Nacional de mantener a las familias que han vivido por años en sus barrios, materializada en el subsidio de reconstrucción en sitio propio o residente: “Se propiciará la reconstrucción de las viviendas en el mismo sitio donde se encontraban las viviendas que resultaron destruidas con el terremoto. Con lo anterior se busca fortalecer el uso habitacional de los

Fuente: Minvu, Programa de Reconstrucción Nacional en Vivienda (03/10/2013), en: http://www.minvu.cl/aopensite_det_20100329164111.aspx

cascos urbanos en las ciudades, mantener las redes sociales vecinales, consolidar los asentamientos existentes y evitar la erradicación en los sectores rurales”25 A pesar de lo relevante de la propuesta y su importancia en términos de valorar la vivienda más allá de su dimensión objetual, con su aplicación comenzaron las dificultades principalmente acarreadas por un modelo que no permite este tipo de soluciones, cuestión que se verá refrendada por los datos que revisaremos en el próximo apartado, en los cuales se visualiza una escasa aplicación de este subsidios en las diferentes escalas de ciudad analizadas. Lo anterior tiene que ver con un sistema para el cual no es atractiva la construcción de viviendas individuales o en números pequeños, ya que no permiten una ganancia importante para los actores privados, por lo tanto el subsidio termina siendo en su mayoría inejecutable. Respecto de esto Letelier y Boyco el 2011 sostenían que dada la dispersión de los damnificados y las dificultades legales de muchos de sus terrenos (que requieren de una compleja atención), la rentabilidad de operar estos subsidios resulta poco atrayente tanto para Entidades de Gestión Inmobiliaria Social (EGIS) como para las empresas constructoras (Letelier y Boyco, 2011: 48). En la misma línea Alfredo y Paula Rodríguez hacen un recorrido respecto de la manera en que este subsidio se fue diluyendo. Los autores relevan la propuesta inicial comenzó a ser criticada por uno de los actores con mayores influencias en la política habitacional chilena, la Cámara Chilena de la Construcción, la cual abogaba por un proceso de reconstrucción en la línea de la producción masiva y deslocalizada. Al mismo tiempo los autores explican que la reconstrucción en sitio propio es contradictoria con los intereses de las empresas constructoras, que operan con proyectos de gran número de unidades, lo que requiere que sean en sitio nuevo (Alfredo y Paula Rodríguez, 2011: 208,209). Siguiendo a los autores, identifican que el ministerio comienza a acercarse a las propuestas de la cámara a partir de declaraciones del –en ese entonces- nuevo ministro: “Se eliminará la obligación de reconstruir en el propio terreno, mediante la entrega de un subsidio portable. Ello permitirá a muchas familias la posibilidad de adquirir una casa construida en otro lugar, vendiendo su sitio o accediendo a financiamiento adicional”. (La Nación, 10-08-2011) (Citado en Alfredo y Paula Rodríguez, 2011: 209) “Según explicó [Pérez Mackenna, ministro de Vivienda y Urbanismo], ‘licitaremos en sitios, de manera tal que vaya una empresa constructora y construya un número grande de casas en un lugar’. Y añadió que ‘estamos evaluando la posibilidad, y es muy probable que lo tengamos luego, de poner órdenes de compra a las empresas que han registrado las viviendas tipo’”. (La Segunda, 10-08-2011) (Citado en Alfredo y Paula Rodríguez, 2011: 209) 25

MINVU, Plan de Reconstrucción Nacional en vivienda “Chile unido reconstruye mejor” (03/10/2013), en: http://www.minvu.cl/aopensite_det_20100329164111.aspx

“Entre cuatro mil y cinco mil casas prefabricadas mandará a construir el Ministerio de la Vivienda a contar del próximo mes para todos los damnificados del terremoto del 27-F que ya tengan asignado el subsidio habitacional, posean un terreno propio donde cimentarla, y que deseen este tipo de viviendas”. (La Nación, 11-08-2011) (Citado en Alfredo y Paula Rodríguez, 2011: 209) Concordamos plenamente con el análisis de los autores en la línea de que la interesante propuesta inicial fue abandonada y reemplazada por la construcción masiva, uniforme, de viviendas de bajo precio (Alfredo y Paula Rodríguez, 2011: 209). Este análisis es respaldado por los datos que revisaremos a continuación, en los cuales se identifica un escaso uso del subsidio de construcción en sitio propio. Abordando ahora los subsidios de construcción que no corresponden a sitio propio, se identifican las siguientes problemáticas: -

Subsidios de adquisición de vivienda nueva o usada: Debido a las dificultades que implica la modalidad en sitio propio ya revisadas, sumando a esto los altos costos que dicho subsidio implicaba para los damnificados propietarios (indicados en la tabla de resumen de subsidios); este subsidio se hace más viable. Al mismo tiempo es la alternativa para allegados y arrendatarios de viviendas inhabitables. La crítica reside en que propicia una relocalización que depende de la oferta inmobiliaria existente en las ciudades, la cual para el caso de los sectores vulnerables se limita principalmente a la periferia, cuestión que generaría mayores niveles de segregación. Construcción en Nuevos Terrenos: Propicia la relocalización de familias arrendatarias y allegadas hacia la periferia de las ciudades. De acuerdo a Letelier y Boyco el alto valor del suelo, la ausencia de grandes paños de terreno, el escaso valor del subsidio y la poca claridad para hacer uso de un rígido subsidio de localización, presenta un escenario que hace poco atractivo el “negocio” de aplicar este subsidio en la zona central de la ciudad (Letelier y Boyco, 2011: 47). Finalmente destacamos la decisión de sumar a los subsidios UF por localizarse en zonas patrimoniales, cuestión que sin duda en los casos que se aplicó fue de gran utilidad para las familias.

Respecto de los subsidios de reparación identificamos que fueron ampliamente insuficientes para la reparación de las viviendas, situación vinculada a que son una herramienta que opera para tiempos normales, como es el caso del PPPF, y que por lo tanto se hace insuficiente para las reparaciones por daños ocasionados por un terremoto. El monto de UF del subsidio base se considera insuficiente para resolver la complejidad y dimensión diversa del daño, por lo que sus intervenciones parciales no generan satisfacción y no detendrán la depreciación de las viviendas afectadas, ni la aceleración de su condición de inhabitabilidad26. Esto se refleja en el caso de Talca, en el cual la reparación de las viviendas 26

Letelier y Boyco. Talca Pos Terremoto: una ciudad en disputa. Ediciones SUR 2011.

del centro se ha basado mayoritariamente en los recursos de las propias familias27. Al mismo tiempo los datos que revisaremos en el próximo capítulo dan cuenta de una escasa aplicación del subsidio en las tres escalas de ciudad. 3.2 Análisis Planes Maestros Profusa ha sido la discusión pública respecto de estos instrumentos, sus implicancias e instauración como la panacea de la planificación urbana. Tras su instalación desde el ejecutivo como la forma de abordar la escala de ciudad pos terremoto, han continuado proliferando y a la fecha existe un importante número de licitaciones de estos planes28. En un contexto en que la planificación urbana se reduce a la implementación de dichos planes, resulta fundamental analizarlos y abrirlos al debate, cuestión que realizaremos a continuación focalizándonos en los Planes Maestros insertos en el proceso de reconstrucción. Anteriormente revisamos una descripción de estos planes que nos permitió identificar sus características principales y conocer las ciudades en las cuales se han aplicado en sus diversas modalidades (focalizadas a las ciudades que se analizan en el presente informe). Esta caracterización nos permite desarrollar un análisis general de los planes y la lógica urbanística que representan. En primer lugar destacamos que el Plan Nacional de Reconstrucción reconozca la escala de ciudad como un ámbito que es necesario pensar e intervenir. En este sentido valoramos que el Plan no se constituya solamente en torno a la reconstrucción de viviendas, sino que tome dentro de sus escalas las ciudades, cuestión escasamente tomada en nuestras políticas públicas como vimos en el capítulo uno. Tras esta primera constatación, se hace interesante analizar la manera en que se propuso abordar la escala de ciudad, a través de los Planes Maestros. En este sentido identificamos cuatro nudos críticos que atraviesan esos planes en todas sus tipologías, los cuales inciden directamente en su ejecución y merman las posibilidades de que se constituyan como ejercicios reales de planificación urbana post catástrofe: 

Su carácter no vinculante: De acuerdo al MINVU estos planes son “ejercicios de carácter no vinculante: el Plan Maestro no existe en los instrumentos de planificación territorial, se entiende como un ejercicio técnico prospectivo” (MINVU, 2010). Diversos actores convergen en que esta es una de las debilidades centrales de los Planes Maestros, ya que no existen certezas jurídicas para su aplicación, lo que ha generado una serie de dificultades de gestión institucional para ponerlos en práctica (Rasse y Letelier, 2013: 155). En este mismo sentido Iván Poduje postuló que la definición y ejecución de los Planes Maestros de cada ciudad debería estar radicada en los gobiernos regionales, coordinados a través de

Para mayor información al respecto revisar artículo de Alejandra Rasse y Francisco Letelier, El proceso de reconstrucción de viviendas en el centro de Talca: fotografía a dos años de la catástrofe. Publicado en la Revista INVI n°77 de Mayo de 2013, Volumen N° 28, páginas 139 a 164. 28 Ver licitaciones de Planes Urbanos en PNUD



la Subsecretaría de Desarrollo Regional (Poduje, 2010; citado en Rodríguez, 2010: 137). Lo anterior hace referencia a la falta de institucionalidad con la que operan los Planes de Reconstrucción, la cual se mantiene hasta hoy dado que el gobierno no ha avanzado en transformarlo en un instrumento que forme parte de nuestro cuerpo jurídico. El rol preponderante del sector privado en contraste con la casi nula participación del estado y los gobiernos locales: como vimos en la descripción previa de los planes maestros, esto hace referencia a la entrega –en muchos casos discrecional, sin licitación ni debate público- de los Planes de Reconstrucción a grandes empresas del sector privado. Situación en la cual las autoridades locales han visto suplantada su responsabilidad política, porque el gobierno central traspasó el manejo y financiamiento de asuntos de políticas públicas a las grandes empresas privadas (Alfredo y Paula Rodríguez, 2010: 133). De esta manera la planificación urbana pos terremoto pasa a depender de empresas, en algunos casos incluso inmobiliarias como en Talca, y las consultoras que estas contratan para desarrollar lo planes, quedando fuera el estado, los gobiernos locales y –como veremos en el próximo punto- la ciudadanía. La escasa participación de la ciudadanía: si bien se identifican instancias de participación en los Planes de Reconstrucción, estas no constituyen instancias sistemáticas, los Planes no fueron diseñados participativamente con la ciudadanía ni con organizaciones sociales, y la participación termina reduciéndose a la elección entre alternativas de viviendas –un ejemplo de esto es la relevancia que se da en el Plan Nacional de Reconstrucción, en términos de un caso exitoso de participación, a la elección de las viviendas en Arauco y Coelemu- cuestión que no es participación efectiva, lo que se refleja en la importante demanda por participación de organizaciones de damnificados durante los últimos 3 años. Su contenido en torno a proyectos detonantes, en muchos casos pre existentes al terremoto y en otros desvinculados del proceso de reconstrucción: diversos actores convergen en que los Planes en muchos casos contienen propuestas interesantes e innovadoras, el cuestionamiento radica en que muchos de los proyectos presentados eran previos al terremoto, no están vinculados entre sí y en otros casos no tienen vinculación alguna con el daño producido (Rasse y Letelier, 2013: 156). En otras palabras en varios casos los planes no abordan los efectos del terremoto propiamente tales, como en el caso de Talca, en donde no se propone un modelo de reconstrucción del centro histórico (Rasse y Letelier, 2013: 156), sector más dañado de la ciudad. Por otra parte resulta interesante analizar como reducen la planificación urbana a la presentación de una cartera de proyectos detonantes para la ciudad, sin incorporar vinculaciones entre proyectos o entre diversos fenómenos que se dan a escala de ciudad.

