人權零距離-NHRC的人權觀察

國家人權委員會主任委員

人權是普世價值，聯合國大會早在1948年即發表《世界人 權宣言》，75年間陸續通過許多促進人權保障的公約。回 顧過去半個世紀，台灣社會歷經228――白色恐怖、威權統 治，長達38年的戒嚴，後來靠著台灣人民的努力，不斷抗 爭犧牲，才走向今日的民主，然而國際政治與外交的現實， 卻讓我們長期被排除在聯合國國際人權體系之外。

即使如此，台灣積極投入提升人權水平、與世界同步的決心 沒有改變。1990年代，民間團體開始呼籲台灣成立國家人 權機構、落實國際人權公約，經過多方倡議努力，包括《公 民與政治權利國際公約》、《經濟社會文化權利國際公約》、 《身心障礙者權利公約》、《兒童權利公約》、《消除對婦 女一切形式歧視公約》，都已經國內法化，並在2020年正 式揭牌成立國家人權委員會（NHRC），透過專責的機構與 穩健的制度運作，和民間展開更多元的對話及合作，讓世界 看見台灣在捍衛人權價值上的努力。

相較於一般國際公約締約國成員，可以前往聯合國進行公約審 查，台灣因不是聯合國成員，所以採取「自主承諾、在地審查」 模式，多年來未曾間斷，主動邀請國際人權專家來台審查人權 落實的情形，以行動顯示台灣政府及人民與世界同步、共同落 實國際人權標準的決心。

近年來，國際間受到威權主義的擴張、疫情流行的挑戰，還有 數位創新的衝擊，讓許多弱勢族群面臨不公義、不平等的威脅 與挑戰。因此，聯合國在《世界人權宣言》75週年的當下， 期許各界重拾宣言精神，為世世代代尋求一條可以永續發展的 道路，一起重視人權價值。台灣NHRC成立至今兩年多，也 積極爭取各界的支持與人民的信任，唯有信任才能讓我們成為 台灣國家的良心和弱勢人民的依靠，實現對平等尊嚴的美好世 界追求。

走過威權時代的專制，我們更珍惜今日的自由民主，下個階 段，我們將持續關注處境不利族群的人權，提升國內對人權的 保障，讓台灣能夠積極參與國際人權網絡，成為世界的一份子； 更重要的是，透過多元的人權教育，向下扎根，讓人權的美好 價值與意識能落實在社會各角落。人權的追求需要世代接力、 不斷努力，才能捍衛價值，實現更平等尊嚴的美好世界。 ▲

CHAPTER 1

平等之路

1.1從人權思潮到《世界人權宣言》 沒有人權就沒有繁榮與和平

1.2台灣自願履行國際人權公約 從0開始的「在地國際審查」

1.3接軌國際人權再升級

台灣成立國家人權委員會的意義與使命

CHAPTER 2

人權進行式

2.1《兩公約》

樹立最重要也最基礎的人權保障基準

ISSUE 1 家事移工人權

ISSUE 2 系統性驅逐和流離失所問題

ISSUE 3 台灣死刑制度的討論

ISSUE 4 少年司法處遇

ISSUE 5 同性婚姻與家庭生活權利

2.2《身心障礙者權利公約》

打破舊有思維 重塑障礙者權利保障意識

ISSUE 1 人權模式

ISSUE 2 平等與不歧視

ISSUE 3 參與

ISSUE 4 在社區中生活

ISSUE 5 心理健康

2.3《兒童權利公約》

保障兒童最佳利益及其生命生存與表意權

ISSUE 1 人權教育

ISSUE 2 校園暴力

ISSUE 3 兒少自殺

ISSUE 4 兒少申訴

ISSUE 5 受經濟剝削兒少

2.4《消除對婦女一切形式歧視公約》 持續保障婦女權益 提升性別平權意識

ISSUE 1 保護家事移工

ISSUE 2 友善生育制度與公共托育服務

ISSUE 3 職場性騷擾

ISSUE 4 不利處境群體婦女

ISSUE 5 同志的家庭權利

2.5《消除一切形式種族歧視國際公約》

各族群皆是台灣的主流族群並互為主體 讓光照遠一點

創建廣泛理解與尊重人權的台灣社會

ISSUE 1 普及人權意識 認識國際人權公約

ISSUE 2 防止人權侵害 進行系統性訪查或專案調查

ISSUE 3 開展國際人權交流與合作

讓人權價值深植人心中 持續推動國際人權公約在地實踐

簡稱對照表

CEDAW 消除對婦女一切形式歧視公約

CRC 兒童權利公約

CRPD 身心障礙者權利公約

ICCPR 公民與政治權利國際公約

ICESCR 經濟社會文化權利國際公約

ICERD 消除一切形式種族歧視國際公約

NHRC 國家人權委員會

兩公約 公民與政治權利國際公約以及經濟社會文化權利國際公約

CHAPTER 1

HUMAN RIGHTS

「人皆生而自由；在尊嚴及權利上均各平等」寫在聯

合國《世界人權宣言》第1 條，揭櫫人權發展史就 是在不同歷史階段，不斷為了對抗來自政治、社會或 經濟等的各種壓迫，解決在現實上「生而不平等」的 人權課題。如出生即已決定，無從自由選擇的階級、 身分、貧富、愚智、健康、美醜與強弱族群。

▼ 權力與政治是一頭穢暗的 巨獸，處在社會的頂端以高 傲之姿視察人民，由身軀構 築出一道道囹圄，種族、宗 教、性別都是限制自由的藉 口，沒有反抗只有順從，何 時能離開呢？

2022年人權海報設計競賽 學生組｜佳作

致。自由｜廖建凱 設計

兩次世界大戰的慘痛教訓，促使聯合國 嚴肅思考，資本主義高度發展所造成的 貧富差距、勞資對立等社會弊端，甚至 衍生弱肉強食的侵略戰爭。因此，為維 護世界和平，《世界人權宣言》主張保 障自由與公民權之外，自第22至29條 列入社會權，強調應再保障在經濟、社 會與文化處於弱勢的人權。

▼ 聯合國憲章強調保障基本人權與維護世界和平，也 為此設置「人權委員會」， 1948 年 通過《世界人權宣 言》，隨後陸續通過各項國際人權公約。

人權思潮與憲政主義

憲政主義源自對抗王權的壓迫，最早可溯至 1215年英國《大憲章》，從制約王權開始，歷 經1628年《權利請願書》、1679年《人身保

護法》、1689年《權利典章》等，為確保人權 不受侵害，逐步規範國家權力運作。

隨後，工業革命帶動各國社會經濟變革，歐洲 興起挑戰專制王權的各種人權學說，例如，英 國約翰・洛克（John Locke）等的自由主義；

法國孟德斯鳩（Montesquieu）的權力分立與 制衡，以及盧梭（Jean-Jacques Rousseau） 的主權在民、社會契約論等。

人權學說與思潮的擴張首先影響到美洲殖民 地，在1776年的獨立革命與《獨立宣言》； 1788年美國完成世界第一部成文憲法，並於隔 年誕生世界第一位民選總統與形成第一個行政 與立法完全分立與制衡的民主體制。（註：同 樣三權分立原則，但有別於英國的議會內閣制， 行政權來自議會多數的行政立法融合制度。）

美國實現民主憲政，間接刺激1789年的法國 大革命與《人權宣言》的爆發。法國在1799 年完成國民制憲後，雖然反覆歷經王權復辟與 再立憲（第一共和到第三共和），但這股推翻 專制，並為保障人權而建立三權分立與民主政 治的立憲風潮狂掃百餘年，不只在歐洲擴散，

甚至影響到亞洲日本的明治維新，以及中國的 推翻滿清革命。

《世界人權宣言》倡議社會權的劃時代意義 保障自由及平等參與政治的權利，雖然未必是 落實社會權的充分條件，但絕對是避免社會滋 生對立與矛盾，並且逐步充實社會權保障的必 要基礎。

因此，《世界人權宣言》第1至21條，闡明了 傳統公民與政治權利的自由權與平等權；第22至 29條則是具體條列社會權，並著重於消弭或解決 置身社會、經濟與文化等弱勢處境的人權課題。

18、19世紀憲政主義與資本主義發展的相互影 響之下，自由權的保障刺激思想開放與科技發 展，帶動經濟繁榮社會進步，但同時也造成貧 富差距、勞資矛盾與階級對立等社會弊端，甚 至擴大為國際經貿市場競爭，衍生弱勢強食的 侵略行動。

20世紀初，同樣為了解決資本主義發展的弊 端，歐洲出現兩大主要思潮，亦即共產主義與 「社會權（或福利國家）」。前者為根絕勞資 剝削關係，否定財產權，實施公有制與國家計 畫經濟；並為厲行平均分配，堅持權力集中的 專政體制。例如1922年成立的蘇維埃社會主 義共和國聯盟（蘇聯）。

後者在堅持自由權與民主憲政的同時，為了維 持資本主義的合理運作，承認勞工團結權，要 求國家保障社會經濟弱勢（孤老障疾）；以及 預防陷於弱勢，保障兒少學習權（義務教育）， 落實平等發展機會等。

社會權概念最早始於歐美工業化國家的勞工團 結抗爭運動。抗爭過程中，女工、童工、工傷

造成身心障礙等社會經濟弱勢的人權問題，也

不斷獲得關注，進而逐步發展為法律保障或 國家政策。首次出現在憲法層次保障的，則

是1919年德國的威瑪憲法，但可惜因希特勒 （Adolf Hitler）的崛起而形同具文。

《世界人權宣言》列入社會權，並逐步發展為 各項人權公約後，有效讓「社會福利國家」成 為世界重要潮流與普世價值。逾半世紀的時間 證明，唯有保障自由權與社會權的民主憲政體 制，更能促進經濟進步與社會和諧。

聯合國人權公約監督機制的建立與發展

聯合國憲章的宗旨，源於兩次世界大戰的嚴肅 反省，強調保障基本人權與維護世界和平。聯 合國為此設置「人權委員會」，並於1948年 通過《世界人權宣言》，隨後陸續通過各項國 際人權公約。

如同威權專制可以一夕被推翻，但保障人權的 民主憲政體制，卻非短期可以形成，宗旨與理 想明確的聯合國，也曾因國際政治情勢，如民 主與共產陣營的嚴重對立，讓人權監督機制遲 遲難以建立。

▲ 東歐民主化、蘇聯解體冷戰結束的1990年代，聯合國人權公約監督機制，逐步發展成具有普遍性的影響力，也為人類人權 進展帶來曙光。

▲ ICERD開宗明義即指出要採取一切必要措施迅速消除一切種族歧視形式及現象等，以期促進種族間之諒解，建立毫無任何 形式之種族隔離與種族歧視之國際社會。

1960年代初期，許多非洲殖民地紛紛獨立，並 成為聯合國會員國後，包括美國境內的黑人民 權運動的推波助瀾，都更期待聯合國積極處理 種族歧視相關議題，也促使1965年聯合國第 一個人權公約《消除一切形式種族歧視國際公 約》（ICERD）的通過。

ICERD是聯合國建立人權監督機制的重要契 機。該公約為了賦予處理人權侵害事件以及監 督國家落實人權的機制，規定應由人權專家組 成的委員會，負責審查國家報告，並受理違反 公約的申訴。

其次，1976年《公民與政治權利國際公約》 （ICCPR）正式生效，則是另一個重要分水嶺， 聯合國為此成立「人權事務委員會」，審查締

約國應定期提交「檢視落實公約」的國家報告； 以及受理會員國或個人的申訴。

但不可諱言，聯合國逐步發展的人權公約監督 機制，真正發揮普遍性的影響力，是在冷戰結 束，也就是東歐民主化與蘇聯解體的1990年 代初開始。

聯合國進而於1993年通過《關於促進和保護 人權之國家機構與地位的原則》（簡稱《巴黎 原則》）；以及為此成立「國家人權機構全球 聯盟」（GANHRI）等國家人權機構評鑑組織， 有效促進人權監督系統的組織化與專責化。 ▲

人權零距離：NHRC的人權觀察

台灣獨創在地 國際審查模式

CH 1.2

從 0

台灣長期被迫排除在聯合國的組織運作 之外，但自21世紀以來，台灣的民主 成就與致力履行國際人權公約的具體行 動，獲得聯合國人權專家的讚賞與支 持。

▼ NHRC參與行政院舉辦2022 CEDAW第四次國家報告 國際審查會議。

從民主抗爭到連結人權公約審查機制

二次世界大戰結束後，台灣歷經半世紀的人權 黑暗，從228事件後以肅清匪諜之名的白色恐 怖統治、到長達38年的戒嚴體制。1971年政 府喪失聯合國席位，導致將原已簽署的人權公 約束之高閣，沒等到聯合國發揮人權監督機制。

從1971年喪失聯合國席位，到1979年美國斷 交等衝擊之下，深憂台灣生存與前途的民主運 動，結合黨外雜誌《台灣政論》與《美麗島》，

曾有短暫而精采的突圍。儘管兩次奮起的民主 運動不幸失敗，《美麗島》人士更遭殘酷政治 迫害，過去動輒槍決威嚇的肅殺氣氛，再度籠

罩台灣社會。

在海外台灣人強力救援與美國、國際特赦組織 等國際壓力下，美麗島軍法大審獲得公開審判， 並獲得國內外媒體的關注與報導，激盪出1980 年代的民主浪潮，迫使威權體制於1987年解

除戒嚴；1990年代逐步完成國會全面改選與總 統直選等，台灣人權始獲民主制度的保障。

1990年代聯合國人權公約監督機制日益成熟， 各公約委員會審查國家人權報告，需要各國與 跨國非政府組織（NGO）團體提供訊息，作為

審查與評估依據的功能也大為提升，加速國際 公民社會的廣泛串聯，包括台灣NGO團體。

台灣在國際政治上，雖然遭到中國的孤立、排 擠與打壓，但自1990年代以來，卻因為自由 民主與人權價值，讓台灣NGO團體，在國際論

壇或活動過程中，獲得許多支持並熱情協助如 何有效提升人權保障之道。

例如，台灣NGO團體普遍深感戒嚴令雖已解除 多年，但是在長期戒嚴體制之下，行之多年而 不易被覺察違反人權的法律制度、行政命令、 甚至文化民情，仍有待全面的檢視與改善。

此時，聯合國人權專家累積多年審查「國家報 告」的專業經驗，進而逐步建立的國際人權標 準，讓部分台灣NGO團體在頻繁的國際人權交 流過程中，認同藉由落實聯合國人權公約的審 查機制，可以有效促進台灣的人權保障。

實踐人權公約的「人權標準」，如果僅是向社會 大眾倡議較為抽象，實際面應要求政府履行公 約，具體檢視現行法律、行政命令與制度，並作 成「國家報告」，提供聯合國人權專家進行審查。

而台灣「自願遵守」人權公約，若沒有客觀第 三方的聯合國人權專家進行審查，並依據結論 性意見，持續追蹤改善進度，最後促進法律或 政策的改正，換句話說，如果沒有跟聯合國一 樣標準的監督機制與過程，則將無法取信台灣 人權團體與國際社會。

聯合國人權委員傾囊相授

地國際審查模式

CEDAW首開在

2000年台灣首次政黨輪替，陳水扁總統在就職 演說中採納人權團體的建言，公開宣誓人權立 國的國家目標。行政院隨後成立人權保障推動

小組，自2002年起6年間，分別撰寫過4次「台 灣國家人權試行報告」。

儘管，這4次試行報告都是政府委託專家學者 執筆，沒有正式公開發表，也沒有接受聯合國

人權專家審查，但當時台灣新政府與人權學者 專家，對引進人權公約的積極努力與急切心情 可見一斑。

《消除對婦女一切形式歧視公約》（CEDAW） 初次國家報告，是台灣第一份全面動員政府相

關部門展開起草，並且正式邀請聯合國人權專 家來台進行審查的人權公約國家報告。

關於台灣成功開啟「在地國際審查」的契 機、歷程與影響，當年深入參與並為核心人 士之一的陳瑤華教授，於2011年發表的〈台 灣CEDAW的初次國家報告與人權的監督機 制――一個聯合國體系之外的獨特案例〉論文， 有詳細的說明與解析。

關鍵契機始自2003年時任CEDAW委員會副主

各主辦機關建立落實及管考 機制，NHRC及民間團體持續 監督落實情形並提出建議。

政府機關、NHRC、民間團體 分別撰寫國家報告、獨立評估 意見、民間報告。

由國際審查委員提出問題清單。

國際審查委員會提出結論性意見 與建議。

由政府機關回應問題清單；由NHRC、 民間團體分別提出平行回覆。

國際審查會議。

▲2022年8月6日CRPD第二次國家報告國際審查委員交流座談，NHRC與CRPD第二次國家報告國際審查委員長瀨修 （Osamu Nagase）主席、金亨植（Hyung-Shik Kim）委員、珍妮特．馬赫（Janet Meagher）委員及相關工作人員合影。

席申蕙秀博士，參加「第5屆東亞婦女論壇」， 負責主持CEDAW工作坊時，與台灣婦權團體

有非常深度的交流。申蕙秀博士過去積極參與

韓國的社會抗爭運動，曾與其丈夫同遭政治迫

害，因此對台灣歷經威權統治感同身受，並且 非常同情台灣的國際處境。

當時台灣婦女團體大多認同，台灣剛脫離威權 體制，引進國際公約落實婦權的實務經驗，有 助於提升婦運的發展，因此，返台後迅速成立 「民間推動台灣落實CEDAW聯盟」，並展開 積極遊說行動。

聯盟在與行政院人權保障推動小組召開多場跨 部會討論或評估會議之後，作出加入CEDAW

的時程、準備工作與步驟等共識。準備工作包 括依據CEDAW公約，全面重新檢視國內相關 法令、性別統計指標；蒐集並建制CEDAW關 鍵人權資料、評估報告指標等。由於台灣公務 體系對聯合國與國際人權規章等背景知識非常 陌生，經過多場教育訓練、說明與宣導，在無 前例的情形下，完成了CEDAW初次國家報告。

雖然CEDAW第25條第1項規定「本公約開 放給所有國家簽署」，亦即加入資格不限聯合 國會員，但各界都體認到因中國因素與聯合國 2758號決議案之下，完成加入程序困難重重。 但能否順利加入CEDAW已成為其次，更重要 的是，希望透過這個過程，訓練台灣政府在人 權意識與國際人權標準方面，具備相關知識與

能力，同時有效率地審視人權保障與法令政策 的落差。

讚賞台灣致力人權 德籍人權委員用最後生 命力挺

經過種種的社會宣導與政治遊說，立法院於 2007年1月無異議通過「台灣加入聯合國

CEDAW公約案」，隨後委請友邦諾魯送交聯 合國。一如預料，遭到聯合國秘書長潘基文以 2758號決議悍然拒絕完成「存放」程序。

台灣仍然依計畫啟動國家報告的起草工作；預

先邀請CEDAW委員會委員來台進行「國家報

告」審查。CEDAW委員會除了原就大力協助

台灣的副主席申蕙秀博士，另2位同意受邀的

委員是Hanna Beate Schoepp-Schilling博士 （德國）、Anamah Tan（新加坡）博士。

值得一提的是，3位委員慨然同意受邀，有兩 個至為關鍵的重要因素，一是台灣自願遵守； 二是台灣對公約條文沒有任何「保留」（註： 公約為避免不同文化制度的國家，因難以落實 部分條文，而不願意簽署或批准，影響公約的 推廣，因此允許簽署國保留部分條文不適用的 立場）。

尤其，相對於政治、軍事或經貿等國際條約， 本質上是權利伴隨相應的義務，但是人權公約 卻幾乎只有義務。現實上，CEDAW委員會也一 直很遺憾，公約自1982年生效以來，仍有不 少締約國從未提交國家報告，有些國家雖然有

▲ 2022年NHRC陳菊主任委員（右1）與蘇麗瓊、田秋堇、高涌誠、紀惠容等委員參與行政院CEDAW第四次國家報告審查。

提交，但並未按時提交，或消極回應審查後的 結論性意見。

其次，截至2007年為止，CEDAW是遭到各國

保留最多的聯合國人權公約，因此台灣立法院在 婦團強力遊說之下，毫無「保留」的誠意，獲得 CEDAW委員會高度肯定，並且欣然同意受邀。

這是台灣前所未有，從0開始的CEDAW初次 國家報告，過程不乏有待努力克服的種種困境， 時程也未如預期於2008年完成，以致CEDAW 委員任期至2008年底的3位委員，在2009年 3月27日來台進行審查時，已是卸任聯合國人 權專家的身分。

