densidades n°2

ISSN 1851-832X (VERSIÓN ELECTRÓNICA) ISSN 1851-8311 (VERSIÓN IMPRESA)

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raúl bernal-meza josé briceño ruiz alberto d. cimadamore sandra negro adriana b. rodríguez mauro teixeira de figueiredo

2 octubre 2008

densidades

ISSN 1851-832X (VERSIÓN ELECTRÓNICA) ISSN 1851-8311 (VERSIÓN IMPRESA)

densidades Director: Osvaldo Andrés García Comité Editorial Marina Cifuentes Luciana Litterio Colaboradora: Nancy Caggiano contacto@densidades.org

2 octubre 2008

Editor Responsable Osvaldo Andrés García Tel: (54-11) 4361-5130 Calle Perú 1031, 2º Ciudad Autónoma de Buenos Aires C1068AAK. República Argentina

Raúl Bernal-Meza, José Briceño Ruiz, Alberto D. Cimadamore, Sandra Negro, Adriana B. Rodríguez, Mauro Teixeira de Figueiredo

diseño: naderiums@gmail.com

densidades número 2 - octubre de 2008

Sumario 5 7

A modo de presentación

Osvaldo Andrés García, Marina Cifuentes, Luciana Litterio y Nancy Caggiano UNASUR: objetivos y viabilidad institucional de la integración

Alberto D. Cimadamore y Adriana B. Rodríguez

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La política exterior del Brasil: Claves para entender las diferencias con Argentina

Raúl Bernal-Meza

43

La adhesión de Estados a los esquemas de integración: los casos de la Unión Europea y el Mercosur

Sandra Negro

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El ALBA como iniciativa de integración: ¿Es compatible con el Mercosur?

José Briceño Ruiz

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ACCIONES Comissão Intergovernamental de HIV/AIDS do MERCOSUL e Estados Associados: sem fronteiras no enfrentamento da epidemia de AIDS e outras DST

Mauro Teixeira de Figueiredo

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REGIONES Tercera Reunión de la Microrregión del Centrosur Correntino y Noroeste Entrerriano y 2º Seminario Río Uruguay 21 Asociación de Municipios de Frontera Integrados del MERCOSUR

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ACADEMIAS Maestría en Procesos de Integración Regional con Énfasis en MERCOSUR

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DOCUMENTOS Declaración de La Moneda Santiago de Chile, 15 de septiembre de 2008 Declaración de los Presidentes de los Estados Parte del MERCOSUR y Estados Asociados sobre la “Directiva de Retorno” San Miguel de Tucumán, 1 de julio de 2008

Los contenidos de esta publicación expresan exclusivamente la opinión de sus respectivos autores.

densidades a modo de presentación En primer lugar, queremos agradecer todos los comentarios, críticas y felicitaciones recibidas por el primer número de nuestra revista densidades y por el proyecto que esta publicación implica en sí misma. Ha sido para nosotros una gran satisfacción el interés despertado.

Cuando lanzamos nuestro primer número la agenda regional estaba condicionada por el conflicto suscitado por la incursión de fuerzas regulares colombianas en territorio ecuatoriano y la destrucción de un campamento clandestino de fuerzas insurgentes. Aquella instancia fue superada con una teatral puesta en escena, donde el diálogo directo y hasta podríamos decir por demás franco, mostró otra cara de lo que pueden ser las reuniones presidenciales. Fueron los mandatarios de los países de la región quienes debieron encontrar la salida a tan difícil situación, sin la intervención visible de ningún poder extra regional.

Hoy podemos decir que aquella coyuntura, no así el terrible conflicto que la originó, ha sido dejada atrás.

Cuando escribimos estas líneas, han pasado sólo unas pocas semanas de la reunión celebrada en Santiago de Chile, donde se dieron cita los presidentes de los Estados que integran la Unión Sudamericana de Naciones para expresar su incondicional apoyo al gobierno legítimo, constitucional y democrático de Evo Morales en la hermana Nación Boliviana. Como lo expresó claramente el presidente Lula da Silva, el encuentro celebrado se hizo libre de tutelas extra regionales y mostró un consenso total entre los distintos presidentes en el rechazo a toda injerencia extranjera en los asuntos internos de nuestros países, así como a cualquier estrategia política que atente contra la integridad territorial de los países de la región o busque la desestabilización de las legitimas autoridades elegidas por el voto popular.

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En estos momentos, que la crisis financiera golpea a los países desarrollados y comienza a mostrar su potencial destructivo en nuestras latitudes, se presenta una oportunidad única para que nuestra región demuestre al mundo y se demuestre a sí misma que su compromiso con la integración regional no es sólo un ejercicio retórico o mero oportunismo, sino que es de manera definitiva el objetivo político articulador de nuestra política internacional.

En la forma como enfrentemos esta crisis, que se nos presenta en un momento de inédita fortaleza política y macroeconómica, se jugará el destino, en el corto y mediano plazo, de los proyectos de integración que hoy construyen la compleja trama de la integración regional sudamericana.

Si hay una lección que podemos aprender rápidamente de todas las coyunturas conflictivas que nos están tocando vivir a lo largo de este año, es sin duda que el avance en el proceso de integración le ha dado a nuestra región mayor fortaleza para poder afrontar los desafíos en un mundo que reconfigura su estructura de poder político y económico de forma vertiginosa.

Creemos que este juego no se puede jugar solo ni apelando a intentar construir relaciones solitarias privilegiadas con los países más desarrollados, reviviendo de alguna manera aquel “elogio de la insignificancia” en la que se basaba el realismo periférico.

Es el momento para buscar, más que nunca y no de manera retórica, sino con compromisos y acciones concretas, la fuerza en la unión, en la convergencia de intereses, en la coordinación de políticas, en el diálogo y el consenso en la toma de decisiones cuyas consecuencias tengan alcance regional.

Esta crisis es una oportunidad inmejorable para asumir de forma inequívoca la firme decisión de construir el espacio común, decisión tantas veces declamada en infinidad de declaraciones de encuentros y reuniones, pero que parece perder su vigor en la oscuridad una vez afirmadas.

Para finalizar, queremos agradecer en forma especial a los autores que han honrado estas páginas con sus aportes, quienes nos dan la posibilidad de poder concretar un segundo paso en este proyecto que hemos denominado densidades.

Osvaldo Andrés García, Marina Cifuentes, Luciana Litterio y Nancy Caggiano 17 de octubre de 2008

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UNASUR: objetivos y viabilidad institucional de la integración Alberto D. Cimadamore y Adriana B. Rodríguez La Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) es un proyecto de integración entre los doce países sudamericanos que se formalizó durante el corriente año con la firma del Tratado Constitutivo (TCU). Este proyecto se lanzó el 8 de diciembre de 2004 con la Declaración de Cusco y el nombre de Comunidad Suramericana de Naciones (CSN), denominación que se cambió por la actual en 2007.

En la Declaración de Cusco como así también en las posteriores se fueron delineando tanto los objetivos de este proceso de integración como su diseño institucional. Este trabajo pretende discutir dos temas interrelacionados que pueden ayudar a examinar las

posibilidades de concretar la integración sudamericana: la magnitud de los objetivos del proyecto CSN/UNASUR y los instrumentos institucionales que se establecieron para alcanzar tales objetivos.

La UNASUR se originó en 2004 con una amplia y variada agenda que fue incrementándose aun más en sucesivas cumbres presidenciales y declaraciones emanadas de estas instancias. El TCU establece metas ciertamente aun más ambiciosas que pretenden la convergencia de los procesos del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y la Comunidad Andina (CAN), junto con Chile, Guyana y Suriname, sin especificar claramente hasta que objetivo o nivel de profundidad de integración

Alberto D. Cimadamore: Doctor (Ph.D) en Relaciones Internacionales por la University of Southern California, Los Angeles. Profesor Titular de la Facultad de Ciencias Sociales y de la Maestría en Procesos de Integración Regional con énfasis en el MERCOSUR de la Universidad de Buenos Aires. Investigador de Carrera del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de la República Argentina (CONICET).

Adriana B. Rodríguez: Magister de la Universidad de Buenos Aires en Procesos de Integración Regional con énfasis en el MERCOSUR de la Universidad de Buenos Aires y Master en Economía de Gobierno de la Universidad del CEMA. Investigadora adjunta de la Maestría en Procesos de Integración Regional con Énfasis en el MERCOSUR de la Universidad de Buenos Aires y desempeña funciones en el Ministerio de Economía y Producción de la Nación Argentina.

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UNASUR: objetivos y viabilidad institucional de la integración

económica se quiere llegar 1 , pero incluyendo dimensiones sociales, culturales, infraestr ucturales, ambientales y políticas.

Por su parte, el diseño institucional de 2004 se realizó sobre la base de la institucionalidad existente en la región, sin nuevos costos financieros, es decir que no se previó una estructura institucional propia para alcanzar los ambiciosos objetivos fijados. Con posterioridad esto fue modificado, aunque sin alterar la fuente de poder de decisión, que se mantiene en un órgano típicamente intergubernamental: las reuniones de Jefes de Estado, las cuales se llevan a cabo sólo una vez al año.

Ante esta situación cabe preguntarse: ¿Es posible alcanzar unos objetivos tan amplios y diversos con el diseño institucional planteado? ¿Existe una relación entre los objetivos que se pretenden alcanzar y los medios para lograrlos? En el campo de las propuestas e iniciativas pareciera que existe una gran voluntad de promover la integración, pero ¿Ello podrá verse reflejado en los hechos? Como bien se ha señalado, practicar la integración es más difícil que hablar de ella (The Economist, 2004). La integración sudamericana es una de las opciones estratégicas de los gobiernos de la región que permite sintetizar el objetivo de una mejor inserción internacional de sus países, a la vez que generar condiciones de paz y desarrollo integral que den respuesta a aspiraciones

enraizadas en la historia y la geografía regional. Sin embargo, se ha señalado que este ambicioso proceso de integración tiene características similares a otros en la región por su “excesiva retórica, andamiajes institucionales más nominativos que efectivos” en un contexto “confuso y contradictorio” donde hay “declaraciones de cooperación, solidaridad y unidad en una integración profundizada versus conflictos que enfrentan posiciones nacionales y subregionales que aparecen como difícilmente conciliables en los hechos” (Rúa Boiero, 2008:10). Tales contradicciones y los esperables niveles de conflicto naturalmente emergentes de la integración no son tan preocupantes como la falta de mecanismos o instituciones adecuadas para resolverlos (Cimadamore, 2000). Por ello, en este artículo nos proponemos resaltar la necesidad de un diseño institucional adecuado a los objetivos fijados, a fin de poder alcanzarlos y que la iniciativa de integración no quede sólo en la retórica.

Los objetivos pactados de la UNASUR El 23 de mayo de 2008 se firmó el Tratado Constitutivo de la UNASUR (TCU) que entrará en vigor treinta días después de la fecha de recepción del noveno instrumento de ratificación (TCU, art. 26). En este instrumento los países signatarios afir man su deter minación de constr uir una

1. El nivel de profundidad de la integración regional se puede observar utilizando una clasificación que se basa en los objetivos y/o alcances históricos de un proceso, a saber: zona de preferencias arancelarias (ZPA) zona de libre comercio (ZLC), unión aduanera (UA), mercado común (MC) y unión económica (UE).

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Alberto D. Cimadamore y Adriana B. Rodríguez

identidad y ciudadanía suramericanas y desarrollar un espacio regional integrado en lo político, económico, social, cultural, ambiental, energético y de infraestructura, para avanzar en el desarrollo sostenible y el bienestar de los pueblos suramericanos; resolver problemas como la pobreza, la exclusión y la desigualdad social persistentes; y lograr un mundo multipolar, equilibrado y justo. Asimismo, se reconoce la existencia de asimetrías en la región y se propugna una fórmula conocida en la historia de la integración latinoamericana que pone énfasis en la flexibilidad y gradualidad en la implementación del proceso, para asegurar así que cada Estado adquiera los compromisos según su realidad.