3.3 Reflexiones finales respecto de los instrumentos Con el objeto de ir cerrando el análisis presentado, haremos referencia a una gran ausente en los instrumentos del proceso de reconstrucción, la escala de barrio. Si bien en el Plan Nacional 33

de Reconstrucción se declara la existencia de dicha escala, en la práctica esta se reduce a Aldeas y conjuntos habitacionales de Serviu. En esta oportunidad no analizaremos el enfoque que se da a la escala barrial para trabajar con esas dos tipologías, sino más bien queremos relevar el hecho de que al cerrarlas exclusivamente a ese ámbito se genera un vacío importante en el proceso de reconstrucción. Como vimos anteriormente, un gran porcentaje de las viviendas dañadas corresponde a viviendas de adobe urbano, las que en la mayoría de los casos se ubican en los cascos históricos de las ciudades. El caso de Talca es un buen reflejo de esto, su centro histórico estaba compuesto de una serie de barrios tradicionales que resultaron con altos porcentajes de daño29, frente a esto el modelo de reconstrucción plantea soluciones habitacionales, pero no existe ninguna política contemplada para abordar las problemáticas de escala barrial. En este sentido la lógica de planificación propuesta por el modelo a través de los Planes Maestros y la lógica de ejecución del modelo dada por los subsidios, pierden una oportunidad de articulación que podría hacer sido la escala barrial, y van cada uno por su camino dejando importantes ámbitos sin atender. 4. Análisis del rol de diversos actores En este apartado realizaremos un análisis de los principales actores que participan del modelo, haciendo énfasis en los roles que cumple cada uno de ellos, con el objeto de aportar a una caracterización del modelo que involucre la dimensión de actoría desde la cual se va configurando el proceso de reconstrucción. 4.1 Actores estatales: Ministerio de Vivienda (MINVU), Servicio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU) y Gobiernos Locales El análisis de los actores estatales se vincula de manera importante con el capítulo uno del presente informe, en el cual se hace referencia a las transformaciones neoliberales, la política habitacional y política urbana. Esto en el sentido de que el rol que juega el sector publico en el modelo de reconstrucción, se basa cabalmente en los paradigmas que sustentan dichas políticas. El estado, a nivel de Ministerio de Vivienda y SERVIU, cumple un rol puramente subsidiario, estableciendo “las reglas del juego” para el funcionamiento de los subsidios que otorga, mientras que lo que ocurre una vez asignado el subsidio, es una relación entre privados. De esta manera, el rol del estado se reduce a ser un asignador de subsidios, quedando fuera del proceso de reconstrucción de las viviendas –a excepción de las escasas instancias de fiscalización que recaen en el SERVIU- sin ni siquiera cumplir un rol de garante respecto de las viviendas y la relación entre los damnificados y los actores privados.

Para mayor información revisar la publicación Talca pos terremoto: una ciudad en disputa

Si bien estos son los roles que han operado en la política habitacional chilena, es al menos cuestionable que no se hayan repensado o modificado en vistas de una situación de catástrofe que afectó en mayor medida a las familias más vulnerables. Respecto del rol del estado -acotado al MINVU30- en términos de planificación urbana pos terremoto la historia es similar, los instrumentos de planificación definidos por el modelo para el proceso de reconstrucción son desarrollados por actores privados, mientras que el estado queda fuera del proceso de planificación. De acuerdo al informe del Instituto de Derechos Humanos “No existe un plan a largo plazo multisectorial y descentralizado que contemple financiamientos específicos e institucionalidad a cargo, lo que se habría traducido en la ausencia del Estado en el proceso, frente a la centralidad en el rol privado tanto en el diseño como implementación, sumando a la ausencia de participación ciudadana”31 Lo anterior hace clara referencia al rol del estado versus el rol del sector privado, nos encontramos con un estado que mira desde fuera la reconstrucción, mientras que los privados participan de las diversas etapas y dimensiones que el proceso involucra. Al adentrarnos en el análisis del rol de los gobiernos locales, encontramos que diversos actores coinciden en que estos no han tenido incidencia ni participación real en el proceso de reconstrucción. El modelo no los incorpora como actores relevantes del proceso, cuestión que se observa en las diversas escalas de ciudad. Respecto de esto Marcelo Mella, académico de la USACH, a partir de una investigación relativa al proceso de reconstrucción identifica diversas problemáticas vinculadas al rol de los municipios en el proceso, las cuales logran ilustrar de manera clara el rol que han cumplido los gobiernos locales, pasaremos a revisarlas32: A partir de entrevistas a actores municipales el autor identifica las siguientes problemáticas: -

Falta de apoyo técnico y bajas capacidades institucionales: si bien el autor no desarrolla más allá este punto, se considera que el bajo involucramiento de los municipios en el modelo pudo responder a un diagnóstico deficiente respecto de las municipalidades en términos de capacidades institucionales, frente a lo cual se optó por no involucrarlas como un actor relevante del proceso. Descoordinación entre los diferentes niveles de mando del proceso, ausencia de información en cuadros técnicos comunales y bypass a los municipios: altos grados de descoordinación y una tendencia a gestionar desde el gobierno regional directamente con los actores comunales de base. Falta de mecanismos adecuados de información sobre las decisiones del gobierno central o regional y la ineficacia en la asignación de ayuda por falta de conocimiento del territorio

En este punto no se considera al SERVIU dado su prácticamente nula participación en los Planes Maestros (instancia de planificación urbana propuesta por el modelo) 31 Informe INDH Reconstrucción Post Terremoto en Chile. Periodo junio 2010 al 31 de diciembre del 2011. Octubre de 2013 32 Información extraída del artículo Efectos sociales del terremoto en chile y gestión política de la reconstrucción durante el gobierno de Sebastián Piñera (2010-2011) de Marcelo Mella, julio de 2012.

Excesivo centralismo que contribuye una mayor lentitud del proceso: la lógica de descentralización del diseño del Gobierno se funda en la transferencia de funciones a estructuras sectoriales (Ministerios) y a estructuras territoriales aunque dependientes del gobierno central. Estas inconsistencias son reconocidas por los actores locales a un año de iniciado el proceso y con cierta independencia del posicionamiento político del municipio.

Los municipios entonces se desdibujan en su rol de gobierno local en el proceso de reconstrucción, focalizando principalmente sus tareas a registros de damnificados, aplicación de fichas de protección social, entrega de permisos y en muchos casos rol de denuncia frente a problemáticas o atrasos del proceso33. 4.2 Actores Privados: Grandes Empresas, Consultoras, Entidades de Gestión Inmobiliaria (EGIS) y Constructoras Como hemos visto a lo largo del presente informe, los actores privados cumplen un rol preponderante en el modelo de reconstrucción. Grandes empresas han realizado donaciones importantes y han impulsado Planes Maestros en diversas ciudades dañadas por el terremoto, consultoras han diseñado dichos Planes incidiendo en la planificación urbana de los territorios, al mismo tiempo que las EGIS y constructoras han sido las encargadas del proceso de reconstrucción de viviendas de acuerdo a los lineamientos de nuestra política habitacional. En este contexto la única escala que los actores privados no han abordado es la escala barrial, entendiendo que el estado no estableció esta escala como un ámbito relevante a intervenir. En primer lugar nos referiremos a las grandes empresas y consultoras, focalizándonos en su rol vinculado a la escala de ciudad: el financiamiento y diseño de Planes Maestros. Esto sin duda responde a una tendencia previa en nuestro país hacia la privatización y sobre la cual hicimos referencia en el primer capítulo de este informe. Respecto de esto en el Informe para la Relatora de la ONU por el derecho a la vivienda adecuada34 se establece que “La catástrofe ha profundizado el proceso de externalización de labores que se entendían como propias del Estado hacia la esfera privada. Un proceso de privatización de la política pública que ha dado paso a lo que muchos actores locales identifican como un “mercado de la reconstrucción” como forma de acentuar la alta presencia del mundo privado en las soluciones de reconstrucción” (septiembre de 2011) Existe consenso entre diversos actores respecto de que el rol preponderante que ha jugado el sector privado en el proceso de reconstrucción si bien proviene de una tendencia a la privatización, termina siendo una profundización de dicha tendencia. Letelier y Boyco señalan 33

Algunas denuncias realizadas por alcaldes a través de medios de comunicación: http://elquintopoder.tumblr.com/post/3484396304/oposicion-a-pinera-alcalde-de-constitucion-denuncia http://www.cambio21.cl/cambio21/site/artic/20130829/pags/20130829162804.html http://www.diarioelcentro.cl/?q=noticia&id=1298 34 Informe entregado en septiembre de 2011 y preparado por las organizaciones de apoyo del MNRJ (Hábitat para la Humanidad, Hábitat International Coalition, Observatorio de la Reconstrucción, ONG Surmaule, Red Construyamos, Red Observatorio Vivienda y Ciudad.

que existe un actor que en el contexto neoliberal se constituye en el principal, que durante los últimos treinta años ha desempeñado un papel central en la producción de ciudad, y que lógicamente querrá tenerlo también hoy: el mercado (Letelier y Boyco, 2011: 38). En la misma línea Rodríguez señala que -refiriéndose al proceso de reconstrucción- “la filantropía empresarial suplanta la responsabilidad pública de las autoridades locales y nacionales” (Rodríguez, 2010: 40). A partir de la información revisada en este informe identificamos que es el sector privado quién está tomando el rol de “planificar” las ciudades en términos de la acción de grandes empresas en el financiamiento y diseño de Planes Maestros. Planes que en muchos casos se entregaron sin licitación pública (como lo es el caso de los PRES), en un proceso discrecional y a empresas con intereses económicos en las mismas ciudades. El caso de Talca es emblemático en este sentido, dado que se entrega la elaboración del Plan a una empresa inmobiliaria relevante del país, Grupo Hurtado – Vicuña, específicamente a la Inmobiliaria El Bosque S.A. Decisión que fue tomada desde el ejecutivo sepultando un acuerdo entre el municipio, diversas organizaciones, asociaciones gremiales y ONG´s para abordar el proceso de reconstrucción en la ciudad. Así, a partir de una decisión centralizada, se otorga al sector privado el rol de diseñar, planificar y financiar el proceso de reconstrucción de la ciudad. En ese recorrido surgen las consultoras contratadas por las empresas para desarrollar el diseño de los planes. El rol de las consultoras en este contexto es responder a su mandante, la empresa, por lo tanto los criterios de maximización de ganancias son fundamentales, entendiendo que estamos inmersos en la lógica del sector privado. De esta forma muchos planes ha primado la presencia de proyectos detonantes vinculados al marketing urbano de las ciudades, en los cuales ha primado, en general, la lógica de la promoción de la ciudad como destino turístico y para inversiones privadas antes que las necesidades concretas de los damnificados (Letelier y Boyco, 2011: 39). Al mismo tiempo ha sido criticado el proceso llevado por la consultoría en términos de participación ciudadana, en estos términos el Observatorio de Reconstrucción del Universidad de Chile señala que “Se constata la existencia de procesos de participación ciudadana con escasa divulgación, donde las carteras de proyectos no fueron debatidas apropiadamente con las autoridades locales y las organizaciones civiles del territorio”35. Respecto del rol de las EGIS y Empresas constructoras, el análisis es bastante simple, estas siguen cumpliendo el rol que la política de vivienda les otorga sin existir cambios a partir del contexto post catástrofe. Las EGIS por una parte son las encargadas de organizar la demanda, acompañar a los comités en el proceso de construcción de su vivienda y en cierta media ser intermediarias entre la constructora -que es quien construye la vivienda- el comité y para algunos efectos el SERVIU (procesos de fiscalización). Ambos actores se rigen por la lógica del sector privado, buscando maximizar sus ganancias en el proceso de construcción de las 35

Observatorio de Reconstrucción Universidad de Chile. Informe Análisis Comparativos de Planes Maestros de Reconstrucción Territorial: Avance a Julio de 2013. Versión preliminar informe proyecto Ciudadanía y Territorio financiado por la Unión Europea.

viviendas, razón por la cual hemos visto diversos casos que han afectado a los damnificados: el desinterés por los proyectos de construcción de viviendas individuales en sitio propio, ya que reporta considerablemente menores ganancias frente a la construcción de un conjunto habitacional (lo mismo ocurre con las reparaciones, problemas de calidad de las viviendas entregadas (materiales y proceso constructivo) y falta de pertinencia cultural de las viviendas. Estas situaciones han sido ampliamente difundidas en la prensa nacional36. 4.3 Sociedad civil: damnificados, organizaciones y movimientos sociales En el proceso de reconstrucción la sociedad civil ha sido representada principalmente por diversas organizaciones de damnificados y movimientos sociales ciudadanos. Una vez ocurrida la catástrofe, las organizaciones fueron protagonistas desde el primer momento organizaron ollas comunes, hicieron comités para defender sus barrios y viviendas y se articularon para ayudar a las personas con mayores dificultades en sus barrios. Lo que ha venido después no fue muy distinto. Iniciado el proceso de reconstrucción, los diversos conflictos fueron encontrando a su paso organizaciones de afectados y ciudadanos que apoyaban sus demandas. Comités de Sin Tierra, Agrupaciones de vecinos que luchaba por obtener mejores soluciones para sus vecinos, en defensa del patrimonio, de su localización, etc. De acuerdo a Letelier y Boyco se pueden observar iniciativas ciudadanas más estructuradas, que reivindican de diversos modos la reconstrucción como asunto público, enfatizan la responsabilidad que le corresponde al Estado en su desarrollo, y defienden el derecho que los actores de la ciudad tienen en cuanto a definir su propio proceso de reconstrucción. En este sentido encontramos el surgimiento o consolidación de organizaciones ciudadanas posterremoto, como la Asamblea de Vecinos de Villa Olímpica en Santiago, el Movimiento Ciudadano Talca con Todos y Todas, en Talca; la Red Construyamos, en Concepción; la Agrupación de Damnificados, el Consejo de Organizaciones Sociales y la agrupación Mauchos Presentes, en Constitución; la Asamblea de Dichato y el Movimiento Na- cional por la Reconstrucción Justa. La Asamblea de Vecinos de Villa Olímpica, el Movimiento Ciudadano Talca con Todos y Todas, y la Red Construyamos, son buenos ejemplos de articulación entre sectores profesionales, organizaciones sociales territoriales y temáticas. Son espacios de articulación de agendas, donde se comparte información y se establecen coordinaciones en apoyo a reivindicaciones de las organizaciones particulares. Al mismo tiempo, estos colectivos constituyen nodos de resistencia simbólica, en tanto construyen un cierto discurso crítico sobre la acción público-privada en la reconstrucción y mantienen una sistemática presencia en el espacio público físico y simbólico, urbano-rural, y virtual. Entidades como la Agrupación de Damnificados, el Consejo de Organizaciones Sociales de Constitución, la agrupación Mauchos Presentes de la misma comuna y la Asamblea de Dichato, son ejemplos de articulaciones populares, en que diversos estamentos o grupos de interés de la sociedad civil 36

http://www.biobiochile.cl/2013/06/20/damnificados-de-llico-no-recibiran-sus-nuevas-casas-denuncianque-estan-mal-construidas.shtml http://www.diarioelcentro.cl/?q=noticia&id=10173