無論如何，台灣這份初次報告的審查程序， 幾乎與CEDAW規定的程序一致。SchoeppSchilling博士在2月收到報告後，開始主導審 查程序，不斷要求台灣回應相關問題及進行補

件。另外2位委員也分工進行相關審查準備工 作，私下還有許多非正式的討論與溝通。

尤其令人感動的是，Schoepp-Schilling博士 此時正與病魔纏鬥，仍列出問題清單，讓其他 2位委員作最後確認，並為台灣國家報告第1 條至第10條撰寫許多寶貴的審查意見。

備妥來台演講稿的Schoepp-Schilling博士， 直到從機場被緊急送往醫院之前，始終想親自 來台，親眼目睹「自願遵守人權公約」與「毫 不保留條文」的台灣，究竟是什麼樣的國家？ 什麼樣的人民？

遺憾的是，終身以人權為職志，自1989年開 始任職聯合國的Schoepp-Schilling博士，於 3個多月後，亦即2009年7月離開人世，台灣 CEDAW初次國家報告，成為她生命中，最後一 份審查的人權報告。 ▲

▲ NHRC與CRC第二次國家報告國際審查委員交流座談。

台灣人權機制建立

CH 1.3

2023年是《世界人權宣言》75週年。

雖然台灣至今無法成為聯合國一員，但 仍自願透過人權公約「國內法化」，定 期提交國家報告；邀請對人權公約有審 查經驗的人權專家來台進行審查。2020 年更成立符合聯合國《巴黎原則》的國 家人權委員會（NHRC），承擔提升人 權的國家義務。

▼ 2020年8月1日NHRC揭牌典禮，總統蔡英文、 監 察院院長暨首任國家人權委員會主任委員陳菊 、前監察 院院長張博雅及人權委員鴻義章一同揭牌。

人權零距離：NHRC的人權觀察

民間倡議與歷任總統積極回應 開啟人權公 約國內法化模式

1990年代，台灣逐步完成民主化，與此同時， 台灣NGO團體蓬勃發展，百家爭鳴，致力提升

台灣人權，並關注聯合國日益成熟的人權公約

監督機制，以及1993年通過《巴黎原則》鼓 勵成立國家人權機構，對促進人權監督系統組 織化與專責化的顯著成效。

1997年人權學者黃默教授最早倡議台灣應該

成立國家人權委員會，這個倡議迅速獲得時任 台灣人權促進會會長黃文雄先生的支持，並於 1999年聯合22個公民團體成立「國家人權委

員會推動聯盟」。

推動聯盟的努力，成功促使陳水扁總統於2000

年就職演說時，公開宣誓人權立國的國家目標；

巴黎原則

根據巴黎原則揭示國家人權機構最重要的 任務為保障及促進人權；而人權機構的基 本原則與組成要件如下：

承諾「推動設置獨立運作的國家人權委員會」 以及「批准聯合國人權公約」等。

儘管，接軌國際人權的目標，並非一帆風順， 《公民與政治權利國際公約》與《經濟社會文 化權利國際公約》（合稱《兩公約》），未於 陳總統任內獲得立法院通過批准程序。台灣人 權團體繼續強力遊說新任總統馬英九，並於 2009年2月進入總統府簡報「兩公約施行法 草案」。

簡報獲得馬總統公開承諾支持後，《兩公約施 行法》迅速於立法院通過，明訂同年12月10 日國際人權日生效。隨後，2011年立法院再通 過《消除對婦女一切形式歧視公約施行法》； 2014年通過《兒童權利公約施行法》與《身心 障礙者權利公約施行法》。

成立NHRC 為監督及落實「人權公約」發 揮功能

台灣完成《兩公約施行法》第一次國家報告， 聯合國人權委員會卸任人權專家於2013年2

月應邀來台進行審查，並在81項結論性意見

中，建議台灣應儘速成立符合《巴黎原則》的 國家人權委員會。

「台灣模式」的國際審查，除了地點不在瑞士

日內瓦，無法向更廣泛的國際社會進行公開報 告之外，其他程序與人權標準，都跟聯合國各 人權公約委員會一致。

通常在日內瓦採取密集審查，各國分配時間有 限，出席報告的國家官員與提供諮詢的NGO 更是有限。但台灣的「在地審查模式」，參與 撰寫國家報告的政府機關「全員出動」，部會 首長親自接受詢問與說明；在地NGO團體也 有更廣泛的參與機會。

國家人權委員會職權

國際人權專家高度肯定，認為這有助於增進對 台灣人權實況的了解，同時也有助於培養和訓

練NGO團體，強化後續監督政府落實「公約」

的民間力量。

按照聯合國的人權監督機制，審查會議對國家 報告作出結論性意見之後，到下次（4—5年） 審查國家報告期間，人權公約委員會將執行追

蹤結論性意見，是否被改善或落實，並且再納

入下次國家報告審查，藉由如此循環進行，達 到公約的落實與進展。

NHRC很重要的一項任務，就是監督政府履行

人權公約的情形。在國際人權專家來到台灣審

查國家報告的過程當中，因專家僅能在極短的 時間，對台灣的人權狀況進行了解與判斷，對 於在地歷史沿革、社經發展及民眾的聲音，無

法通盤地了解；此時，NHRC提供的獨立評估 意見就相當重要。

NHRC都依循嚴謹的規範進行獨立評估意見的 撰擬，從國內外文獻資料的收集、研究及訪查 資料解析、焦點團體的意見調查、到政府機關

的詢問等，其中的核心更是要讓弱勢的聲音被 聽見，由下而上逐步聚焦問題，透過提供公正、 客觀、具在地性的獨立評估意見，讓國際人權 專家提供更精準的結論性意見與建議。

由於台灣無法參與聯合國人權委員會的審查， 以致缺乏接受聯合國「持續追蹤」的監督機制。

因此，台灣成立NHRC，除了《巴黎原則》揭 櫫的職能之外，同時也被期待以獨立與專業的

立場，彌補聯合國監督機制中，有關持續追蹤 結論性意見，是否有所改善或落實的任務。

以民主憲政團結台灣 人權立國連結國際

台灣自1996年完成史上第一次總統直選，翌 年，總部設於美國的國際人權團體「自由之家」 （Freedom House）發表《1997年世界自由

報告》，首度將台灣列入「民主國家」，短短 26年，台灣的自由指數與世界排名，不斷向前 推進。

今（2023）年3月9日，自由之家例行公布 《2023年世界自由報告》，評比指標包括「政 治權利」與「公民自由」，全球210個國家和 地區中，台灣獲得94分高分，與2022年持平， 世界排名第17，在亞洲僅次於日本的96分。

另，在此稍前，不同評比指標之下，美國智庫 Cato Institute與加拿大智庫Fraser Institute 於1月31日公布《2022人類自由指數》，台 灣在全球排名第14、亞洲第1；英國「經濟學 人資訊社」（EIU）於2月2日公布《2022年 全球民主指數報告》，台灣名列全球第10，亞 洲第1。

半世紀以來，台灣從反對威權逐步走向自由民 主，雖然至今仍存在國家認同分歧的遺憾，但 藉由民主而形成、強化的生命共同體，確立悍 衛主權、守護人權，就是當前台灣生存發展的 主流價值。

另，台灣國際空間長期遭到打壓，但是，台灣 因為堅持民主與自由人權，獲得愈來愈多自由 民主國家支持，也獲得國際社會愈來愈積極的 具體行動，力挺台灣。

台灣至今還不是聯合國的會員，仍自願遵守 聯合國人權公約；成立符合《巴黎原則》的 2023年世界自由程度地圖

自由之家所公布「2023年世界自由」報告， 在全球210個國家和地區中，台灣獲得94 分，在亞洲則僅次於日本的96分。

NHRC，而「自由之家」、「經濟學人資訊社」 等的評比成果，在在讓台灣因為人權突破國際 孤立，並向世界證明了「普世價值」的崇高與 無價。 ▲

資料來源：自由之家網站https://freedomhouse.org/explore-the-map?type=fiw&year=2023

自由 部分 自由 不 自由

CHAPTER 2

HUMAN RIGHTS

《公民與政治權利國際公約》（ICCPR）、《經濟社

會文化權利國際公約》（ICESCR）、《消除對婦女

一切形式歧視公約》（CEDAW）、《兒童權利公約》

（CRC）與《身心障礙者權利公約》（CRPD），國

家人權委員會（NHRC）所撰擬的國家報告之獨立評

估意見大多納入結論性意見，同時《消除一切形式種

族歧視國際公約》（ICERD）也正在撰擬中。本文將 透過NHRC的視角，呈現國際審查所聚焦的人權議

題，以及台灣有哪些做法與建議獲得國際審查委員肯 定，可作為今後人權工作推動的方向。

▼ 日常生活中的小事，對部 分身心障礙者像是如同走迷 宮般的困難，更多是對身心障 礙者的刻板印象及歧視。一個 更好的社會需要更多的多樣 性，停止對身心障礙者的歧 視，保障身心障礙者基本權利 及自由。

社會組｜銀獎

為落實國際人權公約，2022 年 5 月，

NHRC參與《兩公約》第三次國家報告審查 會議。國際審查委員會對於台灣擺脫戒嚴時 期以來所取得的巨大進步，印象深刻，肯定 政府在同性婚姻合法化、廢除通姦罪及設立 NHRC等領域取得重大進展，亦提醒政府應 在廢除死刑、保護原住民族權利等方面加以 擘劃，作為日後的重點議題。

▼ 2022年5月9日，《兩公約》第三次國家報告國際審查會 議開幕活動。左起國際審查委員會諾瓦克（Manfred Nowak） 主席、法務部部長蔡清祥、NHRC主任委員陳菊、行政院院長 蘇貞昌、行政院政務委員羅秉成。

兩公約ICCPR & ICESCR

「我的家庭真可愛，只缺法律來保障」、「收 養家庭，不分異同」、「要實質雙親，不要被 迫單親」⋯⋯，2022年8月12日由彩虹平權 大平台等團體召開的記者會中，高舉上述宣言 看板，指出當前同志家庭收養孩童所面臨的困

境，顯見俗稱《同婚專法》的《司法院大法官

釋字第748號解釋施行法》，對其人權的保障， 仍不夠周延。

又像是正在進行重建的樂生療養院，因院方長 期以來忽視院民的聲音與需求，過去數十年來

衝突不斷，院方亦屢屢以修繕為由，要求院民 限期搬遷，與未來樂生人權園區的人權概念， 背道而馳。

上述種種情事，均與《兩公約》 《公民與

政治權利國際公約》（ICCPR）和《經濟社會 文化權利國際公約》（ICESCR）所談之人權保 障，息息相關。

顧名思義，ICCPR強調公民、政治權利，防止 國家侵害個人權利；而ICESCR指涉經濟、社 會、文化權利，亦即國家應提供良好生活環境， 讓人民擁有住房權、工作權、健康權和受教權 等權利。

爬梳全球人權的發展歷程，要先將鏡頭拉回到 1945年聯合國成立，在其《聯合國憲章》中， 便開宗明義宣示要將「人權保障」作為國家共同 的目標；1948年，聯合國大會通過《世界人權宣 言》，這是第一份廣布國際的人權保障文件；時 間進入1966年，聯合國大會再通過《兩公約》， 將《世界人權宣言》的內容以條約更具體規範。

《兩公約第三次國家報告獨立評估意見》

2020年12月10日公布，

NHRC以監察院過去曾

經調查涉及《兩公約》之

案例，作為主要評估意

見之參照，並提出符合台

灣現況之新興人權議題。

藉此協助國際人權專家

進行審查及提出建議，以

提升我國人權整體環境，

確實接軌國際標準。

雖然台灣在1967年即已簽署《兩公約》，但 退出聯合國後，幾經波折，才終於在2009年 由立法院審議通過公約全部條款，並制定《兩 公約施行法》，自此，《兩公約》始具有我國 國內法律的效力。

NHRC成立後，時逢我國進行《兩公約》第三 次國家報告國際審查期程，第一屆人權委員遂 針對政府2020年提出的《兩公約》第三次國 家報告所涉內容，包括家事移工人權、系統性 驅逐和流離失所問題、台灣死刑制度的討論、 少年司法處遇、同性婚姻與家庭生活權利等多 項焦點議題，出具相對應的獨立評估意見，協 助國際專家更有效了解台灣人權現況。

ISSUE 1

家事移工人權〉

為因應國內經濟發展需要，台灣於1989年首

度開放引進外籍移工。然則，過去相關政策、

法令與措施的制定，以「管理控制」為原則，

外籍移工人權也因此較易受到忽視。侵害勞工

人權的事件，一旦透過媒體的廣泛報導，對我

國長期以來所努力建立的國際形象，傷害甚鉅。

移工人權為受國際檢驗的重要指標

NHRC表示，移工人權是否受到重視，是檢驗

該國人權程度的重要指標，「既然台灣在全球 供應鏈中扮演一定程度的重要角色，必然會被 要求遵守國際人權標準。」

根據統計，截至2022年9月底，在台工作的 外籍移工已逾71萬人，以製造業為主的產業移 工49萬餘人，以家庭看護工為主的社福移工則 有21萬餘人。NHRC成立以來，即積極著手相 關訪查、研究與座談，並列入優先關注議題。

社福移工工作條件仍待改善

2022年12月舉辦的「台灣移工與人權專業論 壇」，邀請到學者專家、民間團體、相關政府

▲ 2020年12月10日，NHRC舉辦台灣人權阿普貴活動，同時發表《兩公約第三次國家報告獨立評估意見》。左起：原住民 代表高英傑、人權委員王榮璋、蔡英文總統、陳菊院長、新住民代表陳凰鳳、政治受難者代表蔡寬裕。

機關，針對相關議題焦點共同與談。席間，亦 借鏡他國經驗，了解政府在「供應鏈責任」中 所扮演的角色，以及國際立法趨勢。

特別是台灣進入高齡化社會後，社福類的家庭

移工已然是不可或缺的正式長照人力，其勞動 權益及人身安全議題，也備受關注。一直以來， 外籍家庭看護工囿於工作、休息時間不易釐清 等因素，不適用《勞動基準法》規定。監察院

於2014年即已指出外籍家庭看護工超時工作、 工作環境不佳等事件層出不窮，唯因欠缺專法

保障，導致無法予以有效納管。

即使民間團體相繼提出《家事服務法草案》、

《家事勞工權益保障法草案》，卻因與勞動部

《家事勞工保障法草案》差異過大，且無法建 立社會共識，歷時多年迄未完成立法程序。

此外，職場性侵害亦是家事移工面臨的一大風 險。但勞動部及衛生福利部未能掌握確切的案

件數字，也未與警政機關建立有效的勾稽比對 機制。勞政機關的庇護安置處所亦缺乏心理輔 導專業人員，無法給予受害者更多專業協助。

為避免發生移工遭性侵害或性騷擾案件，勞動 部施行雇主聘前講習制度，規定雇主第一次聘 僱外國人從事家事移工前，應參加聘前講習。

不過，NHRC同時也發現到，依規定需針對高 風險的雇主族群進行專案檢查，但實務上仍發 生因檢查人員人力不足，致使檢查效能不足等 情事，整體運作仍無法防範於未然。

儘速通過專法保障 有效納管

對於NHRC在獨立評估意見當中所撰擬「政 府應儘速完成相關立法程序，而在未完成立 法前應採取有效作為，使外籍家庭看護工有 合理工作方式、工時及適當的休息，以免遭 受雇主惡意對待」、「勞動部應將人身安全 保障納入《家事勞工保護法草案》」等內容， 國際審查委員肯認NHRC對於家事移工人權 的關切。

國際審查委員會並於結論性意見指出，雖然台 灣政府確實提出一些保護家事移工免受剝削及 虐待的漸進步驟，但這些改進遠不能確保家事 移工與本國家事勞工之間受到平等待遇。

審查委員會也不認同政府聲稱基於工作性質而 無法適用《勞動基準法》的說法，建議政府將 國際勞工組織第189號家事勞動者公約納入國 內法，為家事勞工提供強而有力的法律保護； 並立即採取措施，縮小本國家事勞工與家事移 工之間的薪酬差距；以及將外籍家庭看護工納 入政府承諾制定的長期照顧計畫之中，以維護 家事勞工基礎權益。

ISSUE 2

系統性驅逐和流離失所問題〉

長期以來，台灣均秉持「發展優先」的思維， 在都市中大興土木、翻新市容，但看似進步的 城市面貌底下，卻有著土地掠奪、家園迫遷危

害等暗湧。NHRC指出，有發展就有犧牲，尤 其台灣面對資源被剝奪的族群，都採取金錢補

償的處理方式，「但當回到『人性尊嚴』的精 神來思考時，就會發現金錢無法補償所有事。」

事實上，安全、健康、可負擔與可獲得的住房，

是適足生活水準的核心。然而，ICESCR中此一 「適足居住權」的規定，卻始終未獲行政部門

與司法部門的普遍落實與援引，因政府忽視國

家實踐「適足居住權」的公法上義務，致使抗

爭頻仍，徒耗龐大社會成本。

拆遷案件未能落實適足居住權

NHRC以新北市板橋區大觀社區拆遷案為例， 該社區自1964年國軍婦聯一村眷村遷村後， 續留原地的原租戶改建，在政府默許下居住 多年，業已形成數十戶居民安身立命的場所， 應屬公約中所稱「使用權的法律保障」對象。

國軍退除役官兵輔導委員會卻未考量此案歷

▲ 在都市更新下衍生的拆遷補償問題之外，居住人權往往被漠視。

史背景，也沒有確實提出具體可兌現的安置 方案，自2008年起要求居民拆屋還地，否則 將面臨「不當得利」的追討，因而引發十餘 次激烈衝突。

又以近年來在全國各地的老舊眷村改建案例來

看，《國軍老舊眷村改建條例》制定公布後，

國防部辦理眷村改建雖有成效，也無不法，但

仍有不少缺失，「像是所定法令欠缺彈性，使

許多原眷戶被視為不同意改建眷戶，喪失權益。

未依法訂定安置實施辦法，僅將不同意改建眷

戶安置於榮譽國民安養之家，因與原居住環境 功能迥異，不符需求，眷戶均無意願入住，成 效不彰。」

廣受國人關注的社子島開發一案，也有類似情 事。關於開發計畫，台北市政府事先並未和當

地居民充分討論，並徵求其意見，而對於辦理 區段徵收所做的家戶訪查作業，完成率低、統 計分析效果不佳，確有諸多瑕疵。

NHRC指出，許多外縣市來社子島居住、工作 的民眾，同樣屬於因社子島開發將被迫遷離的 居民或利害關係人，台北市政府沒有給予此類 居民有投票表達個人期望的機會，「不僅未能 落實『開放政府、全民參與』的精神，亦呈現 出對人權正視的不足。」

採取系列行動 聚焦保障權益

在《兩公約》第三次國家報告審查時，審查委

員會重申，早在2017 年便對拆遷及土地剝奪

等事件，表示過嚴重關切，建議政府採取一系 列行動，包括聚焦於確保使用權，並防止迫遷 及遭到驅逐。

審查委員會於結論性意見中特別提到，「政府 與公民社會提供的強迫驅逐等相關資訊，出現 相互矛盾的內容。」也因此，委員會建議， NHRC應針對系統性驅逐與迫遷問題，進行全 國性調查，包括協商過程、提交給審查委員會 的各種案件，以及對非正規住居者提起民事訴 訟的問題。持續監督政府做出承諾，提供更好 的適足住房權保障，以符合國際人權標準。

