densidades n°1 by Revista Densidades

ISSN 1851-832X (VERSIÓN ELECTRÓNICA) ISSN 1851-8311 (VERSIÓN IMPRESA)

densidades

aldo ferrer susana zalduendo ariela ruiz caro silvia quintanar rut diamint mariana vazquez leonardo granato nahuel oddone hélgio trindade

1 mayo 2008

densidades

ISSN 1851-832X (VERSIÓN ELECTRÓNICA) ISSN 1851-8311 (VERSIÓN IMPRESA)

densidades Director:

Osvaldo Andrés García Licenciado en Ciencia Política Universidad de Buenos Aires

Comité Editorial

Marina Cifuentes Licenciada en Relaciones Internacionales Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires

Luciana Litterio Licenciada en Ciencia Política Universidad de Buenos Aires Colaboradora:

Nancy Caggiano Licenciada en Administración Universidad de Buenos Aires

1 mayo 2008

correo electrónico: contacto@densidades.org Editor Responsable Osvaldo Andrés García Calle Perú 1031, 2º Ciudad Autónoma de Buenos Aires - C1068AAK República Argentina Tel: (54-11) 4361-5130

diseño: naderiums naderiums@gmail.com

densidades número 1 - mayo de 2008

Sumario 5 7 13

A modo de presentación

Osvaldo Andrés García, Marina Cifuentes, Luciana Litterio y Nancy Caggiano Densidad nacional y densidad regional

Aldo Ferrer Regulación internacional de los conflictos comerciales: ¿Señal de fortalecimiento institucional?

Susana Czar de Zalduendo

Las negociaciones internacionales en el sector energético y su impacto en la integración y seguridad energética de América Latina y el Caribe

Ariela Ruiz Caro

Propuestas y estrategias del gobierno venezolano de Hugo Chávez para la integración y cooperación energética de América Latina y el Caribe

Silvia Quintanar

Rut Diamint

Luces y sombras de la participación social en el MERCOSUR

Confianza y conflicto en América Latina y el Caribe

Mariana Vazquez

La Unidad Temática de Desarrollo Económico Local (UTDEL) de la Red de Mercociudades

Leonardo Granato y Nahuel Oddone

109

ACADEMIAS Universidad Federal de la Integración Latinoamericana (UNILA): Una universidad sin fronteras

Entrevista a Hélgio Trindade

113

DEBATES Nueva Visión del Populismo

Diálogo entre Ernesto Laclau y Carlos “Chacho” Álvarez

128

DOCUMENTOS Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) Brasilia, 23 de mayo de 2008

Los contenidos de esta publicación expresan exclusivamente la opinión de sus autores.

densidades a modo de presentación Esta revista a la que hemos denominado en claro, directo y humilde homenaje, densidades, pretende construir un espacio abierto e independiente para la difusión, opinión y debate sobre la integración regional en América del Sur. La integración regional es uno de esos bellos términos a los que difícilmente se le presenten fuertes oposiciones teóricas, pero que sin embargo, encuentra infinidad de obstáculos cuando existe la voluntad cierta de establecerla como real objetivo político y avanzar en el proceso de su construcción. Nuestra región cuenta en estos momentos con una variedad notable de instrumentos institucionales que abordan distintas dimensiones y problemáticas, y que establecen como objetivo principal la integración entre nuestros países. En los últimos años hemos presenciado en América del Sur la llegada al poder de distintas alternativas políticas que tienen en común el objetivo de incorporar en las políticas públicas el tratamiento de una infinidad de demandas populares, que estuvieron ausentes en las prioridades de los gobiernos en las últimas décadas. Creemos que estos cambios han sido indispensables para la revalorización de la integración regional como objetivo político prioritario, en un mundo donde jugar solo es cada vez más difícil, dejando atrás las visiones más reduccionistas que relegaban los objetivos de la integración a poco más que la facilitación del intercambio comercial, la apertura unilateral y la desregulación indiscriminada que garantizara altas rentabilidades a inversores externos. La integración regional ha vuelto a pensarse en términos políticos, productivos, sociales y culturales. Los que hacemos la revista densidades tuvimos nuestro punto de encuentro en la Maestría sobre integración regional con énfasis en el MERCOSUR, que Aldo Ferrer fundó y dirige en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires.

densidades nº 1 - mayo 2008

En ese espacio multidisciplinario tuvimos la posibilidad de conocer una gran variedad de aproximaciones a las distintas dimensiones que hacen a la integración de nuestra región. Pretendemos que un poco de ese espíritu esté presente en estas páginas. Tenemos que agradecer principalmente la excelente predisposición que con este proyecto ha tenido Aldo Ferrer, de quien recibimos el primer aporte que compone esta revista, y de quien también hemos, obviamente, tomado el uso del término con el que bautizamos a nuestra publicación, porque creemos que el término densidad, con sus connotaciones físicas, da cuenta de manera exacta lo que implica la construcción de la integración y su prerrequisito indispensable. También queremos agradecerle, como lectores, su coherencia durante tantos años. Agradecemos también a Susana Zalduendo, Ariela Ruíz Caro, Silvia Quintanar, Rut Diamint, Mariana Vazquez, Leonardo Granato y Nahuel Oddone, quienes nos facilitaron sus excelentes artículos para poder construir este primer número de densidades. Asimismo nuestro agradecimiento a Hélgio Trindade, Ana Paula Fett Dixon y Romina Aza. Desde ya, queremos invitarlos a construir con nosotros este espacio con sus aportes, críticas y observaciones. Nuestro objetivo es que esta revista pueda ser un lugar de referencia para todos los que, desde los ámbitos académicos, políticos, técnicos y culturales, militan en la construcción del espacio regional integrado, en la construcción de densidades para la integración regional. Al igual que Ernesto Laclau, nosotros también creemos que “El MERCOSUR y la integración continental son el destino manifiesto de las democracias latinoamericanas”.

Osvaldo Andrés García, Marina Cifuentes, Luciana Litterio y Nancy Caggiano, 26 de mayo de 2008

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Densidad nacional y densidad regional Aldo Ferrer La integración del Mercosur implica la formación de un mercado común con libre movilidad de bienes y de factores de la producción y un arancel externo común frente al resto del mundo y, a partir de allí, construir la plena unión económica y monetaria. Esta es, de por sí, una empresa suficientemente compleja pero, a diferencia de la experiencia europea, que es el paradigma de ese tipo de proceso, en el Mercosur, sus países miembros enfrentan, simultáneamente, otros desafíos mayúsculos. A saber: avanzar en la constr ucción de sus propios desarrollos nacionales, transformar su inserción en el orden mundial globalizado y dar respuesta a las profundas asimetrías, de tamaño y niveles de desarrollo, entre los países miembros.

Este conjunto de circunstancias que encuadra la formación del Mercosur y, por extensión la de América del Sur, es específico de la región. En tal sentido, se trata de una empresa sin precedentes. En otras latitudes, como en Europa o en la Cuenca del Océano Pacífico, la integración tuvo lugar, en su despegue, entre economías industriales avanzadas o emergentes, comparables en sus niveles de desarrollo, con una fuerte cohesión de sus estructuras sociales y una relación simétrica no subordinada con el orden mundial. No es este el caso del Mercosur como no lo fue el de las experiencias anteriores de la integ ración latinoamericana. Aquí, la integración procede entre países que no han consolidado su densidad nacional en cuestiones claves como la cohesión social, mantienen, respecto del resto

Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Director de la Maestría sobre Procesos de Integración Regional con Énfasis en MERCOSUR de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA.

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Densidad nacional y densidad regional

del mundo, una posición vulnerable en el contexto del modelo centroperiferia y tienen entre sí asimetrías de dimensión y desarrollo. Cada uno de nuestros países ha construido su propia historia, pero la persistencia del subdesarrollo y la dependencia en América Latina, transcurridos dos siglos desde la independencia, revela que las respuestas a la globalización, a lo largo del tiempo, no fueron acertadas. La causa principal radica en la debilidad de la densidad nacional fundada en la excesiva concentración de la riqueza y el ingreso, la pobreza y las fracturas sociales, la subordinación al pensamiento céntrico como en la experiencia reciente con el Consenso de Washington y, consecuentemente, políticas que privilegian intereses de sector y agravan la vulnerabilidad externa. Estuvieron así ausentes, en mayor o menor medida según los países, elementos esenciales de la densidad nacional (cohesión social, liderazgos nacionales, estabilidad institucional, pensamiento crítico), que son el fundamento de las políticas de desarrollo viables y exitosas. Es decir, de respuestas a los desafíos y oportunidades de la globalización consistentes con los intereses nacionales y la incorporación de las mayorías a los frutos del desarrollo. El fortalecimiento de la densidad 8

nacional mediante la remoción de tales obstáculos es así una condición indispensable para el crecimiento con equidad, para poner procesos de acumulación en sentido amplio que impulsen el desarrollo sostenido y sustentable. La globalización pone a prueba la densidad nacional de los países. En la actualidad se acrecentó la intensidad de las fuerzas globalizadoras y fortalecieron las reglas del juego diseñadas por los países centrales. Pe r o, a l m i s m o t i e m p o, s e multiplicaron las oportunidades y la apertura de nuevos espacios para el desarrollo económico incluso en los países rezagados. La calidad de las respuestas a los desafíos y oportunidades de la globalización resultan así mas decisivas aún que en el pasado para determinar el éxito o el fracaso. Tales respuestas siguen dependiendo, en primer lugar, de las condiciones internas, endógenas, de cada país en aspectos críticos como la integración social, el comportamiento de los liderazgos y la estabilidad del marco institucional y político. Estos hechos caracterizan la complejidad de la formación del Mercosur. Por lo tanto, en este espacio, el proceso no se reduce a fijar reglas para la integración entre los países miembros y establecer políticas densidades nº 1 - mayo 2008

Aldo Ferrer

públicas de alcance comunitario. Abarca y está condicionado, asimismo, por las decisiones propias de cada país en la construcción de su desarrollo nacional, las acciones conjuntas para transformar la inserción de la región en el escenario global y resolver las asimetrías existentes. Estas circunstancias específicas del Mercosur no inhabilitan la validez del proyecto pero caracterizan su complejidad y condicionan la estrategia integracionista. Dadas estas realidades, es preciso evitar reclamarle al Mercosur y a la integración del espacio sudamericano, lo que, al menos en el f u t u r o p r e v i s i b l e, n o p u e d e proporcionar. A tales fines, debe recordarse que la integración se despliega en tres planos que integran y determinan la densidad regional. A saber, la situación interna de los países, las reglas del juego de la integración y la proyección conjunta h a c i a e l r e s t o d e l m u n d o. Detengámonos, brevemente, en cada uno de estos tres planos. Las situaciones nacionales. El avance de la integración depende, en gran medida, de materias propias de la situación interna de los países y que solo tienen resolución dentro de cada espacio nacional. Tales, por ejemplo, las políticas sociales para elevar el nivel de vida y ampliar el mercado densidades nº 1 - mayo 2008

interno, las políticas macroeconómicas para consolidar la gobernabilidad del presupuesto, la moneda y el balance de pagos, las reglas del juego necesarias para abrir espacios de rentabilidad que fortalezcan la competitividad e impulsen la inversión y el empleo. En realidad, la mayor parte de los conflictos al interior del Mercosur obedecen a problemas internos de los países, a sus dificultades para resolver cuestiones como las mencionadas, las cuales, inevitablemente, se proyectan a la esfera regional. La gravedad de la situación social aumenta la complejidad de la integración regional y no puede ser abordado, como sucedió en el caso de la Unión Europea, con programas comunitarios de vasto alcance, financiados por los países más grandes y desarrollados, para atender a las zonas rezagadas y a los sectores sociales vulnerables de los países miembros. Cada uno de nuestros países procesa los cambios en curso conforme a su potencial de recursos disponible pero, también, por sus realidades internas. Vale decir, la cohesión social, la distribución del poder y la calidad de los liderazgos, la fortaleza de las instituciones y la capacidad de arbitraje del sistema político para contener los conflictos en límites manejables. Estos elementos, son 9

Densidad nacional y densidad regional

determinantes de los carriles por los cuales nuestros países generan y procesan los reclamos de sus propias sociedades por más bienestar y menos desigualdad. De allí la diversidad de caminos que están adoptando los gobiernos de la región, aún estando en sintonía en una inclinación generalizada hacia políticas más progresistas. Las reglas del juego de la integración. La integración es útil en cuanto instrumento de los países para impulsar su desarrollo nacional y fortalecer su posición en el escenario global. Sus reglas del juego deben ser, por lo tanto, consistentes con tal objetivo y distribuir, en todo el espacio regional, los beneficios de la aplicación de la ciencia y la tecnología. Esto implica la formación de economías nacionales diversificadas y complejas y una división del trabajo basada en la especialización intraindustrial. De este modo, las reglas del juego de la integración del Mercosur, deben ser compatibles con el desarrollo de Brasil, la industrialización de Argentina y Venezuela y la apertura de espacios de rentabilidad para Paraguay y Uruguay para ampliar su acceso al mercado regional y acelerar su transformación productiva. Lo mismo es válido para la integración más amplia en el espacio sudamericano. 10

Posicionamiento frente al resto del mundo. Por último, la integración se proyecta al escenario global a través de la concertación de posiciones conjuntas en los foros multilaterales como la OMC, las negociaciones con Estados Unidos, la Unión Europea y las potencias emergentes en la cuenca de Océano Pacífico y, también, en cuestiones críticas como las de seguridad, protección del medio ambiente, emergencias sanitarias y la lucha contra el narcotráfico. En América Latina, la integración está condicionada por las diversas estrategias de los países respecto de su inserción con el resto del mundo, particularmente con los Estados Unidos y la Unión Europea. El Tratado de Libre Comercio de México con Estados Unidos y Canadá, es el caso más notable. Cuando un país establece relaciones especiales, a través de acuerdos de libre comercio, particularmente con las potencias industriales mayores, reduce el campo de la integración posible con los otros países de la región en la esfera de las preferencias comerciales recíprocas y cuestiones críticas como el tratamiento de la propiedad intelectual, los movimientos de capitales y las compras públicas. En este sentido, el espacio donde se ha preservado la mayor libertad posible en el establecimiento de los cauces de la integración regional, es el Mercosur. densidades nº 1 - mayo 2008

Aldo Ferrer

La situación quedo expuesta en el diferendo de la Cumbre Presidencial de Mar del Plata, noviembre 2005, respecto de la formación del ALCA. La construcción de la densidad regional. Es en este escenario de profundas asimetrías nacionales y dentro de la región, en donde se despliegan, simultáneamente, los tres planos de la integración. No existe una secuencia cronológica entre las acciones en las tres esferas. Cuanto más se consoliden las situaciones nacionales más fluidos serán los intercambios, cuanto más flexibles y realistas las normas mejor serán las respuestas frente a los cambios en las situaciones nacionales y, finalmente, cuanto más solidaria sea la proyección conjunta en el escenario global, más libertad de maniobra tendrán las políticas nacionales y comunitarias. En el sendero de transformación, que cada país construirá a su manera, la integración regional conserva un potencial considerable para ampliar los mercados, coordinar complejos productivos, desar rollar la infraestructura compartida, promover la ciencia y la tecnología y concertar posiciones conjuntas frente al orden mundial, en cuestiones críticas que nos conciernen, como la paz y la seguridad, la defensa del medio ambiente, la lucha contra la drogadicción y el narcotráfico y las densidades nº 1 - mayo 2008

reformas en los regímenes de comercio, propiedad intelectual y financiero internacionales. Es así preciso descar tar el pesimismo fundado en supuestas nuevas fragmentaciones entre nuestros países y el aparente fracaso de proyectos ideales de integración, que eran de partida inviables, en el contexto de las realidades prevalecientes en la región. Sobre la base de la apreciación objetiva de los hechos, es necesario e impostergable construir la densidad regional en los múltiples espacios de convergencia abiertos en la actualidad, que son muchos más amplios y fecundos que en cualquier otro momento de nuestra historia común. En esta empresa, la tradición del pensamiento latinoamericano fundado en el aporte de figuras eminentes, como Prebisch y Celso F u r t a d o, e s u n a n t e c e d e n t e sustantivo. Una de sus mayores contribuciones es el énfasis en las propias fuerzas y capacidad de nuestros países de construir un sendero viable del desarrollo, abierto al mundo, fundado en la plena movilización de los recursos propios y la integración social.

Abril de 2008

Regulación internacional de los conflictos comerciales: ¿Señal de fortalecimiento institucional? Susana Czar de Zalduendo Introducción La existencia de un sistema internacional vinculante de solución de controversias parece ser una prueba del fortalecimiento institucional de las org anizaciones inter nacionales. Históricamente no se contó en forma temprana con regímenes jurídicos que abordaran la resolución de las disputas generadas por la intensa actividad en las relaciones internacionales y, en particular, por el comercio mundial. En el Derecho Internacional Económico, recién en las últimas décadas se ha producido un importante desarrollo en esta materia. En épocas anteriores no era habitual incluir en los acuerdos comerciales reglas para resolver los conflictos; y, en los procesos de integración económica de la posguerra no se establecieron sistemas judiciales, ni arbitrales, para

una adjudicación independiente de soluciones jurídicas a las controversias comerciales entre países, salvo en el caso de las Comunidades Europeas. En el ámbito multilateral, si bien el GATT de 1948 contemplaba en sus artículos XXII (sistema de consultas) y XXIII (procedimiento por anulación o menoscabo de ventajas) algunas reglas para abordar diferencias, esas normas no implementaban un sistema que per mitiera soluciones fir mes y satisfactorias para las disputas. Cabe recordar a este respecto la actitud ante la normativa GATT, del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea que en 1972, analizando la finalidad y los términos del Acuerdo GATT concluyó que éste estaba basado en negociaciones “mutuamente convenientes”, que se caracterizaba por la flexibilidad de sus disposiciones que

Abogada, Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Ha dictado cursos de integración económica en las universidades nacionales de La Plata, del Nordeste, y de Buenos Aires; y entre el 2000 y el 2007 tuvo a su cargo la cátedra “Procesos de Integración Regional” en la Maestría en Relaciones Internacionales de la Universidad de Bologna, sede Buenos Aires.

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Regulación internacional de los conflictos comerciales: ¿Señal de fortalecimiento institucional?

permitían anular los compromisos asumidos por medio de waivers, y que no contaba con un sistema de resolución de conflictos vinculante1. Esta postura europea ha ido cambiando con los años, pero aun hoy se sostiene que para el ámbito comunitario, la naturaleza coercitiva de las reglas internacionales pasa por su transfor mación en Derecho Comunitario. Parte de la doctrina europea considera que al negar que las reglas multilaterales generen per se derechos exigibles, y afirmar que en el orden interno de la Comunidad su efectividad depende de la legislación comunitaria que recepcione esas reglas, el Tribunal de Justicia está transfiriendo a los órganos decisorios europeos la tarea de asegurar la observancia de las reglas OMC2. En el ordenamiento multilateral, recién al crearse la Organización Mundial de Comercio en 1994 se estableció un sistema especial para resolver las diferencias, por medio del Entendimiento Relativo a las Normas y Procedimientos por los que se rige la Solución de Diferencias (ESD). Tampoco en América Latina, y confor me a la experiencia de ALALC/ALADI, se pudo acordar un

régimen de solución de controversias durante las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial y hasta bien avanzados los años '90, con la sola excepción de la integración andina que contó, desde 1981, con su Tribunal Andino de Justicia. Debe señalarse que en ALADI no existe aun un sistema general, sino que se negocia un capítulo sobre la resolución de los conflictos en cada acuerdo de alcance parcial. Estas circunstancias fueron evaluadas negativamente a la luz de la exigibilidad de los compromisos, por lo que ahora aparecen en forma habitual regulaciones sobre solución de controversias (SC) en el marco de los acuerdos comerciales, bi o plurilaterales, de la región. En la mayoría de estos sistemas se perfilan ciertas “tendencias” que se reiteran en los diferentes acuerdos. Félix Peña señala varios, entre ellos3: - precisa definición de los órganos involucrados en la administración del sistema, - énfasis en las acciones de cooperación y en la etapa de consultas y negociaciones previas entre los involucrados, - opción de concurrir al foro de la

1. International Fruit Co (Casos, 22-24/72). 2. Esto sostiene Marise Cremona en un interesante trabajo que aparece en J.H.Weiler, The EU, the WTO and the NAFTA - Towards a Common Law of International Trade, Oxford University Press, 2000; Cremona, “EC External Commercial Policy after Amsterdam”, pág. 27. 3. Félix Peña, “Una aproximación a nuevas tendencias en los mecanismos de solución de controversias de acuerdos comerciales preferenciales”, en INTAL, Solución de Controversias Comerciales e Intergubernamentales: enfoques regionales y multilaterales, compiladores Julio Lacarte y Jaime Granados, Buenos Aires, 2004.

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OMC en materias reguladas también a nivel multilateral, - detallada regulación de la etapa jurisdiccional (generalmente arbitral) incluyendo reglas sobre el cumplimiento de los fallos. La proliferación de sistemas de SC, aplaudidos cuando comenzaron a instrumentarse por entenderse que fortalecerían la consistencia jurídica de los acuerdos por la naturaleza ruleoriented de los mismos, han generado muy recientemente algunas dudas sobre su eficacia final. En este trabajo nos referiremos brevemente a este aspecto. Señalaremos, en primer lugar, las razones hacia la “judicialización” de los conflictos; luego mencionaremos el problema que puede generar la multiplicidad de tribunales internacionales; para por último analizar brevemente la cuestión de los reiterados incumplimientos (non compliance) por parte de algunos países perjudicados por los fallos internacionales. Creación de sistemas de SC rule oriented Como ya se ha dicho, los sistemas de SC basados en reglas jurídicas han ido popularizándose en las últimas décadas del siglo XX. Anteriormente se

privilegiaban más las negociaciones 4 diplomáticas . En ellas predominaba, por razones tanto políticas como económicas, la posición del Estado de mayor gravitación, o más desarrollado, en un sistema power- oriented. Según bien expresa uno de los más destacados especialistas en comercio 5 internacional , existe cierto cinismo acerca de la importancia y efectividad de las reglas de Derecho Internacional. Esas reglas son frecuentemente violadas por países grandes y chicos, si bien hay nor mas que resultan cuidadosamente observadas. El por qué de ese cumplimiento selectivo es un tema bastante estudiado por los expertos internacionales, y parecen influir en los comportamientos estatales el compromiso de reciprocidad; el deseo de alentar el cumplimiento de las otras Partes; el objetivo de lograr reconocimiento y respeto por parte de los demás actores internacionales; o, simplemente, la finalidad de atraer inversiones o porque 6 así conviene a los intereses de un país . En América Latina hubo durante mucho tiempo una reticencia a llevar ante un tribunal, a países asociados en un proyecto de integración para resolver jurídicamente los conflictos. Pero poco a poco se ha “desdramatizado” esa circunstancia en

4. Cfr. Luis Olavo Baptista, O Mercosul: Suas Instituições e Ordenamento Jurídico, Edit. LTR, São Paulo, 1998, Cap. III “Solução de Divergência”, pág. 146 y ss. 5. John Jackson, The World Trading System, MIT Press, 2nd. Edition, 2000, pág. 27 y ss. 6. Un área del Derecho Internacional que concita una mayor observancia es, actualmente, la de los Derechos Humanos.

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Regulación internacional de los conflictos comerciales: ¿Señal de fortalecimiento institucional?

parte, como señala Valentina Delich7, por la profundidad de las reformas comerciales y por el aprendizaje adquirido en el uso de los sistemas ruleoriented. En este cambio de actitud ha jugado un papel importante la utilización, con éxito en muchos casos, del sistema OMC por parte de los países en desarrollo. En el área latinoamericana el principal ejemplo de tribunal judicial es el del Grupo Andino (hoy Comunidad Andina), creado bajo los parámetros del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y que funciona como verdadero fuero judicial, integrado por jueces independientes, para otorgar soporte jurídico a los conflictos comerciales que generan los compromisos de integración. En la mayoría de los otros acuerdos de la región se ha optado por tribunales arbitrales, g eneralmente de funcionamiento ad hoc que, aunque también dotados de jurisdicción para entender en los conflictos comerciales, carecen de una recomendable per manencia, que afianzaría la seguridad jurídica de los sistemas. Otro ejemplo de tribunal de integración en el área latinoamericana es la Corte Centroamericana de Justicia que, aunque cronológicamente anterior al tribunal andino, ha tenido un desarrollo diferente, sembrado de

vicisitudes. La Corte ya figuraba en la Carta de la ODECA -Organización de Estados Centroamericanos- firmada en 1951, pero recién se aprobó su Estatuto 8 el 10 de diciembre de 1992 . La Corte se instaló en 1994, tiene su sede en Managua, Nicaragua, y está integrada por dos magistrados titulares y dos suplentes por cada Estado de los que suscribieron el Estatuto. Goza de amplias facultades, siendo su finalidad garantizar el respeto al derecho e interpretar los instrumentos básicos y complementarios del Sistema de Integración Centroamericano (SICA). Sin embargo, debe señalarse que esta Corte no es utilizada para controversias comerciales entre los miembros del Mercado Común Centro Americano (MCCA) y que con fundamento en la Enmienda que el Protocolo de Tegucigalpa hizo en la Carta de la ODECA, el 27 de febrero de 2002 se acordó que las diferencias surgidas en el Subsistema de la Integ ración Económica (SIECA) como consecuencia de las relaciones comerciales intrarregionales, se someterían al mecanismo de solución de controversias que estableciera el Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO). Este Consejo aprobó en febrero de 20039 un sistema de resolución de conflictos mediante arbitrajes ad hoc, que ha sido

7. Valentina Delich, The Judicialization of Trade Relations: its Implications for Regional Institutional Building, trabajo presentado en la Tercera Conferencia ELSNIT, Kiel, Alemania, octubre de 2005 8. No ha sido ratificado ni por Costa Rica, ni por Guatemala. 9. Por Resolución 106/2003 (COMIECO-XXVI).

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aprobado por los cinco países miembros del MCCA y ha empezado a ser utilizado. Es interesante mencionar también el caso de la Corte de Justicia del Caribe, que goza de una doble jurisdicción. La originaria para la interpretación y aplicación del tratado de integración, actuando entonces como tribunal internacional para resolver conflictos entre los países miembros de la CARICOM (Comunidad del Caribe). La otra competencia es la jurisdicción de apelación, como tribunal de última instancia respecto de los tribunales nacionales de los países caribeños de tradición inglesa. En esta segunda responsabilidad la CCJ (Caribbean Court of Justice) atiende recursos, tanto en materia civil como penal, de los tribunales de common law de algunos países miembros, reemplazando al Judicial Committee of the Privy Council, que funciona en Londres, y al cual se recurría en apelación de casos juzgados en primera instancia en los países caribeños. Este cambio significó un hito histórico para la autonomía de la región en materia de procedimientos judiciales, y algunos perciben a la creación de la CCJ, por esta competencia de apelación, como otra etapa en el camino hacia una mayor independencia de estos países del “commonwealth”

A excepción de Bahamas, Montserrat y Haití, todos los miembros CARICOM han ratificado la creación de la CCJ pero algunos han adherido a una sola de las dos competencias. La sede de la Corte está en Puerto España, Trinidad & Tobago y se inauguró el 16 de abril de 2005. Multiplicidad de tribunales internacionales La tendencia a resolver las diferencias sobre la base de reglas jurídicas ha generado la creación de una variedad de foros internacionales, tanto judiciales como arbitrales. Hay opiniones diversas acerca de esta circunstancia: algunos sostienen que esos tribunales y la posibilidad de interpretaciones contradictorias constituyen una amenaza para la unidad del Derecho Internacional; otros consideran que la proliferación de ámbitos jurisdiccionales puestos a disposición de los países, evita que ellos recurran a mecanismos de solución de controversias no orientados por el derecho10. Cesare Romano en su trabajo para Puente@Europa, afirma que los distintos foros se han desarrollado sin un marco orgánico, ni mucho menos jerárquico, de ahí su expresión “fragmentación de las instituciones”. El tema se inserta en otro más amplio que está siendo objeto de análisis por

10. La revista Puente@Europa, que edita la Representación en Buenos Aires de la Universidad de Bologna, dedicó el Nro 2 del 2007 al tema de la fragmentación del Derecho. Ver allí Susana C. de Zalduendo, “Presentación” del número; y Cesare Romano, “El lado oscuro de la luna: fragmentación de las instituciones que aplican normas jurídicas internacionales”, ps. 5 y 29.

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Regulación internacional de los conflictos comerciales: ¿Señal de fortalecimiento institucional?

los internacionalistas y, en especial, por la CDI -Comisión de Derecho Internacional11- de Naciones Unidas: la fragmentación del Derecho Internacional. La subdivisión de esta rama jurídica en regímenes normativos sectoriales o temáticos diversos, refleja ámbitos de intereses, deberes y derechos de varios campos de la actividad internacional. Entre ellos: los derechos humanos, el derecho del mar, la protección ambiental, el comercio i n t e r n a c i o n a l , l a s i nve r s i o n e s transnacionales, la cooperación científica y tecnológica, etc. Al no desarrollarse esta diversificación y expansión en forma coordinada por medio de reglas consistentes con un esquema general, sino como resultado de una búsqueda de soluciones a problemas concretos, las áreas especializadas se revistieron de cierta autonomía, y se establecieron foros diferenciados para tratar los e ve n t u a l e s c o n f l i c t o s. S i e n d o autónoma la jurisdicción de esos foros pero pudiendo dos o varios de ellos tener competencia sobre las mismas materias, y sin que exista una jerarquía que los organice, la posibilidad de decisiones contradictorias sobre problemas idénticos resulta muy factible. Parece que en la práctica, el peligro de jurisprudencia contradictoria no ha

sido un problema tan serio como lo planteaba la doctrina, porque los integrantes de los distintos tribunales tratan con respeto a los precedentes de o t r o s, y “ d e f a c t o ” s e e s t á conformando una jurisprudencia internacional medianamente consistente. Claro que cabe también preguntarse si esa conformación de hecho, tiene suficiente sustento para su legitimidad. La inobservancia de las decisiones Si bien la cantidad de sistemas de SC rule-oriented ha aumentado, y ello indicaría un mayor g rado de institucionalización, existen algunas conductas de los Estados que parecen neutralizar ese optimismo respecto del nivel de institucionalidad alcanzado con estos regímenes. Debe reconocerse que los sistemas de SC comerciales, al incluir habitualmente previsiones sobre compensación y suspensión de ventajas comerciales (retaliación) por inobservancia de las decisiones adoptadas en el marco de un procedimiento de SC, tienen mayor eficacia que los regímenes de resolución de conflictos que no prevén sanciones económicas. Las reglas establecidas en el sistema 12 de la OMC , han sido receptadas en casi todos los regímenes de acuerdos

11. Comisión de Derecho Internacional, “Fragmentación del Derecho Internacional: dificultades derivadas de la diversificación y expansión del Derecho Internacional”, Doc. A/CN.4/L702, 18 de julio de 2006. 12. Entendimiento Relativo a Normas y Procedimientos por los que se rige la Solución de Diferencias (ESD) Art. 22: “Compensación y suspensión de concesiones”.

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Susana Czar de Zalduendo

comerciales bilaterales y plurilaterales adoptados después de 1994. Además, esas normas se han ido perfeccionando con mayores precisiones sobre cómo aplicar las medidas retaliatorias. Cabe señalar, como ejemplo, que en el Mercosur el Protocolo de Brasilia de 1991 sobre SC tenía una disposición de contenido general habilitando la aplicación de sanciones13, mientras que el Protocolo de Olivos, firmado en febrero del 2002 y que rige desde el 1 de enero de 2004, además de facilitar que las partes puedan debatir sus divergencias respecto del cumplimiento del laudo (art.30), regula en un capítulo especial las medidas compensatorias. Para eso dispone con detalle sobre: la facultad de aplicarlas; los plazos para hacerlo y las obligaciones de notificación; los sectores en que se aplicarán esas medidas; la posibilidad de cuestionarlas así como los términos y procedimiento para hacerlo; el recurso ante el tribunal por medidas excesivas, en monto o volumen de comercio involucrado,

utilizando el principio de 14 proporcionalidad, etc. No ha escapado a la opinión de los expertos la eventual falta de “ratio” en el establecimiento de limitaciones al comercio en los acuerdos, cuyo objeto y fin, es facilitarlo y liberar de cargas e impuestos los intercambios comerciales. En la propia OMC, este fue uno de los aspectos que se pensó abordar al incluir en la Declaración Ministerial de Doha (noviembre de 2001, nueva rueda de negociaciones conocida como la Ronda del Desarrollo), la decisión de “aclarar y mejorar” el ESD que desde 1994 rige la SC en el ámbito multilateral15. No ha habido grandes avances en esta negociación, el plazo de mayo 2003 ha sido prorrogado y, en un documento de ese año16, se propusieron algunos cambios relacionados con la implementación de los fallos. Se intenta mejorar la secuencia entre las divergencias sobre el cumplimiento (art. 21.5 del ESD) y las reglas sobre retaliación (art. 22) estableciendo un

13. Protocolo de Brasilia, art. 23: “Si un Estado Parte no cumpliere el laudo del Tribunal Arbitral en el plazo de 30 días, los otros Estados partes en la controversia podrán adoptar medidas compensatorias temporales, tales como la suspensión de concesiones u otras equivalentes, tendientes a obtener su cumplimiento”. 14. Protocolo de Olivos, Capítulo IX, arts. 31 y 32. 15. El párrafo 30 de la Declaración de Doha expresa: “Convenimos en celebrar negociaciones sobre mejoras y aclaraciones del Entendimiento sobre Solución de Diferencias. Las negociaciones deberán basarse en la labor realizada hasta ahora, así como en las propuestas adicionales que presenten los Miembros, e ir encaminadas a acordar mejoras y aclaraciones no más tarde de mayo de 2003, momento en el que adoptaremos disposiciones para asegurarnos de que los resultados entren en vigor en el más breve plazo posible”. 16. Presidía este grupo el Embajador húngaro Péter Balás y otros temas en consideración fueron: una mayor participación en el procedimiento de las terceras partes interesadas; el reenvío del caso por parte del Órgano de Apelación al panel interviniente (Grupo Especial) para ampliar la información sobre los hechos (recuérdese que el Órgano de Apelación sólo se pronuncia sobre el derecho); cuestiones de tratamiento especial y diferenciado (S&D) para países en desarrollo y, dentro de él la posibilidad de adaptar los costos del litigio y las compensaciones monetarias al nivel de desarrollo de los litigantes, etc.

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Regulación internacional de los conflictos comerciales: ¿Señal de fortalecimiento institucional?

grupo sobre cumplimiento (compliance panel) que intervendría antes de que la parte habilitada solicite autorización para aplicar las medidas compensatorias. La equidad del método de retaliación comercial tiene un obstáculo evidente cuando hay asimetrías marcadas entre las partes litigantes. Un país cuyo vo l u m e n d e c o m e r c i o n o e s significativo respecto de la contraparte ¿Qué aranceles o limitaciones de importación puede imponerle a esa contraparte para que la incentiven a cumplir un laudo desfavorable? Incumplimientos totales y parciales Excedería la finalidad del presente t r a b a j o h a c e r u n a e x h a u s t iva investigación y registro de los casos en que se han incumplido fallos “definitivos”. Pero es interesante destacar que, además de los ejemplos de inobser vancia total, existen numerosos casos en que el obligado a tomar medidas para rectificar su conducta afirma haberlo hecho pero la parte reclamante no queda satisfecha y las autoridades de los países se debaten entre la indignación y la duda. En el Mercosur hubo un caso paradigmático entre Argentina (actora) y Brasil (demandada) en el 2001:

“productos fitosanitarios”. Se cuestionó la falta de incorporación al derecho interno brasileño de cinco resoluciones del Grupo Mercado Común por medio de las cuales se había armonizado entre los cuatro Estados Partes, un sistema de “registro abreviado” de los mencionados 17 productos . Argentina alegaba que esa falta de incorporación impedía el acceso de sus pesticidas al mercado brasileño. Sobre la base de la obligación de internalizar las normas acordadas cuatripartitamente, vigente en el Mercosur18, el tribunal arbitral ad hoc falló a favor de Argentina el 19 de abril de 2002; declaró que había una situación de incumplimiento por parte de Brasil; e impuso un plazo de 120 días para incorporar al ordenamiento interno las resoluciones en cuestión. Las autoridades correspondientes de Brasil aprobaron un Decreto y una Resolución afirmando que, con ellos, quedaban incorporadas las normas cuatripartitas. Sin embargo, los empresarios argentinos del sector manifestaron seguir teniendo problemas para registrar rápidamente sus productos, y se sucedieron reiterados reclamos del gobierno argentino quedando la impresión de estar frente a un cumplimiento sólo

17. Se trataba de productos ya en uso en los cuatro países, por lo que se evitaba el procedimiento prolongado de pruebas de seguridad que, en el caso de estos productos, requiere la realización de test en sembrados especiales durante más de una temporada de siembra y cosecha. 18. A diferencia de la Comunidad Europea en el Mercosur no hay vigencia directa de determinadas normas en los países.

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Susana Czar de Zalduendo

parcial de la decisión arbitral. Tanto países desarrollados como en desarrollo incurren en incumplimientos, totales o parciales, con cierta frecuencia. En el ámbito de la OMC, Chile fue cuestionado por Argentina (hubo también terceras partes) -Caso DS 207- por aplicar “bandas de precios” a importaciones de productos agroindustriales (trigo, harina de trigo, aceites vegetales comestibles y azúcar). Las actuaciones comenzaron en el 2000 y los informes tanto del Grupo Especial como del Ó rg a n o de Ap ela ció n fuero n favorables a Argentina, adoptándose el último en octubre de 2002. Las medidas tomadas por Chile para dar cumplimiento a lo adjudicado fueron consideradas incompatibles con el Acuerdo de Agricultura y otras normas GATT/OMC por Argentina, de manera que en diciembre de 2005 comenzó el procedimiento del art. 21.5 del ESD para resolver el problema por arbitraje, el cual culminó en mayo de 2007 nuevamente desfavorable para Chile. Un caso paradigmático en la OMC es el interpuesto por Japón y la Comunidad Europea en 1999 contra Estados Unidos (DS 136 y después DS 162) por incompatibilidad de la Ley Antidumping vigente en ese país desde 1916 vis a vis las reglas sobre la materia

del GATT de 1948 y del Acuerdo Antidumping de la OMC de 1994. En septiembre de 2000 se adoptó el informe final del Órgano de Apelación en el que se indicaba la necesidad de reformar la ley nacional conforme a los compromisos internacionales. Las reiteradas explicaciones de los Estados Unidos manifestando que varios proyectos de reforma estaban a consideración del Congreso, se sucedieron a lo largo de los años, prometiéndose que la derogación de la Ley de 1916 alcanzaría a todos los casos pendientes. Pero la Comunidad Europea cuestionó un informe de situación, presentado por la delegación estadounidense en octubre de 2002, porque no incluía un proyecto de reforma que haría inaplicable a los casos anteriores el nuevo sistema antidumping. Activado el procedimiento de arbitraje que prevé el ESD, en febrero de 2004 los árbitros manifestaron que la anulación y menoscabo que producen las reglas antidumping de Estados Unidos resultaban de la Ley de 1916 “en sí misma” y no de casos particulares en su 19 aplicación . Reflexiones finales Si volvemos a las apreciaciones de John Jackson, debemos concordar con él en que, si bien el nivel de acatamiento

19. En lugar de un valor fijo de comercio como medida compensatoria, los árbitros decidieron aplicar los siguientes parámetros: 1) las indemnizaciones pagadas por empresas europeas como consecuencia de sentencias basadas en la Ley de 1916; y 2) la cuantía de cualquier transacción convenida entre empresas europeas y un reclamante estadounidense en el marco de la mencionada Ley.

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Regulación internacional de los conflictos comerciales: ¿Señal de fortalecimiento institucional?

en el sistema OMC es bastante aceptable20, han surgido preocupaciones acerca de la inobser vancia en algunas controversias. La verdadera medida sobre el alcance de los incumplimientos debería también tomar en cuenta la importancia de los casos en sí mismos si, por el objeto de la controversia, lo que se cuestiona pone en riesgo principios relevantes del sistema multilateral. En el contexto latinoamericano ocurren iguales situaciones de inobservancia, pero allí los procesos de integración son, o han sido históricamente al menos, más vulnerables a los cambios políticos y menos exigentes respecto de los compromisos jurídicos. Por lo que parece sustentable la hipótesis de Valentina Delich21 conforme a la cual, aunque los sistemas de SC ruleoriented puedan evaluarse como orientados a una institucionalización regional más fuerte, los episodios de incumplimientos pueden indicar para la región un escenario de falso fortalecimiento institucional. Esta experta, bajo la premisa de que debe buscarse ese fortalecimiento de la institucionalidad y que la creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones señala un momento propicio para ello, hace algunas propuestas.

Entre ellas la de crear un “foro de juristas” que, por su renombre e independencia de toda vinculación política, puedan asesorar en la interpretación de las normas y promover el acercamiento del Mercosur y la Comunidad Andina. Por nuestra parte, consideramos que lo esencial es la voluntad política de los Estados involucrados y, especialmente, una mayor continuidad de las actitudes y comportamientos de autoridades y actores (empresas e individuos) hacia la integración y sus demandas, los que no deben alterarse al ritmo de cambios de gobierno, porque la integración es un proyecto de largo (en realidad larguísimo) plazo. Los economistas sostienen que la voluntad política se alimenta de intereses y propician “incentivos” para inducir observancia. Los abogados nos emocionamos más con el ideal de la justicia y nos aferramos al cumplimiento de lo acordado para afianzar la seguridad jurídica en los procesos de integración.

20. Dice Jackson: “Tal vez mayor en términos porcentuales que en la propia Corte Internacional de Justicia”, Ob.cit., pág. 117. 21. Ob.cit., ps. 3 y 19.

