Informe ciudadanía y territorio reconstrucción planes maestros by Ciudadania Territorio

ANALISIS COMPARATIVO DE PLANES MAESTROS DE RECONSTRUCCIÓN TERRITORIAL: ESTADO DE AVANCE AL MES DE JULIO 2013

Equipo Observatorio de la Reconstrucción

Este documento se ha realizado con la ayuda financiera de la Unión Europea. El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de Fundación HPH Chile y en modo alguno debe considerarse que refleja la posición de la Unión Europea. HPH Chile comparte dicha responsabilidad con el Consorcio Ciudadanía y Territorio, del que forma parte, junto a Corporación SEDEJ, ONG Bio Bio Proyecta, ONG Sur Maule y Fundación Patrimonio Nuestro. 1

CONTENIDOS

Pág. 1.

INTRODUCCIÓN

PLANES MAESTROS DE RECONSTRUCCIÓN TERRITORIAL

Situación Base Año 2010 2.1.

Plan de Reconstrucción Estratégico Sustentable (PRES)

2.2.

Plan de Reconstrucción de Borde Costero 18 (PRBC 18)

2.3

2.3-. Plan de Reconstrucción Estratégica (PRE)

2.4

Plan de Renovación Urbana (PRU)

2.5

Distribución de según tipología de Planes Maestros por Región

CARACTERIZACIÓN EJECUCIÓN DE PROYECTOS

Nivel de Ejecución a Julio 2013 3.1

Variables para el análisis de los avances en planes maestros urbanos

3.2

Análisis comparativo Inversión proyectada en 2010 – ejecutada 2013

CASOS DE ESTUDIO

4.1

PRES La Pesca, Iloca y Duao

4.2

PRBC18- Dichato

4.3

PRU Pichilemu

CONCLUSIONES

1-. INTRODUCCIÓN

El presente informe tiene como objetivo analizar y evaluar el desarrollo de los Planes Maestros de Reconstrucción Territorial, que bajo diversos nombres, fueron formulados como parte del Plan de Reconstrucción post 27F por parte del Gobierno de Chile.

Es fundamental comprender el alcance e impactos de estos instrumentos de reconstrucción formulados para abordar la dimensión ciudad-territorio de la política pública. No existen en el Chile reciente antecedentes previos dentro de los instrumentos de planificación del territorio desde donde emergen los Planes Maestros. En este se sentido, representan un espacio de innovación de política pública en este ámbito.

Los Planes Maestros cumplen con la dimensión menos publicitada del actual proceso de reconstrucción, centrada básicamente en la asignación de subsidios y reposición de viviendas, el esfuerzo por articular un proceso que represente una oportunidad de crecimiento y desarrollo en las comunidades afectadas.

El equipo del Observatorio de la Reconstrucción ha sistematizado la información disponible, tanto publicada como solicitada a través de Ley de Transparencia, para elaborar un cuadro general respecto a los grados de cumplimiento de los Planes Maestros al mes de Julio 2013. En este sentido, el presente informe no explicita un análisis crítico a los procedimientos de formulación de dichos Planes, sus criterios y procesos que les dieron vida, sino se limita a organizar la información respecto a sus ejecuciones. Aún desde esta perspectiva, emergen elementos de aprendizaje relevantes para comprender el devenir el proceso de reconstrucción post 27F.

2-. PLANES MAESTROS DE RECONSTRUCCIÓN TERRITORIAL

Introducción

Durante el actual proceso de Reconstrucción post 27-F que se lleva a cabo en Chile, se han desarrollado un total de 133 planes maestros de reconstrucción territorial, los cuales de acuerdo a su alcance y ubicación geográfica se han dividido en:

- 4 Planes de Reconstrucción Estratégico Sustentable (PRES) - 18 Planes de Reconstrucción del Borde Costero en la Región del Biobío (PRBC18) - 2 Planes de Reconstrucción Estratégico (PRE) - 108 Planes de Regeneración Urbana (PRU), número de planes de acuerdo a los antecedentes recabados, sin embargo, existen publicaciones de Gobierno que hacen referencia a 110 PRU.

Estos en su mayor parte nacen como la canalización formal de la ayuda técnica que entregaban a las comunidades afectadas “grupos de amigos” o “entidades benefactoras” que presentaban cercanía a cada una de las distintas localidades azotadas por el desastre antes señalado, de acuerdo a lo establecido en el Plan Chile Unido Reconstruye Mejor, documento oficial en el cual el presente Gobierno da a conocer frente a la opinión pública las políticas que se implementarían para lograr la meta de reconstruir el país. Al respecto, Pablo Allard, Coordinador de la Reconstrucción Territorial Urbana entre los años 2010 y 2011 señalaba: “Por lo tanto, para la planificación estamos haciendo en esta primera fase levantar y hacer un catastro de todas colaboraciones que se están dando de forma espontánea de organizaciones civiles, grupos de amigos de un poblado o una ciudad. Empresas privadas que quieran hacer aportes y que ya han hecho, 4

haciendo convenios con municipios y nosotros como gobierno lo que hemos hecho es darle un marco y tratar de generar convenios que garanticen que ejercicios como planes maestros, como posibles proyectos detonantes, trabajos de colaboración en la construcción de escuelas no queden solamente como medidas de emergencia, no queden como expectativas de un futuro posible, sino que generar insumos si es que los validamos técnicamente y con la comunidad para actualizar los planos reguladores y las acciones que claramente tiene que hacer el Estado que es velar porque ese desarrollo se dé de forma armónica”.1

La formalización de la ayuda prestada a los municipios en que se emplazan las localidades más afectadas, sumado a su dispersión geográfica por tratarse de localidades de pequeña escala dentro del concierto nacional, se materializa principalmente a través de la firma de un Convenio de Cooperación suscrito entre distintas Organizaciones privadas, ONG´s y/o Universidades, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y el Municipio aludido. Siendo éste el denominador común que vincula a todos los planes maestros en su etapa piloto, los cuales establecen el trazado de las gestiones a realizar, sentando sus objetivos específicos a ser desarrollados en un plazo de 3 meses a partir de su protocolización y proyectando la completa ejecución de este en un plazo de 8 años, medidos a contar del año 2010.