Los países miembros entienden que la integración suramericana debe ser alcanzada a través de un proceso innovador, que incluya todos los logros y lo avanzado por los procesos de MERCOSUR y la CAN, así como la experiencia de Chile, Guyana y Suriname, yendo más allá de la convergencia de los mismos. Esta noción imprecisa realizada en el Preámbulo del TCU, se complementa con una mención explícita al objetivo de la UNASUR en el articulado del Tratado, cual es construir un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación

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ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías (TCU, art. 2).

El texto menciona 21 “objetivos específicos”, pero una lectura superficial muestra su nivel de variedad y generalidad, así como una ausencia de prioridades, mecanismos y cronogramas de concreción. Estos objetivos van desde el fortalecimiento del diálogo político que asegure un espacio de concertación, el desarrollo social y humano hasta la integración energética, de infraestructura, financiera, industrial y productiva, la protección de la biodiversidad y los recursos hídricos, la superación de las asimetrías, la consolidación de una identidad suramericana para alcanzar una ciudadanía suramericana, la promoción de la diversidad cultural, el acceso universal a la seguridad social y a los servicios de salud, la cooperación económica y comercial promoviendo el crecimiento y el desarrollo económico que supere las asimetrías mediante la complementación de las economías, la participación ciudadana, la lucha contra el terrorismo, la corrupción, las drogas, entre otros (TCU, art. 3). No se prevé como objetivo específico la convergencia del MERCOSUR y la CAN ni el modelo o nivel de profundidad de integración económica hacia el que tiende el proceso. ¿Cómo se van a lograr alcanzar objetivos tan variados e imprecisos? ¿Quiénes serán los agentes de la integración sudamericana? El TCU esboza una estrategia que privilegia una institucionalidad intergubernamental que descansa en gran parte en la diplomacia presidencial y órganos 9

UNASUR: objetivos y viabilidad institucional de la integración

subordinados a esta lógica de construcción del espacio sudamericano.

La estructura institucional de la UNASUR Los gobernantes sudamericanos decidieron que la integración se alcanzaría “sobre la base de la institucionalidad existente, evitando la duplicación y superposición de esfuerzos y sin que implique nuevos gastos financieros” (Declaración de Cusco, 2004). En otras palabras, objetivos tan ambiciosos quedarían en manos de instituciones y agencias subregionales y nacionales que han demostrado históricamente sus límites para alcanzar o b j e t ivo s m e n o s a m b i c i o s o s.

Evidentemente, los diseñadores de la integración sudamericana estaban tan preocupados por evitar nuevos gastos financieros que no pudieron reconocer la necesidad de crear instituciones propias del proyecto de integración, que impulsaran sus objetivos y pudieran resolver los conflictos que inevitablemente irían surgiendo a medida que avanzara el proceso. Claro que esto deja abierto un flanco importante que pone en cuestión la viabilidad del proceso: la estructura institucional que requiere la construcción de un espacio regional integrado. Como señala Sanahuja (2007:84), la experiencia en la región sugiere que hay algo peor que una burocracia como la de Bruselas, y es no tenerla.

La pregunta sobre si es posible alcanzar el objetivo buscado utilizando las mismas instituciones ya existentes en la CAN y el MERCOSUR se responde evaluando el

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g r a d o d e e f e c t iv i d a d q u e h a n demostrado estos procesos para alcanzar sus objetivos fijados en tiempo y forma.

La CAN parece alejarse del objetivo de lograr una unión aduanera en la medida que algunos de sus países privilegien acuerdos bilaterales de comercio con Estados Unidos (Sanahuja, 2007:83). Por su parte, el intento del MERCOSUR de lograr los objetivos del Tratado de Asunción con un modelo de baja institucionalidad ha terminado en definitiva en una recargada estructura intergubernamental, que no sólo no ha simplificado su funcionamiento, sino que tampoco es económica ni capaz de reducir los costos de transacción mediante el cumplimiento de lo pactado (Vaillant, 2007:55-56; Cimadamore, 2007).

Esta lectura de la experiencia integracionista en la región no fue la que hicieron los gobernantes sudamericanos al momento del nacimiento de la UNASUR en 2004, cuando se establecieron presidencias pro tempore con el apoyo de las Secretarías de los acuerdos de integración ya establecidos.

De esta forma, se prefirió utilizar la “diplomacia presidencial”, donde los protagonistas son los Jefes de Estado, que resultan nor malmente en declaraciones altisonantes pero pocas medidas concretas y lineamientos estratégicos claros.

La estructura institucional original fue mantenida en la I Cumbre (2005), pero posterior mente se reconoció la necesidad de mejorar el diseño y en la II Cumbre (2006) se creó una nueva instancia con capacidad para sugerir densidades nº 2 - octubre 2008

Alberto D. Cimadamore y Adriana B. Rodríguez

iniciativas: la Comisión de Altos Funcionarios. A esta Comisión se le ha asignado la responsabilidad de llevar adelante una amplia agenda con apoyo técnico relativamente limitado. Las propuestas emanadas de este órgano deben ser aprobadas por las reuniones de Jefes de Estado, las cuales se llevan a cabo solo anualmente. Tales propuestas se aprueban por consenso intergubernamental, lo que define la lógica institucional que condiciona la marcha de la integración sudamericana.

Cuando se decidió el cambio de nombre del proceso de integración en 2007, se creó una Secretaria permanente, con limitadas funciones para impulsar el proceso de integración o influir en el mismo. El TCU (2008) mantiene un definido carácter intergubernamental (TCU, art. 4, 6, 8, 9, 10), estableciendo como órganos de la UNASUR a los siguientes: 1. El Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno (CJEyG): es el órgano máximo que se reúne anualmente. Establece los lineamientos políticos, planes de acción, programas y proyectos del proceso de integración suramericana y decide las prioridades para su implementación. Asimismo, decide sobre las propuestas presentadas por el CMRE, y adopta los lineamientos políticos para las relaciones con terceros.

2. El Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores (CMRE): se reúne semestralmente.

Adopta Resoluciones para implementar las Decisiones del densidades nº 2 - octubre 2008

CJEyG y prepara sus reuniones; propone proyectos de Decisiones; coordina posiciones en temas centrales de la integración suramericana; desarrolla y promueve el diálogo político y la concertación sobre temas de interés regional e internacional; realiza el seguimiento y evaluación del proceso de integración; aprueba el programa anual de actividades, el presupuesto anual, y el financiamiento de las iniciativas comunes; implementa los lineamientos políticos en las relaciones con terceros; crea Grupos de Trabajo en el marco de las prioridades fijadas por el CJEyG. 3. El Consejo de Delegadas y Delegados (CD): está conformado por un representante acreditado por cada país miembro. El CD se reúne preferentemente en forma bimestral e implementa las Decisiones y Resoluciones de los órganos superiores; elabora proyectos de D e c i s i o n e s, Re s o l u c i o n e s y Reglamentos; compatibiliza y coordina las iniciativas de UNASUR con otros procesos de integración regional; conforma, coordina y da seguimiento a los Grupos de Trabajo; da seguimiento al diálogo político y a la concertación; promueve los espacios de diálogo que favorezcan la participación ciudadana en el proceso de integración suramericana.

4. La Secretaría General (SG): ejecuta los mandatos que le confieren los órganos de UNASUR y ejerce su representación por delegación expresa de los mismos. Tiene su sede 11

UNASUR: objetivos y viabilidad institucional de la integración

en Quito. El Secretario General es designado por el CJEyG a propuesta del CMRE, por un período de dos años, renovable por una sola vez, pero no podrá ser sucedido por una persona de la misma nacionalidad.

Los funcionarios de la SG tienen dedicación exclusiva, no pueden solicitar ni recibir instrucciones de ningún Gobierno, ni entidad ajena a UNASUR. Tiene funciones de apoyo a los otros órganos; propone iniciativas y efectúa el seguimiento a las directrices de los órganos de UNASUR; participa con derecho a voz y ejerce la función de secretaría en las reuniones de los otros órganos; prepara la Memoria Anual y el proyecto de presupuesto anual, adoptando las medidas necesarias para su buena gestión y ejecución.

El Tratado ratifica el sistema de presidencias pro tempore (PPT), la cual debe ser ejercida sucesivamente por cada uno de los países miembros, en orden alfabético, por períodos anuales (TCU, art. 7). Asimismo, se prevé la conformación de un Parlamento Suramericano con sede en la ciudad de Cochabamba, Bolivia, pero para ello se requiere un Protocolo Adicional al Tratado. En tal sentido, se acordó designar una Comisión Especial, integrada por representantes de los Parlamentos nacionales, subregionales y regionales con el objetivo de elaborar un Proyecto de Protocolo Adicional que será considerado en la IV Cumbre de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, el cual establecerá la composición,

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atribuciones y funcionamiento del Parlamento Suramericano (TCU, art. 17 y Art. Transitorio).

La normativa que emane de los órganos de la UNASUR debe adoptarse por consenso, lo que condiciona todo el proceso de toma de decisiones. Si bien las normas (Decisiones, Resoluciones y Disposiciones) se pueden acordar estando presentes al menos tres cuartos de los Estados miembros, estas deben ser consultadas a los Estados miembros ausentes, los que deben pronunciarse en un plazo determinado. La normativa es obligatoria para los Estados miembros una vez que haya sido incorporada en el ordenamiento jurídico de cada uno de ellos, de acuerdo a sus respectivos procedimientos internos (TCU, art. 12).

El TCU incluye una disposición que puede llegar a facilitar un avance del proceso de integración con diferentes velocidades, la cual comparte algunas características similares a las cooperaciones reforzadas de la Unión Europea (UE). En efecto, se establece que uno o más Estados miembros pueden realizar una propuesta de adopción de políticas, creación de instituciones, org anizaciones o programas comunes para ser adoptados de manera consensuada. Una vez aprobada una propuesta, tres o más miembros pueden iniciar su desarrollo, siempre y cuando se asegure tanto la posibilidad de incorporación de otros Estados miembros como la información periódica de su avance al CD. Cualquier Estado miembro puede eximirse de aplicar total o parcialmente una política aprobada, sea por tiempo definido o densidades nº 2 - octubre 2008

Alberto D. Cimadamore y Adriana B. Rodríguez

indefinido, sin que ello impida su posterior incorporación total o parcial a la misma. En el caso de las instituciones, organizaciones o programas que se creen, cualquiera de los Estados miembros puede participar como obser vador o eximirse total o parcialmente de participar por tiempo definido o indefinido (TCU, art. 13).

Uno de los elementos centrales para evaluar la viabilidad de un proceso de integración está sin dudas relacionado con la solución de conflictos que inevitablemente surgen en una empresa tan compleja como la integración regional. La UNASUR prevé que la solución de diferencias que pudieren surgir entre Estados miembros respecto a la interpretación o aplicación de las disposiciones del TCU serán resueltas por negociaciones directas. Si así no se lograse una solución, se deberá someter la diferencia a consideración del CD, el cual, dentro de los 60 días de su recepción, debe for mular las recomendaciones pertinentes para la solución de la misma. En caso de no alcanzarse una solución esta instancia elevará la diferencia al CMRE para su consideración en su siguiente reunión (TCU, art. 21).

De esta forma se mantiene la necesidad de consenso para tomar una decisión, y la normativa que surja de esas decisiones solo será obligatoria para los Estados miembros cuando todos y cada uno de ellos la hagan incorporar a sus ordenamientos jurídicos nacionales.

Estos temas tienen una gran influencia sobre la posibilidad de avance del proceso de integración. Por ello serán densidades nº 2 - octubre 2008

analizados en profundidad a continuación.

La ortodoxia intergubernamental en la integración sudamericana El diseño institucional intergubernamental de la UNASUR consistente con la visión ortodoxa predominante en enfoques teóricos locales de la integración sudamericanapodría resultar adecuado para alcanzar objetivos limitados a la integración negativa (apertura de mercados y preferencias arancelarias que eventualmente conduzcan a una ZLC).