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Las negociaciones internacionales en el sector energético y su impacto en la integración y seguridad de América Latina y el Caribe1 Ariela Ruiz Caro Los compromisos que adquieran los países de la región en el ámbito del sector energético en las negociaciones internacionales multilaterales (OMC) y bilaterales (TLC), darán origen a normativas que tienen carácter vinculante y que formarán parte del cuerpo legal de los países de la región. Algunas de dichas reglamentaciones pueden tener una gran influencia en la posibilidad de diseñar estrategias de desarrollo nacionales y regionales, especialmente en aquéllas que tengan como eje central “el desarrollo sostenible y la articulación de las estrategias y políticas nacionales para un aprovechamiento de los recursos energéticos que sea integral, sostenible,

solidario y que reconozca las asimetrías entre los países y regiones”, conforme lo señalan los presidentes de la Comunidad Sudamericana de Naciones en sus Declaraciones oficiales. Los acuerdos que se adopten en las negociaciones internacionales multilaterales y bilaterales, tienen también incidencia en las iniciativas de cooperación energética de la región, impulsadas desde fines de los noventa, especialmente en Sudamérica. Éstas surgieron ante la pérdida de vigencia de la “Iniciativa Energética Hemisférica” lanzada durante la primera Cumbre Presidencial de las Américas, realizada en Miami en 1994, tal como se verá más adelante.

Economista, especialista en comercio e integración regional. Consultora de la CEPAL. Ha sido funcionaria de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Contacto: arielaruizcaro@gmail.com 1.Este artículo es una síntesis de los documentos elaborados por la autora: “Integración y cooperación Energética en América Latina y el Caribe”, Serie Recursos Naturales e Infraestructura Nº106, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile, abril 2006; “La seguridad energética de América Latina y el Caribe en el contexto mundial”, Serie Recursos Naturales e Infraestructura Nº128, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile, noviembre de 2007 y “Las negociaciones internacionales en el sector energético y sus implicancias para América Latina y el Caribe”, CEPAL, Naciones Unidas, abril de 2008 (en prensa).

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Las negociaciones internacionales en el sector energético y su impacto en la integración y seguridad ...

En la actualidad, las negociaciones en el área de servicios, incluidos los energéticos, se están desarrollando según la metodología que se adoptó en la Conferencia Ministerial de Hong Kong, en diciembre de 2005. En dicha Declaración Ministerial se decidió intensificar las negociaciones para ampliar el número de sectores de servicios y los modos de prestación y se puso énfasis en el enfoque plurilateral para las negociaciones, que impulsan los países desarrollados, sobre la base de peticiones colectivas de amplia cobertura sectorial. Éstas se han venido desarrollando bajo este enfoque durante la primera mitad de 2006 toda vez que en el mes de julio de dicho año se suspendieron las negociaciones de la Ronda de Doha, las mismas que fueron retomadas a finales de enero de 2007 en Davos. El enfoque actual de priorizar las negociaciones plurilaterales sobre las bilaterales -forma tradicionalmente utilizada- intenta aumentar la eficiencia de todo el proceso de negociación. En efecto, se considera que es más racional que si un conjunto de países comparten los mismos intereses en un sector, presenten una propuesta colectiva a otro grupo que tengan mercados importantes y que muestren un interés común en liberalizarlos. En el caso de los servicios energéticos, en febrero de 2006, un grupo de países, la mayoría de ellos importadores de petróleo (Australia, Canadá, Unión Europea, Japón, Noruega, Arabia Saudita, Corea, China Taipei, Singapur 24

y los Estados Unidos) presentaron ante la Secretaría de la OMC, una propuesta colectiva en servicios energéticos. Esta propuesta, recibida por 23 países -entre los cuales se encuentran seis de los siete países miembros de la OMC, que a la vez son miembros de la OPEP- se encuentra actualmente en proceso de negociación. Otros países que han acogido la propuesta son Brasil, China, Colombia, Ecuador, Egipto, India, Kuwait, Nigeria, Qatar y los Emiratos Árabes Unidos Salvo Arabia Saudita y Canadá, los países que presentaron la propuesta son importadores de petróleo. En la propuesta, se les ha solicitado que abran sus mercados a un comercio más libre en servicios energéticos, incluyendo las actividades básicas de producción procesamiento y distribución de petróleo y gas. Según la Oficina para la Representación Comercial de los Estados Unidos (USTR) la propuesta colectiva busca la eliminación de limitaciones a la inversión extranjera; a las restricciones a las formas de establecimiento (por ejemplo, a prohibiciones de establecimientos de sucursales); al suministro de servicios a lo largo de la frontera; a los requerimientos de nacionalidad; a políticas regulatorias discriminatorias y a las restricciones a la competencia (como por ejemplo, a las limitaciones a la entrada de nuevos competidores). Para los países desar rollados importadores de hidrocarburos, especialmente Estados Unidos, la Unión Europea y Japón, el acceso libre densidades nº 1 - mayo 2008

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a éstos es considerado un asunto de seguridad nacional. En ese sentido, las negociaciones de servicios energéticos tanto en el Acuerdo General de Comercio de Servicios (AGCS), así como en los capítulos de inversiones y compras públicas en los Tratados de Libre Comercio (TLC), constituyen intereses fundamentales de su política exterior. En el ámbito multilateral de la OMC, se presenta, además, un escenario en donde se pueden establecer alianzas con los países productores de petróleo. Así, los países miembros de la OPEP están divididos en sus posiciones, a pesar que seis de los siete miembros de esta agrupación, que ya son miembros de la OMC, están negociando la propuesta colectiva planteada por un grupo de países desarrollados. Venezuela es el único país miembro de la OMC que, siendo a su vez miembro de la OPEP, no ha acogido la propuesta colectiva de liberalización de servicios energéticos. Los g obiernos de los países desarrollados, especialmente Estados Unidos y la Unión Europea, intentan lograr que la OMC se convierta en el principal instrumento internacional que rija la actividad energética y facilite el acceso a la misma a través del accionar de las grandes empresas. Aunque las propuestas en la OMC seguramente sí incrementarán la producción mundial de petróleo, las decisiones clave sobre su utilización quedarán cada vez más fuera del alcance e influencia de los gobiernos. Asimismo, las propuestas de la OMC, densidades nº 1 - mayo 2008

como señala el Secretario General Lamy, pueden traer una mayor seguridad energética a los países no productores de energía. En la medida en que los logros en el ámbito de la OMC han sido exiguos, se busca introducir estos objetivos en acuerdos regionales como el ALCA (actualmente suspendido) o en los TLC que se suscriben con países desarrollados. En ellos se busca la desregulación de los sectores energéticos y el paulatino desplazamiento de los Estados nacionales en la conducción de este sector. Los capítulos de los TLC con países industrializados que tienen mayor vinculación con las actividades energéticas son los referidos a las inversiones, acceso a mercados, compras de servicios públicos y servicios transfronterizos. En el caso de los TLC suscritos por Estados Unidos con países de América Latina y el Caribe, él único que tiene un capítulo que aborda la actividad energética es el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) suscrito por México con Estados Unidos y Canadá en 1994. Del proyecto de integración energética basado en los mercados a uno con mayor participación estatal La integración de los mercados de energía en América Latina ha sido discutida desde hace más de tres décadas. Una expresión de ello fue la creación de las organizaciones 25

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regionales ARPEL (Asistencia Recíproca Petrolera Empresarial Latinoamericana), CIER (Comisión de Integración Eléctrica Regional) y OLADE (Organización Latinoamericana de Energía), durante las décadas de los sesenta y setenta. Estas iniciativas tuvieron lugar en el marco de una participación importante del Estado en las empresas vinculadas al sector energético. Durante los noventa, las iniciativas de integración energética retomaron un nuevo impulso en un marco más amplio: el continental. Los planteamientos surgieron en el marco de la Cumbre de las Américas, que tuvo como génesis la Iniciativa para las Américas, planteada por el gobierno de Estados Unidos en 1989. En la base de la entonces denominada “Iniciativa Energética Hemisférica” estuvieron las reformas delineadas en el Consenso de Washington. En el sector energético, se propuso eliminar los obstáculos a las operaciones de las empresas extranjeras en todas las ramas de la industria energética, desde la exploración y producción de gas y petróleo, hasta la distribución y venta de productos en el mercado final. Ello no siempre fue posible por los límites vigentes en las Constituciones de algunos países. No obstante, las leyes de inversión extranjera implementadas en la mayoría de países de la región, vía programas con organismos multilaterales como el FMI y el Banco Mundial y consolidadas en los TLC que muchos países han firmado o se 26

encuentran negociando con Estados Unidos, han intentado asegurar que las inversiones, en particular en el sector energético, operen con el menor número de restricciones posibles, con el fin de favorecer el ingreso de capitales en esta actividad. En mayor o en menor grado, los países de la región liberalizaron sus regímenes de tratamiento a las inversiones, así como del sector de servicios, desde principios de la década de los noventa. En algunos casos como Chile y Bolivia, las reformas se realizaron con anterioridad. En el sector energético, estas refor mas significaron la eliminación de los obstáculos a las operaciones de las empresas privadas nacionales y extranjeras en todas las ramas de la industria energética, desde la exploración y producción de gas y petróleo, hasta la distribución y venta de productos petroleros en el mercado final. Si bien la mayoría de los países de la región modificaron sus marcos normativos en el sector, los grados de liberalización fueron diferentes. En muchos casos, éstos estuvieron limitados por preceptos establecidos en sus respectivas Constituciones; en otros, se consideró que se trataba de un sector estratégico. No obstante, las l e y e s d e i nve r s i ó n e x t r a n j e r a implementadas en la mayoría de países de la región, y consolidadas en los TLC que muchos gobiernos han suscrito o se encuentran negociando con Estados Unidos, intentan asegurar que las inversiones, en particular en el sector densidades nº 1 - mayo 2008

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energético, no serán obstaculizadas por elementos vigentes en las respectivas legislaciones nacionales. Se pensó que, en la medida en las refor mas mencionadas fueran profundizándose, los procesos de integración del sector también lo harían. Asimismo, se consideró que la apertura de mercados daría lugar a una considerable expansión de las oportunidades de negocios para los actores privados en la construcción de infraestructura para las interconexiones energéticas. Dichos proyectos energéticos contaron con el apoyo financiero del Banco Mundial, del BID y del Banco de Exportaciones e Importaciones de Estados Unidos (EXIMBANK). Sin embargo, éstas no dieron los resultados esperados, por lo menos en los países que vendieron sus empresas petroleras estatales. En un contexto en el que algunos países, luego de haber privatizado sus empresas públicas energéticas, han tenido problemas con su producción y reservas de petróleo y gas, surgen, crecientemente, propuestas que intentan revisar los contratos y concesiones en éstas áreas. Las políticas energéticas liberalizadoras están siendo o b s e r va d a s, e s p e c i a l m e n t e e n Sudamérica, luego de la pérdida de vigencia de la “Iniciativa Energética Hemisférica”. Se observa cierta tendencia a rescatar un papel más activo del Estado en las actividades energéticas y a hacer del planeamiento estatal de los mercados energéticos un instrumento indicador densidades nº 1 - mayo 2008

indispensable en la canalización y coordinación de las inversiones de los agentes privados y públicos. Asimismo, la preservación de los recursos no renovables y la autonomía de los Estados para regular su explotación, ha sido nuevamente reivindicado como parte de las políticas energéticas. Es en este marco, que ha surgido la Iniciativa Petroamérica, de parte del gobierno venezolano. Aunque los detalles de su instrumentación todavía son incipientes, ésta se basa en la consideración que la integración regional es un asunto de los Estados y de los gobiernos, lo cual no implica la exclusión de sectores empresariales privados. Los acuerdos enmarcados en Petroamérica plantean la integración de las empresas energéticas estatales de América Latina y del Caribe para la instrumentación de acuerdos y realización de inversiones conjuntas en la exploración, explotación y comercialización del petróleo y gas natural. Ésta busca, además, la complementariedad económica y la reducción de los efectos negativos que tienen los costos de energía -originados por el incremento de la demanda mundial de petróleo, así como de factores especulativos y geopolíticosen los países de la región. Se trata de un proceso que intenta desarrollarse de forma progresiva y que, según se señala en la propuesta, empezará a concretarse a través de acciones y acuerdos bilaterales o subregionales. La propuesta incluye también mecanismos de financiamiento preferencial en el 27

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suministro petrolero para las naciones del Caribe y Centroamérica. En abril de 2007, tuvo lugar la Primera Cumbre Energética Presidencial Sudamericana, oportunidad en la que por primera vez, los Jefes de Estado de los países sudamericanos se reunieron para diseñar las bases de una estrategia consensuada sobre el tema energético, para lo cual se acordó la institucionalización de las reuniones ministeriales de energía a través de la conformación de un Consejo en el marco de la integración regional que, entre sus tareas prioritarias, deberá elaborar un Tratado Energético para la región. Ello tiene lugar en un contexto en el que el suministro energético y el impacto que tiene su consumo en las emisiones de CO2 se han convertido en un tema de primer orden en la agenda de las relaciones internacionales. Las agencias especializadas coinciden en señalar que los combustibles fósiles (petróleo, gas y carbón) continuarán siendo durante las próximas décadas la fuente predominante en la matriz energética a nivel global. Ello tendrá lugar en un contexto en el que la producción y suministro de los hidrocarburos se caracterizan por un nuevo paradigma de elevados precios y alto grado de volatilidad, tensiones geopolíticas, intensificación del debate ambiental a nivel internacional, competencia por acceso a nuevas regiones; reivindicaciones por la mayor participación en la renta de los hidrocarburos -especialmente en varios 28

países latinoamericanos-, incremento en número de fusiones y adquisiciones y ganancias sin precedentes. Por otro lado, en el ámbito de la producción de energías renovables, en marzo de 2007, los presidentes George W. Bush y Luiz Inacio Lula da Silva firmaron un memorando de entendimiento en el que manifestaron su intención de cooperar en investigación e impulsar la producción y exportación del etanol en el mundo con miras a crear un mercado global de biocombustibles. Brasil ha avanzado significativamente en la tecnología de producir combustibles, y en usarlo en medios de transporte. Estados Unidos enfrenta un déficit en el sector, y requiere incrementar sus importaciones, para lo cual proyectan impulsar conjuntamente la producción de biocombustibles en otros países de la región, tanto para el consumo interno como para la exportación. Actualmente existen líneas de crédito de organismos internacionales para promover el desarrollo de los biocombustibles en toda la región, lo cual ha tenido amplia receptividad en las regiones productoras de caña de azúcar como Centroamérica, el Caribe, Perú y Colombia. Bajo ciertos parámetros, el desarrollo de los biocombustibles podría traer beneficios ambientales a través de la disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero y contribuir al desarrollo rural y a la creación de empleos. Sin embargo su desarrollo densidades nº 1 - mayo 2008

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tiene también un impacto ambiental y, si no se toman los recaudos necesarios, puede afectar el desarrollo sostenible y la producción de alimentos, así como los ecosistemas locales y regionales, con impactos en la flora y la fauna. Es decir, no se trata sólo de sustituir energías no renovables, sino de fomentar una demanda sostenible y un uso eficiente. Por eso, es muy importante realizar un balance energético de la producción del biocombustible con cada materia prima, establecer qué energía se requiere para producirlo, cuál es el precio del barril de petróleo que hace viable su desarrollo, diseñar un marco conceptual para evaluar el impacto ambiental y esbozar algunos criterios para la formulación de políticas públicas para su desarrollo. América Latina y el Caribe presentan, en su conjunto, un considerable superávit en la producción de crudo y gas. Sin embargo, los recursos energéticos con los que cuenta la región están concentrados en muy pocos países. Por ello deben valorarse las propuestas de cooperación regionales dirigidas a garantizar y facilitar el suministro de los recursos energéticos e impulsar el desarrollo de energías renovables, así como su uso más eficiente. La integración energética en la región puede ser un mecanismo decisivo para un mejor posicionamiento geopolítico

de la región en el escenario internacional. Para lograrlo, es fundamental la construcción de una infraestructura adecuada, disponer de un esquema institucional que reglamente la forma en que operará dicha infraestructura y prestar atención a las negociaciones internacionales, de la actividad energética, tanto en el ámbito multilateral de la OMC, como en el bilateral (los TLC que se suscriben con países desarrollados). Los compromisos internacionales y la autonomía de los Estados en la aplicación de políticas sectoriales Existen un conjunto de factores derivados de los compromisos que se adoptan en las neg ociaciones internacionales, que limitan la autonomía de los Estados para aplicar políticas sectoriales. Por ejemplo, uno de los aspectos que tiene relación directa con los servicios energéticos en el ámbito del AGCS, es el referido a la reglamentación nacional (Artículo VI) que señala que en los sectores en los que se contraigan compromisos específicos, cada Miembro se asegurará de que “todas las medidas de aplicación general que afecten al comercio de servicios sean administradas de manera razonable, objetiva e imparcial ”2. En la práctica, esta disposición le confiere al AGCS cierta capacidad para interferir, mediante el Órgano de

2. Es importante destacar que el AGCS define como “medida” cualquier disposición adoptada por un país miembro “ya sea en forma de ley, reglamento, regla, procedimiento, decisión o disposición administrativa, o en cualquier otra forma” Artículo XVIII del AGCS.

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Solución de Diferencias de la OMC en los esfuerzos gubernamentales por aprobar medidas que pudieran considerarse como “barreras innecesarias al comercio de servicios”, o que se estime que constituyan “obstáculos innecesarios que impidan garantizar la calidad del servicio”. El AGCS podría desarrollar “disciplinas” con el fin de ejercer un control estricto sobre las regulaciones y aplicar “exámenes de necesidad” destinados a determinar cuáles regulaciones son necesarias y cuáles no lo son. El mismo artículo VI contempla “el establecimiento de tribunales o procedimientos judiciales que permitan, a petición de un proveedor de servicios afectado, la pronta revisión de las decisiones administrativas que afecten al comercio de servicios y, cuando esté justificado, la aplicación de remedios apropiados.” Sin embargo, “no se impondrá a ningún Miembro la obligación de establecer tales tribunales o procedimientos cuando ello sea incompatible con su estructura constitucional o con la naturaleza de su sistema jurídico.” En ese sentido, es importante que los países mantengan estructuras jurídicas que les permita tener un mayor nivel de autonomía en la definición de políticas económicas que, de lo contrario, podrían ser cuestionadas o limitarse los márgenes de acción. Si por ejemplo, Bolivia, Venezuela o Ecuador hubieran negociado las actividades vinculadas a los servicios energéticos en el AGCS, o las inversiones en energía en el TLC, les sería más complejo tomar medidas para aumentar las regalías que pagan las 30

empresas petroleras extranjeras. Asimismo, difícilmente podrían exigirle a las empresas extranjeras que se asocien con una empresa local, que empleen mano de obra local y la contratación de ciudadanos nacionales para los trabajos de ingeniería y otros oficios especializados altamente remunerados, o que exijan transferencia de tecnologías de última generación para los sistemas de prospección, extracción, procesamiento y monitoreo en información. En efecto, una de las medidas que limitan la implementación de políticas públicas de los Estados, es la referida a la eliminación de los requisitos de desempeño que exigen los inversionistas en el capítulo sobre Inversiones en los TLC. Es decir, los gobiernos no podrán exigir el cumplimiento de requisitos como alcanzar un determinado grado de contenido nacional; otorgar preferencia a bienes producidos o a servicios producidos localmente; relacionar el volumen o valor de las importaciones con el volumen o valor de las exportaciones, o el monto de las entradas de divisas con la inversión realizada; topes o condicionamiento de importación de insumos, exigencias de transferencia de tecnologías, entre otras. Asimismo, las normas de acceso a mercados y el trato nacional contenidos en el AGCS tienden a eliminar medidas como el límite en el número de proveedores del servicio, sobre el valor total de transacciones o el número total densidades nº 1 - mayo 2008

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de operaciones de servicio o de personas empleadas. Este tipo de medidas tiene un impacto en los países con recursos energéticos, toda vez que al prohibir el derecho a limitar el número de empresas petroleras u operaciones de la misma que puedan existir en un país, las corporaciones tienen, en la práctica, libre acceso a los recursos de energía del país. Dichas normas se contraponen con el compromiso de las autoridades sudamericanas que han manifestado continuar dando pasos concretos en la cooperación energética, con base a los principios del derecho soberano de los países a establecer los criterios que aseguren el desarrollo sustentable en la utilización de los recursos naturales renovables y no renovables, así como también a administrar la tasa de explotación de los recursos naturales no renovables3. En los TLC, en el capítulo de inversiones, se establece la reducción o

eliminación de los límites a la participación de los inversionistas extranjeros en la propiedad de las empresas nacionales. Es decir, se permite a los inversionistas extranjeros ser propietarios (en su totalidad o parcialmente) de empresas que operan en el territorio nacional. Esto se contrapone con los enunciados establecidos por los presidentes sudamericanos al haber acordado “respetar los modos de propiedad que utiliza cada Estado para el desarrollo de sus recursos energéticos”4. En ese sentido, es fundamental analizar el impacto de los compromisos que se asumen en las negociaciones internacionales para poder hacer viables los lineamientos que impulsan actualmente los gobiernos sudamericanos, que tienden a otorgarle al Estado un rol más protagónico en el desarrollo de la actividad energética, con miras a la cooperación energética regional.

3. Declaración de Caracas suscrita por los ministros de Energía de Sudamérica, o sus representantes, el 27 de septiembre de 2005. 4. Ibid 3.

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Propuestas y estrategias del gobierno venezolano de Hugo Chávez para la integración y cooperación energética de América Latina y el Caribe Silvia Quintanar Introducción El trabajo se propone delinear las propuestas y estrategias del gobierno de Hugo Chávez para la integración y cooperación energética de América Latina y el Caribe y el grado de avance de sus iniciativas. El proyecto del presidente venezolano es diametralmente opuesto al predominante en los años noventa y que para el caso regional adquirió forma en los lineamientos del Banco Mundial y el Proyecto Hemisférico de Integración Energética, incluido en el ALCA y anunciado por el presidente norteamericano Clinton en la Cumbre de Miami de 1994. Pero cabe aclarar que su modelo de integración a su vez no encuadra, y entró necesariamente en tensión, con el que proponían llevar adelante sus colegas sudamericanos.

Como se recordará, al mismo tiempo que se desactivaba el proyecto de integración energética hemisférico, se ponía en marcha, impulsada por Brasil y su presidente Fernando Enrique Cardoso, desde la Primera Cumbre de Presidentes de América del Sur realizada en Brasilia en septiembre de 2000, la llamada Iniciativa de Integración Regional Sudamericana (IIRSA), elaborada por el Banco Interamericano de Desarrollo. La IIRSA contó de inmediato con el compromiso de los gobiernos sudamericanos. Aunque mostrada con una impronta diferente en la que los gobiernos parecían recuperar su rol estratégico en el desarrollo del sector, en realidad el modelo energético de integración subyacente en la IIRSA que impulsa Brasil, es el del BID, el de consolidación de las refor mas estructurales y reguladoras emprendidas durante la primera mitad de esa década,

Magíster en Relaciones Internacionales. Directora y docente titular de la Licenciatura en Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (Tandil, Argentina). Co-directora del Grupo de Investigación “Políticas exteriores comparadas de América latina, regionalismo y sistema mundial (1990-2005)”. Contacto: rodlope@speedy.com.ar

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unificación de marcos regulatorios, apoyo al sector privado y la integración de los mercados energéticos de las subregiones que emergen como producto de las reformas -en este caso Sudamérica-, con un papel transitorio del Banco, aprovechando su poder de convocatoria y sus asesorías como facilitador de la transición al mercado, el tránsito del Estado empresario al Estado regulador. En esta estrategia se consolida el Banco como agente catalizador en el financiamiento directo del sector privado (BID, 2000). Estos propósitos son explicitados en el documento del BID: Estrategia para el sector energía, elaborado en marzo de 2000, y pueden verse replicados en los documentos de la IIRSA. En la iniciativa sudamericana el tema de la energía se encuentra mencionado bajo la forma de “proceso sectorial”. En el documento oficial del 20 de junio de 2002, denominado Condiciones Básicas para el Desarrollo de un Mercado Energético Regional Integrado. Proceso Sectorial sobre Marcos Normativos de Mercados Energéticos Regionales, consta. “El objetivo de largo plazo de este proceso sectorial es desarrollar un mercado energético regional por medio de un proceso gradual. En una primera instancia se busca el incremento de la eficiencia de la infraestructura de interconexión internacional existente por medio de la armonización de la normativa que regula a las transacciones internacionales. En el mediano plazo se busca que las transacciones se basen incrementalmente en mecanismos de mercado y que las regulaciones disminuyan progresivamente las distinciones entre actores locales y otros actores de la región para lograr finalmente la apertura total de los mercados”.

(IIRSA, 2002). El presidente Chávez va a impulsar un nuevo modelo de integración y cooperación energética regional, para ello va a comenzar por cambiar las reglas de juego en su propio país y, al mismo tiempo, en el plano internacional, va a tener un rol significativo en el relanzamiento de la OPEP. El renacimiento de la OPEP y la recuperación del control de PDVSA Hugo Chávez, que asumió como presidente en 1999, se propuso dos objetivos: el control de PDVSA y la recuperación de los precios internacionales del crudo. El esfuerzo del primer año del gobierno fue dedicado a la recuperación de los precios del petróleo, que al momento de asumir estaba por debajo de los 9 dólares el barril. La cesta venezolana es siempre un 15% más barata debido al alto espesor de su crudo. Si se toma en cuenta que el petróleo representa históricamente un alto porcentaje de las exportaciones de Venezuela -en los últimos diez años, un promedio de 77, 8%- era evidente que la mejora de los precios se traduciría en fuerte activación de la economía venezolana. El segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez (1989-93) y el de Rafael Caldera (1994-99), así como el transitorio de Ramón J. Velásquez -entre uno y otro después del juicio a Pérez-, habían coincidido en distanciarse de la OPEP. Sostuvieron políticas petroleras que en muchas ocasiones contradecían la visión de conjunto de la organización, e incluso manejaron como escenario la posibilidad densidades nº 1 - mayo 2008

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de que Venezuela abandonara la entidad, que justamente ayudó a fundar. La postura llevada también al terreno de la producción de crudo tuvo consecuencias negativas, pues el petróleo hasta inicios del año 99 tuvo sus niveles de precios más bajos desde los años 70. Esto fue consecuencia de la sobre producción en la que se embarcaron algunos socios de la OPEP y otros productores, en claro incumplimiento con las cuotas establecidas por la propia organización para sus 11 países miembros. La llegada de Chávez al poder y el nombramiento de Alí Rodríguez como ministro de Energía significaron retomar una relación más estrecha y un diálogo más cercano, que confluyeron en una verdadera voluntad política de fortalecer a la OPEP. Ve n e z u e l a y A r a b i a S a u d i t a redefinieron en 1999 una mesa de diálogo para recortar la producción, espacio al que integraron a México, y a través del cual se tendieron puentes hacia productores no socios de la OPEP como Noruega y Rusia. Este papel relevante fue un motivo de peso para que Chávez convocara en Caracas, en septiembre de 2000, la realización de la segunda Cumbre de la OPEP de soberanos, jefes de Estado y de Gobierno. Es significativo que haya sido sólo la segunda cita de este tipo en 40 años, hecho significativo de historia y que haya sido celebrada 25 años después de la primera de Argel (1975). La realización de la cumbre pudo apuntarse como un éxito diplomático

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para Chávez. El tono de la Declaración de Caracas fue decididamente a favor del diálogo con los países consumidores y eso también es un hito, además de recuperar la OPEP su rol de interlocutor de peso en el escenario mundial. Si la cumbre fue un éxito en términos de relanzamiento de la OPEP, eso estuvo íntimamente relacionado con la personalidad de Chávez. No debe olvidarse la gira, intensa y agotadora, que lo llevó a cada uno de los 10 países de la organización, para hacer las invitaciones, personalmente, para la cita de Caracas. En el marco de esa gira justamente demostró una independencia diplomática importante con su histórica visita a Irak, así como la no menos simbólica a Libia. Con estos dos encuentros Venezuela puso marcada distancia de la órbita de Estados Unidos en política exterior. Criticado por su acercamiento a este mundo “donde no se respeta la democracia”, Chávez fue claramente irónico al decir que la OPEP no era un club en defensa de la democracia, sino una instancia de coordinación de políticas petroleras de países cuyas economías están estrechamente ligadas al crudo (CANSALES, 2000). A las alianzas “incómodas” de Chávez en el escenario político internacional debe agregarse el acercamiento entre Venezuela e Irán, dos g randes productores petroleros que se ofrecieron apoyo mutuo ante el acoso que sienten desde Estados Unidos y sellaron en marzo de 2007, veinte acuerdos de cooperación económica y técnica durante la visita a Caracas del 35

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mandatario iraní Mohamed Jatami. Los acuerdos impulsados desde que Chávez visitó Teherán en 2006, sugieren negocios entre las petroleras estatales PDVSA y NICC de Irán. Con el impulso de la reunión de Caracas y los acuerdos logrados, la OPEP vuelve a recuperar protagonismo regulando la oferta de petróleo a nivel mundial por lo que se elevan efectivamente los precios del crudo. La militancia de Venezuela en el terreno internacional con el petróleo contribuyó en gran medida a producir una recuperación del precio del petróleo, que pasó de 7 dólares a 16 primero y luego a una cifra cercana a los 30 dólares, al año siguiente. Paradójicamente fueron las maniobras especulativas del sistema financiero internacional y las acciones de guerra norteamericanas en Medio Oriente las que llevaron el precio del barril del petróleo a un precio superior al que los países de la OPEP consideraron justo. Desde el cuarto trimestre del 2003 el petróleo ha acumulado más de cuatro años y medio de alzas, lo que ha aumentado el PBI venezolano. El segundo objetivo planteado por el gobierno de Chávez fue la recuperación del control de PDVSA inmersa en la llamada “apertura petrolera” de los años noventa. En palabras de Alí Rodríguez: “…si analizamos los tres esquemas de la “apertura”, como son los convenios operativos, las llamadas asociaciones estratégicas y los convenios de ganancias compartidas, nos encontramos con una constante en todos los casos: una drástica

reducción de la contribución por concepto de regalías y también por concepto de impuesto sobre la renta. Y eso traía, incluso, una disparidad si hablamos en términos de competencia, con la producción de la propia PDVSA, de acuerdo con la vieja ley de hidrocarburos. (…) Producto de esa misma estrategia PDVSA se convirtió en el adalid de la máxima producción posible, de una estrategia que podríamos llamar “volumétrica”, confrontándola a los precios y considerando que, mientras más volumen de petróleo se podía producir, mayores ingresos tendría el país; ignorando que no estamos solos en el escenario mundial, que hay otros productores también y que si Venezuela -como lo hizoincrementaba unilateralmente su producción, otros lo iban a hacer también, con el resultado de un colapso de los precios. Estamos hablando muy particularmente del último gobierno de Rafael Caldera” (RODRÍGUEZ, 2004: 30). En su primer año de gobierno el presidente Chávez convocó a una Asamblea Nacional Constituyente que dictó una Constitución, que, entre otras cosas, recuperó el control nacional de PDVSA, parcialmente privatizada y en manos de un directorio que respondía a los intereses norteamericanos, su principal cliente. La embestida estadounidense contra Venezuela llegó justamente cuando el gobierno bolivariano presentó, por vía de una Ley Habilitante, un paquete de 49 nor mas leg ales vitales para la implementación de un proceso de c a m b i o s, e n t r e l o s c u a l e s l o s hidrocarburos tenían un lugar de vital importancia. En abril de 2002 y en parte motivado por el intento de Chávez de remover el la cúpula de PDVSA, se produjo un golpe densidades nº 1 - mayo 2008

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de estado, con apoyo norteamericano que tuvo breve duración. Chávez fue restablecido en el poder pero la nómina mayor de PDVSA llevó adelante el llamado “sabotaje petrolero” entre noviembre de 2002 y enero de 2003. La paralización derribó la producción de petróleo. Después de esa fecha el gobierno recupera definitivamente el control de la empresa estatal de petróleo, el proyecto de Chávez trasciende las fronteras de su país. El deseo del gobierno venezolano es definir la agenda energética latinoamericana y liderar, de acuerdo con sus propios criterios, un proceso de integración regional basado en la energía. El Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas y el Convenio de Cooperación Integral con Cuba Ya desde los años 70 Venezuela había identificado al Caribe como una “zona vital” desde el punto de vista de sus intereses estratégicos y económicos y había desarrollado un creciente protagonismo en la región. Mucho antes de la llegada al poder de Hugo Chávez, sucesivos gobiernos utilizaron los recursos petroleros como un instrumento para impulsar un cambio en las percepciones y ganarse la voluntad de los países del Caribe anglófono, a través de mecanismos como el Pacto de San José, firmado junto con México, de asistencia petrolera a la región. Ni siquiera Cuba escapó a este esquema: por un acuerdo con la URSS que apuntaba a bajar los costos de transporte, Venezuela proveía de petróleo a la isla en volúmenes similares a los que este país enviaba a densidades nº 1 - mayo 2008

Europa. Durante la Guerra Fría buena parte del activismo venezolano se explica por la necesidad de contener la influencia cubano-soviética, en sintonía con los intereses de Estados Unidos (SERBIN, 2006: 81). Como ha expresado el autor norteamericano Kenneth Waltz, los Estados a menudo utilizan instrumentos políticos para obtener resultados económicos, pero de igual manera utilizan instrumentos económicos para obtener resultados políticos. Es así que el presidente Chávez no ha inaugurado una nueva estrategia en política internacional, habiendo sido, por otra parte, moneda corriente en su propio país, utilizar el “arma petrolera” para obtener influencia política. Chávez produjo cambios significativos en la política exterior, tanto en sus temas y objetivos prioritarios, crecientemente signados por una visión ideológica y geopolítica y por la reivindicación del nacionalismo bolivariano, como por el estilo que le imprimió el presidente, muy activo y de alta visibilidad en el ámbito internacional. Pero más allá del elemento personal, lo central es que la disponibilidad de recursos posibilitó el despliegue de una agresiva diplomacia petrolera que ha ido desarrollando progresivamente una crítica a los postulados del Consenso de Washington y a las iniciativas de EEUU en la región, como el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y los tratados de libre comercio. Al mismo tiempo, Chávez fue articulando un nuevo mapa regional de alianzas y vínculos, entre los 37

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que se destacan la estrecha relación con Cuba (profundizada después del frustrado golpe de abril de 2002) y los nexos con los gobiernos progresistas y movimientos de izquierda en América Latina y el Caribe. Aunque ha habido cambios significativos, el uso del petróleo como herramienta privilegiada de la política exterior no sólo ha persistido, sino que se ha potenciado, sobre todo debido al alza internacional de los precios de este producto. La diplomacia petrolera ha alcanzado niveles sin precedentes y ha permitido canalizar muchas de las aspiraciones de Chávez (SERBIN, 2006: 82). Entre las constantes de la política exterior venezolana se destacan los rasgos de excepcionalidad basada en la disponibilidad de abundantes recursos petroleros, el rol decisivo del presidente en la implementación de la política exterior y un marcado protagonismo en el ámbito mundial que a veces sobrepasa las posibilidades de desempeño de un país en desarrollo. Muchos de los elementos tradicionalmente presentes en la política exterior de Venezuela se encuentran potenciados en la visión personal de Chávez acerca del papel de su país -y el suyo propio- en el proceso de transformación de la región y del sistema internacional. A esto debe agregarse ciertos elementos introducidos por Chávez. En primer lugar, su concepción m i l i t a r- e s t r a t é g i c a d e l s i s t e m a internacional donde el componente de diferenciación y confrontación juegan un papel importante y en segundo lugar, la visión esencialmente bolivariana en la 38

cual la soberanía nacional y la idea latinoamericanista constituyen factores cruciales. Desde un primer momento, esta visión de Chávez ha desplazado a las concepciones de la política exterior venezolana imperantes en los 80 y principios de los 90, centradas en la cooperación internacional, el intercambio comercial y la promoción de acuerdos y esquemas de integración basados en el libre comercio (SERBIN, 2006:83). Fue a partir del golpe de abril de 2002 cuando el nuevo enfoque comenzó a desplegarse con más fuerza. La alianza caribeña en contra del ALCA y de la hegemonía norteamericana comienza a fin de 2001 pero lo cierto es que se apoya en una serie de iniciativas previas enmarcadas en la tradicional diplomacia petrolera. En 1999 el gobierno de Chávez planteó ampliar el Acuerdo de San José e incluir Cuba y otros países de las Antillas. Sin embargo esta iniciativa no prosperó. Es en este contexto que surge el Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas y el de Cuba, ambos en el año 2000. El Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas complementó el Programa de Cooperación Energética o Acuerdo de San José, a través del cual Venezuela y México suministraban desde 1980, 160.000 barriles diarios a la región, 80.000 cada uno, incluyendo un esquema de cooperación financiera. Desde su creación este acuerdo ha sido renovado anualmente. Los Jefes de Estado y de gobierno de diez países de Centroamérica y el Caribe densidades nº 1 - mayo 2008

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suscribieron el Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas el 19 de octubre de 2000. En la primera etapa fueron diez los países que suscribieron los acuerdos bilaterales con Venezuela: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panamá y República Dominicana1. Los diez acuerdos varían fundamentalmente por los volúmenes de crudo o productos refinados que recibirán los países en función de sus características, de la estructura energética y de consumo de cada país. A diferencia del Acuerdo de San José, que no da facilidades financieras especiales para la cancelación de la factura petrolera, el Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas, establece que Venezuela tiene previsto venderles a los países centroamericanos y caribeños 78.500 barriles diarios de petróleo adicionales a los que suministra mediante el Acuerdo de San José, a través de planes de financiamiento a 15 años de plazo, con un año de gracia para el pago del principal y una tasa de interés del 2% anual para la porción de la factura financiada. A estas facilidades se suma la posibilidad de intercambiar en forma directa petróleo y derivados por bienes y servicios producidos en las naciones receptoras (RUIZ CARO, 2006: 47). Se ha determinado que el Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas funcionará en paralelo al de San José. Según el gobierno venezolano, el nuevo

acuerdo energético, no fue diseñado para liquidar el Pacto de San José, sino para completarlo. Se ha señalado, sin embargo, que con el tiempo, el Acuerdo de San José se ha vuelto bastante rígido, pues no facilita su modificación para incorporar a otros países. El gobierno de Venezuela considera además, que “no debe condicionarse a los países suscriptores del convenio, el empleo de bienes y servicios 2 venezolanos ” . El Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas establece que su aplicación será exclusiva para los entes públicos avalados por los gobiernos de Venezuela y el país con el cual se suscriba. Establece, también, que la facturación de las ventas realizadas a los entes públicos designados por el país suscriptor, se hará sobre la base de precios referenciados al mercado internacional. Asimismo, que los pagos de intereses y de amortización de capital de las deudas contraídas por los países beneficiarios, podrán realizarse mediante mecanismos de compensación comercial, siempre y cuando sea solicitado por el gobierno de Venezuela. Los acuerdos son renovados anualmente (RUIZ CARO, 2006: 47). Poco después, el 30 de octubre de 2000, el presidente Chávez y Fidel Castro firmaron el Convenio Integral de Cooperación entre Venezuela y Cuba que, aunque estaba basado en el acuerdo anterior, incluía dos importantes elementos adicionales: una duración de 3 cinco años y la inclusión del trueque de

1. Los mismos países beneficiarios del Acuerdo de San José a excepción de Barbados. 2. Declaraciones del presidente Hugo Chávez en diario El Universal, Caracas, 20 de Octubre de 2000. 3. Fue prorrogado por otros cinco años.

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bienes o servicios como mecanismo de pag o del suministro petrolero, manteniendo los mismos condiciones del acuerdo del 19 de octubre. El suministro previsto inicialmente era de 53.000 barriles diarios. Este convenio fue ampliado más tarde: actualmente, Venezuela envía a Cuba entre 90.000 y 98.000 barriles diarios que cubren más del 50% de las necesidades de la isla. El precio máximo fijado desde 2005 es de 27 dólares por barril, es decir mucho más bajo que el precio internacional. Esto implica un subsidio de precios. Como parte del acuerdo petrolero, Cuba otorgará a Venezuela servicios médicos, medicinas, tecnología médica, servicios educativos y algunos productos como el azúcar para saldar parte de las compras de petróleo. Asimismo, se considera, la prestación de otros servicios y tecnologías que estén a su alcance para apoyar el programa de desarrollo económico y social de Venezuela. Estos programas serán definidos cada año precisando el monto monetario, las especificaciones, regulaciones y modalidades en las que serán entregados. Estos bienes y servicios serán pagados de acuerdo al precio mundial del petróleo y sus derivados. En el acuerdo se establece el compromiso de Venezuela de proveer a Cuba bienes y servicios que comprenden asistencia y asesoría técnica proveniente de entes públicos y privados (RUIZ CARO, 2006: 48). En este convenio tuvieron origen, las conocidas como “misiones”, que actuan en Venezuela con ayuda cubana, como la 40

Misión Robinson (analfabetismo) y la Misión Barrio Adentro (profesionales de la salud). Por su parte, en esa oportunidad el gobierno venezolano se mostró interesado en participar en planes de exploración petrolera en Cuba, y en establecer una asociación estratégica entre ambos países para reactivar la refinería de la ciudad cubana de Cienfuegos, construida con tecnología de la Ex-URSS, proyectos que efectivamente se concretaron algunos años después. La Iniciativa PETROAMERICA del Presidente Chávez Al mismo tiempo que el presidente Chávez concurre en septiembre de 2002 a la reunión de Brasilia convocada por el presidente de Brasil, Fernando Enrique Cardoso, y apoya la idea de la IIRSA, impulsada por el país anfitrión, realiza una insistente llamada en pos de la idea de PETROAMÉRICA, en plena maduración. Para el presidente Chávez la energía es el principal eje sobre el cual impulsar un proceso de integración en América Latina y el Caribe. PETROAMÉRICA es una propuesta del gobierno venezolano para la integración energética de América Latina y el Caribe. Según un estudio del Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela de 2003, se trata del “proyecto de creación de una empresa multinacional que estaría conformada por el conjunto de empresas estatales de la región, destinada a atender proyectos de inversión que promuevan la integración energética a la vez que garanticen el incremento del valor agregado del petróleo crudo y densidades nº 1 - mayo 2008

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gas, con la producción de subproductos petroquímicos necesarios para impulsar el desarrollo sostenible de América Latina y el Caribe ”4. Dicha iniciativa de integración energética asume que la integración regional es un asunto de Estados, lo cual no implica la exclusión de sectores empresariales privados “El quid radica en concebir la integración como un asunto de Estado a fin de que el esfuerzo esté guiado por una voluntad política, con visión económica y con vocación social. Esto, ciertamente, por muy altruista que puedan ser nuestros sectores privados, no es su razón de ser. En cambio sí 5 debe ser la del Estado ” . Por ello, los acuerdos de integración energética enmarcados en P E T ROA M É R I C A p l a n t e a n l a integración de las empresas estatales de América Latina y el Caribe para la instrumentación de acuerdos y realizar inversiones conjuntas en la exploración, explotación y comercialización del petróleo y gas natural. Desde esta perspectiva se asigna una importancia estratégica al sector energético, con una política de Estado, que trace los objetivos principales, evalúe las necesidades de largo plazo y coordine a los diferentes participantes. Es creciente la opinión respecto a que la cuestión energética no puede manejarse sólo con criterios comerciales y de eficiencia empresarial, sino que debe ser el fruto de una política que incluya, por

supuesto, al sector privado, pero alineándolo con las necesidades del país (RUIZ CARO, 2006: 22). En este sentido, se observa cierta tendencia a rescatar un papel más activo del Estado en las actividades energéticas, lo que no implica, monopolio estatal de la actividad. En declaraciones de Alí Rodríguez: “tiene que haber acuerdo entre los países a niveles gubernamentales que sirvan de guía para los acuerdos empresariales” (…) “Lo que nos dice nuestra experiencia es que es perfectamente posible entenderse con las empresas, siempre que tengas bien claros tus derechos y los ejerzas y siempre y cuando les hagas entender a las empresas que hay algo que se llama soberanía para tomar decisiones, de nuestros Estados, de nuestros gobiernos. Mientras respeten este principio, todo es negociable. Eso en primer lugar, como principio rector. En segundo lugar, que los negocios para que sean negocios tienen que ser buenos negocios y para que sean buenos negocios tienen que ser buenos para ambas partes. No se trata de negarles su legítimo derecho a obtener una justa ganancia por el riesgo, por la inversión. Pero tampoco se nos puede negar a los que estamos del otro lado de la línea del negocio, en primer lugar como propietarios, que no aceptamos imposiciones” (RODRÍGUEZ, 2004: 71). Para Chávez, PETROAMÉRICA es una idea en formación que evoluciona de acuerdo con las circunstancias que enfrentan los países de la región y el desenvolvimiento de los mercados

4. República Bolivariana de Venezuela, Ministerio de Relaciones Exteriores. Despacho del Viceministro. Equipo de Investigación Energética: “Petroamérica y la integración energética de América Latina”, Caracas, agosto de 2003. 5. Discurso del Dr. Alí Rodríguez Araque, Presidente de PDVSA, 2004. Citado en trabajo de la CEPAL.