Debido a la diversidad de características geográficas, sociales y políticas que debían afrontar las distintas localidades afectadas por el 27-F, desde el Estado se formula que cada problema debía tener una forma particular de responder a los diferentes problemas existentes. De esta manera, en materia de reconstrucción urbana, los 133 planes maestros formulados afectarían a un total de 112 comunas a nivel nacional, es decir, se desarrollarían planes de reconstrucción en el 32,37% de las comunas del país, distribuidas en 17 provincias desde la Región de Valparaíso por el norte hasta la Región de la Araucanía por el sur. Siendo esta la 1

ALLARD, Pablo. Entrevista realizada en la ciudad de Santiago, Chile. <http://www.plataformaurbana.cl/archive/2010/05/14/entrevista-pablo-allard-ciudad-reconstruccion-gestion-publico-privaday-sociedad-civil/> (Consultada 24 Febrero 2012)

zona que concentra aproximadamente al 51% de la población chilena, es decir, 8.380.394 habitantes de acuerdo a resultados preliminares del Censo 2012. Supone involucrar a espacios metropolitanos donde además el 16,6% en promedio de las personas vive en condición de pobreza, según lo reportado por la encuesta CASEN 2011.

En términos de infraestructura, 6 comunas presentan puertos con daños aislados o severos; el principal aeropuerto del país con daños importantes; además se registran 44 comunas con colegios dañados, 39 comunas con hospitales afectados, 13 comunas con estadios dañados y 51 con daños de distinta

magnitud

locales

comerciales

importantes

cadenas

supermercados, farmacias, multitiendas, entre otros. Estas cifras dan cuenta del alcance y magnitud de la catástrofe, donde en la práctica no hubo lugar en Chile central que no fuera afectado por el sismo y, en las áreas costeras, por el posterior tsunami.

Situación Base Año 2010

Estos forman parte de un paquete de medidas que buscaban la actualización y/o modificación de los Instrumentos de Planificación Territorial (IPT), de acuerdo a lo establecido en el Art. 27 de la Ley de Catástrofes para las zonas afectadas por el 27-F bajo el nombre de insumos base para la producción del instrumento, que sostendría las bases para el desarrollo urbano de todas aquellas localidades afectadas por el desastre.

Respecto al modelo de gestión adoptado para llevar a cabo los planes territoriales, en Abril del año 2010, Pablo Allard, en aquel tiempo Coordinador de la Reconstrucción Territorial Urbana del MINVU señalaba: “Estamos hablando de

una escala y una magnitud de la catástrofe que es impensable que se pueda resolver centralizadamente y desde el Gobierno”.2

Es por ello que se protocolizan convenios de cooperación, especialmente en su etapa piloto del año 2010. Dichos convenios, tienen una estructuración común en el cual se manifiestan claramente sus 3 objetivos, los que a continuación se detallan3: 

Estructurar un modelo de gestión replicable, que se sustente en la colaboración y acción conjunta del gobierno central, el gobierno regional, el municipio y empresas que se interesen en participar en esta tarea.



Gestionar el desarrollo de un Plan Maestro por parte de un consorcio de instituciones y consultores calificados, que permitirá ordenar y orientar las inversiones públicas y los aportes privados.



Establecer las bases para llevar adelante un Plan de Inversiones y aportes necesarios para la reconstrucción de las localidades.

Los tres objetivos del convenio reafirman el carácter ejecutivo presente en el proceso de reconstrucción, ya que busca coordinar actores para que bajo una lógica de consultorías, intervenga el territorio local, para la consecución de las metas cuantitativas establecidas desde el Estado. De esta manera el modelo de gestión de un plan maestro de reconstrucción puede ser representado a partir del siguiente esquema.

ALLARD, Pablo. Entrevista realizada en la ciudad de Santiago, Chile.

<http://www.plataformaurbana.cl/archive/2010/05/14/entrevista-pablo-allard-ciudad-reconstruccion-gestion-publico-privaday-sociedad-civil/> (Consultada 24 Febrero 2012) 3

CONVENIO DE COOPERACIÓN. <http://www.minvu.cl/opensite_20100910140027.aspx> (Consultada 24 Febrero 2012)

Esquema 1: Modelo de Gestión utilizado en un Plan Maestro de Reconstrucción. Fuente: Elaboración equipo Observatorio de la Reconstrucción en función del Convenio de Cooperación.

Por otra parte planteaba 5 alcances específicos, de acuerdo a lo señalado en el Plan Chile Unido Reconstruye Mejor, en su primera edición de agosto del año 2010: 

RECONOCEN LA AUTODETERMINACIÓN LOCAL: No impone, sino reconoce acuerdos de ayuda y colaboración liderados por los municipios, y convenidos con empresas, fundaciones e instituciones.



EJERCICIOS DE CARÁCTER NO VINCULANTE: El Plan Maestro no existe en los Instrumentos de Planificación Territorial, se entiende como un ejercicio técnico prospectivo y participativo.



NO SE REEMPLAZA EL ROL PLANIFICADOR DEL ESTADO: Los Planes 8

Maestros presentan alternativas y recomendaciones que serán insumos valiosos para la actualización de los Planes Reguladores y priorización de Planes de Inversión, previa validación técnica y social de estos. 

RELEVANCIA: Es una oportunidad de desarrollar una visión integral y sustentable de largo plazo dentro de la urgencia. MINVU vela por que los resultados puedan aportar a la reconstrucción.



TRANSPARENCIA: Permiten visibilizar y acotar roles, intereses y responsabilidades ante la comunidad y el país.” En consecuencia, estos son planes maestros que sientan las bases para que

partir de proyectos detonantes,

se revitalice

área del territorio

fundamentalmente a partir de la sinergia entre inversión pública y privada; pero sobre lineamientos formulados desde organismos privados.