Sin embargo, una integración económica que pretenda ir más allá de una ZLC necesitará en etapas superiores de la integración otro tipo de instituciones más adecuadas para coordinar políticas, articular posiciones y poder resolver los conflictos que surjan, los cuales se van a ir incrementando en extensión e intensidad debido a que las áreas que se tratan en etapas más avanzadas del proceso son más complejas y controversiales. Esto es mucho más cierto cuando además de la integración económica, se pretende incluir dimensiones políticas, sociales, culturales, infraestructurales, etc. como se procura hacer en el espacio sudamericano.

Uno de los problemas centrales de toda integración económica es la solución de las externalidades negativas que surgen invariablemente en estos procesos (Cimadamore, 2007). Esta solución es cr ucial para que los procesos integradores avancen en profundidad y está en gran medida relacionada con la

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UNASUR: objetivos y viabilidad institucional de la integración

existencia de instituciones que puedan tener una visión regional, es decir que vayan más allá de los intereses de los países individuales que producen o convalidan las externalidades negativas.

Si bien la cooperación y coordinación política intergubernamental podría, en el corto y mediano plazo, contribuir a disminuir la incidencia de las externalidades negativas que surgen de las asimetrías institucionales a nivel nacional, es más difícil imaginar un rol similar en relación a, por ejemplo, las políticas redistributivas o de cohesión que requiere el tratamiento de las asimetrías estructurales. Aquí, son más apropiadas las instituciones regionales que tienen como referencia principal ese nivel de análisis, ya que tienen la capacidad para arbitrar las diferentes posiciones de los países y reducir los costos de transacción en las negociaciones tendientes a incrementar la cohesión entre los socios, mientras que los gobiernos no pueden evitar tener como referencia sus espacios nacionales.

De esta forma, el intergubernamentalismo tiene limitaciones objetivas para administrar eficazmente las externalidades negativas, a diferencia de otros diseños institucionales que tienen como referencia fundamental un nivel de análisis superior al gubernamental que las provoca. La razón es que las instituciones diseñadas para operar a un nivel regional tienen una visión del conjunto y están relativamente más aisladas de los grupos de interés y las burocracias nacionales que producen o convalidan las externalidades negativas (Cimadamore et al, 2008).

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Con un diseño institucional intergubernamental todas las decisiones que se adoptan y su control se hacen en función de intereses nacionales, mientras que los intereses comunitarios quedan en un segundo plano de prioridades.

Además, el intergubernamentalismo favorece que las instituciones de la integración estén sujetas a los vaivenes políticos y económicos de cada uno de los Estados miembros y, con ellas, el proceso de integración regional en sí mismo. Ello es lo que ha ocurrido en el MERCOSUR ya que el proyecto de unión aduanera se ha visto afectado por medidas unilaterales surgidas a menudo por la primacía de intereses nacionales (Sanahuja, 2007:82). También sucedió en la CAN, donde el objetivo de unión aduanera fue dejado de lado para que algunos de sus países miembros pudieran firmar tratados de libre comercio con Estados Unidos. Algo similar prevén algunos analistas en relación a la acción colectiva en el seno de la UNASUR, convirtiéndose en una dificultad para construir el proceso de integración debido al “peso de las alianzas ideológicas y los proyectos geopolíticos nacionales por sobre los intereses regionales, las diferencias políticas entre los gobernantes suramericanos -incluso dentro de los sectores favorables a la conformación de un bloque autónomo regional- sobre tipos de desarrollo, modelos de integración y opciones de inserción internacional, que antepongan la ideología al interés por la convergencia” (Ruiz Caro, 2008).

A pesar de la evidencia empírica y teórica que sustentan las anteriores afir maciones, los g obier nos sudamericanos prefieren mantener un

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Alberto D. Cimadamore y Adriana B. Rodríguez

férreo control de la conducción del proceso de integración, lo cual puede impedir su avance. En las Declaraciones, como así también en un trabajo conjunto de las Secretarías de la ALADI, de la 2 CAN y del MERCOSUR , se ha recomendado que se realicen reuniones conjuntas de los órganos del MERCOSUR con sus esferas “espejos” de la CAN para aprovechar las instituciones ya existentes (básicamente intergubernamentales), fomentándose un diseño institucional para la UNASUR en la que los gobiernos nacionales son prácticamente los únicos actores relevantes en el proceso de integración, los cuales no muestran ningún interés en acotar su discrecionalidad.

Así, al igual que en el MERCOSUR, la integración en la UNASUR es fruto de un tipo extremo de intergubernamentalismo, el “interpresidencialismo”, que privilegia la diplomacia presidencial como una práctica de política exterior que recurre a negociaciones directas entre los mandatarios cuando se debe tomar una decisión importante o resolver un conflicto crítico (Malamud y Schmitter, 2006:16).

Sin embargo, considerando la amplitud y profundidad de los objetivos de la UNASUR, resultaría apropiado evaluar la pertinencia de alcanzar un adecuado equilibrio entre un intergubernamentalismo que respete las perspectivas nacionales y un supranacionalismo que privilegie la construcción del espacio integrado sudamericano esbozado en el

TCU. La creación de la Comisión de Altos Funcionarios (CAF), en los tér minos de la Declaración de Cochabamba, y de la SG, en los términos del TCU, representan un avance muy limitado en esa dirección. Es un avance porque existe un intento de generar una mínima institucionalidad regional al establecerse que los funcionarios de la SG no pueden solicitar ni recibir instrucciones de ningún Gobierno, pero esto está lejos de implicar la articulación de instituciones que puedan impulsar la integración y resolver los conflictos derivados en el espacio sudamericano.

Además, estos límites se ponen en evidencia cuando se observa, por ejemplo, que la SG puede participar con derecho a voz en las reuniones de los otros órganos, pero no con derecho a voto. Es decir que la institución regional depende en última instancia de un órgano intergubernamental (que se reúne solo una vez al año) para llevar adelante su accionar. Para influir decisivamente en el proceso de integración, lo importante no es entonces que se creen instituciones regionales permanentes, sino también que las funciones que se le otorgan tengan un margen de autonomía que per mita balancear los intereses nacionales con los regionales.

Existen otras propuestas institucionales, como la creación de un espacio parlamentario sudamericano, que tienen limitaciones para contribuir en tal dirección. En efecto, tal como esta

2. ALADI, CAN y MERCOSUR (2006). Cuestiones Jurídico-Institucionales de la Comunidad Sudamericana de Naciones, julio.

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UNASUR: objetivos y viabilidad institucional de la integración

diseñada la estructura institucional de la UNASUR, los Parlamentos nacionales y sub-regionales tienen una incidencia marginal en el proceso de toma de decisiones que tiene como actores principales a los Poderes Ejecutivos nacionales y los intereses que éstos representan.

En síntesis, los objetivos que se ha propuesto la UNASUR requerirían un balance institucional entre lo nacional y lo regional que represente y busque el interés comunitario para poder avanzar consistentemente en el proceso de integración. Sin embargo, parecería que la prioridad de los Estados miembros no es tanto lograr dicho avance como mantener un estricto control del proceso de integración. Incluso a nivel plurilateral se observa un fuerte recelo de los gobiernos a dejar participar en los procesos en desarrollo a las instituciones especializadas que los propios países han construido a lo largo del prolongado proceso de integración regional, ya que la difusión, el uso y la influencia que hasta ahora han tenido en el debate regional los documentos elaborados en conjunto por las Secretarias de la ALADI, MERCOSUR y CAN demuestran el síndrome del recelo mencionado (Vaillant, 2007:57).

Unanimidad vs. mayoría en los procesos de toma de decisiones: la experiencia europea Las instituciones de la UNASUR

toman decisiones por consenso, es decir, unanimidad. Este método implica que cada uno de los países integrantes del proceso de integración tiene derecho de veto, lo cual lleva implícito el potencial de provocar bloqueos y dificultades en la toma de decisiones. Por lo tanto, el ava n c e d e l a i n t e g r a c i ó n e s t á condicionado por un método decisorio que se complejiza a medida que aumenta el número de partes intervinientes (doce en la actualidad)3 y, si bien en los comienzos del proceso puede ser conveniente la regla de la unanimidad por razones políticas, la misma tiende a perpetuar el status quo y acumular temas no resueltos.

La regla de la unanimidad se explica por el afán que tienen los Estados miembros de preservar sus intereses. Sin embargo, a veces ello conspira contra el logro de los mismos objetivos que se fijan los Estados al firmar los acuerdos de integración.

Esta situación fue estudiada entre otros por Scharpf (1988) en una investigación sobre las consecuencias de hacer política a través de negociaciones intergubernamentales. Este autor identifica la “trampa de decisión conjunta” que se configura cuando (i) una instancia decisiva central (las reuniones de Jefes de Estado, por ejemplo) depende directamente del acuerdo entre sus partes componentes (los Estados miembros); (ii) este acuerdo debe ser unánime (o casi); y (iii) el resultado de un desacuerdo implica la continuación del status quo.

3. Tal es la importancia del número que Malamud y Schmitter (2006:22) sugieren que la integración debe comenzar con un pequeño número de países miembros y luego quedar abierta a otras adhesiones, ya que en el comienzo es conveniente que sean pocos socios para la toma de decisiones y los fines redistributivos.

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Alberto D. Cimadamore y Adriana B. Rodríguez

Sin embargo, las decisiones tomadas por alguna forma de mayoría no necesariamente implican que los intereses de algún país se verán perjudicados. En tales escenarios es de esperar que todos hagan un esfuerzo para acomodar al máximo posible los intereses y preferencias de todos los Estados miembros ya que saben que en próximas negociaciones ellos mismos pueden tener reparos sobre alguna decisión a tomar. Además los países deben considerar no solo sus intereses, sino también las relaciones con otros países y su propia imagen. Ello permite el avance del proceso de integración ya que si son conscientes de que pueden perder una votación, ello es un estímulo poderoso para aceptar una solución negociada.

El caso más relevante es el de la UE. Los gobiernos de sus países miembros han buscado generalmente el consenso, a pesar de que la norma permita la mayoría calificada, evitado así decisiones que violen los intereses vitales de sus Estados (Scharpf, 2006:849). Aunque la mayoría de las decisiones del Consejo todavía parecen tomarse por consenso, la regla formal de la mayoría calificada afecta indudablemente la dinámica de la construcción de este consenso. En efecto, dentro del Consejo se hacen esfuerzos significativos para asegurar el acuerdo más amplio para complacer a los gobiernos, los cuales no son capaces de evitar que se adopte una decisión que

viole sus intereses vitales, y esa certeza de que se puede tomar una decisión por mayoría calificada al final del día permite que exista impulso hacia el acuerdo unánime o casi (Tsebelis y Garrett, 4 2001:375) , aunque este consenso no sea estrictamente necesario para adoptar la decisión en cuestión.

La disposición para negociar y llegar a un acuerdo es entonces mayor si existe el voto mayoritario, ya que los Estados miembros saben que al final es muy probable que una decisión sea tomada a pesar de que uno de ellos en particular esté en desacuerdo. Esto sin duda incrementa la capacidad de resolver problemas y avanzar hacia los objetivos del proceso de integración, lo que es particularmente relevante cuando el número de participantes en un esquema es alto y los objetivos complejos y diversos. No obstante, es preciso contar con un consenso político extendido que acote decisiones por mayoría que violen las preferencias políticamente esenciales de los Estados miembros, para evitar tanto mellar la legitimidad de las instituciones comunitarias (Scharpf, 2006:857) como recurrir a un sistema (como el de veto) que privilegie la protección de legítimos intereses nacionales sobre los colectivos o regionales.

En la UE las implicancias pesimistas de la trampa de decisión conjunta se suavizan gracias a la existencia de la Comisión y de la Corte de Justicia

4. Si bien esta discusión excedería los objetivos de este artículo, es preciso reconocer que las grandes asimetrías entre los países miembros de la UNASUR dificultarían encontrar un elemento que permitiese realizar una ponderación de los votos como en la UE.