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petroleros internacionales. En la medida que se ha ido concretando, se fue diversificando en mecanismos de alcance subregional, cada uno de ellos de características propias, en los que Venezuela ha ocupado siempre un papel protagónico. (MAYOBRE, 2006: 160). La Iniciativa PETROAMÉRICA es concebida como una alianza estratégica entre las operadoras energéticas públicas a fin de fortalecerlas y convertirlas en instrumentos eficaces y eficientes para garantizar la seguridad en el suministro energético de la región, así como su integración posterior. Se trata de un proceso que intenta desarrollarse en forma progresiva y que empezará a concretarse a través de acciones y acuerdos bilaterales o subregionales. Lanzamiento y evolución de PETROCARIBE Chávez va a aproximarse a su propósito de creación de PETROAMÉRICA en forma gradual, confluyendo en ella tres iniciativas regionales: PETROCARIBE, PETROSUR y PETROANDINA. Como hemos visto anteriormente la diplomacia petrolera del presidente Chávez comenzó en el Caribe. Las bases estaban sentadas para el impulso de una activa diplomacia

petrolera en el Caribe, reforzada por el incremento sostenido de los precios del petróleo a partir del 2004. El lanzamiento de PETROCARIBE se produjo en junio de 2005, cuando Chávez, acompañado por Fidel Castro anunció públicamente el proyecto. Lo definió como “una or ganización coordinadora y gestora de la producción, refinación, transporte y suministro de petróleo y gas en el arco caribeño, con una plataforma 6 institucional que incluya una secretaría general, que ejerce el ministro de Energía de Venezuela y además disponga de un fondo para cooperación e inversiones” (SERBIN, 2006: 87). Según el Artículo 2 del Texto de Constitución de PETROCARIBE, en su versión revisada y adoptada por el Consejo Ministerial el 5 de septiembre de 2005, el objetivo principal de la organización es coordinar las políticas públicas en materia de energía de los países miembros con el fin de: - Minimizar el riesgo asociado con la seguridad de suministro de energía de los países miembros; - defender el derecho soberano de administrar las tasas de explotación de los recursos naturales no renovables y agotables; - minimizar los costos de transacciones

6. El acuerdo de Cooperación energética de PETROCARIBE, dispone de una plataforma institucional que está estructurada por un Consejo Ministerial y una Secretaría Ejecutiva. El Consejo Ministerial está integrado por los ministros de energía de los países firmantes del acuerdo y tiene, entre sus principales funciones, coordinar las políticas, estrategias y planes correspondientes, acordar y aprobar los tópicos de interés prioritario para la organización, acordar el ingreso de nuevos miembros y las desincorporaciones a las que hubiere lugar. Por su parte, la Secretaría Ejecutiva, que será ejercida en forma permanente por el gobierno venezolano, tiene como funciones preparar las agendas para las reuniones del Consejo Ministerial, gerenciar y administrar directamente los asuntos de PETROCARIBE, asegurar la ejecución y realizar el seguimiento de las decisiones adoptadas en el Consejo Ministerial, establecer la prioridad de los estudios y proyectos definidos por el Consejo Ministerial y proponer al Consejo Ministerial la asignación de recursos para la conducción de los estudios que sean necesarios.

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de la energía entre los países miembros y - crear mecanismos para asegurar que los ahorros de la factura energética, surgidos en el marco de PETROCARIBE sean un aporte sustancial a la lucha contra la pobreza, el desempleo, el analfabetismo y la falta de asistencia médica en los países miembros. PETROCARIBE es una iniciativa de cooperación energética destinada a brindar facilidades financieras y garantizar el suministro directo hacia los países del área, con el fin de reducir la intermediación en el mercado de hidrocarburos. La iniciativa apunta a resolver asimetrías en el acceso a los recursos energéticos, por la vía de un nuevo esquema de intercambio entre los países de la región caribeña, la mayoría de ellos consumidores de energía y sin el control estatal del suministro de dichos recursos. Según el gobierno de Venezuela las transnacionales compran petróleo en el país, lo llevan a un país de CARICOM y sólo por navegar un día le incrementan el precio en 20%. La venta directa entre Estados permite reducir esos márgenes de comercialización, pues actualmente se les entrega a los países de esta subregión unos 200 mil barriles diarios equivalentes a unos 2 mil millones de dólares anuales. El financiamiento establece que 60% del valor se paga a tres meses y el resto se financia a 25 años, a una tasa de 1% anual (RUIZ CARO, 2006: 26).

Según Venezuela, “no sería congruente con nuestra actual política que las economías pequeñas del Caribe participaran en las mismas 7 condiciones de mercado” . Con el fin de dar cumplimiento a los lineamientos operativos de PETROCARIBE, PDVSA ha creado la filial de propósitos especiales PDVCaribe, para operar en la región. Esta filial organizará una red logística de buques, capacidades de almacenamiento y terminales, capacidad de refinación y distribución de combustibles y productos, con el fin de estructurar un sistema de suministro directo que brinde seguridad en el abastecimiento de hidrocarburos para los países de la región, con prioridad para aquellas naciones con mayores necesidades. Se considera que la capacidad de transporte de esta filial de PDVSA será suficiente para cubrir los compromisos de suministro con los buques tanque venezolanos y los fletes que resulten de estas operaciones serán facturados al costo. En la propuesta se asume que Venezuela apoyaría el cambio de infraestructura para el almacenamiento de combustibles ya que los sistemas de almacenamiento en la mayoría de las islas caribeñas pertenecen a empresas petroleras privadas. Se prevé que la filial desarrolle también planes de formación destinados a fortalecer las capacidades profesionales de los trabajadores encargados de adelantar estos planes, así como a promover el uso más limpio y racional de

7. Entrevista a Hugo Chávez, diario Clarín, Buenos Aires, 18 de Octubre de 2005.

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la energía convencional, su empleo eficiente y el de las energías renovables (RUIZ CARO, 2006: 28). Asimismo se ha creado un denominado fondo ALBA Caribe que ha sido activado con el aporte de 50 millones de dólares otorgados por el gobierno venezolano. Se trata de un instrumento de financiamiento de programas sociales y económicos en los países signatarios del acuerdo. Para cumplir con ese objetivo, se busca crear mecanismos para asegurar que los ahorros derivados de la factura energética, surgidos en el marco de PETROCARIBE, sean empleados para el desarrollo económico y social, el fenómeno del empleo, entre otros. De este modo los beneficios derivados de PETROCARIBE, podrían constituirse, de acuerdo a lo señalado en la iniciativa, en un aporte sustancial a la lucha contra la pobreza, el analfabetismo y la falta de asistencia médica en los países miembros. En el futuro, este fondo será constituido con aportes provenientes de instr umentos financieros y no financieros, contribuciones que se puedan acordar de la porción financiada de la factura petrolera, así como los ahorros producidos por el comercio directo de hidrocarburos (RUIZ CARO, 2006: 28). El convenio de PETROCARIBE no se contrapone con acuerdos existentes anteriormente como el Convenio de San

José y el Acuerdo Energético de Caracas. Sin embargo mejora las condiciones financieras de este último y propone una escala de financiamiento de la factura petrolera, tomando como referencia el precio del crudo. En rigor, PETROCARIBE implicaba, para los integrantes de CARICOM, Cuba y República Dominicana, profundizar el Acuerdo Energético de Caracas de 2000 (SERBIN, 2006:87). Según Jorge Valero, Representante Permanente de Venezuela ante el Consejo de la OEA, el financiamiento anunciado por Venezuela en el marco de PETROCARIBE, supera, con creces, la cooperación ofrecida por los países desarrollados en el marco de los Objetivos del Milenio de las Naciones 8 Unidas . El lanzamiento de PETROCARIBE, realizado en Puerto La Cruz el 29 de junio de 2005, contó con la presencia de Fidel Castro y de los jefes de Estado de República Dominicana, Trinidad y Tobago, Granada, Jamaica, Surinam, Antigua y Barbuda, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, Belice, Bahamas, San Vicente y las Granadinas, Barbados, 9 Guyana y Dominica . Todos suscribieron el acuerdo (14 países), con dos excepciones: Trinidad y Tobago y Barbados, productores de petróleo que, ante la evidente decepción de Chávez, expresaron sus reser vas ya que consideraron que podía afectar su propio

8. Jorge Valero, Representante Permanente de Venezuela ante la OEA, Washington, D.C., 29 de septiembre de 2005. 9. Haití fue excluido con el argumento de que, hasta que no se realizaran elecciones, el gobierno estaba controlado por Estados Unidos. Después de la elección de René Preval, Haití se incorporó a Petrocaribe el 15 de mayo de 2006.

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acuerdo energético con los restantes países del CARICOM10. De todos modos el comunicado final de la región no mencionó ninguna de las disputas, y el gobierno de Trinidad y Tobago, aunque a la fecha no ha ratificado su adhesión a PETROCARIBE, continuó desarrollando posteriormente conversaciones bilaterales con Venezuela en torno de acuerdos de cooperación en el área energética y avanzó en acomodar posiciones entre ambos. Las críticas posteriores de analistas de Trinidad y Tobago y las voces opositoras a los gobiernos de Jamaica y Venezuela, definieron a PETROCARIBE como un “soborno” para ganar los votos de sus beneficiarios en la OEA y otros organismos internacionales. Además aseguraron que el acuerdo ahuyentaría las inversiones extranjeras en la explotación de hidrocarburos y gas y en el sector de transportes que quedaba en buena medida bajo el control de Venezuela (SERBIN, 2006: 88). Pero, más allá de estas reacciones, lo cierto es que el principal punto de divergencia es otro, que rara vez se menciona públicamente: el hecho de que PETROCARIBE se asocia al ALBA, iniciativa que defiende una posición r a d i c a l m e n t e a n t i - Wa s h i n g t o n (SERBIN, 2006: 88). La expectativa de que los países caribeños respalden esta iniciativa, en contraposición con sus vínculos tradicionales con Estados

Unidos, ha generado suspicacias que se suman a las percepciones sobre el rol “subimperialista” de Venezuela, cargado además de connotaciones militaristas a las que las elites son tradicionalmente reacias (SERBIN, 2006: 90). Cabe agregar que pese a las resistencias que se mencionaron, puede afirmarse que PETROCARIBE es a la fecha una realidad. A la reunión de lanzamiento en Puerto La Cruz siguió la de Montego Bay en Jamaica realizada el 6 de septiembre de 2005. La III Cumbre de PETROCARIBE se realizó el 10 y 11 de Agosto de 2007 en Caracas. En esa reunión firmaron el documento de adhesión a PETROCARIBE, Haití y Nicaragua. Respecto del financiamiento de la factura petrolera, los exper tos destacaron que los países beneficiados con el acuerdo han ahorrado 437 millones de dólares en la compra de petróleo. En esa reunión, los presentes firmaron el Tratado de Seguridad Energética por el que se pretende generar un proceso de integración regional que contribuya a eliminar las asimetrías económicas y sociales de la región. Venezuela se compromete a brindar a los países del Caribe condiciones y medios indispensables para cubrir las necesidades de suministro de petróleo y sus derivados, para así garantizar la seguridad y estabilidad energética de la región.

10. Poco después en la cumbre de la CARICOM, realizada el 13 de julio de ese año, el Primer Ministro de Trinidad y Tobago cuestionó fuertemente PETROCARIBE, señalando que erosionaba la economía de su país y la unidad de la Comunidad del Caribe.

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Además, Chávez planteó como primera línea estratégica, la construcción de una red de refinerías en el Caribe para procesar el crudo venezolano que se está cuantificando en la Faja del Orinoco, donde estarían las mayores reservas de crudo extra pesado del mundo. La segunda línea es la exportación de gas, mediante un gran gasoducto transcaribeño, apoyado en un centro industrial gasífero que se construye en Güiria, en el Golfo de Paria, al este de Venezuela. La tercera línea es el desarrollo de la industria petroquímica, la cuarta el impulso de las energías alternativas como la energía solar, eólica y el biocombustible y la quinta el ahorro de energía. El Ministro de Energía y Petróleo y presidente de Petróleos de Venezuela S. A., Rafael Ramírez, explicó que la intención de este tratado es “eliminar la intermediación, porque existe una asimetría terrible entre los grandes consumidores y los pequeños pueblos y nosotros estamos actuando a través de empresas mixtas para que los países pequeños hagan una gestión directa del acceso a la energía” (PALMA, 2007). Además, los 14 países suscribieron la declaración política de la cumbre que destaca el papel de la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA). El texto afirma que el ALBA señala un nuevo rumbo de la integración con justicia social y hace posible el intercambio entre los países de la región a través de programas sociales y proyectos gran nacionales de impulso económico y comercial. La cumbre reafirmó, según la declaración política, la 46

consolidación de la integración energética como un instrumento para una gran alianza política y estratégica regional y la construcción de un mundo multipolar. El presidente Chávez ha definido al ALBA como compatible con los acuerdos y procesos de integración latinoamericanos y caribeños existentes. En ese sentido, podría constituir una red de acciones de integración que cumpliría un papel similar al contemplado en el Convenio Constitutivo del SELA para las empresas multinacionales latinoamericanas (MAYOBRE, 2006: 166). Por último, la IV Cumbre de PETROCARIBE se realizó el 21 de septiembre de 2007 en Cienfuegos, Cuba. A partir de esa reunión la organización pasa a tener 17 miembros, ya que Honduras ha formalizado su adhesión. Cabe agregar que Trinidad y Tobago y Barbados asistieron como observadores invitados. Durante el transcurso de la cumbre se inaugura la nueva refinería Camilo Cienfuegos, recuperada y modernizada, luego de haber permanecido cerrada desde 1995. Su funcionamiento estará a cargo de una empresa mixta, (PDVCUPET, S.A.). Tiene una capacidad para procesar 65.000 barriles diarios de crudo, cuenta con potencialidades para aumentar esa cifra a 109.000 barriles concluida una fase posterior que debe estar lista para el año 2012. Ya se está diseñando una ampliación de la refinería, para llevar a ese crudo a lo que se llama una conversión profunda, de manera que exprima más el barril de petróleo. densidades nº 1 - mayo 2008

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Actualmente se lleva a cabo lo que ha dado en llamarse primera etapa de rehabilitación de esta industria, que la convierte en la planta con mayor capacidad de Cuba. Chávez piensa convertir la refinería de petróleo de Cienfuegos en otro centro de acopio, procesamiento y distribución de combustible para los países del Caribe. Ya se prevé la segunda fase que no concluirá hasta dejar terminado un polo petroquímico que abrirá las puertas a otros productos, como por ejemplo, fabricación de fertilizantes y plásticos en sus múltiples aplicaciones, algunas con grandes perspectivas en la construcción de “petrocasas”. El plan para el próximo decenio es construir en América Latina, diez nuevas refinerías y ocho expansiones de las existentes para poder refinar el petróleo extra-pesado que se planea extraer de la faja del Orinoco. Las próximas en el Caribe y Centroamérica estarían pensadas en Jamaica y Nicaragua. En la IV reunión de PETROCARIBE en Cuba, Chávez anunció el comienzo de la constr ucción de una planta regasificadora y habló de los beneficios del gas como un potencial energético para el funcionamiento de plantas generadoras de electricidad. PETROSUR Los antecedentes de PETROSUR se remontan a la Declaración de la I Reunión de Ministros de Energía de América del Sur en la Isla Margarita, en Octubre del 2004. Entonces, se acordó realizar acciones concretas para la conformación de PETROSUR. densidades nº 1 - mayo 2008

En mayo de 2005, los ministros de Energía de Argentina, Brasil y Venezuela establecieron en Brasilia, las bases conceptuales pata la constitución del Secretariado de PETROSUR. Posteriormente, en agosto de 2005, el gobierno de Uruguay suscribió con el de Venezuela, un acuerdo mediante el cual se adhirió a la Secretaría de PETROSUR. En este acuerdo se dieron a conocer los p r i n c i p i o s, d o c t r i n a s y b a s e s conceptuales de la constitución de dicha Secretaría. Se hizo explícito que el objetivo de tal I n i ci a tiva co n si ste en i n teg ra r Sudamérica en materia de energía, y obedece a un concepto político y geopolítico, cuya base doctrinal es la solidaridad compartida de las poblaciones de los países, el derecho soberano de administrar la tasa de explotación de los recursos naturales no renovables y agotables y la integración regional en la búsqueda de la complementariedad de los países y el uso equilibrado de los recursos en el desarrollo de sus pueblos. La iniciativa PETROSUR busca establecer formalmente el marco político, institucional y de gobernanza, que permita agilizar e implementar las decisiones que se realicen a nivel de acuerdos internacionales en materia de energía. Asimismo, asegurar la valorización justa y razonable de los recursos energéticos, sobre todo, de aquellos no renovables y agotables. Con el fin de lograr los objetivos, se propone la necesidad de crear una organización formal que asegure la coordinación y articulación de las 47

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políticas de energía, incluyendo petróleo. La iniciativa contará con un Consejo Ministerial, integrado por los Ministros que en cada país están encargados del área de la energía, cuya principal función sería la de tomar decisiones relacionadas con los tópicos de interés prioritario. El Consejo podrá acordar el ingreso y desincorporación de miembros. PETROSUR dispondrá de una Secretaría Ejecutiva rotativa que será ejercida por el Ministerio de Energía del país anfitrión encargado de la presidencia del Consejo Ministerial en el período. Los países que lo integran son Argentina, Uruguay, Brasil y Venezuela. Dentro de PETROSUR se enmarcan una serie de acciones bilaterales en las que han participado las empresas estatales de estos países. PETROSUR tiene condiciones muy distintas a las de PETROCARIBE. Abarca no sólo países productores de energía con excedentes, sino también países deficitarios, pero además coexisten en PETROSUR Venezuela y Brasil que ya compiten y rivalizan por imponer sus propias visiones e intereses en materia energética. a) Acuerdos originales entre Brasil y Venezuela En febrero de 2005, en Caracas, los presidentes de Venezuela y Brasil

acordaron la conformación de una amplia alianza estratégica, que entre los múltiples ámbitos que aborda, incluyó el área de energía, petróleo y gas. Cabe aclarar que en este acuerdo, además de va r i a s c a r t a s d e i n t e n c i ó n d e identificación de oportunidad de negocios conjuntos entre PDVSA y PETROBRAS, se mencionan un Memorándum de Entendimiento para la Cooperación en el Área del Combustible Etanol y otro de la industria del 11 Biodiésel . Entre los acuerdos se destacan el convenio entre PDVSA y PETROBRAS para construir la refinería General Abreu d`Lima en el Estado de Pernambuco, con capacidad para procesar 200 mil barriles de petróleo diarios. La inversión requerida así como la producción será dividida en partes iguales entre PDVSA y PETROBRAS. Se trata de un proyecto de procesamiento de crudos pesados, en momentos en que la capacidad mundial de refinación de petróleo se encuentra bastante limitada. El principal objetivo en el mercado brasileño es atender el crecimiento de la demanda de derivados de petróleo en la región del nordeste, que actualmente registra un déficit de combustibles. Dicha región se beneficiará con la generación de 250.000 empleos que se estima, requerirá la construcción de la refinería.

11. Debe notarse, a partir de la controversia que se suscitó después entre Chávez y Lula por el tema de los biocombustibles, que a la fecha de estos acuerdos el presidente venezolano apoyaba la idea de su desarrollo. Así lo manifestó en el discurso realizado en el acto de iniciación del encuentro empresarial del 14 de febrero: donde destacó necesitar cerca de 30.000 barriles diarios de etanol para inyectarle a la producción de gasolina de cerca de 300.000 barriles diarios. Habló de una instalación de un Complejo Azucarero en los Llanos de Barinas, donde se instalaría una planta de producción de etanol con apoyo cubano y tecnología brasileña. El Proyecto Etanol requeriría duplicar la producción de caña venezolana y generaría desarrollo de la agricultura, de la industria, empleo y energía limpia para el desarrollo futuro.

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Por otro lado, PETROBRAS se comprometió a desarrollar esfuerzos conjuntos de exploración y explotación de yacimientos gasíferos en territorio venezolano. Se trata de los proyectos conjuntos de la Faja del Orinoco, la Plataforma Deltana (exploración de gas a grandes profundidades conocido como Complejo Gran Mariscal Sucre y primer paso del llamado Gasoducto del Sur) y en el proyecto del Golfo de Venezuela. b) Los primeros acuerdos entre Argentina y Venezuela El principal gesto de Argentina con el proyecto venezolano de PETROSUR fue la creación de la empresa ENARSA, convirtiéndola en la contraparte estatal necesaria en la organización. Desde la privatización de YPF por el presidente Menem, la República Argentina carecía de una empresa similar a PDVSA o PETROBRAS por lo que debió crearse ENARSA (Energía Argentina Sociedad Anónima) por Ley Nº 25.943 sancionada por el Congreso en octubre de 2004 y promulgada el 2 de noviembre de 2004. En su actuación, ENARSA observará las políticas del Estado nacional y bajo ningún procedimiento las modificaciones estatutarias podrán dejar a éste en situación minoritaria. Estando Argentina al borde de una crisis energética muy fuerte, en agosto de 2005, se produce la venta de 4 millones de barriles de fuel oil venezolano a Argentina a cambio de productos agro industriales y la construcción de dos buques petroleros para Venezuela en astilleros argentinos. En octubre de 2005, PDVSA y densidades nº 1 - mayo 2008

ENARSA lograron dos acuerdos importantes. Se trata de la participación de la empresa estatal venezolana en la Argentina, a través de la compra del patrimonio de la empresa argentina de capitales privados Rutilex Hidrocarburos Argentina Sociedad Anónima (RHASA). Esta comprende dos campos petroleros, una refinería, 63 estaciones de servicio, una Terminal en un puerto de aguas profundas y una flota de transporte de combustibles. La empresa estatal argentina ENARSA será propietaria del 50% de la red de RHASA, sin embargo no pondría el capital correspondiente para tener dicha participación: lo pondría PDVSA y la empresa argentina lo reintegraría en utilidades. Por otro lado, en febrero del 2006 se resolvió otro acuerdo que abarcó la compra, por parte de PDVSA, de las 172 bocas de expendio en Argentina, propiedad de Sol, controlada por la empresa estatal uruguaya ANCAP. Asimismo se procura avanzar en proyectos ENARSA-PDVSA para la exploración conjunta de hidrocarburos en Venezuela y el Mar Argentino, sobre el cual ENARSA tendrá la titularidad de los permisos de exploración y de las concesiones de explotación sobre la totalidad de las áreas marítimas nacionales que no se encuentran sujetas a permisos o concesiones a la fecha de entrada en vigencia de la ley que establece su creación. c) Acuerdos entre Uruguay y Venezuela Al momento de su adhesión a PETROSUR el gobierno uruguayo suscribió importantes convenios con el

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gobierno de Venezuela, país que se ha comprometido a garantizar el abastecimiento total de petróleo a Uruguay durante 25 años a través de un compromiso de explotación binacional del crudo. Los acuerdos entre las petroleras le van a permitir a ANCAP pagar el crudo venezolano cinco dólares más barato que el valor del mercado. La explotación conjunta se realizará en uno de los bloques de reserva que Venezuela posee en la faja petrolera del oriente del país, donde se han comprobado inmensas reservas. La explotación será realizada mediante la alianza estratégica entre las petroleras estatales de ambos países. El aporte realizado por la empresa uruguaya consistirá en la participación de cuadros técnicos. Como la extracción de ese crudo más pesado creará la necesidad de tener una refinería adaptada tecnológicamente para procesarlo, el gobierno venezolano se ha comprometido en invertir en la modernización y ampliación de la refinería de ANCAP, La Teja, en Montevideo. Asimismo el gobierno venezolano planea invertir 12 millones de dólares en una planta para fabricación de etanol en el norte de Uruguay. El etanol, fabricado a partir de la caña de azúcar, concuerda con los objetivos de ambos países establecidos en la iniciativa PETROSUR, de incrementar el uso de fuentes energéticas más limpias.

La empresa petrolera ANCAP, que también produce cemento, se ha comprometido a proveer cien mil toneladas anuales de ese producto al Ministerio de Vivienda de Venezuela, que lleva adelante un prog rama de transformación de tres millones de viviendas precarias, y que se ha visto afectado por problemas de altos precios del cemento. d) Acuerdos entre Paraguay y Venezuela Aunque Paraguay no ha adherido for malmente a PETROSUR, en diciembre de 2005, los presidentes de la empresa estatal Petróleos de Paraguay ( P E T R O PA R ) y d e P D V S A , suscribieron un contrato de compra venta de petróleo (precios de mercado, financiamiento de largo plazo y tasas de interés bajas) y una carta de intención para realizar una evaluación técnica de PETROPAR, por parte de PDVSA, para su modernización. En opinión de los directivos de PETROPAR “se trata de un buen negocio para el país, teniendo en cuenta que el financiamiento que tendrá PETROPAR constará de una tasa de interés anual del 2%”12. Las condiciones financieras que otorga Venezuela permitirá a PETROPAR, pagar una deuda de corto plazo con sus acreedores: “La situación económica de PETROPAR es desesperante, ya que las pérdidas son ininterrumpidas mes a mes (…) La empresa, según su presidente, podría estar técnicamente en quiebra”13. El ahorro

12. Declaraciones del presidente de PETROPAR, Armando Rodríguez, publicadas en NOTIMEX el 10/12/2005. 13. Declaraciones del presidente de PETROPAR, Armando Rodríguez, publicadas en ABC, Asunción, 10/08/ 2005.

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generado se calcula en 80 millones de dólares anuales y se está considerando la posibilidad de que Paraguay pague parte de la factura con etanol. Paraguay importa la totalidad de combustibles que consume, refina parte de ellos y los vende a las distribuidoras privadas a través de PETROPAR Ambos documentos, suscritos en el marco de un convenio de cooperación energética, se enmarcan según los presidentes de ambas naciones, en la Iniciativa PETROSUR, considerada como parte de la Plataforma de Integración Energética de América del Sur y punta de lanza para consolidar el desarrollo de la región. Por otra parte, se suscribió una carta de intención con el fin de realizar estudios técnicos que permitan el fortalecimiento de PETROPAR. Este proceso pasa por evaluar técnicamente las instalaciones de propiedad de la empresa paraguaya, la Refinería Villa Elisa, con miras a su modernización y optimización, basadas en las mejores tecnologías disponibles. La reactivación de la refinería de PETROPAR estaba paralizada desde unos años atrás y en adelante servirá para el procesamiento del crudo importado desde Venezuela. La victoria de Fernando Lugo en las últimas elecciones presidenciales de Paraguay, abre nuevas expectativas a la participación proactiva de Paraguay en un proyecto de los lineamientos de PETROAMÉRICA y representa dificultades para Brasil al anunciar Lugo su intención de mejorar las condiciones del acuerdo de suministros de electricidad originada en la central de densidades nº 1 - mayo 2008

Itaipú. PETROANDINA El tercer pilar de la futura PETROAMÉRICA, PETROANDINA, fue puesta en consideración en oportunidad del XVI Consejo Presidencial Andino realizado en julio de 2005 en Lima, como plataforma común o “alianza estratégica” de entes estatales petroleros y energéticos de los cinco países de la CAN (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela). El objetivo consiste en impulsar la interconexión eléctrica y gasífera, la provisión mutua de recursos energéticos y la inversión conjunta en proyectos. Razones que tienen con ver con la falta de coincidencia entre las visiones geopolíticas de los países de la CAN, que desencadenaron incluso en el retiro de Venezuela del acuerdo subregional, determinaron el estancamiento de la iniciativa, al menos en su carácter regional. La propuesta PETROANDINA, en los términos planteados por Venezuela, no ha registrado avances. Los Ministros de Energía de la CAN consideran necesario trabajar en la construcción de mercados integrados de energía, a través de redes físicas y marcos regulatorios armonizados, así como en la búsqueda de una inserción en los mercados internacionales de hidrocarburos, así como consideran indispensable promover el desarrollo empresarial privado en los países andinos a través de “clusters energéticos” y establecer un marco de negociación de la energía en la OMC. 51

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Si bien PETROANDINA como originalmente fue planteada no prosperó, Venezuela impulsó acuerdos bilaterales de gran importancia entre los que se destacan los de Venezuela con Colombia (Gasoducto Transguajiro), Venezuela con Ecuador (facilidades para la refinación del petróleo ecuatoriano en refinerías de PDVSA en Venezuela e importación de derivados, exploraciones y explotaciones conjuntas entre ECOPETROL y PDVSA en territorio ecuatoriano, así como el suministrado de taladros y apoyo técnico, con mayores entendimientos y actuación conjunta en la OPEP a partir de la asunción del presidente Rafael Correa), y el capítulo aparte que merece la relación entre Venezuela y Bolivia. Los acuerdos iniciales entre Evo Morales y Chávez Los acuerdos de cooperación energética entre ambos países han tenido lugar en el marco de la política energética definida por el nuevo gobierno de Evo Morales que asumió funciones en enero de 2006. Esta propone como tema central, recuperar la propiedad de los hidrocarburos que finalmente comenzó a concretarse a partir del decreto nacionalizador del 1 de mayo de 2006. En ellos se acordaron los términos en que Bolivia participará del Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas. E s t e e s t a b l e c e q u e Ve n e z u e l a suministrará crudo, productos refinados y GLP a Bolivia por una cantidad de hasta 200 mil barriles mensuales, estableciendo mecanismos de retribución con productos bolivianos para la cancelación de la factura. Las 52

ventas se harán con base a precios referenciados al mercado internacional y con esquemas de financiamiento preferenciales a Bolivia. Asimismo se firmó el acuerdo sobre la cooperación energética entre Bolivia y Venezuela, al día siguiente de la asunción de Evo Morales, el 23 de Enero de 2006. Dicho acuerdo tiene como objetivo iniciar un proceso amplio y sostenido de integración y cooperación en el sector energético entre ambos países, con el fin de desarrollar y promover las áreas de p e t r ó l e o, g a s, e l e c t r i c i d a d y petroquímica, que contribuya a la consolidación de las iniciativas desar rolladas regionalmente, en particular PETROAMÉRICA, como instancia de coordinación de políticas energéticas para la región. Venezuela se comprometió a apoyar el proceso de reestructuración de la empresa estatal boliviana Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), mediante asistencia técnica. Entre otros puntos se destaca la conformación de empresas mixtas entre YPFB y PDVSA para el desarrollo de proyectos de exploración, producción, refinación, cadenas de distribución, procesamiento e industrialización de hidrocarburos. Dichas empresas, cuando se constituyan en Bolivia, tendrán mayoría accionaria de YPFB y cuando se constituyan en Venezuela tendrán mayoría accionaria de PDVSA. P E T R OA M É R I C A a d q u i e r e adhesión sudamericana PETROAMÉRICA va a dejar de ser el proyecto del presidente Chávez para densidades nº 1 - mayo 2008

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adquirir adhesión y dimensión regional en la Primera reunión de Ministros de Energía de Caracas el 27 de septiembre de 2005, preparatoria y previa a la Primera Reunión de Presidentes de la Comunidad Sudamericana de Naciones realizada en Brasilia el 30 de septiembre de 2005. En dicha declaración, las autoridades sudamericanas acordaron continuar dando pasos concretos dentro de la iniciativa PETROAMÉRICA, con base a los principios del derecho soberano de los países a establecer los criterios que aseguren el desarrollo sustentable en la utilización de los recursos naturales no renovables, así como a administrar la tasa de explotación de los recursos naturales no renovables, Asimismo, respetar los modos de propiedad que utiliza cada Estado para el desarrollo de sus recursos energéticos (RUIZ-CARO, 2006: 22). PETROAMÉRICA es recogida en Brasilia, en la Declaración de los Presidentes en un delicado equilibrio con la Iniciativa para la Integración Regional Sudamericana que ni siquiera fue mencionada en la reunión de Caracas. En el inciso 2, los presidentes insisten en la IIRSA y en el 6 ratifican los resultados de la Reunión de Ministros de Energía en dirección a PETROAMERICA pero con menos fuerza que la que los ministros pretendieron darle. Expresa que la estrategia PETROAMÉRICA busca ser un habilitador geopolítico en la identificación de mecanismos de cooperación e integración energética, como base para el mejoramiento socioeconómico de sus pueblos. densidades nº 1 - mayo 2008

Cabe aclarar que la IIRSA ya había a la fecha recorrido mucho camino. En la Te r c e r a C u m b r e P r e s i d e n c i a l Sudamericana realizada en Cusco en diciembre de 2004, en la que se pone en marcha la llamada Comunidad Sudamericana de Naciones se había aprobado la Agenda de Implementación Consensuada 2005-2010, de la que formaron parte 31 proyectos. La mención de PETROAMÉRICA durante la Primera Cumbre de la Comunidad Sudamericana permite afirmar que la integración energética no sólo ha cambiado de escenario (ampliándose a América Latina y el Caribe) sino también de enfoques, es decir, el carácter de una integración energética organizada solamente por el mercado, viene siendo reemplazada por una en la que los Estados tienen una participación más activa. Tensiones en la definición de la estrategia energética regional El distanciamiento de las estrategias energéticas del presidente Hugo Chávez y el presidente Luiz Inácio Lula da Silva, comienza a manifestarse a partir del decreto nacionalizador de los hidrocarburos por parte del gobierno de Evo Morales el 1 de mayo de 2006. La controversia con el nuevo gobierno boliviano a raíz de la nacionalización de los hidrocarburos superó en Brasil cualquier precedente. El debate público incluyó fuertes adjetivos de condena a la política sudamericana de Lula, mostró divergencias sobre las líneas de actuación exterior del presidente, lo que revela una confrontación ideológica entre el 53

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gobierno e importantes sectores de la elite brasileña que cuestionaron la metodología y el contenido del proyecto de liderazgo y de integración regional de Lula (HIRST, 2006:137). Además de las reacciones contra la política boliviana de hidrocarburos, representantes empresariales y políticos brasileños manifestaron públicamente su irritación por la influencia de Hugo Chávez en las decisiones de Evo Morales, considerando la asesoría prestada por Venezuela en la for mulación e implementación de medidas que herían los intereses de los inversores extranjeros en especial los de PETROBRAS. El enfrentamiento entre los modelos de integración energética propuestos por Brasil y por el eje Venezuela-Bolivia se puso en evidencia en la Segunda Reunión de Presidentes de la Comunidad Sudamericana de Naciones, realizada en Cochabamba el 9 de diciembre de 2006. Desde el vamos Evo Morales convocó a la cumbre criticando a la IIRSA y al modelo de integración subyacente. La Cumbre Social realizada en forma paralela la condenó también en sus debates. En la reunión, para disgusto de Lula, Hugo Chávez calificó a la IIRSA como una propuesta “neocolonial” y la caracterizó como una iniciativa empeñada en hacer del subcontinente una plataforma de exportación de productos primarios. Por su parte el presidente Lula la defendió acríticamente. Para los críticos, la IIRSA es un programa de inversiones en caminos,

gasoductos y represas hidroeléctricas que permiten afianzar la penetración regional de las multinacionales brasileñas, como la constructora Odebrecht, con fuerte presencia en Venezuela, la minera Vale do Rio Doce, la Siderúrgica Gerdau o la propia PETROBRAS que ha demostrado en Bolivia y Ecuador, un comportamiento agresivo guiado por la premisa de maximizar el monto de las remesas antes que el integracionismo equitativo. A través de la IIRSA, respaldada por el BID y el estatal Banco de Desarrollo Económico y Social (BNDES), las multinacionales brasileñas presionan a favor de una legislación que garantice la rentabilidad de las inversiones y obligue a los Estados a resarcirlas en caso de conflictos originados en la defensa del medio ambiente o los derechos laborales (PIGNOTTI, 2007: 7). La gira de Bush y el entendimiento con Brasil por el etanol En este contexto de cuestionamiento del g ran proyecto integ rador sudamericano propuesto e impulsado por Brasil, en marzo del 2007, se produce la gira de Bush por América Latina. El presidente norteamericano visita Brasil, Uruguay, Colombia, Guatemala y México. Lo más significativo de esta gira fue su escala en San Pablo, Brasil, el 8 de marzo y la firma de los presidentes del Memorándum de Entendimiento por los biocombustibles. Al concertar Lula con Bush un proyecto de largo plazo sobre etanol y otros combustibles de origen vegetal, densidades nº 1 - mayo 2008

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destinado en gran medida al parque automotor de los países desarrollados, dejó en evidencia sus discrepancias con Chávez acerca de un asunto de importancia sustantiva: la estrategia energética regional. Los proyectos nacionales diseñados por Lula y Chávez abrevan en diferentes perspectivas sobre la profundidad, los actores y los tiempos del proceso de integración sudamericana. Es obvio que Washington procura generar distancia entre Lula y Chávez. La llamada Comisión Interamericana del Etanol, creada en Florida en diciembre de 2006 está liderada por John Ellis Jeb Bush, ex gobernador del Estado de Florida, Roberto Rodríguez, presidente de la Federación Industrias del Estado de San Pablo (FIESP) y Luis Alberto Moreno, presidente del BID. El atajo para generar discordia es el etanol y la troika Bush-RodríguezMoreno que dispone de unos 2.000 millones de dólares del BID para financiar inversiones privadas en los próximos años, y que será la responsable de gerenciar esa estrategia que mucho más que comercial es política. El objetivo explícito es el de reducir la dependencia del petróleo importado, dicho en otras palabras, reducir la dependencia del petróleo venezolano y de la influencia del ideario bolivariano. Simultáneamente el presidente venezolano Chávez realiza su propia gira o una contra-gira -en alusión a la

norteamericana del presidente Bush- por Argentina, Bolivia, Nicaragua, Jamaica y Haití. En esa gira, Chávez expresa su condena a unos combustibles que a su entender desviarán los alimentos hacia los automóviles de los ricos. A estas críticas se suman las del presidente cubano Fidel Castro. En esa gira, en Buenos Aires, nace la idea de crear una OPEP regional del gas que nucleara a los países productores. OPPEGASUR, a la que adhieren Argentina y Bolivia. Según Carlos M a l a m u d , p a r a Ve n e z u e l a , l a OPPEGASUR tiene dos objetivos fundamentales. Por un lado, apuntalar la posición de su socio, Evo Morales, en su tormentosa relación con Brasil, y, por el otro, convertirla en una palanca para comenzar a exportar su gas, bien bajo la forma de gas natural licuado (GNL), bien mediante una compleja red de 14 gasoductos . La Cumbre de Margarita La I Cumbre Energética entre países de Sudamérica, que se desarrolló en abril de 2007 en la Isla de Margarita en Venezuela, y de la que participaron doce Jefes de Estado, trató varios temas concernientes a la estrategia energética que debería adoptar el continente. En la reunión participaron los Jefes de Estado Néstor Kirchner (Argentina), Lula Da Silva (Brasil), Evo Morales (Bolivia), Álvaro Uribe (Colombia), Nicanor Duarte Frutos (Paraguay), Rafael Correa (Ecuador), Bharrat Jagdeo

14. Carlos Malamud: “La cumbre energética de América del Sur y la integración regional: un camino de buenas (y no tan buenas) intenciones”. Documento de Trabajo del Real Instituto Elcano, 17/05/2007, p. 9.