2.1-. Plan de Reconstrucción Estratégico Sustentable (PRES)

Corresponde a planes maestros de borde costero, que se desarrollan en las regiones de Valparaíso y del Maule, en un total de 4 localidades. Esta tipología de planes opera bajo el modelo del convenio con una entidad técnica benefactora, en asociatividad con el MINVU y el Municipio correspondiente, donde el producto que se obtiene al término de los 3 meses de vigencia del convenio es una cartera priorizada de proyectos y sus presupuestos estimativos de las obras a poner en marcha en el corto plazo. En la siguiente tabla se señalan los PRES desarrollados durante el año 2010:

PRES

Plan

N°

Región

Provincia

Comuna

Localidades

Valparaíso

Juan Fernández

Talca

Constitución

Curicó

Licantén

Duao, Iloca y La Pesca

Cauquenes

Pelluhue

Pelluhue - Curanipe

Constitución A 2 Maule

Constitución B

Tabla 1: Localidades en las cuales se desarrollan planes maestros bajo la denominación de PRES.

Fuente: Elaboración equipo Observatorio de la Reconstrucción, en función del Plan Chile Unido Reconstruye Mejor, en su primera versión del año 2010

Estos planes maestros buscan principalmente reconfigurar la primera línea de edificación, infraestructura y de usos en las localidades donde el tsunami azotó fuertemente la zona turístico productiva, donde tradicionalmente se emplazaban: caletas de pescadores, restorants y comercio minorista. Adicionalmente busca establecer zonas en las que debía desarrollarse la reconstrucción de viviendas para familias damnificadas.

La lógica de estas intervenciones urbanas es fomentar la inversión de actores privados en la zona, con objeto de dinamizar el proceso de reconstrucción; es por ello, que particularmente en el caso de la Región del Maule asume una activa participación el grupo Celulosa ARAUCO, la que desde la década del 70 y 90 contaba con instalaciones en las comunas de Constitución y Licantén respectivamente. Por otra parte, se llevan a cabo acciones e inversiones fomentadas por actores privados, al margen de lo establecido en principio por los planes maestros territoriales y sin guardar relación con estos, como por ejemplo el desarrollado en la Región del Maule conocido como “Ruta de las Caletas”, iniciativa financiada por el grupo Antofagasta Minerals que se propone reponer la infraestructura de las 6 caletas existentes en la región (Boyeruca, Duao, Pellines, Loanco, Pelluhue y Curanipe), obras que fueron concluidas íntegramente en octubre del año 2012.

2.2-. Plan de Reconstrucción de Borde Costero 18 (PRBC 18)

Esta es una tipología de planes maestros que en esencia tiene el mismo carácter y objetivos del PRES, su diferencia radica en que sólo incluye a localidades de la Región del Biobío. Esta divergencia, tiene su origen en el año 2010, cuando desde la Intendencia de la región, se propone generar un plan a escala regional cuyo objetivo general es:

“Planificar la reconstrucción urbana de los poblados costeros de la región del Biobío, afectados por el terremoto– tsunami, asegurando una restauración urbanística de calidad, inclusiva e integral”.4

El objetivo general planteado buscaba la integralidad local, en tanto que sus resultados esperados planteaban 6 líneas de acción5: 

Planes maestros de reconstrucción urbana para 18 centros poblados del borde costero.



Tipologías de barrios y de viviendas acordes a las necesidades e identidad local.



Proyectos urbanos de carácter estratégicos para cada localidad.



Modificaciones de los IPTs – Instrumentos de Planificación Territorial- y elaboración de PS – Plan Sectorial- para casos específicos.



Lineamientos para la formulación de una política regional de ocupación urbana del borde costero.



Lineamientos para la formulación de una normativa nacional de seguridad de protección anti-tsunami.

Además para llevar a cabo el PRBC18 se plantea un modelo de gestión centralizado, donde la Intendencia de la Región es la encargada de tomar las decisiones estratégicas y políticas, mediante la asesoría de un directorio del plan que se inserta en la estructura local de acuerdo al grafico que sigue6.

Presentación Plan de Reconstrucción del Borde Costero 18 <http://www.gorebiobio.cl/> (Consultado 10 de agosto 2013) Presentación Plan de Reconstrucción del Borde Costero 18 <http://www.gorebiobio.cl/> (Consultado 10 de agosto 2013) 6 Se individualiza la función de un arquitecto SIG, ya que era la persona encargada del Sistema de Información Geográfica (SIG) 5

Esquema 2: Modelo de Gesti贸n utilizado en un PRBC18. Fuente: Ppt. Plan de Reconstrucci贸n del Borde Costero 18 <http://www.gorebiobio.cl/> (Consultado 10 de agosto 2013)

El PRCB18 se desarrolló en las localidades que se indican a continuación.

Plan

N°

Región

Provincia

1 Ñuble

Comuna

Localidades

Cobquecura

Coelemu

Perales

Purema – Cocholgue

Dichato

Tomé

Caleta del Medio

Los Morros

PRBC 18

Concepción

8 9

Penco

Penco – Lirquén Talcahuano

Biobío

Talcahuano

Tumbes Lo Rojas

11 Coronel

12 13

Arauco

14 15 16

Coliumo

Lebu Arauco Tirúa

17 18

Lebu

Isla Santa María Tubul Llico Lebu Quidíco Tirúa Isla Mocha

Tabla 2: Localidades en las cuales se desarrollan planes maestros bajo la denominación de PRBC 18. Fuente: Equipo Observatorio de la Reconstrucción, en función del Plan Chile Unido Reconstruye Mejor, en su primera versión del año 2010

En términos administrativos, el PRBC18 incluye localidades ubicadas en 3 de las 4 Provincias que componen la región, abarcando el 18,52% de las comunas pertenecientes a esta. En términos cuantitativos, la Provincia de Concepción es la que se vió con mayor daño urbano, ya que se interviene en 4 de sus 7 comunas con frente marítimo, equivalente al 57,14% del total de estas. Por otra parte, la comuna de Tomé fue la más afectada en su borde costero, ya que el plan se hace cargo de las 6 localidades que lo componen (Purema, Cocholgue, Dichato, Coliumo, Caleta del Medio y los Morros).

2.3-. Plan de Reconstrucción Estratégica (PRE)

Esta tipología de proyecto sólo se desarrolla en dos ciudades de la Región del Maule: Talca y Curicó. Su diferencia básica respecto de los dos tipos de planes anteriores, es que se gesta como una manera de resolver las problemáticas que presentan las ciudades interiores del valle central de la Región que no sufrieron los efectos del tsunami y que a su vez son ciudades intermedias, con un importante componente histórico y una mayor densidad de población que las indicadas anteriormente. Son, en definitiva, los centros urbanos de mayor

Plan

N°

PRE

complejidad en los que se desarrolla un plan maestro.