—pescadores, feriantes, pobladores, dirigentes sociales, sindi- catos, etc.— se han coordinado. Sus estrategias de lucha están vinculadas a la movilización en la calle y a la acción directa de irrupción ante la autoridad (Letelier y Boyco, 2011: 4 y 5) Por otra parte los autores destacan el surgimiento del Movimiento Nacional por la Reconstrucción Justa (MNRJ) de la siguiente manera: “Así como las reivindicaciones específicas encuentran un cobijo simbólico y político en las alianzas comunales, el Movimiento Nacional por la Reconstrucción Justa ha dado un marco de comprensión, opinión y acción a escala nacional, aportando un nivel de visibilidad y articulación que las iniciativas no pueden alcanzar por sí mismas. En este sentido, la coordinación producida en torno a las actividades de conmemoración ciudadana del 27 de febrero y la entrega en La Moneda del documento “Demanda Nacional por la Reconstrucción Justa” el 7 de marzo, fueron muestras del efecto de esta alianza a escala nacional.” (Letelier y Boyco, 2011: 5). A partir de lo anterior identificamos que el terremoto y el proceso de reconstrucción desarrollado a partir de un modelo centrado en la acción del sector privado, han generado un importante número de articulaciones ciudadanas, las que en mayor o menor medida, con altos y bajos, han sido una contraparte sustancial frente al estado principalmente pero también frente al sector privado. Estas organizaciones han cumplido diversos roles: de denuncia de problemas concretos que afectan la vida cotidiana de los damnificados hasta hoy, de análisis y crítica frente al modelo no solo de reconstrucción, sino de producción de ciudad en Chile, de gestión de diversas problemáticas de damnificados acelerando procesos y mejorando falencias y de creación colectiva de propuestas. Antecedentes de esto encontramos en diversa bibliografía y prensa37.

Para mayor información revisar: Talca pos terremoto: una ciudad en disputa de Letelier y Boyco; Informe para la relatora de la ONU en vivienda adecuada, Temas sociales 69 y 70 SUR Corporación, Barómetros de Política y Equidad del n° 1 al n°6, Fundación Equitas, entre otros. Links de prensa: http://www.elciudadano.cl/2011/07/23/38718/comunicado-del-movimiento-ciudadano-asamblea-dedichato/ http://www.biobiochile.cl/2012/01/23/vecinos-de-la-villa-olimpica-de-nunoa-denuncian-que-municipalidadno-ha-contribuido-a-reconstruccion.shtml http://www.asof.cl/organizaciones/index.php/noticias/asof/842-mauchos-protestaron-en-plena-plaza-dearmas-de-constitucion-demandando-una-reconstruccion-real http://www.sentidoscomunes.cl/tag/movimiento-nacional-por-la-reconstruccion-justa/ http://www.emol.com/noticias/nacional/2013/05/21/599797/movimiento-nacional-por-la-reconstruccionrechaza-balance-entregado-por-el-gobierno.html http://www.cooperativa.cl/noticias/pais/politica/michelle-bachelet/la-reunion-de-bachelet-con-elmovimiento-nacional-por-la-reconstruccion-justa/2013-08-28/182614.html

VI.

El impacto del terremoto en las ciudades chilenas y la oferta de soluciones del modelo: metrópolis, ciudades intermedias mayores y menores

En este capítulo revisaremos el impacto del terremoto en las ciudades seleccionadas en términos de personas afectadas –damnificados- en la escala de vivienda y lo analizaremos en torno a las soluciones ofertadas por el modelo. La fuente de información utilizada la constituyen los registros del MINVU, obtenidos a través de solicitudes de información y sistematizadas en una base de datos. 1. Registro de damnificados versus subsidios asignados El registro de damnificados que se presenta a continuación nos entrega datos de la cantidad de damnificados tanto hábiles como inhábiles de subsidio consignados por el ministerio de vivienda, desagregados por comuna. Es necesario hacer algunas precisiones respecto de esta información, dado que si bien constituye información oficial, existen algunos cuestionamientos frente a que abarque a la totalidad de damnificados del terremoto. Lo anterior debido a las dificultades que enfrentaron las personas para lograr acreditarse como damnificados y por otra parte la consideración de que la inhabilidad para obtener subsidio no quita calidad de damnificado. Esta información se contrasta con el catastro de subsidios asignados por comuna, incorporando la variable tipo de subsidios, lo que nos permite identificar las soluciones entregadas por comuna de acuerdo a las características de los damnificados. Antes de pasar al análisis de los datos, es necesario dar cuenta de las dificultades que se tuvieron para el acceso a la información. La información se encuentra dispersa, poco detallada y es de difícil acceso o comprensión por el formato en el cual se entrega, al mismo tiempo existen incongruencias entre diversas fuentes de información. Esto se refleja en que para algunas comunas se obtuvo la información desagregada entre los subsidios de construcción en sitio propio y nuevos terrenos, mientras que en el caso de otras comunas se tuvo acceso a la información de ambos tipos de subsidios juntos, sin posibilidad de identificar qué cantidad corresponde a cada uno. A pesar de esto se presenta el análisis de la información a partir de los datos entregados por MINVU durante el 2012. 1.1 Áreas Metropolitanas Gran Santiago Para el área metropolitana del Gran Santiago se seleccionaron las comunas con un número significativo de damnificados establecido desde 2.000 damnificados o más. A partir de este criterio, del total de 37 comunas que componen el área metropolitana del Gran Santiago, se seleccionaron las siguientes: Conchalí, Macul, Ñuñoa, Quilicura, Renca, Santiago. Debido a que la información para las comunas de Conchalí, Macul, Ñuñoa, Quilicura y Renca se encuentra uniforme -en ninguna de ellas es posible desagregar entre subsidios de 40

construcción en sitio propio y de construcción en nuevos terrenos- y la tendencia a la distribución entre los tipos de subsidios es la misma; se desarrollará un análisis conjunto de los datos de dichas comunas. Por otra parte, en el caso de la comuna de Santiago la información permite desagregar los subsidios en sitio propio y nuevos terrenos, al mismo tiempo que la tendencia de la distribución de los subsidios es distinta al resto de las comunas; razones por las cuales se realizará un análisis individual de los datos de esta comuna. Comunas de Conchalí, Macul, Ñuñoa, Quilicura y Renca Familias con vivienda inhabitable Propietario Arrendatario Allegado 1.134

761

Total INH 1.980

Familias con vivienda recuperable Propietario Arrendatario Allegado 11.695

223

322

Total REC 12.240

Total damnificados 14.220

Conchalí, Macul, Ñuñoa, Quilicura, Renca 7992

1096 188 Subsidios de Reparación Subsidios de Construcción Subsidios de Adquisicion (PPPF) (CSP + CNT)

En primer lugar se identifica una diferencia relevante entre el total de damnificados (14.220) y los damnificados hábiles de subsidio (8.993). Por otra parte se observa una importante mayoría de subsidios de adquisición, tendencia que como veremos se repite en ciudades de diversa escala. Esto no es menor dado que el subsidio de adquisición implica relocalización de las familias, lo que contradice los lineamientos del Plan de reconstrucción nacional que declaran apuntar a mantener a las familias en su lugar de origen. Respecto del subsidio de adquisición el MINVU indica que está dirigido a familias no propietarias que vivían en una vivienda que resultó inhabitable38, si sumamos a los damnificados que caben en esta categoría en el caso de las comunas indicadas nos encontraremos con un total de 846, mientras que los subsidios de esta tipología ascienden a 7.992, hay un diferencial entonces de 7.146 subsidios

Fuente: http://www.minvu.cl/opensite_20110523162911.aspx

Total damnificados hábiles 8.993

que no se identifica si corresponden a propietarios con vivienda inhabitable que están siendo relocalizados, a personas con vivienda reparable o incluso a familias no damnificadas. Por otra parte si bien la información no permite diferenciar entre los subsidios de construcción en sitio propio y nuevos terrenos, ambos suman en total apenas 188, suma que no cubre a los propietarios con vivienda inhabitable que llegan a 1.134, lo que permite suponer una importante relocalización de propietarios. Santiago Familias con vivienda inhabitable Propietario Arrendatario Allegado 40

191

Total INH 312

Familias con vivienda recuperable Propietario Arrendatario Allegado 3.026

106

Total REC 3.154

Total damnificados 3.466

Total damnificados hábiles 1.944

Santiago 515

194 72

Subsidios de Subsidios de Subsidios de Reparación (PPPF) Construcción (CSP) Construcción (CNT)

Subsidios de Adquisicion

Como se observa en el grafico, la información obtenida de la comuna de Santiago permite diferenciar entre subsidios de construcción en sitio propio y en nuevos terrenos, lo que nos permite visualizar en mayor detalle la existencia relocalización. En primer lugar se repite la tendencia de un alto número de subsidios de adquisición siendo menor el número de damnificados que -de acuerdo al MINVU- cabían como beneficiarios de este tipo de subsidios. Por otra parte la cantidad de subsidios asignados – a diferencia de los casos de otras comunas analizados- es menor a la cantidad de damnificados hábiles de recibir subsidios, siendo 829 y 1.944 respectivamente. Vinculado con esto llama la atención la baja cantidad de subsidios de reparación asignados en la comuna (72) versus la gran cantidad de damnificados con vivienda reparable (3.154). Si bien un porcentaje de estos damnificados pueden ser no hábiles de subsidio, los datos permiten suponer que existe una importante cantidad de damnificados hábiles de subsidio que no han accedido a este por diversas razones. 42

Gran Concepción Para el área metropolitana del Gran Concepción se seleccionaron las comunas que no forman parte del borde costero, dado que estas serán trabajadas por el informe por tipología territorial correspondiente a la zona costera. A partir de esto, de las 10 comunas que componen el Gran Concepción se revisarán las siguientes: Concepción, Chiguayante y Hualqui. El análisis de los datos se realiza de manera desagregada por comuna debido a que la información no es uniforme para las tres comunas seleccionadas. Concepción Familias con vivienda inhabitable Propietario Arrendatario Allegado 1.439

499

2.286

Total INH 4.224

Familias con vivienda recuperable Propietario Arrendatario Allegado 4.226

128

789

Total REC 5.143

Total damnificados 9.367

Total damnificados hábiles 5.241

Concepción 3639

1460 1.084 231 Subsidios de Subsidios de Reparación (PPPF) Construcción (CSP)

Subsidios de Construcción CNT

Subsidios de Adquisicion

En la comuna de Concepción observamos nuevamente dos tendencias. Primero la mayor cantidad de subsidios asignados, 6.414, en comparación a la cantidad de damnificados hábiles correspondiente a 5.241. Al mismo tiempo destaca la importante cantidad de subsidios de adquisición otorgados llegando a los 3.693, cifra que contrasta con los damnificados a quienes está dirigido este subsidio que alcanzan los 2.785. Llama la atención la importante cantidad de allegados que resultaron damnificados con vivienda inhabitable –la cifra llega a los 2.286- para quienes la única solución que entrega el MINVU es, en mayor medida, los subsidios de adquisición y, en menor medida, los subsidios de construcción en nuevos terrenos. Ambas modalidades implican relocalización, la cual depende de la oferta disponible en las ciudades, que por lo general -para familias vulnerables que acceden al Fondo Solidario de Vivienda- corresponde a la periferia de las ciudades, 43

cuestión que implica un importante desarraigo de los territorios en los cuales vivían previamente, sin existir una alternativa que les permita permanecer cerca del lugar en el que vivían antes del terremoto. Por último nuevamente observamos un escaso uso del subsidio de reparación, que alcanza los 1.460 asignados, mientras los damnificados de esta categoría ascienden a 5.143. Sin duda una cifra de ellos no determinada corresponde a personas inhábiles de subsidio, pero de todas maneras a partir de los datos es posible suponer que también hay un alto porcentaje de damnificados hábiles que no ha accedido a este subsidio por diversas razones que se discutirán más adelante en el análisis de tipologías de subsidio. Chiguayante En el caso de Chiguayante se repite la tendencia de una mayor cantidad de subsidios asignados (4.527) versus una menor cantidad de damnificados hábiles de subsidio (3.611). Al mismo tiempo los subsidios de adquisición corresponden a la mayoría de los subsidios asignados llegando a los 2.323, mientras que nuevamente los damnificados que calificarían para estos subsidios corresponden a un número menor (771). En este caso no fue posible diferenciar los subsidios de construcción en sitio propio versus los nuevos terrenos, pero la cifra que los suma a ambos es claramente menor que la de los subsidios de adquisición, alcanzando sólo los 763 subsidios asignados. Familias con vivienda inhabitable Propietario Arrendatario Allegado 771

512

Total INH 1.331

Familias con vivienda recuperable Propietario Arrendatario Allegado 2.569

190

Total REC 2.805

Total damnificados 4.136

Total damnificados hábiles 3.611

Chiguayante 2323

1441

763

Subsidios de Reparación (PPPF)

Subsidios de Construcción Subsidios de Adquisicion (CSP+CNT)

Hualqui Familias con vivienda inhabitable Propietario Arrendatario Allegado 285

Total INH 373

Familias con vivienda recuperable Propietario Arrendatario Allegado 328

Total REC 369

Total damnificados 742

Total damnificados hábiles 781

Hualqui 458

274

31 Subsidios de Reparación (PPPF)

Subsidios de Construcción Subsidios de Adquisicion (CSP+CNT)

Para el caso de Hualqui encontramos nuevamente un escaso uso del subsidio de construcción (CSP+CNT) y un mayor uso de subsidios de adquisición. Se destaca por otra parte un mayor uso del subsidio de reparación (458), cercano a la totalidad de damnificados con vivienda reparable (369).