ISSUE 3

死刑，是國際人權公約認定為殘忍、不人道和 有辱人格的懲罰形式，沒有任何一人的生命應 該被放棄。廢除台灣死刑制度，自然是NHRC 傾全力要達成的目標。

通盤檢討執行死刑作業問題

2020 年 12 月 10 日的國際人權日，NHRC 舉 辦「人權阿普貴」（UPGRADE）活動，同時公 布《兩公約第三次國家報告獨立評估意見》。

NHRC 提到，「依 ICCPR 第 36 號一般性意見

第 49 段，嚴重社會心理或智能障礙，難以平等 自我辯護或難以理解判決理由、人權曾受嚴重 侵害之人，不得處以死刑。」

台灣死刑制度的討論〉

以2015年王俊欽案為例，當時未提供受刑人 的精神狀況、就醫情形、教誨紀錄等，便執行

死刑；2020年翁仁賢案，雖有將例行性身心科

醫師評估結果回傳法務部，但是否與公約意旨 相符，尚有疑義。NHRC表示，法務部歷來在

執行死刑作業，呈現諸多問題，「法務部應就

判決執行的瑕疵提出通盤檢討，在全面停止執 行死刑或廢死前，要更妥慎執行。」

儘管國際法愈來愈肯認死刑違反人性尊嚴，近 年來台灣死刑執行的數據，卻仍相去不遠。政

府長期以來藉由民意調查結果，據稱大多數民

眾仍支持死刑，正當化其保留死刑的態度。

NHRC認為，雖不應忽視公眾輿論，卻不能以

此背離公約精神。NHRC敦促政府應作為領頭

羊，提升民眾對於反對酷刑及非人道處罰的認 識，尊重生命權保障。

以全面廢除死刑為目標

國際審查委員會在結論性意見中提到，2020年

12月聯合國大會便重申其十多年來的聲明，呼 籲所有國家暫停執行死刑，以期廢除死刑。目

前亞洲各國如蒙古、斐濟、諾魯和哈薩克，都 選擇廢除死刑，而在聯合國193個國家中，已 有110國完全廢死，僅有53國仍在法律上保 留並執行死刑。從而NHRC指出，「台灣沒有 理由繼續以奪取他人生命來達到懲戒、處罰目 的。」

執行令；所有死刑應立即減刑；檢察官不應再 於正在進行及未來起訴的案件求處死刑；總統 應拒絕授權執行死刑，並在死刑案件的定罪證 據不明確的情況下，酌情行使赦免特權。同時 強調，台灣有可能成為認可及執行國際人權的 亞洲標竿者，「但只要死刑仍是其刑事司法系 統的一個要素，它就永遠無法實現此一目標。」

作為踐行國際人權公約的獨立機關，NHRC 支持國際廢除死刑的終極目標，並將繼續關 切死刑存廢的議題。NHRC直言，廢除死刑 在台灣一直是受到高度關注的敏感議題，過 程雖然艱辛、孤獨，卻是無可迴避、必須堅 持下去的道路。

ISSUE 4

少年司法處遇〉

台灣在2021年完成矯正學校全面改制，這是 我國矯正教育嶄新的開始，而非結束。因為矯 正教育的人權工程，才正要啟動，推動司法少 年人權的腳步，不能停歇。

司法少年人權亦應受到保障

國際審查委員會做出以下明確建議：行政院立 即宣布暫停執行死刑；法務部部長不應再簽署

司法處遇少年走入矯正學校，也應受保護。 NHRC提到，正是因為矯正學校裡的孩子，身 上常帶著看不見的傷，「要協助每個孩子成長 蛻變、順利復歸社會，需要國家積極整合司法 院、行政院以及各部會的資源，並結合民間團 體的力量，共同完成。」提升少年司法人權，

▲ NHRC於2021年開始啟動國家防制酷刑機制（NPM）訪視試行計畫，陸續訪視矯正學校上課情形。

是國家的義務，極為重要，也深具意義。

NHRC指出，司法少年因其身心尚在發展階段，

與成年犯有所不同，更需予以特別保護及對待。

然過去少輔院還未轉型成矯正學校，來自獄政 體系的管理人員，對待收容少年的觀念仍停留 在「戒護」而非「教育」，仍採監獄生活管理 方式對待收容少年，亦欠缺矯正教育的專業知 能，無法提供收容少年相關的諮詢及情緒支持， 容易造成學生及管理人員的對立。

比如因偷竊被判送到桃園少年輔育院接受感化 教育的買姓少年，2013年因胸腹腔臟器化膿引 發敗血症死亡案件，事後調查，桃少輔涉漠視

買生受其他學生之霸凌，以及不當關押、監禁 和延遲送醫等，未善盡監護管理之責。

彰化少年輔育院亦涉及長期凌虐收容少年，對 於違規學生以手梏、腳鐐等戒具銬在戶外曬衣 場處罰，或將其送至考核房禁閉長達一年，導 致學生身心受創。上述情事，均嚴重侵害少年 健康及基本人權。

盤點歷年涉及少年處遇機關的報告，可以看見 台灣的少年矯正機關長期沿用成人監所管教方 式、缺乏申訴管道、濫用懲罰，以及特殊需求 少年缺少資源等問題，與國際標準有相當落差， 顯示台灣仍有很多需要努力改善的空間。

矯正教育幫助少年復歸社會

NHRC於2022年11月舉辦「少年矯正機關收

容處遇法制現況、變革與展望」座談會，旨在 揭示，所有在校園中的兒少，政府都有義務保

障他們的人權，同樣地，在矯正學校的少年， 人權也同樣應該受到保障。

NHRC指出，法務部在2022年終於提出《少 年矯正學校處遇實施條例》修法版本，內容涵 蓋157項條文，非常龐雜，亟需各界一同檢視。

因此，期能藉由此次座談會，針對「如何符合 相關人權公約及國際標準」、「如何落實『以 教育為處遇核心』的少年矯正教育」、「如何

有效促進與落實少年收容人的社區轉銜機制」

等三大議題，與民間團體、行政部門聚焦討 論，廣納專家學者的意見，共同提供《少年矯

正學校處遇實施條例》草案及相關配套措施的 參考。

「《少年事件處理法》最重要的目的，是希望 透過收容，對司法少年進行感化教育。雖是暫 時剝奪少年的人身自由，但經過收容過程中在 矯正學校的學習，能夠幫助這些少年有朝一日 重返社會。」NHRC強調，「既然是『學校』， 重點是以輔導代替刑罰，感化教育的最終目的， 在使這些少年得以復歸社會，而國家有責任協 助他們。」

避免過早讓兒少進入監禁體系

針對少年感化教育，近年朝向研擬多元收容

制度、依收容少年特質與需求分類設置少年 矯正學校，並發展少年處遇成效評估機制等 方向進行。

《少年事件處理法》修正案部分條文2020年 施行，未滿12歲兒童若有觸法事件，將由教育 與社政體系分別依《兒童及少年福利與權益保 障法》及「國民基本教育及學生輔導機制」處 理，回歸到社福單位、學校及家庭給予輔導及 安置。

在結論性意見中，國際審查委員會對為數眾多 的兒童被關押在少年觀護所及矯正學校感到關 切，並指出「對兒童的拘留應僅作為最後手段， 並在最短的適當時間內使用」，建議政府應採 用分流的方法，致力於將觸犯法律的兒童從司 法系統轉移到兒童福利系統。

亦即觸法兒少如果過早進入司法矯正系統，卻 沒有一個完善的矯正教育體系和配套措施，可 能因此更容易學習到負面的行為模式，反而不 利其復歸社會。

ISSUE 5

同性婚姻與家庭生活權利〉

今時不同往日，社會發展快速變遷及人口結構 轉型之下，台灣的家戶組成已發生劇烈變化， 單親、隔代教養、新住民、同性等家庭型態數 量持續增加，「多元」二字，已然成為當下社 會家庭面貌的縮影。

關注多元族群的切身權益

可惜的是，政府各部會多從本身業務面狹隘思考 家庭價值與核心內涵，甚至業務相關主管與承辦 人員未能真正掌握政策面的核心內涵，造成政

府對於照顧、支持家庭的承諾，無從落實到位。

NHRC提醒政府，應周延規劃及訂定相關政策與 服務方案，以照顧不同家庭型態的需求。

此外，NHRC亦關注到社會上仍有部分輿論， 將多元性別者視為某種心理疾病導致的性別認

同錯亂，致使多元性別者承受多重歧視，「政

府應檢視教育、就業、衛生醫療等政策，致力 打造性別友善環境，給予其應有的權利。」

台灣是亞洲第一個將同志婚姻法制化的國家， 在結論性意見中，審查委員會對此表達肯定。

但委員會同時也關切到，其他性別權益仍處於 未確定狀態，比如現行法律將來自不允許同性 婚姻國家的配偶排除在外，以及同性配偶無法 共同收養子女。「如果這對伴侶選擇共同生活， 他們在婚姻中的權利就得不到保護。」委員會 做出結論 應立即消除法律中的這兩種歧視。

▲ 「多元」已成為當下社會家庭面貌的縮影，加深社會及族群間的對話是人權保障的基礎。

Action 行動〉

加強社會對話 持續督促政府落實國際人權

公約

2022年NHRC成立以來，首度參加《兩公約》 國際審查會議。主席Eibe Riedel讚許NHRC提 出的獨立評估意見內容，認為可說是仗義直言， 「從中協助我們了解台灣人權保障落實情形， NHRC在台灣社會確實發揮人權監督的功能。」

並且，審查委員會呼籲NHRC即刻採取下列行 動：確認最緊迫的人權問題，公開報告及發表

意見；處理侵犯人權的指控；向行政院和立法 院提出相關國際人權納入立法的建議；在基層 與最邊緣化及處境最不利的社區接觸，包括與 公民社會組織密切合作；以及持續審查長期存 在的侵害個人人權指控。

審查委員們皆期許NHRC採取更主動積極的態 度，朝向全面落實國際人權法邁進。在未來， NHRC將依據《兩公約》結論性意見，致力監 督相關權責機關，並與行政部門協作，促進社 會對話與思考，以確保社會公平正義的實現， 提升台灣人權，接軌國際標準 因為，人權 沒有止境，沒有終點。 ▲

▲ NHRC與《兩公約 》第三次國家報告國際審查委員交流座談。

國家人權委員會委員 高涌誠

《世界人權宣言》和《兩公約》等和其他公約的關係，就像《易經》提到的「太 極生兩儀，兩儀生四象」，是從抽象的「平等」、「尊嚴」等價值，愈來愈具 體討論到生命、遷徙自由、勞動等具體權利的落實。公政公約強調公民和政治 權利，防止國家侵害個人權利；經社文公約則指涉經濟、社會、文化權利，指 出國家應提供良好生活環境，但回歸共同核心，都是要實踐「人性尊嚴」。

《兩公約》關注的重要議題，包括反酷刑、死刑、反歧視法、系統性驅逐和流 離失所、不強制遣返原則與難民法等。

以反酷刑來說，台灣長期從刑事司法角度理解反酷刑，認為不刑求、不施行肉 體折磨便不算酷刑，卻忽略公政公約第7條內，除了「任何人不得施以酷刑」外， 還提及了「不得予以殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰」，心理折磨同樣算是 酷刑。對此，2013年，台灣進行《兩公約》初次國家報告國際審查會議時，國 際委員便建議政府應將《禁止酷刑公約》（CAT）國內法化，目前，施行法草 案正在立法院內等待三讀。而為了解CAT的核心，NHRC也擬定了防制酷刑機 制訪視試行計畫，希望引進國際觀念，開啟社會發展人權的視野。

在其他重要議題上，死刑始終是台灣無法打開的結，當前國內輿論與現今國際 標準有著極大落差；而在歧視議題上，「歧視」不易定義且是相對的，即便閩 南族群人口多，仍可能遭遇歧視，台灣訂定了《原住民族基本法》、原住民族日， 對原住民的歧視也未完全解決，目前行政院正朝訂定綜合性《反歧視法》的方 向邁進；台灣尚未制定《難民法》，對來台申請庇護的難民採個案處理，但難 民無合法身分，無法工作、沒有勞健保，難以自力更生；在「發展優先」的台灣， 有開發便有犧牲，近年陸續爆發了大埔事件、南鐵東移等系統性驅逐和流離失 所爭議。對於這些議題，NHRC要做的，是在全盤研究後，提出倡議，試圖解 開一個個結。

從反酷刑、死刑到系統性驅逐和流離失所等焦點議題，在NHRC帶著起步之外， 還需要各個利害關係人帶動社會整體共同討論，最終才能達成目標。 ▲

國家人權委員會委員 張菊芳

任期：

2020年8月1日至

2021年7月31日

聯合國已將性侵害、家庭暴力及跟蹤騷擾，列為全球婦女人身安全三大威脅，可 以說，消除性別暴力，是促進人權的關鍵出發點。

過去身為律師及轉任監察委員，性別平權、兒少權益及弱勢族群保護，都是長期 關懷的議題。特別是近年來隨著數位科技的發展，數位性別暴力層出不窮，且犯 案形式日新月異，已對隱私權、人身安全、身體自主權與性別平權造成實質傷害。

行政院將防治數位性別暴力列為2022年至2025年的性平重要議題，2022年5 月提出首部國家人權行動計畫，臚列八項核心議題，也將網路數位性別暴力納入 其中，在在突顯它的重要性。

在為期兩天的2022年全球合作暨訓練架構（GCTF）終止性別暴力國際研討會 上，「基於消除性別的暴力」為題，與各國專業人士交流台灣現況和因應作為。 此外，我在2022年2月提出網路性騷擾等數位性別暴力防治調查報告，接著在 5月的《兩公約》第三次國家報告國際審查會議中，代表NHRC於審查會議中提 出關於數位網路性別暴力防治的相關報告，獲得國際審查委員會認可，並納入結 論性意見與建議第33點次。

NHRC所訴求的，認為政府應速謀改進對策，並會同相關機關審視相關法令，採 取一切立法及必要措施，以維護國人權益。

除了性別暴力，許多我們稱之為「機構的背叛」的兒少性侵案件，同樣有著結構 性問題。NHRC啟動「兒少安置機構及校園性侵議題」系統性訪查，身為督辦委 員之一，這是國家傾聽被害者聲音，找出結構性問題，進而提出具體可行之建議、 改進及解決方法，希望建立安全的兒少環境。

轉任監察委員後，出任第一年的人權委員，很欣慰能在此間貢獻一己之力。像是 參與林水泉遭行政不法侵害人身自由的轉型正義一案，提出NHRC第一份調查 報告，此案不僅有違民主憲政程序，也對人權造成重大戕害。走訪威權時期統治 者侵害人權事件的發生地，也讓我特別有感，主管機關應就相關遺址儘速研議是 否列為不義遺址，作為人權和歷史教育場所，以反省國家暴力。

調查案件的過程中，包括從政府的正視、法令的修正，以及《兩公約 》國際審查 納入結論性意見，可看見影響層面已不只是個案的援助，更產生了制度性的推演。

消除性別暴力、落實轉型正義是一條漫漫長路，唯有一步一步努力向前，才能為 社會帶來正向發展。 ▲

國家人權委員會委員 賴振昌

任期： 2022年8月1日至 2023年7月31日

我在2022年出席於墨西哥城舉辦的「伊比利美洲監察使聯盟年會」（FIO）， 會議中聚焦討論後疫情時代監察及人權組織面臨的挑戰。雖然拉美地區監察機 關在職權行使上和台灣有所不同，但雙方扮演的監督角色，均在保障基本人權 及強化法治。特別是對於西語系國家以「護民官」一詞作為監察使的名稱，顯 見他們對於維護人民權利的重視，尤其令我印象深刻。

在人權議題中我特別關注企業的人權保障，全球供應鏈體系中的勞動人權，在 近年廣受世界各國重視，企業永續發展與移工人權保障是非常重要的正向關係 連結，亦關係著企業能否與國際接軌。如何貫徹《兩公約》精神，建立讓國人、 本國勞工與移工一體適用相關保護的規範，是我們不可逃避的責任。

以往把勞動成本視為生產成本的一環，只想著愈減少成本就愈有競爭力，固然 能讓企業在短時間內獲利良好，但從長遠的發展角度來看，反而是種傷害。現 在的觀念，要把人力當作企業的重要資產，提升他的產能能力，並對勞工權益 加以重視。人權提升，企業的競爭力才會倍增，得以永續經營。 以國際間的做法為例，像是責任商業聯盟（RBA）或社會責任標準（SA8000） 的驗證，均要求雇用移工所衍生的成本應由雇主負擔，並減輕移工跨國移動的 成本。從制度面加以規範，避免移工受到仲介商的剝削，都是目前迫切需要改 善的狀況。

過去曾在教育界服務，我深信教育之重要，雖然今日已不會有人否定「人權為 普世價值」，但仍需透過宣導，提升大眾對於人權的了解與重視。有了這一年 擔任人權委員的經驗，即使接下來自己不在這個位置上，也會繼續為人權而努 力，我堅信這是台灣每一個人都應該也必須持續關注的議題。 ▲

身心障礙者權利公約CRPD

2022年8月，台灣舉辦《身心障礙者權 利公約 》（CRPD）第二次國家報告國際 審查會議，NHRC所撰提的獨立評估意見 與問題清單平行回應，獲國際審查委員會 讚許為有重要參考價值，而結論性意見共 118個點次中，有高達77個點次與NHRC 提出的具體建議相符，將成為政府未來施 行政策的重點，NHRC也將持續監督我國 落實CRPD 情形。

▲ NHRC為CRPD國家報告，撰提「獨立評估意見」舉辦多 場座談會，2022年4月9日為最後一場北區座談會。 前排 左起：中華民國脊髓損傷者聯合會秘書長施雍穆、台灣障礙 者權益促進會理事張惠美、人權委員王榮璋、NHRC主任委 員陳菊、人權委員王幼玲。

「我在普通班融合上課，我希望特教學生助理 員的工時依照身心障礙學生需要提供，讓我能

跟同學一樣，參與第八節與寒暑假課程 ⋯⋯ 如

果我需要其他輔具，送來的卻不符合我所申請 的，我要再去做一次診斷，我希望政府提供

輔具要符合需求，要有CRPD說的『合理調

整』 ⋯⋯ 我希望，在討論兒童權益與相關法規 時，需納入至少一名身障兒童的發言權。」

在2022年8月舉辦的CRPD第二次國家報告 國際審查會議上，14歲的腦性麻痺兒童姚宥米 在國際審查會議發言，她讓社會大眾知道，身 心障礙兒童不只是受保護和照顧的對象，同樣 能透過社會參與，提出對政策和法規的具體建

議。但其實，不只是身心障礙兒童，讓所有身

心障礙者都能享有平等、尊嚴、自主的生活，

正是CRPD的真諦。

2006年聯合國大會通過CRPD，並於2008年5 月3日正式生效。CRPD是21世紀首部人權公 約，也是第一個納入《巴黎原則》的人權公約。

台灣於2014年制定《身心障礙者權利公約施 行法》（簡稱《CRPD施行法》），將CRPD 國內法化，依據公約檢視國內法規與政策不足 之處，並且建立每4年為周期的定期報告制度。

NHRC於2020年成立，同年12月政府提出 CRPD第二次國家報告，NHRC推派長期投入 身心障礙者權利運動的王榮璋、王幼玲委員， 負責撰擬獨立評估意見。為了廣徵身心障礙群 體的意見，辦理北中南3場分區座談，與5場

第二次國家報告之獨立評估意見》說明記者會。左起王榮璋委員、陳菊主任委員、王幼玲委員。

聚焦於不同障礙類別的焦點團體座談，各有105 位身心障礙團體代表、39位成員參與。另外，

除了請政府機關以書面方式提供資料，NHRC

也辦理7場機關座談，面對面與機關代表進行 討論，找出台灣現階段落實CRPD的阻礙。

2022年8月，台灣舉辦CRPD第二次國家報告 國際審查會議，NHRC提出的獨立評估意見， 多數被國際審查委員納入結論性意見，尤其顯 現在人權模式、平等及不歧視、參與、在社區 中生活、心理健康等五大焦點議題上。

ISSUE 1 人權模式〉

所謂「人權模式」，指的是身心障礙者作為一

個具有權利和基本自由的主體，而不是把身心 障礙者視為被照顧、管理、施捨和恐懼的對象。

因此，身心障礙者是人類多樣性之一部分與人

類之一份子，身心障礙者同樣是權利主體，有

權掌握自己的生活，並能在平等的基礎上，與

他人共同參與社會大小事，「國家應該保障身

心障礙者的尊嚴與自由，並增訂法律條文，以 確保身心障礙者的人權，真正落實在社會不同 層面。」

身心障礙者的鑑定也必須納入多方因素，台 灣在2007年修正通過《身心障礙者權益保 障法》，雖然政府表示修法對身心障礙者的 鑑定採納世界衛生組織頒布的「國際健康功 能與身心障礙分類系統」（International