1 2

Región

Maule

Provincia

Comuna

Localidades

Curicó

Talca

Tabla 3: Localidades en las cuales se desarrollan planes maestros bajo la denominación de PRE. Fuente: Elaboración Equipo Observatorio de la Reconstrucción, en función del Plan Chile Unido Reconstruye Mejor, en su primera versión del año 2010

Aunque su modelo de gestión continúa con los lineamientos de los convenios de cooperación y el levantamiento de una cartera de proyectos de: espacios públicos, vialidades, equipamiento e infraestructura y vivienda. Estos proyectos han sido compatibilizado con demandas pre- existentes puestas sobre la mesa previo al terremoto del año 2010, o bien, con iniciativas que ya asomaban como ideas de futuras inversiones, tal como en el ámbito regeneración de zonas y edificios históricos y reorganización de espacios públicos de escala comunal.

2.4-. Plan de Renovación Urbana (PRU)

A diferencia de las tipologías anteriores, los PRU se desarrollan transversalmente en pequeñas localidades de las regiones de Valparaíso, Metropolitana, O´Higgins, Maule y Biobío. En una primera etapa se planteó el desarrollo de 20 planes piloto, para luego en una segunda etapa desarrollar 88 14

planes, sumando un total de 108 PRU a llevar a cabo entre los años 2010 y 2018. Los planes piloto que consideraba esta tipología de reconstrucción territorial son los que a continuación se individualizan.

Plan

N°

Región

Provincia

Valparaíso

San Antonio

2 3

PRU (20 Pilotos)

Cachapoal O´Higgins

Comuna

Localidades

Cartagena

Las Cabras

Doñihue

San Vicente

San Vicente de Tagua Tagua

Colchagua

Nancagua

Cardenal Caro

Pichilemu

Talca

Curepto

Cauquenes

Chanco

Curicó

Hualañé

Talca

San Javier

Hualpen

Lota

Curanilahue

Maule

10 11

Concepción

12 13

Arauco

Ninhue

Quirihue

Biobío

Laja

Laja/ San Rosendo

Arauco

Malleco

Angol

Cautín

Carahue

Melipilla

Alhue

Biobío

Ñuble

15 16

19 20

Araucanía Metropolitana

Tabla 4: Localidades en las cuales se desarrollan planes maestros bajo la denominación de PRU etapa piloto. Fuente: Elaboración Equipo Observatorio de la Reconstrucción, en función del Plan Chile Unido Reconstruye Mejor, en su primera versión del año 2010

En términos cuantitativos, en la Región del Biobío se llevan a cabo el 35% de los PRU piloto, con 7 planes. Lo que la convierte en la región donde existió el mayor porcentaje de estos planes en su etapa inicial. Sin embargo, a contar del año 2011 se lleva a cabo una segunda etapa de esta tipología de planes y es justamente aquí donde se produce la diferencia más significativa en términos administrativos hasta ahora, dado que el estudio y gestión de dichos planes se lleva a cabo a través de licitaciones de consultorías por medio del portal www.mercadopublico.cl, a diferencia de los planes anteriores que se desarrollaban 15

por medio convenio directo con Universidades, ONG´s y consultoras nacionales. Plan

N°

Región

Provincia

Comuna

Localidades

Metropolitana

Cordillera

San José de Maipo

2 3

Valparaíso

San Antonio

El Quisco

El Tabo

Navidad

Litueche

Marchigue

Paredones

Lolol

Pichidegua

Cardenal Caro

Peumo

Mostazal

Olivar

Coinco

Coltauco

Quinta de Tilcoco

Requinoa

Malloa

Perlalillo

Pumanque

Santa Cruz

Palmilla

Placilla

Chimbarongo

Chépica

Yerbas Buenas

Villa Alegre

San Javier

Huerta de Maule

Colbún

Panimávida

Parral

San Javier

Nirivilo

Romeral

Teno

Sagrada Familia

Rauco

PRU (90 Segunda Etapa)

San Antonio

Cachapoal O´Higgins

21 22

Colchagua

Linares

Maule

34 35 36

Curicó

Molina

Lontué

Cauquenes

Talca

Empedrado

Río Claro

Cumpeo

Concepción

Chiguayante

San Pedro de La Paz

Tomé

Coronel

46 Concepción

Hualqui

Penco

Lirquén

Penco

Santa Juana

Florida

Los Álamos

Cañete

Nacimiento

Negrete

Los Ángeles

Mulchen

Quilleco

Santa Bárbara

Arauco

Biobío

Quilaco

Alto Biobío

Antuco

Tucapel

Biobío

63 64

Yumbel

Cabrero

El Carmen

San Ignacio

Pinto

Yungay

Coelemu

Treguaco

Portezuelo

Ranquil

Chillán

Chillán Viejo

Chillán

San Carlos

Ñiquén

Coihueco

San Fabián

San Nicolás

Quillón

Bulnes

Pemuco

Purén

Ñuble

83 84

Araucanía

Malleco

Lumaco

Capitán Pastene

Padre Las Casas

Villarrica

Puerto Saavedra

Cautín

Tabla 5: Localidades en las cuales se desarrollan planes maestros bajo la denominación de PRU segunda etapa. Fuente: Elaboración Equipo Observatorio de la Reconstrucción, en función del Plan Chile Unido Reconstruye Mejor, en su primera versión del año 2010

De acuerdo a la tabla N°5, obtenemos que porcentualmente las tres regiones donde se desarrollan la mayor cantidad de PRU, durante la segunda etapa son las regiones del Biobío, O´Higgins y del Maule con una distribución del 47,80%, 23,68% y 20,45% respectivamente.

2.5-. Distribución de según tipología de Planes Maestros por Región

En el siguiente cuadro se muestra la distribución regional de las diferentes tipologías de planes maestros territoriales, de acuerdo a las proyecciones que se realizaban durante el año 2010, en el Plan Chile Unido Reconstruye Mejor.