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Europea (Scharpf, 2006:850-854). En efecto, la primera de estas instituciones supranacionales puede reducir los costos de transacción en la negociación a través de su monopolio de iniciativa legislativa5.

Basándose en extensas consultas con grupos de interés, oficiales nacionales y subnacionales y expertos independientes, la Comisión puede ser capaz de evaluar la dureza o flexibilidad de los intereses y limitaciones defendidos por todos los gobiernos miembros y articular propuestas innovadoras (en las que todos puedan “ganar”) que pueden ser preferidas al status quo por todos (o al menos una mayoría calificada) de gobiernos miembros y una mayoría en el Parlamento Europeo. Mientras que la Comisión sea aceptada como un agente confiable por los Estados miembros, y como un guardián políticamente neutral de los intereses públicos europeos, su rol de fijar agenda aseguraría negociaciones más exitosas de las que uno se esperaría de una negociación estrictamente intergubernamental.

La Comisión puede elegir el modo de decisión conjunta mencionado anteriormente y proponer regulaciones europeas o directivas que necesitan ser aprobadas por el Consejo y el

Parlamento, o puede legislar en el modo jerárquico supranacional utilizando a la 6 Corte de Justicia Europea . La trampa de decisión conjunta se aplica a los modos intergubernamental y de decisión conjunta, pero no al modo de jerarquía supranacional en el cual la Comisión, la Corte y el Banco Central Europeo son capaces de legislar sin involucrar actores responsables políticamente en el Consejo o el Parlamento Europeo.

Todos los obstáculos a la acción política europea en los modos intergubernamental o de decisión conjunta también inmunizarán la legislación judicial contra correcciones políticas. Claro que ello puede tensar la institucionalidad regional, ya que podrían violar las preferencias políticamente importantes de los Estados miembros cuando las decisiones de la jerarquía supranacional exceden los límites del consenso (Scharpf, 2006:857).

Esta combinación de legislación judicial y el monopolio de la Comisión de iniciativa legislativa fue capaz de incrementar la efectividad del hacer política europea más allá de las limitaciones discutidas en la trampa de 7 decisión conjunta . El caso sudamericano es distinto. En la

5. Scharpf (2006:850) lo llama el “modo de decisión conjunta” (con el Consejo y el Parlamento Europeo), mientras que la Comisión lo llama el “método comunitario”.

6. El escapar de la trampa de decisión conjunta a través de la Corte tiene ciertas limitaciones. En primer lugar, la Comisión debe dejar sentado que una regla particular debería tener efecto directo y que ciertas leyes o prácticas en Estados miembros están en violación a ella. Además, el poder de la Corte puede ser ejercitado solo en casos que se lleven a ella, y sobre temas planteados por las partes en estos casos (Scharpf, 2006:852).

7. Pero no lo pudo hacer en todas las áreas de política. El modo de jerarquía supranacional tiene su base más fuerte en las libertades económicas y reglas de competencia postuladas en el Tratado. Las condiciones institucionales eran más favorables para ampliar y profundizar el mercado. En contraste a esta integración negativa, la integración positiva dependía de legislación política, tanto en el modo intergubernamental como en el de decisión conjunta donde había requerimientos de consensos muy altos y la heterogeneidad de los intereses y preferencias de los Estados miembros harían el acuerdo dificultoso o imposible (Scharpf, 2006:854).

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UNASUR no existe una institución como la Comisión o la Corte de Justicia Europea y la ortodoxia intergubernamental se aplica en toda su extensión. En consecuencia, la trampa de decisión conjunta se puede consumar en toda su potencialidad, como lo señala Scharpf (1988, 2006:848-849). Además, el gran número de miembros (doce) y la diversidad de sus preferencias frente a la multiplicidad de objetivos poco definidos, potencia esta trampa. En consecuencia, es probable que la toma de decisiones tenga éxito en áreas de política donde los intereses nacionales converjan y fallará en áreas de política donde los intereses y preferencias nacionales diverg entes sean políticamente destacados (Scharpf, 2006:855).

No obstante, el procedimiento propuesto en el TCU (art. 13), similar a 8 las cooperaciones reforzadas de la UE , puede facilitar -aunque sea parcialmenteel avance del proceso de integración. Al igual que las cooperaciones reforzadas del Tratado de Ámsterdam (1997), en la UNASUR se requiere una decisión unánime para aprobar una propuesta, lo cual no implicaría una traba para su adopción ya que cualquier Estado puede eximirse total o parcialmente de participar y se requieren al menos tres países para comenzar a implementarla.

Es decir que, a menos que algún país miembro de la UNASUR tenga reparos

en que (todos o algunos de) sus socios implementen una deter minada propuesta, no utilizará su derecho de veto si no quiere involucrarse en ella, ya que no esta obligado a participar.

En la UE, dado que las reglas han permanecido tan restrictivas, este sistema nunca llegó a usarse, a pesar de que el Tratado de Niza (2001) prevé que una cooperación reforzada se apruebe por mayoría calificada pero solo se permite con un mínimo de ocho países.

Habrá que ver que sucede en la UNASUR. Algunos interpretan este procedimiento de cooperaciones reforzadas de la UE como un instrumento de flexibilidad y, por lo tanto, un método positivo para la integración. Ello estaría de acuerdo con lo declarado por los gobiernos de los países miembros de la UNASUR en el TCU, cuando sostienen que el proceso de integración y unión suramericano “deberá ser flexible y gradual en su implementación, asegurando que cada Estado adquiera los compromisos según su realidad ”. Esta idea de flexibilidad también se ve reflejada en el art. 13 del Tratado. Esta solución permitiría que las decisiones fueran más fáciles de aceptar y así la diversidad de intereses y preferencias entre los Estados miembros puede no tener un impacto negativo sobre el avance del proceso de integración, debilitando de esta forma a

8. El procedimiento de las cooperaciones reforzadas de la UE permite la posibilidad de que un grupo de países que quieran avanzar más de lo previsto en los Tratados y en la integración, puedan hacerlo en el marco de la UE, haciendo uso de las instituciones, procedimientos y mecanismos establecidos en el Tratado bajo determinadas condiciones.

Este procedimiento trata de que el ritmo de la integración no lo marquen los países más reacios a la integración y que los que deseen ceder más competencias a la Unión puedan hacerlo más rápidamente.

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la trampa de decisión conjunta (Scharpf, 2006:860). En palabras de Rafael Correa, presidente de Ecuador, (refiriéndose a la creación del Consejo de Defensa): “la integración no puede ir a la velocidad del más lento, sino a la velocidad de los que quieren la integración … Tenemos que iniciar el proceso con los que estamos apasionados por la integración y poner en marcha todas las iniciativas, que los demás se irán sumando después ”9.

Otros, en cambio, consideran que la consolidación de las cooperaciones reforzadas dentro de la UE podría significar abrir el camino para que cristalice una estructura central (aquella que “avanza más rápido en su integración”) y una estructura periférica que queda progresivamente descolgada y que se vería obligada a aceptar, a posteriori, las decisiones adoptadas por dicho centro, o a sufrir sus consecuencias. Algo así ha ocurrido ya con el euro y con Schengen. Es lo que se denomina la “Europa a dos (o más) velocidades”, que se justifica porque los “barcos más lentos” no deben condicionar la velocidad de crucero de “los barcos que quieren ir más deprisa” (Fernández Duran, 2001).

Este sistema es también una solución que propone Scharpf (2006) para la UE atento el número y diversidad en las preferencias de sus miembros, y a fin de poder tomar decisiones o resolver problemas (y de esta forma permitir el avance del proceso de integración) sin la

necesidad de contar con algún tipo de mayoría y, a su vez, que los intereses o preferencias políticamente importantes de los Estados miembros queden resguardados evitando la exigencia del veto o decisión unánime. En efecto, él 10 propone opt outs individuales controlados o una versión modificada de las cooperaciones reforzadas.

La diferencia entre los opt outs de la UE y el sistema establecido en el TCU es que los primeros siempre fueron considerados excepciones concedidas para evitar el veto de un gobierno miembro en desacuerdo en la UE, o que tuvo que ser aceptada como algo temporario en negociaciones de ampliación. Ellas nunca fueron consideradas un instrumento disponible que responde a la tensión entre un cuerpo creciente de ley europea uniforme y la creciente diversidad de condiciones económicas e institucionales de los Estados miembros y de preferencias políticas (Scharpf, 2006:858). En el caso de la UNASUR, el sistema establecido no es concebido como una excepción sino como un instrumento disponible que permite avanzar sobre un tema particular a un grupo de países miembros, sin necesidad de tener que lograr afinidad sobre el mismo en los doce miembros, reconociéndose así la necesidad de acomodar la diversidad de la realidad sudamericana.

9. “Presidentes de UNASUR crean grupo de trabajo para definir Consejo de Defensa”, Agencia EFE, Brasilia, 23 de mayo de 2008. http://www.comunidadandina.org/prensa/articulos/efe23-5-08b.htm, 23/07/2008.

10. Ejemplos de opt outs serian el régimen de Schengen, la unión monetaria y la política europea de seguridad y defensa.

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La construcción de las normas regionales La construcción de las normas regionales -y, particularmente, el tema de la incorporación de estas normas en los ordenamientos jurídicos nacionales en los sistemas intergubernamentales- es importante porque otorga certidumbre jurídica para las decisiones de los agentes económicos, políticos y sociales. No obstante, constituye una de las principales debilidades de los esquemas de integ ración (Duran Lima y Maldonado, 2005:21). El MERCOSUR y su ortodoxia intergubernamental son un claro ejemplo de las dificultades que presenta este sistema de construcción del régimen jurídico-político de la integración.

La construcción del espacio regional está íntimamente ligada con la generación de un régimen jurídico que viabilice la integración mediante una institucionalidad que articule las diferencias y administre los conflictos inevitables del proceso de integración.

Los casos más exitosos de integración regional han puesto en evidencia esta afirmación, así como la necesidad de balancear los ámbitos intergubernamentales y supranacionales para lograr los equilibrios que permiten el avance consensuado de la integración.

La UE es una fuente de evidencia empírica y teórica que per mite reflexionar sobre las condiciones de construcción del espacio regional y los balances institucionales que lo viabilicen

jurídica y políticamente. En esta experiencia histórica, la generación de una normativa regional que regule efectivamente las relaciones económicas y políticas del espacio ampliado y la aplicación del principio de primacía del Derecho comunitario, el cual ordena a los Estados miembros que no apliquen una norma nacional contraria al Derecho 11 comunitario , ha sido una condición necesaria para la evolución de la integración europea. La efectividad de un proceso de construcción de normas regionales se puede observar tanto por la forma de crear las normas, como por su modo de aplicación y jerarquía. En los propios términos de la Corte de Justicia Europea: “el orden jurídico comunitario prevalece sobre los órdenes jurídicos nacionales”, lo cual implica que la primacía comprende a todas las normas comunitarias (originarias o derivadas), y se ejerce en relación a todas las normas nacionales (administrativas, legislativas, jurisdiccionales y constitucionales), es decir que ni el derecho constitucional de un Estado miembro sería un obstáculo a la primacía (CJCE, 14/12/71, Politi, as.

43/71, Rec., 1039; CJCE, 13/7/72, Comisión c/Italia, as. 48/71, Rec., 533; CJCE, 9/3/78, as. 106/77, Rec., 609.).

En otras palabras, la existencia de instituciones supranacionales que garantizan la normatividad regional permite la evolución de la integración y una solución relativamente más eficiente de los conflictos emergentes de la complejidad, diversidad y coexistencia de distintas realidades económicas, sociales,

11. http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/l14548.htm, 04/09/2008.

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UNASUR: objetivos y viabilidad institucional de la integración

políticas y normativas.