1.2 Ciudades Intermedias Mayores Rancagua Familias con vivienda inhabitable Propietario Arrendatario Allegado 2.805

1.054

889

Total INH 4.748

Familias con vivienda recuperable Propietario Arrendatario Allegado 2.861

478

468

Total REC 3.807

Total damnificados 8.555

Total damnificados hábiles 6.120

Rancagua 3876

913

Subsidios de Reparación (PPPF)

1043

Subsidios de Construcción Subsidios de Adquisicion (CSP + CNT)

El caso de Rancagua se diferencia de los otros en primer lugar porque el número de subsidios asignados que corresponde a 5.832 es menor al número de damnificados hábiles de subsidio que alcanza los 6.120, si bien esto puede deberse a que al momento de recepcionar estos datos aún no se asignaban todos los subsidios, esta situación delata una mayor lentitud en el proceso respecto de las otras comunas. Por otra parte se destaca, a diferencia de los otros casos, un importante uso del subsidio de reparación (3.807), el cual sobrepasa la cantidad de damnificados con vivienda recuperable (3.807), sin tener conocimiento de a quiénes correspondieron estos subsidios. Si bien no es posible distinguir entre los subsidios de construcción en sitio propio y nuevos terrenos, se observa que la cifra es baja 913 en comparación al número importante de damnificados propietarios con vivienda inhabitable (2.805) que pudieran acceder a la construcción en sitio propio. Por último se repite nuevamente la alta cifra de subsidio de adquisición (1.043) la cual implica relocalización y –como se dijo anteriormente- depende de la oferta de vivienda que maneja el mercado inmobiliario cuestión en la que se ahondará al momento de analizar las tipologías de subsidio.

Curicó Familias con vivienda inhabitable Propietario Arrendatario Allegado 955

211

774

Total INH 1.940

Familias con vivienda recuperable Propietario Arrendatario Allegado 2.038

Total REC 2.143

Total damnificados 4.083

Total damnificados hábiles 3.237

Curicó 1773 1479

450

354

Subsidios de Subsidios de Subsidios de Reparación (PPPF) Construcción (CSP) Construcción (CNT)

Subsidios de Adquisicion

Los datos de Curicó dan cuenta de incongruencias entre la cantidad de subsidios asignados y la cantidad de damnificados hábiles de recibir subsidio. Mientras los damnificados hábiles son 3.237, los subsidios asignados son 4.056. Como veremos esta situación se repite y no existe información disponible que permita identificar a quiénes llegó esa diferencia de subsidios, si a damnificados inhábiles o a personas no damnificadas, por otra parte el total de subsidios asignados no alcanza a cubrir el total de damnificados que llega a 4.083. Al mismo tiempo los subsidios de construcción en sitio propio (354) no abarcan la totalidad de propietarios con vivienda inhabitable (955) lo que permite presumir un cambio en la localización de un porcentaje de estas personas, como también de la mayoría de allegados y arrendatarios. Vinculado con la relocalización, si sumamos los subsidios de construcción en nuevos terrenos y los de adquisición obtenemos que 2.223 subsidios de un total de 2.577 subsidios que implican vivienda nueva, implican relocalización de las familias, cuestión que se contradice con los principios expuestos en el plan de reconstrucción nacional. Talca Familias con vivienda inhabitable Propietario Arrendatario Allegado 1.285

562

1.396

Total INH 3.243

Familias con vivienda recuperable Propietario Arrendatario Allegado 3.089

Total REC 3.167

Total damnificados 6.410

Total damnificados hábiles 5.827

Talca 3693

3584

650

587

Subsidios de Subsidios de Subsidios de Reparación (PPPF) Construcción (CSP) Construcción (CNT)

Subsidios de Adquisicion

En el caso de Talca se da una situación similar a Curicó pero en una escala mucho mayor. La cantidad de subsidios asignados supera con creces a cantidad de damnificados incluyendo a los inhábiles de recibir subsidio. Nos encontramos con un total de 8.514 subsidios, mientras que los damnificados totales ascienden a 6.410, es decir existen más de dos mil subsidios sin damnificados y la información disponible impide saber a quiénes beneficiaron estos subsidios, situación que se incrementa al identificar que los damnificados hábiles de acuerdo al MINVU ascienden a 5.827. Respecto de la localización se identifica que la mayoría de los subsidios de construcción corresponden a nuevos terrenos, cuestión que implica relocalización y un número mayor corresponde a subsidios de adquisición que también implica relocalización. Chillán Familias con vivienda inhabitable Propietario Arrendatario Allegado 969

202

779

Total INH 1.950

Familias con vivienda recuperable Propietario Arrendatario Allegado 4.738

182

Total REC 4.979

Total damnificados 6.929

Total damnificados hábiles de subsidio 6.771

Chillán 4403

1999

339

Subsidios de Reparación Subsidios de Subsidios de Adquisicion (PPPF) Construcción (CSP + CNT)

El caso de Chillán llama primeramente la atención por la alta cantidad –siguiendo la tendencia de la mayoría de las comunas pero en este caso a una escala mayor- de subsidios de adquisición los cuales llegan a 4.403, versus los de construcción en sitio propio y nuevos terrenos que llegan sólo a 339. Esto da cuenta de la baja aplicabilidad de los últimos tipos de subsidios principalmente por los costos que implican para las familias damnificadas que en muchos casos no pueden asumir, ahondaremos en esta situación más adelante en el análisis de las tipologías de subsidios. Los Ángeles Los datos de Los Ángeles continúan en la senda de la tendencia de las otras comunas: mayor cantidad de subsidios asignados que de damnificados y gran diferencia entre el uso de subsidios de adquisición (2.235) versus subsidios de construcción en sitio propio y nuevos terrenos (254), dando cuenta del escaso uso de este último subsidio que, como veremos más adelante, no responde sólo a sus costos (mencionados anteriormente) sino a la factibilidad de llevarlo a cabo por el modelo en el cual se inscribe, en el cual a actores privados como EGIS y Constructoras que son fundamentales para llevarlo a cabo, no les genera interés dicha tipología de subsidio.

Familias con vivienda inhabitable Propietario Arrendatario Allegado 1.214

420

1.543

Total INH 3.177

Familias con vivienda recuperable Propietario Arrendatario Allegado 2.390

270

418

Total REC 3.078

Total damnificados 6.255

Total damnificados hábiles 4.798

Los Ángeles 2994 2235

254 Subsidios de Reparación (PPPF)

Subsidios de Construcción Subsidios de Adquisicion (CSP + CNT)

1.3 Ciudades Intermedias Menores San Fernando La misma tendencia se repite en ciudades intermedias menores, un bajo uso de los subsidios de construcción y un alto uso de los de adquisición, al mismo tiempo que la cifra total de subsidios asignados correspondiente a 2.405 supera con creces la cantidad de damnificados hábiles de recibir subsidio (1.327) Familias con vivienda inhabitable Propietario Arrendatario Allegado 279

265

Total INH 588

Familias con vivienda recuperable Propietario Arrendatario Allegado 1.302

163

Total REC 1.528

Total damnificados 2.116

Total damnificados hábiles 1.327

San Fernando 1432

803

170

Subsidios de Reparación (PPPF)

Subsidios de Construcción Subsidios de Adquisicion (CSP + CNT)

Linares Familias con vivienda inhabitable Propietario Arrendatario Allegado 758

168

914

Total INH 1.840

Familias con vivienda recuperable Propietario Arrendatario Allegado 766

118

Total REC 897

Total damnificados 2.737

Total damnificados hábiles 1.862

Linares 1107

414

Subsidios de Reparación (PPPF)

443

Subsidios de Construcción Subsidios de Adquisicion (CSP + CNT)

El caso de Linares presenta diferencias ya que da cuenta de un uso similar de subsidios de construcción en sus dos modalidades (414) y de adquisición (443). Lamentablemente no es posible identificar dentro de los subsidios de construcción cuántos corresponden a sitio

propio y cuántos a nuevos terrenos, lo cual permitiría tener una aproximación más cercana a la relocalización de familias pos terremoto. Por otra parte hay un importante uso del subsidio de reparación (1.107), el cual de todas formas se identifica como irregular dado que supera la cantidad de damnificados totales con vivienda reparable (897). 1.4 Análisis del daño Si bien no existe disponible información oficial respecto de la localización del daño en las ciudades (información solicitada vía ley de transparencia al MINVU que se indicó no existía), a partir de la revisión de literatura, estudios de universidades y ONG´s es posible identificar que los sectores dañados fueron principalmente cascos históricos de las ciudades intermedias mayores y menores (en donde encontrábamos un importante porcentaje de adobe), mientras que en el caso de las áreas metropolitanas como Santiago y Concepción el daño también correspondió a edificaciones de importante antigüedad, adobe y en algunos casos arquitectura deficiente. Los autores Alfredo y Paula Rodríguez realizan una categorización que clarifica el tipo de arquitectura aplicable específicamente al caso de viviendas que fueron dañadas por el terremoto. De acuerdo a los autores mencionados existen cuatro tipos de arquitectura que resultaron dañadas con el terremoto: -

Arquitectura de “pacotilla”: hace referencia a construcciones de mala calidad, con arquitectura mal concebida y mal construida. Edificios de operaciones inmobiliarias recientes: se ejemplifica con el caso de edificios nuevos que en Santiago y Concepción colapsaron (30) por fallas no del terreno, sino de la estructura colocada sobre este. Construcciones en zonas de riesgo: refiere a construcciones en zonas inundables por un maremoto y a construcciones ubicadas sobre áreas con fallas geológicas (no identificadas en la normativa urbana). Viejas casas de adobe: edificaciones antiguas de adobe, para el caso de ciudades intermedias mayores ubicadas en las cercanías al centro de la ciudad, también existentes en ciudades menores de las VI, VII y VIII regiones.

Varios autores coinciden en que el daño mayor se dio en las zonas pobres de las ciudades, o zonas que si bien eran heterogéneas en niveles socioeconómicos, los más afectados fueron los más pobres y quienes al mismo tiempo no contaban con los medios para recuperar sus viviendas, como el caso de familias allegadas por ejemplo. De acuerdo a Alfredo y Paula Rodríguez, los daños mayores fueron en las zonas pobres de las ciudades, lo que ocurrió en los centros viejos y las periferias, allí donde las construcciones eran antiguas, precarias o levantadas en zonas de riesgo no declaradas. Indican también que en grado menor algunos conjuntos de viviendas sociales quedaron inhabitables, mientras alrededor de 16 mil de ellos requerían reparaciones. (Rodríguez, Alfredo y Rodríguez, Paula, 2010: 130).

Reflejo de lo anterior es el caso de Talca, en donde el daño mayor se concentró en el centro histórico de la ciudad, conformado por 15 barrios fundacionales con un importante porcentaje de viviendas de adobe. Los barrios de este centro histórico combinaban heterogeneidad socieconómica, viviendas de una importante espacialidad y un alto nivel de redes, organización y capital social y activos39. En abril del presente año, se realizó un catastro de la situación actual de los lotes dañados en el centro, con el objeto de determinar la magnitud de los daños causados por el terremoto en el centro de Talca y las tendencias generadas por el proceso de reconstrucción. Esto último se realiza a través de la comparación del catastro con un estudio previo realizado en enero de 2012. A continuación presentaremos los resultados más relevantes de dicho catastro, con el objeto de ilustrar el caso de Talca40. El catastro identifica un porcentaje de daño del 66,8% de las construcciones en los barrios del centro histórico de Talca. De ese total se establecen las siguientes tipologías de daño: Tipología de daño Catastrófico Grave Mediano Menor No clasificable

Porcentaje 39,9% 13% 21,1% 18,4% 7,6%

Del daño catastrófico un 92,7% corresponde a construcciones de adobe, mientras que un 6,5% a ladrillo. Se repite la tendencia del mayor daño en adobe en el caso del daño grave, alcanzando un 55,6% versus el ladrillo que alcanza un 37%. Respecto de la presencia de construcciones de adobe en el centro histórico, encontramos que pre terremoto un 37,4% era de adobe, mientras que después del terremoto, con fecha abril del 2013, las construcciones de adobe disminuyeron a un 12,7%. Respecto de la situación de las viviendas, a abril del 2013, en situación precaria encontramos aun un 14,9%, un 13,5% corresponde a viviendas nuevas, un 31,8% viviendas reparadas y un 39,8% sin daño. Por otra parte existen dos elementos relevantes sobre los que da cuenta el catastro: el cambio en los usos de suelo y en la propiedad de los lotes del centro histórico. Esta información permite conocer las tendencias a tres años del terremoto respecto del centro histórico en términos de las transformaciones que está viviendo tras la catástrofe, las cuales son

Para mayor información revisar artículo El proceso de reconstrucción de viviendas en el centro de Talca: fotografía a dos años de la catástrofe, de Rasse y Letelier. Talca pos terremoto: una ciudad en disputa, de Letelier y Boyco 40 Ambos catastros fueron coordinados por la Universidad Católica del Maule y ONG Surmaule. Para conocer la metodología utilizada revisar el informe: Encuesta estadística de los daños causados por el terremoto del 27 de febrero de 2010 en el casco histórico de la ciudad de Talca – abril 2013.

generadas por el modelo de reconstrucción que indagamos en este informe. Pasaremos a revisar los datos: - Cambios en el uso de suelo

otro

1000

res.ind.