Región

PRES

PRBC18

PRE

PRU

Total Regional

Total Porcentual sobre (a)

Valparaíso

3,76

O´Higgins

19,55

Maule

19,55

Biobío

50,38

Araucanía

5,26

Metropolitana

1,50

Total

108

133 (a)

100,00

Tabla 6: Distribución geográfica por región según tipología de Planes Maestros Fuente: Elaboración Equipo Observatorio de la Reconstrucción, en función del Plan Chile Unido Reconstruye Mejor, en su primera versión del año 2010

De acuerdo con la tabla anterior, la Región del Biobío concentra el 50,38% del total de planes de reconstrucción territorial que se llevarían a cabo, seguida por las regiones de O´Higgins y del Maule ambas con un 19,55%.

En consideración a los antecedentes expuestos y la importancia de la Región del Biobío para el análisis comparativo de los planes maestros, a continuación se presenta el desglose a nivel provincial de las iniciativas de reconstrucción territorial presentes en dicha región, esto por tratarse del área del país donde se concentran la mitad de los esfuerzos de reconstrucción a nivel nacional.

Provincia

PRES

PRBC18

PRE

PRU

Total Región del Biobío desglosado por Provincias

Concepción

32,84

Arauco

14,93

Total Porcentual sobre (a)

Ñuble

32,84

Biobío

19,40

Total

67 (a)

100,00

Tabla 7: Distribución geográfica por provincia según tipología de Planes Maestros Fuente: Elaboración Equipo Observatorio de la Reconstrucción, en función del Plan Chile Unido Reconstruye Mejor, en su primera versión del año 2010

3-. CARACTERIZACIÓN DE LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS Nivel de Ejecución a Julio 2013

A continuación se ahondará en la comparación de datos cuantitativos obtenidos en la situación base, del Plan Chile Unido Reconstruye Mejor, plan formulado en agosto del año 2010, en su primera edición, la cual ha sufrido de manera periódica actualizaciones en sus contenidos, conocidas como nuevas ediciones. Sin embargo, para este análisis, se utilizarán la primera (08-2010) y cuarta (01-2011) ediciones del documento, obteniendo así la fotografía del primer año de reconstrucción y sus avances. Dichos datos serán contrastados con información solicitada en el mes de julio del año 2013 a través de la Ley de Transparencia. En dicha ocasión se consulta específicamente por el estado de avance de los diferentes proyectos y estudios asociados a planes maestros de reconstrucción territorial en sus diferentes tipologías (PRES, PRBC18, PRE y PRU).

Por lo tanto, utilizando como fuente primaria la información proporcionada mediante la Ley de Transparencia, se construye la siguiente tabla, la cual se pretende como una radiografía de la situación actual (julio 2013) de los diferentes planes maestros territoriales de reconstrucción, reflejándose en ella sólo los planes que tengan alguna obra y/o estudio finalizado. Entenderemos por obra finalizada aquella con recepción por parte de la autoridad correspondiente y estudio finalizado será entendido como todo estudio de riesgo, estudio de diseño, estudio de obras civiles y afines, que hayan sido terminadas en alguna de las etapas que son atingentes a un proyecto de inversión pública.

PRU

Total Planes Proyectado 2010 (a)

Total Planes con Antecedent e2013 (b)

% de (b) sobre (a)

Región

PRES

PRBC18

PRE

Valparaíso

O´Higgins

80,77

Maule

Biobío

55,22

Araucanía

71,43

Metropolitana

Total

133

60,90

Tabla 8: Listado de planes que a julio del año 2013 cuentan con algún estudio o proyecto finalizado. Fuente: Elaboración propia, en función del Plan Chile Unido Reconstruye Mejor, en su primera versión del año 2010 contrastado por consultas públicas formuladas a través de ley de transparencia.

A partir de la Tabla 8 se desprende que sólo 81 de los planes maestros planteados en la etapa inicial del año 2010 cuentan con algún estudio u obra finalizada a Julio del 2013, lo cual equivale al 60,90% del total de planes de reconstrucción territorial. Este bajo porcentaje entre planes formulados y aquellos con productos finalizados en la fecha señalada pueden encontrar en los PRU uno de sus principales responsable, ya que en la actualidad existen algunos en proceso de licitación en el contexto de una segunda etapa, proceso que para efectos estadísticos distorsiona la lectura de datos.

No obstante lo anterior, es necesario señalar que existen 52 planes de

reconstrucción territorial de los cuales no se tiene registro y tampoco han sido informados en la respuesta de Ley de Transparencia con obras y/o estudios finalizados. Por lo tanto, a continuación se presentan las localidades que forman parte de los 133 planes maestros territoriales señalados durante el año 2010 y que

N° 1

PRU piloto

Plan

PRBC18

a la fecha del reporte 2013 no contaban con productos terminados.

Región

Provincia

Comuna

Biobío

Concepción

Tomé

Localidades Caleta del Medio

Los Morros

Cauquenes

Chanco

Talca

San Javier

Maule 4 5

Biobío

Ñuble

Quirihue

Metropolitana

Melipilla

Alhue

Valparaíso

San Antonio

El Quisco

Navidad

Litueche

Olivar

Coltauco

Quinta de Tilcoco

Yerbas Buenas

Villa Alegre

San Javier

Nirivilo

Colbún

Panimavida

Romeral

Teno

Sagrada Familia

Rauco

8 Cardenal Caro 9 10

O´Higgins

Cachapoal

PRU segunda etapa

Linares

Maule

Curicó

20 21

Molina

Lontué

Empedrado

Río Claro

Cumpeo

San Pedro de La Paz

Tomé

Penco

Lirquén

Penco

Santa Juana

Talca

26 Concepción 27 Biobío 28 29

Florida

Los Álamos

Cañete

Arauco 31

Quilleco

Santa Bárbara

Quilaco

Alto Biobío

Antuco

Tucapel

Yumbel

Cabrero

El Carmen

Yungay

Biobío

Treguaco

Trehuaco

Portezuelo

Ranquil

Chillán Viejo

Chillán

San Carlos

San Fabián

San Nicolás

Ñuble

50 51

Quillón

Malleco

Lumaco

Capitán Pastene

Cautín

Villarrica

Araucanía 52

Tabla 9: Listado de localidades que a julio del año 2013 no cuentan con algún estudio o proyecto finalizado. Fuente: Elaboración Equipo Observatorio de la Reconstrucción, en función del Plan Chile Unido Reconstruye Mejor, en su primera versión del año 2010 contrastado por consultas públicas formuladas a través de ley de transparencia.