Un sistema de integración regional típicamente intergubernamental apunta en otra dirección y sus resultados son lógicamente distintos. Una vez creada la norma regional, ésta deberá ser incorporada como derecho interno de cada uno de los Estados miembros y estará siempre jerárquicamente s u b o r d i n a d a a s u s r e s p e c t iva s Constituciones Nacionales. Ello constituye la teoría dualista, muy utilizada por los países latinoamericanos por razones de soberanía, políticas nacionales, seguridad, o tradición jurisprudencial (Lavopa, 1998:4-5).

En la UNASUR existen tres instituciones que emiten normativa (el CJRG, el CMRE y el CD), todos ellos intergubernamentales. Esta normativa debe adoptarse por unanimidad y luego debe ser incorporada en el ordenamiento jurídico de cada uno de los Estados miembros, de acuerdo a sus respectivos procedimientos internos, para que sea obligatoria para ellos (TCU, art. 12). Este sistema se establece en la UNASUR a pesar de que ya ha mostrado sus limitaciones en el MERCOSUR. En efecto, una vez que las decisiones logren adoptarse (lo cual ya de por sí será dificultoso dado el requisito de unanimidad, el número y diversidad de intereses y preferencias de los Estados miembros), no se incorporarán de manera automática a los ordenamientos jurídicos nacionales como en la UE, con lo cual el retraso de uno de los Estados miembros en internalizar una norma implicará la no entrada en vigencia de la misma, tal cual sucede en el 22

MERCOSUR. De esta forma, al igual que en el caso subregional, no solamente habrá dificultades para formalizar decisiones regionales, sino que cuando ésto se logre deberán cumplirse una serie de pasos y condiciones relacionadas con la internalización de las normas y la existencia de sistemas dualistas. En breve, la construcción, vigencia y aplicación del régimen regional incrementará el número de temas sin resolver y contribuirá al estancamiento (o, al menos, no facilitará el avance) de la integración regional.

Al respecto, Vaillant (2007:48) ha argumentado que uno de los problemas más serios que tiene el avance en los procesos de integración en Sudamérica son las brechas que se establecen entre lo declarado y lo acordado (brecha 1), y entre lo acordado y lo que efectivamente aplican los países en sus ordenamientos domésticos (brecha 2). La primera brecha sería lógica, dado que es intrínseco a la dinámica de un proceso en intensa transformación; pero la segunda es preocupante ya que indica el grado de cumplimiento y apego a las reglas de la integración que los países tienen. En sus propias palabras, “el hecho de que esta brecha sea grande y que tenga una evolución ascendente erosiona la credibilidad de los acuerdos y tiene consecuencias en la asignación de la producción y el comercio”.

Conclusiones El logro de los objetivos que se plantea la UNASUR requiere de la disposición de un conjunto de recursos políticos, financieros, org anizacionales e institucionales. Una adecuada evaluación

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de la viabilidad de esta iniciativa de integración sudamericana debería abordar este conjunto de variables, determinando si el conjunto se articula como un medio apropiado para alcanzar los fines establecidos en el TCU. Esta tarea excede a este trabajo, que se limitó a exponer una serie de razonamientos inspirados en evidencia empírica y teórica que surgen de la literatura sobre procesos históricos de construcción de espacios regionales integrados, pero que se limitan a cuestiones básicas relacionadas con la institucionalidad del proceso de integración regional.

Las reflexiones que se pueden extraer de un trabajo de esta naturaleza son ciertamente limitadas, aunque relevantes a la hora de discutir la viabilidad de un ambicioso proceso de integración.

Consideramos que son también fundamentales pues plantea la poco discutida racionalidad que necesariamente debe existir entre fines y medios en construcciones sociales de la envergadura de la integración regional.

El argumento que se trató de esbozar y discutir aquí sostiene que una apropiada institucionalidad regional es condición necesaria para lograr los objetivos de la integ ración sudamericana. Una observación inicial de las disposiciones del TCU indican que los medios institucionales disponibles no incorporan lecciones extraíbles de la evidencia empírica y teórica disponible, que sugiere un adecuado balance entre el enfoque intergubernamentalista y supranacional. Esto es particularmente cierto en la medida en que la integración sudamericana tiene objetivos no

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solamente de integración negativa -como podría ser la convergencia de las zonas de libre comercio de la CAN y el MERCOSUR- sino que pretende avanzar en el complejo universo de la integración y cooperación política, social y cultural, entre otros fines por el momento indeterminados (aunque mencionados en el texto del TCU).

La historia de fracasos que registra la integración latinoamericana exige que se evalúe seriamente esta relación entre medios y fines. Es precisamente esto lo que aquí se pretendió hacer aquí, con las limitaciones del caso.

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La política exterior del Brasil: Claves para entender las diferencias con Argentina Raúl Bernal-Meza Las relaciones bilaterales entre Argentina y Brasil han estado marcadas por las profundas desavenencias ocurridas entre ambos países durante las negociaciones en Ginebra, para destrabar la Ronda de Doha. El cambio de posición de Brasil -al aceptar la propuesta de la unión Europea y los Estados Unidos- obliga a ver ésta en el marco de la política exterior brasileña que, claramente, está confirmando un cambio sustancial -hacia el realismo- que afectará las relaciones bilaterales con Argentina, así como aquellas vinculadas al futuro del MERCOSUR. El impacto del cambio de posición del Brasil llevó a su gobierno a intentar dar un mayor realce a la visita oficial que el presidente Lula hizo a Buenos Aires pocos días después; acompañado de varios ministros y una delegación de 350 empresarios. Sin embargo, la ausencia de una “declaración conjunta” de ambos mandatarios, al finalizar la ronda de dos días de negociaciones, dejó nuevamente

la impresión de las profundas diferencias que actualmente enfrentan ambos países.

Las diferencias aparecidas en el curso de las negociaciones de la OMC -que podrían señalar un principio de distanciamiento del Brasil respecto de su principal socio regional- parecieran ser la tónica del conjunto de relaciones latinoamericanas de este país. Tomando en consideración datos económicos recientes de la ALADI, Brasil no compró a Venezuela ni un centavo en petróleo durante 2007, pero compró a otros 12.000 millones de dólares en crudo.

Redujo también significativamente sus importaciones desde ese país, las que cayeron a sólo el 0,3 por ciento de sus importaciones globales, una tendencia que también se repitió el año pasado con la Argentina y Bolivia, los tres países que la diplomacia brasileña vincula con el proyecto político “bolivariano”. En 2007 la Argentina pasó al tercer lugar entre los proveedores de Brasil, después de Estados Unidos y China, con un intercambio comercial que cayó del 14

Ph.D. Profesor Titular de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires y Profesor de la Universidad de Buenos Aires.

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La política exterior del Brasil: Claves para entender las diferencias con Argentina

por ciento de las importaciones brasileñas, al 8,6 por ciento el año pasado.

La brecha económica entre Argentina y Brasil ha tendido a reducirse. En términos relativos, el PBI argentino ha crecido más que el brasileño, debido a que sus tasas de crecimiento económico han sido superiores. En el intercambio comercial, se mantiene el déficit argentino, pero tienden a disminuir las tensiones y conflictos comerciales que se advirtieron hasta pocos meses atrás. Uno de los factores que ha operado a favor de la reducción de tensiones comerciales ha sido la enorme inversión de Brasil en Argentina, que concentró en 2005 el 20% de la IED total que recibió la Argentina y la presencia de cerca de 250 empresas brasileñas que abarcan cada vez más sectores productivos argentinos. En 2006 Argentina importó desde Brasil bienes y servicios por 11.750 millones de dólares, mientras que sólo le exportó por 8.094 millones de dólares. En 2007, la balanza comercial favoreció a Brasil en más de 4.000 millones de dólares. La proyección del presente año señala que, si bien Argentina aumentaría su volumen de exportaciones, también aumentarían sus importaciones, traccionadas por el crecimiento económico argentino.

En las diferencias, Brasil obtuvo el investment grade; esto significa que su gobierno y empresas accederán a financiamiento más barato, porque sus acreedores tienen menos temor a prestarle que a otros países, en particular a la Argentina. La imagen positiva del país se refleja en la inversión extranjera, que el año pasado rondó los 35.000 millones de dólares, frente a los 5.700 26

millones que recibió la Argentina.

Sin embargo, son los diferenciales en recursos de poder tangible (población, ter ritorio, desar rollo industrial, t e c n o l o g í a , e t c. ) e i n t a n g i b l e (conocimiento, acumulación de capital, diplomacia, etc.) los que explican las características de la política exterior que cada uno de estos actores está implementando.

Políticamente, ante la asunción del nuevo presidente del Paraguay, Fernando Lugo, y sus declaraciones en el sentido que el precio de la electricidad que su país le vende a Brasil deberá ser revisado, ministros del gobierno del presidente Lula han señalado que su país no aceptará rever las mismas; con lo cual se avecina un escenario problemático entre ambos países; similar al que existe con Bolivia, como consecuencia de la revisión de toda la política energética bilateral con Brasil que hizo el presidente Evo Morales. Esta situación generaría un nuevo escenario de diferencias entre Argentina y Brasil -similar al que resultó en relación a Bolivia-, ante el cual la posición del gobierno argentino es de aceptar revisar la situación energética general con Paraguay: provisión eléctrica paraguaya; estado de la deuda y obras pendientes de Yaciretá; y provisión de combustibles y gas argentinos.

Las diferencias en la OMC: Mientras el poder de negociación internacional del Brasil crece constantemente, Argentina, desde los 90 considera que el país ha sufrido una devaluación significativa del mismo.

Cristina Kirchner ha continuado la densidades nº 2 - octubre 2008

Raúl Bernal-Meza

estrategia de apostar prioritariamente por el MERCOSUR como instrumento de negociación del comercio internacional, en la Ronda de Doha y con la Unión Europea. Esta estrategia diferencia a la Argentina del Brasil; la primera se apoya en el bloque, el segundo juega a global player. Allí está también la percepción sobre los efectos del cambio de posición del gobierno de Lula. Como han dado cuenta informes periodísticos y declaraciones de funcionarios argentinos que llevan adelante las negociaciones, en la Ronda de Doha cada país está negociando independientemente -a pesar de que intercambian ideas y posiciones-, aun cuando todo el bloque forma parte del G-20 liderado por Brasil e India. Todo indica que Brasil, de creciente competitividad agrícola e industrial, se va apartando de la posición más proteccionista de la Argentina, pero que fue la común entre las grandes economías emergentes (China, India, Brasil, África del Sur, Argentina) en el origen de las negociaciones. Durante las conversaciones de mayo pasado Argentina tomó distancia de sus socios del MERCOSUR y se alineó con India en una posición más dura. El Jefe de Gabinete de la Dirección General de la OMC, el brasileño Víctor do Prado, señaló que el MERCOSUR no tenía una posición común frente a la última oferta de los países industrializados. “Brasil, Paraguay y Uruguay dicen que la propuesta agrícola es una buena base para negociar. Para la Argentina no sirve porque considera que hay más ambición en [la apertura de la] agricultura que en [la de la] industria”, explicó.

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Brasil presionó para mantener la cohesión. Semanas más tarde el gobierno argentino accedió a un principio de acuerdo y moderó sus posiciones. Pero los negociadores argentinos manifestaron su preocupación por la mayor flexibilidad que parecía adoptar Brasil, en la medida que entre los numerosos problemas que quedan por resolver en el capítulo agrícola de la Ronda de Doha, figura la cuestión específica del MERCOSUR, porque los países ricos rechazan las facilidades que un acuerdo aportaría a uniones aduaneras como ésta.

Las complicaciones entre ambos países siguieron. El 25 de ese mes el ministro de relaciones exteriores, Jorge Taiana, aseguró que la Argentina rechazaba el documento preparado por la Dirección General de la OMC. El rechazo contrastó con el entusiasmo manifestado por la delegación brasileña, que anunciaba que se estaba cerca de un acuerdo. Argentina, junto a India y Sudáfrica se constituyeron en el núcleo más duro en defensa de sus sectores industriales, aún a riesgo de quedar en minoría.