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(Guyana), Ronald Venetiaan (Surinam) y el presidente del país organizador, Hugo Chávez. La presidenta chilena, Michelle Bachelet, participó de la misma aunque lo hizo en el último tramo. Uruguay estuvo representado por su vice-presidente, Rodolfo Nin Novoa, quien reemplazó durante toda la cumbre al presidente Tabaré Vázquez. El tema dominante discutido en la Cumbre de Margarita fue el acceso a fuentes de energía en las cuáles puedan participar todos los países de manera conjunta y equitativa, fuentes dentro de las cuáles el gas es visto como la opción mas cercana, aunque algunos representantes de algunos países, entre ellos Brasil, intentaron poner en discusión el agotamiento de este recurso y la búsqueda de nuevas formas de energía que acompañen el proceso de desarrollo energético que se dispone a iniciar el continente. De hecho, el documento final pone énfasis en la búsqueda de soluciones para aumentar la producción y el acceso a fuentes energéticas como el gas. Si bien, en la cuestión de los agrocombustibles (puesto en la escena como fuente de energía renovable) no hubo un consenso generalizado, en lo que sí hubo acuerdo fue en la creación de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), en reemplazo de la Comunidad Sudamericana de Naciones. Pero la cuestión energética no es un tema menor en un continente en el que existen enormes desigualdades de acceso a la energía y donde la obtención de la misma, en el caso del gas y el petróleo, en muchos casos no puede ser afrontada 56

por los gobiernos, por ello, recoger las respuesta de los gobiernos y los debates que se entrecruzaron en la Cumbre Energética realizada en la Isla de Margarita y la manera en que se zanjó la discusión, nos introduce definitivamente en las percepciones políticas del tema. Más allá de las cuestiones generales que se pueden recoger de las declaraciones, se pueden encontrar algunas decisiones significativas. En el debate sobre agrocombustibles, iniciado semanas antes de la realización de la Cumbre de Margarita por los cuestionamientos del presidente Chávez sobre las iniciativas de otros países (apuntando especialmente a Brasil), hubo una marcha atrás. Con todas las posturas definidas, el gobierno de Lula, como era de esperar, defendió su estrategia, y el gobierno de Venezuela intentando enfriar el tema puntual pero no enfriar las relaciones entre ambos países, reconoció y hasta apuntaló el uso de agro-combustibles. Chávez anunció que promoverá algunos cultivos con el fin de procesar el grano y obtener agro-combustibles dentro de Venezuela y le solicitó a Lula da Silva que le exportara agro-combustibles a precios preferenciales. De esta manera Brasil consiguió que en la declaración final se reconozca el potencial de los agro-combustibles y que se promueva intercambiar, aprovechando la sinergia de la voluntad política de los presidentes, experiencias en esas fuentes. Las iniciativas en agro-combustibles son apoyadas (incluso en algunos casos ya con ley de corte a corto plazo) en Argentina, Colombia y Uruguay, entre otros países. De todos modos el densidades nº 1 - mayo 2008

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gobierno de Evo Morales de Bolivia mantuvo su discrepancia con ese punto dentro del documento final y firmó la declaración final observándolo. En el documento final, también se reconocieron como positivas las iniciativas de emprendimientos conjuntos que se están discutiendo para desarrollados entre varios países, con una mención específica dentro de la declaración a los proyectos venezolanos de PETROSUR, PETROANDINA, PETROAMÉRICA y Petrolera del Cono Sur. Pero no hubo un acuerdo concreto en cómo lanzar el anunciado Gasoducto del Sur, al que Lula retacea su apoyo, luego de su distanciamiento político de Chávez. En la declaración final tampoco se mencionó OPPEGASUR, proyecto objetado por Brasil. El canciller brasileño Celso Amorim despejó rápidamente las incógnitas, cuando señaló que no cabía en una región como esta tratar el tema de la OPPEGASUR: “Si estamos implicados en un esfuerzo de integración, no podemos dividir a los consumidores de los productores de gas. Al contrario, debemos conciliar y armonizar intereses ”15. Debe reconocerse como uno de los logros esenciales de la cumbre, la creación de un Consejo Energético Sudamericano, a los fines de preparar un Tratado Energético Sudamericano que sería tratado en la III Cumbre Sudamericana de Naciones a realizarse en Cartagena. Chávez entiende que América Latina debe enfrentar el desafío de una

verdadera crisis energética que se cocina a fuego lento en el mundo entero. Las giras competitivas de Lula y de Chávez En agosto de 2007 el presidente de Brasil inició una gira por México, Honduras, Nicaragua, Jamaica y Panamá. Al parecer, Lula convertía al etanol en la punta de lanza de su política exterior. En cada escala que hizo firmó convenios de cooperación en esa área. Como la lógica requiere un impulso empresarial privado, Lula fue acompañado en su gira de unos cincuenta empresarios, entre ellos Marcos Saways Yank, presidente de la Unión Agroindustrial Cañera de San Pablo y de representantes de COSAN, la mayor compañía de azúcar de Brasil. Lo que busca Lula es terreno para sus inversores privados basados en los incentivos que ofrece el BID. A su vez, esos países serán la plataforma para ingresar al mercado norteamericano aprovechando el trato preferencial que reciben esos países a partir del CAFTA y de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe. De esa manera Brasil incursionaba en el área de interés vital de Venezuela, de la mano de Estados Unidos y del BID, como resultado Estados Unidos pone dos gigantes, México y Brasil a contrarrestar la influencia de Chávez en el área Centroamericana y Caribeña. La gira de Lula se hace después de los roces entre Chávez y el senado brasileño por el cierre de Radio Caracas TV y del desinterés de Brasil por el Gasoducto del

15. Carlos Malamud, op. cit., p. 9.

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Sur. En paralelo hay una gira de Chávez por Argentina, Uruguay, Bolivia y Ecuador, sus tres aliados, aprovechando su viaje para recomponer sus relaciones con Uruguay. En política no existen casualidades. Estas giras son competitivas, fueron una batalla pública por el protagonismo en la zona. Hay una pelea sorda por espacios e imposición de modelos y ninguno quiere subordinarse al otro. Por supuesto, Lula y Chávez rechazan públicamente su disputa. La gira de Chávez mostró su voluntad política para construir escenarios alternativos, garantizó inversiones en energía bajo la forma de compañías estatales mixtas y selló alianzas en materia energética en los cuatro países que visitó en tres días. Asumió compromisos de suministro de combustibles y sumó adhesiones a su Acuerdo de Seguridad Energética. Para el caso de Argentina se destaca el anuncio de construcción de una planta de regasificación en Bahía Blanca. Para Venezuela este es su plan B si falla el Gasoducto del Sur, convertirá al gas en un commodity, licuando el gas que planea extraer de sus costas (Proyecto Mariscal Sucre y Plataforma Deltana) pudiendo así exportarlo a Uruguay y Argentina. La gira cerró en la Cumbre de Tarija, tripartita entre los presidentes que adhieren a OPPEGASUR. Se destacaron entre los objetivos de la organización el fortalecimiento de la integración energética, la industrialización del gas y la transferencia de la tecnología,

soslayando el tema de la fijación de precios que molesta a Brasil. En esa reunión se insistió en los Tratados de Seguridad Energética. Al respecto Álvaro Ríos, secretario general de la OLADE, integrada por los ministros de área de la región, declara: el conjunto latinoamericano y caribeño muestra un saludable balance energético y lo que precisa es el tendido de redes de complementariedad. Cifras de la OLADE indican que el área tenía al finalizar el 2005 una oferta anual de 5.171 millones de barriles equivalentes de petróleo en energía primaria (petróleo, g a s, c a r b ó n , h i d r o e l e c t r i c i d a d , geotermia, biomasa), en tanto su consumo final se ubica en 4.062 millones de unidades. Luego admite que los países de la región están dando un viraje en los criterios de su planificación energética para atender prioritariamente sus necesidades. En la Cumbre de Tarija se sellaron importantes acuerdos bilaterales entre Argentina y Bolivia y entre Venezuela y Bolivia. Por ella YPFB y PDVSA, crearon PETROANDINA Sociedad Anónima Mixta (en la que YPFB conserva el 60% del capital accionario y PDVSA provee el 40%). Su primer proyecto es la exploración y producción de petróleo y gas en una nueva área al norte de La Paz. También se lanzó la iniciativa de la realización de una usina termoeléctrica en Entre Ríos -Argentina-, en el Chapare -Bolivia-, en la que la Empresa Nacional de Electricidad de Bolivia tendría el 60% del capital y PDVSA el 40%).

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Silvia Quintanar

Lula y Chávez se reencuentran en Manaos Como se ha dicho las relaciones entre Venezuela y Brasil vivieron un período de fricción, principalmente a raíz de la airada reacción de Chávez al pedido presentado por senadores brasileños para que revisara su decisión de no renovar la licencia de emisión del canal privado de oposición RCTV. Tras meses de desavenencias, Chávez y Lula se reunieron el 20 de septiembre de 2007 en la ciudad brasileña de Manaos y establecieron un cronograma de citas cada tres meses para dar seguimiento a los acuerdos de cooperación en el área energética y de inversiones. En esa reunión, los presidentes ratificaron su decisión de realizar inversiones conjuntas en la faja del Orinoco y en la refinería de Pernambuco, cuyas negociaciones se habían estancado en el mes de junio. La refinería proyectada tendrá capacidad para refinar 200.000 barriles de crudo diarios. El acuerdo incluye el compromiso de Venezuela de suministrar a Brasil 100.0000 barriles diarios de crudo, lo que le permitiría también equilibrar la balanza comercial deficitaria a favor de Brasil. Muy significativo para mostrar el grado de desavenencias es el hecho de que el pasado 4 de septiembre, Petrobrás había comenzado a construir la refinería en Pernambuco sin PDVSA, su socio estratégico en el proyecto. En esa reunión Lula realizó varios gestos positivos con respecto a Chávez (sobre el Banco del Sur y el ingreso pleno de Venezuela al Mercosur). En lo que respecta a energía, ambos países densidades nº 1 - mayo 2008

decidieron contratar una empresa para realizar un proyecto de “Ingeniería conceptual” para estudiar la forma de concretar el Gasoducto del Sur, pero en noviembre de 2007 tras el hallazgo de una enorme reserva de petróleo y gas, el gigante petroleo brasileño PETROBRAS se bajó del proyecto “porque no es atractivo”. Cumpliendo con el cronograma de reuniones, el 14 de diciembre de 2007, Lula y Chávez se reunieron en Caracas y el 20 de marzo de 2008 volvieron a hacerlo en Recife. La reunión terminó con un acuerdo de asociación (un precontrato), atestiguado por los mandatarios y firmado por los presidentes de la petrolera estatal PDVSA, Rafael Ramírez, y de la brasileña PETROBRAS, Sergio Gabrielli, que establece las bases para la sociedad entre ambas compañías estatales en la refinería Abreu d`Lima en las afueras de Recife, que operará a finales de 2010. PDVSA tendrá 40 por ciento de participación y PETROBRAS 60%. PETROBRAS infor mó que su participación en el campo venezolano de Carabobo, en la faja del Orinoco, sigue en estudio, y que su participación accionaria será hasta de 10%, cuando antes había hablado de una participación de 40%. La primera Reunión Ministerial del Consejo Energético Suramericano En cumplimiento del mandato de los Jefes de Estado durante la cumbre energética, celebrada en Margarita en abril de 2007, los equipos técnicos se reunieron en seis oportunidades. Como resultado de ello, el 9 de mayo último, en 59

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Caracas, tuvo lugar la Primera Reunión Ministerial del Consejo Energético Suramericano, cuyos resultados se llevaron a la próxima cita de la UNASUR convocada el 23 de mayo de 2008 en Brasilia, luego del aplazamiento de la reunión prevista en Cartagena, debido a la crisis provocada por el ataque colombiano al campamento de Raúl Reyes del secretariado de las FARC en territorio ecuatoriano. En la Reunión Ministerial surgieron temas vinculados a los lineamientos de dos elementos: la seguridad energética y los lineamientos del Plan de Acción Energético Suramericano. Allí se estableció un plazo de seis meses para elaborar un esquema de desarrollo de lo que sería un Tratado de Seguridad Energética. El tema cobra especial relevancia ante el sostenido encarecimiento de los hidrocarburos, con valores que superan los 120 dólares por barril y golpean con fuerza a las economías importadoras de crudo. Este acuerdo implicaría, según la visión venezolana, un compromiso en el ámbito legal para el intercambio de energía, sobre una base doctrinal que esté fundamentada en la solidaridad, la complementariedad, para que este recurso (la energía) se convierta en un eje fundamental para la integración y la unión de nuestros pueblos. El ministro del Poder Popular para la Energía y Petróleo y presidente de

Petróleos de Venezuela, Rafael Ramírez precisó en la reunión que en lo que corresponde a Venezuela se han establecido acuerdos de seguridad energética con países como Argentina, donde se maneja un nivel de intercambio de combustible (gasoil y fuel oil) por 16 alimentos y servicios agroindustriales . Ramírez propuso en la reunión un acuerdo para suministrar gas licuado a Argentina mediante un proceso de triangulación con otros países. Como la planta de regasificación en Bahía Blanca tardará por lo menos dos años en ser construida, se utilizará un barco que es una especie de planta regasificadora portátil que toma el GNL directamente de los buques metaneros que lo traen a 150 o 200 grados bajo cero y los transforma en gas metano, apto para el consumo de red. En esa reunión, Venezuela hizo la propuesta de promover una empresa grannacional del sector energético para las naciones sudamericanas, donde podrán tener participación todas las entidades estatales de los países sudamericanos para acometer de manera conjunta todos los proyectos que forman parte integral del Tratado de Seguridad Energética. Según Patricio Naiva: “En la medida que Chávez logre construir una red de cooperación entre esas compañía, los incentivos para que otros países nacionalicen su sector energético y tomen ventajas de las oportunidades para

16. El 5 de marzo de 2008, durante la visita de la Presidenta argentina Cristina Fernández de Kirchner a Venezuela, se firmaron convenios de intercambio de combustible por alimentos. Venezuela recibirá tecnología agrícola y nuevas cuotas de carne, harinas, aceite y leche, entre otros productos, a cambio de fuel oil para consumo doméstico en Argentina.

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colaboración, aumentarán. La intención de Chávez es que los países que promueven políticas de privatizaciones queden aislados y sus costos energéticos -especialmente el del gas-, aumenten significativamente. Así, los incentivos para sumarse a este proyecto de unificación energética sudamericana aumentarán (…) Además de producir presión política para sumarse al proyecto de Chávez, de ser exitoso, este modelo de integración energética terminará siendo muy costoso para los países que se nieguen a participar”17. Conclusiones La importancia de Venezuela en la región latinoamericana es doble, como motor de una integración regional energética no alineada con los dictados de Washington y los organismos multilaterales de crédito y como ejemplo de que es posible encarar políticas para salir del neoliberalismo. La diplomacia petrolera encabezada por el presidente Hugo Chávez se está convirtiendo en una poderosa baza de integ ración regional. El quinto productor mundial de crudo, consiguió reactivar primero la Organización de Países Exportadores de Petróleo, establecer luego alianzas estratégicas con algunos importantes productores mundiales (China e Irán), avanzó en el establecimiento de PETROCARIBE quebrando el vuelco definitivo de Centroamérica al ofrecimiento ambicioso del Plan Puebla-Panámá y estableció sólidos acuerdos bilaterales con los más importantes países

sudamericanos, a la vez que está creando redes regionales, instituciones y marcos jurídicos de vasto alcance. En tanto conjunción de las iniciativas anteriores, PETROAMÉRICA se mantiene, por ahora, como una aspiración a la coordinación. Muchas de las acciones que han sido presentadas como parte de la propuesta, no implican la construcción de una empresa regional o subregional de energía: se trata de programas de asociación y cooperación en los que, en algunos casos, las partes involucradas son los g obiernos nacionales o sus agencias, y no las empresas petroleras estatales. En cuanto a la estrategia del gobierno venezolano en relación a PETROAMÉRICA, las acciones y propuestas reseñadas, demuestran que se irá conociendo y concretando en forma gradual. Aspira a fortalecer la integración no sólo por vía de los indicadores económicos derivados del comercio internacional, sino a través de la solidaridad, en aras de superar las tremendas asimetrías sociales y económicas de los países de América Latina y el Caribe. La propuesta venezolana se basaría en la complementación económica, la cooperación y la solidaridad, más que en la competencia, y se inscribiría en la visión de largo plazo del ALBA. Se hizo explícito que el objetivo de tal Iniciativa consiste en. - coordinar las políticas públicas en

17. Patricio Navia: “UNASUR, la energía y el liderazgo de Chávez”, 18/IV/2007. Accesible en: http://www.infolatam.com/entrada/unasur_la_energia_y_el_liderazgo_de_chav-3593.html

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materia de energía de los países miembros para salvaguardar sus intereses individual y colectivamente - asegurar la valorización justa y razonable de los recursos energéticos: sobre todo de aquellos no renovables y agotables - minimizar los costos de transacción en los intercambios de energía entre los países miembros - aprovechamiento de los recursos energéticos para solventar las asimetrías económicas y sociales entre los pueblos latinoamericanos - intercambiar y desarrollar tecnologías y optimizar recursos en el campo d la energía. Integrar Latinoamérica y el Caribe en materia de energía obedece a un concepto político y geopolítico, bajo una concepción cuya base doctrinal es la solidaridad compartida de las poblaciones de los países, el derecho soberano de administrar la tasa de explotación de los recursos naturales no renovables y agotables y la integración regional en el busca de la complementariedad de los países y el uso equilibrado de los recursos en el desarrollo de sus pueblos. Objetivo central de Chávez es el Tratado de Seguridad Energética. La idea es que las reservas venezolanas son suficientes para atender América Latina. El Tratado debería desarrollarse de forma complementaria a los planes nacionales y regionales de ahorro energético y de búsqueda de generadores energéticos alternativos. En cuanto a los intereses nacionales 62

implícitos en la diplomacia petrolera de Venezuela, es clara la intención de disminuir la dependencia del mercado norteamericano y de dar salida estable en el mercado latinoamericano a sus petróleos extra-pesados, recién cuantificados en la faja del Orinoco y a las enormes reservas de gas asociado. La respuesta a la pregunta de por qué Chávez se interesa en la construcción o ampliación de refinerías, tiene que ver con las características especiales de una fracción creciente de los crudos producidos por Venezuela, que son muy pesados y que tienen un alto contenido de metales y azufre. Se trata de crudos de difícil disposición, que pueden ser tomados por pocas refinerías en el mundo para hacer rentable su procesamiento. Dicho de otra manera, buena parte de los crudos venezolanos son no aptos para el mercado como tales, sin recurrir a masivos descuentos, lo que implica una pérdida de ingreso para Venezuela. Desde una perspectiva general y de largo plazo, quizá el saldo de la diplomacia petrolera sea más positivo de lo esperado, aunque esté alejado de los objetivos estratégicos de Chávez. En efecto, el análisis en los cambios en la agenda de la integración y cooperación energética regional, revela que pese a sus costos (países que no quieren involucrarse en sus componentes autoritarios, confrontacionista y militaristas), la diplomacia petrolera de Chávez puede generar otros réditos derivados del componente solidario y autonómico planteados. En cuanto a las tensiones entre los densidades nº 1 - mayo 2008

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gobiernos de Venezuela y Brasil, se percibe una preocupación de Lula por conciliar la dinámica de su política externa con los factores de interés que orbitan alrededor de su coalición de gobierno, un bloque dominante, empresarial, y mediático, empeñado en restaurar la letra y el espíritu del Mercosur tal como fuera concebido en la década pasada, bajo la impronta del Consenso de Washington, durante las gestiones de los ex presidentes Fernando Collor de Mello y Carlos Menem. Para que Brasil se proyecte globalmente necesita asegurar el predominio en Sudamérica y consolidar el distanciamiento de la zona TLCAN y de las aventuras militaristas de Estados Unidos en Sudamérica. No puede seguir confrontando abiertamente con Chávez, necesita de él para establecer su propuesta de un Consejo de Defensa Sudamericano y de integración de la industria militar que lleva implícita. Por su parte Chávez, no tiene intención de forzar un enfrentamiento con Brasil, ya que terminaría obligando a otros países sudamericanos a situarse a favor o en contra de su postura, en una lucha en la que no tiene mucho que ganar. Se avecina un escenario en el que PETROAMÉRICA y la IIRSA avanzan simultáneamente y en tensión, cabe esperar en cuanto al tema energético el liderazgo de Venezuela será en petróleo y gas, fuentes energéticas que controla Chávez o su socio Evo Morales, mientras que Brasil, presumiblemente, mantenga la iniciativa en hidroelectricidad, energía nuclear y otras formas alternativas como el caso de los biocombustibles. densidades nº 1 - mayo 2008

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Confianza y conflicto en América Latina y el Caribe Rut Diamint 1. Introducción Desde hace treinta años, el progreso de la democracia y la integración en América Latina representan un laboratorio de experiencias de transformación de políticas públicas de seguridad y defensa y de una incipiente participación social y ciudadana. La democracia representativa fue un logro que permitió valorar las instituciones democráticas y de los derechos ciudadanos, respetando el rol de los parlamentos y controlando la administración pública. En consecuencia, prosperó la ejecutividad de las instituciones regionales e internacionales. Sin embargo, estas nuevas tendencias hacia alianzas subregionales y transparencia y complementación de políticas coexisten con viejas concepciones geopolíticas y con la permanencia de sectores en el interior de cada Estado que aún encuentran en los vecinos a potenciales enemigos. Esa confrontación externa es

a veces la expresión de la primacía de la adversidad política en el campo doméstico. Aún persiste un pensamiento realista en las relaciones entre los países. En consecuencia, el sistema de seguridad hemisférico tuvo pocas modificaciones desde el fin de la Guerra Fría. La Organización de los Estados Americanos (OEA), institución de seguridad, junto con el Tratado de Río (TIAR) y la Junta Interamericana de Defensa (JID), estos últimos acuerdos militares basados en las concepciones bipolares, no contribuyen a una agenda política de cooperación ni cuentan con los instrumentos adecuados a una lógica postguerra fría1. Además, muchas sociedades atraviesan por fases de conflictos internos que atentan contra la estabilidad democrática. Ya sea por la finalización abrupta de gobiernos, como por las manifestaciones de sectores marginados por el modelo de concentración de mercados asociado al Consenso de Washington, o por una histórica

Profesora de la Universidad Torcuato Di Tella (Buenos Aires, Argentina) y de la Universidad de Bologna, Representación Buenos Aires, e investigadora del Consejo Nacional de Investigación Científica y Técnica de Argentina (CONICET). 1. Rut Diamint, “¿La OEA debe desaparecer?”, Archivos del Presente Año 6, No 22, Buenos Aires, 2001.

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Confianza y conflicto en América Latina y el Caribe

fragmentación social en la cual amplios sectores de la sociedad no tienen representación, o finalmente, por remanentes conflictos territoriales, América Latina no es promotora de conflictos internacionales, pero tampoco es una zona de paz. El concepto de prevención, dentro de un enfoque cooperativo, requiere de una percepción horizontal y compartida de los problemas y soluciones para los riesgos y amenazas de los Estados. Las Medidas de Confianza Mutua, uno de los instrumentos para la integración en seguridad, tienen fundamentalmente un peso simbólico y se construyen a través de múltiples conexiones, en donde la reciprocidad es el código de conducta básico. Tanto la confluencia como la competitividad, actúan simultáneamente en la arena regional. La reconstrucción democrática con una institucionalidad nacional y multilateral precaria, conforman un contexto en el cual resulta indispensable organizar medidas para la prevención de conflictos, el monitoreo de los acuerdos supranacionales y el for talecimiento de mecanismos institucionalizados para el diálogo exterior. Para analizar la situación de América Latina haremos una división entre Centroamérica y América del Sur. Consideramos que ya no se puede tomar a la Región Andina como una categoría diferenciada, por la dinámica política fomentada desde Venezuela y la interpenetración entre la más tradicional Comunidad Andina de Naciones (CAN), el MERCOSUR y la embrionaria Unión de Naciones Sudamericanas, UNASUR. 66

En este trabajo primero presentamos un panorama de las diferentes iniciativas cooperativas. En segundo término, destacaremos tanto situaciones de conflicto o tensión, como algunas decisiones que auspician mayor cooperación. Finalmente expresamos que la implantación de sistemas democráticos en América Latina convive con espacios de desigualdades y dificultades políticas y económicas, que son un potencial de conflicto. Ese escenario justifica la institución de mecanismos de mediación y solución pacífica de conflictos. Las Medidas de Cooperación El escenario de América Latina hoy presenta signos de desmembración. Algunos autores señalan que la región no está en un proceso de integración, sino en uno de desintegración, pero en realidad hay varias iniciativas de integración fragmentadas, superpuestas, poco institucionalizadas. En estos últimos meses se acentuó una caprichosa disonancia entre los líderes latinoamericanos, compitiendo por una hegemonía regional. Detrás de estos duelos simbólicos y a veces concretos, pesan más los intereses nacionales que los compromisos internacionales, arrastrando a algunos Estados a una confrontación como forma de ganar peso en la agenda internacional. La retirada de la CAN decidida por el presidente de Venezuela, Hugo Chávez, en oposición a los acuerdos firmados por Colombia y Perú con los Estados Unidos para concretar un tratado de libre comercio, ha jaqueado al acuerdo más antiguo de América Latina. Por su parte, densidades nº 1 - mayo 2008

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e l g o b i e r n o u r u g u ayo p l a n t e ó enérgicamente que el MERCOSUR no responde a los intereses del país, y que Argentina y Brasil mantienen una política imperial contraria a las naciones pequeñas del acuerdo2. Se suma a este cuadro la decisión de Bolivia de nacionalizar la producción de gas, resolución que se realizó con la sorpresiva presencia de fuerzas armadas bolivianas custodiando las empresas brasileñas, españolas-argentinas y de otros países y la reciente hostilidad entre Colombia y Ecuador al que se sumaron Venezuela y Nicaragua, medianamente encaminada por la conciliación de los presidentes latinoamericanos, pero sin una solución formal ni final. Todos estos acontecimientos muestran un delicado equilibrio de la cooperación regional, que desde nuestra óptica obliga a una inversión mayor en negociación diplomática, mediación y prevención de conflictos. La cooperación en América del Sur En la historia de la cooperación del Cono Sur, uno de los avances más importantes en la región es la transparencia en desarrollos nucleares, por la distensión bilateral que produce y sus garantías a la comunidad global. En el

año 1967 se había acordado, por iniciativa de México, un tratado de p r o h i b i c i ó n d e e n s ayo, u s o o almacenamiento de armas nucleares. Pe r o e l a c u e r d o n o s e h a b í a implementado ya que ni Argentina ni Brasil, los dos únicos países del continente que tenían desarrollos 3 nucleares , habían ratificado el Tratado de Tlatelolco. A través del Acuerdo de Cooperación para el Desarrollo y Aplicación de los Usos Pacíficos de la Energía Nuclear, los gobiernos militares de Argentina y Brasil iniciaron una política de transparencia. Uno de sus objetivos era asociarse para superar las limitaciones establecidas por las naciones desarrolladas. A partir de 1984, durante el gobierno del Raúl Alfonsín, se retoma el acercamiento entre Argentina y Brasil y uno de los temas de negociación sería el de los mutuos desarrollos nucleares. A pesar de ello, esta política de control no implicaba la aceptación de los regímenes internacionales que eran percibidos 4 como discriminatorios . Estas coincidencias permitieron avanzar en pos de una política de cooperación en el tema nuclear. El salto político se dio en noviembre de 1990 cuando los presidentes Carlos Menem y Fernando Collor de Mello

2. “Argentina y Brasil dañaron al MERCOSUR: ministro de economía de Uruguay”, Reuters, Montevideo, 24 mayo de 2006. 3. Así lo reconocía Estados Unidos: “La Argentina tiene el programa de energía nuclear más avanzado de América Latina”, en U.S. Department of State Dispatch, 5 de agosto de 1991, pág. 572. 4. El Canciller Argentino Dante Caputo expresó en la Conferencia de Desarme, el 28 de febrero de 1984: “Mientras una gran mayoría de países están sujetos a las salvaguardias del OIEA, un número de países industrializados (los miembros del EURATOM, Japón) se benefician de un sistema especial diseñado para proteger sus secretos industriales”. Documento de la Conferencia de Desarme CD/PV 245 y John E. Redick, Julio C. Carasales y Paulo S. Wrobel, “Nuclear Rapprochement: Argentina, Brazil, and the Nonproliferation Regime”, The Washington Quarterly, Cambridge, MA, winter, 1995, pág.108.

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suscribieron la Declaración de Foz do Iguaçu sobre Política Nuclear Común, por medio de la cual se abrieron las mutuas instalaciones nucleares y se dieron signos concretos a la comunidad internacional acerca de la vocación pacífica de ambos desar rollos tecnológicos. En la Declaración de Foz do Iguaçu se comprometían a renunciar a los ensayos nucleares de dispositivos explosivos; a crear un sistema de contabilidad y control de materiales nucleares; a establecer un régimen de verificación siguiendo los lineamientos del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) y a adherir al Tratado de Tlatelolco. En Guadalajara, en el marco de la Cumbre Iberoamericana, el Presidente Menem y el Presidente Collor, el 18 de julio de 1991, firmaron el Acuerdo para el uso exclusivamente pacífico de la energía nuclear, por el cual los dos países se comprometieron a abstenerse de ensayar, usar, fabricar o adquirir el arma nuclear. Este acuerdo creó un Sistema Conjunto de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (SCCC)5 y la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control (ABACC). Los pasos siguientes para transparentar l a p o l í t i c a nu c l e a r f u e r o n l a s negociaciones entre Argentina, Brasil y Chile para modificar algunas pautas del

Tratado de Tlatelolco con el fin de alcanzar 6 su ratificación total . Pese a que Chile no tenía desarrollos nucleares, se había negado a ratificar hasta tanto no lo hicieran los otros dos países. El 26 de julio de 1992, en forma conjunta, se aprobaron las enmiendas que posibilitarían su ratificación. El 18 de enero de 1994 el gobierno de Argentina y Chile depositaron el instrumento de ratificación del Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en la América Latina y el Caribe y el 30 de mayo de 1994 fue ratificado por Brasil. Un punto esencial de negociación fue la facultad de realizar inspecciones por parte de OPANAL, el órgano de control regional. La solución encontrada fue otorgar la facultad de realizar inspecciones de forma exclusiva a la OIEA. Con la ratificación del Protocolo Adicional II por parte de Francia y la adhesión de Cuba, América Latina se convirtió en la primera zona libre de armas nucleares. Como escalón final, durante el gobierno de Menem, Argentina adhirió al Tratado sobre la No Proliferación de Armas Nucleares (TNP) fundado en el hecho de que las medidas tomadas en el campo nuclear y los controles que efectuaba la OIEA tenían el mismo alcance que el TNP. Por coherencia política se debía 7 adherir al mismo . Las últimas decisiones del gobierno argentino en este campo

5. El SCCC es un conjunto de procedimientos para verificar que los materiales nucleares presentes en todas las actividades nucleares no sean desviados hacia usos no autorizados por los términos del acuerdo. 6. En el discurso de incorporación, Argentina señaló que aún siendo el país con el desarrollo nuclear más antiguo de América Latina, el cual incluye el dominio del ciclo de combustible, el diseño y construcción con logros tecnológicos propios de una planta de enriquecimiento, tomó la decisión de no desarrollar armamento nuclear y pertenecer al Tratado de Tlatelolco y al TNP, decisión que se concretaría pocos años después. 7. Argentina se integró al TNP el 10 de febrero de 1995.

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condujeron a la privatización de la actividad nuclear8 y a la constitución de un Ente Nacional Regulador que controlara la actividad privada9. El presidente Cardoso de Brasil presentó al Congreso para su evaluación y posterior adhesión, el proyecto de ingreso al TNP el 20 junio de 1997. Conjuntamente con estos cambios en la cuestión nuclear, el 5 de septiembre de 1991, Argentina, Brasil y Chile se comprometieron a no desarrollar, producir, adquirir, almacenar, transferir ni usar armas químicas ni biológicas, por medio de la Declaración Conjunta sobre la prohibición Completa de las Armas Químicas y Biológicas, conocido como el Compromiso de Mendoza. Poco después Uruguay, Paraguay, Bolivia y Ecuador adhirieron al 10 mismo . Este acuerdo imponía la condición de firmar de forma conjunta y originaria la Convención Internacional sobre la Prohibición Completa de las Armas Químicas (CWC en sus siglas en inglés).

En una tónica similar y para avanzar en la cooperación en seguridad, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) acordó la creación de un Registro 11 de Armas Convencionales . Poco después, la OEA, a propuesta de la Comisión de Seguridad Hemisférica (CSH), sugirió que ese registro se enviara también a la organización regional. El Compromiso de Santiago con la Democracia y 12 con la Renovación del Sistema Interamericano planteó la necesidad de diseñar un nuevo esquema de seguridad continental. El objetivo era crear un encuadre político para debatir las políticas nacionales de defensa. El marco de discusión fue la CSH, que se constituyó como un órgano político permanente de la OEA13, inicialmente volcado a promover Medidas de Fomento de la Confianza14. En esa misma tónica, podemos coincidir que la participación de fuerzas armadas latinoamericanas en Haití constituye un salto cualitativo en la cooperación en seguridad. Sin que la

8. En Boletín Oficial, No 28.548, pág.11, 20 de diciembre de 1996. 9. El Ente Nacional Regulador Nuclear creado por el Decreto 558 del 24 de mayo de 1996 y el Decreto 660 del 24 de junio de 1996. Sus funciones son verificar el cumplimiento de las políticas, planes y procedimientos nucleares y verificar las erogaciones realizadas de acuerdo a las normas legales. También vela por la seguridad nuclear y radiológica. Véase Boletín Oficial, 28.440, 22 de julio de 1996. 10. Perú no se incorporó al Tratado pues había presentado una iniciativa conocida como la Propuesta Fujimori sobre la renuncia a todas las armas de destrucción masiva, que consideraba más amplia y abarcativa que el Compromiso de Mendoza. Su propuesta fue elevada al Grupo Río. No alcanzó a legitimarse. 11. El 1 de enero de 1992 entró en vigencia el Registro, acordado en Asamblea General de diciembre de 1991. El registro solicita información acerca de políticas, legislación y procedimientos nacionales en materia de importación y exportación de armamentos. 12. OEA, Resolución AG./doc. 2734/91. 13. En la XXV Asamblea General de la OEA, realizada en abril de 1995, la iniciativa de otorgar carácter permanente a la Comisión Especial de Seguridad Hemisférica, procurando crear un ámbito permanente de discusión de los temas vinculados a la seguridad hemisférica. 14. El papel de las Medidas de Confianza Mutua es el de reducir los riesgos de un conflicto haciendo obvias las capacidades defensivas de un Estado, haciendo transparentes las intenciones y evitando que una espiral de mutua desconfianza, secretos y tensiones domine las relaciones entre naciones, buscando coincidencias que lleven a la transparencia y a la negociación. Véase Jane E. Nolan, ed., Global Engagement. Cooperation and Security in the 21st Century, The Brookings Institutions, Washington, D.C., 1994.

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crisis haitiana esté superada, esta misión parece haber sido más exitosa que las numerosas acciones que vienen desplegándose desde 1965. Ella trasciende la actividadad militar creando un mecanismo de debate y formulación de políticas entre los 9 paises operantes que colabora en la construcción de legitimidad política, legalidad institucional y propuestas económicas, en un marco multilateral de negociación. La creación de una fuerza de paz combinada entre Argentina y Chile es un salto en el diseño de estrategias comunes de mediano y largo plazo, contribuyendo a los procesos de estabilización, las acciones humanitarias internacionales y el fomento de la paz. Asimismo, en el nivel regional es un estímulo para una mayor cooperación en el campo de la defensa, respaldando un diálogo en el que intervienen las autoridades de los ministerios de defensa, de relaciones exteriores y las fuerzas armadas, bajo un estricto marco jurídico. Esta fuerza bilateral crea una cultura de defensa común y desarrolla una doctrina y una estrategia aceptada por los dos Estados, propiciando un mejor entendimiento y tolerancia recíproca entre los oficiales. Por medio de esta iniciativa, ambos países expresan públicamente que el único camino viable es la cooperación para la resolución pacífica de los conflictos.

En este sentido, si la subregión logra mostrar prestigio como defensor de la democracia ganará terreno en su accionar internacional. El compromiso por la estabilidad democrática como valor compartido es un signo de la inequívoca vocación por desarrollar una región pacífica. Sin embargo, una posición semejante depende estrechamente de presentarse dentro de esquemas subregionales, con significativos grados de integración y con mecanismos de diálogo y concertación que hoy son, en esta región, más que embrionarios y carentes de institucionalidad. El MERCOSUR no realizó ningún adelanto en mecanismos de cooperación en defensa y seguridad. La Región Andina tiene un desarrollado esquema de cooperación en seguridad, sustentado en el Compromiso de Lima. Carta Andina para la Paz y la Seguridad, Limitación y Control de los gastos 15 destinados a la Defensa Externa . Avanzado en la letra pero inefectivo en la práctica. No se logró establecer una seguridad externa común, cuyo propósito “es prevenir y combatir de manera cooperativa y coordinada las amenazas a la seguridad, cualesquiera sea su naturaleza, dentro de una concepción democrática y no ofensiva de la 16 seguridad ” . Asimismo, las declaraciones de la CAN orientadas a establecer una Zona de Paz17, limitar el gasto en defensa, cooperar en la lucha contra el terrorismo y el tráfico ilícito de armas, crear un

15. Accesible en: http://www.derechos.org/nizkor/colombia/doc/plan/andina1.html 16. Ibid 15. 17. Véase Declaración de San Francisco de Quito sobre Establecimiento y Desarrollo de la Zona de Paz Andina. Accesible en: http://www.comunidadandina.org/documentos/actas/ZonadePaz.html

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Programa Andino de Integración, etc., son expresiones de deseo incumplidas18. Los acuerdos fueron firmados, no obstante, la realidad regional no se empareja con las declaraciones de los funcionarios de cancillería y defensa. Hace casi una década que Colombia es percibida como exportadora de conflicto regional, securitizando19 las relaciones andinas, como explica Arlene Tickner20. En realidad, la idea de derrame del conflicto colombiano, tiene más de discurso político que de hecho comprobado. A ello se agregan las tensiones creadas por el presidente Chávez, que por una parte, tiene una política ambigua respecto de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), y que por otra parte, se embarcó en una carrera armamentista de connotaciones muy confusas. Brasil es ahora un actor central en el conflicto andino, buscando jugar un papel más activo en la búsqueda de una solución al conflicto colombiano. Ello de alguna manera, sudamericaniza la seguridad andina debilitando la respuesta subregional, a pesar de que formalmente la CAN cuente con una amplia serie de tratados para regular los problemas de la región. La visión nor teamericana que

incorpora la categoría “narcoterrorismo” en reemplazo de las anteriores definiciones del problema de la droga, deslegitima los acuerdos andinos, que ante la debilidad institucional, especialmente en Bolivia, Perú y Ecuador, condiciona un marco muy precario de solución de los conflictos vecinales. Como acota Fernando Bustamante21, existe un enfoque policial-militar ante problemas socio-estructurales que no pueden solucionarse desde un enfoque de seguridad. La esquizofrenia entre una Comisión Andina de Juristas que se maneja en el plano de un deber ser y la realidad de la crisis estructural en las naciones andinas, con fronteras permeables y conflictivas, derivan en que esta subregión aparezca como la más retrasada en cooperación política y la más débil en negociación pacífica de los conflictos. Hay evidencias de que el flujo transfronterizo entre Colombia y Venezuela es de carácter delincuencial. Tanto el narcotráfico, el tráfico ilegal de precursores químicos y armas y el movimiento de grupos irregulares, afecta la seguridad regional. Como señala Elsa Cardozo, estas situaciones responden más al desbordamiento de los conflictos domésticos que a una confrontación

18. Accesible en: http://www.comunidadandina.org/exterior/seguridad.html 19. Ole Wæver,“Securitization and Desecuritization”, en Ronnie Lipschuz (et.al), On Security, New York, Columbia University Press, 1995. 20. Arlene Tickner, “La securitización de la crisis colombiana: bases conceptuales y tendencias generales”, Percepciones hemisféricas sobre la crisis colombiana, Colombia Internacional, No 60, Bogotá, Colombia, juliodiciembre 2004. 21. Fernando Bustamante, “Los países Andinos y los Estados Unidos en la primera década del milenio”, FLACSOChile, enero de 2004.