2021年9月15日公布， 報告全文濃縮為15個重

點議題，包括：合理調整、 需求評估、歧視申訴、影 響評估、性別暴力、監所

人權、司法近用、融合教 育、機構轉型、輔具政策、 手語推廣、就醫無障礙、 校園無障礙、定額進用、 合理退休等。

Classification of Functioning, Disability, and Health, ICF），並將活動和參與社會生活 的影響納入考量，例如生活在都市、鄉村的身 心障礙者，遭遇的生活阻礙、獲得的無障礙資 源勢必有所不同，因此，「環境因素」需要列 入判定身心障礙的考量之一。

但是主管機關辦理身心障礙者的鑑定作業時， 仍只採以醫療診斷的鑑定結果，也就是只看身 體功能及結構缺損，並沒有納入環境因素造成 的阻礙。

這麼做導致的問題，與現金補助、福利服務的 提供有關。由於現金補助、福利的發放，沒有 和身心障礙鑑定結果脫鉤，有實質需求的身心 障礙者，要是沒有跨過鑑定門檻、就無法取得

《CRPD第二次國家報告之獨立評估意見》

人權小學堂

身心障礙證明，在福利服務使用上被排除，不 符合人權模式。「現行的補助還是『套餐制』， 身心障礙者沒有取得身心障礙證明，就什麼都 沒有。有證明的，則根據障礙類別獲得不同的 套餐補助，也不管會不會吃不夠、吃太撐。但

最合適的方式，應該依照每個人的不同情況， 推出『組合餐』。」NHRC比喻。

目前，中央主管機關衛生福利部為了改善問題， 對於身心障礙者資格鑑定與障礙等級判定，一 方面朝強化身心障礙鑑定資料庫的運用及研究

分析的方向改善，另外並規劃具體作法與期程，

「我們（NHRC）將密切關注衛生福利部的後 續改善進度，並建議政府檢討現行的生活、就

學費用減免、保費補助等制度及福利服務，要 求應該依照身心障礙者的實際需求，而非以鑑

定結果和障礙等級發放補助，以符合CRPD要 求的人權模式。」NHRC強調。

最終，國際審查委員亦於結論性意見指出，自 2017年初次國家報告以來，台灣在法律和政 策領域已有積極進展，但政府看待身心障礙者 的主要架構，依然採取慈善／生物醫學模式， 是令人失望的。真正符合CRPD精神的社會， 應該是從封閉的集中式照顧到在社區裡自立生 活，從特殊教育到融合教育，從福利給予到促 進勞動市場參與，以及從替代性決策到提供行 使法律能力的支持等，「這些改變，需要一個 高層次的願景，以確保法律、政策、法規、預 算分配和實踐，都能支持相關調整。這是台灣 政府還需要努力的方向。」

▲ 身心障礙者因身心等不同需求，除了基本的無障礙設施等協助外，無障礙設計也方便大家一起使用。

▲ NHRC於2021年3月展開多場焦點團體座談，傾聽肢體、視覺、聽覺、心智、心理社會障礙等代表團體的心聲。

ISSUE 2

平等與不歧視〉

目前在台灣社會中，對身心障礙者的歧視、不 平等仍無處不在。以台北流行音樂中心為例， 這個耗資60億元的新建表演藝術場館，將輪椅 席全數集中於視野遭遮蔽之區域，有三分之二 的視線被遮蔽。「不能讓身心障礙者只能坐在 最差的位置，要讓身心障礙者有『多元選擇』， 而非因為障礙因素，只能被迫接受最差、單一 的選擇。無障礙席應該是多元、分散的。」

NHRC透露。

要解決身心障礙者遭遇的歧視、不平等，有賴 相關法律的制定，以給予平等保護與權益。但 NHRC發現，早在2019年6月，政府已經完 成「我國是否應制定綜合性反歧視法及立法建 議」的委託研究，該研究案並提出平等法草案。

2022年行政院在「國家人權行動計畫」提出要 研議制訂綜合性的平等法，預計2024年函送 立法院審議，因此迄今還沒完成立法程序。

NHRC總結，截至2022年10月底，台灣仍有 13部法規及行政措施尚未依據《CRPD施行法》 第10條，完成法規的制（訂）定、修正或廢止 和行政措施的改進。

同時，身心障礙者雖然享有開戶、結婚生子、 繼承權等法律能力，但因為身體、心理等不同 需求，除了基本的無障礙設施等協助外，還需 要依據個別情形做「合理調整」，「但政府至 今未依據2017年CRPD初次結論性意見的內 容，將『拒絕合理調整即構成歧視入法』。」

第二次國家報告雖然列舉已經具有合理調整精 神的法規，例如《身心障礙者應國家考試權益 維護辦法》，但申請對象仍限縮為已取得身心

障礙證明者，且將合理調整的措施，依照障礙 類別限縮在特定項目，「此有違CRPD第6號

一般性意見，也就是針對平等、不歧視，法律 應給予平等保護和權益的相關規定。」

這樣的情形，讓身心障礙者持續遭受污名化， 刻板印象和偏見。例如在開放性勞動市場中， 雇主能藉由不聘用、給予不平等的勞動條件等

方式歧視身心障礙者。如果身心障礙者找到工

作，可是一旦提出與自身相關的合理調整請求 時，又會遭遇雇主以沒有法律義務為其調整、 修改的窘境。

CRPD第二次國家報告結論性意見指出，行政

院沒有提出足以適當保護身心障礙者免受歧視 的平等立法，例如在就業、所有商品和服務等 面向，明確規定拒絕提供合理調整，將構成非 法歧視，導致許多身心障礙者只能繼續忍受著 歧視和不平等的對待。

ISSUE 3

參與〉

「參與」可謂CRPD的核心，CRPD第33條便 明訂：「公民社會，特別是身心障礙者及其代 表組織，應涉入並充分參與監督程序。」

但NHRC注意到，在身心障礙者人權的保障與 執行過程中，除了缺乏讓身心障礙者及身心障 礙代表團體參與外，也往往忽略身心障礙兒童 的意見，例如各級政府遴聘的身心障礙代表，

便幾乎未見兒童，導致兒童沒有獲得表達意見、 被尊重的權利。

以無障礙廁所來說，身心障礙兒童就學時，即 便前往合規的無障礙廁所，仍然無法順利解決 生理需求，原因可能出在燈的開關設置過高、 洗手檯高度不符合兒童身形等，但要是沒有讓 身心障礙兒童參與，便難以了解這些問題，「過 去許多政策的制定，可能由學者、專家、家屬

作為代言人，但CRPD非常強調『參與』，認 為多元的聲音都應該進來，保障身心障礙者有 表達意見的機會。但要實踐所謂的『參與』， 還必須包括『培力』過程。」NHRC強調，人 是「學而知之」的生物，例如成人身心障礙者 都必須見過、認識輪椅，才清楚對交通出行的 幫助，此道理對年幼的兒童來說，更是如此， 「當有了對世界的認知、學習如何表達意見後， 才能進一步享有生活自主權。」

此外，NHRC還注意到，現行各級政府、各目 的事業主管機關內的各類小組、委員會或協調 會報，要求納入身心障礙者、團體和機構代表 擔任委員的機制，皆仍為諮詢性質，明顯未符 合CRPD要求充分參與的原則。同時，據統計， 政府部門僅接獲數件身心障礙歧視相關的案件 處理，顯然與身心障礙者在社會上普遍受到歧 視的處境，有著不小差距；而即使案件申訴後， 又因舉證困難，實際成立的仍是少數。例如， 2019年各地方勞動行政主管機關受理違反《就 業服務法》就業歧視禁止規定的申訴案件數共 有106件，其中身心障礙歧視申訴案件為28件， 當中經評議歧視成立的僅有2件，這跟身心障

▲ 身心障礙者融入社會生活的前提，還需檢視社區是否有相對應的支持資源。

礙者普遍遭受歧視的實際處境，有明顯差距。

對此，國際審查委員在結論性意見中直指，台 灣政府說著參與的語言，但從非政府組織、身

心障礙者的經驗來看，現行中央和地方確立的 法律、政策機制，要讓身心障礙者有意義的參 與，「問題不在政府的意圖，而是最終的結果。」

NHRC指出，接下來會持續對身心障礙者、尤 其是兒童進行培力，讓所有身心障礙者能參與 議題討論，並監督國家在身心障礙者權利相關 議題的落實與改善。

ISSUE 4

在社區中生活〉

要讓身心障礙者在社區中生活，相對應的作為 便是「去機構化」。NHRC直指，去機構化是

龐大且困難的議題，「住在機構裡的身心障礙 者，不是今天說一句『去機構化』，就能立刻 走出來，還需要詢問個人意願，並檢視社區是 否有相對應的支持資源。」

NHRC提到，機構外要有督辦系統，檢討相關 轉型計畫，包括社區是否是無障礙空間、支持 服務能否滿足個別化需求，以及具備友善與支 持的氛圍；社會是否有促進身心障礙者就業的 方案、完善的融合教育系統，有讓身心障礙者 參與政治的環境等生活方式，都是在社區中生 活的必備條件。

NHRC也發現主管機關對於社區式資源的布建 與新增相對緩慢，服務量能和資源亦明顯不足。 目前只見衛生福利部喊出「各縣市服務涵蓋率 年成長率2％」的口號，卻不見具體規劃及督 導作為。同時，衛福部表明2016至2019年間， 身心障礙福利機構數僅成長一家，實際服務人

數減少約0.75％，但近來，政府又以長照服務 發展基金，獎助機構住宿式服務，總計至2020

年底，主管機關核准了16家住宿式長照機構的 設置，「我們發現，要依據CRPD逐步達成去 機構化，衛福部至今並未提出具體的有效策略，

以及訂定明確的期程計畫和挹注足夠、穩定的 財政資源。」於是，在欠缺政策支持下，居住 在社區從來不是一個選項，許多身心障礙者仍 不得不被安置於機構。

CRPD第二次國家報告結論性意見進一步指出， 台灣政府正計劃在2027年前，為1,000名身 心障礙者建造13家新機構，這與CRPD要求的 「去機構化」完全背道而馳，「這些資金應該

全數投資於社區式支持服務，以消除集中式場

所，並將住民移至社區中的住所。」結論性意 見強調，在社區中的住所，身心障礙者的需求，

應該要能以自己想要、選擇的社區式支持服務 來被滿足。 ISSUE

5 心理健康〉

關於心理健康議題，目前台灣的最大爭議，是 心理社會障礙者的強制安置與留置問題，「為 什麼要將心理社會障礙者強制治療？要是高血 壓患者不吃藥，我們不會強制送醫吧？」

NHRC表示，台灣《精神衛生法》對心理社會 障礙者的強制安置與治療措施，違反CRPD要 求，早在2017年初次國家報告結論性意見中， 便明指強制安置與治療措施侵害了身心障礙者 的人權，但2016至2019年間，強制住院和強 制社區治療案件，仍呈現高許可率。

▲ 台灣對於心理社會障礙者的治療除了採取高度保護主義的留置、強制治療等手段外，在平等及不歧視、參與、在社區中生 活和心理健康等方面，都還有很大的改善空間。

同時，行政院於2021年7月公布「強化社會 安全網第二期計畫（2021－2025年）」的內

容指出，將設置6處各30床的司法精神病房，

以及1處300床的司法精神醫院，作為安置受

監護處分者的專門處所，且以心理社會障礙觸

法者為主要對象。NHRC對此強調，CRPD既

已國內法化，修法時便應落實CRPD原則，並

參考聯合國身心障礙者權利委員會針對CRPD

第14條發布的「身心障礙者的人身安全與自由 準則」，強化司法精神醫院的配套措施。

另外，NHRC也發現，政府機關仍混淆法律能 力與心智能力的概念。目前，金融機構以《民 法》、《洗錢防制法》等法規，優先考量身心

障礙者的財產保障與交易安全，例如要求視覺 障礙者開戶時，必須有一位以上的見證人。而 心智障礙者若無法清楚表示或表達能力薄弱， 則以保護當事人的立場出發，要求辦理監護宣 告或輔助宣告，即便地方政府主管機關發文或 有社工人員陪同辦理開戶，仍會遭到拒絕。

CRPD第二次國家報告結論性意見認為，對於 心理健康照顧方面，台灣著重留置、強制治療，

採取高度保護主義，「不僅是過時的做法與觀

念，還無益於心理社會障礙者的心理健康和復 元。」儘管衛福部告訴國際審查委員會，在精

神醫療機構中，99％的病人於書面表示「自願」

入院，「這種說法是因為病人通常沒有其他選 擇，『被迫同意』留在醫院裡。」事實上，精

神醫療機構的住院病人被拒絕使用手機，因而

切斷與社區的聯繫和取得司法資源的管道，還 有延遲社區復健和出院、回到社區的風險。

2017年3月，聯合國健康權特別報告員 Daninius Puras曾發布〈關於每個人都有權獲 得心理健康〉（A/HRC/35/21）的報告指出， 長期以來，心理健康服務受到簡化論生物醫學 典範支配，導致自閉症、心智、認知及心理社 會障礙者，受到排除、忽視、壓迫和虐待，「而 這種簡化論的生物醫學模式，依然存在台灣政 府的思維中。未來應該有所改善。」國際審查 委員會建議。

Action 行動〉

與身心障礙者及代表團體 研擬CRPD監督 機制

在國際審查會議落幕、委員提出結論性意見 後，由於CRPD要求締約國必須有獨立監督機 制，因此，NHRC將參考其他國家人權機構的 經驗，並邀請身心障礙者及身心障礙代表團體 （Disabled People's Organizations，以下簡

稱DPO），一同討論CRPD監督機制的擬定。

工作細節上，首先，NHRC將監督結論性意見 的落實，「我們已經和行政院有一定共識，行 政院落實公約的過程中，我們會全程參與、監 督。」NHRC強調，由於工作項目相當龐雜， NHRC將辦理分區座談會，徵詢身心障礙者的 意見，選出最迫切的優先監督項目，進行加強 與要求。

其次，針對重要議題的調查工作，包括接受申 訴、與DPO研議調查的項目等，NHRC已籌

備一段時日，「以其他也有接受申訴的國家人

權機構來說，身心障礙議題的申訴占比往往最 高，像是澳洲的身心障礙申訴，便占所有比例 的4成。」NHRC指出，在占比偏高的情形下， NHRC必須發展更多元的申訴模式，目前除了

由身心障礙者親自到訪NHRC，還能透過電子

郵件、視訊等方式申訴，而聽語障者也有翻譯、 聽打等相關服務。NHRC並接受個人、多人聯

名和團體代表的申訴，若在台外國身心障礙者 受到歧視、不平等對待，同樣能提出申訴。

此外，NHRC會適時介入申訴、協助協調，「有

些事待釐清是非對錯時，可能已經於事無補， 我們現在會適度依據事實介入，以有效解決問

題。」例如視覺障礙者參加企業的聘用考試時，

爭取放大試卷字體，NHRC可協助其與企業溝 通，進行合理調整；若企業並未依需求調整， 視覺障礙者待考試結束後再行申訴，即便最後 爭取到應有權益，仍已錯失應聘機會。

在2017年的CRPD初次國家報告國際審查會 議中，審查委員Michael Ashley Stein曾說， 在身心障礙領域，所有國家都還是「開發中國 家」。在台灣的進展上，NHRC將持續與DPO 研擬監督機制，針對CRPD中，人權模式、平 等及不歧視、參與、在社區中生活和心理健康 等焦點議題的改善，包括在法律和政策面的調 整、資源分配的改變，更重要的，是加強培養 全民具備相關意識，以達到CRPD在台灣的全 面實踐。 ▲

▲ NHRC第一本易讀文件「CRPD獨立評估意見易讀版」工作小組會議。

2014年台灣通過《 身心障礙者權利公約施行法》，使聯合國CRPD中對於身 心障礙人權的各項保障，具有國內法律的效力。至今台灣已兩次提出國家報告， 並且邀請國際專家來台審查，這也代表政府將人權的普世價值，具體落實在對 台灣人民與國際社會的承諾。

CRPD國內法化之後，我們發現公約在台灣推動最大的阻礙，就是傳統華人社 會觀念與慈善模式的影響，導致許多法令規定和公共政策的思維，只把身心障 礙者視為依賴國家透過補貼、補助等方式維持基本生活需求的弱勢者，也不將 身心障礙者視為完整的個體。這與CRPD強調身心障礙者本身就是權利的主體， 不應該由其他人取代身心障礙者做決定，以及CRPD要求政府在立法和政策規 劃過程中，應積極促進身心障礙者代表組織（DPO）的參與等基本原則，差異 甚大。

從權利涵蓋的面向來看，CRPD遠比我國的國內法規更為完整。但也有人認為， CRPD國內法化之後，身心障礙者並沒有因此獲得更多資源，對於各項權利如 何具體保障，公約也沒有像國內法規訂定具體的標準。事實上，由於各國發展 進程不同，CRPD不會制定統一的作法，而是由各國依據國內實際狀況，採取 適當的立法與行政措施，來進行調整以落實公約價值。

NHRC於2021年8月提出針對CRPD第二次國家報告的獨立評估意見，除了翻 譯為英文版送交國際審查委員參考，也同時製作點字書、有聲書、手語版、易 讀版等無障礙格式，讓不同類別的障礙者了解NHRC的意見。

2022年8月，國際審查委員會在密集的會議與討論之後，針對CRPD第二次國 家報告總共提出118點次的結論性意見，讓台灣政府能據此改善相關立法與政 策，其中採納NHRC獨立評估意見的就有77點次。接下來NHRC在這方面的 重要工作，包括建立CRPD獨立監督機制，以及與身心障礙者代表組織溝通協 調。NHRC將持續監督CRPD在台灣的落實情形。 ▲

國家人權委員會委員 王幼玲

台灣長期孤立於國際社會之外，因此對聯合國倡議的某些人權議題及概念，我 們其實相對陌生，其中CRPD就是一例。我常笑稱，CRPD是一個「激進」的 公約，台灣過去對於身心障礙者，都從「福利」、「慈善」的觀點出發，認為 只要給予他們衣食無虞，便是最好的安排，但CRPD的精神，身心障礙者應該 被視為具有權利和自由的主體，擁有對生活的自主權、平等的社會參與權利， 這大幅衝擊了過去的台灣社會。

CRPD確實為身心障礙者勾勒了一個理想國度，但如同我說的，相較於過往的 既定想法，實在過於顛覆，對所有人甚至身心障礙者來說，想抵達美好的彼岸， 卻沒有看到如何前往的路徑，就像一個沒有終點的旅程，何況究竟是要搭火車、 船或飛機過去，政府也還沒有一個規劃和想像，加上其他國家仍在嘗試中，未 必有太多參考。

我想，NHRC能做的，是透過教育提升全民意識，讓所有人了解CRPD的真正 精神，以及了解CRPD做出這些規定的目的。鑑於孩子的成長過程中，容易受 到家庭教育的一些成見影響，若從學校教育著手，例如從幼稚園起，便開始導 入相關素養教育，或許能收到不錯成效。同時，政府更要試圖理解，民眾不理 解CRPD的理由。

其次，可以從推動實驗計畫開始，先看到一個成功案例後，再往下一個推進。 例如針對CRPD的「去機構化」、「讓身心障礙者在社區中生活」議題，先嘗 試在一個社區裡，建制各種生活、教育和就業支持系統，作為其他社區的示範， 以及化解多數人的疑義。

羅馬不是一日造成的，透過教育、實驗計畫逐步落實CRPD，相信在不遠的將 來，我們一定能抵達彼岸，讓身心障礙者享有自由、自主、自尊的生活。 ▲

兒童權利公約CRC

CH 2.3

2022年11月，台灣舉辦《兒童權利公 約》（CRC）第二次國家報告國際審查 會議，NHRC撰擬的獨立評估意見中， 多數內容被納入國際審查結論性意見， 特別是人權教育、校園暴力、兒少自殺、 兒少申訴與受經濟剝削兒少等五大議 題，並提出具體建議，期望藉此完整保 障兒童權利。