De la tabla 9, se observa que en 52 localidades, distribuidas en 51 comunas, 17 provincias y 5 regiones, a la fecha existen proyectos que aún no cuentan con estudio o proyecto finalizado. Aun así, están dentro de los plazos establecidos inicialmente, esto en consideración que el año 2018 se establece como la fecha para que se encuentren completamente ejecutados.

3.1-. Variables para el análisis de los avances en planes maestros urbanos

Para entender como ha sido la ruta crítica que han debido recorrer los planes maestros de tipo territorial, estos serán analizados a través de tres variables fundamentales, de las cuales se desprenden algunas sub-variables que se estructuran a través de los siguientes puntos. 22

- Proyectos según tipología: Se diferencian las diferentes iniciativas de acuerdo

naturaleza,

diferenciándose

en:

equipamiento

infraestructura, vialidad, espacio público y vivienda.

- Tipo de Financiamiento: Se diferencia entre FNDR, MOP, MINVU, SECTRA y otros. - Nivel de Avance a Julio 2013: Finalmente se adopta como variable el estado en el que se encuentran las diferentes iniciativas, diferenciando entre; terminado, en ejecución y en estudio. En términos metodológicos, se evaluarán las diferentes variables en función de las fuentes señaladas previamente, no obstante es necesario hacer ver que el procesamiento de datos inserto en las diferentes ediciones del Plan Chile Unido Reconstruye Mejor presenta deficiencias en cuanto a la transcripción de montos estimados de inversión, donde no se utiliza una unidad monetaria clara y común, por lo que se debió revisar dichos datos en reiteradas oportunidades para obtener un análisis con cierto nivel de plausibilidad. Por otra parte, respecto a los datos proporcionados mediante Ley de Transparencia, estos también presentan errores conceptuales, ya que se identifica bajo la tipología PRES, proyectos que realmente se insertan en planes territoriales de tipología PRBC18, PRE y PRU.

En consecuencia, las informaciones oficiales sobre la materia presentan discrepancias entre sí y falta de prolijidad para unificar y estandarizar la información con objeto de llevar adelante un seguimiento y control de dichos datos.

3.2-. Análisis comparativo Inversión proyectada en 2010 – ejecutada 2013

Utilizando el Plan Chile Unido Reconstruye Mejor, como fuente primaria de análisis, durante el año 2010 se estimaba que para cumplir con el desafío de llevar adelante la tarea de los 133 planes maestros propuestos, se debían desarrollar sólo en la etapa inmediata - es decir, sin considerar las iniciativas del PRU - un total de 371 proyectos y estudios, sobre lo cual el monto de inversión sería de M$ 56.067.143-. Lo cual puede ser observado a partir de la siguiente tabla en que se indican las proyecciones para el periodo 2010-2018, sin considerar los proyectos PRU. Proyectos Según Tipología Tipo de Proyecto

Inversión

Infraestructura Equipamiento (a)

Vialidad (b)

Espacio Público (c)

Vivienda (d)

Total Proyectos

Inversión total según tipología M$ (a+b+c+d)

PRBC18

170

289

M$ 2.312.289

PRES

M$ 53.419.112

PRE

M$ 335.733

PRU

S/I

Total

207

371

M$ 56.067.134

Tabla 10: Proyectos según tipología. Fuente: Plan Chile Unido Reconstruye Mejor

No obstante, si estos datos son comparados con la ejecución presupuestaria informada mediante Ley de Transparencia durante el mes de julio del presente año, se pueden observar diferencias sustanciales, es así como a la fecha solo habrían sido ejecutados M$ 39.988-. de los M$ 56.067.134-.

Tipo de Plan

Total M$ Proyectado 2010 (a)

Total M$ Invertido a Julio 2013 (b)

Diferencia (a- b)

PRBC18

M$ 2.312.289

M$ 11.275

M$ 2.301.014

PRES

M$ 53.419.112

M$ 11.981

M$ 53.407.131

PRE

M$ 335.733

M$ 2.765

M$ 332.968

PRU

S/I

M$ 13.977

S/I

Total

M$ 56.067.134

M$ 39.988

M$ 56.027.146

Tabla 11: Cuadro Comparativo de Inversiones realizadas a Julio 2013, sobre lo planificado en 2010. Fuente: Contraste Plan Chile Unido Reconstruye Mejor, Respuesta consulta Ley de Transparencia

Lo anterior, probablemente tiene explicación en la cantidad de proyectos que han sido efectivamente llevados a cabo a la fecha, de los cuales hasta ahora solo 99 han sido finalizados de los 371 propuestos en la primera etapa, lo cual representa el 26,68%.

Tipo de Plan

Total Proyectos Plan Maestro 2010 (a)

Total Proyectos Terminados Plan Maestro a Julio 2013 (b)

Diferencia (a- b) o Proyectos pendientes en su ejecución

PRBC18

289

271

PRES

PRE

PRU

S/I

Total

371

335

Tabla 12: Cuadro Comparativo de Proyectos terminados a Julio 2013, sobre lo planificado en 2010. Fuente: Contraste Plan Chile Unido Reconstruye Mejor, Respuesta consulta Ley de Transparencia

Por otra parte, si territorializamos el número de proyectos finalizados y la inversión realizada a la fecha, tenemos los siguientes resultados:

Región

Inversión Realizada a Julio 2013 M$

Valparaíso

M$ 886

O´Higgins

M$ 2.653

Maule

M$ 16.420

Biobío

M$ 18.602

Araucanía

M$ 1.394

Metropolitana

M$ 33

Total

M$ 39.988

Tabla 14: Cuadro Comparativo de Proyectos terminados a Julio 2013 e inversión ejecutada, sobre lo planificado en 2010. Fuente: Contraste Plan Chile Unido Reconstruye Mejor, Respuesta consulta Ley de Transparencia