800

res.com.

600

inutilizado

400

industrial

200

comercial

residencial 2010

2013

El gráfico anterior da cuenta de una disminución del uso de suelo residencial y un aumento en el suelo inutilizado en el centro histórico de la ciudad. Cambios menores sufrieron el uso comercial e industrial. Lo anterior da cuenta sin duda de una salida de personas que residían en el área, que hoy deben asentarse en otros lugares de la ciudad. - Cambios en la propiedad del suelo Respecto de los terrenos vendidos un 75,5% de ellos corresponde a construcciones con daño catastrófico, mientras que sobre los terrenos en venta un 65% eran construcciones con el mismo tipo de daño. Lo anterior refiere a importantes cambios en la propiedad del suelo en el caso de las construcciones que resultaron con daño catastrófico, terrenos que hoy están siendo utilizados en muchos casos para construir viviendas dirigidas a personas de mayores ingresos y no damnificadas. 1.5 Conclusiones Generales A continuación se presentan las principales conclusiones generales extraídas del análisis expuesto a lo largo de este apartado anteriormente:  Sobre el acceso a información La información manejada por el estado presenta incongruencias, al mismo tiempo que no es homogénea y genera diversos cuestionamientos respecto de las cifras, por ejemplo en la gran cantidad de casos en los cuales existe una mayor cantidad de subsidios asignados respecto de 54

damnificados hábiles de recibirlos. Respecto de esto, diversas investigaciones relevan este aspecto. El INDH critica “la carencia de información y la precariedad de la misma… información confusa y contradictoria que deja a comunidades en incertidumbre” al mismo tiempo identifica que la información mezcla subsidios de reconstrucción con subsidios regulares, cuestión que dificulta un análisis detallado de las cifras41. En la misma línea, el Observatorio de Reconstrucción de la Universidad de Chile -a partir de la investigación desarrollada sobre Planes Maestros- sostiene que la información base con la que se cuenta para hacer un análisis exhaustivo del proceso de reconstrucción territorial y que por lo demás es un documento oficial del Gobierno de Chile, presenta errores y falta de precisión en la entrega de datos cuantitativos (montos de inversión) por lo cual es difícil establecer una metodología de control de la gestión. Al mismo tiempo señala que la información entregada mediante Ley de Transparencia presenta errores conceptuales, lo cual dificulta poder establecer análisis de datos y progresión de cada uno de los planes y tener una visión del conjunto de iniciativas (Observatorio de Reconstrucción, 2013: 33). A partir de lo anterior se identifica que los problemas de acceso a la información no son un caso aislado o que sólo afecte al ámbito de los subsidios, sino que constituye un elemento presente sistemáticamente en diversos aspectos del proceso de reconstrucción, tanto en términos de transparencia activa (información disponible permanentemente en los canales de difusión de los organismos del estado), como entorno a la transparencia pasiva – correspondiente a la información entregada por el estado en virtud de solicitudes de información de la ciudadanía-.  Escaso uso del subsidio de construcción en sitio propio en contraposición a un importante uso del subsidio de adquisición Como se sostuvo anteriormente, el subsidio de construcción en sitio propio tenía gran relevancia en el marco del proceso de reconstrucción, dado que se presentaba como la alternativa para los propietarios de mantener su localización pre terremoto. Lamentablemente los datos revisados dan cuenta de su escasa aplicación en las distintas escalas de ciudad; esto tiene que ver con la dificultad de ejecutar este subsidio en la realidad debido al modelo de nuestra política habitacional, en la cual no es rentable para los actores privados construir viviendas individuales o en números pequeños. La escasa aplicación de este subsidio tiene importantes consecuencias para las ciudades, implica cambios en la localización de muchas familias, lo que –en casos como el de Talcapodría acarrear consecuencias altamente negativas. Como veíamos anteriormente, las familias más vulnerables del centro histórico de Talca fueron las más afectadas por el terremoto, son estas familias las que con un subsidio de construcción en sitio propio inaplicable, se están viendo obligadas a emigrar de sus barrios, perdiendo sus capitales, redes y calidad de 41

Informe INDH Reconstrucción Post Terremoto en Chile. Periodo junio 2010 al 31 de diciembre del 2011. Octubre de 2013

viviendas (en metraje y materiales) para dirigirse a la única oferta que el mercado inmobiliario tiene para ellas, la periferia. En contraposición a esto existe una tendencia a un alto uso del subsidio de adquisición que involucra relocalización a partir de la oferta de mercado, la cual en los casos de familias vulnerables se focaliza en la periferia. Ambos elementos configuran un panorama complejo para las ciudades chilenas, que enfrentan fuertes procesos de segregación, guetización y gentrificación, los cuales podrían verse profundizados a partir del proceso de reconstrucción. Lo anterior es evidenciado también por el INDH, que sostiene en su informe del presente año que el tipo y forma de gestión de los subsidios está más definida por la oferta inmobiliaria que por la necesidad de los damnificados. Producto de lo anterior muchas familias se han visto obligadas a abandonar los barrios en que han residido, cuando las inmobiliarias no tienen propuestas en sus barrios, por el alto precio del suelo, aumentando la segregación (INDH, 2013: 37).  Importante cantidad de comunas con escaso uso del subsidio de reparación Otra constatación a partir de los datos nos remite al escaso uso de subsidios de reparación en una importante cantidad de ciudades. Identificamos que esto se debe principalmente a la insuficiencia del subsidio para reparar el daño sufrido por las viviendas y a la complejidad de su aplicación para viviendas que están dispersas en el territorio. Esta situación incide directamente en las familias con viviendas dañadas, dado que o han tenido que hacer un importante esfuerzo económico familiar para reparar, o continúan viviendo en malas condiciones de habitabilidad. Ambos elementos afectan de manera importante la calidad de vida de las familias y en el segundo caso conllevan efectos de largo plazo que inciden en la depreciación de sus viviendas y en la imagen del barrio.

VII.

Tensiones en el proceso de reconstrucción

A partir del análisis desarrollado en el presente informe, encontramos una serie de tensiones generadas por el modelo de reconstrucción que se expresan en las diferentes escalas de ciudad. Se identifica que estas tensiones están vinculadas al ejercicio de derechos, más específicamente al derecho a la vivienda adecuada y a la ciudad. A continuación pasaremos a revisarlas. 1. Derecho a la vivienda adecuada De acuerdo a las Naciones Unidas42 el derecho a una vivienda adecuada constituye la piedra angular de la Estrategia Mundial en Vivienda "El derecho a una vivienda adecuada está reconocido universalmente por la comunidad de países. Todos los países, sin excepción, tienen algún tipo de obligación con respecto al sector de la vivienda, como lo demuestra la creación de ministerios u organismos de la vivienda, la asignación de fondos al sector de la vivienda y las correspondientes políticas, programas y proyectos. Todos los ciudadanos de todos los Estados, por pobres que puedan ser, tienen derecho a esperar que sus gobiernos se preocupen de sus necesidades en materia de vivienda y que acepten una obligación fundamental de proteger y mejorar las casas y los barrios en lugar de perjudicarlos o destruirlos. En la Estrategia Mundial se define la vivienda adecuada de la siguiente manera: disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable” (Folleto informativo n°21, El derecho humano a una vivienda adecuada). A partir de la definición anterior, el documento establece una serie de elementos que debe tener la vivienda adecuada: 1. Seguridad jurídica de la tenencia Todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los gobiernos deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados. 2. Disponibilidad de servicios, materiales e infraestructuras

La información que se presenta respecto del derecho a la vivienda adecuada fue extraída del Folleto Informativo n°21, El derecho humano a una vivienda adecuada. Documento emanado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Disponible en: http://www2.ohchr.org/spanish/about/publications/docs/fs21_sp.htm#elderechodetodosaunavivienda (accesado el 30 de octubre de 2013)

Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deben tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, agua potable, energía para la cocina, calefacción y alumbrado, instalaciones sanitarias y de aseo, almacenamiento de alimentos, eliminación de desechos, drenaje y servicios de emergencia. 3. Gastos de vivienda soportables Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deben ser de un nivel que no impida ni comprometa el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Se deben crear subsidios para los que no puedan costearse una vivienda y se debe proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes de material de construcción de vivienda, los Estados partes deben adoptar medidas para garantizar la disponibilidad de esos materiales. 4. Vivienda habitable Una vivienda adecuada debe ser habitable. En otras palabras, debe ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otros peligros para la salud, riesgos estructurales y vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. 5. Vivienda asequible La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho a ella. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debe garantizarse una cierta prioridad en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos desahuciados, las personas infectadas con el virus VIH, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. 6. Lugar La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a centros de empleo, servicios de atención de salud, guarderías, escuelas y otros servicios sociales. La vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que pongan en peligro el derecho a la salud de los habitantes. 7. Adecuación cultural de la vivienda La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir una adecuada expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en esta esfera deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda. 58

Estos elementos amplios ponen de manifiesto algunas de las complejidades relacionadas con el derecho a una vivienda adecuada. También permiten apreciar las muchas esferas que deben tener plenamente en cuenta los Estados que han asumido obligaciones jurídicas a fin de realizar el derecho a la vivienda de su población. Cuando una persona, familia, hogar, grupo o comunidad viven en condiciones en que estos aspectos no tienen plena efectividad, pueden aducir justificadamente que no disfrutan del derecho a una vivienda adecuada tal como está consagrado en las normas internacionales de derechos humanos. De acuerdo a la Relatora Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Vivienda Adecuada, la vivienda no es simplemente un cobijo ni un bien. Es mucho más que una estructura física para guarecerse de los elementos y su valor va más allá de lo que pueda costar su compra, venta o reconstrucción. La vivienda tiene un intrínseco valor social 43. En vinculación al contexto de post catástrofe la relatora da cuenta de que el derecho a una vivienda adecuada puede verse seriamente comprometido por los desastres y los conflictos, por los daños y la destrucción, la pérdida de registros y el desplazamiento de personas, familias y comunidades. Aunque el número de personas afectadas sea a menudo pasmoso, el impacto de los conflictos y los desastres en este derecho no debe medirse solamente por el número de activos físicos destruidos y de personas desplazadas. Debe entenderse también, y quizá principalmente, por el grado de perturbación de las relaciones, redes y bienes sociales; por la destrucción de medios de subsistencia basados en el hogar y constituidos a lo largo de muchos años; y por el debilitamiento de unos derechos de tenencia de la tierra complejos y con distintos niveles. La destrucción de la vivienda como activo físico puede abordarse mediante la reparación, la rehabilitación y la reconstrucción. Se trata de una tarea de suma urgencia y dificultad tras los desastres y los conflictos. En cambio, la destrucción de la vivienda en tanto que activo social exige respuestas más multifacéticas y a más largo plazo basadas en una comprensión más profunda de los sistemas de tenencia y la historia de los asentamientos afectados y, en particular, de sus habitantes más pobres y marginados44. Al momento de observar el desempeño del derecho a la vivienda adecuada en el contexto de la política chilena, nos encontramos con numerosos aspectos no resguardados por el Estado Chileno. De acuerdo a Corporación SUR, el concepto de vivienda implementado en Chile es el de un bien material que se adquiere en propiedad. La política habitacional se orienta exclusivamente a generar un mercado de propietarios, sin otras alternativas. Pese a lo contrastante de la mirada, la política habitacional chilena favorece la idea de derecho a la vivienda, en la medida en que ha generado un mecanismo financiero para acceder a un techo, 43

Informe de la Relatora Especial sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no discriminación a este respecto, Sra. Raquel Rolnik. Diciembre de 2010 44 Informe de la Relatora Especial sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no discriminación a este respecto, Sra. Raquel Rolnik. Diciembre de 2010

es decir, se enfoca al elemento de la asequibilidad, sin dar suficiente respuesta a los demás atributos de este derecho humano: seguridad de la tenencia, acceso a servicios, acceso a bienes ambientales, habitabilidad, acceso preferente para grupos en situación de vulnerabilidad o discriminación, localización y adecuación cultural (Corporación SUR, 2013: 4). Lo anterior no dista del escenario analizado en el proceso de reconstrucción. Como vimos en un comienzo, el modelo de reconstrucción utiliza los instrumentos delimitados por nuestra política habitacional, sin incorporar modificaciones, para el proceso de reconstrucción. En este sentido los roles de los actores (que revisamos anteriormente) se mantienen de la misma manera y la vivienda continúa siendo vista desde una manera limitada, principalmente solo como un bien material. El Informe para la Relatora Especial de la ONU en vivienda adecuada preparado por organizaciones de apoyo al MNRJ destaca diversos elementos que afectan el derecho a la vivienda adecuada en el proceso de reconstrucción, rescatamos los siguientes45: -