▲ 《CRC第二次國家報告獨立評估意見》發表會， NHRC陳菊主任委員（右2）、葉大華委員（右1）、 范巽綠委員（左1）、田秋堇委員（左2）。

人權零距離：NHRC的人權觀察

在經歷兩次世界大戰後，世界意識到兒童在社 會中的弱勢地位，聯合國在1959年通過《兒 童權利宣言》，1989年11月20日又通過《兒 童權利公約》，自此，兒童終於被視為權利的 主體，與成人同樣享有與生俱來的人權，而非 國家、父母的附屬品。

CRC前言第一句即指出：「人類家庭所有成員 的固有尊嚴及其平等與不可剝奪的權利，乃是 世界自由、正義及和平的基礎。」CRC第1條 也明確指出，公約之目的是保障未滿18歲之

人，且為維護兒童基本人權，CRC提出四大原 則供締約國遵循：禁止歧視原則、兒童最佳利 益原則、生命生存及發展權，及兒少表意權。

台灣在2014年公布與施行《兒童權利公約施 行法》，將CRC國內法化，並於2016年提出 國家報告。2017年第一次國際審查，CRC國際 審查委員會的結論性意見，具體列出台灣仍待 改進的政策方向，期望政府能進一步提升，與 國際人權標準接軌。

2021年行政院提出CRC第二次國家報告， NHRC依據組織法，撰擬對應的獨立評估意見。

這次的獨立評估意見，由長期關注兒少議題的 葉大華、田秋堇、范巽綠3位委員主責，為蒐 集多方意見並了解實務現況，NHRC辦理了4 場次、共92位兒少參與的分區座談會，以及5 場次、共72位團體代表針對兒少勞動權益、身 心障礙、學生權益、少數族群、數位權益等議

▲ 2022年11月19日CRC國際審查會後論壇，兒少代表表達對兒童權益的意見。

題進行焦點座談；另外為了解專家學者的研究 發現及行政機關的執行情況，NHRC也辦了4

場機關座談及3場專家學者座談，並將座談的 意見與民間意見整合，於2022年3月完成了 這次的獨立評估意見。

同年11月，台灣舉辦CRC第二次國家報告國 際審查會議，NHRC撰擬的獨立評估意見絕大

多數議題被納入國際審查結論性意見，其中人

權教育、校園體罰、兒少自殺、兒少申訴、受 經濟剝削等議題探討與建議，又特別受到結論 性意見採納。

ISSUE 1

人權教育〉

CRC第29條兒童教育的目標之一，是為「培養

人權小學堂

《CRC第二次國家報告獨立評估意見》

2022年4月1日公布， 報告全文除了關注政府 在保障與促進各類兒少 權益的落實狀況外，也 特別針對全球疫情與新 興兒少人權議題提出 三大重要專題，包括 COVID -19疫情下的兒 少權利、兒少數位權益、 兒少替代性照顧措施。

兒童對人權、基本自由，及聯合國憲章所揭櫫各 項原則之尊重」。但NHRC發現「台灣無論是 否為兒童，人民的人權意識仍相當薄弱，對兒童 權利之認知更是少。」

▲ 2022年11月14日行政院舉辦CRC第二次國家報告國際審查會議，行政院政務委員林萬億（中），NHRC主任委員陳菊 （左3）與國際審查委員們合影。

為促使兒童，及其周遭的家長、教師、教育行政 人員更完整地認識CRC，近年來NHRC積極透

過不同方式推動人權教育普及化，如與教育部合

作啟動「人權教育合作深耕計畫」、舉辦「話影 像人權──我們的人權教育影展」，2022年也

舉辦人權海報設計競賽，引起各方關注。

落實聯合國人權教育行動方案

一邊推動人權教育普及化，另一邊NHRC也觀 察到，雖然教育部已將人權納入「108課綱」

19大議題中，也訂定了《人權及公民教育中程 計畫》，然而校園現場的學生權利並未真正提 升，多位教育部人權教育資源中心種子教師也

反映，在學校推動人權教育如同孤軍奮戰，不 易獲得校方支持。因而在第二次國家報告之獨 立評估意見中，NHRC提出兩項建議：

第一，行政院《國家人權行動計畫》應依據《世

界人權教育方案》四階段行動計畫內容重新盤

點既有政策，並針對人權教育擬定具體計畫；

第二，教育部應擬訂「以人權為本」的課綱， 來取代目前以議題融入的人權教育，同時要致 力改善校園的人權環境。

建置分享平台 設立模組課程

事實上，NHRC目前正與教育部國家教育研究

院合作開發建置人權教育的課程研發與教學資

源平台，並撰擬人權教育模組課程，預計在

2023年底完成，期望藉此優化人權議題課程與

教學系統，更健全人權教育師資研習體系，讓

人權理念深植在校園師生意識中。

國際審查委員也在結論性意見表示，欣見台灣 政府為確保所有兒少在學校認識人權所做的努 力，但委員會建議這些努力要特別聚焦在兒少 權利上，讓兒少能將這些權利運用在他們的日 常生活，同時政府應檢視學校的政策及措施， 確保其符合兒少權利。

ISSUE 2 校園暴力〉

一個小一生每週二上整天課午休時，不能進教室，

只能搬張椅子趴在教室外圍牆邊睡覺，因老師覺 得他太好動，會影響其他學生午休，連帶導致同 學給他貼上「不能進教室睡覺」之標籤，年僅六 歲的他因而身心受創，被醫生診斷患有創傷後壓 力症候群（PTSD），其教師至今仍不認為自己的 做法有錯，拒絕接受教育局安排的輔導培訓課程。

另一個國中男學生除了被班導師拿其性器官開玩 笑、在臉書開設粉絲專頁嘲笑這位學生外，老師 還長期在下課學生回家前，把學生叫到空教室用 水管、棍棒毆打該生，一連串的暴力行為導致這 名學生被醫生診斷患有PTSD。上述兩位學生都 還在持續治療中，但兩個案件中的加害老師，即 使學校已召開相關懲處會議，均仍可繼續任教。

根據CRC第37條指出，所有兒童均不受酷刑

國小、國中生成為師對生受暴大宗

或其他形式之殘忍、不人道或有辱人格之待遇 或處罰。但NHRC在兒少座談會中發現，即使 台灣在2006年已立法禁止校園體罰，老師體 罰學生至今仍時有所聞，各種變相的體罰也不 斷發生，例如罰交互蹲跳、罰做特定姿勢維持

一段時間 ⋯⋯ 等。除了身體上的暴力外，有不

少學生遭受心理層面的暴力，例如罰坐特別座、 言語羞辱 ⋯⋯ 等。

▲ 台灣在 2006 年已立法禁止校園體罰，除了肢體暴力及各種變相的體罰外，不少學生還遭受言語羞辱等心理層面的暴力。 暴力造成學生身心受創之情形，目前台灣法令 仍無法有效保障學生權利。」NHRC指出，實 務常見學校調查處理教師違法處罰行為，錯誤 認定「體罰」為「不當管教」。從監察院的調 查可以發現，校園體罰事件難以杜絕的癥結點， 在於爭議事件的調查和審議，皆由教師本身服 務的學校內部認定與處理，因此常導致認定輕 微，而不做積極處置。

以族群來看，12歲以下為校園暴力被害的大 宗，根據「教育部2021年各級學校校園安全 及災害事件分析報告」顯示，師對生暴力，國 小事件占整體50.1％、國中占26.68％、幼兒 園占11.46％，高中占11.76％。

先不論校園暴力發生的比例高低，「面對教師

杜 絕 校園暴力 落實不適任教師淘汰機制

為解決實務困境，NHRC在獨立評估意見提出 兩項建議：第一，為積極防杜校園體罰，教 育部應參考聯合國教科文組織（UNESCO） 在2006年出版的《正面管教法教師指引手 冊》（Positive discipline in the inclusive,

learning-friendly classroom：a guide for teachers and teacher educators），針對各 級學校管教衝突事件進行監測與分析原因，並 訂定及提供教師明確指引。

第二，NHRC指出，根據《教師法》，若教師 體罰或霸凌學生，造成學生身心嚴重侵害時， 應予解聘，且終身不得聘任為教師。但從上述

兩個例子來看，這兩位學生已被醫生診斷患有

PTSD，須服藥控制病情，可是其教師仍繼續任 教，足見法律之疏漏，且學生不具備當事人身 分，無法得知老師被處分的結果。

為此，《教師法》已經明定教師專審會應引進

外部專業委員，及降低教評會決議門檻，一方

面將可完善不適任教師處理機制，另一方面可 免除師師相護疑慮，未來NHRC將持續關注該

機制的落實情形，並落實校園零體罰政策，讓 校園回歸為兒少安心成長的學習場域。

在CRC結論性意見中，國際審查委員表示認知 到政府已將霸凌定義擴及教師霸凌學生，但兒 少仍持續在學校或課後活動中，遭受身體、情

緒及心理，包括言語虐待。現有制度並不符合 CRC，譬如教師的懲處與個別兒少受到影響的 嚴重程度關連，又或者需要兒少及其家人自行 舉證。

委員會強烈敦促政府將現有制度替換為提供明 確定義暴力、殘忍及有辱人格的待遇之法規， 且該定義應符合聯合國兒童權利委員會第8號 與第13號一般性意見。從事兒少工作的教師與

其他人如有類似行為，無論對個別兒少的後果 為何，都應受到懲處，並在適當情況下受到刑 事起訴。

CRC第8號一般性意見指出，兒童權利公約 委員會界定「身體」或「肉體」的懲罰是任何 運用體力施加的處罰，且不論程度多輕都旨在 造成某種程度的痛苦或不舒服。委員會也認 為，體罰的程度雖有不同，但總是有辱人格。

此外，還有其他一些也是殘忍和有辱人格的非 對人體進行的懲罰，例如貶低、侮辱、毀譽、 替罪、威脅、恐嚇或嘲諷，這些都是違反CRC 的行為。

第13號一般性意見則指出，暴力的定義為一般 性意見的目的，對「暴力」的理解是指《公約》 第19條第1項所列「任何形式之身心暴力、傷 害或虐待、疏忽或疏失、不當對待或剝削，包 括性虐待。」這裡按照2006年聯合國研究暴 力侵害兒童行為問題報告中使用的術語，選用 暴力一詞代表第19條第1款中所列的對兒童的 各種形式的傷害，雖然其他用來描述傷害類型 （摧殘、凌辱、忽視或照料不周、虐待和剝削） 具有同等的分量。在通常的用語中，暴力一詞 往往被理解為只指身體傷害和／或故意傷害。 但是，委員會特別強調，在本一般性意見中選 擇暴力一詞絕不能被解釋為從輕對待非人身和 ／或非故意傷害形式（如忽視和心理虐待）的 影響，及應對這些現象的必要性。以上第8號 與第13號一般性意見之定義均可作為台灣修法 參考。

另在實際作為上，國際審查委員會亦建議，台 灣政府應持續投入教師、社工人員及其他處理

兒少事務專業人員的教育訓練，並鼓勵進行更 多關於暴力根本原因之分析研究。

ISSUE 3 兒少自殺〉

近年來台灣兒少自殺新聞頻傳，引起各方關注， NHRC從監察院調查發現，青少年族群自殺死亡

率連續20年攀升，2021年高中以下學生自殺、 自傷通報數達10,719人，死亡人數為41人。

其中，憂鬱傾向是15到17歲學生自殺的主因，

也是12到14歲學生自殺原因的前三名，學校 適應問題則是12到17歲學生自殺的主因之一。

令人不捨的是，許多自殺身亡的兒少並未在生 前及時受到協助，NHRC從監察院調查也發現， 從2018到2019年，學生自殺身亡個案近七成 未接觸到校內輔導資源，且2018到2019年「校 園學生自我傷害事件之分析及防治策略報告」

也指出，自殺身亡個案僅6％生前有接觸校外 機構資源，自傷行為者更不到2％。

加強生命教育防範兒少自殺

面對令人痛心的局面，NHRC在獨立評估意見

▲ 2023年2月NHRC出版《島嶼上的兒權進行式─10 堂給孩子的兒童權利必修課》，讓更多兒少能認識《CRC第二次國家 報告獨立評估意見》的內容。

並廣泛宣傳相關申訴資訊與管道。

中，建議政府從四方面著手：首先是NHRC從

CRC國家報告發現，2018到2021年，政府關於 生命教育補助經費大幅減少，2020年參與生命 教育的總人次不及2018年的1/10，因此NHRC 建議應增加兒少自殺防治及生命教育之預算。

再者，兒少輔導資源的布建存在城鄉差距問題，

NHRC指出，將持續關注衛福部安心專線的使用 率及實際成效。另外，學校與政府都應正視究竟

哪些不利因素會影響兒童精神健康，如課業壓

力、校園霸凌等，從成因解決問題，更能有效防 止學生產生憂鬱傾向，甚至自殺。

最後，NHRC提醒學校應與地區心理衛生中心強

化橫向連結與合作機制，積極協助兒少心理健康 及自殺防治。國際審查委員會結論性意見則納入 部分獨立評估意見指出，自殺率上升並非歸因於 兒少個人議題，而是更廣泛導致兒少心理不健康

的結構性議題，如學業壓力、霸凌及不當對待，

值得被關注。同時，委員會同樣強調重視兒少權 利保障，亦是減少兒少自殺率的策略之一。

ISSUE 4 兒少申訴〉

長期關注兒少權利保障，NHRC發現從2020到 2021年6月，全國中央及地方政府共收到587 多萬件申訴及陳情案件，其中兒少案件為2萬 7千多件，僅占0.46％，再進一步來看，當中 兒少自行申訴及陳情案件為4,630件，僅占所 有兒少申訴案件17％，占比極低。

尊重兒童表意權強化申訴機制

整體而言，兒少申訴案件以教育體系為大宗， 但NHRC從兒少座談中發現教育體系的申訴機 制仍有缺失，例如兒少提出申訴後，個資或身

▲ 兒少申訴應特別留意對兒少的匿名性及隱私保護，

分易被洩漏；兒少申訴資訊及管道不透明，許 多兒少並不知道要去哪裡申訴，又該如何申訴。

對於師對生的不當管教，學生提出申訴後即使 案件被受理，申訴審議過程中，學生與家長卻

無法出席陳述意見，受理單位也很少主動聯繫

當事人告知處理結果，導致學生與家長難以追 蹤結果。而大部分申訴評議委員會成員多具教

師身分，外聘專業人員比例低，恐影響申訴結 果之公信力，不利於當事學生之權益保障。

因此，NHRC於獨立評估意見中建議各級政府

與學校應蒐集兒少意見，以建置符合友善兒少 申訴六項指標的申訴機制，其中應特別留意對

兒少（包含性少數兒少）的匿名性及隱私保護， 並廣泛宣傳相關申訴資訊與管道。

在各方期盼下，NHRC已在2022年6月通過 決議，擬訂「NHRC處理人權陳情及申訴案件 作業程序」，在官網建置兒童版的陳情專區， 提供網路、電話、書面等多元陳情方式，以增 加公正第三方的兒少申訴管道。

這次的結論性意見也指出，國際審查委員會已 關注兒少因對申訴程序缺乏信任、害怕被識別、 對申訴結果公正性缺乏信心，而不願通報自身 權益遭受侵害之事件，建議政府持續改進申訴 機制，確保申訴機制對兒少友善、保密及獨立， 並提供適當救濟措施。此外，委員會建議政府 讓兒少可在教育、衛生、兒少保護及司法體系 等環境中，就近運用不同申訴管道。

▲ 15 到 18

歲青少年在勞動場域中，屬於脆弱群體，容易遭受經濟剝削。

▲ CRC國際審查會後論壇，NHRC與國際審查委員Jakob Egbert Doek（右5)、Nigel Cantwell（右4)、Nevena Vuckovic Sahovic（左5)及兒少合照。

ISSUE 5

受經濟剝削兒少〉

2018年，桃園一名未滿16歲少年到工程行工 作，竟遭同事暴力虐打致死；2019年，一名

17歲彰化少年到鐵工廠工作，結果遭受雇主囚

禁與嚴重虐待長達三個月才獲救。這兩起事件 駭人聽聞，也引起各界對未成年兒少勞動權益， 及其兒童基本權利之關注。

NHRC於獨立評估意見指出，兒少在勞動場域 中，屬於脆弱群體，容易遭受經濟剝削。NHRC 從政府委託研究案及NGO網路調查中也發現：

36％進入職場的高中生未達法定基本薪資； 25％的進修部學生曾經工作至夜間10點，12％ 有凌晨工作經驗。另外，NHRC也發現，有6.8％

童工違反《勞動基準法》工時及薪資規定；及青 少年2017年的職災千人率為4.20，高於全國平 均2.773，政府應積極落實兒少勞動權益保障。 （按《勞動基準法》第44條規定：「15歲以上 未滿16歲之受僱從事工作者，為童工。」）

改善法令與制度以提升兒少勞動條件

為落實CRC精神，公約第32條規定，兒童有 免受經濟剝削之權利，而且締約國應採取立法、 行政、社會與教育措施以確保本條規定之實施。 因此，NHRC在獨立評估意見中建議，政府應 裁罰未給予兒少法定薪資的雇主，也應建立定 期訪查與輔導機制，對於優質雇主提供政策誘 因，從實質面提升兒少勞動條件。

同時，政府應制定有效的青少年職業安全政 策，評估建立兒少專責勞動稽核部門與人力，

針對兒少辦理勞動檢查，並強化兒少職災申 訴及救濟管道之宣導，NHRC指出，2018到 2021年，雇用童工及青少年違反勞動條件的 申訴案件有907件案件，但僅有4％是透過兒 少專線申訴。更有甚者，為避免兒少遭受嚴重 職場霸凌與囚虐，政府應將未成年勞工納入重 大兒虐事件保護機制。

Action 行動〉

呼籲政府積極修法 完整保障兒童權利

CRC第二次國家報告之國際審查會議已落幕， NHRC提出之獨立評估意見也多所納入結論性意

見，均將成為政府擬定兒童政策重要遵循方針。

未來，NHRC將繼續促請政府儘速修正《CRC 施行法》，明定兒童權利監督機制，接軌國際 思維與做法；同時敦促政府實踐CRC第29條 中「使兒童之人格、才能以及精神、身體之潛 能獲得最大程度之發展；並培養兒童本著理解、 和平、寬容、性別平等與所有人民、種族、民 族、宗教及原住民間友好的精神，於自由社會 中，過負責任之生活。」的教育目標。NHRC 將持續傾聽兒少意見，落實兒少表意權，並與 政府共同努力，讓每位兒童都能在自由安全的 社會中，不受歧視、健康成長。 ▲

▲ NHRC期待各級政府部門在不同層級的公共事務上，共同尊重兒少表意權，讓兒少意見成為改善兒童權利的基礎與動力。

國家人權委員會委員 葉大華

華人社會常說：「兒童是世界未來的主人翁。」但CRC想傳達的理念：兒童「現 在」就是他自己權利的主人，兒童從一出生就跟成人一樣享有不被歧視、生命、 生存及發展等權利。

過去大家談論到兒童權利保障往往最先想到生存權，其實生存權只是基本權利 保障，CRC最終目的，在於促使所有締約國盡最大可能確保兒童之生存及發展， 並培養兒童成為能自由享受權利及負責任的公民。

這同樣也是政府辦教育、設學校的目標，CRC第1號一般性意見便指出，教育 的主體應為學生，教師的功能就是要協助學生可透過教育去完整地發展自己， 因此，兒童若在教育環境中被暴力、不當對待，或權利受侵害時，所有的申訴、 救濟程序也應該從尊重兒少主體性的立場出發，才能全面保障兒少的發展權利。

保障兒少的發展必須從不同面向做起。首先，CRC締約國皆須正視兒少表意權 的重要性，當兒少可以自由表達時，才有可能把他受虐或落入生存風險的狀況 說出來。而在兒少行使表意權前，周遭大人及教育人員也必須先打造出友善的 申訴環境，並尊重兒少的知情權，須讓兒少知道哪裡有申訴管道？如何申訴？ 以及申訴的結果。