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binacional22. Todos estos antecedentes demuestran que, en definitiva, en la Región Andina existen una serie de compromisos pero sin posibilidades de aplicación. Hay un discurso de integración, pero en el cuál cada Estado actúa individualmente reforzando los conceptos de soberanía nacional. La cooperación está siempre presente pero sin alcanzar compromisos efectivos, verificables, acreditados y documentados. La cooperación en Centroamérica La mayor experiencia de concertación política fue la iniciada como soporte de las negociaciones centroamericanas de paz, en el grupo Contadora y el grupo de Apoyo a Contadora23. Esquipulas II es

visto como la expresión soberana de la voluntad política de los países centroamericanos para solucionar los conflictos fuera de la confrontación 24 Este-Oeste , sin re producir la competencia entre bloques ideológicos cuya única consecuencia era el traslado de tensiones hacia los países en 25 desarrollo . La idea de la paz que proponen está vinculada a la libre determinación de los pueblos, la no intervención en los asuntos internos de otros Estados y la igualdad jurídica de los Estados26. El proceso iniciado con Esquipulas27 se perfecciona y complementa con el Tratado de la Seguridad Democrática28. Oscar Arias fue el motor de 29 Contadora . El Protocolo de Tegucigalpa,

22. Elsa Cardozo, “La agenda de seguridad de Venezuela-Colombia en el contexto de la subregión andina y Brasil (2000-2005)”, Policy Paper No 6, FESCOL. Accesible en: http://www.colombiainternacional.org/Doc%20PDF/Policypaperverde-6.pdf. 23. En 1983, México, Panamá, Colombia y Venezuela, el grupo Contadora, se reúne para promover la pacificación en Centroamérica. En 1985, Brasil, Argentina, Perú y Uruguay se constituyen como el Grupo de Apoyo a las iniciativas de Contadora, conocido como Grupo de los Ocho. En 1986 se unifican como Grupo para continuar apoyando los esfuerzos de resolver la crisis centroamericana y dar respuestas colectivas a las cuestiones latinoamericanas. En 1990 se incorporan Chile, Ecuador, Bolivia, Paraguay y una representación por Centroamérica y el Caribe. 24. En 1986, cuando se conforma como mecanismo permanente de consulta entre los gobiernos con el objetivo de dar respuestas concertadas regionales, se observa un horizonte de posibilidades de América Latina como región en su conjunto, y se abre una esperanza de desarrollarse como interlocutor unificado para discutir con las potencias occidentales (especialmente con Estados Unidos) una mejor inserción de la región en el mundo. 25. Este punto se ve claramente en el inciso 12 de la Compromiso de Acapulco para la Paz, el Desarrollo y la Democracia, del 29 de noviembre de 1987. Dice: “Además resulta contradictorio que quienes hacen llamados en favor de la democracia impongan, en las relaciones económicas mundiales esquemas de condicionalidad y ajuste que la comprometen y que no aplican en la corrección de sus propios desequilibrios”. Véase Grupo de Río. VI Cumbre Presidencial del Mecanismos Permanente de Consulta y Concertación Política, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, Buenos Aires, noviembre de 1992, pág. 17. 26. Ibid 25, pág. 19. 27. Para un detalle de las negociaciones de Esquipulas, véase Francisco Rojas y Luis Guillermo Solís, De la guerra a la integración: la transición y la seguridad de Centroamérica, FLACSO-Fundación Arias, San José, Costa Rica, 1994. 28. Este acuerdo, que establece un modelo de CSBMs (Confidence and Security Building Measures) y seguridad cooperativa, aún no ha sido implementado pese a que se firmó en diciembre de 1995. Véase Francisco Rojas Aravena, editor, “Centroamérica: Una nueva agenda de Seguridad”, Paz y Seguridad en las Américas, No 9, Santiago, Chile, diciembre de 1996. 29. Procedimiento para Establecer la Paz Firme y Duradera en Centroamérica, conocido como los Acuerdos de Esquipulas II. Guatemala, 7 de agosto de 1987. Para mayores detalles de este proceso, véase “Conmemorando 50 años de la Integración Centroamericana”. Accesible en: http://www.sgsica.org/

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firmado el 13 de Diciembre de 199130, reavivaba la voluntad de progresar por medio de un nuevo modelo de seguridad regional, sosteniendo un balance entre fuerzas armadas, fortaleciendo el poder civil, erradicando la violencia y controlando el tráfico de armas. Un nuevo impulso por la paz y el desarrollo fue la creación del Sistema de la Integración Centroamericana, SICA, acordado en 199531. En San Pedro Sula, Honduras, el 15 de diciembre de 1995 se suscribió el Tratado Marco de Seguridad Centroamericano, TMSDCA, que desarrolla un ideal de seguridad democrática sustentado en un enfoque 32 multidimensional de la seguridad . Los lineamientos del Tratado abarcan prácticamente todos los aspectos de la seguridad, pero su implementación es aún un deseo pendiente de los líderes democráticos centroamericanos. La historia centroamericana signada por la rivalidad interna explica la relativa efectividad del Tratado Marco. Tal como expresa Carmen Rosa de León para el caso guatemalteco, pero asimilable a los otros Estados de la región: “El modelo de seguridad guatemalteco está marcado por el enfrentamiento armado interno, que alteró en forma profunda el tejido social comunitario y la

forma de relacionamiento de los sectores y personas. En esa etapa se construyó un modelo de seguridad basado en el autoritarismo, la violencia, la fuerza, el uso de las armas y la 33 sospecha ” . En Guatemala, la negociación del conflicto armado interno duró más de tres décadas. Los Acuerdos de Paz, firmados en diciembre de 1996 entre la guerrilla y el gobierno dieron fin a la guerra civil, establecieron un consenso para superar cuarenta años de gobiernos autoritarios e inauguraron un período de transformaciones orientadas a fortalecer las instituciones democráticas, reformar el Ejército y adaptarlo a la nueva situación de paz. Estos cambios se dieron en un marco de debilidad 34 institucional estructural . El Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática desarrolló una agenda basada en el respeto de los derechos humanos y el reconocimiento de la sociedad guatemalteca como multiétnica, pluricultural y multilingüe, propiciando la justicia social, la participación social y el orden constitucional democrático. Los avances han sido lentos y difíciles, dado que por muchos años no existió ni un poder político, ni un Poder Judicial

30. Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de los Estados Centroamericanos (ODECA), Tegucigalpa, 13 de diciembre de 1991. Accesible en: http://www.secmca.org/archivos/Protocolo%20de%20Tegucigalpa.pdf 31. Está integrado por 7 países: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. 32. Ana Elizabeth Villalta Vizcarra, “Aspectos Bilaterales y Subregionales de la Seguridad Hemisférica. El Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica”, Comisión de Seguridad Hemisférica, OEA, CP/CSH/INF.14/02.add.5, 6 de noviembre de 2002. 33. Carmen Rosa de León- Escribano, “Experiencias subregionales y nacionales en la resolución pacífica de conflictos: Agenda pro-paz”, Conferencia Internacional Paz, crisis regional, y política exterior de Estados Unidos. FLACSO- CHILE, Santiago 28 y 29 de agosto de 2003. 34. Bernardo Arévalo de León, “Perspectivas y Propuestas”, en Bernardo Arévalo de León, compilador, Función Militar y Control Democrático, Amanuense editorial, Guatemala, 2001, págs. 369-373.

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ecuánime que respetara los derechos de los pueblos indígenas. La reconciliación nacional es un proceso en marcha que debe sortear los múltiples déficits económicos y sociales de la población35. En El Salvador, las negociaciones de paz entre fuerzas armadas y guerrilla no tuvieron un ganador. Entre el encuentro de La Palma en 1984 y el Acta de Paz de 1991 y el Informe de la Comisión de la Verdad de 1993, se dio un largo proceso de desarme, desmilitarización, reformas institucionales, militares y policiales que culminaron en una victoria democrática, pese a que tantos años de autoritarismo e impunidad dejaron una triste secuela de violencia social arraigada en la sociedad36. Nicaragua resolvió de forma más institucional la crisis, provocada centralmente por la intervención de Estados Unidos a favor de la “contra” que luchaba contra el gobierno sandinista. En 1989 Nicaragua estaba arrinconada y el conflicto armado se resolvió cuando el gobierno de Daniel Ortega accedió a llamar a elecciones obteniendo la victoria la Unión Nacional Opositora. Las negociaciones orientadas a reducir al ejército sandinista, puntualizadas en el Protocolo de Transición,

lograron establecer un plan de desmovilización, entrega de armas y 37 disminución del rol del ejército . En Honduras, las fuerzas armadas fueron cediendo su lugar como centro de poder, poder tutelar y agente económico, aceptando que el poder civil emprendiera una serie de reformas democratizadoras, cuyo tránsito fue duro, conflictivo y lleno 38 de resistencias . La seguridad democrática era una precondición para alcanzar un régimen de derecho, base para construir una inserción de los países centroamericanos en el mercado global. En momentos de recibir el Premio Nóbel de la Paz, Oscar Arias exponía ese concepto: “En América Central no buscamos la paz a solas, ni solo la paz que será seguida algún día por el progreso político, sino la paz y la democracia juntas, indivisibles, el final del derramamiento de sangre humana, que es inseparable del final de la represión de los derechos humanos ”39. Sin embargo, Klaus Bodemer describe un escenario en el istmo que dista de considerar al Tratado Marco como el instrumento más desarrollado para la provisión de seguridad, debido a los nuevos roles de las fuerzas armadas en el

35. El 16% de la población se encontraba en situación de pobreza extrema y el 56% en situación de pobreza en el año 2000. 36. Ricardo Córdova Macías, “El Salvador: Los acuerdos de Paz y las relaciones cívico-militares”, en Rut Diamint, editora, Control Civil y Fuerzas Armadas en las nuevas democracias latinoamericanas, Buenos Aires, Nuevohacer, Grupo Editor Latinoamericano, 1999, págs. 543-569. 37. Raúl Benítez Manaut, “Procesos de Paz en Centroamérica y México: Génesis, desafíos pendientes a inicios del siglo XXI”, en Raúl Benítez Manaut y Rafael Fernández de Castro, editores, México-Centroamérica. Desafíos a inicios del siglo XXI, México, ITAM, 2001, págs. 20-25. 38. Leticia Salomón, “Civiles y Militares: Una Década de Fortalecimiento Democrático”, Diálogo Centroamericano, San José, Costa Rica, No. 38 , marzo-abril 1999. 39. Discurso pronunciado por el Presidente de la República de Costa Rica, Dr. Oscar Arias Sánchez, en el Gran Salón de la Universidad de Oslo, Noruega, el 10 de diciembre de 1987, en la ceremonia de recibimiento del Premio Nóbel de la Paz de 1987. Accesible en: http://www.arias.or.cr/discurso_lapaz.html

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ámbito económico-social y con respecto a la seguridad pública, a la creciente privatización de la seguridad, y a la violencia que sigue afectando severamente la vida de los ciudadanos. Señala que las respuestas por parte de los políticos a este nuevo cuadro son todavía insuficientes, lo que significa que la búsqueda de una “seguridad democrática” continúa siendo una de las tareas preeminentes en la región40. Pese a las previsiones del artículo 4º del Tratado41, no hay todavía capacidad estatal para conducir la defensa. Las falencias en la aplicación de Tratado Marco tienen un contrapunto en la eficiencia demostrada por las fuerzas armadas para actuar conjuntamente y proponer sus propias directivas regionales. A instancias de los jefes de las fuerzas armadas centroamericanas, los Presidentes de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, crearon el 12 de noviembre de 1997 la Conferencia de las Fuerzas Armadas, CFAC42. La CFAC fue concebida como un foro

para debatir las misiones constitucionales de las fuerzas armadas y para el estudio de los nuevos roles de las mismas; así como para impulsar medidas de fomento de la confianza entre los Estados y sus fuerzas armadas. La CFAC es un órgano militar en el cual la participación de los Ministros de 43 Defensa queda relegada . Entre las actividades desarrolladas se cuenta con la creación de la Unidad Humanitaria y de Rescate de la CFAC (UHR-CFAC), cuya misión es ejecutar operaciones especialmente ante desastres naturales. Asimismo, se han realizado con el apoyo d e U N E S C O, s e m i n a r i o s p a r a desarrollar una cultura de paz y no 44 violencia . La preponderancia que ha tomado el combate al terrorismo y la presión que ejerce Estados Unidos para el combate al narcotráfico, así como las demás actividades ilícitas, dieron lugar a que la CFAC formulara un plan de cooperación integral para prevenir y contrarrestar el terrorismo, el crimen organizado y las

40. Klaus Bodemer, “El cuadro de seguridad/inseguridad en las subregiones de América Latina”, en Klaus Bodemer, editor, El nuevo escenario de (in)seguridad en América Latina. ¿Amenaza para la democracia?, Recal / IIK / Flacso-Chile / Nueva Sociedad, Caracas, 2003. 41. Indica que cada gobierno “definirá claramente la doctrina, misiones y funciones de esas fuerzas y su obligación de actuar únicamente en ese contexto”. Accesible en: http://www.sieca.org.gt/publico/Reuniones_Presidentes/xvii/tratado1.html 42. Coronel Jorge Alberto Bonilla Martínez, (El Salvador) “La conferencia de las fuerzas armadas centroamericanas CFAC”, antecedentes, evolución, proyecciones y medidas para el fortalecimiento de la seguridad y desarrollo regional”, Colegio Interamericano de Defensa, Fuerte Lesley J. McNair, Washington, D.C., mayo de 2000. 43. Con la incorporaron de las Fuerzas Armadas de República Dominicana, han adquirido mayor protagonismo. Ver “Militares dominicanos integrados a Fuerzas Armadas Centroamericanas”, DiarioDigitalRD.com, 13 de mayo de 2008. 44. Los días 26 y 27 de junio de 1996, en San Salvador, El Salvador, con el apoyo del Gobierno y del Ministerio de Defensa de dicho país y con el auspicio y coordinación de la UNESCO se realizó el I Foro Militar Centroamericano para la Cultura de Paz y No Violencia. En Guatemala el 17 y 18 de abril de 1998 se realizó el II Foro Militar Centroamericano para la Cultura de la Paz y No Violencia. El III Foro Militar Centroamericano para una Cultura de Paz y No Violencia se desarrolló en Tegucigalpa, Honduras, los días 12 y 13 de diciembre de 2000.

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actividades ilícitas conexas 45 . Los Ejércitos centroamericanos pidieron al jefe del Comando Sur de las fuerzas armadas de Estados Unidos, Bantz J. Raddock, el apoyo de su país para crear una fuerza especial regional contra el narcotráfico, el terrorismo internacional, el tráfico de armas y personas, las pandillas juveniles y el crimen organizado. Como contraparte, las fuerzas armadas de Centroamérica recibirían en donación ar mas y repuestos46. Esta cooperación tiende a convertir a los militares en agentes policiales, sin cambiar su doctrina, su organización ni su equipamiento, retornando al control militar de los propios ciudadanos47. En definitiva, si algo parece abundar son las declaraciones, los tratados y los convenios. El problema radica en la efectivización de tantos mecanismos y la inexperiencia para dar seguimiento y vigencia a tantas propuestas. Se requiere, asimismo, de un mayor control sobre las secuelas de violencia resultante tanto de la incompleta desmovilización de fuerzas armadas, como de los efectos que una barbarie prolongada produce en la población. Bernardo Arévalo también lo remarca: “Las fallas para desarrollar medidas concretas y mecanismos para apoyar una retórica

política correcta devalúa las iniciativas políticas 48 y mantienen la realidad inalterada ” . El dominio de la violencia Un claro problema de la región es la institucionalización de la violencia. Si el Estado no produce los medios para garantizar la convivencia de los ciudadanos, si las instituciones no afianzan la supremacía de la ley, los compromisos no adquieren para las y los ciudadanos el carácter de derechos, ni generan como contraparte la noción de obligaciones. El resultado es que los conflictos no forman parte de las negociaciones sociales, incrementando las confrontaciones. Un orden político en el cual el establecimiento de reglas de juego y la asignación de recursos se sustenta en la violencia, termina por institucionalizarla, convirtiéndola en un componente de su sistema cultural. La construcción de consensos, la representación de las minorías y de los sectores marginados son deudas de las democracias latinoamericanas. En algunos países hay un reversión, como es el caso de Bolivia, o en menor medida el de Guatemala, pero sin construcción de consensos. Estas sociedades tienen pendiente revolver los problemas de exclusión social y de igualdad étnica.

45. “Ejércitos en reunión de dos días para analizar planes de cooperación”, La Nación, Costa Rica, 27 de abril de 2004; “Ejércitos afirman avanzar en integración institucional regional”, La Nación, Costa Rica, 25 de abril de 2003. 46. Freddy Cuevas, Diario La Voz, Guatemala, 8 de junio de 2005. 47. José Miguel Vivanco y Daniel Wilkinson, “El patio trasero de Bush”, publicado en El Universal, México, 13 de enero de 2004. Accesible en: http://www.hrw.org/spanish/opiniones/2004/patio_trasero.html 48. Bernardo Arévalo de León, “Good Governance in the Security Sector as Confidence-Building Measure in the Americas: Towards Pax Democratica”, en Practical Confidence-Building Measures: Does Good Governance of the Security Sector Matter?, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), Working Paper No. 107, pág. 24.

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Específicamente, la Unión Europea puso el acento en esta deuda democrática. El Comisionado Chris Pattern sostuvo: “En América Latina luchar contra las inequidades sociales y construir sociedades más cohesionadas son prioridades dominantes. Los tremendos esfuerzos que las naciones latinoamericanas pusieron en las dos décadas pasadas para modernizar sus economías y estabilizar el juego democrático y el respeto por los derechos humanos, produjeron dividendos considerables en términos de crecimiento, comercio e inversiones. Pero, esto no se tradujo en una expansión de mejoras en las condiciones de vida, permeando a todos los niveles de la sociedad” 49. En la región, por una parte, se dieron procesos de pacificación que intentaron superar largos períodos de confrontación interna. Fueron transformaciones importantes pero que dejaron legados negativos. Así, aparece una nueva expresión de la barbarie: el aumento exponencial de la delincuencia. Centroamérica presenta las tasas más altas de homicidio del continente, concentrando la región el 48%. En El Salvador los costos de la violencia han llegado a alcanzar hasta un poco más de un 13% del PIB. “El Salvador entre 1994 a 1996, tuvo tasas de homicidios más altas que el promedio anual de muertes violentas del tiempo de la guerra, ...Guatemala registró en 1997 un total de 1.739 delitos de secuestro, que supone

17 delitos por cada 100.000 personas ” . La región demostró un compromiso amplio respecto de la limitación de armas de destrucción masiva. Existe un amplio consenso hemisférico en contra de las minas antipersonales y la fabricación y tráfico ilícito de armas de fuego, organizado bajo una institución específica en el ámbito de la OEA, la 51 CIFTA . No obstante, el cumplimiento no es satisfactorio y no se han desarrollado mecanismos de verificación que permitan evaluar el mejoramiento en este campo. Por ejemplo, Brasil tuvo una importante iniciativa a través de legislar el Estatuto del Desarme. Gracias a ese instrumento, más de 420.000 armas fueron voluntariamente entregadas para su destrucción. Teniendo en cuenta que Brasil tiene el índice más alto de homicidios por armas de fuego al año (38.000 muertes anuales, o sea, cada día más de 100 personas mueren por arma de fuego en Brasil)52, se organizó un referéndum el 23 de octubre de 2005 convocando a los ciudadanos a votar por si o no a la pregunta: “¿El comercio de armas y municiones a civiles se debe prohibir en Brasil?”. La campaña realizada con el apoyo de IANSA (International Action Network on Small Ar ms) preveía una mayoritaria aceptación de la prohibición. Sin embargo, una cultura dominada por la

49. Christopher Patten, External Relations Commissioner, “Commissioner Patten's intervention at the Rio Group Ministerial”, Discurso/03/160, Vouliagmeni, 28 de marzo de 2003. 50. Sergio J. Cuaresma, “Inseguridad ciudadana en Centroamérica”, La Prensa, Nicaragua, 16 de enero de 2002. 51. Es la Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados (CIFTA) aprobada y abierta a firma en noviembre de 1997 y que entró en vigor el 1º de julio de 1998. 52. “Brazil: the Arms and the Victims”, ISER, 2005. Accesible en: http://www.vivario.org.br

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violencia y el temor ter minó favoreciendo la portación y comercio de armas. En las principales ciudades de Brasil, se vienen desar rollando programas de Prevención de la Violencia Doméstica y la Violencia Juvenil por ser núcleos de acciones criminales53. Poniendo en el otro lado de la balanza situaciones con potencial de conflicto, vemos que la violencia es todavía una herramienta de los gobiernos. Bolivia creó intranquilidad regional y extraregional anunciando una nueva política de hidrocarburos. Petrobras y Repsol YPF son dos de las mayores empresas petroleras que operan en Bolivia. El decreto firmado por Evo Morales de nacionalización de los recursos petrolíferos, obliga a que las compañías extranjeras renegocien contratos con el Estado boliviano en un plazo de 180 días o, que de lo contrario, se retiren del país. El gobierno español manifestó que la decisión del presidente Evo Morales, más allá de las consecuencias económicas, puede tener efectos negativos en las relaciones políticas bilaterales entre ambos países si es que

no se respetan los intereses de las 54 empresas españolas afectadas . La petrolera hispano-argentina Repsol YPF estuvo dispuesta a renegociar contratos 55 en el plazo acordado . Brasil, por su parte, manifestó que respetaba la decisión soberana de Bolivia pero buscaba asegurarse que la nacionalización no reflejara un aumento del precio del gas que importa56, ya que la mitad del gas natural que consume Brasil proviene del país andino, reclamo boliviano que finalmente tuvo que aceptar57. Pero sin duda, al gobierno boliviano le preocupa las inestabilidades internas por los reclamos de Santa Cruz de la Sierra para adquirir más autonomía y por las reacciones que puedan producir la reforma de la tenencia de las tierras improductivas58. El Presidente Chavéz está generando una confrontación que jaquea a los acuerdos regionales y donde se juega la hegemonía sudamericana. Ya no estamos discutiendo la legitimidad de su gobierno, mezcla de votos, la destrucción de la oposición política y la manipulación de la participación social. La

53. Luciane Patrício, “Barra Mansa lança Plano Municipal de Prevenção da Violência”, Viva Río, 20/08/2007. En: www.vivario.org.br/publique/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?from%5Finfo%5Findex=36&sid=16&infoid=1521 54. “Zapatero apuesta por el 'esfuerzo político y diplomático' ante el conflicto con Bolivia”, El País, España, 3 de mayo de 2006. 55. “La petrolera Repsol YPF se muestra dispuesta a renegociar los contratos”, El País, España, 2 de mayo de 2006. 56. “Bolivia compensará a Petrobrás”, BBC Mundo, 11 de mayo de 2006; “Petrobras vai analisar junto com governo reação à medida de Morales”, Folha Online, Sao Paulo, 1 de mayo de 2006; “Advertencia de Brasil a Bolivia por el gas”, La Nación, Buenos Aires, 7 de mayo de 2006. 57. “Bolivia and Brazil agree gas deal”, BBC News, 15 de febrero de 2007; “Duras críticas petroleras a la política energética de la región”, La Nación, Buenos Aires, 31 de enero de 2006. 58. El departamento de Santa Cruz es próspero y rico en gas y agro y el que más recaudación logra luego de La Paz, aportando la tercera parte del producto bruto interno de Bolivia. A través de la reivindicación de mayor autonomía, Santa Cruz intenta diferenciarse de la región del altiplano a la que consideran responsable del atraso del país. Véase “Santa Cruz puso fecha para votar su autonomía del resto de Bolivia”, Clarín, Buenos Aires, 22 de mayo de 2005; “Agropecuarios en estado de emergencia sobre tema tierra”, El Diario, La Paz, 24 de mayo de 2006.

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preocupación es porque el liderazgo personalista de Chávez, erosiona la democracia venezolana y desgasta la construcción regional. Un excesivo juego por dominar hegemónicamente el escenario latinoamericano, tenderá a crear disputas regionales en las que la OEA, el MERCOSUR o la CAN no tienen capacidad ni los instrumentos para proveer de soluciones. La situación en Colombia continúa siendo complicada. El Plan Colombia no obtuvo los resultados anunciados. Algunos expertos critican el foco desproporcionado del Plan Colombia en la lucha anti-drogas, sugiriendo que esas medidas no ayudarán a proveerle paz y prosperidad al país59. Si bien Uribe ha sido exitoso en mejorar la seguridad ciudadana y en bajar los indicadores de violencia del país; ha lanzado el Plan Patriota para que las fuerzas armadas vuelvan a tener el control sobre la región sur del país que bajo la administración Pastrana estaba desmilitarizada; y si bien la policía nacional aumentó sustancialmente su presencia a lo largo del país, el gobierno del presidente Uribe no ha logrado controlar los altos niveles de impunidad tanto de paramilitares como de los grupos guerrilleros. El gobierno tampoco adoptó las medidas necesarias para romper los lazos que existen entre altos oficiales de las fuerzas

armadas de Colombia y los grupos paramilitares, hoy autonomizados, que lideran su propia escalada de terror. Sumado a lo anterior, la administración Uribe enfrenta acusaciones por parte de diversos grupos de derechos humanos nacionales e internacionales por reiteradas violaciones a los derechos 60 humanos . Detrás del conflicto colombiano hay una pugna por el poder, entre un actor que renuncia a los criterios de legitimidad democrática y el estado de derecho. Las reglas del consenso no mellan los objetivos de las FARC y las iniciativas de negociación han fracasado bajo los diferentes gobiernos. Los costos mayores del conflicto los pagan los ciudadanos, que han sufrido grandes desplazamientos de la población, especialmente la expulsión de la población indígena por la contaminación resultante de las fumigaciones, la incorporación de niños y adolescentes a la vida militar y el mayor número de 61 mujeres como jefas de hogar . Los colombianos son el tercer grupo más grande en el mundo de refugiados internos, luego de Angola y Sudán. Se sostiene que hay unos dos millones de habitantes viviendo como refugiados internos, entre los cuales se calcula que más del 50% de los desplazados son menores de 18 años de edad. Niños, mujeres, indígenas y afrocolombianos

59. Véase Lee Hudson Teslik, “Colombia's Elections”, comentarios de la Senior Fellow del Council on Foreign Relations Julia Sweig, Council on Foreign Relations, 25 de abril de 2006. 60. “Informe Anual 2005 Colombia”, Human Rights Watch, 2005. 61. Marcel Ceballos y Harvey Suárez, “Percepciones y dimensiones de la crisis humanitaria y de derechos humanos en Colombia”, en Percepciones hemisféricas sobre la crisis colombiana, Colombia Internacional, No 60, Bogotá, Colombia, julio-diciembre 2004.

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son los grupos más afectados, viviendo en condiciones de extrema precariedad62. En cuanto al problema de los niños y adolescentes combatientes, Human Rights Watch estima que son 11.000 los niños que luchan en el conflicto armado en Colombia, una de las cifras más altas del mundo. Al menos uno de cada cuatro combatientes tiene menos de 18 años y varios miles son menores de 15. Aproximadamente el 80% de los niños combatientes forman parte de uno de los dos grupos guerrilleros: las FARC y el Ejército de Liberación Nacional (ELN). El resto integra las filas de los paramilitares como las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC)63. Se estima que el 15% de los integrantes de los grupos paramilitares son menores de 18 años y que ha aumentado la cifra de los menores de 10. Muchos niños responden a estos reclutamientos ilegales de los grupos guerrilleros y paramilitares ya sea por la fuerza o en forma voluntaria; alistamiento que se produce para obtener alimentos, por la protección física o por 64 miedo . Las mujeres colombianas, por su parte, son otras de las principales víctimas del conflicto armado. Más de la

mitad de los desplazados son mujeres, las cuales en su mayoría se convierten en jefas de hogar debido a la viudez, pérdida de sus hijos o por la fragmentación 65 familiar . Chile y Bolivia tienen un conflicto pendiente, que por una parte, parece encaminarse a una neg ociación diplomática, especialmente, luego de las visitas recíprocas de ambos presidentes a las asunciones en cada país, hecho que no 66 ocurría desde 1975 . Simultáneamente, hay reticencias respecto de la orientación externa de la política chilena, por una injustificada compra de armamento moderno que quieren ocultar bajo la idea de una modernización. Como detalla Alejandro Iturra: “Vamos a los datos duros, lo que algunos perciben como una carrera armamentista. Chile incorpora tecnología de punta con la compra de 10 cazabombarderos F16C/D Block 50 y dos submarinos tipo Scorpene y hace suyas capacidades superiores en Sudamérica con la adquisición de 28 F-16A/B (modernizados según parámetros OTAN); el avión de mando, control, comunicaciones y alerta temprana Cóndor (en servicio hace una década); la calidad en la renovación total de la flota de superficie (cuatro fragatas inglesas y cuatro

62. “Colombia: Displaced and Discarded. The Plight of Internally Displaced Persons in Bogotá and Cartagena”, Human Rights Watch, Vol. 17, No. 4(B), octubre de 2005. 63. “Colombia: Grupos armados envían niños a la guerra”, Human Rights Watch, Nueva York, 22 de febrero de 2005. 64. “Niños, Niñas y Adolescentes Involucrados en Conflictos Armados”, documento de trabajo PRODER (Programa de Promoción Integral de los Derechos del Niño), Instituto Interamericano del Niño, OEA, Montevideo, 2002; “Colombia. Empeora el problema de los niños combatientes”, Human Rights Watch, Santafé de Bogotá, 18 de septiembre de 2003. 65. “Mujer y conflicto armado”, Medios para la Paz. En: http://www.mediosparalapaz.org/?idcategoria=1872 ; Leila Lima, “El desplazamiento forzoso en Colombia, el impacto en las mujeres”, Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR. Accesible en: http://www.acnur.org/revistas/114/pg9art7.html 66. Bolivia y Chile rompieron relaciones en 1978. Lagos fue a Bolivia en visita no oficial, por algunas horas, a la ciudad de Santa Cruz, 570 kilómetros al sureste de La Paz, para participar en las exequias del ex presidente constitucional y de facto Hugo Banzer el 5 de mayo de 2002. Los dictadores Augusto Pinochet Ugarte y Hugo Banzer Suárez, se reunieron en 1975. “Lagos en histórica visita por la asunción de Evo,” La Prensa, La Paz, Bolivia, enero 18, 2006.

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holandesas), el centenar de Leopard 2, los sistemas tierra-aire Mistral y Mygale, la renovación de los equipos de guerra electrónica y telecomunicaciones y otros sistemas de una condición también superior ”67. Estos equipos tienen un efecto disuasorio y de creación de desconfianza regional. Todas las deudas señaladas no impiden reconocer que la integración regional ha tenido un impacto innegable tanto en los procesos de democratización interna como en la disminución de las hipótesis d e c o n f l i c t o ve c i n a l e s. O t r o s instrumentos para conciliar posiciones son los Memorándum of Understanding (MOU) entre diferentes Estados, propuesta que surgió en Argentina durante el gobierno de Menem, evaluando cuan difícil era avanzar en el nivel hemisférico o regional68. El Memorándum de Entendimiento entre la República Argentina y la República de Chile para el fortalecimiento de la Cooperación en materia de seguridad de interés mutuo se firmó en noviembre de 1995, en el marco de la Reunión de la OEA de Medidas para el Fomento de la Confianza como muestra de la voluntad de ambos países de desarrollar relaciones cooperativas dentro de los marcos occidentales de la

seguridad internacional. El mismo contiene la Creación de un Comité per manente de Seguridad cuyo propósito es establecer una agenda de trabajo que profundice la cooperación entre Argentina y Chile en materia de seguridad, que va ya por su quinceava 69 reunión . El MOU con Brasil se obtuvo luego de una larga serie de encuentros y negociaciones que se iniciaron en 1991 y que eran desestimados por Brasil, en función de su política global de no atar su toma de decisión a convenios legales que limiten sus propias capacidades de influencia externa. El primer paso fue coordinar reuniones de seguridad entre funcionarios de alto nivel de ambos países de las Cancillerías, el Ministerio de Defensa Argentino y la Secretaria de Asuntos Estratégicos de Brasil, los Estados Mayores Conjuntos y, en algunos casos, las mismas fuerzas armadas bajo mandato civil. La Primera Reunión del Comité Permanente de Seguridad argentinoboliviano (CPS) se realizó en septiembre de 2004, de conformidad al Memorándum de Entendimiento entre el Gobierno de la República Argentina y

67. Alejandro Iturra G., “Chile, la carrera armamentista y temas afines”, Carta de Opinión Nº 6, Centro de Estudios Estratégicos, Universidad Arcis, Santiago, Chile, 15 de mayo de 2006. 68. Además de los acuerdos regionales, entre Argentina-Canadá y Argentina-Gran Bretaña, existe un mecanismo de consulta sobre temas de seguridad en el que participan las Cancillerías, los Ministerios de Defensa y los Estados Mayores Conjuntos y que funcionan bajo normas definidas. Ellos sirvieron de impulso para establecer mecanismos similares con las naciones vecinas. 69. Los objetivos del Comité son: El fortalecimiento de los canales de comunicación en el campo de la defensa; una expedita y oportuna información de las maniobras militares que las partes acuerden sean notificadas previamente, incentivando la participación de observadores; la promoción de actividades académicas que fortalezcan la cooperación entre ambos países en materia de seguridad. Asimismo, se acordó un Reglamento del Mecanismo de Interconsulta entre el Estado Mayor Conjunto argentino, el Estado Mayor de la Defensa Nacional chileno y los altos mandos de ambos países.

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el Gobierno de la República de Bolivia firmado en julio de ese año en la ciudad d e Ta r i j a . L o s o b j e t ivo s e r a n intercambiar visiones sobre cuestiones de seguridad regional, propiciar el fortalecimiento de la institucionalidad democrática, el progreso y profundización del proceso de integración y una concepción de defensa basada en los principios de seguridad cooperativa. Los acuerdos de Potrero de Funes y de Ushuaia, del MERCOSUR, más Bolivia y Chile, incorporaron una claúsula que garantiza la democracia política como requisito indispensable para participar del mecanismo de integración. Fueron firmadas el 25 de junio de 1996 y el 24 de julio de 1998, respectivamente. En ambas declaraciones se reitera la plena vigencia de las instituciones democráticas como condición esencial para el desarrollo de los procesos de integración En la Triple Frontera, considerada por el gobierno estadounidense como un foco criminal, vinculado especialmente al contrabando, pero con posibles ramificaciones hacia la financiación del terrorismo, se estableció un mecanismo conocido como 3 + 170. Los tres Estados fronterizos junto con Estados Unidos

han diseñado un mecanismo de control migratorio y aduanero y esperan establecer reglas más firmes para el control financiero. El comunicado conjunto emitido luego de la última reunión del grupo, realizada en Brasilia el 6 de diciembre de 2005, reafirmó (al igual que el comunicado emitido en Washington, DC el año anterior) que no fueron detectadas actividades operativas de terrorismo en el área de la Triple Frontera. El comunicado establece que “En el caso de que fuesen detectadas actividades que puedan contribuir aún indirectamente a acciones terroristas, inclusive en lo que se refiere a su financiamiento, las Delegaciones se comprometen a intercambiar prontamente informaciones, de manera de neutralizar 71 eventuales ilícitos” . En octubre de 2005 se reunieron en Paraguay los representantes de las Unidades de Inteligencia Financiera (UIF) y expertos de Estados Unidos, Argentina, Brasil y Paraguay. En dicho encuentro se planeó y discutió la implementación de un programa estadounidense que ayude a revelar diferencias en los datos aduaneros que supondrían la existencia de actividades 72 ilícitas . Pero en marzo de 2006, en su gira por Brasil, Argentina y Paraguay, el secretario adjunto del Tesoro de Estados

70. En 1996 Brasil, Argentina y Paraguay habían creado el Comando Tripartito de la Triple Frontera, integrado por las fuerzas de seguridad de los tres países. En el 2002, a pedido del grupo, y luego de los atentados del 11 de septiembre, Estados Unidos se unió al “Grupo para la Seguridad en la Triple Frontera 3 + 1”. La principal función del mismo es la cooperación de los organismos competentes en cuestiones de seguridad, migratorias, aduaneras y en el control de movimientos de activos para evitar el lavado de dinero y frustrar posibles actividades terroristas destinadas a recaudar fondos. 71. Comunicado Conjunto, Reunión Plenaria Grupo 3 + 1, Brasilia, 6 de diciembre de 2005. 72. “Informe por países sobre terrorismo 2005”, Oficina del Coordinador para la Lucha contra el Terrorismo, Departamento de Estado de los Estados Unidos, abril de 2006. Accesible en: http://spanish.argentina. usembassy.gov/uploads/images/I4fyVWL-QpMu0ZGJU8XzHA/terrorismo.pdf

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Unidos para la Lucha contra el Financiamiento del Terrorismo Patrick O'Brien, manifestó su preocupación por las actividades de financiamiento del terrorismo y por las falencias y debilidades que persisten más allá de los esfuerzos de los tres países fronterizos. O'Brien instó a que el financiamiento terrorista sea tipificado como delito y a la actualización de la ley contra el lavado de dinero73. Por lo tanto, si bien persisten desconfianzas acerca de la efectividad de los mecanismos de seguridad para la Triple Prontera, en este caso se desarrolló una solución negociada que prioriza el derecho y la aplicación de la ley. En una tónica diferente a ese acuerdo cuatripartito, Estados Unidos privilegia la instalación de bases militares en vez de trabajar para el mejoramiento institucional o el desarrollo de programas sociales o medioambientales. En estos últimos años se instalaron bases en Manta (Ecuador), Iquitos (Perú), Alcântara, (Brasil), Reina Beatriz (Aruba), Hato (Curaçao) y Comalapa en El Salvador74. En Leticia y Tres Esquinas, en Colombia, se instalaron radares.

Sumado a las bases de la Guerra Fría, Vieques (Puerto Rico) y Guantánamo en Cuba, Estados Unidos pone a la vista un interés en militarizar la región que colisiona con los objetivos de una integración latinoamericana. En Paraguay no se emplazaron bases, pero un número importante de efectivos permanece en territorio paraguayo realizando actividades no conocidas por los socios del MERCOSUR. Paraguay irritó a sus vecinos al acordar recibir 400 tropas de Estados Unidos para realizar trece ejercicios conjuntos entre julio de 2005 y diciembre de 2006. Según el gobierno estadounidense, no hay intenciones de establecer una base militar en Paraguay, sino que se trata de ejercicios cortos y de tiempo limitado durante los cuales los soldados estadounidenses no permanecerán en 75 territorio paraguayo por más de 45 días . Estas declaraciones surgieron en respuesta a la reacción de los medios en Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay que miraron con sospecha y escepticismo la decisión de Asunción de otorgar inmunidad a tropas y técnicos estadounidenses para entrar y salir de Paraguay y transportar armamentos

73. Natasha Niebieskikwiat, “Para EE.UU., todavía se financia el terrorismo desde la Triple Frontera”, Clarín, Buenos Aires, 10 de marzo de 2006; Guido Braslavsky, “EE.UU. pide más medidas para frenar financiación al terrorismo”, Clarín, Buenos Aires, 17 de agosto de 2005. 74. John Lindsay-Poland, “U.S. Military Bases in Latin America and the Caribbean”, Foreign Policy in Focus (FPIF), Policy Brief Vol. 9, No. 3, agosto 2004; Frida Berrigan y Jonathan Wingo, “The Bush Effect: U.S. Military Involvement in Latin America Rises. Development and Humanitarian Aid Fall”, Arms Trade Resource Center, World Policy Institute, 4 de noviembre de 2005; “Forward Operating Locations in Latin America. Transcending Drug Control”, Drugs & Conflict Debate Paper 8, TNI Briefing Series No. 2003/6, Transnational Institute, septiembre de 2003; “U.S. Bases in Latin America and the Caribbean: Overview”, Just the Facts: A civilian's guide to U.S. defense and security assistance to Latin America and the Caribbean, Center for International Policy and the Latin America Working Group Education Fund. Accesible en: http://www.ciponline.org/facts/bases.html 75. “United States Has No Plans for Military Base in Paraguay”, USINFO.state.gov. Accesible en: http://www.usinfo.state.gov/media/Archive/2006/Jan/12-623470.html

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libremente por el territorio. Mediante esta ley Paraguay renunciaría a su poder jurisdiccional para investigar delitos que pudieran cometer los soldados extranjeros76. Ante este panorama latinoamericano de tensiones y concertación, de acercamientos cooperativos y defensas particulares, se destaca que no contamos con medios efectivos para construir consensos ni aunar posiciones. Existen otros foros como las Reuniones de Ministros de Defensa, que son instrumentos de diálogo y no generan compromisos formales de negociación, así como un profuso intercambio entre ministros de distintas áreas de gobierno y también a nivel parlamentario. No obstante, la nueva realidad latinoamericana de integración no desarrolló instituciones que acompañen las transformaciones del sistema regional. Observaciones finales Las contraposiciones que hemos presentado motivan dudas respecto del potencial del regionalismo y las organizaciones regionales de América Latina en la prevención y resolución de c o n f l i c t o s. L a s r a z o n e s p a r a multilateralizar son tan valerosas como las justificaciones para dudar de la fortaleza de las integraciones subregionales o el papel de los organismos hemisféricos. La debilidad

estatal lleva a que incluso, iniciativas efectivas como la transparencia y evaluación de políticas nacionales de droga (CICAD), de combate al terrorismo (CICTE) o de limitación de armas (CIFTA) promovidas por la OEA, tengan un bajo impacto en seguridad regional77. La democracia se ve amenazada por las recurrentes crisis de los sistemas políticos que al mismo tiempo impactan negativamente en la continuidad de las políticas externas. Sin capacidad de gestión doméstica, por ejemplo, para combatir el crimen, otros riesgos de carácter multinacional como catástrofes naturales, criminalidad organizada, grupos insurrectos o grupos extremistas que generan temor de desbordamiento y de una posible militarización de la región, encuentran pocas respuestas coordinadas y ejecutadas responsablemente. La fragmentación política en Latinoamérica parece agudizada por los cuestionamientos a los mecanismos de integración subregional y por alianzas ideológicas excluyentes. No obstante, reiteradamente, reaparece la invocación de presidentes para movilizar una perspectiva latinoamericana común. Es sumamente difícil avanzar en negociaciones regionales mientras persistan condiciones internas de alta inestabilidad. En casi todos los países latinoamericanos el siglo XXI comenzó con respuestas violentas ciudadanas:

76. “US military presence in Paraguay irks neighbors”, The Christian Science Monitor, 2 de diciembre de 2005, www.csmonitor.com/2005/1202/p25s02-woam.html; “Paraguay concedió inmunidad a las tropas de Estados Unidos”, Clarín, Buenos Aires, 13 de junio de 2005. 77. Véase informe de actividades en:. http://www.oas.org/SGInfAnual/2005/Spanish/Cap%202-F%20(seguridad%20multi).pdf

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quiebres institucionales , marchas piqueteras expresando el rechazo a la marginación económica, marchas de sin tierra pidiendo redistribución agraria, linchamientos sin justicia estatal, desobediencia a los poderes constituidos, pandillismo juvenil de alta organización y de acentuada barbarie, reaparición de la confrontación indígena, homicidios, narcotráfico, corrupción policial, y un grado de disgregación social que será arduamente contrarrestado por las iniciativas de pacificación y anticipación de conflictos. Es también complicado avanzar en la construcción de mecanismos de prevención cuando la región no ha podido acordar una definición de terrorismo ni de seguridad y, como se percibe en las Conferencias de Ministros de Defensa del Hemisferio, cuando los conceptos de defensa son tan disímiles entre las subregiones. La convergencia sobre la paz es amplia, pero las acciones para impulsarla son limitadas. Incluso, el dinamismo de mediados de los años noventa por establecer medidas de confianza mutua, se diluyó entre un debate acerca de la naturaleza de las medidas de tercera y cuarta generación, por una parte, y el rechazo a un modelo que algunos interpretan como una herramienta propuesta por los Estados

Unidos para neutralizar el rol de las fuerzas armadas latinoamericanas, por la otra. El impulso por la cooperación en seguridad se solventó con la Declaración de 79 Bridgetown , y con la Declaración Sobre Seguridad en las Américas, adoptada por la OEA en octubre de 2003, aceptando el concepto de seguridad 80 multidimensional . Este acuerdo se agotó en un listado de amenazas y riesgos de carácter militar, económico, social y cultural. Pero, por fuera de ese consenso, en la realidad cotidiana, la seguridad continúa jugándose en términos realistas. Las instituciones de seguridad (fuerzas armadas, policías, sistemas penales y penitenciarios) carecen de capacidades para enfrentar los problemas y fallan en su ordenamiento interno y su apego a la Ley. Los derechos humanos no son parte constitutiva de las agendas políticas domésticas y sólo algunos países trabajan por mejorar el respeto amplio de sus preceptos. La violación de los derechos humanos es continua en poblaciones carcelarias, migrantes, refugiados, mujeres y niños. Es justamente ese horizonte el que convoca a edificar una visión común hemisférica, creando e institucionalizando mecanismos y procedimientos transparentes y verificables.