Seguridad de la Tenencia sobre el suelo:

Existe una serie de situaciones, producto del terremoto y tsunami y de la forma en que la institucionalidad pública ha abordado el problema, que atentan contra la seguridad de la tenencia de los inmuebles afectados. Una de ellas tiene relación con la destrucción de documentación legal que acredita propiedad de las viviendas, en particular en aquellas zonas como Talcahuano, donde todos los servicios públicos se encontraban en la costa y la destrucción de las oficinas del Conservador de Bienes Raíces, Notarías y del Registro Civil ha causado demora o imposibilidad de realizar ciertos trámites. Por otra parte, en diversas comunas de la Región del Biobío, la tenencia sobre los inmuebles de pobladoras y pobladores se ve amenazada en diversos aspectos, como por ejemplo el trámite incompleto de Posesión Efectiva de la Herencia, o el extravío de títulos de dominios a consecuencia del terremoto y tsunami. Esto ha tenido como consecuencia la imposibilidad de acreditar la tenencia, posesión o dominio del inmueble, situación que impide postular a subsidios o alternativas de reconstrucción propuestas por el Gobierno. Si bien durante el año 2010 el Parlamento dictó una Ley que permite a los damnificados acceder de manera gratuita a los títulos de dominio, esta medida es insuficiente puesto que, aún cuando reduce las dificultades, no aborda la complejidad de la problemática, puesto que para realizar este trámite se requiere de un certificado que acredita la condición de familia damnificada. Sin embargo, para obtener dicho certificado se requiere de un título de dominio o cualquier otro documento que acredite que la familia era propietaria o residía en la vivienda, situación que se vuelve un círculo vicioso que

Los elementos que aquí se presentan fueron extraídos del Informe para la Relatora Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Vivienda Adecuada: El terremoto-tsunami del 27 de febrero 2010 y los procesos de reconstrucción en Chile. Elaborado por las organizaciones de apoyo del Movimiento Nacional por la Reconstrucción Justa: Hábitat para la Humanidad Chile, HPH Habitat International Coalition, HIC Observatorio de la Reconstrucción, ONG Sur Maule, Red Construyamos, Red Observatorio Vivienda y Ciudad. Septiembre de 2011

atenta contra la seguridad de la tenencia. De acuerdo al informe, esto habría incidido en que 65.000 personas quedaran excluidas de acceder a subsidios de reconstrucción. Respecto del mismo ámbito, el informe da cuenta de otra situación referida a los instrumentos oficiales que la institucionalidad pública impuso a las familias para la acreditación de su calidad de damnificados. La acreditación de la calidad de damnificados se consigue a través de la aplicación de la Ficha de Protección Social (FPS) por parte del municipio local. Este proceso, que a simple vista puede parecer sencillo, ha significado en la práctica que muchas familias hayan quedado fuera del registro de damnificados y, por lo tanto, fuera de cualquier ayuda estatal y de toda cifra oficial que hable de los efectos del terremoto. Al parecer, los municipios no fueron capaces de abordar esta tarea puesto que no contaban con los recursos humanos necesarios para ello y no consiguieron aplicar a todas las familias que lo requerían en los estrechos plazos establecidos por el Gobierno central. Junto con lo anterior, esta ficha no dio cuenta de la realidad puesto que su evaluación no refleja la complejidad de la situación de ellas post terremoto. Muchas de las fichas aplicadas después del terremoto subieron los puntajes aún cuando las familias se encontraban con viviendas destruidas y en muy malas condiciones. Se cree que lo anterior se debe a que los criterios de aplicación y evaluación de la situación de las familias quedaron a discrecionalidad de los aplicadores, muchos de ellos, funcionarios municipales que no necesariamente contaban con los conocimientos técnicos para aplicar estos instrumentos, o bien, se deja abierta la interrogante de si en la evaluación intervinieron intereses políticos de las autoridades locales. Esta situación también afectó en la entrega de ayuda en alimentos e implementación a las familias. En síntesis, se puede decir que los instrumentos existentes para acreditar la condición de damnificados y la situación socioeconómica de las familias afectadas por el terremoto y tsunami no fueron las adecuadas y entorpecieron el proceso, más que facilitarlo. Esta situación no es constatada solo por el informe citado, sino que también el Instituto de Derechos Humanos hace referencia a ella a modo de crítica al proceso: “220 mil familias fueron elegidas para recibir un subsidio dejando al menos a 65 mil damnificadas sin poder optar a subsidio de reconstrucción o reparación, sin contar los damnificados que quedaron fuera del registro del MINVU y las familias que no resultaron hábiles por la aplicación de la Ficha de Protección Social por parte de los municipios”46 -

Localización: sobre el derecho a quedarse en los lugares de origen

Respecto de esto el informe da cuenta de que la falta de adecuación en la regulación previa en el proceso de reconstrucción, tanto a nivel nacional como local, ha significado en la práctica que los subsidios operen a través de la iniciativa del sector inmobiliario, el cual ha intervenido en la demanda de acuerdo de los intereses propios de un grupo económico privado, como es la obtención de la máximo nivel utilidad al menor costo posible. No es la necesidad de los damnificados la que define el tipo y la forma de gestión de los subsidios, sino la oferta del mercado inmobiliario, lo que ha significado que muchas familias, fundamentalmente las 46

Informe INDH Reconstrucción Post Terremoto en Chile. Periodo junio 2010 al 31 de diciembre del 2011. Octubre de 2013

allegadas, arrendatarias y las que no consiguieron regularizar los títulos de dominio y las sucesiones, hoy se vean obligadas a abandonar los barrios en los que han habitado desde hace décadas, puesto que las inmobiliarias no tienen propuestas para ellas en esos barrios debido al alto precio del suelo, junto con el ulterior interés del sector de realizar proyectos inmobiliarios para otros sectores que puedan pagar esos costos. El futuro para estas familias, por lo tanto, es abandonar los barrios y trasladarse a la periferia de la ciudad, en espacios segregados, con dificultades de acceso y que implicarán un alto costo en movilización para sus nuevos habitantes, el desarraigo identitario, la pérdida de redes de apoyo, de capital social y comunitario acumulado durante décadas. Lo anterior nos refiere al modelo de política de vivienda que analizamos en el primer apartado del informe, respecto del cual existe un diagnóstico claro y compartido referido a sus consecuencias negativas, a pesar de lo cual se sigue implementando sin modificaciones relevantes. La situación descrita es refrendad por el análisis de datos que desarrollamos anteriormente. La escasa aplicación de subsidios de reconstrucción en sitio propio versus la alta ejecución de subsidios de adquisición, da cuenta de probables proceso de desplazamiento que se están desarrollando en las ciudades, lamentablemente la falta de datos oficiales a la fecha (por ejemplo el caso de los datos del censo 2012) no permiten aun comprobar con datos dicha situación en las regiones afectadas. De todas maneras la información presentada respecto del catastro 2013 del centro histórico de Talca, como análisis de caso, sí nos permite sostener que existen cambios de uso de suelo, disminuyendo el uso residencial y cambios en la propiedad. Al mismo tiempo casos como el de Villa Futuro en Chiguayante refrendan la tendencia mencionada. Rodrigo Sanzana47 relata el caso de la siguiente manera en la página web de CIPER48: En Villa Futuro existían 29 pares de bloques con 48 departamentos cada uno en los que habitaban 1.320 familias propietarias. Aunque se trataba de construcciones que ya tenían dos décadas y que habían sido objeto de cuatro reparaciones por filtraciones, no sufrieron ningún daño estructural y se encontraban completamente habitables. Esto fue corroborado por el director de Obras de la Municipalidad de Chiguayante, Marco Muñoz Castro, quien afirmó que después del terremoto los informes arrojaron que los edificios eran habitables. Si bien existían daños puntuales, como el de las escaleras que unían a los edificios, de cualquier forma los departamentos estaban en buenas condiciones. De acuerdo al autor se sucedieron diversos estudios en los cuales se identificaron daños, pero se comprobó técnicamente que los edificios eran definitivamente reparables.

Sociólogo y observador del proceso de reconstrucción en la Región del Biobío, coordinador regional para el proyecto Observatorio 27F – Ciudadanía Territorial, Consorcio Habitat para la Humanidad, SurMaule, BiobioProyecta, SEDEJ y Fundación Patrimonio Nuestro. Información usada en este texto apareció en el reportaje “El baile de los que sobran”, escrito por Adolfo Garrido y publicado en www.redconstruyamos.org. 48 Disponible en http://ciperchile.cl/2013/02/28/especulacion-inmobiliaria-tras-el-27f-la-erradicacionforzada-de-los-vecinos-de-la-villa-futuro/

Siguiendo a Sanzana, se optó por un estudio de tipo económico que concluyó que era más barato volver a construir que reparar. Con ese argumento llegó Jacqueline van Rysselberghe (Intendente de la Región del Bío Bío en esa época) junto a un equipo de profesionales y políticos a realizar una masiva reunión en la villa el 21 de agosto de 2010. Según información de radio Bío Bío, y tal como consta en un video de esa reunión, la intendenta señaló que “los bloques de la Villa Futuro que resultaron dañados con el terremoto del 27 de febrero serán demolidos. Vecinos y autoridades locales se manifestaron conformes”. En la misma nota de prensa se indica que la Intendenta, acusando deficiencias en la calidad de los edificios, señaló que era más caro reparar los departamentos que construir unos nuevos y que en noviembre comenzaría la demolición para luego levantar los edificios en el mismo lugar. En la instancia además se agregó que los nuevos departamentos serían de 55 metros cuadrados, y no de 38 como fueron diseñados originalmente. Pronto aparecieron las trizaduras de esa propuesta que se veía muy atractiva en su momento pero que, a poco andar, se desplomaría. Ello porque toda la operación se basaba en una transacción extrajudicial que planteaba que el vecino debía ceder su departamento al Serviu y renunciar a cualquier acción judicial. También contemplaba que este servicio obligaba a compensar al cedente. El problema era cuál era la compensación. Duda que el mismo documento aclara cuando define varias posibilidades para materializar el pago. Esto es: reconstrucción en el lugar, una suma de dinero entregado en la mano del beneficiario de 580 UF, subsidio para ser usado en cualquier otro proyecto y una última alternativa de $ 15 millones divididos en dos instancias. La primera gran interrogante fue ¿por qué había tantas alternativas si lo que se había prometido era la simple reconstrucción en el lugar? La respuesta fue que era por si alguien quería aprovechar de irse de la población. Sin embargo, lo que sucedió en la práctica fue que los vecinos comenzaron a ser presionados a firmar la transacción, la que en ninguna parte obliga al Serviu a reconstruir en el mismo lugar como se dijo en un comienzo. Tampoco definía la calidad de las soluciones alternativas, por lo que algunos vecinos comenzaron a negarse a firmar, puesto que no entregarían sus casas a cambio de un par de frases vagas en un papel que solo podían leer al momento de la firma en la notaría de Chiguayante. La transacción se tenía que firmar en la notaria sin asesoría alguna y sin haber podido leer el documento con anticipación. Fue entonces cuando comenzó el trabajo de profesionales, dirigentes territoriales y políticos para convencer o directamente impulsar a la gente a la firma de los convenios. Finalmente, y luego de que más del 90% de las familias firmaran aquella transacción extrajudicial que selló su destino habitacional para siempre, no está muy claro lo que los vecinos pueden hacer. Hoy quedan 60 familias que aún se resisten a firmar y que continúan reclamando por lo que originalmente se propuso y que todos aplaudieron ese 21 de agosto de 2010: la reconstrucción de edificios nuevos en el mismo terreno. Hoy pobladores están siendo atomizados y disparados hacia los nuevos cinturones de miseria de la creciente ciudad. En caso de que finalmente el Serviu logre erradicar a toda la gente de Villa Futuro, va a quedar con un terreno muy amplio, con una creciente plusvalía, completamente urbanizado y que, 63

probablemente, será vendido a un grupo inmobiliario que construya casas de otra categoría. Así lo informó el senador Hosain Sabag -según cuentan dirigentes vecinales- en la reunión que sostuvieron los vecinos que aún viven en Villa Futuro con la Comisión de Vivienda del Senado. En la instancia, Sabag les habría manifestado que cedieran porque los terrenos no les pertenecían (información que no es exacta) y les habría informado que el lugar estaba destinado a la construcción de casas de 1.300 UF o más. -