另外，我也一直在關注兒少受經濟剝削等議題，我們曾調查發現有11萬個15 到18歲兒少曾因各種因素，如建教合作、校外實習、家境貧困等，導致他們未 成年就提早進入就業市場當建教生或打工族，當中有不少人曾遭受低薪、長工 時、職災甚至是職場霸凌等不當對待，他們的受教權與勞動權益也沒有受到完 整保護，容易被經濟及勞動剝削。

新聞上經常可看到不少未成年兒少在職場上淪為血汗勞工或職災高危險群，顯 見台灣法令並不重視未成年勞工的兒童基本權利。因此過去也曾建議政府參考 歐美法令，推動制定台灣的《青少年勞工保護法》，為未成年勞工提供更高的 保護傘，以保障其生存與發展權。同時須設法提升兒少的就業能力，促其在免 於遭受經濟剝削之外，還能進一步脫離青年貧窮的困境，真正成長為有能力、 負責任的社會公民。 ▲

國家人權委員會委員 田秋堇

孩子在成長過程中，密切的接觸者除了父母、家人之外，就是學校教師。國家 設置國民義務教育，除了提升知識普及率，另一方面也希望改變社會結構；台 灣雙薪家庭的比例愈來愈高，隨著家庭功能弱化，也不斷出現中高風險家庭。 當孩子無法在家庭獲得正向的養分，甚至受到傷害時，只能靠著學校與教師來 療癒、補足。

尤其在孩子入學後，教師的重要性更甚於父母，一旦孩子在學校遭受到教師或 同儕傷害、暴力對待，可能影響到孩子對整個社會、世界產生疏離、絕望之感， 甚至讓他在未來成為另一個加害者。我們看到了許多案例，學校教師可以拯救 一個孩子，也可以毀掉一個孩子，這當中許多校園不應出現的負面作為在CRC 裡都有明列，應被及時防範。

2006年，台灣已立法禁止校園體罰，但我們調查發現，校園體罰仍時有所聞， 又以12歲以下兒童是校園體罰對象的大宗。而且，不只是打學生手心等，這種 顯而易見的傷害形態，還有言語霸凌、身心摧殘、忽視或照料不周等惡性行為。

最令人難過的是CRC已經國內法化，但我們對於不適任的教師，還是很難讓他 離開教育現場，除非可以證明教師行為直接造成孩子的「重大身心傷害」，但 是該如何界定「直接」與「重大」身心傷害，都是現況難解的習題。

教師是一份偉大的工作，然而教師也是人，也會犯錯。目前台灣大部分教師對 於人權的認知尚未普及，或許他們也曾經受過傷害，內心還有個受傷未長大的 孩子。所以我們看到部分教師，對孩子做出傷害行為，包括言語暴力、肢體暴 力、性騷擾、性侵等，其實這些人都需要被高度關懷，也需要再輔導。

聯合國教科文組織在2006年曾出版《正面管教法教師指引手冊》，為教師與學 生之間的分際做出行為指引，建議政府可以此為本，針對各級學校管教衝突事 件進行監測與原因分析，並落實不適任教師的輔導或淘汰機制，如此，才能全 面保障孩子們的權利，建立真正安全、友善的校園環境。 ▲

國家人權委員會委員 范巽綠

任期：

2021年8月1日至 2022年7月31日

聯合國在1989年通過的CRC前言指出：「人類家庭所有成員的固有尊嚴及其平 等與不可剝奪的權利，乃是世界自由、正義及和平的基礎；」這當中揭示的所有 成員，自然包括需要特別保護及照顧的兒童。

可是當家庭功能不彰時，政府有責任協助家庭保障所有成員的權利，其中，關於 兒童權利，學校是主要照顧者，應給予兒少支持力量，教導兒少學習自立，假設 一個孩子從出生、到學齡前，再到學齡階段都能得到妥善照顧，大部分都能養成 良好學習力。

因此，除了家長之外，教育體系裡的教師、行政與相關人員，都應該具備相當程 度的兒童權利認知，尤其當政府2014年把CRC國內法化時，人民的普遍認知 就應該跟上公約的核心價值。為了能與聯合國的世界人權教育方案接軌，目前 NHRC已與教育部國家教育研究院合作，積極針對教育體系、公務機關、執法單 位、軍警、媒體、青年等，發展人權教育模組課程，期盼藉此讓人權價值深植在 人心。

兒童權利保障也是兒少生命生存權的一道防線。據統計，2021年，國內高中以下 學生自殺或自傷通報數為10,719人，死亡數為41人，但監察院調查發現，2018 到2019年的學生自殺身亡個案，近7成未曾接觸過校內輔導資源，且僅有6％生 前有接觸過校外機構資源，可見學校與社會都沒有及時接住這些孩子，導致兒少 自殺已是兒童生存權的重要議題。

政府應該重視兒少自殺問題，也必須增加兒少自殺防治與生命教育的預算，並從 兒少所遭遇的壓力、霸凌、不當對待等成因來解決問題，這些處境都可能是造成 兒少自殺的環境因素，也都違反了CRC所保障的內容，因此重視兒童權利已被視 為減少兒少自殺率的關鍵防線。

孩子開心成長是多數父母的願望，但台灣孩子始終面臨著休息與休閒權利不斷被 剝奪之情況，國際審查委員會也很關切台灣兒少缺乏足夠的休息、遊戲與休閒活 動等時間，建議政府與教育體系都應有積極作為，以防制過長時間的上課文化， 幫助兒少能享有完整休憩權，進而快樂學習，健康成長。 期待CRC第29條揭櫫的兒童教育目標：「以培養兒童於自由社會中，過負責任 之生活」終能實現。 ▲

2009年台灣首度發布《消除對婦女一切形 式歧視公約》（CEDAW）國家報告，之後 陸續在2014、2018和2022 年公布第二、 三、四次國家報告，並接受國際委員審查。

2020 年成立的NHRC，在CEDAW第四次 國家報告公布後，隨即撰提獨立評估意見， 並多獲國際委員納入結論性意見。NHRC 期望持續推動CEDAW，以落實性別平權的 社會。

▲ 2022年11月28日，NHRC參加CEDAW第四次國家報告 國際審查會議。

人權零距離：NHRC的人權觀察

「性別暴力是全球普遍的問題。親密關係中原 本就有性別權控，家庭、職場、校園等各個場 域，都常見到權勢性侵的情形。但並非人人都

能坦然說出自身經歷，有人會顧及孩子，甚至 讓司法人員理解也非易事。因此，防治、協助

權勢性侵被害人，破除迷思、顧及人性的隱晦 之處，真的需要很多力氣。」在CEDAW第四 次國家報告國際審查會議中，委員Ms. Ruth

Halperin-Kaddari細膩解釋性別權控，並描述

全球婦女都可能遭受的困境，而這也是CEDAW 致力解決的問題之一。

1979年，聯合國大會通過CEDAW，並於1981 年生效。細看CEDAW，會發現雖然實質條文僅

有16條，卻涵蓋了女性在各種公私生活領域基

本權利的保障，例如明定婦女不論已婚未婚，

都應在男女平等的基礎上，認識、享有或行使 在政治、經濟、文化、公民或任何其他方面的 人權和基本自由，同時也譴責對婦女一切形式 的歧視，要求各國政府應採行一切適當措施， 消除各種對婦女的歧視。

2022年6月，我國發布CEDAW第四次國家報 告，具體展現2017年至2020年間，我國在 消除婦女歧視、提升婦女人權和促進性別平等 的重要成果，並繳出三個亞洲第一的成績單， 包括這4年以國際性別不平等指數（Gender Inequality Index, GII）來衡量，台灣性別平等

表現是亞洲最佳；2019年成為亞洲第一個通過 同性婚姻合法化的國家；以及2020年女性立 法委員比率突破4成，也居亞洲最高。

▲ NHRC舉辦《CEDAW第四次國家報告之獨立評估意見》發表會啟動儀式 。

▲「打造性平友善職場，實踐企業共融永續」座談會，包括NHRC主任委員陳菊，NHRC委員高涌誠、紀惠容、賴振昌以及 監察委員范巽綠、王美玉等皆出席。

儘管政府推動婦女權益已有相當進展，但仍有 未能落實CEDAW或未全面改善的情形，為此，

NHRC由紀惠容、高涌誠兩位委員撰提第四次

《CEDAW第四次國家報告之獨立評估意見》

2022年9月27日公布，

報告全文包括6大重點

議題：性別暴力與司法

救助權、立法保障家事

移工的勞動權益、平衡

工作與家庭生活、關注

COVID-19對婦女的影

響、關注COVID-19對

婦女的影響、改善雙性

人/跨性別者/同志的不

平等處境，並提出36點

評估意見及25項建議。

國家報告之獨立評估意見，這也是NHRC成立 以來，首次針對CEDAW國家報告提出的獨立 評估意見。撰寫過程，共計辦理2場專家諮詢 會議、7場民間團體座談、3場機關座談、3場 審查會議，並函請14個政府機關提供說明及 統計資料，以了解婦女權益相關法律制度保障 是否充足、政策執行有無缺失、各機關為落實 CEDAW的作為與困難等，並參照行政院、司法 院、監察院、立法院等各機關的統計資料與相 關性平指標，探討分析現階段CEDAW落實尚待 改善之處，共提出36點評估意見及25項建議。

2022年11月28日至12月2日CEDAW第四 次國家報告國際審查會議順利完成，NHRC針 對保護家事移工、友善生育制度與公共托育服 務、職場性騷擾、不利處境群體婦女，以及同 志的家庭權利等五大焦點議題的獨立意見，多 獲納入結論性意見，NHRC將持續監督結論性 意見落實情形。

人權小學堂

ISSUE 1

保護家事移工〉

2018年，我國正式邁入高齡社會，長照需求高

漲，對家事移工的依賴愈發深切。然而，當前

台灣家事移工在薪資、工時、休假等勞動條件， 及懷孕期間與分娩後的相關權益，均未適用《勞

動基準法》，僅依書面契約約定；加上全日的

工作、居住生活都在雇主家中，工時長、人身 安全也有疑慮。家事移工在無法自由轉換雇主 的情況下，容易遭受不當對待甚至性侵，衍生 失聯、逃跑情形。此外，國內由個別家庭聘僱 家事移工的模式，早於政府全面布建長期照顧 服務，已形成依賴，而現行長照體系遲未納入 家事移工，皆構成長期制度結構的困境。

「台灣要邁向人權國家，能否與家庭雇主溝通、

建立共識，是一項指標。很多人認為『家事移 工住進我家最方便』，但像日本、歐美國家就 不用住進雇主家，而是用多元派遣或社區服務， 仍能完成家庭看護的服務。」NHRC表示，對 於境內移工的人權，政府也有保護的義務，應 設法突破制度困境，扭轉家事移工與聘僱家庭 的權利衝突，避免弱弱相殘。

納入法規體制 保障移工權益

因此，在CEDAW獨立評估意見中，NHRC提 出幾項建議：

一、法律保障

政府應積極修訂家事勞動權益相關法律案，確 保家事移工享有平等就業待遇及勞動條件；在 法規修訂前，政府應定期與移工來源國協商定 型化書面勞動契約，提升家事移工的勞動條件。

▲ 台灣長照需求高漲，對家事移工的依賴愈發深切，移工工作權與人權應該受到法律保護。

同時，儘速收集統計資料，研究分析懷孕移工

在台工作與生活所遭遇的困境，提出保障懷孕

家事移工權益的對策。

二、納入長照

政府應將家事移工納入長期照顧服務體制，並

建置多元服務模式，採共同或輪班方式，進入

失能者家庭提供照顧服務，逐步改變家事移工

需入住雇主家的情形，以降低性暴力風險。

三、救濟問責

為了了解女性移工在台懷孕後，工作、醫療保障

與轉換雇主，及生子後親子所享醫療、社福和教 育資源等問題，NHRC自2021年7月啟動訪查

「移工如何在異鄉撫育孩子案」，至2022年共

訪談3場次、9名移工、1名雇主，另辦理2場 諮詢會議、問卷調查1,095家雇主及471家仲

介、1次機關調卷。刻正撰寫訪查研究報告。

NHRC指出，為了確保家事移工有機會獲得法

律援助、申訴機會，除了建立制度，司法通譯 的角色也至為重要。「尤其家事移工在語言與 法規上的弱勢，提升司法通譯效能，特別是通 譯人員素質、傳譯內容品質，決定了女性移工 移民的司法救助權能否伸張」。可惜長期以來， 司法、警政、移民行政均各自為政，無主責機

關整合通譯制度，導致通譯人員薪酬、福利及 服務品質差異甚鉅。

因此，NHRC認為，行政院及司法院應跨機關

資源整合，建置通譯人員職前及在職訓練體系， 以及專業通譯及能力分級認證機制，訂定合理

通譯人員薪酬給付標準，以保障女性移工移民 的訴訟權益。

對於家事移工易在人權上受到侵害，以及持續 面臨的歧視與暴力，NHRC和相關非政府組織 均表示嚴正關切。國際審查委員會也認為，儘 管政府有心改進，仍無法充分保護家事移工免 受歧視和剝削，在為保障家事移工而訂定的具 體法律，更是毫無進展。

國際審查委員會建議，政府應將關於家事移工 的國際勞工組織第189號公約納入國內法，為 家事移工提供有力的法律保護；同時，為了縮 小國內外家事移工間的薪資差距，應立即採取 相關措施；更重要的是，將家事移工納入政府 承諾的長期照護計畫中。

2

ISSUE

友善生育制度與公共托育服務〉

台灣進入不婚不生的年代，在全球生育率上敬陪 末座，近年政府雖編列龐大預算，推動友善生育 政策及促進職場平權措施，仍無法延緩生育率下 滑及人口負成長。尤其女性懷孕後，遭到「降職 調薪」等「懷孕歧視」的新聞屢見不鮮，國家想 提升生育率，勢必得營造更友善的環境與制度。

對此，NHRC提出幾項觀察。生育制度方面，政 府雖於2022年放寬條件，育嬰留職停薪期間得 以「月」為單位使用、但以兩次為限，仍不足因 應育兒時遭遇的零碎、多變特性。其次，育嬰留

▲ 延緩生育率下滑及挽救人口負成長的趨勢，政府必須推動更友善生育政策，規劃適當財源，減輕家庭育兒負擔。

職停薪津貼從投保薪資的6成提高至8成，與 實質薪資所得差距仍大，影響高薪者及平均薪資 較高的男性申請。而傳統對劃分父職與母職的刻 板印象，往往加重女性責任承擔，也不利男性員 工共同承擔育兒責任，「通常在雙薪家庭的育嬰 假考量，多是以薪資較低者的女性為優先，加上 傳統觀念男主外女主內的責任劃分，使得女性的 職涯發展容易因生育而停滯不前」。

NHRC認為，政府應規劃適當財源，提高育嬰留

職停薪期間所得替代率，並全額補助該期間受僱 者自行負擔的保費，減輕家庭育兒負擔。同時， 增加育嬰留職停薪制度的彈性，包括縮小請假單 位或合併其他假別，例如彈性運用現行的家庭照 顧假，或創設其他親職相關假別等。

國際審查委員會則建議，政府應研究並參考國際 經驗，改善育嬰假制度，以設計一個永續和彈性

的制度為目標，讓所有利益相關者分擔費用，以 促進國家利益。

在公共托育服務方面，NHRC在獨立評估意見提 出，政府應分析區域特性與供需情形，掌握公共 托育服務資源分配的公平性與適足性，以利後續 服務的擴展，符合各區域間的差異，並提高家外 送托率。同時，對於準公共化托育服務的定價標 準、收費項目，以及家長所得較低、財政較拮据 的縣市，中央主管機關應與地方政府積極檢討， 研擬調整補助標準。

國際審查委員會也在結論性意見中提醒，不能 依靠自由市場引入準公共化托育服務來解決， 建議政府擴大可負擔的、高品質、普及和非營 利的公共托育服務，以提高生育率和女性勞動 力參與率。

ISSUE 3

職場性騷擾〉

近10年，台灣的性別平等意識愈發抬頭，包括

女性能否免於性騷擾、性別歧視，能否平等享

供了防治措施，雇主與受僱者代表共同組成的申 訴處理委員會，無迴避機制，嚴重影響被害人 取得救濟的權利。NHRC建議，「政府應以法律 明定雇主為職場性騷擾行為人時的外部調查機 制」，並「應研議所有規模的企業，均訂定並公 開性騷擾防治措施、申訴及懲戒辦法。」

▲ NHRC終止婦女受暴日活動，陳菊主任委員（中）、魏德聖導演（左1）、作家李敏勇（左2）、陳麗貴導演（右5）、蕭 渥廷董事長（右6）等與會貴賓合影。

有工作權、充分發揮職涯發展，是否建立了友 善平等的職場環境，都是許多人關注的議題。

面對職場性騷擾問題，現行法規制度尚待改善。

NHRC舉例，《性別工作平等法》目前僅要求雇 用受僱者30人以上的雇主，有訂定並公開防治 措施、申訴及懲戒辦法的義務。但台灣中小企業 規模多不足30人，全國工業及服務業的30人

以下企業占比甚至達97.7％，人數規模成了防 治門檻。更大的困境是，當雇主為職場性騷擾行 為人，被害人缺乏明確的救濟途徑；企業即便提

國際審查委員會也在結論性意見指出，政府應 修訂《性別工作平等法》，納入適當的獨立機 制，來處理涉及雇主性騷擾的申訴。

ISSUE 4

不利處境群體婦女〉

所謂不利處境群體婦女，指的是某些群體的女性 除了受到性別歧視外，還會因為身心狀況、居住 地區、族群、性別認同或性取向等因素，較其他

女性居於更不利的處境。而針對不利處境群體婦 女，國際審查委員會2014、2018年已指出，政 府對於原住民族婦女、中高齡婦女、移民婦女、 身心障礙婦女、偏鄉婦女等群體，缺乏完整之交 叉性統計資料。「政府應建立跨機關交叉統計資

料，以完善不利處境群體婦女的基礎統計資料、

處境評估報告，確實反映她們所遭遇權利保障相 對弱勢的現況。」NHRC建議。

以偏鄉婦女來說，NHRC發現，離島或偏鄉地 區的孕產婦死亡率遠高於全國平均數的5至6

倍。婦產科醫療資源與人力較10年前減少，且

有城鄉差距。NHRC建議，政府應深入研究偏 鄉孕產婦死亡率偏高原因，並致力改善婦產醫

NHRC還指出，身心障礙女性普遍遭遇勞動力 參與率低、高失業率、低薪資等多重歧視問題； 原住民族地區的托育服務量能不足，難以解決 原住民族部落婦女的托育困境；未歸化移民， 如未取得未成年子女監護權或育有子女，將面 臨限期離境的困境；另外，婦女受到結婚、生 育等因素影響，勞動參與率往往隨著年齡增加 而急速下降，導致中高齡婦女缺乏經濟保障， 面臨貧窮化危機。

NHRC強調，政府均應積極為這些不利處境婦 女，提供適當的資源、修正相關法規，以支持 其享有免受歧視、平等的權利。

▲女性往往因為身心狀況、 居住偏鄉、族群、性別認同、性取向等因素，處於更不利的處境。

療資源不均問題。

ISSUE 5

同志的家庭權利〉

2019年5月17日，台灣寫下歷史，成為亞洲

第一個同性婚姻合法國家，迄今仍是亞洲唯一。

幾天後，在凱達格蘭大道上，隨即舉辦了一場 席開160桌的「同婚宴」，當天有20對伴侶

參加證婚儀式，許多名人紛紛送上祝賀，金鐘 獎、金馬獎導演王小棣甚至親自擔任主婚人， 現場氣氛溫馨感人。

「努力了20年，台灣通過了同婚專法，年輕世 代接受度很高，但整個台灣社會仍未真正開放，

許多家庭、教會、團體、企業並不支持『出櫃

者』，各種反同團體限制了台灣性平發展。要

減少如『玫瑰少年』般的『性別霸凌』發生， 必須落實性平教育，積極與社會溝通，以消除 大眾對同志的歧視。」NHRC表示。

儘管《司法院釋字第748號解釋》確立國人同 性婚姻的憲法權利，不過在2023年1月以前， 國民無法與未承認同性婚姻國家的伴侶登記結 婚，使得這些跨國伴侶必須透過司法訴訟，爭 取結婚登記的權利。所幸，2023年1月19日， 內政部終於發函各縣市政府，擴大保障跨國同 婚，即使國人的外籍伴侶來自不承認同志婚姻 的國家，都能在台灣合法結婚成家（中國除外， 但包括港澳）。