78. Movimientos populares o los congresos derribaron o intentaron derribar a presidentes de repúblicas en Paraguay, Ecuador, Argentina, Bolivia, Brasil, Guatemala, Venezuela, Nicaragua, Perú, Bolivia y Haití. 79. Declaración de Bridgtown (OEA- AG/DEC.27 (XXXII-O/02). Trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General, celebrada en junio de 2002. 80. “Las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad en el Hemisferio son de naturaleza diversa y alcance multidimensional y el concepto y los enfoques tradicionales deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales, que incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales …” Conferencia Especial sobre Seguridad, México, 27 y 28 de octubre de 2003. Accesible en: http://www.wola.org/security/declaracion_seguridad_americas_espaniol.pdf

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Luces y sombras de la participación social en el MERCOSUR1 Mariana Vazquez Introducción Este trabajo tiene el objetivo de llevar adelante un análisis crítico de los mecanismos establecidos por el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) para garantizar o impulsar la participación de la sociedad civil en el proceso de integración. En la primera parte, presentamos lo establecido en la estructura institucional y en la metodología de la integración (proceso decisorio) con respecto a la participación de la sociedad civil. En la segunda parte, marcamos las deficiencias de lo dispuesto. En tercer lugar, mostramos los cambios efectuados con respecto a la cuestión de la participación social a partir de las transformaciones en la geografía política regional producidas con la llegada al poder, desde 2003, de nuevos gobiernos en Brasil, Argentina y

Uruguay, respectivamente. Por último, llevamos adelante unas breves reflexiones acerca de la relación entre la dinámica informal de la participación y la mayor o menor permeabilidad del sistema, considerando su impacto. La participación social en el derecho originario y derivado del MERCOSUR En el derecho originario y derivado del MERCOSUR se establecen la arquitectura institucional del proceso de integración y los rasgos definitorios de su proceso decisorio o metodología. El conjunto de estos elementos constituye el marco formal en el que se da la participación de la sociedad civil en el bloque. Es preciso considerar, entonces, lo establecido en el Tratado de Asunción (TA), en el Protocolo de Ouro Preto (POP) y en los reglamentos internos de los órganos con capacidad decisoria y de

Licenciada en Ciencia Política en la Universidad de Buenos Aires (UBA). Estudios de posgrado en el Institut d´Etudes Politiques de Grenoble (Francia) y la UBA. Ha sido becaria de la Unión Europea, la OEA y el CONICET (Argentina). Se desempeñó como asesora en la Subsecretaría de Integración Económica Americana y MERCOSUR de la Cancillería Argentina y como Coordinadora Técnica del Consejo Consultivo de la Sociedad Civil, también de la Cancillería Argentina. Profesora de la UBA y la Universidad Nacional de Tres de Febrero en temas de integración regional y política comparada. 1. Este trabajo constituye una versión revisada y actualizada del documento Los escenarios de la participación social en el MERCOSUR, presentado en el Congreso realizado en Conmemoración de los 50 años de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, realizado en Quito, los días 29 a 31 de octubre de 2007.

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aquellos dependientes de estos últimos. El TA fue firmado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, el 26 de marzo de 1991 y el POP, por los mismos países, el 15 de diciembre de 1994. En ambos casos, se establecen un diseño institucional y una metodología intergubernamentales, tanto si se considera que los miembros que componen las instituciones representan a los Estados partes, como el hecho de que las decisiones se toman por consenso, manteniéndose el poder de veto de cada uno de ellos. Este rasgo predominante del diseño es importante para comprender algunas de las dificultades que atraviesan los intentos de impulsar una participación social con carácter regional, como veremos más adelante. ¿Cuáles son, entonces, las instituciones y mecanismos establecidos por el MERCOSUR para la participación de la sociedad civil? El TA, en su artículo 14, prevé la posibilidad de que el Grupo Mercado Común (GMC), órgano ejecutivo y con capacidad de iniciativa y decisión en el bloque, convoque a representantes del “sector privado” en el desarrollo de sus trabajos, en caso de considerarlo pertinente. Sin embargo, durante el período de transición establecido por aquel tratado (1991-1994), no se define ningún procedimiento en ese sentido2. El POP, en 1994, establece dos tipos de mecanismos:

- El Foro Consultivo Económico y Social (FCES), espacio institucional exclusivo para la participación de los “sectores económicos y sociales”, y - La posibilidad de participación en las reuniones preparatorias de los subgrupos de trabajo (SGTs) y respectivas comisiones, dependientes del GMC, así como en las Reuniones Especializadas y los Grupos Ad Hoc. El FCES es definido en el POP como el “órgano de representación de los sectores económicos y sociales”. Está conformado por igual número de representantes por Estado parte (9) y se le otorga una función consultiva, que se concreta a través de recomendaciones al GMC, tomadas por consenso. Entre sus cometidos, establecidos en su reglamento interno, aprobado por resolución del Grupo Mercado Común No. 68 de 1996, se destacan: - Pronunciarse dentro del ámbito de su competencia, emitiendo recomendaciones, sea por iniciativa propia o sobre consultas que, (…), realicen el GMC y demás órganos del MERCOSUR. Dichas recomendaciones pueden referirse tanto a cuestiones internas del MERCOSUR como a la relación de éste con otros países, organismos internacionales y otros procesos de integración; - Cooperar activamente para promover el progreso económico y social del MERCOSUR, orientado a la creación de

2. Es importante considerar que, dado el carácter restrictivo de gran parte de los documentos de la época, es imposible saber si fue realizada alguna convocatoria y, en ese caso, quién habría participado en calidad de “sector privado” (Cfr. AAVV, Participación de la sociedad civil y de gobiernos subnacionales en el MERCOSUR, Montevideo, Proyecto de cooperación Secretaría del MERCOSUR/Banco Interamericano de Desarrollo, 2005, pág. 36).

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un mercado común y su cohesión económica y social; - Dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto social y económico derivado de las políticas destinadas al proceso de integración y las diversas etapas de su implantación, sea a nivel sectorial, nacional, regional o internacional; - Proponer normas y políticas económicas y sociales en materia de integración; y - Contribuir a una mayor participación de la sociedad en el proceso de integración regional, promoviendo la real integración en el MERCOSUR y difundiendo su dimensión económicosocial; El FCES se organiza en secciones nacionales3 que, según su reglamento interno, tienen autonomía organizativa, pudiendo definir qué sectores económicos y sociales las componen. Se exige que las organizaciones sean las más representativas y de ámbito nacional, así como la paridad en la designación de representantes de organizaciones de trabajadores y empresarios. Las decisiones son tomadas por su órgano superior, el plenario. Déficits del modelo institucional de participación actual Las formas institucionalizadas para la participación social en el MERCOSUR adolecen de importantes deficiencias. Nos gustaría señalar aquí, en primer lugar,

aquellas que hemos denominado transversales, es decir, que atraviesan toda la estructura y metodología del proceso, para luego presentar las específicas de cada uno de los mecanismos mencionados. Identificamos deficiencias que trascienden la cuestión de la participación directa, para remitir al problema más amplio del déficit democrático del proceso de integración y de su mayor o menor capacidad para obtener legitimidad. En primer lugar, es importante constatar que el MERCOSUR tiene un significativo déficit de rendición de cuentas. Resulta difícil, para actores tanto políticos como sociales, para la ciudadanía en general y para las tecnocracias de las agencias de los Estados partes ajenas al proceso decisorio, identificar quién toma las decisiones, cuál es el locus de la responsabilidad en el proceso de integración. Esta ausencia de legitimidad técnica, social y/o política, tiene un importante impacto sobre el nivel de efectividad y eficacia de las decisiones. Como señala un documento de la Fundación Friedrich Ebert: “El escaso grado de compromiso con las decisiones tomadas en el ámbito institucional del MERCOSUR, constituye una clara señal de que muchos actores gubernamentales o no gubernamentales tienen dificultades para aplicar o para hacer cumplir decisiones respecto de las cuales no fueron consultados ”4. En cuanto a los mecanismos de consulta

3. Un cuadro comparativo de los reglamentos de las secciones nacionales puede encontrarse en AAVV, op. cit., Apéndice A.6.3. 4. Friedrich Ebert Stiftung-Uruguay, Desafíos institucionales para el MERCOSUR. Las relaciones entre Estados, Instituciones Comunes y Organizaciones de la Sociedad, Montevideo, 2004.

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previstos, la rendición de cuentas tiene que ver con cuál es la respuesta de los órganos del MERCOSUR que admiten la participación de otros actores, acerca de cómo y en qué medida reciben e incorporan en sus procesos de decisión las opiniones e informaciones de aquellos5. Se observa con respecto a estos mecanismos, que “sus objetivos y procedimientos están establecidos todavía de forma incompleta y (…), finalmente, en ninguno de ellos existe la preocupación por prever la rendición de cuentas sobre la utilización de los resultados por la estructura institucional del bloque y su influencia en el proceso de toma de decisiones (…)”6. “La cuestión de la rendición de cuentas tiene su punto central en la deficiencia de reglamentación y procedimientos para las consultas. Esto quiere decir que el canal es puesto a disposición, pero no su forma de funcionamiento. Además, es también importante relacionar tal principio al interés de aquellos que no integran el proceso de decisión, pero que sin embargo tienen interés en acompañar su proceso. (…) se nota la ausencia de información disponible al público en general sobre cómo se desarrollan los mecanismos de participación, es decir que aquél que no participa, no tiene acceso a las informaciones sobre 'quién' participa, 'cómo' lo hace y 'en qué medida influye' en el proceso de decisión. Por ello, este principio está íntimamente relacionado al de transparencia, (…)”7. En segundo lugar, entonces, es preciso señalar el déficit de transparencia que caracteriza al MERCOSUR. Tomemos como ejemplo el estado de aplicación del

principio de publicidad. Este último está presente en el ordenamiento jurídico de los Estados parte. Sin embargo, ni el TA ni el POP lo consideran. “Se destaca que la carencia de un principio de este tipo interfiere tanto en la dinámica de la transparencia interna, es decir, entre los Estados Partes y los órganos que componen la estructura del MERCOSUR, como en la transparencia externa (con el público en general, incluyendo los integrantes de la sociedad civil y de los gobiernos subnacionales) ”8. Desde un comienzo y en el marco de este vacío, se estableció la siguiente distinción: mientras que las decisiones aprobadas (actas, nor mas y documentación anexa) serían por regla general públicas, excepto que los Estados parte lo establecieran de otro modo, los proyectos de norma en negociación (las propuestas presentadas por los Estados parte), tendrían un carácter reservado a los funcionarios gubernamentales. Esta situación inhibía la posibilidad de que los integrantes de la sociedad civil pudieran participar del propio proceso negociador. Veamos qué ha ocurrido con los documentos producidos en las reuniones, considerando los siguientes datos: de enero de 2003 hasta noviembre de 2005, en sus 45 reuniones, los órganos decisorios del MERCOSUR (Consejo del Mercado Común, GMC y Comisión de Comercio del MERCOSUR) han producido 235 documentos reservados como anexos a sus actas, sobre un total de 382. El GMC, en particular, en el mismo

5. AAVV, op. cit., pág. 24. 6. AAVV, op. cit., pp. 24-25. 7. Ibidem, pág. 25. 8. AAVV, op. cit, pág. 20.

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período, clasificó como reservado el 45 % de los anexos a las actas (100 sobre 243). La resolución del GMC No. 08/05, artículo 2, modifica la regla anteriormente mencionada, obligando a la publicidad de todas las resoluciones y los propios proyectos de normas, salvo que un Estado solicite su reserva. Es en el marco de la nueva metodología establecida por aquella resolución en el que se dan paradojas como el que el anexo VIII del acta de la reunión XXIX del Consejo del Mercado Común, realizada en diciembre de 2005, aparezca como reservado, siendo su título: “Participación ciudadana en el MERCOSUR”. Se trató de una propuesta uruguaya de ampliación de la participación, vetada y clasificada como reservada a solicitud de otro u otros Estados parte del bloque9. La cuestión de la transparencia no sólo se vincula a la de la publicidad, sino también a las del acceso a los documentos, su carácter más o menos comprensible para la ciudadanía y las políticas de difusión que se organicen (o no) por el proceso de integración. En AAVV se señalan con rigor las dificultades de acceso y el carácter muchas veces obscuro de la redacción de las normas10. Con respecto a este último punto, en el estudio señalado se afirma que lo importante “de la inteligibilidad de las informaciones puestas a disposición al público o a determinados actores, sea de la sociedad civil, sea de gobiernos subnacionales, es que permite que la

información sea útil al actor, incluso para mantener su capacidad de participación e interlocución en el proceso decisorio. El texto de la normativa del bloque es, en general, ambiguo, auto-referente, de escasa técnica, y parece ser destinado a los propios funcionarios del bloque”11. En tercer lugar, el MERCOSUR adolece de una carencia de visión regional, potenciada por un diseño institucional y metodológico predominantemente intergubernamental. Desde el diseño vigente, se promueve una cierta articulación de proyectos nacionales, que colocan al proyecto común en lugares más o menos importantes de la agenda, según la coyuntura política doméstica y regional. La lógica del intergubernamentalismo que caracteriza al proceso crea incentivos institucionales para el predominio de una visión predominantemente nacional de la integración. Esto se refleja también, como veremos, en la concepción y organización de los mecanismos de participación, limitando la construcción de agendas regionales que profundicen el proceso. “La carencia de espacios en la estructura del bloque y el escaso esfuerzo en identificar la intersección entre los intereses de los actores involucrados, fragiliza incluso el reconocimiento de su estructura institucional como ámbito de interlocución de la sociedad civil y de gobiernos subnacionales”12. En AAVV, se señalan dos elementos centrales para describir las deficiencias en términos de visión regional: la dificultad política en

9. Dado que no se exige el que las posiciones nacionales sean aclaradas, es imposible saber qué Estado o Estados vetaron la propuesta, así como solicitaron la reserva de la misma. 10. Cfr. AAVV, op. cit., pp. 21-24. 11. Ibidem, pág. 24. 12. AAVV, op. cit., pág. 26.

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establecer y promover el reconocimiento de una agenda regional; y la concepción restrictiva prevista para la participación directa en el MERCOSUR, entendida apenas como una sumatoria de organizaciones reconocidas en la dimensión nacional y considerada con representatividad en ese ámbito13. Estos elementos, presentes en el diseño del MERCOSUR, dan lugar a una cultura institucional en la que predominan la visión nacional en la negociación y la reserva con respecto a la información, que no favorecen la profundización del proceso en las múltiples dimensiones posibles. Cada uno de los déficits señalados favorece la elitización y la reducción de los interlocutores del bloque. Haremos referencia ahora a los déficits específicos encontrados en los mecanismos establecidos por el POP para la participación social. En cuanto al FCES, reconocemos deficiencias externas e internas. Entre las primeras, podemos destacar la debilidad relativa de la institución en el diseño institucional del MERCOSUR, que se expresa fundamentalmente en lo siguiente: - El FCES tiene un rol exclusivamente consultivo; y - La consulta no implica, en el MERCOSUR, rendición de cuentas sobre la utilización de la información y/o opiniones por parte de aquellos que la realizan. De hecho, considerando tanto la trayectoria de la Comisión Parlamentaria

Conjunta del MERCOSUR como la del FCES, podemos afirmar que, en el bloque, afirmar que una institución tiene un rol consultivo no significa mucho más que decir que esa institución no tiene poder de decisión. En diciembre de 2005, sobre un total de 22 recomendaciones realizadas por el FCES al GMC, se podían encontrar sólo dos consultas. En ninguno de los casos la institución con poder decisorio se manifestó acerca de la recomendación provista, lo cual implica una absoluta carencia de rendición de cuentas vinculada al procedimiento en cuestión. En cuanto a las deficiencias internas, consideramos particularmento dos: - La participación en el FCES es muy limitada. Las secciones nacionales concentran el registro y el reconocimiento de los actores de la sociedad civil autorizados a participar, de tal forma que ninguna organización puede hacerlo si la sección de su país no lo admite. Esto lleva a una importante elitización de la participación y a una seria deficiencia en términos del carácter más o menos inclusivo del mecanismo. Esta situación se ve agraveda por el hecho de que las secciones nacionales reservan, en su propio reglamento interno, una parte de los nueve lugares a que tienen derecho para algunas organizaciones que en un determinado momento fueron consideradas las más representativas en el ámbito nacional; - La organización del FCES, articulada en torno a secciones nacionales, presenta restricciones importantes en lo referente

13. Ibidem, op. cit. pág 27.

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a la construcción de una visión regional. La participación en otros órganos del MERCOSUR adolece de reglas claras tanto en cuanto a la forma como a los actores calificados para participar. Parte de estos mecanismos de participación fue reglamentada precariamente en los reglamentos internos de los respectivos órganos y/o del órgano con poder de decisión al que están vinculados. “(…), el mayor déficit de participación de la sociedad civil en el MERCOSUR reside en la calidad de la participación y no en la cantidad de mecanismos. Numérica y formalmente existen, pero no hay gobernabilidad en la definición de los mismos. Es decir, no es clara la justificación de por qué es admitida la participación en determinados mecanismos y no en otros. La mayoría de las veces, la apertura a la participación adviene de una coyuntura política o, a veces, hasta personal y no sistémica. Tal deficiencia queda todavía más en evidencia cuando no están establecidos los procedimientos de participación, incluyendo la rendición de cuentas sobre los efectos de dicha participación”14. N u e vo m a p a p o l í t i c o e n e l MERCOSUR y participación de la sociedad civil. “Convenimos en impulsar decididamente en el proceso de integración regional la participación activa de la sociedad civil, fortaleciendo los órganos existentes, así como las iniciativas que contribuyan a la complementación, la asociatividad y el diálogo amplio y plural”. Consenso de Buenos Aires, firmado por los presidentes Néstor Kirchner y Luiz Inácio Lula da Silva, el 16 de octubre de 2003

En el marco de la nueva geografía política regional, inaugurada a partir de 2003 con la llegada al poder de Luiz Inácio Lula da Silva, Néstor Kirchner y Tabaré Vazquez en Brasil, Argentina y Uruguay respectivamente, la cuestión de la participación de la sociedad civil en el proceso de integración, permea el discurso oficial del MERCOSUR Se destaca en el punto 3 del Consenso de Buenos Aires, citado up supra. Luego, aparece ya a nivel regional en el plan de acción del bloque, a partir de la aprobación por los cuatro Estados parte del Programa de Trabajo 2004-2006. Este establece la agenda prioritaria para el período y en ella se plantea un espectro temático de la integración que quita el eje de acción de lo exclusivamente comercial, predominante en la década anterior. En la segunda parte del Programa, bajo el título de “MERCOSUR social”, se propone impulsar la ampliación de la participación de la sociedad civil y la visibilidad cultural del proceso de integración. De forma coherente con el nuevo lugar que la cuestión de la participación ocupa en la agenda del bloque, actualmente todos los Estados parte cuentan con áreas, con d ive r s o s n ive l e s d e d e s a r r o l l o, responsables de crear y fortalecer espacios nacionales y comunes para la participación social en el proceso de integración. En en el segundo semestre de 2005, la presidencia pro-témpore uruguaya del MERCOSUR presenta la Iniciativa SOMOS MERCOSUR, bajo el lema “llenar de ciudadanía al MERCOSUR”.

14. AAVV, op. cit., pág. 40.

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La iniciativa desarrollo un conjunto de propuestas tendientes a ampliar y fortalecer los espacios de participación ciudadana para la integración. Bajo presidencia argentina, en 2006, la iniciativa se transforma en el Programa Regional SOMOS MERCOSUR y se crean puntos focales del mismo en cada uno de los Estados parte. En ese marco, en julio de 2006, simultáneamente con la Cumbre de Presidentes del MERCOSUR, se realiza el I Encuentro por un MERCOSUR social y productivo, que reúne a más de 500 organizaciones sociales regionales, inaugurando la serie de Cumbres Sociales del MERCOSUR que continúan hasta la actualidad. Es en el marco del programa que se pone en marcha también una política de formación, a través de la difusión regional del curso SOMOS MERCOSUR, elaborado con el objetivo de capacitar a la ciudadanía en general sobre la temática de la integración regional y la participación social. Reflexiones finales El diseño institucional y la metodología o proceso de elaboración de las decisiones en el MERCOSUR, tienen serias deficiencias con respecto a su capacidad para impulsar y/o dar lugar a la participación de la sociedad civil en la construcción regional, en la definición e

implementación de las políticas de cooperación e integración. Hemos mostrado los déficits transversales y específicos que consideramos más importantes. Sin embargo, simultáneamente, la amplitud y densidad de las redes y organizaciones activas en la región, ha desbordado y superado a los diversos espacios institucionales y mecanismos previstos. Podemos encontrar ejemplos en múltiples sectores: cooperativismo, derechos humanos, género, agricultura familiar, entre otros15. Esto es así porque la sociedad civil regional “se relaciona formalmente (a través de los órganos de participación creados por los gobiernos) e informalmente (a través de redes u otras formas de asociación estables o espontáneas)”16. Nos encontramos entonces con una dinámica regional que no se refleja en la estructura y la metodología del bloque y que tiene por lo tanto obstáculos importantes en cuanto a su capacidad de incidencia. “Hay sinergias que se están desaprovechando desde la concepción pública del MERCOSUR que sigue predominando en la ingeniería actual del proceso de integración”17. Durante el período 2004-2006 ha habido avances relevantes, que confluyeron en la puesta en marcha del Programa SOMOS MERCOSUR y la formalización de la Cumbres Sociales. Sin embargo, esto tendrá limitaciones

15. Cfr. Caetano, Gerardo, “El MERCOSUR de la sociedad civil. Actores, redes y foros en el proceso de integración regional”, en Revista Argentina de Ciencia Política, No. 5/6, 2001/2002, para un análisis de la magnitud del fenómeno. Sobre cómo estos actores intentan actuar en el marco de los mecanismos establecidos, a la vez que los cuestionan, Alemany, Cecilia y Leandro, Beatriz, Análisis y propuestas para la participación ciudadana en el MERCOSUR, Montevideo, Fundación Friedrich Ebert, 2006. 16. Alemany, Cecilia y Leandro, Beatriz, op. cit., pág. 8. 17. Alemany, Cecilia y Leandro, Beatriz, op. cit., pág. 7.

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importantes si no se lleva adelante una reingeniería institucional y metodológica en pos de la transparencia, la inclusión de nuevos actores y la democratización del bloque. Como hemos señalado en la introducción de este trabajo, el debate sobre las instituciones y el proceso decisorio del bloque no es neutro y las elecciones políticas en cuanto a las características de su reforma, actualmente en discusión, tendrán un impacto sobre el sentido todo del proceso. Bibliografía Alemany, Cecilia y Leandro, Beatriz, Análisis y propuestas para la participación ciudadana en el MERCOSUR, Montevideo, Fundación Friedrich Ebert, 2006. AAVV, Participación de la sociedad civil y de gobiernos subnacionales en el MERCOSUR, Montevideo, Proyecto de cooperación Secretaría del MERCOSUR/Banco Interamericano de Desarrollo, 2005. C a e t a n o, G e r a r d o : “ 2 0 0 7 : e l MERCOSUR en el cruce de caminos”, en Revista Argentina de Economía y Ciencias Sociales, Volumen XI, verano de 2007. Caetano, Gerardo, “El MERCOSUR de la sociedad civil. Actores, redes y foros en el proceso de integración regional”, en Revista Argentina de Ciencia Política, No. 5/6, 2001/2002. Geneyro, Rubén y Vazquez, Mariana, El MERCOSUR por dentro, Bogotá, Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, 2007. Ratton Sanchez, Michelle, Pontos críticos da participação da sociedade civil no

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La Unidad Temática de Desarrollo Económico Local (UTDEL) de la Red de MERCOCIUDADES Leonardo Granato y Nahuel Oddone Introducción Las autoridades municipales del MERCOSUR han expresado su voluntad de definir proyectos de desarrollo económico local concertado, defender conjuntamente los principios de la descentralización política y la autonomía local, y de participar en la construcción de nuevas instituciones regionales. Dado que no se puede construir lo macro -la integración regional- si al mismo tiempo no se afianza el proceso de reforma en el nivel micro -el desarrollo local-, en 1995 en la ciudad paraguaya de Asunción, los intendentes, alcaldes y prefeitos de las principales

ciudades de los países del bloque f u n d a r o n l a R e d d e MERCOCIUDADES. El objetivo era muy claro: generar un ámbito institucional donde las ciudades pudieran expresar su opinión sobre el rumbo del proceso integrador, y a su vez, desarrollar un espacio de convergencia e intercambio que permitiera generar políticas públicas más eficaces. El MERCOSUR requiere de proyectos de integración en dos sentidos: la integración 'hacia adentro' y 'hacia fuera'. Si bien ambas responden a necesidades nacionales, la primera -en el nivel localresponde al imperativo de reconstituir una democracia verdaderamente federal favorecedora del desarrollo, y, la segunda -en el ámbito del MERCOSUR- a los efectos de reconstruir un subsistema

Leonardo Granato: Abogado, Universidad de Belgrano (Argentina). Master en Derecho de la Integración Económica, Universidad del Salvador (Argentina), en convenio con l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne (Francia). Diplomado en Desarrollo Local por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede Argentina. Contacto: granato.leonardo@gmail.com Nahuel Oddone: Licenciado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (Argentina). Master en Derecho de la Integración Económica, Universidad del Salvador (Argentina), en convenio con l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne (Francia). Master en Integración Económica Global y Regional, Universidad Internacional de Andalucía, Sede Tecnológica de Málaga (España). Manager di Progetti di Sviluppo Locale, Universidad de Buenos Aires (Argentina), IFOA y Politecnico di Milano (Italia). Contacto: oddone.nahuel@gmail.com

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La Unidad Temática de Desarrollo Económico Local (UTDEL) de la Red de MERCOCIUDADES

regional económicamente más equitativo. La integración 'hacia adentro' y 'hacia fuera', simbolizan una mirada de complementariedades entre el desarrollo local y la integración regional, constituyen la nueva base política sobre la cual favorecer un desarrollo económico concertado. En el marco del organigrama de trabajo generado en la Red de M E RC O C I U DA D E S p r o n t o s e presentó la necesidad de crear un área técnica de trabajo que se dedicara al desarrollo local. Aún en un mundo global, el desarrollo seguía siendo de base territorial. La apropiación de una superficie delimitada por un grupo social específico seguía siendo el disparador del desarrollo económico. Por ello, los gobiernos municipales sabían que sin desarrollo económico local no había ni desarrollo económico nacional ni regional. Desarrollo local: una primera aproximación Si bien se coincide con Finquelevich acerca que “no existe una definición universalmente aceptada de desarrollo local ” (2005:8); en el presente trabajo se entiende que el concepto de 'desarrollo económico local' es parte de un concepto más amplio denominado 'desarrollo local '. Así, mientras un autor define al desarrollo local como “aquella actividad económica que motoriza el crecimiento económico del lugar y mejora las condiciones de vida” (Arroyo, 2005: 1), otro lo sintetiza en tres actividades esenciales: “desar rollo económico, desarrollo social y desarrollo de la 98

infraestructura física” (Mayer-Stammer, 2003: 143). En referencia a lo anteriormente mencionado, Alburquerque (2002: 11) nos indica que “la estrategia de desarrollo local se sustenta en tres pilares básicos como son la descentralización y fortalecimiento de las administraciones locales; la creación de entornos territoriales innovadores; y el fomento de iniciativas de desarrollo económico local y generación de empleo y renta, lo cual contrasta con las estrategias tradicionales de desarrollo de carácter centralista, basadas en un diseño sectorial de instrumentos de fomento, con despliegue de políticas compensatorias o asistenciales ”. En este orden de ideas, el autor antes mencionado (2004: 162) sostiene: “Una iniciativa de desarrollo económico local no es únicamente un proyecto exitoso de territorio. Se requiere una concertación institucionalizada de los actores públicos y privados locales más relevantes con una estrategia de desarrollo común (…). Por su parte, una suma compleja de instrumentos de fomento no puede sustituir nunca la necesaria institucionalidad territorial del desarrollo económico ”. La concertación interinstitucional sobre la base de la descentralización y la autonomía municipal deben generar la nueva plataforma de competitividad sistemática territorial para el desarrollo local. En un mundo global es muy difícil ser competitivo sin poseer una autonomía primaria y una descentralización funcional y de recursos. En cuanto a la competitividad sistémica territorial y la relación con el desarrollo económico local, el autor antes mencionado indica que: “para asegurar una densidades nº 1 - mayo 2008

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actuación en cada ámbito territorial es necesario actuar también en el nivel meso, a fin de crear entornos favorables para el fomento del desarrollo local, lo cual exige el fortalecimiento de los gobiernos locales incorporando en ellos la lógica del desarrollo económico local y, sobre todo, abrir espacios de intermediación y cooperación entre actores públicos y privados a nivel territorial, a fin de alcanzar los necesarios consensos para el desar rollo local ” (Alburquerque, 2002: 6). En este contexto, las ciudades y las regiones se convierten en actores clave en el nuevo espacio económico global, caracterizado por la reconversión de los sectores industriales y por la utilización de las nuevas tecnología de la información y comunicación. Así, las ciudades y las regiones se transforman en los nuevos nodos del desarrollo económico y de las formas innovadoras de la producción. Como ha sintetizado un autor argentino: “A partir del escenario regional marcado por el MERCOSUR se han generado nuevos desafíos y oportunidades para el desarrollo local. Esto resalta la necesidad de elaborar estrategias desde las ciudades y un marco de vinculaciones institucionales internas y externas ” (Geneyro, 2002: 1).

Gobier nos locales y redes asociativas Durante los últimos años se ha asistido a cambios profundos en el terreno de la política y de las políticas públicas locales sobre la base de las modificaciones generadas en el contexto global. En este marco, todo parecería indicar que la conformación de redes participativas genera una suerte de governance reticular densidades nº 1 - mayo 2008

favorecedora de la innovación democrática sobre la base de la subsidiariedad y la autonomía municipal en pos de la activación del capital social local. Tal como afirmara Rhodes: “Governance is about managing networks” (1997: 52); y los gobiernos deben constituirse en los nodos de estas redes. En este sentido, siguiendo a Börtzel (1998) el concepto de red se ha convertido en el nuevo paradigma para la arquitectura de la complejidad. La conformación de redes se caracteriza por: - La no existencia de un centro jerárquico capaz de fijar procesos de gobierno de forma monopolista dado que se cuenta con una estructura multinodal y relacional tanto de procesos como de resultados. - La interdependencia no sólo entendida como pluralismo de actores sino también como dependencias mutuas entre los actores en el momento de resolver problemas. - Perseguir objetivos, establecer recursos y conseguir resultados. - Una cierta institucionalización en el sentido menos estructural del término dado que es producto de las interacciones sostenidas con algún nivel de estabilidad y rutinización. Siguiendo a Gomà y Blanco (2002) para estimular la participación de los actores y el trabajo en red es importante considerar los siguientes puntos a los efectos de incidir en la configuración de las políticas públicas que emanarán de la misma: - Activar la red, esto es favorecer las 99

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interacciones necesarias para que la red se ponga en movimiento sobre la base de las interdependencias mutuas y el fortalecimiento de las posiciones nodales. - Fortalecer la densidad relacional, es d e c i r, g e n e r a r l a s c o n d i c i o n e s minimizadoras de los riesgos de la propia interacción explorando la creación de escenarios de suma positiva y el diseño de instrumentos de regulación a los efectos de reducir los conflictos y las incertidumbres. - Promover la intermediación para fortalecer las capacidades de encuentro de los denominadores comunes entre los actores que puedan canalizarse en acciones concretas a partir de la generación de confianza, la facilitación del diálogo y la construcción del consenso. “La governance multinivel desde la perspectiva de la proximidad aparece como un sistema en el que los gobiernos locales comparten con el resto de los niveles, en lugar de monopolizar, definiciones de los problemas y de políticas sobre agendas temáticas amplias. Estaríamos pues ante un patrón de confluencias interdependientes. El fortalecimiento del polo de proximidad se expresaría en la capacidad de los gobiernos locales de liderar, de dotar de orientación estratégica, a estas convergencias entre niveles ” (Gomà y Blanco, 2002: 5 y 6).

Red de MERCOCIUDADES Los oríg enes de la Red de MERCOCIUDADES se remontan a marzo de 1995, fecha en que se realizó en la ciudad de Asunción el Seminario “MERCOSUR: opciones y desafíos para las ciudades” en el marco de la V Reunión 100

de Alcaldes de la subregión Cono Sur de la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas. En tal ocasión, las ciudades capitales del Cono Sur (Asunción, Montevideo, Brasilia, Río de Janeiro, Buenos Aires y Santiago de Chile) fir maron la Declaración de Asunción en la que manifestaban la voluntad de crear una “red de ciudades del MERCOSUR”, con el objetivo de “favorecer su participación en los procesos de integración regional”. En Porto Alegre, en julio de 1995, se firmó el “Compromiso de Porto Alegre” a través del cual las ciudades manifestaron su voluntad de profundizar su protagonismo en el proceso de integración regional, así como se avanzó en la definición de las características que tendría la nueva organización cuya creación estaba prevista para noviembre de ese mismo año en una reunión cumbre a realizarse en Asunción. Ya en noviembre de 1995, se realiza la I Cumbre de la Red en Asunción, culminándose con la firma del “Acta Fundacional de MERCOCIUDADES” por parte de intendentes, alcaldes y prefeitos de las ciudades participantes; todos ellos convencidos que el MERCOSUR necesitaba imperiosamente del aporte de las ciudades para consolidar una visión de auténtica ciudadanía que partiera desde las sociedades locales. El Acta Fundacional establecía la creación de una “red de ciudades del MERCOSUR”, al tiempo que creaba un Consejo de Intendentes, Alcaldes y Prefeitos, una Secretaría Ejecutiva y nueve Unidades Técnicas orientadas al análisis densidades nº 1 - mayo 2008

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de distintos temas como el comercio exterior, ciencia y tecnología, cultura, turismo, planificación estratégica, planeamiento urbano, desarrollo social, entre otras. En cuanto a los fines u objetivos de la Red MERCOCIUDADES están debidamente explicitados en el artículo 2 del Estatuto social. Los mismos pueden clasificarse en tres grandes grupos: a) los objetivos institucionales; b) los objetivos de relacionamiento y cooperación; c) los objetivos relacionados con las políticas municipales a desarrollar. Dentro de los objetivos de relacionamiento y de cooperación, se encuentra que el inciso b se refiere a las UT, destacando que se apunta a la creación de redes de trabajo de ciudades a través de la convergencia temática.

Las Unidades Temáticas de MERCOCIUDADES Las Unidades Temáticas o Técnicas se han ido creando a lo largo del proceso de fortalecimiento de la Red. Al inicio de la Red en 1995, se contaba con 9 unidades siendo al día de hoy unas 13 unidades de trabajo. El artículo 28 del Estatuto Social de MERCOCIUDADES establece que: “Las Unidades Técnicas constituyen instancias responsables por el desarrollo de temas específicos de MERCOCIUDADES, con sede en una de las ciudades integrantes de la Unidad Temática”. En cuanto a las competencias sostiene el “Artículo 29 - Compete a las Unidades Técnicas: I- Formular y proponer, dentro

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de su área temática políticas comunes para que sean sugeridas en el ámbito del M E RC O S U R ; I I - P r o m ove r l a investigación y la divulgación de las experiencias desarrolladas en las distintas ciudades del mundo; III- Promover eventos de discusión acerca del tema de su responsabilidad buscando obtener respuestas que serán defendidas y difundidas por la Red; y IV- Preparar un banco de datos con las informaciones acerca del tema coordinado”. El artículo 30 establece que “las Unidades Técnicas deberán remitir al Consejo de la Red un informe cuatrimestral de sus actividades además de las propuestas de actividades del próximo cuatrimestre”. La Red de MERCOCIUDADES cuenta con las siguientes Unidades Temáticas, a saber: Autonomía, Gestión y Financiamiento Municipal; Cooperación Internacional; Ciencia, Tecnología y Capacitación; Cultura; Desarrollo Económico Local; Desarrollo Social; Desarrollo Urbano; Educación; Género y Municipio; Ambiente y Desarrollo Sustentable; Planeamiento Estratégico; Turismo; Juventud y Seguridad Ciudadana. Mendicoa (2006: 2) entiende a las unidades temáticas como la acción misma de la integración; lo cual provoca un triple desafío para la Red: “alcanzar fortalezas con capacidades resolutivas, mantener los principios de 'horizonatalidad' y transversalidad (…) y, obtener el sentido de comunidad y desarrollo de la misma, como el lugar donde la identidad y la pertenencia estén garantizadas ”.