El respeto a la identidad, las culturas y formas de vida

Respecto de este elemento del derecho a la vivienda adecuada el informe establece que las variables subjetivas y cualitativas de la vida previa al terremoto, que existían en barrios y centros históricos, no se ha tomado en cuenta a la hora de planear el proceso de reconstrucción, desperdiciándose una doble oportunidad de recuperación: por un lado de los aspectos físicos, necesarios para la habitabilidad; y a la vez de los aspectos socio-culturales que apoyarían en la recuperación de la identidad y la memoria, rescate de la cultura local y las formas de vida, así como el mejoramiento de aspectos psicosociales, siendo todas estas variables un pilar esencial de la resiliencia territorial. En vinculación a esto, el informe del Instituto de Derechos Humanos hace referencia a que las tipologías de soluciones habitacionales propuestas por el modelo han sido en su mayoría impuestas, sin considerarse la voz de los damnificados (Informe INDH, 2013: 55) El análisis expuesto nos da cuenta de diversas tensiones identificadas en torno al derecho a la vivienda adecuada en el proceso de reconstrucción. Estas tensiones, relevadas tanto por investigadores y por damnificados, dan cuenta de una visión reductiva respecto de la vivienda en nuestro país. Esta visión se centra en otorgar accesibilidad a la vivienda, es decir en el aspecto cuantitativo de dotar a la población afectada por el terremoto de un techo y cuatro paredes; de esta manera se mide el éxito en la política de reconstrucción, mientras más subsidios existan, más exitosa es la política. La tensión está en que la vivienda no es sólo el techo y las cuatro paredes, así lo reconocen los propios damnificados. Durante los últimos tres años hemos visto diversas movilizaciones de vecinos por exigir diversos aspectos del derecho a la vivienda adecuada: localización en el caso de Villa Futuro y en los Comités de Sin Tierra de Talca, Calidad de la habitabilidad en los casos de Fachada Continua en Talca y Llico, Pertinencia cultural en casos de comités de reparación de viviendas de adobe; sólo por mencionar algunos. 2. Derecho a la ciudad Hábitat International Coalition (HIC) en su propuesta de Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, establece los siguientes lineamientos en conformidad con los tratados internacionales de Derechos Humanos49

La Carta está disponible en: http://www.hical.org/proyectos/derechoalavivienda/desc/derechociudad2.html

Derecho a la Ciudad, definido como el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad y justicia social. La Carta, más que la suma de derechos individuales y colectivos ya reconocidos en tratados internacionales, contempla el Derecho a la Ciudad como la expresión fundamental de los intereses colectivos, sociales y económicos, en especial de los grupos vulnerables y desfavorecidos, respetando las diferentes culturas urbanas y el equilibrio entre lo urbano-rural.

Este derecho presupone la interdependencia entre población, recursos, medio ambiente, relaciones económicas y calidad de vida para las presentes y futuras generaciones. Implica cambios estructurales profundos en los patrones de producción y consumo y en las formas de apropiación del territorio y de los recursos naturales. Se refiere a la búsqueda de soluciones contra los efectos negativos de la globalización, la privatización, la escasez de los recursos naturales, el aumento de la pobreza mundial, la fragilidad ambiental y sus consecuencias para la supervivencia de la humanidad y del planeta.

Tres principios fundamentales rigen su contenido y propuesta: a) Ejercicio pleno de la ciudadanía, entendido como la realización de todos los derechos humanos y libertades fundamentales, asegurando la dignidad y el bienestar colectivo de los habitantes de la ciudad en condiciones de igualdad y justicia, así como el pleno respeto a la producción y gestión social del hábitat. b) Gestión democrática de la ciudad, entendida como el control y la participación de la sociedad, a través de formas directas y representativas, en el planeamiento y gobierno de las ciudades, priorizando el fortalecimiento y autonomía de las administraciones públicas locales y de las organizaciones populares. c) Función social de la propiedad y de la ciudad, entendida como la prevalencia, en la formulación e implementación de las políticas urbanas, del interés común sobre el derecho individual de propiedad; implica el uso socialmente justo y ambientalmente sustentable del espacio urbano.

Para el análisis de tensiones en este ámbito, proponemos analizar los tres principios que estructuran el ejercicio del derecho a la vivienda descritos anteriormente, a la luz del análisis realizado del modelo de reconstrucción. Respecto del principio de ejercicio pleno de la ciudadanía, identificamos que existen diversas tensiones generadas desde el modelo, las cuales se refieren a la nula consagración de derechos humanos fundamentales en el proceso de reconstrucción. No existe en el Programa Nacional de Reconstrucción de Viviendas referencias a un enfoque de derechos, sino que – como vimos anteriormente- este se centra en la provisión de viviendas. Se invisibilizan las particularidades de diversos grupos vulnerables –adultos mayores, mujeres, niños, entre otros- el bienestar se reduce a la provisión de una vivienda sin importar sus características, localización y pertinencia cultural, al mismo tiempo la gestión social del hábitat, entendida como un proceso de construcción social del territorio desde quienes lo habitan, es inexistente 65

en el modelo y sólo ha sido realizada en algunos casos por autogestión de organizaciones de damnificados. Por último, la exclusión de al menos 65.000 personas del proceso de entrega de soluciones habitacionales, es cuestionable desde el punto de vista de que el no ser hábiles de subsidio no les quita su calidad de damnificados, a pesar de esto fueron abandonados por el Estado, el que podría haber propuesto nuevos mecanismos para abordar la realidad de estas personas. En vinculación a esto último reconocido es el caso de la emblemática población Manuel Larraín en Talca, en la cual fueron declarados inhábiles de subsidio una importante cantidad de propietarios de estos departamentos por tener otra vivienda. Muchas de estas personas eran adultos mayores, quienes complementaban sus bajas pensiones con el arriendo de los departamentos, tras el terremoto perdieron este ingreso, empeorando su calidad de vida y sin contar con respuesta del Estado. Sobre el principio de gestión democrática de la ciudad, diversos expertos e investigaciones realizadas concuerdan en que el modelo de reconstrucción no incorpora la participación ciudadana efectiva de la comunidad ni de los gobiernos locales. A lo largo de este informe hemos visto como la participación ciudadana ha sido reducida –en el mejor de los casos- a la elección entre una u otra tipología de vivienda. Al mismo tiempo hemos evidenciado el escueto rol que han jugado los gobiernos locales, reducido a la etapa de emergencia, acreditación de damnificados y entrega de permisos y recepción de obras. Respecto de lo anterior el informe para la relatora de la ONU en vivienda adecuada sostiene que el involucramiento de la ciudadanía en la planificación y gestión de la reconstrucción requeriría una especial atención del gobierno en cuanto a instaurar mecanismos de trabajo conjunto. No obstante, la dirección más bien ha profundizado la brecha de participación ciudadana de las décadas recientes, en la que el gobierno ha demostrado escaso interés en el diálogo, discusión y trabajo conjunto a nivel local o regional, de forma de desplegar un trabajo con damnificados que asegurara la sostenibilidad de las acciones que se proyectan (Informe para la Relatora de la ONU en Vivienda Adecuada, 2011: 14). En la misma línea, el Informe del Instituto de Derechos Humanos, establece que existe gran consenso entre los actores de la Sociedad Civil respecto a un déficit importante en el resguardo del derecho a la consulta y la participación de las personas y comunidades afectadas en los procesos de toma de decisión, y en la ejecución de planes y medidas del proceso de reconstrucción. Las críticas señalan que: -

No hubo diálogo con las comunidades en la planificación de las iniciativas No han existido procedimientos o mecanismos explícitos para que la población sea parte del proceso de reconstrucción La información se proporciona a algunos dirigentes, pero no funcionan los canales de participación. Mientras los subsidios de vivienda consideran que el problema es individual, la participación ciudadana se ha reducido a la elección de una vivienda, pero sin participación en aspectos como el diseño y la localización. 66

En particular se señala que la falta de instrumentos de participación ciudadana afecta en especial la ejecución de programas de apoyo psicosocial. Se observa que las soluciones han sido en su mayoría impuestas, sin considerarse la voz de los damnificados. Falta de implementación de la Ley Nº 20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública. Existen dificultades concretas de las comunidades para acceder a información sobre aspectos relevantes de sus demandas y los subsidios. Las autoridades del nivel central y local no responden a las propuestas de trabajo conjunto ni a los requerimientos de información de las comunidades. No se han registrado consultas ni instancias participativas que vinculen a la sociedad civil con los organismos del Estado. Las propuestas de las organizaciones a las autoridades no han sido acogidas. Iniciativas como la “la Mesa Técnica por la Reconstrucción y el Cabildo Ciudadano en Talca”, no han fueron acogidas. En cambio, se ha entregado la tarea de diseñar y llevar a cabo instrumentos públicos a grupos privados. Se señala que los empresarios han sido los principales protagonistas del proceso, expresado en los “Planes de Reconstrucción Estratégica Sustentable (PRES) realizados con fondos privados por empresas con intereses en los territorios y sin procesos de control público.

Lo que se plantea ha sido refrendado por una importante y permanente demanda ciudadana por participación en el proceso de reconstrucción. Referentes de esto han sido articulaciones como el Movimiento Nacional por una Reconstrucción Justa, que a través no sólo de denuncia, sino también de propuestas, ha levantado en las comunidades y medios de comunicación la demanda por la participación efectiva de los damnificados en el proceso de reconstrucción50. Respecto del principio de función social de la propiedad y de la ciudad, identificamos que el modelo de reconstrucción en lugar de relevar el interés común, el uso justo y ambientalmente sustentable del espacio urbano; pone por encima la entrega de soluciones individuales dejando de lado criterios sociales –como podría haber sido la mantención de las personas en sus barrios o el apuntar hacia el fomento de la heterogeneidad social- y ambientales –por ejemplo tecnologías constructivas de arquitectura sustentable o el establecimiento de límites a la expansión urbana hacia suelo agrícola-.

Se adjuntan links de prensa con información de respaldo de estos procesos: http://reconstruccionjusta.blogspot.com/p/27f-2012.html http://invi.uchilefau.cl/index.php/reconstruccion-con-participacion-la-propuesta-del-derecho-a-la-ciudad/ http://www.laopinon.cl/noticia/sociedad/consulta-nacional-sobre-reconstruccion-58-de-los-encuestadosopina-que-hay-oportuni http://www.observatoriogeneroyequidad.cl/index.php/reportajes2/4819-reconstruccion-en-chile-lasordera-del-gobierno http://elci2011.sitiosur.cl/foros.htm http://www.biobioproyecta.org/2011/02/15/movimiento-nacional-por-la-reconstruccion-conmemora-ydemanda-este-27f/

Finalmente el criterio que prima desde el Estado queda bastante claro en la siguiente cita del – en ese entonces- Subsecretario de Vivienda y Urbanismo, Andrés Iacobelli: “no existen terrenos lo suficientemente baratos en lugares como el Gran Concepción o el centro de Talca para reconstruir casas con los montos que entrega el Gobierno. Con un poco más 600 UF por familia, solo alcanza para hacer viviendas nuevas en grandes terrenos que antes eran agrícolas, en las afueras de la ciudad. Quienes acepten tener nuevos domicilios en esos sectores tendrán que despedirse de todos los beneficios que tenía vivir en el centro”51 Por último quisiéramos relevar el rol de las organizaciones de damnificados y movimientos sociales en el proceso de reconstrucción en torno a las tensiones identificadas. Esto tiene que ver con que identificamos que el modelo de reconstrucción ha producido afecciones importantes a los derechos humanos –revisadas anteriormente- si bien esto es negativo para el desarrollo pleno de las personas, familias y organizaciones, al mismo tiempo ha generado procesos de resistencia de algunas comunidades. Estos procesos son altamente valorados en términos de que aportan no sólo a generar una mayor conciencia de derechos, sino que han logrado generar soluciones distintas que no eran parte del modelo. Sólo por mencionar un caso, el barrio seminario del centro histórico de Talca, que a través del trabajo sistemático de su comité si bien no logró permanecer en el mismo barrio, logró una localización cercana, que satisface sus necesidades y les permite permanecer como vecinos a pesar de los diversos obstáculos puestos por el aparato público para frente a esto52.

Citado en el Informe para la Relatora Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Vivienda Adecuada: El terremoto-tsunami del 27 de febrero 2010 y los procesos de reconstrucción en Chile. Elaborado por las organizaciones de apoyo del Movimiento Nacional por la Reconstrucción Justa: Hábitat para la Humanidad Chile, HPH Habitat International Coalition, HIC Observatorio de la Reconstrucción, ONG Sur Maule, Red Construyamos, Red Observatorio Vivienda y Ciudad. Septiembre de 2011 52

Para mayores referencias: Talca pos terremoto: una ciudad en disputa. http://www.cyto.cl/territorios/maule/barrio_seminario_talca/

VIII.