而同性伴侶結婚共組家庭後，也有養育子女的 渴望。目前同志家庭在「生」「養」子女上，

▲ 2019年5月20日台灣同志同婚開跑。

▲ 台灣是亞洲第一個通過，也是唯一同性婚姻合法化的國家，但仍須落實性平教育，積極與社會溝通，以消除大眾對同志的 歧視。

仍未受到法律平等保障。《司法院釋字第748

解釋施行法》第20條規定，同性配偶可收養另 一方之親生子女，但養子女無法共同收養。同 志配偶必須透過訴訟爭取，「此規定已損及同

志的家庭權利與兒童最佳利益！」NHRC表示， 不少立委提案修法，期能準用《民法》關於收 養的規定。

Action 行動〉

從翻轉觀念到制定法規 持續打造尊重女權的 性平社會

「性別議題涉及觀念的改變、國家整體資源的分 配，所以有些事不是立竿見影、一蹴可幾的，需 要長期推動。有些事甚至從CEDAW第一次國家

報告提出後，歷經二、三、四次的國際審查，到 現在仍然存在著歧視與不平等。」NHRC表示， 提升婦女權益、落實性別平等是條漫漫長路，總

有些還沒有做到的地方，像是女性的勞動參與率 僅51.5％，與男性66.9%仍有一段落差；男尊 女卑、男主外女主內的傳統性別分工觀念，仍根 深柢固；而設置足夠的公共托育資源，讓托育能 普及、優質又可負擔，則需要國家資源的挹注， 「儘管不容易，但唯有不停推動、不斷改善，才 能有所進步。這是NHRC經歷四次國家報告審 查的深刻體會。」

接下來，NHRC除了持續監督促進政府完善法 律制度、讓台灣接軌國際外，「更需要積極投 入社會溝通、社會教育！讓不同基層團體意識 到婦女權益與性別平等的人權價值，創造社會 保障與促進人權與性別平等的共識。這也是不 分朝野團體可以持續強化的方向。」NHRC強 調，未來將監督政府有無依國際審查後的結論 性意見與建議，研擬後續施政，持續將性別觀 點帶入政府各項施政計畫中，營造尊重多元與 性別平等的公義社會。 ▲

國家人權委員會委員 紀惠容

英國「經濟學人資訊社」（EIU）公布2022年全球民主指數報告（Democracy Index 2022 report），台灣的民主化名列亞洲第一，也是亞洲性別平等表現的第 一名，卻也是全球生育率最後一名的國家，因此我認為台灣在許多的婦女權益、 性別平權的議題都還可以更加完善，以下依據NHRC撰提之 CEDAW獨立評估意

見，歸納幾個重點:

例如在生育制度方面，即便2022年政府放寬育嬰留職停薪期以「月」為單位使用， 並限2次，但無法因應育兒照顧工作者，期許以「日」或「小時」為單位之需求， 同時將育嬰留職停薪津貼從投保薪資的6成提高至8成，目的就是為了提升男性 申請意願，扭轉傳統對父職與母職的刻板印象。但政府除了聚焦在改善育嬰假制 度外，更應積極從提升托育服務，打造更友善的托育環境。

隨著台灣邁向超高齡社會，長照需求高漲，家事移工是重要的助力。然而，台灣 是由個別家庭聘僱家事移工、依賴性強，現行長照體系遲未納入家事移工，構成 長期制度結構的困境。未來，政府可將國際勞工組織（ILO）第 189 號公約納入國

內法，為移工提供有力的法律保護，並縮小國內外家事勞工的薪資差距，將其納 入政府承諾的長期照護計畫制訂中。此外，也應逐步改變家事移工需入住雇主家 中的慣例，以降低性暴力的風險，促進工作平等措施。

當前，女性能否平等享有工作權、充分發揮職涯發展，建立友善平等的職場環境 至關重要。政府除了積極落實女性同職同酬外，在面對職場性騷擾問題時，更應 該關注現今《性別工作平等法》中僅要求雇用受僱者30人以上的雇主(僅占企業 之2.3%)，有訂定並公開防治措施、申訴及懲戒辦法的義務，無法納管97.7%之 小型與微型企業，因此也建議修訂《性別工作平等法》，納入適當的機制，以處 理涉及雇主性騷擾的申訴。

現今，台灣是亞洲第一個同志合法結婚的國家，也開放了其他國家的同志伴侶可 跨國來台結婚(除中國之外)；但是對於同志家庭收養子女仍有諸多限制，也期待 透過修法，保障同婚家庭權益，讓台灣的性別平權繼續跨步向前。 ▲

國家人權委員會委員 高涌誠

2009年，行政院提出CEDAW初次國家報告以來，台灣已歷經四次國家報告國際 審查會議，在婦女權益、性別平等推動方面均有一定進展。例如2019年，台灣 成為亞洲首個同性婚姻合法的國家，便讓國際審查委員讚譽有加。

但值得注意的是，每回審查，國際審查委員都提到了台灣的「家事移工」問題。 台灣已邁入高齡社會，對家事移工愈形依賴，隨之而來的，則是薪資、工時、勞 動條件的不平等。NHRC試圖提出解方，以外展派遣、符合《勞動基準法》的方式， 保護移工權益，但其中牽涉成本增加、資源配置問題，仍有賴政府、非政府組織 間持續溝通，才能逐步討論出最佳方案。

另外，台灣現有逾百萬名外籍移工、配偶，通譯需求隨之增加，但目前遭遇的普 遍情形，是不同單位間體系紊亂，導致「有通沒有譯」。如今，NHRC已將通譯 制度的改善列入中長程計畫，希望參考紐西蘭、澳洲等國，在司法、行政等部門 間採用統一的通譯系統，協助改進台灣的通譯制度。

對於CEDAW在台灣的落實，同婚合法是進步之處，但若再深入探討，會發現同 性伴侶結婚共組家庭後，卻無法在「生」「養」子女上，享有平等的法律保障， 社會尚有許多需要持續深化之處。我認為，不論是NHRC、政府或非政府組織， 都必須引導社會進行討論，以真正落實公約價值。

2.5

台灣1966年即簽署《消除一切形式種族歧 視國際公約》（ICERD），嗣後，台灣退出 聯合國，導致公約停擺，直到2018年總統 府人權諮詢委員會議決議請內政部積極推動 落實，所以內政部 2019年訂定ICERD推 動計畫，並於2022年12月14日發布首 次國家報告，同時，NHRC已開始撰擬獨立 評估意見，期望早日協助台灣落實ICERD 精神。

▲ 鴻義章委員（前排左3)、蘇麗瓊委員（前排左4)、高涌誠 委員（前排左2)主持ICERD國家報告之獨立評估意見座談會。

2013年，一名非裔青年遭到一名歐洲、拉丁、 非洲混血裔社群自衛巡邏員槍殺後，非裔美國

人社群發起「黑人的命也是命」（Black Lives Matter）運動，抗議針對黑人的暴力和「系統 性歧視」的國際維權運動。

這樣的種族歧視絕非美國限定，時至今日，世 界各國仍在和歧視持續對抗，包括在台灣，類

似的案例也屢見不鮮。2016年，一名地方檢

察署檢察官偵辦越南籍女性移工被告詐欺案件

時，竟說出「妳們越南女人就是想賺錢」、「妳

們都來台灣騙男人的錢」等語，其中便摻雜著

個人偏見和滿滿的歧視；2021年，一名外籍看

護倒垃圾時，突遭一名員警吼叫，且因為隨身

未帶居留證，被手銬、腳鐐並用帶回警局，事

後員警知道該名看護是合法移工，又將人丟包 在路邊，荒唐舉動引發社會譁然。

歧視藏在無意間 需要透過案例檢視

有些偏見和刻板印象早已在社會中形成。「認 為有別於自己的族群就低人一等、更容易犯罪 的歧視，往往不知不覺內化於心，因此許多問 題需要透過案例檢視。」NHRC點出普遍存在 的歧視案件背景因素，例如看到外籍看護就認 為對方非法逃逸，正是刻板印象導致的結果， 「台灣一定有尚未尋獲的通緝犯，但警察走在 路上，也不會因為某人像通緝犯就進行訊問， 甚至直接上銬吧？這就是族群不平等！」

▲ 伊斯蘭齋戒月結束後首個週日，台北車站大廳湧進上萬名移工歡樂慶祝開齋日，也展現外籍移工在台生活的樣貌，現場洋溢著濃 厚的異國風情。

人權小學堂

族群主流化

台灣自1997年修憲以來，「多元文化」

便正式成為基本國策，而在各個多元領域

中，由於台灣聚集了漢人、原住民族與新

住民等各種族群，向來為「多元族群」群

居之地，因此打造和諧的族群關係，為國

家發展的重中之重。而所謂的族群主流化，

意指政府擬定、執行政策時，要建構每個

族群的主體性，尊重每個族群的特色與差

異，避免以多數或優勢主流族群的單一價 值觀，作為建制標準。持續往「族群主流 化」邁進，才能讓台灣每個族群的記憶，

共同構成獨特歷史。

事實上，從美國「黑人的命也是命」運動，到 台灣檢察官對越南籍女性移工的歧視言行、外 籍移工莫名被上銬案，其內涵都與ICERD有關。

ICERD的內涵，主要是視情況所需制定法律、 採取有效措施，以打擊各種導致種族歧視的偏 見，並禁止、終止任何人、任何團體或組織施 行種族歧視，最終增進國家、種族和民族團體 間的諒解；而「族群主流化」正是ICERD強調 的精神，NHRC進一步闡明，「『族群主流化』 指的是『所有人都是主體』，每個人的特色、 差異都要被尊重。」

ICERD平等、尊重精神 貫穿其他人權公約

雖然台灣到近幾年才逐漸重視族群議題，「但

▲ NHRC於2022年5月6日舉辦消除歧視公約工作坊開講前合照，左起田秋堇委員、陳菊主任委員、東吳大學胡博硯教授、 葉大華委員。

▲ 台灣原住民族群目前仍存在土地和自然資源權利、身分權和姓名權、族語復振和傳承、文化挪用，以及各族群平等參與文 化的權利等課題。

ICERD的平等、尊重精神，其實在《消除對婦 女一切形式歧視公約》、《身心障礙者權利公 約》裡都有呈現。」NHRC舉例，包括原民會、 客委會等組織的成立，都體現了台灣落實公約 精神的進展。

2022年底內政部發布ICERD首次國家報告後，

NHRC便緊鑼密鼓地草擬獨立評估意見，截至

2023年1月底，已接連辦理1場專家學者諮詢

會議、4場徵詢民間意見座談會及3場政府機 關座談會議，接下來還要再舉辦4場專家學者 諮詢會議，其中包含2場原住民族專家學者諮 詢會議。

同時，ICERD國家報告獨立評估意見包括新住 民生活適應等基本人權維護、原住民族歷史及

轉型正義、移工在台的社會保障、少數族群語 言和文化復振等三大主軸，近期，NHRC還將 前往花蓮的部落實地參訪，「我們希望藉由實 地探訪、交流，更了解實際現況，以便徵求更 多元的意見。」

而從多場諮詢會議、座談會中，NHRC廣泛徵 詢意見，對消除種族歧視言論、新住民的境外 結婚面談制度、原住民族身分權、失聯移工職 業災害的社會保障，以及在台非本國籍兒少之 安置、托育、就學、醫療照顧及國籍取得的保 障等問題，都有更進一步的了解。

專家學者便在諮詢會議中建議，獨立評估意見 應檢視制度性差別待遇的正當理由、政府促進 族群平權的成效，並揭露事實上的困境；同時，

各個權利可循著政府行為（法令政策）、私人 行為、歧視言論的脈絡，訂出優先順序；針對 種族、族群的定義與分類方式，則應從ICERD 的角度，檢視官方的定義是否合理，NHRC指 出：「清晰的族群論述有助凝聚台灣國家認同， 以及建構多元民族國家。」

學說親友的不同語言 復振少數族群語文和

文化

台灣是一個多元族群組成的社會，原住民、客 家、新住民、非公民（如移工），在社會、經 濟或文化上，則是容易落入弱勢的族群。

與會的民間團體提到，以原住民族的處境來說，

目前仍存在土地和自然資源權利、身分權和姓 名權、族語復振和傳承、文化挪用，以及各族 群平等參與文化的權利等課題，例如平埔族群 舉辦傳統祭儀時，未能如現行法律規定，申請 歲時祭儀假，「政府應更積極維護原住民族參 與傳統文化的權益。」NHRC強調。

此外，由於部分原住民居於偏鄉，對外交通聯 繫不便、發展經濟產業亦不易，現今仍遇到許 多生活保障問題。光是一個長照議題，儘管社 區大多設有提供長期照護服務的「文化健康 站」，「但長者能否來到文健站，就是問題 了！」NHRC指出，政府必須因地制宜，以在 宅服務、到府接送等適合不同區域長輩的模式， 開辦福利措施。

▲ 2022年11月NHRC舉辦徵詢民間團體意見座談會。

值得注意的是，為了復振少數族群語文和文化， 政府力推客語與原住民族語的語言認證制度，

可惜目前成果不彰，以「客語生活學校」補助

計畫為例，每日固定時段教導、廣播客語的做 法，便算在推動客語生活學校，但標準仍然太

低，NHRC認為，許多來台的外國傳教士，進

入部落後，便直接學起阿美語、魯凱語等，「那

才是真正的尊重！或許我們可以從身邊說不同

語言的親朋好友開始，試著學習對方的語言， 對不同族群從理解開始，再進階到接納和欣 賞。」

新住民與移工政策 從訂出整體性指引開始

至於新住民族群，則普遍面臨通譯人員對台灣 法律認知、專業術語認識不足，導致翻譯工作 不精確，以及國籍取得、出入境和居留、境外

結婚面談制度、工作和生活適應等問題。

「台灣的司法通譯制度，應該在語言技術之外，

進行更精細的分級制度。只有理解文化，才能 真正落實平等。」NHRC指出，雖然移民署有 一套通譯人員培訓制度，但培訓的精髓不應只

有語言和基本知識，還必須涵蓋法律和文化內 涵，而大量在台移工，像是漁工與家庭看護工

所遭遇的問題包括 不能自由轉換雇主、仲介

不當收費、職業災害認定與補償遭遇困難、家 庭團聚權保障不足等，都隱含著剝削，「但這 需要台灣跟移工的母國共同面對。」除了剝削

的仲介制度，民間團體也反映，台灣在白領和

藍領移工的相關權利設計，例如永久居留權、 家庭團聚權的資格取得，有規範不一、差別待 遇的疑慮，都亟需解決。

「對於新住民和移工的移民政策，國家應先訂 出整體性的指引，再進行基礎資料的蒐集、分 析、統計和研究，並依據結果評估政策對於推 動族群平等能否落實，最後提出建議和改善的 政策。」經過一系列的學者專家諮詢會議和座 談，NHRC預計在2023年提出獨立評估意見， 並舉辦獨立評估意見發表會，持續與政府機關、 民間團體合作，增進社會大眾對種族、族群平 等的理解和關注，期待「我們可以從教育出發， 將『族群主流化』內化，進而提升族群的文化 敏感度，建構出多元族群共同參與的社會。」

「快速變化的社會愈趨多元，人們對平等的認 知隨時遭遇考驗，許多印象中理所當然的觀 念、行為，對弱勢、少數族群來說，常在無意 間造成不便與不舒服，因此所有人都需要隨時 檢驗自身想法。」NHRC表示，未來假使發生 任何涉及族群不平等的議題，NHRC也會即時 發出警訊、提出意見，讓民眾清楚自身的行為 其實已經違反ICERD，「平等、尊重的標準會 隨著時空更迭變化，所以需要被持續檢視，那 應該是沒有止境的。唯有如此，才能逐步落實 ICERD的精神。」 ▲

國家人權委員會委員 鴻義章

按ICERD前言所述：「採取一切必要措施迅速消除一切種族歧視形式及現象，防 止並打擊種族學說及習例，以期促進種族間之諒解，建立毫無任何形式之種族隔 離與種族歧視之國際社會」，是台灣當前積極努力的方向。

台灣作為墾殖社會脈絡下的多元族群國家，一般被界定為「閩南族群」(下稱 「閩」)、「客家族群」(下稱「客」)、「原住民族」、「外省族群」等「四大族 群」。嗣後伴隨國際化，逐漸形塑出「新住民」的第五大族群想像。

值得注意的是，台灣社會向來慣以「漢族」稱謂「閩」與「客」，惟經吾人歷史 考察後發現，晚近「漢族」形塑背景出現在清末民初，是當時革命黨人為「排滿」 建構的一組概念，非族群分類範疇。故以「漢族」逕稱「閩」與「客」是否允宜， 尚待進一步討論，又如此用詞頗帶以主流族群觀點進行詮釋的意涵。

此外，尚需特別關注「族群主流化」(Ethnic Mainstreaming)。「族群主流化」 意指各族群互為主體，每個族群都應受到尊重，並透過實踐使各族群都能成為主 流、成為優勢族群；政策制定也要平衡統合各族群觀點，藉此推動相關施政措施。

著眼台灣五大族群的「族群平等與發展權」，並參照2015年《台南市族群主流 化政策建構之研究》，宜由原住民族委員會、客家委員會、文化部等相關部會， 從「族群統計」、「族群調研分析」、「族群預算編列」、「族群意識培力」、「公 民參與和對話機制」等面向著手，共同落實與促進「族群主流化」。

為撰擬ICERD獨立評估意見，我們從2022年開始辦理多場諮詢會議、座談會， 探討原住民族的身分權、外籍配偶的境外結婚面談制度、移工在台的社會保障， 以及在台非本國籍兒少的安置、托育、就學、醫療照顧及國籍取得保障等議題， 多方蒐集意見。

未來，我們期許各界共同落實ICERD，消弭歧見，打造多元平等、兼容並蓄的台 灣社會，特別是透過「族群主流化」的實踐路徑，進一步建構多元族群國家。 ▲

Upay Radiw Kanasaw

國家人權委員會委員 蘇麗瓊

任期： 2022年8月1日至 2023年7月31日

ICERD裡的歧視、平等精神，我深有感觸。在美國進修時，我某天在購物途中 經過公園，一位非裔美國男子突然出現，告訴我前頭樹下好像發生了謀殺案， 要我過去確認，我直覺對方在騙人，於是迅速找藉口快步離開。不久後，我遇 到了一位白人，立刻緊張地告訴他前方好像有人出事，是否要一起前往查看。

後來，當我向朋友講述這段經歷時，朋友說既然都是素未謀面，為什麼我不相 信非裔美國人，卻信任白人？這讓我驚覺，自己不知不覺間，竟然有著種族偏 見，而偏見也是歧視的一種形式。

事隔多年，我擔任NHRC委員、檢視了許多案例，綜合自身過往的經驗，發現 偏見與歧視確實存在於生活中的每個角落，只是你有沒有意識到。因此我認為 台灣要落實ICERD公約，對所有人都會是個考驗，關鍵是我們必須隨時檢驗自 己的想法。

ICERD的「平等」精神，其實貫穿了《兩公約》、CEDAW、CRC與CRPD。近 年來，各公約紛紛被檢視，加上原民會、客委會、平埔族群事務推動小組等單 位陸續成立，顯示我們朝向將「平等」的真諦逐步落實在生活中。

而要建構多元、包容的社會，勢必需要全國上下，包含政府、NGO團體、人民 的共同努力。從NHRC的立場出發，我們更致力扮演促進與監督的角色，期望 能早日將公約真正「公民化」。 ▲

CHAPTER 3

HUMAN RIGHTS

國家人權委員會（NHRC）為了履行、保障社會多元 價值，建立廣泛尊重人權的社會，透過多元方式推展 人權工作，包括深入校園與公務體系扎根人權教育、 與國際交流台灣人權經驗、透過議題進行社會溝通、 進行人權侵害案件調查等，與各界共同攜手推動台灣 成為更自由平等的平權社會。

▼ 人不該被定義，也不該被 困於幽暗，朝著光走去、朝著 生而為人的基本權利走去。即 使一路蹣跚顛簸，別怕！太陽 會成為強而有力的心臟，雲會 聚集成為厚實的臂膀，大海會 成為徒步千里的雙腳。走出窒 礙，與人同行。