En consecuencia, a la fecha las regiones del Biobío y Maule son las que han ejecutado la mayor parte de su presupuesto destinado al proceso de reconstrucción territorial, lo cual equivale al 46,51% y 41,06% respectivamente. Por lo tanto, del total de proyectos y estudios terminados al mes de julio del año 2012, ambas regiones aportan con un 87,57% del total compuesto por M$ 39.988. 25

En tanto, las regiones de Valparaíso, O´Higgins, Araucanía y Metropolitana aportan con un 12,43% del total. Por otra parte, de acuerdo a la siguiente tabla podemos observar que del total de la inversión proyectada en el año 2010, el 73,13% es financiado mediante fondos proveniente del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), el 14,03% Ministerio de Obras Pública (MOP) y del 10,08% Fondo Nacional para el Desarrollo Regional (FNDR). Tipo de Plan

MOP (M$)

FNDR (M$)

MINVU (M$)

PRBC18

M$ 2.103.547

M$ 38.207

M$ 113.962

PRES

M$ 5.760.000

M$ 5.611.087

M$ 40.990.780

PRE

S/I

PRU

S/I

Total

M$ 7.863.547

M$ 5.649.294

M$ 41.104.742

Tabla 15: Cuadro de específico de inversiones MOP, FNDR y MINVU a Julio 2013 2010. Fuente: Contraste Plan Chile Unido Reconstruye Mejor, Respuesta consulta Ley de Transparencia

4. CASOS DE ESTUDIO

Con objeto de profundizar en el análisis de los avances de las diferentes tipologías de planes maestros que han tenido al mes de julio del año 2013, se han seleccionado 3 casos de estudio que representan las 3 tipologías de planes maestros de reconstrucción territorial desarrollados a partir del año 2010 con el objeto de hacerse cargo de las distintas problemáticas sucedidas en el borde costero del país. Los casos aludidos son los siguientes: 

PRES de La Pesca, Iloca y Duao, de la Comuna de Licantén. Región del Maule.



PRBC18 Dichato, de la Comuna de Tomé. Región del Biobío.



PRU de Pichilemu, Región del L.G.B. O´Higgins.

Los casos enunciados solo serán analizados en términos de historial previo al 27-F y algunos antecedentes de inversión ejecutada en la temporalidad de análisis

y por número de obras y/o proyectos en igual condición, por lo tanto no serán consideradas aquellos proyectos que se encuentren en proceso de ejecución. El objeto de este reporte es la medición de inversión finalizada y en la medida que los antecedentes lo permitan, evaluar la coherencia entre los objetivos de proyectos planteados inicialmente con los resultados finales obtenidos.

4.1-. PRES de La Pesca, Iloca y Duao

El caso de este PRES, se caracteriza por ser el único plan maestro de reconstrucción territorial que se propone abordar la problemática de 3 localidades azotadas por el tsunami del 27-F de forma simultánea. Este es el caso del PRES de La Pesca, Iloca y Duao; localidades que forman parte del borde costero de la comuna de Licantén en la Región del Maule. Dichas localidades se caracterizan por tener como principal fuente económica la actividad de la pesca artesanal y el turismo asociado que este conlleva, donde cobran importancia fuentes productivas vinculadas a la gastronomía y hospedería. Las mencionadas, fueron justamente actividades golpeadas fuertemente por la catástrofe del año 2010.

Por lo tanto, establecer allí los lineamientos de reconstrucción en términos territorial era un aspecto clave, es por ello que los grupos organizados y activistas no se hicieron esperar para actuar en estas pequeñas localidades. En este escenario se firma el Convenio de Cooperación entre la Universidad Mayor, HATCH Consultores, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y la Municipalidad de Licantén. Producto de este convenio se desarrolla un plan de reconstrucción que establece los puntos clave que se deben desarrollar para que esto suceda. Este es un plan que establece la necesidad de privilegiar el diseño de proyectos para llevar adelante el proceso de reconstrucción en iniciativas que luego serían postulados al FNDR, que de acuerdo al Plan Chile Unido Reconstruye mejor corresponde a un monto total de M$ 17.376.931-.

Tabla 16: Cuadro de Cartera de Proyectos PRES de La Pesca, Iloca y Duao. Fuente: Plan Chile Unido Reconstruye Mejor.

Sin embargo, por medio de esta investigación se han obtenido datos, a través de entrevistas con funcionarios de municipales que se desempeñaban en el departamento de SECPLAC en el período 2009-2010, quienes señalan que dos de los cinco proyectos formulados por el plan de reconstrucción son iniciativas que tienen su origen con anterioridad al 27-F del año 2010. En esta línea, se puede mencionar el desarrollo histórico de ambos proyectos:

Proyecto Mejoramiento Red de Agua Potable y Alcantarillado de las localidades de La Pesca, Iloca y Duao: Este se origina en la demanda histórica de las localidades por contar con una mejor red de agua potable, que pueda resistir las demandas de los usuarios en temporada estival sin que esta colapse. Respecto a la construcción de una Red de Alcantarillado, esta es una iniciativa que se había estado gestando hacia largos años, ya que dichas localidades no cuentan con esta red básica y solo cuentan con soluciones de alcantarillado particular. En consecuencia, estas eran demandas sentidas hacia largo tiempo y esta fue la ocasión oportuna para recogerla.

Proyecto Estación de Transferencia de Basura: Este es un proyecto que venía siendo trabajado desde los años 2008 y 2009, año en que se contrató una consultoría para llevar adelante el proyecto y viabilizar el terreno más

adecuado al interior de la comuna para emplazar este proyecto de infraestructura que en aquel tiempo estaba siendo coordinado por la SUBDERE y respondía a las demandas por este servicio por parte de las comunas de Hualañé, Vichuquén, Curepto y Licantén. De este análisis, se puede observar que el plan de reconstrucción en este caso particular, se nutre de demandas pre- existentes, lo cual se hace en extremo manifiesto en la respuesta brindada por Ley de Transparencia, en el que se informa como único proyecto desarrollado al amparo del PRES al denominado “Conservación de vías urbanas post sismo II etapa” por un monto de inversión de M$ 184.336- el cual guarda relación con el contexto comunal y no solo con las localidades aludidas.