Argentina considera que las ofertas agrícolas de Estados Unidos y la Unión Europea no compensan las ventajas que ella debería ceder en industria y servicios.

La última oferta del Director General de la OMC, señala que Estados Unidos bajaría su apoyo interno al campo hasta un tope anual de US$ 14.500 millones y la Unión Europea lo haría hasta US$ 33.000 millones; a cambio de lo cual los países no desarrollados deberían recortar un promedio de 54% sus aranceles 27

La política exterior del Brasil: Claves para entender las diferencias con Argentina

industriales y rebajar de 14 a 12 por ciento la cantidad de productos considerados bajo protección del libre comercio.

Mientras la delegación brasileña estaba inclinada a aceptar la propuesta, su canciller, Celso Amorim -que según diplomáticos argentinos aspira a ser el sucesor de Lamy- debió retomar las conversaciones en privado con Taiana, consciente de que la posición del gobierno argentino puede transformarse en el factor clave de un acuerdo (o fracaso) de la actual ronda, antes de las elecciones presidenciales norteamericanas, dado que los acuerdos deben alcanzarse por consenso. El jefe negociador argentino advirtió que la posición más flexible del Brasil generaba una tensión en el MERCOSUR y creaba divisiones entre los dos principales socios.

Si Brasil no revé su posición debería ser necesaria una discusión más de fondo sobre el Arancel Externo Común, el instrumento que protege los sectores industriales del bloque, porque la mayor flexibilidad que ahora está manifestando Brasil atenta justamente contra esa protección. Con la visión realista que lo ha caracterizado Lula expresó que “todos los Estados pueden trabajar en forma conjunta. Pero ninguno abandona su soberanía. Argentina tiene sus intereses y Brasil los suyos”. En los hechos, Brasil se alineó con Estados Unidos y la Unión Europea, mientras que Argentina se pasó al bando liderado por India y China, junto a Venezuela y Cuba.

La preocupación aumenta, en la medida 28

que tanto en Itamaraty como en la diplomacia argentina, han surgido voces que reclaman flexibilizar el MERCOSUR, para permitir que cada país pueda negociar por su propia cuenta acuerdos comerciales con el resto del mundo. La paradoja es que Lula fue un duro cuestionador de la voluntad de Tabaré Vázquez de negociar con Estados Unidos un acuerdo de comercio bilateral, por fuera del MERCOSUR. Con el fin de reducir el perfil de disenso, diplomáticos de ambos países tratarían de retomar las negociaciones, a nivel del bloque MERCOSUR, con la Unión Europea y Estados Unidos, para expresar de esta forma la continuidad de la estrategia “4+1”. Pero las críticas de Amorim a la posición argentina influirán en el ánimo argentino: en entrevista al diario Folha de São Paulo reconoció que Brasil había decidido actuar unilateralmente, señalando que “no podíamos quedar rehenes de la posición argentina” y no querían ser señalados ellos como los culpables del desmoronamiento de la Ronda de Doha.

El distanciamiento ocurrido en Ginebra debe ser puesto contra el telón de fondo de dos factores: el reforzamiento de la visión realista con la cual Brasil está conduciendo sus relaciones internacionales y la política de subsidios internos a algunos sectores industriales.

Amorim ofreció a cambio ceder espacios comerciales a la Argentina dentro del MERCOSUR. Sin embargo, esta oferta debe ser puesta contra el telón de fondo de las demás políticas comerciales que Brasil está implementando y que son simultáneas al densidades nº 2 - octubre 2008

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desarrollo de las negociaciones de Ginebra. El mismo día de estas declaraciones el gobierno brasileño liberó recursos por US$ 1.950 millones en créditos a tasas muy bajas y a 10 años plazo, para empresas de rubros manufactureros que son los que más se exportan a Argentina; 13 sectores, varios de los cuales compiten con la producción local: bienes de capital, servicios de informática, software, frutas, madera, cerámicas, artículos de cuero, textiles, confección, artículos de madera, piedras ornamentales y calzados. Esos subsidios forman parte de un enorme paquete anual de US$ 7.800 millones que deben ser gastados durante este año; un dinero que subsidia a sectores que han sido perjudicados por la valorización del real frente al dólar. Los préstamos tienen un plazo medio de 10 años, con un descuento de entrada del 20%; a tasas anuales del 7%, cuando la tasa mensual que los bancos cobran mensualmente por el descubierto era del 11%.

Gracias a estos subsidios las empresas brasileñas podrán mejorar su competitividad internacional y así se le hace factible políticamente al gobierno de Lula reducir sus niveles de protección industrial en las actuales negociaciones para retomar la Ronda de Doha.

Por otra parte, la visita que el presidente Lula y su importante delegación hizo a fines de julio pasado a Buenos Aires fue presentada, extraoficialmente, como una expresión de apoyo internacional a la presidenta argentina, Cristina Kirchner,

debilitada por el largo conflicto con el campo y la derrota en el Senado de su propuesta de aumento de las retensiones a las exportaciones agrícolas. Sin embargo, la sensación de profundas diferencias opacó la visita, a pesar de los esfuerzos del gobierno argentino -y del propio Lula- por hacer aparecer el encuentro como la expresión del mayor de los entendimientos bilaterales.

La mayor flexibilidad del Brasil en la OMC obedece al reposicionamiento que este país busca dentro de la OMC, como parte de su estrategia de “país con intereses globales”. En el caso de los subsidios, se trata de mejorar la competitividad de sectores empresariales brasileños en relación al mercado argentino y, de manera más amplia, facilitar la aceptación de los industriales brasileños a la reducción de la protección que el gobierno de Lula está aceptando en las presentes negociaciones mundiales de comercio.

La política exterior de Lula y los nuevos posicionamientos: regionalismo continental y acumulación de poder El análisis sobre el pensamiento sustentador de la política exterior brasileña debe ser asociado a la idea de 1 paradigma de Estado dominante en el período de análisis o referencia. En este caso, el paradigma predominante es aquel que el país mantuvo entre 1930 y 1989, denominado como O Estado Desenvolvimentista -aún cuando en éste se

1. Seguimos aquí los tipos ideales de Estado, desarrollados por Amado Luiz Cervo para explicar e interpretar la política exterior brasileña y latinoamericana. Cfr. Amado Luiz CERVO (2000a;2001;2008).

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diversificara su naturaleza, entre el desenvolvimentismo autónomo (Vargas, Goulart, en parte Kubistchek) y el desenvolvimentismo asociado a Estados Unidos (en parte bajo Kubistchek y durante la primera parte del régimen militar, 1964-1974) y luego bajo el pragmatismo ecuménico responsable (durante el período 1974-1985, del régimen militar)-.2 Este modelo ideal de Estado, bajo las gestiones de Collor de Mello primero y Fernando H. Cardoso después -con remanentes del Estado desarrollista que nunca fueron abandonados del todotuvo una transición al Estado normal (o neoliberal), en cierta conjunción con el modelo del Estado logístico (aquel que caracteriza a los países desarrollados) durante la segunda mitad de la década de 1990. Sin embargo, a diferencia del caso argentino, esa transición adoleció de una fundamentación conceptual y estratégica que, en el caso argentino estuvo sostenido por el pensamiento de Carlos Escudé -el realismo periférico3- y la comunidad epistémica que acompañó esta visión4. Esa misma confluencia o coexistencia de elementos de los tres modelos ideales de Estado, llevó a que Brasil imprimiera orientaciones confusas, incluso contradictorias en la política exterior (Cervo, 2002; 2008). Esa coherencia la encontraría la política exterior bajo la gestión de Lula da Silva,

con el retorno del realismo, que acompañó el ag giornamiento del Estado desenvolvimentista, el desmantelamiento paulatino del Estado normal y la coexistencia de elementos del Estado logístico.

Desde la década de 1930 la política exterior brasileña identificó como uno de sus principales objetivos el favorecer las condiciones externas para contribuir al desarrollo nacional. Así, durante más de setenta años, el modelo de política exterior estuvo asociado al “desarrollo nacional”, aún cuando las estrategias de política fueran a veces diferentes entre sí; en particular respecto de la relación con Estados Unidos. Predominantemente aliado a Washington desde 1902, a partir de mediados de los años de 1970 mantuvo una línea autónoma e independiente; más débil bajo los gobiernos de Collor y Cardoso, más fuerte bajo las gestiones de Franco y Lula.

En esa línea de autonomía, destinada a alcanzar un reconocimiento como potencia regional, estuvo la construcción de “parcerías estratégicas” con algunos Estados considerados similares en atributos y recursos y, también, la f o r mu l a c i ó n d e e s t r a t e g i a s d e cooperación e integración a nivel sudamericano. Dentro de éstas se ubicó el MERCOSUR.

2. Cfr. Paulo F. VIZENTINI (1995); Amado Luiz CERVO (2002; 2008); R. BERNAL-MEZA (2005).

3. Cfr. Carlos ESCUDÉ, (1992), Realismo Periférico. Fundamentos para la nueva política exterior argentina, Buenos Aires, Editorial Planeta.

4. La misma estuvo integrada, bajo el indiscutido liderazgo intelectual de Carlos Escudé, por Felipe A. M. De la Balze, Tulio Halperin Donghi, Jorge Castro y Andrés Cisneros. Cfr. R. BERNAL-MEZA (2000; 2005) y A. CERVO (2000; 2000a).

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En particular, el regionalismo del Brasil constituye un buen laboratorio para el análisis de los paradigmas de política exterior. En los primeros trabajos en que abordé la estrategia brasileña hacia este bloque (Bernal-Meza, 1998; 1999; 2000; 2001), señalé que en su política exterior habían objetivos económicos vinculados con el desarrollo y la ampliación de su mercado- y objetivos políticos relacionados con la búsqueda de poder-.

Los formuladores de política que acompañaron a Collor de Mello en su estrategia de creación del MERCOSUR tenían claro objetivos de políticas neoliberales a implementar; pensamiento con el cual concibieron el bloque: un instrumento para la redefinición de la inserción internacional, en el marco de una política de apertura económica (liberalización), iniciada por este presidente y continuada por las dos gestiones de F. H. Cardoso.

El primer desafío era pasar de una economía cerrada a otra más abierta y competitiva inter nacionalmente, aumentando el poder de negociación y la extensión de mercados por vía de la integración económica. La conformación de una amplia zona geoeconómica en el Cono Sur, formaba parte de una estrategia de posicionamiento político hemisférico: le otorgaba a Brasil prestigio y poder, permitiéndole un liderazgo frente a Estados Unidos y sus iniciativas hemisféricas, en particular la formación de ALCA (Free Trade Area of the Americas, FTAA), el proyecto de

creación de una zona de libre comercio hemisférica. Estos elementos eran suficientes para sustentar las aspiraciones de las clases dirigentes brasileñas, en el sentido que Brasil fuera reconocido como una potencia regional, en la medida que el bloque se constituyera en un proyecto exitoso.

Sin embargo, el paradigma de política exterior que sostenía ese objetivo no fue homogéneo. Así, mientras Cardoso buscó ese reconocimiento participando de la visión multilateralista del ex presidente Bill Clinton, basado en el neoidealismo kantiano, Lula da Silva lo ha hecho bajo una visión realista de la política mundial, según la cual las principales potencias rivalizan por el poder mundial y no se reconoce la 5 existencia de un unipolarismo explícito .

Con su gobierno ha habido una profundización de las pretensiones de liderazgo, ahora a nivel global, bajo esa visión realista, que buscaba llevar a Brasil a ascender en la jerarquía del poder mundial y posicionarlo en los regímenes mundiales que expresan la configuración jerárquica del sistema internacional, en particular el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (Bernal-Meza, 2006).

Pero, asimismo, la dirigencia política brasileña reconoce que requiere de un entorno favorable que apoye esa proyección. Tal entorno estaría dado por una red de integración y cooperación regionales que tuviera a su país como el eje central.