Out of the cave 走出窒礙｜張雅婷設計

2022年人權海報設計競賽 社會組｜評審特別獎

聯合國《巴黎原則》與國家人權機構全球聯 盟（GANHRI）評鑑委員會，針對國家人權 機構的職權，明確定位應該具有「促進與保 護人權的具體職能」；「促進」（promote） 人權，期待創建廣泛理解與尊重人權的社 會，透過教育、培訓、諮詢、公共推廣服務 和宣導等不同方式；「保護」（protect） 人權，則著重於處理並防止實際之人權侵害 行為。

▲ 2022年8月NHRC舉辦「向光而生—台灣人權攝影特展」， 陳菊主任委員期盼透過攝影作品，讓社會大眾看見過去不同族 群之間那道無形的牆。

交流與對話

NHRC自2020年8月1日成立以來，積極為 創建廣泛理解與尊重人權的社會，針對不同對

象推動各種人權教育；開展國際人權合作交流；

參與憲法法庭，提供國際人權公約標準的意見。

此外，為保護人權與預防人權侵害，也啟動校

園兒少性侵系統性訪查、外籍漁工專案調查等 等工作。

ISSUE 1

普及人權意識

認識國際人權公約〉

台灣曾歷經長期威權戒嚴體制，校園教育與新 聞媒體過去也遭到箝制。在民主運動的浪潮之 下，台灣陸續於1990年代完成國會全面改選 與總統直選，人權開始逐漸獲得民主憲政的制 度性保障。但是，整體政府組織成員與民間社

會，人權意識之普及程度，相較歐美民主先進 國家，尚有待努力。

推廣公教體系人權意識 合作研發人權教育課程

NHRC成立之初，為深化政府各機關與校園等 第一線公務人員與教育人員，對人權與國際人 權公約的認識，積極與考試院、國家文官學院、 教育部、國家教育研究院、人事行政總處公務 人力發展學院等，共同合作辦理多項人權教育 推廣。

持續與國家教育研究院達成合作共識，研發 相關人權課程，建置教學資源共享平台，提 供各機關學校人權培訓課程規劃參考使用。 其中Podcast節目系列已於2022年底陸續 上架網站。

▲ 2021年4月26日NHRC與教育部聯合舉行「人權教育合作深耕計畫」啟動記者會。

為借鑑歷史，並結合聯合國《公民與政治權利 國際公約》中，有關思想自由、言論自由、集

會結社自由、人身自由、公正審判權利等人權 教育，NHRC特地實地參訪戒嚴時期不義遺址。

包括走訪白色恐怖年代的安康接待室、新店軍

人監獄、六張犁墓區、白色恐怖綠島紀念園區、 泰源監獄等；參與教育部及國民及學前教育署

人權教育資源中心共同合作的「白恐不迷路――

1950s台南篇」地圖集成果發表會，並與第一 線教育工作人員座談交流人權教育工作。

參考聯合國世界人權教育行動計畫四階段，推 動青年族群人權教育，與中興、政治、成功及

東華大學等，合作辦理青年人權教育培力推廣 計畫，包括族群文化與人權議題研習坊、原住 民族人權教育工作坊。

深化社會對話 關注與推廣前瞻人權議題

針對不同族群舉辦人權 Hub 社會對話系列座談，

分別包括「婦女權益與性別平等」、「兒童與少 年權益」、「勞工權益」、「青年之居住正義」

及「原住民權益」等。針對校園學子與社會大眾，

與紀念殷海光學術基金會合作辦理「海光人權講 堂」系列講座，提升對人權議題的關注與探討。

此外，國際經貿與網路科技邁入幾近無國界與零 時差的全球化發展，繁榮進步的同時，也面臨許 多新興人權爭議的挑戰。國家人權委員持續關注

前瞻性新興人權議題，蒐集意見與凝聚共識，希 望對促進相關人權的政策或法令，提出具體建議。

包括「數位人權研討會」，探討網路人權課題； 「資訊科技防疫與人權挑戰國際研討會」，探討 新冠肺炎疫情期間，運用資訊科技協助防疫管 制，對人權所產生之限制與衝擊；「2021台灣人 權與企業行動論壇」推廣ESG（Environment 環 境保護、Social社會關懷、Governance公司治 理）等企業人權責任的理念。

以及「2022環境權與公民參與論壇」，邀請國際 專家闡述聯合國於1998年通過《奧爾胡斯公約》 的精神；「少年矯正機關收容處遇法制展望座談 會」，希望促進少年矯正機關收容處遇機制，更 符合人權公約精神。

台灣為移民結構的多元族群國家，隨著時代發 展，近20年來，新住民與外籍移工加入台灣的 大家庭，但也難免因為不了解彼此文化，而衍生 磨擦甚至歧視的人權課題。

為推廣聯合國《消除一切形式種族歧視國際公約》 （ICERD），闡釋「人生而平等」，假華山藝文中 心舉辦「向光而生――台灣人權攝影特展」，精 選100幀新聞照片，聚焦原住民族、性別平等及 外籍移工等反歧視議題，2週吸引逾萬人次參觀。

為鼓勵校園學子與設計人才，共同參與人權理念 傳遞，NHRC於2022年舉辦首屆「人權海報設 計競賽」，短短2個月，湧進718件作品參賽； 舉辦網路「人權少不了你！」填心得拿好禮活動， 也吸引逾千人分享心得，陳菊主任委員在頒獎典 禮時，不禁感動表示，「欣慰台灣新生代對人權 的熱情與創意」。

為落實《身心障礙者權利公約》（CRPD），保 障身心障礙者「知的權利」及資訊近用權，積極 建置無障礙網頁，完成手機版及兒童版上線，並 已取得無障礙AAA標章憑證。此外，為保障新住 民與外籍人士知的權利，網站也儘可能提供英文 版與印尼文版。

參與憲法法庭 提供國際人權公約視角

NHRC成立之初，即陸續出席憲法法庭，應邀 參與言詞辯論，提供符合相關國際人權公約精 神的意見。此外，為因應自2022年1月開始實

施的《憲法訴訟法》新制，NHRC也擬訂「參 與司法院憲法法庭試行方案」，建立作業機制。

截至2022年，出席參與的釋憲案，包括「性犯 罪者刑後強制治療案」、「原住民狩獵案」、「強

制工作案」；以及新制後再就「原住民與非原 住民婚生子女之原住民身分案」、「健保資料 庫個資保護案」、「西拉雅族原住民身分案」、 「祭祀公業派下員性別平等案」等釋憲聲請案 件，陳述NHRC觀點，並提出書面意見。

雖然，台灣現行憲政體制，對於已獲國內法化 的國際人權公約，能否在釋憲案置於優位，仍

存在許多探討空間。不過，大法官作為保障人 權的憲法守護者，在過去釋憲理由書，已偶有 援引國際人權公約的案例。

NHRC希望藉由參與憲法法庭，精進相關人權 公約的專業，並促進釋憲案援引國際人權公 約，使國際人權公約深植司法，多面向提升人 權保障。

▲ 2022年NHRC舉辦「向光而生－台灣人權攝影特展」，陳菊主任委員陪同多國代表處觀展。

ISSUE 2

防止人權侵害

進行系統性訪查或專案調查〉

憲政主義要求落實國民主權以及權力分立與制

衡，目的就是為了保障基本人權。但是，民主 政治多數決原理之下，現實處於少數或社經弱 勢的族群，難免遭受被忽視、歧視甚至人權侵 害的處境。

《巴黎原則》因而特別要求國家人權機構，應

致力於保護特別脆弱的群體，例如兒少、移工、 難民、身心障礙者等。陳菊主任委員多次強調， 要作「國家的良心，弱勢的依靠」，正是對 NHRC的定位，做出最溫暖的詮釋。

傾聽受害者聲音 啟動「校園兒少性侵」系 統性訪查

系統性訪查的目的，在於希望形成社會共識，促

進有關機關（構）自發性改善系統性人權問題， 兼顧發掘問題、照護弱勢、預防侵害、改善人權 現況、提升人權保障及促進社會公平等功能。

NHRC於2022年7月召開啟動「兒少安置機構 及校園性侵」研究計畫記者會，公開徵募兒少 時期曾不幸遭遇性侵之受訪者接受專業訪談。 目前共計32位受害人接受訪查。

為了這個徵募訪查，NHRC辦理13次小組討論 會議、5場專家學者諮詢會議，及2場訪員培訓 工作坊，希望透過訪談與研究，探究社會文化 與制度的系統性缺失，希望提出具體可行建議， 有效預防、辨認、處理及舉報兒少受性侵害等 情事。

外籍移工人權 檢驗人權的重要指標

台灣自1990年代起，因應產業發展與社會高齡 化，開始引進許多外籍產業移工與社福移工， 絕大多數為青年男女，自然時有受孕生子情事

▲ NHRC舉辦「社會對話 人權Hub交流站」首場為婦女暨性別議題，與會團體代表分別貼上團體名稱字卡。

等能否持續工作或子女戶籍問題。

NHRC成立不久，多次實地訪視關愛之家了解 實際情形，並就「移工如何在異鄉撫育孩子」， 進行系統性訪查研究，希望提升社會重視，並 依研究提出改善建議。

此外，NHRC也委託學者專家進行專案研究，

並依研究報告成果規劃主題，於2022年12月 舉辦「台灣移工與人權專業論壇」，邀請學者 專家、民間團體、相關政府機關代表等，進行 全天議程的對話溝通與深入探討。

陳菊主任委員指出，目前在台灣工作的外籍移 工已逾71萬人，對台灣產業與社會有很大的貢

獻，希望各界共同努力促進在台移工的人權。 她同時強調，移工人權是檢驗一個國家，保障 人權程度的重要指標。

關注海上漁工人權 首份人權專案報告

台灣為海洋漁業大國之一，但在已難以招募台 灣勞動人力之下，海上漁船勞動人力主要來自 外籍漁工。海上漁撈作業環境特殊且辛苦，衍 生許多涉及勞工虐待的人權侵害課題。

NHRC為此成立專案，多次實地赴高雄、宜蘭 等漁港履勘，了解外籍漁工勞動環境；邀集業 者、學者、人權團體與相關政府機構進行座談； 舉辦國際論壇。

▲ 2021年11月30日照亮人權路啟動儀式。左起法務部蔡碧仲政務次長、王美玉委員、王幼玲委員、陳菊主任委員、羅秉成 政務委員、紀惠容委員、農委會陳添壽副主任委員。

2021年11月發表首份人權專案報告，並為促

進漁業永續發展、落實第188 號漁業工作公約

（C188）、確保薪資直匯、終結強迫勞動等，

提出改善建議。接著，出版重要人權議題專書 《海上人權路──外籍漁工人權專案報告》。

此外，為持續追蹤落實進度，與外籍漁工人權

組織（OMFR）合作，辦理「外籍漁工人權議

題利害關係人之行動與對話」系列，包括3場 座談會以及關鍵報導人深度訪談等。

ISSUE 3

開展國際人權交流與合作〉

隨著民主化進展，台灣多個深具國際連結能力 的人權團體，努力倡議與督促政府之下，從

2009年開啟《消除對婦女一切形式歧視公約》

（CEDAW）初次國家報告的「在地國際審查模式」

以來，竭誠展現自願履行並善盡國際義務，人權

立國形象甚受國際人權專家與人權組織的肯定， 並使NHRC自成立後，迅速獲得國際人權組織、

駐台機構及其國家人權機構等，熱心就人權議題

進行人權交流與建立合作機制。

台灣民主普獲肯定 加速融入國際人權網絡

曾任紐西蘭NHRC主任委員，現任亞太地區 國家人權機構論壇（APF）特使努南(Rosslyn Noonan)女士，多次應邀來台審查人權公 約國家報告時，即積極鼓勵並催促台灣成立 NHRC。

NHRC成立後，即使在疫情期間，與APF進行 多次視訊或實體的研討會與高階對話，就重要 業務執行，如評鑑機制、系統性國家詢查、防 制酷刑機制等，積極分享亞太地區國家人權機 構的運作及發展經驗。

NHRC為有效建構國際人權發展交流平台，舉 行「2021人權發展國際研討會」，邀請9國11 位國家人權機構代表及人權學者專家，研討族群 平等與發展、性別與人權、國家人權機構之發展 與策略、疫情期間的人權保障、系統性國家詢查 案例分享、人權教育等 6 項主題。

「2022年人權議題專題論壇」，也特別邀請 APF、法國、日本及台灣等人權領域專家與國 內學者，以及美、英、德、法、澳、以色列等 駐台機構代表等，進行人權議題的交流與經驗 分享。

此外，國際人權組織「人權基金會」會長阿薩 芙包絲塔妮以及香港、甘比亞、緬甸人權運動 者等一行，為了交流有關人權奮鬥、轉型正義、 自由和平等經驗，特地組團來台參訪並拜會 NHRC。

多國駐台機構 熱情促成雙邊人權合作

英法美德等各國駐台機構代表，以及國會議員 訪台團，也經常就人權議題拜會NHRC，就人 權議題進行交流，並達成許多具體共識，推進 多項雙邊人權合作。

例如，英國在台辦事處代表唐凱琳（Catherine Nettleton ）與繼任代表鄧元翰（John

Dennis），接續促成台灣NHRC與英國平等

及人權委員會（簡稱EHRC）進行國際視訊會 議，分享英國EHRC成立以來，推動人權業務 的經驗。

法國在台協會主任公孫孟（Jean-François

Casabonne-Masonnave）多次拜會NHRC，

逐步達成簽署合作意向聯合聲明，並依《法國 駐台灣國際人權與管理技術專家工作內容協議

書》，於2022年遴派法國人權專家，協助推

動人權業務，以及建立台法、台歐等國家人權 機構的對話機制。

歐盟駐台機構「歐洲經貿辦事處」處長高哲夫 （Filip Grzegorzewski）拜會時盛讚台灣人權

發展堪稱亞太區域典範，並提及歐盟通過「歐 盟 台灣參與支持計畫」，期待雙方在外籍移 工、廢除死刑及新聞自由等議題，有更多合作 與交流。

赴歐參訪法德 開展人權外交

陳菊主任委員與田秋堇、葉大華、蘇麗瓊等委 員一行，2022年12月應邀參訪法、德兩國，

期間拜會兩國國會友台小組議員、獨立人權機

構、相關人權行政部會官員、國際人權組織等，

並就建立人權交流平台、人權資訊及運作溝通 管道、促進人權業務推展與合作等，進行廣泛 意見交流。

法國巴黎是聯合國通過《世界人權宣言》與《巴 黎原則》的所在地；德國數十年來，致力轉型 正義的經驗與相關人權教育，加上陳菊主任委 員過去為台灣民主運動的奮鬥與奉獻，在參訪 行程中備受法德與會人士的敬佩與推崇，陳菊 主任委員也分別接受法蘭西學院、法台協會、 德台協會等邀請，進行多場有關台灣人權歷程 的演講與座談，提供法德與會人士對台灣過去

人權史的認識。

▲ NHRC陳菊主任委員感謝法蘭西學院院士對台灣民主人 權的支持。

國家人權委員會委員 趙永清

環境永續問題與人類存亡，唇齒相依，世界各國均認知到這是當前最刻不容緩 的議題。顯而易見的，追求經濟成長已不是國家發展唯一的目標，亦應兼顧民 主人權與社會責任。

人權的保障並不僅止於人身自由，也同樣包含生活在良好且可支配的環境中。 聯合國人權理事會肯認「享有乾淨、健康與永續的環境是基本人權」，這一代 的你我有權生活在健康環境中，但更有責任為下一代守護環境。

30年前我在立法院時，就持續關注於噪音、空污、水污等環保議案的修法與相 關議題。擔任監察委員後，也調查許多環境保護相關案件。我經常引用英國珍 古德博士名言：「唯有了解，才會關心；唯有關心，才有行動；唯有行動，萬 物才有希望。」

這幾句話點出每個環節的關鍵：透過環境教育，建立認知，知曉眼前危機，付 諸行動。按部就班，不光是環境權相關制度要建構完整，透過法治加以規範， 強化環境治理，更重要的是要能落實，方不致淪為空談。

2050淨零排放是台灣能源轉型的明確目標，但我們也不免憂心還未看見行政部 門有更多實際作為。NHRC在2022年舉辦「環境權與公民參與論壇」，希望喚 起社會大眾對環境權、環境永續發展的關注，帶動更多討論。

《兩公約》所涵蓋的除了實體環境人權，更包括請求環境資訊、參與環境決策， 以及環境人權受到侵害的司法救濟等程序環境人權。目前，國內的環境決策參 與機制未臻完善，導致衝突頻仍，進而影響環境權保障。因此，在研討會中， 也特別分享了《奧爾胡斯公約》所強調的環境事務參與權，公眾參與決策過程 可提升透明度，強化正當性。

提升環境權是台灣人權發展的重要里程碑，期能在政府與全民通力合作下，台 灣能朝生態永續、人權立國的方向堅定邁進。 ▲

國家人權委員會委員 蕭自佑

任期： 2020年8月1日至 2021年7月31日

保障健康權的意義，不但為個人生命所必要，更是每個主體完全發展的重要前 提。《經濟社會文化權利國際公約》（ICESCR）第12條向來被視作是《兩公約》 認為健康權應受保障的聲明，也使醫療人權的規範內涵，有了建構的基礎。

醫學臨床中，不乏倫理決策上的衝突，這些也都牽涉到人權。所以人權，應該 要從多維的面向探討，各種權利的互動關係如同光譜一般，決定保障順序、行 政作為時無可避免地需作出價值的選擇。這三年的疫情期間就有許多適例。

比如在疫情嚴峻之際，為了輔助調查疫情，追蹤足跡，讓個人隱私無所遁形， 又或者是限制了一般行為自由，要求特定場合、地點配戴口罩。這當中值得我 們去思辨的是，公共衛生與個人人權之間應如何拿捏？衡量是否損害人權的同 時，也須記得防疫是重要的。

在NHRC成立第一年出任人權委員，我發現到所有NHRC成員對於人權議題具 備高度熱忱，舉凡防制酷刑機制（NPM）訪視試行計畫的啟動、關注轉型正義 與不義遺址保存等工作，均彰顯出國家不能再以暴力對待人民，對人權教育極 具啟發。

若要改善台灣的人權環境，除了從制度面著手，下一個階段必須持續去做的， 就是透過教育，讓人權可以建立在社會的理解支持之上，穩穩扎根。只有人權 議題能經由充分討論、了解問題的內涵，形成珍貴的共識，台灣人權才能不斷 向前，茁壯發展。

▲

結語

藉由落實國際人權公約，讓台 灣社會更自由、民主、平等。

Freedom is not free，自由不是免費，歐美先進國家的民主人權，也都 不是天上掉下來的。台灣致力爭取與落實的自由民主，讓多元族群與多 元文化，能夠不分先來後到，融合並團結在人權的普世價值，不斷創造 備受肯定的政治經濟奇蹟。島嶼小國的台灣，也是好國好民的台灣。

人權零距離： NHRC的人權觀察

發 行 人│陳菊

發 行 所｜國家人權委員會

編審小組｜蘇瑞慧、陳先成、邱秀蘭

地　　址│ 100台北市中正區忠孝東路一段2號

電　　話│ 02 2341 3183

企劃製作│天下雜誌整合傳播部

策劃小組│文仲瑄、蘇怡文、王品方

主　　編│李嫈婷

執行編輯│黎筱芃

人權零距離 : NHRC的人權觀察 / 王曉晴, 林媛玉, 洪佐育, 張雅琳, 葉亞薇, 鍾碧芳主筆.

-- 臺北市 : 國家人權委員會, 2023.05

100面 ; 　21×28公分

ISBN 978-626-7269-19-0(平裝)

1.CST: 人權 2.CST: 國際人權公約

579.27

112006696

主　　筆│王曉晴、林媛玉、洪佐育、張雅琳、葉亞薇、鍾碧芳

設　　計│劉丁菱、周昀睿

攝　　影｜汪忠信

圖片提供｜shutterstock

出版日期│ 2023年5月

定價｜200元

ISBN｜9786267269190

GPN｜1011200497

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