Por otra parte, en la formulación del plan maestro, se plantea como proyecto detonante para la inversión en la zona, el denominado “Centro Cívico” cuyo desarrollo proponía demostrar una nueva forma de coordinar el actuar de entidades públicas y privadas de forma coordinada. No obstante, este proyecto no ha logrado concretarse luego de tres años de gestiones, dado que de manera paralela privados y fundaciones de beneficencia han consolidado un centro cívico al margen del propuesto por el PRES, en cuyo terreno hoy solo se observa un sitio eriazo.

4.2-. PRCB18- Dichato

Luego del 27-F, cuando empezaron a circular las primeras imágenes que retrataban la real magnitud de la catástrofe, se sucedieron una tras otra las imágenes de la pequeña localidad de Dichato perteneciente a la comuna de Tomé y que junto a otras cinco localidades de la misma comuna conforman el frente marítimo más fuertemente dañado por este fenómeno natural.

Ello explica en parte lo que luego sucedería en este lugar, donde se formula un plan de reconstrucción territorial compuesto por 43 proyectos, que se desglosa 29

en 27 de equipamiento e infraestructura, 9 de vialidad, 4 de espacios públicos y 2 proyectos habitacionales. Estas iniciativas contemplaban la ejecución de un total de M$ 39.088-. los que se pueden observar en detalle en el siguiente cuadro.

Tabla 17: Cuadro de Cartera de Proyectos PRBC18- Dichato. Fuente: Plan Chile Unido Reconstruye Mejor.

Si comparamos estos proyectos establecidos durante el año 2010, con el reporte a julio del año 2013 tenemos que se han dado por finalizados un total de 2 proyectos que representan una inversión total de M$ 6.780-. la que se compone de los proyectos “Construcción Boulevard Avenida Daniel Vera” y “Reposición 30

Costanera Dichato”. En este caso, al igual que el caso anterior del PRES de La Pesca, Iloca y Duao, de acuerdo a entrevistas telefónicas con funcionarios de la Municipalidad de Tomé, señalan que el proyecto “Construcción Boulevard Avenida Daniel Vera” tiene su origen con anterioridad al 27-F y la formulación del PRBC18 solo hizo replantear los alcances del proyecto, pero la formulación era algo ya existente. Con respecto a los restantes 40 proyectos, desde el municipio se indica que todos se encuentran en proceso de materialización, pero en diferentes etapas (estudio, diseño, ejecución, etc), de acuerdo a lo previamente planificado, ya que el plazo máximo para su ejecución completa del plan es al año 2018.

4.3-. PRU Pichilemu

Pichilemu, ciudad capital de la Provincia de Cardenal Caro en la Región del L.G.B. O’Higgins, se caracteriza por ser el principal afluente turístico de la región y además por una cultura vinculada a los deportes náuticos como surf, además fue la ciudad costera de la región de O´Higgins más afectada por el tsunami del 27-F, en consecuencia forma parte de los proyectos piloto del PRU, por lo tanto actúa bajo una lógica diferente de los dos casos anteriores. En este contexto se desarrolla la formulación del plan por medio de la consultora Servicios ARCIS Ltda. Consultores, el cual plantea los siguientes objetivos:

Esquema N°3: Objetivos y estrategias del PRU de Pichilemu. Fuente: Presentación Oficial PRU Pichilemu de Marzo 2011

Producto de la formulación antes señalada, se priorizan tres proyectos detonantes que son los siguientes: Mejoramiento Calle Pinto, Mejoramiento Calle Ross y Mejoramiento y Prolongación Calle Costanera Cardenal Caro. De los proyectos señalados, de acuerdo a la información proporcionada mediante Ley de Transparencia, en el marco del PRU solo existe un proyecto finalizado a nivel de estudio el que corresponde al proyecto detonante denominado “Mejoramiento Red Vial Sector Centro Pichilemu” que significó una inversión de M$ 27.550, actualmente resta la ejecución de dicha iniciativa de la cual no se tienen antecedentes que comprueben que corresponde a un proyecto con historial previo al 27-F y tampoco se tienen antecedentes precisos sobre el real vinculo que este tiene con el proceso de reconstrucción.

5. CONCLUSIONES

En términos de síntesis se puede plantear una serie de elementos que describen el proceso de los planes maestros. Identificamos algunas controversias necesarias de señalar. En primer término, existe una distorsión de las cifras que tienen relación con el proceso de reconstrucción, en cuanto al número de planes maestros y el estado en el que este se encuentra, lo que se acentúa en las cifras que reflejan la inversión presupuestaria del proceso, lo que no permite realizar una lectura clara del proceso, esto dado que:

Existen errores conceptuales y cuantitativos en la información oficial -

La información base con la que se cuenta para hacer un análisis exhaustivo del proceso de reconstrucción territorial y que por lo demás es un documento oficial del Gobierno de Chile, presenta errores y falta de precisión en la entrega de datos cuantitativos (montos de inversión) por lo cual es difícil establecer una metodología de control de la gestión.

La información entregada mediante Ley de Transparencia presenta errores conceptuales, lo cual dificulta poder establecer análisis de datos y progresión de cada uno de los planes y tener una visión del conjunto de iniciativas.

Existencia de proyectos con historial anterior al 27-F en planes maestros -

Se constata la existencia de proyectos que tienen antecedentes anteriores al 27-F y sin embargo forman parte de los planes de reconstrucción, lo cual demuestra que necesidades y/o demandas históricas se instauran en un período de crisis como el que se debió afrontar durante el año 2010.

Planificación Presupuestaria -

Se constata la existencia de localidades y proyectos que concentran la inversión de recursos proyectados durante el año 2010, en desmedro de otras que reciben presupuestos demasiado ajustados para llevar adelante un 33

proceso de reconstrucción que integre las diferentes aristas sociales, territoriales y medio ambientales.

Desequilibrio Presupuestario entre planes -

Se constata la existencia de disparidad de asignación presupuestaria preliminar entre los diferentes planes, donde la tipología PRES concentra el 97% de los recursos informados durante el año 2010 en el Plan Chile Unido Reconstruye Mejor.

Escueto proceso de validación ciudadana de las carteras de proyectos -

Se constata la existencia de procesos de participación ciudadana con escasa divulgación, donde las carteras de proyectos no fueron debatidas apropiadamente con las autoridades locales y las organizaciones civiles del territorio.