5. Para ampliar el desarrollo de estas visiones, cfr. Amado CERVO (2002; 2007) y Raúl BERNAL-MEZA (2002; 2006; 2007).

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La visión política brasileña del regionalismo, una vez que se abandonó la perspectiva liberal de Collor, ha sido muy diferente de aquella de los Estados Unidos -también de otros países sudamericanos como Chile-, tanto en su concepción como en sus objetivos e instrumentos. La visión brasileña del MERCOSUR fue construir a través del mismo un nuevo factor de poder, vis-à-vis la política hemisférica de Estados Unidos. Fue una estrategia alternativa, intermedia, entre la continuidad de su política económica nacionalista y la apertura, bajo una economía liberal predominante en el mercado mundial.

Dentro del bloque sudamericano Brasil podía ejercer presiones proteccionistas que serían imposibles de llevar adelante en el marco de un acuerdo hemisférico como el proyecto norteamericano de crear una zona de libre comercio de Alaska a Tierra del Fuego (ALCA).

Hacia el final de su gobierno, F. H. Cardoso ya había puesto a Brasil en oposición a Estados Unidos, en relación a la negociación de un acuerdo hemisférico de libre comercio y separado a Sudamérica del resto de América Latina. En ese esfuerzo por hacer de Sudamérica el entorno natural del Brasil, impulsó en el año 2000 la creación de una “Comunidad Sudamericana de Naciones” (CSN, hoy UNASUR), que era una forma más cooperativa del viejo proyecto del ex presidente Itamar Franco de crear un acuerdo de libre comercio

sudamericano el ALCSA, de 1994. Brasil estableció con el MERCOSUR una línea divisoria en el hemisferio americano: mientras consideró a América Central y Caribe una zona de inf luencia norteamericana, puso a América del Sur como zona de influencia del MERCOSUR. Esta visión sobre la existencia de una división entre una América bajo la hegemonía norteamericana y otra más independiente, cuyo eje debía ser el MERCOSUR fue profundizada por el gobierno de Lula da Silva, porque en ella estaban implícitos elementos clásicos del realismo, que nunca estuvieron del todo abandonados por la dirigencia y el 6 establishment de política exterior del país .

Lula da Silva iría aún más allá. Como r e c o n o c i ó u n e x d i p l o m á t i c o, “simplificadamente, pode-se dizer que a idéiachave suibjacente à nossa atual política regional é a construção de uma base subcontinental tão ampla e sólida quanto possível, de modo a firmar a liderança brasileira na América do Sul, o que deveria facilitar, no âmbito mundial, o exercício de uma política de potência emergente” (Souto Maior, 2006: 54). Para ello -y sin la aprobación de Argentina- puso al MERCOSUR como núcleo de una integración más amplia, atrayendo a la Comunidad Andina de Naciones (el anterior Grupo Andino) y a aquellos otros que se habían mantenido fuera de los esquemas sudamericanos, como 7 Chile , Suriname y Guyana. Este es el origen de la actual Unión de Naciones

6. Cfr. R. BERNAL-MEZA (2000; 2002); R. SENNES (1999).

7. Nos referimos a una condición de “socio pleno”, la cual Chile sólo ha mantenido con la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).

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Sudamericanas (UNASUR); un acuerdo de cooperación e integración más flexible, centrado en el desarrollo de la infraestructura -a través del proyecto 8 IIRSA - que conecte a todos los países sudamericanos y que, de acuerdo a análisis recientes, beneficia preferentemente al Brasil.9 Es un hecho comprobado que en los últimos años Brasil se involucró internacionalmente de modo mucho más intenso de lo que había ocurrido durante la década de los 90's, tanto en las relaciones económicas internacionales como en los asuntos de seguridad, que demostraron una nueva actuación internacional, asumiendo cada vez más dimensiones globales. Interpretado en términos neo-realistas: para obtener más poder, Brasil está interesado en modificar su propia posición en el sistema internacional (Schirm, 2007).

L i d e r a z g o, a s p i r a c i ó n a u n reconocimiento como potencia mundial, acumulación de recursos de poder, ponen en evidencia objetivos e intereses globales de la nueva política exterior.

Las aspiraciones del gobierno Lula, de reforzar la vocación internacional del país, sin ataduras que menoscabaran su capacidad de decisión autónoma sobre la economía nacional, crearon limitaciones al progreso institucional del Tratado de

Asunción, a pesar de las sucesivas negociaciones. Según Schirm (2007), en este aspecto se dibuja claramente la estrategia de Brasil con respecto a su rol como potencia regional. La ausencia de instituciones y reglas posibilitan al país más poderoso del MERCOSUR la implementación unilateral de sus intereses.

A pesar de los objetivos estratégicos que el Brasil se ha propuesto con el MERCOSUR, paradójicamente, este país mantiene la presunción de que puede asumir un liderazgo regional sin pagar costos económicos (Bernal-Meza, 2006). Sin embargo, para el proceso de integración el eje del MERCOSUR sigue siendo la relación Brasil-Argentina, cuestión que el gobierno de Lula se ha esforzado en dejar en evidencia, tanto en sus viajes fuera de la región como a la Argentina, aunque no por ello ha dejado de actuar de manera individual y unilateral; por ejemplo, en las actuales negociaciones para destrabar la Ronda de 10 Doha.

Teoría y práctica de la política regional y mundial brasileña: En cuanto a los esfuerzos contemporáneos por construir un pensamiento propio que explique y fundamente la política exterior, deben

8. Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana; proyecto impulsado al final de su mandato por Fernando H. Cardoso.

9. Cfr. al respecto, Silvia QUINTANAR y Rodolfo LÓPEZ. “La integración de la infraestructura regional en América del Sur (IIRSA) y el eje MERCOSUR-Chile”. En Raúl BERNAL-MEZA y Suranjit Kumar SAHA. Economía Mundial y Desarrollo Regional. Buenos Aires, Nuevohacer/Grupo Editor Latinoamericano, 2006; pp. 219-241.

10. Ver, Raúl BERNAL-MEZA. “Cruciales dilemas del MERCOSUR”., en Diario Clarín, Buenos Aires, 11 de agosto de 2008, p. 17; y “Brasil y Argentina: ¿unidos o separados?”, en Diario Los Andes, Mendoza, Domingo 10 de agosto de 2008, p. A-26.

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mencionarse en especial dos: el de Amado Cervo, en la que he denominado como “la Escuela de Brasilia”, y el de Celso Lafer.

El aporte teórico de Amado Cervo está en la identificación de los tipos ideales de Estado (liberal-conser vador, desenvolvimentista, normal o neoliberal, y logístico) que aplicados a la historia política, económica y social del Brasil, permiten explicar las mutaciones de la política exterior, al confrontar ésta con las demandas y condicionalidades -internas y externas- que se derivan de la aplicación de un determinado modelo.

Sus análisis permitieron la identificación de una forma novedosa de interpretación de paradigma de política exterior, el que desde su perspectiva, se entiende como expresión o parte de cada tipo particular de Estado que se diera como resultado de la adopción de un determinado modelo de desarrollo o inserción internacional.

G e n e r a l i z a n d o, a p a r t i r d e l a identificación y diferenciación de estos modelos de Estado podía entenderse y comprenderse la política exterior de los países sudamericanos (Bernal-Meza, 2005:264).

Celso Lafer, desde una perspectiva liberal, buscó recuperar y aggiornar fundamentos clásicos de la política exterior para fundamentar el cambio a lo que consideró como el nuevo contexto sistémico que se daba en los años 90's y en el cual debía insertarse el país. Lo novedoso resultó ser la apelación a la

“credibilidad y la confiabilidad externa” -en coincidencia con la comunidad epistémica argentina que apoyó el Realismo Periférico- como condiciones de acceso al mundo, en los tres campos integrados de la vida internacional: el estratégico, el económico y el de los valores (Lafer, 1996:72). La idea fundamental era que un país de características continentales, como Brasil, debía revisar y adecuar su visión del mundo precedente y que fuera dominante bajo el modelo desenvolvimentista.

En su trabajo de 2001 1 1 Lafer fundamentó primero su visión respecto d e l nu e vo c o n t e x t o s i s t é m i c o, comparando las esencias entre el orden de la guerra fría caracterizado por las “polaridades definidas” y el actual en transición de “polaridades indefinidas”; para luego señalar las continuidades de la política exterior brasileña, mediante la apelación a las identidades que caracterizarían a este país.12 Es evidente que en la visión de un mundo de “polaridades indefinidas” había un espacio para la inserción en ascenso del Brasil en la estructura de poder mundial. Esta visión congraciaba las ideas más liberales -que representaba la política del gobierno de Cardoso y que él integró como Ministro de Relaciones Exteriores- con la tradición realista de Itamaraty. Sosteniéndose en el modelo de análisis de Renouvin y Duroselle13 que

11. Versión original en portugués: A identidade internacional do Brasil e a política externa brasileira: passado, presente e futuro (Ed. Perspectiva S.A.).

12. Un análisis más extenso de las ideas de este autor puede verse en R. BERNAL-MEZA (2005).

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pone de relevancia las “fuerzas profundas” entre los factores de persistencia de la inserción internacional de un país. Lafer apeló al concepto central de la identidad nacional para explicar las continuidades y cambios en la política exterior brasileña.

Esa identidad nacional es la fuente de la diferenciación; también del nacionalismo. Sus componentes: la herencia histórica y el significado de la identidad internacional en un mundo globalizado; Brasil como un país de escala continental; el contexto de la vecindad; Brasil en el eje asimétrico del sistema internacional y la visión nacionalista de la búsqueda del desarrollo, constituyen los elementos que justifican la necesidad de diferenciar al Brasil del resto de países como los de América del Sur; permiten justificar las rupturas y las tendencias de largo plazo de la política exterior y disocian al régimen político de la formación de la política exterior.

La transición operada por el gobierno de Lula da Silva, desde el Estado normal al nuevo modelo de Estado, que combina desenvolvimentismo y logístico -además de elementos residuales neoliberales 14 , como la continuidad de la política macroeconómica que da prioridad a la

estabilidad monetaria por sobre el crecimiento económico- no tiene aún una fundamentación ideológica homogénea, a pesar de contar con una comunidad epistémica en formación, cuyos integrantes son diplomática y académicamente muy reconocidos, como Samuel Pinheiro Guimarâes, Celso Amorim, Rubens Ricúpero, L. A. Souto Maior; Luiz A. Moniz Bandeira, A. Cervo, P. Vizentini, J. Saraiva, A. Procopio Filho, Estêvâo de Rezende Martins, A. Costa Vaz y Antônio C. Lesa, entre otros.

Actualmente existe una visión predominantemente realista, en el cual la integración -de la misma forma que lo vio el internacionalista argentino Juan 15 Carlos Puig - actúa como un factor de acumulación de poder.

Conclusiones: La estrategia de construcción de un liderazgo en América del Sur, seguido por la diplomacia brasileña formó parte de un camino trazado hacia la gran política mundial. Las políticas fueron distintas: más liberal con Collor de Mello y, en parte F. H. Cardoso; más nacionalista con Itamar Franco, en parte también con F. H. Cardoso y, de manera homogénea y constante, bajo un

13. Cfr. Pierre RENOUVIN y Jean-Baptiste DUROSELLE, Introduction à l'histoire des relations internacionales, Paris, Colin, 1991; 4ª ed.

14. En una entrevista realizada por el Diario Clarín de Buenos Aires, Sergio Amaral, ex ministro de Desarrollo e Industria de Brasil, opinó que entre los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso y Lula había “continuidad y complementariedad”. “Hay una continuidad y una complementariedad. Continuidad, porque la política macroeconómica es la misma: el Banco Central sigue teniendo su autonomía, continúa la política de superávits primarios y una política antinflacionaria efectiva”. Cfr. Clarín.com y Edición impresa, Buenos Aires, 1 de junio de 2008.

15. Claramente desarrollado en su modelo teórico de la Autonomía Heterodoxa; cfr. J.C. PUIG (1984;1984a). Para su análisis, cfr. Raúl BERNAL-MEZA (1994).