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Unidad Temática de Desarrollo Económico Local En el contexto anteriormente descrito, la UTDEL fijó una serie de objetivos a fin de crear un ámbito propicio para el intercambio de visiones estratégicas entre los diversos actores de la cooperación internacional descentralizada y los municipios interesados en promover con mayor eficacia la gestión pública del desarrollo económico local. De esta forma, a través de la Red de MERCOCIUDADES se ha establecido un ámbito ideal para el intercambio de experiencias de desarrollo y gestión local en diversas áreas temáticas como desarrollo económico, medio ambiente, turismo, planeamiento estratégico, ciencia y tecnología, cultura, etcétera; y, a la vez, se ha constituido un espacio de ciudades que identifican su grado de desarrollo a partir del favorecimiento del rol estratégico del MERCOSUR, generando una agenda positiva de integración desde las ciudades que en base al propio proceso de recursividad organizacional que el mismo conlleva, fortalece y consolida la integración regional. En este sentido, como ha sostenido un autor: “El desarrollo regional consiste en un proceso de cambio estructural localizado (en un ámbito territorial denominado región) que se asocia a un permanente proceso de progreso de la propia región, de la comunidad o sociedad que habita en ella y de cada individuo miembro de tal

comunidad o habitante de tal territorio” (Boisier, 2001: 56). Esta complejidad se manifiesta en las posibilidades de desarrollo económicop r o d u c t ivo d e c a d a t e r r i t o r i o, retroalimentada por la actuación de los actores institucionales intervinientes en su relación con el desarrollo local, sea de forma independiente en el nivel de cada ciudad o bien en forma de concertación y red como lo es en MERCOCIUDADES. En el marco de ésta unidad temática, denominada comúnmente UTDEL, se ha desarrollado la propuesta de “perfiles económicos de las MERCOCIUDADES ”. Con el apoyo de la Secretaría Ejecutiva, la UTDEL ha elaborado un nuevo espacio para volcar allí los diferentes datos de los perfiles económicos de las MERCOCIUDADES, de manera tal de exponer sus características y sus potencialidades socio-económicas a fin de incrementar las posibilidades en el establecimiento de vínculos de esta n a t u r a l e z a e n t r e l a s MERCOCIUDADES. Se incluye además una base de datos de desarrollo económico local que incluye proyectos, programas y estrategias en la materia implementadas por las ciudades 1 integrantes de la Red . Las últimas cuestiones sobre las que se ha trabajo en la UTDEL se centran en las acciones sugeridas para la implementación del Fondo para la Convergencia Estr uctural y Fortalecimiento de la Estructura

1. Cfr. MERCOCIUDADES, Unidades Temáticas. Accesible en: http://www.MERCOCIUDADES.org/ index.php?module=PostWrap&page=/descargas/paginas/desarrolloeconomico.htm

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I n s t i t u c i o n a l d e l M E RC O S U R (FOCEM).y del Programa de Desarrollo de la Competitividad. Mediante la Decisión Nro. 18/05, el Consejo Mercado Común del M E RC O S U R d e j ó d i s e ñ a d a l a integración y el funcionamiento del Fondo para la Convergencia Estructural y Fortalecimiento de la Estructura I n s t i t u c i o n a l d e l M E RC O S U R (FOCEM). La norma dispone que este Fondo, creado por la Decisión CMC Nro. 45/04, tendrá como objetivos: financiar prog ramas para promover la convergencia estructural; desarrollar la competitividad; promover la cohesión social, en particular de las economías menores y regiones menos desarrolladas, y apoyar el funcionamiento de la estructura institucional y el for talecimiento del proceso de integración. Para promover tales objetivos se prevén los siguientes programas: “1) Programa de Convergencia Estructural: cuyos proyectos deberán contribuir al desarrollo y ajuste estructural de las economías menores y regiones menos desar rolladas, incluyendo el mejoramiento de los sistemas de integración fronteriza y de los sistemas de comunicación en general; 2) Prog rama de Desar rollo de la Competitividad: deberá contribuir a la competitividad de las producciones del MERCOSUR, incluyendo procesos de reconversión productiva y laboral que faciliten la creación de comercio intraMERCOSUR, y proyectos de integración de cadenas productivas y de densidades nº 1 - mayo 2008

fortalecimiento de la institucionalidad pública y privada en los aspectos vinculados a la calidad de la producción; así como a la investigación y desarrollo de nuevos productos y procesos productivos; 3.) Programa de Cohesión Social: sus proyectos deberán contribuir al desarrollo social, en particular, en las zonas de frontera, y podrán incluir proyectos de interés comunitario en áreas de la salud humana, la reducción de la pobreza y el desempleo; 4) Programa de Fortalecimiento de la Estructura Institucional y del Proceso de Integración: deberán atender la mejora de la estructura institucional del MERCOSUR y su eventual desarrollo”. Con respecto al FOCEM, las sugerencias de la UTDEL han sido: “1) Realizar un análisis exhaustivo de la normativa del FOCEM por parte de los gestores locales de las ciudades integrantes de la UTDEL a efectos de valorar el potencial de algunos de los instrumentos previstos en el mismo; 2) Solicitar información ampliatoria sobre los Programas previstos en el FOCEM, a través de la Secretaría Técnica Permanente de MERCOCIUDADES (STPM) y la Coordinación de la UTDEL, a la Comisión de Representantes Permanentes de MERCOSUR; 3) Identificar a partir de esta información proyectos de interés para las ciudades realizables en el marco de estos programas”. Por su parte la Decisión Nro. 23/02 del Consejo Mercado Común creó el Prog rama de los Foros de Competitividad de las Cadenas Productivas del MERCOSUR. La misma 103

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establece, asimismo, que el Programa será parte de las acciones de los Subgrupos de Trabajo (particularmente el SG7 de Industria) y de otros órganos del MERCOSUR y que su orientación política será determinada por las Reuniones de Ministros, que podrán indicar la creación de foros específicos para cada cadena productiva. En el marco del Programa de los Foros de Competitividad de las Cadenas Productivas del MERCOSUR se han definido los siguientes pre-proyectos: “1) Pre-proyecto para la reconversión productiva, comercial y de gestión de las PYMES en la Cadena Productiva de Madera y Mueble del MERCOSUR; 2) Red de Instituciones de Desarrollo Tecnológico de la Industria Maderera para Brasil, Paraguay, Uruguay y Argentina, con el objetivo de integrar organizaciones públicas y privadas, y profesionales independientes nacionales de los Estados Partes, quienes orientan sus actividades hacia la industria maderera; 3) Programa de Cooperación Técnica Internacional MERCOSURJapón dirigido a la mejoría de la productividad sistémica de las empresas de la región; 4) Programa de desarrollo de red de aprovechamiento de residuos de empresas de la Cadena Productiva Madera y Mueble en el MERCOSUR; 5) Programa de desarrollo de proveedores y redes de empresas de la Cadena Productiva Madera y Mueble en el

MERCOSUR. Este programa tiene por objetivo integrar, fortalecer y promover el desarrollo y la capacitación de proveedores intra-zona articulados en redes de empresas (red de compradores, diversificación y sustitución competitiva de las importaciones), buscando en última instancia el desarrollo de polos sectoriales regionales (Clusters)”. Las propuestas de la UTDEL para el Prog rama de los Foros de Competitividad de las Cadenas Productivas del MERCOSUR y de los pre-proyectos establecidos han sido: “1) Solicitar a través de la ST PM mayores informaciones sobre el estado actual de la iniciativa así como de la existencia de mecanismos e instrumentos previstos en la misma de interés para las empresas de la cadena radicadas en las MERCOCIUDADES; 2) Solicitar al SG7 Industria información relacionada con la realización de la Ronda de Negocios del sector Madera y Mueble a efectos de difundir e invitar a participar de la misma a las empresas de la cadena 2 de las MERCOCIUDADES” . La experiencia de la ciudad argentina de Rosario al frente de la UTDEL La cooperación descentralizada ha sido un elemento clave para potenciar intereses comunes en términos de diseño de acciones en red de y para el desarrollo local. En este orden de ideas, en su

2. Cfr. MERCOCIUDADES, Unidad Temática de Desarrollo Económico Local. Accesible en: http://www.MERCOCIUDADES.org/descargas/documentos/Unidades%20Tematicas /UTDEL_InformeMERCOSUR.pdf

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postulación a la coordinación de la UTDEL, la ciudad de Rosario (Argentina) sostuvo que: “el Plan se articula en torno a la 'cooperación horizontal', enfocada especialmente hacia el intercambio de experiencias exitosas en la materia, a la 'complementación productiva' orientada hacia la articulación de cadenas de valor de las ciudades integrantes de la Red, al 'fomento de los negocios' entre las empresas de las MERCOCIUDADES, y al 'seguimiento y participación activa de las instancias del MERCOSUR' que se vinculan con la temática del desarrollo 3 económico local” . Los objetivos postulados en el plan de trabajo coordinado por la ciudad de Rosario fueron: “contribuir a la ampliación y al fortalecimiento de la UTDEL; promover la realización de negocios entre empresas de las ciudades de la Red; fortalecer el espacio de la economía social y solidaria como campo específico de política pública de naturaleza socio-productiva; apoyar a las estrategias de programas y proyectos de economía social y solidaria desarrollado por las ciudades a efectos de otorgarle mayor visibilidad, generando asimismo la concientización en vastos sectores sociales de las ciudades; impulsar la cooperación empresaria en materia de complementación productiva; promover la cooperación horizontal a partir del intercambio de experiencias exitosas; integrar la perspectiva científico-

académica dentro de las actividades realizadas por la UT; sistematizar el intercambio de experiencias de buenas prácticas de gestión del desarrollo e c o n ó m i c o l o c a l ; p r o m ove r e l fortalecimiento de las agencias de desarrollo; identificar fuentes de cooperación internacional para el desarrollo productivo; articular el trabajo desarrollado por la UTDEL con otras unidades temáticas de la Red de MERCOCIUDADES vinculadas con el Desarrollo Económico Local tales como la de Ciencia, Tecnología y Capacitación, Género y Municipio, Ambiente y Desarrollo Sustentable y Desarrollo Social y con otras redes de ciudades de otras subregiones (Red Andina de Ciudades, Eurociudades, entre otras); y realizar un seguimiento de las instancias de MERCOSUR relacionadas con la temática” (Barrios, 2007: 149). Durante el año 2006, en la ciudad de Rosario se llevaron a cabo una serie de actividades específicas en materia de cooperación descentralizada y desarrollo local, destacándose el Seminario “Cooperación internacional para el desarrollo local” en el mes de junio. El seminario contó con el apoyo de las principales agencias de cooperación internacional tales como la Cooperación Italiana, la Cooperación Canadiense (ACDI), la Japan International Cooperation Agency (JICA), la Cooperación Alemana (GTZ) y la Cooperación Sur-Sur representada por la Embajada de la India

3. Cfr. Carta del Señor Intendente Municipal de la Ciudad de Rosario, Ingeniero Roberto Miguel Lifschitz, con fecha 4 de noviembre de 2005. Accesible en: http://www.MERCOCIUDADES.org/ descargas/documentos/Unidades%20Tematicas/UTDELBoletin09-es.pdf. (Con negrita en el original).

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en la República Argentina .

Desarrollo local y MERCOSUR Como recuerda Mayer-Stammer (2003: 141/2): “La confusión entre el desarrollo económico local (DEL) y el desarrollo comunitario no es un problema exclusivo de los países en desarrollo (…) la confusión entre el DEL y el desarrollo comunitario es un aspecto que surge siempre que los participantes locales comienzan a hacer algo en torno del DEL”. Por lo tanto, la complementariedad de la UTDEL con las restantes unidades temáticas es un elemento clave al momento de diseñar estrategias de desarrollo económico local, pues las mismas requieren de autonomía y gestión municipal en el ámbito i n s t i t u c i o n a l d e s c e n t r a l i z a d o, planeamiento estratégico en lo socioeconómico y de una alta innovación en la matriz científico-productiva a partir de los nuevos avances en materia de ciencia, tecnología y capacitación. Dado que la UTDEL se plantea cómo lograr el desarrollo local en la era de la sociedad de la información, algunas de las actividades programadas de los años 2005-2007 han sido: “Promover la realización de negocios entre las empresas de las ciudades de la red; continuar los esfuerzos vinculados a la complementación productiva entre las cadenas de valor de las ciudades de la red; implementar el Observatorio de la Red

de MERCOCIUDADES a partir del banco de datos de la UTDEL con los perfiles socioeconómicos de cada una de las ciudades de la red a efectos que se transfor me en un insumo de información para la toma de decisiones en los diversos sectores interesados de cada una de las ciudades; continuar la articulación con las unidades temáticas que abordan la problemática del desarrollo local de la Red tales como la UT de Desarrollo Social, la UT de Turismo y la UT de Ciencia, Tecnología y Capacitación, a partir de la participación en las reuniones de éstas e invitando a las reuniones de la UTDEL y planificando actividades y ejecutando proyectos 5 conjuntos” . Una vez más en los documentos oficiales se repite la necesaria complementariedad de contenidos y de trabajo entre las unidades; una visión interdisciplinaria es óbice para todo el proceso de formulación de propuestas de políticas públicas desde las unidades temáticas. Toda la actividad desplegada en el área de desarrollo económico local nos muestra que: “Este nuevo enfoque del desarrollo vinculado con la problemática de asegurar un modelo productivo con cohesión social y la competitividad a la alta introduce, a la vez, la inevitable y creciente articulación de las diferentes geografías del desarrollo, considerando los planos no sólo ya nacional sino también local

4. Este último tipo de cooperación Sur-Sur se presenta como de particular importancia en el contexto de los denominados 'diálogos políticos' del MERCOSUR con países como India, Sudáfrica o Rusia. 5. Cfr. Solicitud de Coordinación de la Unidad Temática de Desarrollo Económico Local presentada por la ciudad de Rosario (Argentina). Accesible en: http://www.MERCOCIUDADES.org/descargas/ documentos/Unidades%20Tematicas/UTDELBoletin09-es.pdf p. 12 . (La negrita nos pertenece).

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(subnacional) y regional (supranacional)” (García Delgado, 2006: 30). La vocación, fundamentación y tareas desarrolladas a partir de los planes programáticos de la UTDEL muestran que existe una concepción multidimensional del desarrollo local, pensada sobre una matriz de complementariedad local (municipal) y regional (integración mercosureña). Como ha sostenido García Delgado (2006: 20) en una nueva propuesta de definición de desarrollo en términos actuales: “El desarrollo requiere hoy de una mediación regional. El proceso de integración regional es, pues, clave en la nueva perspectiva del retorno del desarrollo. El modelo anterior circunscribía el desarrollo a la esfera local exclusivamente. Hoy consideramos que el desarrollo implica simultáneamente lo local (lo subnacional, micro-regional, federal), lo nacional y lo regional (bloques internacionales o supranacionales). Y asumimos esta implicación regional desde una perspectiva de integración que apuesta a una región (MERCOSUR ampliado, Comunidad Sudamericana de Naciones) no sólo de carácter comercial (integración por los mercados) sino integral productiva, social e institucional (integración por las sociedades); en búsqueda de superación de las asimetrías internas y de mejora en la capacidad de negociación conjunta del bloque ”. De esta manera, se considera que el MERCOSUR necesita de una 'visión global del desarrollo' en la cual las articulaciones entre el espacio local nacional y regional, confluyan en la búsqueda y consolidación de un desarrollo con equidad para las poblaciones constitutivas de los territorios integrados. densidades nº 1 - mayo 2008

En un mundo global el desarrollo continúa siendo local, tan solo encuentra distintos y variados canales integrados o no para materializar los beneficios. Conclusiones Las actividades desarrolladas en el marco de la UTDEL de la Red de MERCOCIUDADES son prueba de la necesaria articulación entre el rol de las ciudades y la conformación de redes de trabajo que se debe dar en el marco de los procesos de integración como el MERCOSUR a los efectos que se democraticen los beneficios producidos en el contexto del espacio integrado. Ciudades económicamente fortalecidas redundan en un MERCOSUR democráticamente fortalecido. Redes de trabajo con objetivos claros y altos niveles de innovación generan nuevos espacios de governance favorecedores del propio desarrollo económico. El rol de la ciudad argentina de Rosario al frente de la UTDEL ha demostrado que la internacionalización de las ciudades y el trabajo en red a los efectos de favorecer una mayor cooperación internacional y cooperación descentralizada para la transferencia de best practices en materia de desarrollo económico local que aquí se ha adjetivado como 'concertado'. En el trabajo en red se presenta como indispensable la generación de nuevos espacios de diálogo que se constituyen en articuladores claves de nuevas políticas públicas de base local pero que se condicen con la realidad regional y global, favoreciendo así una integración tanto 'hacia adentro' como 'hacia afuera'. 107

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academias Universidad Federal de la Integración Latinoamericana (UNILA): Una universidad sin fronteras Entrevista a Hélgio Trindade En diciembre de 2007, el Presidente de la República Federativa de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, firmó el Proyecto de Ley que instituye la Universidad Federal de la Integración Latinoamericana, UNILA (actualmente en trámite en el Congreso Nacional brasileño). Para coordinar la puesta en marcha de la futura institución, fue invitado el académico, ex-rector de la Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), miembro del Conselho Nacional de Educação (CNE) y Consejero de la Unesco, profesor Hélgio Trindade. Intelectual de larga experiencia en gestión, investigación y evaluación en enseñanza superior, tomó posesión en el Ministerio de Educación brasileño, el pasado mes de marzo de 2008, de la presidencia de la Comisión de Implantación de la Unila, con la responsabilidad de definir las directrices institucionales y académicas de la futura Universidad. En esta breve entrevista concedida a la revista densidades, Hélgio Trindade nos comenta en qué * consiste el proyecto de la Unila.

¿Cuál es el origen del proyecto de la Unila? Hélgio Trindade: En el actual momento histórico en que la sociedad del conocimiento y la formación de bloques regionales son, más que nunca, factores claves para la inserción de las naciones en el competitivo escenario globalizado, Brasil ha evidenciado la necesidad de crear una institución volcada a la integración latinoamericana

y, así, ha decidido buscar el modelo de la universidad del siglo XXI. La Universidad Federal de la Integración Latinoamericana (Unila) tendrá la vocación de contribuir, a través del conocimiento y de un proyecto de cooperación solidaria, para la formación de bases sólidas que ayuden a promover la integración y el desarrollo del continente. El proyecto es el de una

*densidades le agradece a Ana Paula Fett Dixon a cargo de la Asesoría de Comunicación de la Comisión de Implantación de la UNILA, la posibilidad de concretar esta entrevista.

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UNILA: Una universidad sin fronteras

universidad nacional pública ligada a la red de universidades federales brasileñas, pero con la vocación para la integración entre los países de América Latina y, en especial, entre las instituciones de enseñanza superior y centros de investigación. El espectro de alcance es todo el continente, desde México hasta Argentina pretendemos tener acuerdos de cooperación e intercambio académicos.

bilingüismo será un instrumento importante para la construcción de la integración intelectual y cultural de la comunidad académica, respetando las diferencias. El proyecto prevé la creación de la Unila en Foz do Iguaçu, en la frontera común de Brasil, Argentina y Pa r a g u a y, u n e s p a c i o d e intercomunicación y convivencia de tres naciones. Foto: Ministerio de

Educación de Brasil ¿Cuáles son los objetivos del proyecto de UNILA? HT: Aunque la Unila sea una universidad brasileña, su misión será la de, a través del conocimiento compartido, contribuir para la integración de la r e g i ó n . Te n d r á l a financiación del Ministerio de Educación de Brasil, pero su compromiso será prioritariamente con la América Latina. Será una 6 de marzo de 2008, Hélgio Trindade, primero desde la derecha, toma posesión de su institución bilingüe, y cargo al frente de la Comisión de Implantación de la UNILA, en la sede del queremos que su campus Ministerio de Educación de Brasil. sea un locus de la integración ¿Que tipo de cursos van a ser dictados por la entre maestros y alumnos en términos Universidad? académicos, científicos y culturales. Por HT: La Unila ofrecerá cursos de grado eso proyectamos establecer que la mitad y postgrado en ciencias y humanidades, de los 10 mil alumnos y de los 500 en áreas de interés común para el profesores, previstos como meta, sea desarrollo de América Latina y que seleccionada de los diversos países respondan a las necesidades actuales y latinoamericanos y la otra mitad de futuras de la región. La Universidad Brasil. La definición de acoger alumnos y deberá combinar el avance científico y profesores de toda la América Latina va a tecnológico interdisciplinar con los hacer que la práctica de las lenguas saberes producidos por la sociedad. La portuguesa y castellana forme parte del Unila tendrá como meta producir la cotidiano de la UNILA, proporcionando “máxima calidad académica, con la el quiebre de las barreras idiomáticas. El

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Entrevista a Hélgio Trindade

máxima calidad social”, bajo la inspiración de una ética que respete la igualdad de derechos de todos los hombres y mujeres. ¿Cuál es el papel que desarrolla la Comisión de Implantación de la Unila? HT: La Comisión está formada por trece expertos de alto nivel que tienen la responsabilidad de realizar “estudios y actividades para la planificación institucional, la organización de la estructura académica y curricular” de la futura Universidad. Estamos trabajando en el modelo de la universidad, su estructura académica y su proyecto político-pedagógico, a través de una interlocución con expertos brasileños y extranjeros, y conociendo experiencias innovadoras en el área de la enseñanza superior. En nuestras r e u n i o n e s p e r i ó d i c a s, e s t a m o s estructurando el proyecto institucional de la universidad, los cursos todavía están en proceso de discusión. Tenemos hasta diciembre de 2008 para finalizar el documento. ¿De qué manera la comunidad internacional está recibiendo el proyecto de la Unila? HT: La receptividad es excelente, en especial en América Latina. Desde fines del año pasado, cuando empecé a presentar el proyecto de la Unila, la idea ha tenido una acogida muy positiva. Hago referencia a la Reunión de Ministros de Educación del Mercosur en Montevideo (noviembre 2007), a las reuniones de los rectores de la Asociación de las Universidades del Grupo de Montevideo (AUGM) (noviembre 2007) y del encuentro de las Cátedras UNESCO de América Latina, densidades nº 1 - mayo 2008

en Cáceres, España (diciembre de 2007), en que la Unila ha sido recomendada como “un espacio abierto, en los campos curriculares y de la investigación, para la experimentación de temas transdisciplinares innovadores de las cátedras ibero-americanas”. También se debe mencionar el VI Congreso Internacional de Enseñanza Superior realizado en Cuba (febrero 2008), cuando, en diversas ponencias, la Unila fue presentada como la gran novedad para la América Latina. El pasado 16 de mayo, el proyecto fue presentado a la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología y Deporte del Parlamento del MERCOSUR, en una reunión celebrada en Brasilia, y la idea fue muy bien recibida por los parlamentarios de los diversos países. En paralelo, estamos desarrollando una comunicación sistemática con las principales universidades latinoamericanas e instituciones inter nacionales de enseñanza e investigación, y las respuestas de los dirigentes indican interés en estar al tanto del desarrollo del proyecto y realizar futuros acuerdos y redes de intercambio. ¿En qué estado está el proyecto hoy y y cuando la Universidad deberá empezar a funcionar? HT: Según la legislación de Brasil, la creación de las universidades federales precisa ser aprobada por la Cámara de los Diputados y el Senado del Congreso Nacional. El Proyecto está actualmente en tramitación y ha habido interés y apoyo de los parlamentarios de diferentes partidos. La previsión es que el proyecto sea aprobado por las distintas Comisiones durante este año, una vez que la aprobación es conclusiva en el 111

UNILA: Una universidad sin fronteras

inmenso. Exige osadía para romper con los parámetros tradicionales y, también, capacidad de absorber, de manera crítica, las experiencias positivas de las instituciones. La Unila precisa ser pensada como una institución que, dentro de su misión, pueda, en los diferentes campos del saber, reflexionar acerca de temas, sean a la vez regionales y universales, para aportar su contribución a la solución de los desafíos de las sociedades latinoamericanas. Estoy seguro que el impacto será muy grande, sobre todo porque Brasil ha tenido la iniciativa de tomar esta decisión estratégica en un momento en que el tema de la integración se vuelve cada vez más crucial para el continente. El Mercosur, sin duda, es un Foto: Itaipu Binacional/Brasil avance, pero precisamos pensar la integración de forma más amplia, a través del protagonismo de nuevos liderazgos. América Latina, a diferencia de la Unión Europea, está valorando el papel de la educación superior y la movilidad de profesores y alumnos de forma más precoz de lo que ha pasado en Europa. Hélgio Trindade junto a Jorge Sameck, Presidente de Itaipu Binacional, visitando el terreno Estoy convencido que donde estará emplazada la UNILA. esas iniciativas, cuya acción precursora ha sido ¿Cuáles son los desafíos e impactos de un la Asociación de Universidades del proyecto de esta naturaleza? Grupo de Montevideo, en el ámbito del HT: Construir una institución pensada Mercosur, van a contribuir y planificada para el siglo XXI en su decisivamente para el proceso de concepción, organización y propuesta integración latinoamericana. político-ped a gógica es u n desafío nivel de las Comisiones, no depende de la aprobación en el plenario. Para empezar en el segundo semestre del próximo año disponemos de espacio físico, que será cedido temporariamente por el Parque Tecnológico de Itaipú, en Foz do Iguaçu. En paralelo, va a empezar en 2009 la construcción del campus en una gran área a ser donada por Itaipu Binacional, también el Ayuntamiento donará otro terreno para la construcción de la residencia universitaria. Ya contamos con un ícono latinoamericano agregado al proy e cto, e l arquitecto Oscar Niemeyer que, para homenajear a América Latina, va a regalar a la Unila el diseño del Portal y de los edificios de la Biblioteca y la Rectoría.

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debates Nueva Visión del Populismo Diálogo entre Ernesto Laclau y Carlos “Chacho” Álvarez Carlos “Chacho” Álvarez: Hace ya algunos años presentamos en el Club de Cultura Socialista una gran obra como es La Razón populista, de Ernesto Laclau, quien está incorporando en la región nuevos términos de referencia y nuevas categorías de análisis para entender lo que está pasando en América latina y específicamente en Sudamérica, que creo, es donde podemos encontrar las principales novedades en política a nivel internacional. Después de la caída del muro de Berlín se elaboró esta idea, no solo del final de la historia, sino esta idea que se define

como post política o segunda modernidad, donde prácticamente todas las opciones políticas empiezan a parecerse y tienden a borrarse o a diluirse las fronteras, las controversias, los antagonismos y los proyectos políticos que expresan intereses concretos. Es una realidad muy vigente sobre todo en Europa, donde observamos una cada vez más desteñida socialdemocracia; donde básicamente la lucha es por parecerse a los sectores liberales de centroderecha o conservadores y donde cuesta reconocer cual es el núcleo fuerte o distintivo de las diferencias de proyectos. Por eso

Diálogo presentado por la editorial Fondo de Cultura Económica, realizado el día 26 de abril de 2008, en el marco del Ciclo: Argentina y América Latina, un continente frente al bicentenario, organizado por la revista Cultural argentina Ñ, durante la XXXIV Feria del Libro de la Ciudad de Buenos Aires. Ernesto Laclau: Doctor en Historia, Profesor de Teoría Política. Ha sido Director del Doctorado de Ideología y Análisis del discurso de la Universidad de Essex, Gran Bretaña, colaboró con Gino Germani y José Luis Romero. Ha publicado entre otros, los siguientes libros: Nuevas reflexiones sobre la revolución de nuestro tiempo; Política e ideología en la teoría marxista. Capitalismo, fascismo, populismo; La razón populista y Debates y Combates: sobre un nuevo horizonte de la política. Carlos “Chacho” Álvarez: Licenciado en Historia. Fue Diputado Nacional, fundador del partido Frente Grande y del Frepaso, candidato a vicepresidente de la República Argentina en 1995, junto a José Octavio Bordón. Elegido Vicepresidente en 1999, junto a Fernando de la Rúa, cargo al que renunció en el año 2000. Es presidente de la Comisión de Representante Permanente del MERCOSUR (CRPM) y Director de la revista Umbrales del Sur editada por la Fundación CEPPES, de la cual es director.

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difícilmente pueda uno hoy encontrar en pensadores europeos algunas referencias interesantes para analizar la realidad internacional y sobre todo la realidad latinoamericana. En otras geografías solamente se percibe una sobredeterminación de los procesos económicos sobre los procesos políticos, algo que se ve muy claramente en Asia, en la emergencia de las nuevas potencias como China y la India donde, evidentemente, ahí la política parece como rezagada o totalmente subsidiaria de los que son los temas del crecimiento económico, de la inserción de esos países en la economía mundial. Prácticamente no se diferencian proyectos o matrices políticas distintivas. Es en América latina y específicamente en Sudamérica donde hay, digamos, cierta vibración democrática, y ahí es importante el aporte de Ernesto Laclau para comprender estos fenómenos, para darle cierto status teórico a este fenómeno, frente a un mundo que tiende a desconocer o a hacer cada vez más incomprensible lo que está pasando en nuestros países de Sudamérica. La forma de subestimación de estos procesos, de disminuir la importancia histórica de lo que está pasando hoy en Sudamérica, es la de catalogarlos como nuevos populismos. Nuevos populismos son aquellos que, básicamente tienen un fuerte liderazgo, que plantean un cambio en las relaciones de poder en las sociedades, que plantean volver a reinstalar la primacía de lo político sobre lo económico y también que plantean una mayor capacidad en la intervención estatal en el desarrollo, no 114

solamente de políticas públicas, sino en la regulación de un capitalismo donde puedan cambiarse las relaciones de fuerza y las relaciones de poder. En ese proceso, que en general están viviendo la mayor parte de los países sudamericanos hoy (por supuesto, con singularidades y características que responden básicamente a los antecedentes, trayectorias e itinerarios históricos de esos países), es en donde podemos vislumbrar un cambio de época que recusa fuertemente la década de los ochenta y de los noventa e intenta construir nuevos sujetos políticos, nuevos actores colectivos que puedan ver la política como la distribución del poder y también como la distribución de la riqueza. Por supuesto, con las dificultades, los obstáculos y las limitaciones que tiene hoy este capitalismo global: democratizar la democracia o producir transformaciones radicales en una época en la que el saber convencional dice básicamente que poco se puede transformar y que la política poco puede hacer para modificar o cambiar la realidad. Entonces, resignificar el populismo, y atrás de esa resignificación, explicar mejor esos procesos y devolverle a la política la posibilidad de ser pensada y ser discutida sobre bases mas teóricas, es un aporte que yo creo muy sustantivo y es el aporte que está haciendo Ernesto Laclau. Porque no hay hoy muchos pensadores sobre los cambios de época, sobre los cambios radicales, que peleen contra esa tendencia de que la política es ya un arte que se subordina a determinadas variables o lógicas del capitalismo global. densidades nº 1 - mayo 2008

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Ese es un desafío muy importante. Si ustedes ven los nuevos teóricos de la posmodernidad que intentan trabajar la idea de los cambios radicales, van a ver ustedes la pobreza de ese pensamiento, por lo menos aquellos nuevos con los que pelea Ernesto, Slavoj Žižek, Toni Negri; aquellos que hablan de las multitudes, de los nuevos sujetos. Es muy pobre el pensamiento sobre los cambios y creo que siempre hemos tenido un déficit, creo que nos cuesta encontrar categorías para pensarnos desde nosotros. Siempre hemos sido tentados a pensar la realidad latinoamericana y a pensar la realidad sudamericana desde los saberes convencionales que se imponen en los centros de poder, eso se vió muy fuertemente en estas dos últimas décadas y lo seguimos viviendo hoy. Ese saber convencional plantea básicamente que una política inteligente es una política que no se plantea cambios profundos, que una política inteligente es aquella que puede gobernar prácticamente sin disensos y donde el eje constitutivo de la política, que es la confrontación de proyectos democráticos sobre un suelo de reglas comunes, prácticamente se disipa. Entonces, lo que estamos viviendo en Sudamérica, yo creo que es una extraordinaria oportunidad, la pregunta es: ¿Se podrá aprovechar esta o p o r t u n i d a d ? , ¿ Po r q u é d i g o oportunidad? Primero, porque los pueblos han reaccionado, o las mayorías populares han reaccionado en forma muy homogénea en casi todos los países de nuestro continente, de nuestra región. En aquellos países donde hay un sistema

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político que medianamente funciona, donde los partidos tradicionales tienen un peso importante, la mayoría de la sociedad optó por las fórmulas políticas nuevas o las fórmulas políticas de izquierda, eso fue muy claro en el caso de Brasil con Lula y eso también fue muy claro en el caso de Uruguay con el Frente Amplio con Tabaré Vázquez. Es decir, en países con sistemas de partidos que tienen cierta legitimidad y cierto consenso en la opinión pública, la mayoría de la sociedad se adhirió a fuerzas transformadoras, a fuerzas progresistas, a fuerzas de izquierda, que plantean una diferenciación de proyecto con los sectores conservadores, con los sectores de la derecha de esos países. En países donde el sistema implosionó, y donde no solamente cayó el sistema económico sino que la caída del sistema económico arrastró al sistema de partidos y a las élites gobernantes, surgieron emergentes y líderes que básicamente tienden a reconstruir un nuevo vínculo entre el estado y la sociedad y que intentan reinstalar los temas básicos para construir un proyecto nacional en esa sociedad, con grandes dificultades y con grandes enigmas. Es el caso, sobre todo de Venezuela, es el caso de Ecuador, es el caso de Bolivia y en parte puede ser el caso de Paraguay con Lugo. Es decir, proyectos que tienen un matiz, un sesgo casi refundacional, donde hay que reconstruir el aparato estatal, donde hay que reconstruir una relación, un vínculo distinto entre el estado y la sociedad, y donde se plantea liderar desde ese estado, proyectos viables desde el punto de vista nacional.

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El caso argentino, como siempre es un caso que cabalga entre estas dos realidades. Tenemos que reconocer nuestra singularidad, por eso aquellos que hablan de las dos izquierdas, la izquierda socialdemócrata, viable, previsible que sería la chilena y la de algunos otros países, frente a la más mestiza, indígena, populista, que es la de Ecuador, la de Venezuela, la de Bolivia, colocan a la Argentina en el medio. No pueden todavía ubicar a la Argentina de Kirchner en uno de estos dos planteos socialistas. Lo que no se visualiza es que esas trayectorias dependen básicamente de donde se viene, y como han funcionado las instituciones y como han funcionado la política y la economía en esos países. Pero creo que hay condiciones excepcionales, porque en todos los países hay una voluntad política excepcional, donde esa visión de los ochenta y los noventa en donde la política era sobredeterminada por la economía cede paso al liderazgo de partidos que estallan la centralidad de la política en nuestros países. Eso en primer término y luego por supuesto, propuestas que desafían al neoliberalismo o que también colocan al estado como promotor de un sistema de regulaciones que cambien el sesgo del capitalismo excluidor o el capitalismo salvaje que sufrimos en la mayor parte de nuestros países. Por otro lado, a diferencia de Europa, o a diferencia de las democracias desarrolladas, se resignifica la política en términos de redistribución del poder porque si el objetivo es redistribuir la riqueza es evidente que hay núcleos de 116

intereses económicos muy fuertes y que la política debe cambiar relaciones de poder preexistentes. Luego, está en discusión la eficacia de cada uno de esos procesos, pero también tenemos mayor autonomía de nuestros países respecto a los centros de poder, cuatro o cinco de nuestros países se han liberado de la t u t e l a d e l Fo n d o M o n e t a r i o Internacional. Por otro lado EEUU está atascado en algunos escenarios y entonces no estamos en su mira, o no estamos en el radar de los EEUU como centro estratégico, y eso es bueno, porque siempre que estuvimos en el radar de EEUU, nunca estuvimos como socios para el desarrollo, como socios para compartir una estrategia sustentable y viable de desarrollo, sino siempre estuvimos como patio trasero de un juego geopolítico que evidentemente nos condenó al atraso, al golpe de estado y a la inestabilidad. Hoy tenemos mucho más margen de acción para avanzar. Nunca hubiésemos pensado en esa cantidad de presidentes compartiendo cierto suelo de ideas comunes y eso es muy importante. También un cambio gradual en el orden internacional que nos va llevando a un orden multipolar en lo económico y en la geografía comercial y que nos va llevando a un mundo multipolar en el orden político, y ahí la pregunta es: ¿Nosotros los sudamericanos podemos constituir un actor global, podemos constituir un sujeto en la región con capacidad de actuar en la reconfiguración de ese nuevo orden político internacional? Y eso va a depender mucho de la capacidad que tengamos de

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aprovechar la oportunidad histórica para profundizar el proceso de integración y eso dependerá básicamente de que no lo o b s e r ve m o s c o m o u n p r o c e s o sobredeterminado por lo comercial, sino que lo miremos desde el punto de vista de lo político, desde el punto de vista de lo productivo, desde el punto de vista energético, desde el punto de vista de la conectividad, desde el punto de vista de la sociedad del conocimiento y desde el punto de vista de construir una región con más autonomía, que pueda tener un modelo de desarrollo compartido mucho más sustentable y sostenible en el tiempo. La situación es inestable desde el punto de vista político porque en los países que se plantean reconstruir un nuevo orden estatal y una nueva reconceptualización del proyecto de nación se desarrollan niveles de antagonismos muy fuertes en la política, que por supuesto, Laclau reivindica como parte constitutiva de la política. Pero el problema es si ese nivel adversarial de la política, si ese nivel de antagonismo de la política, que viene a convivir sobre reglas de juego plurales, puede terminar de constituir un orden compartido por el conjunto de actores, o como le gustaría decir a Ernesto, compar tido por el nosotros, y compartido por el ellos. Es decir, dos proyectos en pugna, dos proyectos democráticos en un orden plural, que puedan compartir un suelo común de valores, un suelo común simbólico y un suelo común de reglas, porque el problema, si alguien pretendiera en afán refundacional construir una democracia de lo absoluto o una democracia de la

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negación del otro en la antinomia amigoenemigo, ese orden plural y ese orden democrático seria absolutamente inviable e imposible. Es decir, que el proyecto o el desafío es que se vuelva a colocar a la política en el centro, que sea capaz de reconstituir voluntades colectivas. Ese nosotros es una voluntad colectiva. En esa voluntad colectiva se expresan viejas demandas, demandas de mejores trabajos, demandas de mejores salarios, demandas de integración social, nuevas demandas que tienen que ver con los movimientos sociales, que tienen que ver, en el caso argentino, con los derechos humanos, derechos de los consumidores, nuevas demandas que no son demandas políticas históricas de lo que se llama comúnmente la sociedad tradicional, pero que una nueva hegemonía democrática, un nuevo consenso debe tener capacidad de articular para que ese nosotros pueda tener hegemonía respecto a un proyecto de sociedad a construir, respecto al modelo de desarrollo que se intenta construir. Es decir, ¿Cómo se agrega? Y acá entro un poco a la razón populista, ¿Cómo se puede ser capaz de articular distintas demandas? No solamente las demandas que conocemos y son muy antañas, que tienen que ver con los derechos y defensa de los intereses de las clases trabajadoras, sino con otras demandas que tienen que ver con otras sensibilidades políticas y sociales, por ejemplo de los sectores medios urbanos de la sociedad. ¿Cómo se pueden articular esas demandas y en la articulación de esas demandas, se puede

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construir una hegemonía democrática en torno a un proyecto de país? Este es el g ran desafío. Es con distintas variaciones, con distintas densidades, el desafío que tienen los gobiernos, llamados de centroizquierda, de izquierda, nacionales o populares en Sudamérica. Es básicamente eso, porque lo otro es subordinarse en la política del centro, es subordinarse a la política del status quo y es básicamente replicar en la estrategia las políticas que plantean los actores de poder o los intereses económicos más concentrados. En esa pugna de intereses, en esa pugna de proyectos democráticos se juega la suerte de la eficacia de una izquierda en la región para protagonizar un nuevo tiempo, que es justamente un tiempo de cambios sociales profundos que obligatoriamente al darse en un juego democrático exige cierta gradualidad. Ahí yo veo una combinación entre la política como lucha, como antagonismo, como conflicto, con la idea de que la política es también deliberación democrática y es construcción de consenso. No veo una contradicción entre la política como pura voluntad de poder y la política como construcción de consenso o como deliberación democrática. Sobre todo en países como Argentina se tiene que hacer un gran esfuerzo para justamente asociar estas dos cuestiones que siempre estuvieron divorciadas. O la política es pura deliberación democrática y no se hace cargo de los intereses económicos y no se confronta con núcleos duros del poder del establishment o la política es confrontación, es antagonismo. Pero en

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ese antagonismo se vuelven inviable los cambios y al volverse inviable los cambios, los sectores populares se ven imposibilitados de seguir avanzando por un lado, o los cambios se hacen fácilmente reversibles cuando el péndulo se inclina hacia la derecha o hacia los sectores conservadores. Creo que en el escenario que está planteado en Sudamérica, y vuelvo a insistir Argentina no es Bolivia, ni Uruguay es el Ecuador, todos estos procesos tienen fuertes comunes denominadores, y creo que tenemos una extraordinaria oportunidad en la región, esperemos, y todos creemos que sí, y todos queremos aportar y hacer algo para eso, que se pueda responder a esa extraordinaria oportunidad. Muchas gracias. Ernesto Laclau: Agradezco a los organizadores por darme la posibilidad de exponer mis ideas sobre la cuestión del populismo y también por poder d i a l o g a r c o n C h a ch o Á l va r e z , agradeciéndole por los conceptos sumamente generosos que ha formulado acerca de mi obra. Esto no va a ser en realidad un debate, sino un diálogo, por la simple razón que estoy un cien por ciento de acuerdo con todo lo que él ha dicho. Lo que yo voy a hacer para contribuir a la discusión es introducir una serie de variantes teóricas, muchas de las cuales he estado presentando en varias conferencias en estas semanas que he pasado en Buenos Aires, que permitan redondear algunas de las perspectivas políticas, y también luego voy a hacer algunas reflexiones

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Diálogo entre Ernesto Laclau y Carlos “Chacho” Álvarez

acerca de la situación latinoamericana actual. En primer lugar, ¿Qué es el populismo? Como he tratado de decirlo muchas veces, para mi el populismo en si mismo no es un concepto peyorativo, el populismo significa la construcción de un pueblo a partir de la pluralidad de demandas sociales. Para darles un ejemplo que he usado en un artículo, supongamos que en una localidad un grupo de vecinos pide a la municipalidad que se cree una línea de ómnibus para llevarlos del lugar donde ellos viven al lugar donde la mayor parte de ellos trabaja. Supongamos que la demanda es aceptada. En ese caso la demanda deja de ser una demanda, pasa a ser una institución. Pero supongamos que la demanda no es aceptada. En ese caso hay una demanda frustrada. Y supongamos que la gente empieza a ver que alrededor del lugar en que están viviendo hay otras demandas que también son frustradas, demandas referentes a la vivienda, a la salud, a la escolaridad, a la seguridad, etc. En ese caso se empieza a crear una solidaridad entre todas esas demandas como enfrentadas a un centro de poder, y allí es que entra la primera característica de un régimen, de una movilización populista, es decir, lo que yo llamo la equivalencia entre toda una serie de demandas frustradas que divide el espacio social en dos campos dicotómicos. Sin esta división no hay populismo. Pero en segundo lugar, lo que es necesario también es que todas estas demandas individualizadas, entre las cuales una vaga equivalencia se va densidades nº 1 - mayo 2008

creando, cristalice en torno a ciertos símbolos comunes. Estos significantes comunes alrededor de los cuales la cristalización se da, es lo que para mí es un significante hegemónico y que tiende a ser también un significante vacío. En la medida en que estos significantes totalizan a su vez el conjunto de una serie de demandas, tienen que romper su contacto con la especificidad de cada una de las demandas particulares para representar al todo. Por eso la tan mentada vaguedad e imprecisión de los símbolos populistas es en realidad la expresión de su eficacia política. No hay por tanto construcción de un pueblo sin esta dicotomización del espacio social a través de demandas equivalenciales, y de otro lado a través de la cristalización de estas demandas alrededor de ciertos símbolos, que en la mayor parte de los casos es el nombre de un líder. Tengo por tanto dos polos, por un lado un polo institucional al cual se ha referido Chacho, por el cual las demandas son absorbidas individualmente sin que conduzcan a una movilización popular. Y en esta tendencia se lleva a transformar, a reemplazar la política por administración, la idea de que una administración de tecnócratas reduciría el juego político a un simple gobierno de los expertos está detrás de todas esas demandas de institucionalidad con las que la derecha ataca las movilizaciones populares. El otro lado de la moneda es la movilización y ahí, frente al institucionalismo, tenemos populismo en el sentido al que yo me refiero. Un régimen que se inclina 119

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exclusivamente del lado institucionalista es un régimen político anquilosado, es decir, es un régimen político en el cual los conflictos y las negociaciones entre los grupos son reemplazados por el gobierno de los expertos. En el siglo XIX Saint-Simon decía que había que pasar del gobierno de los hombres a la administración de las cosas. Y esta idea administrativista estuvo presente en la ideología de todos los regímenes oligárquicos liberales de la segunda mitad del siglo XIX. Todavía ustedes ven en la bandera brasileña el lema “orden y progreso” y el lema del General Roca era “paz y administración”. Es decir que este extremo institucionalista es definitivamente malo, pero un extremo populista que disuelva todo el tejido institucional de la sociedad también necesariamente lleva al caos. El problema de toda sociedad democrática, popular, es cómo llegar a un cierto equilibrio entre este lado institucionalista y este lado populista. Distintas sociedades que pasan por distintas experiencias van produciendo esta combinación por medios distintos. Yo quisiera en este punto referirme a una categoría que al comienzo del siglo XIX en Europa era el equivalente del populismo, y es la categoría de democracia. Lo que hay que ver en la tradición europea es que liberalismo y democracia, que hoy para nosotros están casi en una relación de implicación muy fuerte, hablamos de regímenes liberales democráticos, es una adquisición histórica que requirió un enorme esfuerzo. A comienzos del siglo XIX, el liberalismo era una for ma de

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organización política perfectamente respetable, mientras que democracia era un termino peyorativo porque se lo asociaba con el odiado jacobinismo, con el gobierno de la turba, y se requirió todo el largo y complejo proceso de revoluciones y reacciones en el siglo XIX en Europa para que finalmente se diera una fusión, relativa siempre, entre liberalismo y democracia. Ahora mi tesis es que en la experiencia histórica de América Latina esa fusión nunca se dió. Nosotros tuvimos regímenes liberales organizados en la segunda mitad del siglo XIX pero eran regímenes oligárquicos que se ligaban a las bases del sistema político a través de medios clientelistas y que tenían una escasa capacidad de absorción de las demandas democráticas de las masas. Cuando las sociedades latinoamericanas comienzan a experimentar un ascenso de masas y esas masas quieren participar en la vida política, lo hacen por ejemplo a través de dictaduras militares de carácter nacionalista. La experiencia del Estado Novo en Brasil, la experiencia del primer peronismo en Argentina, la experiencia del MNR en Bolivia. Es decir que se dió un cortocircuito entre el momento democrático de expresión de la voluntad popular y ascenso de las masas por un lado, y por el otro lado una incapacidad del sistema institucional liberal de absorber esas demandas. Ahí se da esa dualidad que todos hemos experimentado, por lo menos gente que pertenece a mi grupo de edad, que fue la dualidad entre la democracia liberal y la democracia nacional popular. Lo que empieza a cambiar las cosas va a densidades nº 1 - mayo 2008