Efectos del proceso de reconstrucción

En este último apartado revisaremos los efectos que se identifica estaría generando el proceso de reconstrucción en asentamientos urbanos. Si bien en algunos casos se cuenta con mayor información que en otros, el objetivo del capítulo responde a identificar tendencias y relevar los efectos más importantes en diversas dimensiones: socio-urbana, socio-cultural, socioeconómica y socio-política. 1. Efectos socio-urbanos Antes de abordar los efectos socio-urbanos es necesario explicitar que estos responden más bien a tendencias urbanas que se identifica estarían dándose en las ciudades. Lo anterior dado que los datos no nos permiten a la fecha establecer con claridad el impacto de estos efectos en los asentamientos urbanos. Para abordar estos efectos desarrollamos dos categorías que revisaremos a continuación, efectos de nivel macro que afectan el ordenamiento y configuración de la ciudad y efectos de nivel micro, que refieren a unidades más pequeñas como los barrios y las viviendas.  Efectos de nivel macro: tendencias en la configuración de las ciudades A lo largo del análisis desarrollado en el presente informe identificamos evidencias que nos permiten indicar que el modelo de reconstrucción está aportando a la tendencia de generar ciudades más segregadas, con áreas homogéneas importantes y amplia expansión hacia la periferia reduciendo suelos agrícolas. Los proceso de desplazamiento centro periferia de los cuales se ha dado cuenta en el informe generarían un aumento importante de la segregación de nuestras ciudades. Casos como el de Talca evidencian esta situación, en el cual el centro histórico está dejando ser un lugar heterogéneo socialmente, para pasar a poblarse de sectores medios acomodados53. Al mismo tiempo, las familias que habitaban este centro histórico deben dirigirse a sectores periféricos dado que allí está la única oferta para ellos. Esto va generando paños homogéneos en las ciudades y ampliación de límites urbanos que pasan a ocupar suelo agrícola en una lógica de mercado poco sustentable54. El siguiente mapa elaborado por la escuela de líderes de ciudad da cuenta de la localización de los proyectos de vivienda social en Talca que pasaron por el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Es necesario precisar que en muchos casos los proyectos no pasan por este sistema dado que se van construyendo por etapas, lo que les permite evadir el proceso de evaluación, por lo tanto existen proyectos habitacionales que no se reflejan en el siguiente mapa: 53

Esto puede afirmarse a partir de la oferta inmobiliaria existente en el sector, la cual está dirigida exclusivamente a sectores medios-altos. 54 El plan regulador de Talca aprobado en octubre de 2011 amplía de 3 a 9 las hectáreas que constituyen el radio comunal.

Fuente: Escuela de Líderes de Ciudad, 2013. Disponible en: http://elci.sitiosur.cl/?p=16372 El mapa precedente nos indica que los proyectos de conjuntos habitacionales para ingresos bajos y medios bajos se localizan en sectores periféricos de la ciudad. Esto tiene directa relación con la profundización de tendencias que configuran la ciudad: segregación, crecimiento hacia suelo agrícola y generación de zonas homogéneas pobres aportando a procesos de guetización. Tendencias como esta también se observan en Chiguayante con Villa Futuro y Concepción con la Aurora de Chile, entre otras.  Efectos de nivel micro: tendencias en los barrios y viviendas A escala de barrio y vivienda también se identifican tendencias producto del proceso de reconstrucción. Como hemos revisado a lo largo del informe, el modelo de reconstrucción se ha centrado en aspectos cuantitativos, tales como la entrega de viviendas, dejando de lado aspectos cualitativos, como su localización, calidad y pertinencia cultural. Esto tiene efectos tanto en los barrios como en las viviendas, que están sufriendo importantes procesos de transformación. A escala barrial, hemos identificado que el modelo la aborda sólo en términos de las aldeas de emergencia y conjuntos habitacionales de SERVIU, invisibilizando la gran cantidad de barrios tradicionales dañados gravemente por la catástrofe. Estos barrios están quedando en algunos 70

casos en el abandono, en otros están siendo transformados en nuevas unidades barriales, con otra escala (edificios) y dirigidos a otros sectores de la población. Casos como el de Talca son claros en estas tendencias. Al mismo tiempo no son sólo los barrios en términos físicos que se están transformando, sino también en su dimensión social, cultural y económica, afectando la calidad de vida de las personas. Especialmente hacemos énfasis en que los barrios fundacionales o históricos de las ciudades (con altos porcentajes de daño identificados anteriormente), conllevan una serie de redes y capital social entre sus vecinos que se está perdiendo a partir de la actuación del modelo, además de los beneficios que conlleva una localización central. En esta línea Torres sostiene que, los centros de las ciudades suelen constituir un espacio simbólico que genera identidades múltiples, colectivas y simultáneas. De acuerdo al autor su centralidad está estructurada en torno a barrios fundacionales, los que durante décadas han sido escenario y contenedor de la experiencia compartida de sus habitantes, que han conquistado una identidad social y cultural en la ciudad (Torres, 2003, p. 20-34, citado en Letelier y Boyco, 2011, p. 21). Esto último es lo que está en pleno proceso de transformación a partir de un modelo de reconstrucción que no se hace cargo de estos barrios y que entrega al arbitrio del mercado su configuración. Respecto de la escala de vivienda es indudable que también está sufriendo transformaciones. Existen diversas denuncias respecto de la calidad de lo construido (Talca, LLico, Constitución) y respecto de su pertinencia para los damnificados –el caso de fachada continua en Talca es emblemático en esto- . La pregunta que aquí nos cabe es ¿por qué no se aprovechó la oportunidad de mejorar las condiciones de habitabilidad de las viviendas de los damnificados? La respuesta la esbozamos a partir de la aplicación de nuestra política habitacional sin modificaciones, centrando en el mercado la reconstrucción de viviendas, actor que funciona en base a la maximización de las ganancias, situación que no permite ganar en términos de una mejor habitabilidad. 2. Efectos socio-culturales: A partir del cúmulo de información revisada hemos podido constatar la presencia de diversos tipos de discriminación generados en el proceso de reconstrucción. Estos se consideran unos de los efectos más graves del proceso, ya que vulneran los derechos de los grupos más vulnerables de la comunidad. Identificamos al menos tres tipos de discriminaciones: género, socioeconómica y etárea. Respecto de la discriminación de género, identificamos que en ninguno de los instrumentos del modelo de reconstrucción de hace mención a esta dimensión, a pesar de ser de consenso

internacional que las mujeres son mayormente vulnerables en situaciones de catástrofe. Respecto de lo anterior, el Instituto Nacional de Derechos Humanos señala lo siguiente55: -

En cuanto a los derechos de las mujeres, no hay mayor mención ni atención explícita y sistemática de parte de organismos gubernamentales a su condición y situación desde una perspectiva de género. El INDH ha tenido acceso a informes de organizaciones de la sociedad civil e instituciones internacionales que dan cuenta de la vulneración cotidiana de sus derechos y de la persistencia de la violencia institucional y de género en los ámbitos públicos y privados, la que se ha agudizado en algunos casos. En investigación publicada por la OPS se señaló que las mujeres se vieron especialmente afectadas debido a su tendencia cultural a asumir los procesos de levantamiento y contención familiar y comunitaria luego de un desastre, así como a su menor acceso a recursos de poder formales. En este sentido, las mujeres se movilizaron para organizar a la comunidad y asumir el liderazgo en el proceso de reconstrucción, viéndose permanentemente enfrentadas en su labor a resistencias sociales y culturales tales como la oposición de los líderes tradicionales y la invalidación de parte de las autoridades. A su vez, el estudio de la Agrupación de Organizaciones de Mujeres de la Región del Maule indicó que “para las mujeres, tradicionalmente las encargadas y responsables de la reproducción doméstica, la pérdida de infraestructura educativa y especialmente de salas cunas y jardines infantiles en la región del Maule, implicó necesariamente grandes reacomodos en sus vidas personales y laborales. Esta medida, asumida por las autoridades locales y la ’ciudadanía’ en general como forma de enfrentar la crisis de infraestructura, se hizo a costa del tiempo de las mujeres”. El mismo estudio se refirió a que la violencia hacía las mujeres ha encontrado nuevas formas de expresión: impactos en la pérdida de infraestructura, y en cuanto a las tensiones que se producen frente a situaciones de precariedad y falta de recursos en la cotidianeidad de la vida de las mujeres. Esto se refleja en aumento de las denuncias por abusos deshonestos y violaciones al interior de las mediaguas u hogares altamente hacinados; la sensación de temor de las mujeres al transitar por sitios eriazos en barrios abandonados a causa de los desplazamientos. La situación de violencia contra las mujeres también se expresaría en casos en donde no logran acceder a subsidios habitacionales y han debido volver a hogares donde conviven con sus agresores.

Al mismo tiempo se identifica un caso de discriminación de género que afectó a personas de identidad transgénera en Talca56. Luego del terremoto la comunidad transgénera que habitaba el Barrio Rojo sufrió la pérdida total de las viviendas donde trabajaban, habitaban y se conectaban a la red de apoyo del Estado. El Barrio completo quedó severamente dañado y con ello las actividades económicas que en él se desarrollaron fueron fuertemente afectadas. 55

Informe INDH Reconstrucción Post Terremoto en Chile. Periodo junio 2010 al 31 de diciembre del 2011. Octubre de 2013 56 Información elaborada a partir de recopilación de información realizada por Surmaule en el contexto del proyecto Ciudadanía y Territorio.

Muchas de las mujeres que perdieron sus viviendas se agruparon en un campamento en el mismo barrio, el cual sufrió un ataque incendiario el año 2010. La situación actual después de mucho luchar y sortear trabas burocráticas y discriminación proveniente principalmente desde la EGIS, es que 2 personas obtuvieron vivienda en El Parque 3era etapa y hay ocho con subsidio asignado en El Parque 4ta etapa, sin embargo la mayoría de ellas no pudo tener certificado de damnificadas por tanto debían tener ahorro normal, lo mismo ocurre con personas de la tercera edad. En vinculación a lo anterior, la discriminación etárea a personas de la tercera edad también ha sido identificada y denunciada por diversos actores. La complejidad de los trámites para acreditarse como damnificados generó que adultos mayores quedaran excluidos del proceso y ni siquiera figuren como damnificados. Al mismo tiempo la falta de pertinencia de las viviendas, como el caso de Fachada Continua en Talca, ha empeorado la calidad de vida de los adultos mayores. Finalmente la discriminación socioeconómica se identifica en torno a los procesos de desplazamiento de familias de bajos ingresos hacia sectores de la ciudad periféricos, respecto de esto Rasse y Letelier afirman que las familias vulnerables que habitan barrios periféricos homogéneos obtienen lo peor de la ciudad: están lejos de las fuentes de trabajo, del comercio y las oportunidades, el estándar de la infraestructura y equipamiento urbano al que acceden es el peor de la ciudad, y sufren de la estigmatización del lugar donde viven (Rasse y Letelier, 2013: 147). 3. Efectos socio-políticos A modo de efectos socio políticos destacamos dos elementos, en primer lugar los efectos en términos de confianzas políticas que podría acarrear el proceso y, en segundo lugar, las nuevas articulaciones ciudadanas que surgieron en el proceso de reconstrucción y que, tras tres años continúan trabajando de manera colectiva. Respecto de lo primero nos referimos principalmente a la vinculación entre gobiernos locales, estructuras del gobierno central y actores privados. La relación entre estos actores en el proceso de reconstrucción no ha estado exenta de conflictos (entre gobiernos locales y gobierno central) y situaciones de poca transparencia (referidas al rol de actores privados). En la investigación desarrollada por Marcelo Mella, académico de la USACH se reflejan ambas situaciones: Existe un juicio compartido entre funcionarios de municipios en la zona, de que este diseño de implementación (centralizado), además de tener bajos grados de eficacia en la asignación de los recursos, genera efectos sociales y políticos no deseados a nivel comunal. Se considera, por ejemplo, que la vinculación directa de los encargados territoriales produce fragmentación en las organizaciones sociales y una erosión de las lealtades y confianzas entre los diferentes actores comunales. Puntualmente, se critica casi de manera unánime, el rol de los “encargados territoriales” que son vistos como “operadores” del gobierno regional en la comuna y actores que interfieren los procesos autónomos de construcción de voluntad colectiva. 73

Respecto del segundo elemento, referido al rol preponderante del sector privado, Mella identifica que sin negar la importancia para los gobiernos comunales de contar con grandes empresas que participen como donantes en la reconstrucción local, surge la pregunta acerca de los efectos político-institucionales de un diseño como este. Evidentemente, una primera cuestión controversial es la capacidad (y la voluntad) de institucionalizar y transparentar la participación de los actores empresariales en el proceso. Sobre el segundo punto, articulaciones ciudadanas surgidas del terremoto, es relevante destacar el trabajo en términos de acción colectiva que han desarrollado diversas organizaciones de damnificados. El escenario de un gobierno con poca capacidad de escucha, sumado a un proceso de reconstrucción llevado básicamente por el sector privado y gobiernos locales sin una participación incidente en el proceso, ha generado que la ciudadanía se articule y ponga en valor lo público que debiera estar presente en un proceso de reconstrucción en un terremoto de tan gran magnitud. En este contexto han surgido una diversidad de organizaciones en todas las regiones afectadas por el terremoto, las cuales han hecho denuncia pública respecto de problemáticas puntuales del proceso, han generado propuestas para fortalecer la participación de la ciudadanía, han creado alianzas no solo entre organizaciones de damnificados, sino también con ONG´s, Universidades y otros actores políticos de gran relevancia. En definitiva han logrado posicionar un discurso alternativo al oficial, en el cual salen a la luz todas las tensiones del proceso que se ocultan tras las cifras. En el comienzo de un nuevo ciclo político este trabajo colectivo es de vital importancia. La reconstrucción no es en ningún caso –creemos- un proceso cerrado y en esto la sociedad civil tiene un rol fundamental e irremplazable. Nuevas autoridades asumirán en marzo y es de esperar que se revise de manera compleja el proceso de reconstrucción llevado hasta la fecha, incorporando la participación de gobiernos locales, universidades, ONG´s, Centros de Estudio, pero por sobretodo la participación de la ciudadanía y de los damnificados, no sólo del terremoto, sino también del proceso de reconstrucción.

IX.

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