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ser la experiencia de las dictaduras de los últimos treinta años, algunas de las dictaduras más brutales del siglo XX, porque esas dictaduras golpearon por igual a la tradición democrática liberal y a la tradición nacional popular y de esa manera crearon ciertas bases históricas para la articulación de estas dos corrientes. Hoy pienso que en América Latina estamos en una situación en la cual el momento institucional y el momento populista de la movilización pueden llegar a combinaciones satisfactorias, la gente, muchas veces habla del autoritarismo populista, pero si ha habido un peligro de autoritarismo en América latina, ese no ha venido nunca d e l p o p u l i s m o, h a ve n i d o d e l neoliberalismo. El plan de Martínez de Hoz no se hubiera podido implantar en la Argentina sin la dictadura de Videla y el plan de los Chicago Boys en Chile tampoco se hubiera podido implantar sin Pinochet. O sea que detrás de toda esta demanda de institucionalismo, lo que hay es un cinismo profundamente desarrollado. Lo que se trata de combinar es el momento de la movilización con el momento de la institucionalidad, que es un equilibrio que no siempre es fácil de obtener. Conseguir que la movilización se integre de alguna manera al sistema político. Si pensamos en la Argentina, por ejemplo, tenemos la experiencia de la crisis del 2001 y a partir de allí se da una enorme expansión horizontal de la protesta social: las fábricas recuperadas, los piqueteros, etc., etc. Ahora, toda esa movilización de nuevas demandas sociales, sin embargo, no se tradujo

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inmediatamente en la absorción de estos movimientos por parte del sistema político. El lema era “que se vayan todos” y decir que se vayan todos es un arma de doble filo, porque por un lado estaba muy bien el rechazo global a la clase política que había llevado al país casi al borde del desastre, pero por el otro lado, si lo único que se dice es eso, sí se van todos, siempre va a aquedar uno y si ese uno no ha sido el resultado de la voluntad popular, no va a ser necesariamente el mejor. De modo que se llega a las elecciones del 2003 con esa enorme movilización popular, pero el sistema político no está afectado. El resultado: el ausentismo electoral fue enorme. Y la solución vino de combinaciones dentro de la partidocracia más tradicional. Las cosas salieron bien, sin embargo, porque por esos avatares de la política peronista el que salió elegido fue Kirchner, y Kirchner desde el mismo comienzo tuvo una comprensión de la importancia de esas nuevas formas de la protesta social y trató de que entre el eje horizontal de la movilización y el eje vertical del poder se diera algún tipo de integración, y ese tipo de integración evidentemente es la condición misma de una sociedad más democrática. Yo coincido enteramente con lo que Chacho ha dicho acerca de las opciones políticas del continente. Nosotros hoy día tenemos de un lado ciertos regímenes que se inclinan demasiado al lado institucionalista. El peor ejemplo de este tipo de régimen, evidentemente es el Uruguay, donde la movilización es mínima, el institucionalismo es total y la adhesión a los proyectos de unidad 121

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continental son realmente limitados. Un poco menos es el caso de Chile, pero Chile también se inclina demasiado, a mi modo de ver, hacia el costado institucionalista de la ecuación. Del otro lado tenemos las situaciones extremas opuestas, es decir el caso del populismo venezolano donde el momento institucional, evidentemente es mucho más débil por razones que tienen que ver con toda la estructura de esa sociedad y con su génesis histórica. Y como también dijo Chacho, en el caso argentino hay un cierto equilibrio entre el momento institucional y el momento popular de la movilización que todavía no ha llegado a plasmarse en formas relativamente sólidas, pero que de todos modos yo creo que están en proceso de hacerlo, siendo optimista. Lo que hay que pensar es que las sociedades latinoamericanas, después de la experiencia de las dictaduras, tuvieron otra experiencia traumática que fue la experiencia del neoliberalismo, que casi destruyó las economías de la región. Y este tipo de experiencia necesariamente socava la fiabilidad institucional de estos regímenes, o sea que la reconstitución democrática de estos regímenes requiere de la movilización popular. Democracia y populismo, yo creo que van a avanzar paralelamente en la imagen política del continente. Quiero terminar haciendo una última referencia a algo que también ha dicho Chacho, y es que yo creo que el MERCOSUR y la integración continental es el destino manifiesto de las democracias latinoamericanas. Yo recuerdo que en el año 1949, Jorge 122

Abelardo Ramos escribió un libro América Latina: un país que llamaba a la unificación económica y política del continente. Eso en aquel momento parecía una utopía absurda. Bueno, tres generaciones después, yo creo que los países latinoamericanos están comenzando a moverse en esa dirección. En la Reunión de Mar del Plata, en el 2005, el proyecto del ALCA fue derrotado y allí se vio que la unidad continental alrededor de países como la Argentina, Brasil, Venezuela, Bolivia comenzaba a ser una alternativa nueva de la cual yo creo que depende el futuro de la democracia en el continente. Tenemos que avanzar hacia un mundo multipolar, esa es la condición misma del afianzamiento económico y político del continente. Están emergiendo nuevos actores históricos, está emergiendo la India, China, y Brasil se nos presenta hoy frecuentemente como un tercer candidato a esa línea de nuevos poderes mundiales. Y el unilateralismo norteamericano esta pasando a ser reliquia del pasado. En este proceso es importante también que la comunidad europea logre consolidarse como un bloque de poder alternativo, que no es fácil porque hay muchas dificultades internas, pero es de esperar que en el largo plazo se avance en esta dirección. De modo que yo como Chacho termino mi exposición con una nota de optimismo y con un llamado a la militancia. Fe r n a n d o G o n z á l e z : q u i e r o aprovechar de tenerlos a los dos aquí para preguntarles sobre la actualidad

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argentina. Quisiera conocer cuál es la opinión de los dos sobre la asunción del ex presidente Néstor Kirchner como presidente del Partido Justicialista, si ven esto com o algo negativo para el país y cómo ven al gobierno de Cristina Fernández de Kirchner. Carlos “Chacho” Álvarez: Bueno, vamos a sobrevolar un poco la coyuntura, pero no por ausencia de compromiso, sino por las funciones de uno. Yo creo que lo importante de Kirchner, muchas veces dije esto, para la Argentina, es esta idea del cambio de sentido de la relación política economía de un país que venía muy tomado por la prevalencia o la centralidad de determinados actores económicos. Kirchner produce ahí un cambio de sentido que fue muy importante y plantea también una vocación y una voluntad fuerte de renovación de la política en la Argentina, con todas las dificultades que tiene plantear la renovación política en cualquier país, no solamente en la Argentina, porque uno está frente a formaciones o a dispositivos muy duros que son muy difíciles de remover al mismo tiempo que se gobierna. No es fácil al mismo tiempo gobernar, con lo que implica la compleja tarea de gobernar un país en la postcrisis, y al mismo tiempo mantener un sistema de innovaciones política y mantener un clima de renovación política. Kirchner creo yo que, lee muy bien la coyuntura política argentina, lee muy bien la crisis de representación de los partidos, lee bien el agotamiento del

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peronismo como estructura generadora de consenso, no como administradora de poder, sino como generadora de consenso en la sociedad y Kirchner plantea un amplio movimiento de articulación de demandas que tienen que ver con unas subculturas distintas en la sociedad. Ese es la etapa donde, no siguiendo a Laclau, porque a lo mejor lo leyeron después. El tema era articular demandas distintas de la sociedad argentina que pasaba por colocar nuevamente el eje del trabajo como elemento central, que significaban los planteos básicamente de incluir el mundo popular en el universo del poder. El mundo popular había estado lejos del universo de poder en Argentina. Los sectores populares, los sectores más humildes, los sectores marginados, pero a su vez articulando esos sectores históricos tradicionales con nuevas demandas que tenían que ver con los derechos humanos y que tenían que ver con movimientos que básicamente obedecían a las sensibilidades de los sectores medios de la sociedad argentina. Yo pienso que una transformación radical, entre comillas, de la Argentina, una transformación profunda en los límites que impone la democracia, debe necesariamente articular al sujeto popular que puede estar expresado por el partido justicialista. Pero de hecho el partido justicialista, al margen de su renovación no es un partido mediador entre las clases populares y el poder, sino es una estructura que sirve para la administración del poder, pero que hay que articular esas demandas del mundo popular, de los sectores humildes, de los

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movimientos sociales, de los que fueron l o s s e c t o r e s p i q u e t e r o s, a l a s sensibilidades de sectores medios de la sociedad que justamente tienen diferencias fuertes de carácter cultural, de carácter político, pero que deben ser colocados por la conducción, por el presidente, por un proyecto en término de visiones compartidas de destino y de proyecto. Si a nosotros nos gana de nuevo el antagonismo, donde nosotros sacamos a Arturo Jauretche del bolsillo para decir que torpe es la clase media, que tonta es la clase media, que colonizada es la clase media que no entiende la lógica popular y nos quedamos solamente con esa lógica popular y dejamos disponibles a los sectores medios de la sociedad y no damos cuenta de las demandas de renovación política e institucional, y no juntamos el momento institucional con el momento con liderazgo fuerte que plantea una estrategia de construcción de hegemonía y de cambios en la estructura del poder, yo creo que la cosa se complica. Entonces es evidente que hay que retomar ese momento donde convive la construcción del consenso y el conflicto. En la construcción del consenso hay que ampliar el sujeto nosotros porque en esa pelea que plantea tanto Laclau como Chantal Mouffe en el libro que muchos han leído que es El retorno de lo político, dicen bien, hay que construir un nosotros y ellos para identificarnos. Ahora bien, si el nosotros se achica y el nosotros es menos que el ellos ese proyecto es inviable, entonces hay una batalla cultural, hay una batalla por la hegemonía, hay una batalla

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comunicacional, hay una batalla de argumentación, hay una batalla dentro de un contexto de conflicto, de luchas y de antagonismo, hay una batalla por la construcción de consenso, y en esa construcción de consenso, yo creo que hay que superar, lo que Argentina no pudo superar, un proyecto político, un momento histórico político y social reformista que pueda unir en un mismo sentido distintas sensibilidades políticas. No tiene sentido para nosotros volver a descubrir que la clase media es colonizada porque no entendía al peronismo, porque se la entregamos a un proyecto conservador en general, porque se la vamos a entregar justamente a los sectores más concentrados del poder cuando tenemos la posibilidad de realizar reformas profundas para lo que debemos ampliar las bases democráticas de consenso en nuestra sociedad. Miro con preocupación este retraimiento político que coloca la estructura del partido justicialista como único sujeto político porque no creo que haya modificación, innovación, cambios profundos con actores que evidentemente no convocan a la ética, no convocan a las grandes narrativas históricas, no convocan a los grandes liderazgos de cambio, que son parte de un dispositivo vacío de poder. Es imposible pensar grandes transformaciones con sujetos que no convocan, es imposible pensar eso. Entonces creo que hay que volver a recrear la política, creo que es una etapa, que espero que suceda, y quiero ser optimista en tanto la posibilidad de recrear un sujeto plural y democrático. densidades nº 1 - mayo 2008

Diálogo entre Ernesto Laclau y Carlos “Chacho” Álvarez

Por supuesto, que no se pueden inventar los cambios y no se puede construir fácilmente nuevas representaciones, pero son evidentes los climas y las atmósferas que se crean en términos simbólicos, en términos de discurso, en términos de relato, en términos de simbología para entender que hay un proceso de cambio que se intenta pasar de una situación de cristalización de determinados poderes a una nueva situación de poder. Porque aparte, creo que no cambia un presidente las relaciones de poder en la Argentina, lo cambian sujetos políticos con capacidad de movilizarse, lo cambian actores que deben constituirse y construirse, y esos sujetos y esos actores tienen que estar convencidos del cambio en las relaciones de poder. Y creo que ahí hay un hiato, una brecha que hay que comenzar a cerrar para que vuelva a retomarse el impulso de ese cambio, de ese sentido de innovación y de esa idea de construir un sujeto más amplio en términos populares y democráticos. Yo espero que eso ocurra y voy ayudar a eso en lo que pueda. Ernesto Laclau: La alternativa está mal planteada si se plantea que tiene que haber otra política respecto al partido justicialista. Si Kirchner se lanzara a ser simplemente el líder de una nueva fuerza transversal abandonando totalmente el campo del justicialismo estaría cometiendo una ingenuidad y es un político lo suficientemente astuto como para no cometerla. Del otro lado si se lanza exclusivamente a la carta del partido justicialista y el proyecto de concertación es descartado, tampoco va a haber proceso de cambio, por la razón densidades nº 1 - mayo 2008

de lo que ya ha dicho Chacho, es decir, en otras cosas porque muchas de las fuerzas que operan dentro del partido justicialista no están por ningún proceso de cambio, eran antes menemistas, después fueron duhaldistas, hoy son kirchneristas por puro oportunismo y en la primera de cambio que puedan hacerlo lo abandonarán. Me parece que lo que es importante es que se pueda avanzar en los dos frentes, el proyecto de la concertación y del transversalismo me parece que tiene que ser un ingrediente esencial del proceso de cambio. Yo quería agregar algo, yo creo que las responsabilidades no sólo son del gobierno y de las decisiones políticas que toma, la responsabilidad es también de la sociedad en su conjunto, que tiene que movilizarse y tiene que dar apoyo al proceso de cambio. La movilización respecto a la cuestión de las retenciones por ejemplo fue mínima. Yo he firmado una declaración de apoyo a la política del gobierno en todo este problema, pero la actitud de muchos sectores con discurso progresista ha sido de una pasividad enorme. Por eso mismo en el país uno tiene que llamar a la responsabilidad política y social de los ciudadanos, los ciudadanos tienen que movilizarse en distintos frentes y empujar el proceso de cambio, no todo va a ocurrir porque caiga del sistema político. Fernando González: Laclau habla de las sociedades totalmente administradas que no tienen conflicto y que no es lo deseable, tampoco las sociedades caóticas, lo que fuimos nosotros en el

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2001, ese leviatán en el que nos transformamos. Venimos de cinco años de crecimiento económico sostenido, de fortalecimiento de las reservas, de aumento en índices salariales y jubilaciones y ahora tenemos este enfrentamiento, estas complicaciones del gobierno y la oposición. Quería preguntarles si tenemos el riesgo de volver a esa sociedad caótica de hace cinco años o podemos considerarnos a salvo. Carlos “Chacho” Álvarez: Yo creo que las actuales circunstancias son producto de un país que crece seis años seguidos, es una puja por la distribución. Ahora, lo que decíamos en lectura de Laclau, la Federación Agraria ¿Dónde se articula? En el dispositivo del ellos o en el dispositivo del nosotros, entre el nosotros y el ellos. Es decir cuando se plantea esta idea de la política articulando sectores y demandas, digamos, hay sectores, tomemos la agricultura familiar, los pequeños y medianos productores, que es lógico que se articulen en el dispositivo que plantea reformas y transformaciones, entonces ahí lo que hallamos es una conflictividad lógica de la política, una conflictividad que tiene un ellos y un nosotros, pero que a lo mejor se decidió desde la economía no desde la política. Para mi el error es, que justamente a diferencia de Kirchner que siempre tuvo la visión política sobre la economía, en este caso se tomó una decisión totalmente económica y no se hizo un diagnóstico de los distintos actores económicos de esa realidad que era el campo. Pero esos conflictos son conflictos que tienen que ver con un país 126

en crecimiento y con lo difícil que es cambiar la matriz de la distribución de la riqueza y el poder en un país latinoamericano. No es casual que, incluso en aquellos países donde hay una enorme concentración del poder y una coyuntura económica extraordinaria, como el caso venezolano, no haya un cambio extraordinario en el patrón distributivo. La distribución de la riqueza que implica una redistribución fuerte del poder, es un proceso muy difícil que para algunos, se resuelve muy fácil escribiendo notas, artículos y ensayos. Pero la redistribución de la riqueza es un juego de suma cero porque hay que sacarle a unos para darles a otros y eso no es neutro, y eso cambia el sentido de la política y eso es lo que constituye a la política como instituidora de la sociedad. Este conflicto no tiene nada que ver con la crisis del 2001. Primero porque aquella era una crisis con un debilitamiento del poder y el agotamiento de un ciclo, allí terminaba un ciclo económico. Nosotros quisimos ser el comienzo de un nuevo ciclo y fuimos los que cerramos mas claramente ese ciclo que estaba agotado. Ahora hay un ciclo absolutamente expansivo. Alguna vez Perón dijo ahí al pasar, “nosotros vamos a ser los ricos del futuro porque el mundo va a necesitar alimentos” y nosotros nos reíamos porque estábamos en plena conceptualización Prebisch, o de la CEPAL, o de Celso Furtado, que decían que nosotros perdíamos posiciones por el deterioro de los términos de intercambio. Hoy tenemos un mundo que demanda los productos en los que nosotros somos más competitivos, y eso no es un cambio coyuntural, es un cambio estructural. densidades nº 1 - mayo 2008

Diálogo entre Ernesto Laclau y Carlos “Chacho” Álvarez

Ahora la pregunta es: ¿Podremos hacer lo que no hizo la oligarquía del siglo XIX?: Que esa transferencia pueda financiar, entrar a la sociedad del conocimiento y hacer una sociedad más igualitaria. Ahí esta el desafío. Ernesto Laclau: Yo agregaría una sola cosa por razones en las que creo que estamos de acuerdo. Redistribuir el ingreso tiene que ser un proyecto político, no puede ser una decisión técnica tomada en algún ministerio. Para eso la conformación de nuevos actores es esencial. El otro día estaba yo recordando el caso, no sé si ustedes se acuerdan de la existencia del señor Faustino Fano que era el presidente de la Sociedad Rural a comienzos de los años 60, en el gobierno de Frondizi, y tenia unas palabras que usaba de tanto en tanto que decía “los productores rurales se sienten desalentados” y eso significaba que quería una devaluación y por consiguiente, presión sobre el gobierno. Todo el mundo sabía lo que iba a pasar, cuando los productores rurales declaraban que se

sentían desalentados, o había una devaluación o los tanques salían a la calle. Al final lo que estaban haciendo era cada tantos meses una devaluación que transfería ingresos masivamente al sector terrateniente que vendía sus productos en el exterior mientras que, la industria nacional que producía para el mercado interno y que tenia que incorporar maquinaria, iba siendo cada vez mas ahogada. Y ahí no había actores sociales que estuvieran empujando a un proyecto de redistribución de tipo distinto. Por empezar el gobierno mismo de Frondizi no lo tenía. Al final la cuestión había llegado a ser tan absurda, que cuando se usaba en un comunicado de la Sociedad Rural Argentina la palabra “desalentado” todo el mundo salía a comprar dólares. Llegó un momento en que le preguntaron a Faustino Fano, cuando salía de verlo al Presidente, si iba a usar la palabra desalentado en su comunicado, y él dijo: “por ahora no, pero la vamos a usar dentro de una semana si el gobierno no toma medidas”. Muchas Gracias

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documentos Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas UNASUR Brasilia, 23 de mayo de 2008 La República Argentina, la República de Bolivia, la República Federativa del Brasil, la República de Colombia, la República de Chile, la República del Ecuador, la República Cooperativa de Guyana, la República del Paraguay, la República del Perú, la República de Suriname, la República Oriental del Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela, PREÁMBULO APOYADAS en la historia compartida y solidaria de nuestras naciones, multiétnicas, plurilingües y multiculturales, que han luchado por la emancipación y la unidad suramericana, honrando el pensamiento de quienes forjaron nuestra independencia y libertad a favor de esa unión y la construcción de un futuro común; INSPIRADAS en las Declaraciones de Cusco (8 de diciembre de 2004), Brasilia (30 de septiembre de 2005) y Cochabamba (9 de diciembre de 2006); AFIRMAN su determinación de construir una identidad y ciudadanía suramericanas y desarrollar un espacio regional integrado en lo político, económico, social, cultural, ambiental, energético y de infraestructura, para contribuir al fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe; CONVENCIDAS de que la integración y la

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unión suramericanas son necesarias para avanzar en el desarrollo sostenible y el bienestar de nuestros pueblos, así como para contribuir a resolver los problemas que aún afectan a la región, como son la pobreza, la exclusión y la desigualdad social persistentes; SEGURAS de que la integración es un paso decisivo hacia el fortalecimiento del multilateralismo y la vigencia del derecho en las relaciones internacionales para lograr un mundo multipolar, equilibrado y justo en el que prime la igualdad soberana de los Estados y una cultura de paz en un mundo libre de armas nucleares y de destrucción masiva; RATIFICAN que tanto la integración como la unión suramericanas se fundan en los principios rectores de: irrestricto respeto a la soberanía, integridad e inviolabilidad territorial de los Estados; autodeterminación de los pueblos; solidaridad; cooperación; paz; democracia; participación ciudadana y pluralismo; derechos humanos uni versales, indi visibles e interdependientes; reducción de las asimetrías y armonía con la naturaleza para un desarrollo sostenible; ENTIENDEN que la integración suramericana debe ser alcanzada a través de un proceso innovador, que incluya todos los logros y lo avanzado por los procesos de MERCOSUR y la densidades nº 1 - mayo 2008

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CAN, así como la experiencia de Chile, Guyana y Suriname, yendo más allá de la convergencia de los mismos; CONSCIENTES de que este proceso de construcción de la integración y la unión suramericanas es ambicioso en sus objetivos estratégicos, que deberá ser flexible y gradual en su implementación, asegurando que cada Estado adquiera los compromisos según su realidad; RATIFICAN que la plena vigencia de las instituciones democráticas y el respeto irrestricto de los derechos humanos son condiciones esenciales para la construcción de un futuro común de paz y prosperidad económica y social y el desarrollo de los procesos de integración entre los Estados Miembros; ACUERDAN: Artículo 1. Constitución de UNASUR Los Estados Parte del presente Tratado deciden constituir la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) como una organización dotada de personalidad jurídica internacional. Artículo 2. Objetivo La Unión de Naciones Suramericanas tiene como objetivo construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados. Artículo 3. Objetivos Específicos La Unión de Naciones Suramericanas tiene como objetivos específicos:

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a) el fortalecimiento del diálogo político entre los Estados Miembros que asegure un espacio de concertación para reforzar la integración suramericana y la participación de UNASUR en el escenario internacional; b) el desarrollo social y humano con equidad e inclusión para erradicar la pobreza y superar las desigualdades en la región; c) la erradicación del analfabetismo, el acceso universal a una educación de calidad y el reconocimiento regional de estudios y títulos; d) la integración energética para el aprovechamiento integral, sostenible y solidario de los recursos de la región; e) el desarrollo de una infraestructura para la interconexión de la región y entre nuestros pueblos de acuerdo a criterios de desarrollo social y económico sustentables; f) la integración financiera mediante la adopción de mecanismos compatibles con las políticas económicas y fiscales de los Estados Miembros; g) la protección de la biodiversidad, los recursos hídricos y los ecosistemas, así como la cooperación en la prevención de las catástrofes y en la lucha contra las causas y los efectos del cambio climático; h) el desarrollo de mecanismos concretos y efectivos para la superación de las asimetrías, logrando así una integración equitativa; i) la consolidación de una identidad suramericana a través del reconocimiento progresivo de derechos a los nacionales de un Estado Miembro residentes en cualquiera de los otros Estados Miembros, con el fin de alcanzar una ciudadanía suramericana; j) el acceso universal a la seguridad social y a los servicios de salud; k) la cooperación en materia de migración, con un enfoque integral, bajo el respeto irrestricto de los derechos humanos y laborales para la regularización migratoria y la armonización de

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políticas; l) la cooperación económica y comercial para lograr el avance y la consolidación de un proceso innovador, dinámico, transparente, equitativo y equilibrado, que contemple un acceso efectivo, promoviendo el crecimiento y el desarrollo económico que supere las asimetrías mediante la complementación de las economías de los países de América del Sur, así como la promoción del bienestar de todos los sectores de la población y la reducción de la pobreza; m) la integración industrial y productiva, con especial atención en las pequeñas y medianas empresas, las cooperativas, las redes y otras formas de organización productiva; n) la definición e implementación de políticas y proyectos comunes o complementarios de investigación, innovación, transferencia y producción tecnológica, con miras a incrementar la capacidad, la sustentabilidad y el desarrollo científico y tecnológico propios; o) la promoción de la diversidad cultural y de las expresiones de la memoria y de los conocimientos y saberes de los pueblos de la región, para el fortalecimiento de sus identidades; p) la participación ciudadana a través de mecanismos de interacción y diálogo entre UNASUR y los diversos actores sociales en la formulación de políticas de integración suramericana; q) la coordinación entre los organismos especializados de los Estados Miembros, teniendo en cuenta las normas internacionales, para fortalecer la lucha contra el terrorismo, la corrupción, el problema mundial de las drogas, la trata de personas, el tráfico de armas pequeñas y ligeras, el crimen organizado transnacional y otras amenazas, así como para el desarme, la no proliferación de armas nucleares y de destrucción masiva, y el desminado; r) la promoción de la cooperación entre las

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autoridades judiciales de los Estados Miembros de UNASUR; s) el intercambio de información y de experiencias en materia de defensa; t) la cooperación para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana, y u) la cooperación sectorial como un mecanismo de profundización de la integración suramericana, mediante el intercambio de información, experiencias y capacitación. Artículo 4. Órganos Los órganos de UNASUR son: 1. El Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno; 2. El Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; 3. El Consejo de Delegadas y Delegados; 4. La Secretaría General. Artículo 5. Desarrollo de la Institucionalidad Podrán convocarse y conformarse reuniones Ministeriales Sectoriales, Consejos de nivel Ministerial, Grupos de Trabajo y otras instancias institucionales que se requieran, de naturaleza permanente o temporal, para dar cumplimiento a los mandatos y recomendaciones de los órganos competentes. Estas instancias rendirán cuenta del desempeño de sus cometidos a través del Consejo de Delegadas y Delegados, que lo elevará al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno o al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, según corresponda. Los acuerdos adoptados por las Reuniones Ministeriales Sectoriales, Consejos de nivel Ministerial, los Grupos de Trabajo y otras instancias institucionales serán presentados a consideración del órgano competente que los ha creado o convocado. El Consejo Energético de Suramérica, creado

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en la Declaración de Margarita (17 de abril de 2007), es parte de UNASUR. Artículo 6. El Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno El Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno es el órgano máximo de UNASUR. Sus atribuciones son: a) establecer los lineamientos políticos, planes de acción, programas y proyectos del proceso de integración suramericana y decidir las prioridades para su implementación; b) convocar Reuniones Ministeriales Sectoriales y crear Consejos de nivel Ministerial; c) decidir sobre las propuestas presentadas por el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; d) adoptar los lineamientos políticos para las relaciones con terceros. Las reuniones ordinarias del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno tendrán una periodicidad anual. A petición de un Estado Miembro se podrá convocar a reuniones extraordinarias, a través de la Presidencia Pro Tempore, con el consenso de todos los Estados Miembros de UNASUR. Artículo 7. La Presidencia Pro Tempore La Presidencia Pro Tempore de UNASUR será ejercida sucesivamente por cada uno de los Estados Miembros, en orden alfabético, por períodos anuales. Sus atribuciones son: a) preparar, convocar y presidir las reuniones de los órganos de UNASUR; b) presentar para su consideración al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores y al Consejo de Delegadas y Delegados el Programa anual de actividades de UNASUR, con fechas, sedes y agenda de las reuniones de sus órganos en coordinación con la Secretaría General;

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c) representar a UNASUR en eventos internacionales, previa delegación aprobada por los Estados Miembros; d) asumir compromisos y firmar Declaraciones con terceros, previo consentimiento de los órganos correspondientes de UNASUR. Artículo 8. El Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores El Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores tiene las siguientes atribuciones: a) adoptar Resoluciones para implementar las Decisiones del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno b) proponer proyectos de Decisiones y preparar las reuniones del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno; c) coordinar posiciones en temas centrales de la integración suramericana; d) desarrollar y promover el diálogo político y la concertación sobre temas de interés regional e internacional; e) realizar el seguimiento y evaluación del proceso de integración en su conjunto; f) aprobar el Programa anual de actividades y el presupuesto anual de funcionamiento de UNASUR; g) aprobar el financiamiento de las iniciativas comunes de UNASUR; h) implementar los lineamientos políticos en las relaciones con terceros; i) aprobar resoluciones y reglamentos de carácter institucional o sobre otros temas que sean de su competencia; j) crear Grupos de Trabajo en el marco de las prioridades fijadas por el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno. Las reuniones ordinarias del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores tendrán una periodicidad semestral, pudiendo

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convocar la Presidencia Pro Tempore a reuniones extraordinarias a petición de la mitad de los Estados Miembros. Artículo 9. El Consejo de Delegadas y Delegados El Consejo de Delegadas y Delegados tiene las siguientes atribuciones: a) implementar mediante la adopción de las Disposiciones pertinentes, las Decisiones del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, y las Resoluciones del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, con el apoyo de la Presidencia Pro Tempore y la Secretaría General; b) preparar las reuniones del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; c) elaborar proyectos de Decisiones, Resoluciones y Reglamentos para la consideración del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; d) compatibilizar y coordinar las iniciativas de UNASUR con otros procesos de integración regional y subregional vigentes, con la finalidad de promover la complementariedad de esfuerzos; e) conformar, coordinar y dar seguimiento a los Grupos de Trabajo; f) dar seguimiento al diálogo político y a la concertación sobre temas de interés regional e internacional; g) promover los espacios de diálogo que favorezcan la participación ciudadana en el proceso de integración suramericana; h) proponer al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores el proyecto de presupuesto ordinario anual de funcionamiento para su consideración y aprobación. El Consejo de Delegadas y Delegados está conformado por una o un representante acreditado por cada Estado Miembro. Se reúne con una periodicidad preferentemente bimestral,

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en el territorio del Estado que ejerce la Presidencia Pro Tempore u otro lugar que se acuerde. Artículo 10. La Secretaría General La Secretaría General es el órgano que, bajo la conducción del Secretario General, ejecuta los mandatos que le confieren los órganos de UNASUR y ejerce su representación por delegación expresa de los mismos. Tiene su sede en Quito, Ecuador. Sus atribuciones son: a) apoyar al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, al Consejo de Delegadas y Delegados y a la Presidencia Pro Tempore, en el cumplimiento de sus funciones; b) proponer iniciativas y efectuar el seguimiento a las directrices de los órganos de UNASUR; c) participar con derecho a voz y ejercer la función de secretaría en las reuniones de los órganos de UNASUR; d) preparar y presentar la Memoria Anual y los i n f o r m e s r e s p e c t i v o s a l o s ó r ga n o s correspondientes de UNASUR; e) servir como depositaria de los Acuerdos en el ámbito de UNASUR y disponer su publicación correspondiente; f) preparar el proyecto de presupuesto anual para la consideración del Consejo de Delegadas y Delegados y adoptar las medidas necesarias para su buena gestión y ejecución; g) preparar los proyectos de Reglamento para el funcionamiento de la Secretaría General, y someterlos a la consideración y aprobación de los órganos correspondientes; h) coordinar con otras entidades de integración y cooperación de América Latina y el Caribe para el desarrollo de las actividades que le encomienden los órganos de UNASUR; i) celebrar, de acuerdo con los reglamentos, todos

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los actos jurídicos necesarios para la buena administración y gestión de la Secretaría General. El Secretario General será designado por el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno a propuesta del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, por un período de dos años, renovable por una sola vez. El Secretario General no podrá ser sucedido por una persona de la misma nacionalidad. Durante el ejercicio de sus funciones, el Secretario General y los funcionarios de la Secretaría tendrán dedicación exclusiva, no solicitarán ni recibirán instrucciones de ningún Gobierno, ni entidad ajena a UNASUR, y se abstendrán de actuar en forma incompatible con su condición de funcionarios internacionales responsables únicamente ante esta organización internacional. El Secretario General ejerce la representación legal de la Secretaría General. En la selección de los funcionarios de la Secretaría General se garantizará una representación equitativa entre los Estados Miembros, tomando en cuenta, en lo posible, criterios de género, idiomas, étnicos y otros. Artículo 11. Fuentes Jurídicas Las fuentes jurídicas de UNASUR son las siguientes: 1. El Tratado Constitutivo de UNASUR y los demás instrumentos adicionales; 2. Los Acuerdos que celebren los Estados Miembros de UNASUR sobre la base de los instrumentos mencionados en el punto precedente; 3. Las Decisiones del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno; 4. Las Resoluciones del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; y 5. Las Disposiciones del Consejo de Delegadas y Delegados. Artículo 12. Aprobación de la densidades nº 1 - mayo 2008

Normativa Toda la normativa de UNASUR se adoptará por consenso. Las Decisiones del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, las Resoluciones del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores y las Disposiciones del Consejo de Delegadas y Delegados, se podrán acordar estando presentes al menos tres cuartos (3/4) de los Estados Miembros. Las Decisiones del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, las Resoluciones del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, que se acuerden sin la presencia de todos los Estados Miembros deberán ser consultadas por el Secretario General a los Estados Miembros ausentes, los que deberán pronunciarse en un plazo máximo de treinta (30) días calendario, luego de haber recibido el documento en el idioma correspondiente. En el caso del Consejo de Delegadas y Delegados, dicho plazo será de quince (15) días. Los Grupos de Trabajo podrán sesionar y realizar propuestas siempre que el quórum de las reuniones sea de mitad más uno de los Estados Miembros. Los actos normativos emanados de los órganos de UNASUR, serán obligatorios para los Estados Miembros una vez que hayan sido incorporados en el ordenamiento jurídico de cada uno de ellos, de acuerdo a sus respectivos procedimientos internos. Artículo 13. Adopción de Políticas y Creación de Instituciones, Organizaciones y Programas Uno o más Estados Miembros podrán someter a consideración del Consejo de Delegadas y Delegados una propuesta de adopción de políticas, creación de instituciones, organizaciones o programas comunes para ser adoptados de manera consensuada, sobre la base de criterios

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flexibles y graduales de implementación según los objetivos de UNASUR y lo dispuesto en los Artículos 5 y 12 del presente Tratado. En el caso de programas, instituciones u organizaciones en que participen Estados Miembros con anterioridad a la vigencia de este Tratado podrán ser considerados como programas, instituciones u organizaciones de UNASUR de acuerdo a los procedimientos señalados en este artículo y en consonancia con los objetivos de este Tratado. Las propuestas se presentarán al Consejo de Delegadas y Delegados. Una vez aprobadas por consenso se remitirán al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores y, subsecuentemente, al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, para su aprobación por consenso. Cuando una propuesta no sea objeto de consenso, la misma sólo podrá ser sometida nuevamente al Consejo de Delegadas y Delegados seis meses después de su última inclusión en agenda. Aprobada una propuesta por la instancia máxima de UNASUR, tres o más Estados Miembros podrán iniciar su desarrollo, siempre y cuando se asegure, tanto la posibilidad de incorporación de otros Estados Miembros, como la información periódica de su avance al Consejo de Delegadas y Delegados. Cualquier Estado Miembro podrá eximirse de aplicar total o parcialmente una política aprobada, sea por tiempo definido o indefinido, sin que ello impida su posterior incorporación total o parcial a la misma. En el caso de las instituciones, organizaciones o programas que se creen, cualquiera de los Estados Miembros podrá participar como observador o eximirse total o parcialmente de participar por tiempo definido o indefinido. La adopción de políticas y creación de instituciones, organizaciones y programas será

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reglamentada por el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, a propuesta del Consejo de Delegadas y Delegados. Artículo 14. Diálogo Político La concertación política entre los Estados Miembros de UNASUR será un factor de armonía y respeto mutuo que afiance la estabilidad regional y sustente la preservación de los valores democráticos y la promoción de los derechos humanos. Los Estados Miembros reforzarán la práctica de construcción de consensos en lo que se refiere a los temas centrales de la agenda internacional y promoverán iniciativas que afirmen la identidad de la región como un factor dinámico en las relaciones internacionales. Artículo 15. Relaciones con Terceros UNASUR promoverá iniciativas de diálogo sobre temas de interés regional o internacional y buscará consolidar mecanismos de cooperación con otros grupos regionales, Estados y otras entidades con personalidad jurídica internacional, priorizando proyectos en las áreas de energía, financiamiento, infraestructura, políticas sociales, educación y otras a definirse. El Consejo de Delegadas y Delegados es el responsable de hacer seguimiento a las actividades de implementación con el apoyo de la Presidencia Pro Tempore y de la Secretaría General. Con el propósito de contar con una adecuada coordinación, el Consejo de Delegadas y Delegados deberá conocer y considerar expresamente las posiciones que sustentará UNASUR en su relacionamiento con terceros. Artículo 16. Financiamiento El Consejo de Delegadas y Delegados propondrá para su consideración y aprobación al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores el Proyecto de Presupuesto ordinario anual de funcionamiento de la Secretaría

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General. El financiamiento del presupuesto ordinario de funcionamiento de la Secretaría General se realizará en base a cuotas diferenciadas de los Estados Miembros a ser determinadas por Resolución del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, a propuesta del Consejo de Delegadas y Delegados, tomando en cuenta la capacidad económica de los Estados Miembros, la responsabilidad común y el principio de equidad. Artículo 17. Parlamento La conformación de un Parlamento Suramericano con sede en la ciudad de Cochabamba, Bolivia, será materia de un Protocolo Adicional al presente Tratado. Artículo 18. Participación Ciudadana Se promoverá la participación plena de la ciudadanía en el proceso de la integración y la unión suramericanas, a través del diálogo y la interacción amplia, democrática, transparente, pluralista, diversa e independiente con los diversos actores sociales, estableciendo canales efectivos de información, consulta y seguimiento en las diferentes instancias de UNASUR. Los Estados Miembros y los órganos de UNASUR generarán mecanismos y espacios innovadores que incentiven la discusión de los diferentes temas garantizando que las propuestas que hayan sido presentadas por la ciudadanía, reciban una adecuada consideración y respuesta. Artículo 19. Estados Asociados Los demás Estados de América Latina y el Caribe que soliciten su participación como Estados Asociados de UNASUR, podrán ser admitidos con la aprobación del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno. Los derechos y obligaciones de los Estados Asociados serán objeto de reglamentación por parte del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores.

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Artículo 20. Adhesión de Nuevos Miembros A partir del quinto año de la entrada en vigor del presente Tratado y teniendo en cuenta el propósito de fortalecer la unidad de América Latina y el Caribe, el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno podrá examinar solicitudes de adhesión como Estados Miembros por parte de Estados Asociados, que tengan este status por cuatro (4) años, mediante recomendación por consenso del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores. Los respectivos Protocolos de Adhesión entrarán en vigor a los 30 días de la fecha en que se complete su proceso de ratificación por todos los Estados Miembros y el Estado Adherente. Artículo 21. Solución de Diferencias Las diferencias que pudieren surgir entre Estados Partes respecto a la interpretación o aplicación de las disposiciones del presente Tratado Constitutivo serán resueltas mediante negociaciones directas. En caso de no lograr una solución mediante la negociación directa, dichos Estados Miembros someterán la diferencia a consideración del Consejo de Delegadas y Delegados, el cual, dentro de los 60 días de su recepción, formulará las recomendaciones pertinentes para la solución de la misma. En caso de no alcanzarse una solución ésta instancia elevará la diferencia al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, para su consideración en su próxima reunión. Artículo 22. Inmunidades y Privilegios UNASUR gozará, en el territorio de cada uno de los Estados Miembros, de los privilegios e inmunidades necesarios para la realización de sus propósitos. Los representantes de los Estados Miembros de UNASUR y los funcionarios internacionales de ésta, gozarán asimismo de los privilegios e

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inmunidades necesarios para desempeñar con independencia sus funciones, en relación con este Tratado. UNASUR celebrará con la República del Ecuador el correspondiente Acuerdo de Sede, que establecerá los privilegios e inmunidades específicos. Artículo 23. Idiomas Los idiomas oficiales de la Unión de Naciones Suramericanas serán el castellano, el inglés, el portugués y el neerlandés. Artículo 24. Duración y Denuncia El presente Tratado Constitutivo tendrá una duración indefinida. Podrá ser denunciado por cualquiera de los Estados Miembros mediante notificación escrita al Depositario, que comunicará dicha denuncia a los demás Estados Miembros. La denuncia surtirá efectos una vez transcurrido el plazo de seis (6) meses desde la fecha en que la notificación haya sido recibida por el Depositario. La notificación de denuncia no eximirá al Estado Miembro de la obligación de pago de las contribuciones ordinarias que tuviere pendientes. Artículo 25. Enmiendas Cualquier Estado Miembro podrá proponer enmiendas al presente Tratado Constitutivo. Las propuestas de enmienda serán comunicadas a la Secretaría General que las notificará a los Estados Miembros para su consideración por los órganos de UNASUR. Las enmiendas aprobadas por el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, seguirán el procedimiento establecido en el Artículo 26, para su posterior entrada en vigencia.

noveno (9o) instrumento de ratificación. Los instrumentos de ratificación serán depositados ante el Gobierno de la República del Ecuador, que comunicará la fecha de depósito a los demás Estados Miembros, así como la fecha de entrada en vigor del presente Tratado Constitutivo. Para el Estado Miembro que ratifique el Tratado Constitutivo luego de haber sido depositado el noveno instrumento de ratificación, el mismo entrará en vigor treinta días después de la fecha en que tal Estado Miembro haya depositado su instrumento de ratificación. Artículo 27. Registro El presente Tratado Constitutivo y sus enmiendas serán registrados ante la Secretaría de la Organización de Naciones Unidas. Artículo Transitorio Las Partes acuerdan designar una Comisión Especial, que será coordinada por el Consejo de Delegadas y Delegados y estará integrada por representantes de los Parlamentos Nacionales, Subregionales y Regionales con el objetivo de elaborar un Proyecto de Protocolo Adicional que será considerado en la IV Cumbre de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno. Esta Comisión sesionará en la ciudad de Cochabamba. Dicho Protocolo Adicional establecerá la composición, atribuciones y funcionamiento del Parlamento Suramericano. Suscrito en la ciudad de Brasilia, República Federativa del Brasil, a los veintitrés días del mes de mayo del año dos mil ocho, en originales en los idiomas portugués, castellano, inglés y neerlandés, siendo los cuatro textos igualmente auténticos.

Artículo 26. Entrada en Vigor El presente Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas entrará en vigor treinta días después de la fecha de recepción del

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El nĂşmero uno de la revista densidades fue impreso en Buenos Aires, RepĂşblica Argentina en el mes de mayo de 2008.