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nacionalismo realista, por Lula da Silva.

Entre 1993 y 2008, la diplomacia brasileña buscó implementar tanto la cooperación Sur-Sur, más tradicional, con los vecinos del continente sudamericano, como la internacional, con países considerados potencias regionales con relativa influencia y capacidad globales, tales como China, India, Rusia y África del Sur. Para su política mundial, Brasil utilizó la construcción de relaciones preferenciales con países considerados como sus socios naturales16, como los instr umentos de integ ración y cooperación regionales que impulsó, tales el MERCOSUR y la UNASUR. Así, ya en 1996 Cardoso visitó África del Sur, oportunidad en que dio por iniciadas las negociaciones comerciales entre el MERCOSUR y ese país y un acuerdo marco para la creación de un área de libre comercio entre ambos fue firmado por él mismo en 2000; en tanto Lula decidió la incorporación de los restantes miembros de la Unión Aduanera del África Austral al acuerdo bilateral en 2003. Lula también presentó la propuesta de viabilizar un acuerdo de libre comercio entre China y el MERCOSUR al iniciar su mandato y, el mismo año 2003, firmó un acuerdo marco MERCOSUR-India.

Más tarde, en 2005, firmó el acuerdo entre el MERCOSUR y el África Austral.

También llevó a cabo la cumbre entre

países sudamericanos y los países de la Liga Árabe, organizado por el gobierno brasileño bajo el auspicio de la Comunidad Sudamericana de Naciones, en 2004. Todos estos acuerdos fueron firmados en ausencia de los presidentes de los restantes países miembros del bloque.

Este dinamismo internacional de la diplomacia brasileña se complementa con su pretensión de conducir la OMC; su ansiada aspiración a integrar el Consejo de Seguridad; el liderazgo del Grupo de los 20 dentro de la OMC; en las neg ociaciones Unión EuropeaMERCOSUR y, en tiempos más recientes, en la formación junto con la India del G-4, que busca negociar con los Estados Unidos y la Unión Europea una salida al impasse de la Ronda de Doha.

Sin embargo, la lógica de su estrategia global no es homogénea: en el caso de la cooperación Sur-Sur con los países sudamericanos, Brasil asume una estrategia cercana al patrón de hegemonía, mientras que en aquella SurSur internacional-multilateral, asume un comportamiento de liderazgo colectivo, en asociación con otros países 17 igualmente system-affecting , como India y China (Saraiva, 2007).

Un tercer aspecto de la política exterior del Brasil, tiene que ver con sus recuperados y aggiornados intereses

16. La construcción de las llamadas “parcerías estratégicas” ha sido estudiada por distintos autores; cfr.; A. LESSA (1998); A.C. VAZ (1999); R. BERNAL-MEZA (2000; 2002).

17. Es decir, que disponen de recursos suficientes para -junto a la actuación internacional activa- afectar el encaminamiento de ciertos temas de política internacional (LIMA, Maria Regina Soares de, “A politica externa brasileira e os desafios da cooperação sul-sul”; Brasilia, IBRI, Revista Brasileira de Política Internacional, Año 48; Nº 1, 2005; pp. 29-41.

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“globales” -Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y Organización Mundial de Comercio (y relaciones Estados Unidos/Europa vis-á-vis los países en desarrollo)- pero en relación a la integración sudamericana y las relaciones con Argentina.

En su actualizada visión realista de la política mundial, Lula advirtió que los problemas -principalmente con Argentina- para conducir al MERCOSUR hacia un grado de profundización compatible con sus macro-percepciones, que le permitieran presentarse en el ámbito internacional como el líder indiscutido y no cuestionado de la sub-región (en torno de la cual deberían girar o integrarse los restantes esquemas de integración existentes), eran lo suficientemente importantes que le dificultarían enor memente el objetivo de instrumentalizarlo en su beneficio político. Entonces, decidió dirigir su interés preferencial hacia otro instrumento, que yacía latente desde que lo lanzara F.H. Cardoso en el año 2000: la Comunidad Sudamericana de Naciones; hoy UNASUR. Brasil pudo haber hecho avanzar el MERCOSUR e, incluso, haberlo hecho funcional a sus grandes objetivos de política mundial -ser considerado como una indiscutida potencia regional- pero no estuvo dispuesto a pagar el costo.

Faltos de una visión estratégica de largo plazo, la dirigencia política y los grupos de poder brasileños han creído que se puede alcanzar el liderazgo y la hegemonía sin pagar costos económicos.

La racionalidad que conlleva el concepto densidades nº 2 - octubre 2008

de hegemonía es hacer creer a los demás que el líder ejecuta sus políticas en beneficio de todos. Llevando esta lógica al MERCOSUR y a Sudamérica en general, esa percepción hoy está ausente en el resto de países del MERCOSUR. La línea, aparentemente lógica de acumulación de poder por vía de la regionalización, ha sido significativamente cambiante, tanto en la visión sobre su actor -el tipo de Estadocomo de su instrumento, la política exterior y su sustento teórico e ideológico.

Del neoidealismo kantiano al retorno del realismo: En el discurso y la formulación de la política exterior brasileña se ha advertido, históricamente, la apelación a conceptos y categorías que han contribuido a hacer más explicativa y comprensiva la política exterior seguida por el país y la presencia en ésta de los temas de su agenda, los objetivos perseguidos y los instrumentos a través de los cuales alcanzarlos. Entre estos conceptos y categorías están los de “universalidad”, “multilateralismo” y “parcerías estratégicas”. Sin embargo, los mismos no han permanecido estables ni inmutables a través del tiempo; por el contrario, han sufrido ajustes y reformulaciones. Así, si bien la política exterior brasileña se caracteriza por el multilateralismo y el universalismo, este último, pero selectivo, sería la característica de la inserción internacional durante los años noventa (Bernal-Meza, 2000:372). La apelación a la universalidad y el multilateralismo se

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fundaron en la visión del mundo que acompañó la gestión de Cardoso: el neoidealismo kantiano; la adhesión al multilateralismo impulsado por Bill Clinton y el ajuste de la política exterior a la agenda de seguridad de Estados Unidos y a los valores hegemónicos universalmente aceptados bajo la nueva hegemonía norteamericana18. Brasil, bajo la imposición del Estado normal, adoptaría la visión ideológica fundamentalista19 de la globalización; es decir, la incorporación acrítica del paradigma de la globalización proveniente del Norte. En síntesis, su gobierno adoptó todas las pautas del modelo neoliberal en lo interno y lo externo20.

Lula da Silva implicará la transición desde el neo-idealismo del multilateralismo utópico de Cardoso al realismo duro de las relaciones internacionales. Bajo la recuperación del pensamiento realista, la nueva política exterior concibió el sistema internacional como un juego de poder, de lucha entre los más poderosos actores del sistema. El multilateralismo fue despojado de la utopía y se transformó en el juego de intereses, a distribuir según el resultado de las negociaciones comerciales; para lo cual resultaba fundamental recuperar la importancia de las coaliciones y alianzas entre países similares.

Un elemento clave del nuevo realismo brasileño, ha sido la adhesión de las

presidencias de Lula al concepto de “esferas de influencia”; dividiendo América Latina entre una zona caribeña, centroamericana y sureña del Norte (México), toda ella bajo la esfera de influencia norteamericana y otra zona, la sudamericana, bajo la influencia de un MERCOSUR en expansión, cuyo eje dinámico de poder es el Brasil. No es necesario profundizar sobre esta reflexión; baste señalar que los documentos de política exterior de Itamaraty dejaron de hablar de “América Latina” como una región hace ya más de un lustro.

En síntesis, Doha, MERCOSUR y relaciones bilaterales con Argentina, son segmentos de una política global que Brasil sigue en forma constante. Las dos administraciones de Lula le han dado a ésta un realce significativo y mayo sustento. Con recursos de poder tangibles e intangibles que cada vez diferencian más a este país del resto de países sudamericanos, Brasil comienza a actuar como lo que es: una potencia en camino a gran poder mundial.

Nadie debería esperar que para ese sitial esté dispuesto a ir acompañado. Las compañías, alianzas y sociedades son parte del tránsito. Esto no está ni bien ni mal: es puro realismo.

18. Existe una amplia literatura que sostiene estas afirmaciones, entre ella, cfr. A. LESSA (1998); A. CERVO (1998; 1999; 2001; 2002; 2008); A. C. Vaz (1999); R. BERNAL-MEZA (2000; 2002; 2005).

19. Según la definición de Aldo Ferrer a la concepción neoliberal de la “globalización”; cfr. A. Ferrer (1997).

20. Cfr. R. BERNAL-MEZA (1999; 2000); A. CERVO (1999; 2000); J. A. G. ALBUQUERQUE (2000; 2000ª; 2000b; 2001).

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La adhesión de Estados a los esquemas de integración: los casos de la Unión Europea y el Mercosur Sandra Negro El marco jurídico de cada proceso de integración regional es singular. Pero comparten características comunes en cuanto a que en el inicio de cada proceso, el tratado constitutivo es fundamental pues en él se sentarán las bases a la vez que se enunciaran los objetivos, los principios generales y particulares, los medios o instrumentos y los plazos para alcanzar los mismos. Sin embargo, no se agota en esa función sino que al ser la integración un objetivo de desarrollo progresivo, demandará nuevas normas jurídicas y nuevas adaptaciones de la estructura jurídicoinstitucional para responder a los cambios. Zelada Castedo refiere a esta circunstancia como “La función del derecho, por consiguiente, no se agota con la instauración del proceso de integración, sino que se desarrolla permanentemente, a lo 1 largo del desenvolvimiento de éste” .

En lo referente a las condiciones de admisión de nuevos miembros, las

organizaciones internacionales y los esquemas de integración, comparten elementos comunes en cuanto a establecer requisitos de admisión y contemplar procedimientos específicos a seguir para permitir la incorporación de nuevos miembros.

Es común, también, la exigencia de la aceptación por unanimidad de parte de los estados integrantes del acuerdo constitutivo de la organización al tiempo de la toma de decisión para la incorporación.

Sin embargo, el contexto económico -y en particular, la preparación para alcanzar el objetivo de una zona de libre comercio o una unión aduanera o el objetivo de naturaleza económica del bloque- es un elemento ineludible en la ponderación al momento de solicitarse la adhesión por parte del candidato a ingresar a un esquema de integración. La apreciación de este elemento y de otros como por ejemplo el orden democrático

Doctora en Derecho (UBA). Investigadora principal del CEIDIE. Profesora de Derecho de la Integración Regional en la Universidad de Buenos Aires a nivel de grado y posgrado.

1. Zelada Castedo, op. cit., pág. 14.

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La adhesión de Estados a los esquemas de integración: los casos de la Unión Europea y el Mercosur

y el respeto de los derechos humanos, dependerá de la discrecionalidad y subjetividad de cada Estado que ya es miembro. En la práctica, la adhesión de un nuevo miembro demanda la aceptación de aquellos Estados integrantes del esquema quienes tienen discrecionalidad para la ponderación de la solicitud del postulante a la incorporación aun cuando los tratados fundacionales fijen los requisitos.

Tanto la decisión de iniciar las negociaciones de adhesión, como los plazos (la aceleración de los mismos) así como la aprobación final depende de criterios políticos2 y no jurídicos.

Es decir las reglas previstas en los Tratados constitutivos fijan los requisitos y el procedimiento pero, en definitiva, son los Estados integrantes del esquema y el candidato quienes, con distinto margen de maniobra, convendrán políticamente “la oportunidad” y “los tiempos” de cada adhesión.

El problema se suscitó en el ámbito internacional- en forma temprana- con posterioridad a la creación de la Organización de las Naciones Unidas.

Pues si bien la Carta de la ONU prevé en el artículo 4 los requisitos para la admisión de nuevos miembros, durante

el período de la guerra fría, algunos Estados haciendo uso del derecho de veto, se oponían a las candidaturas presentadas por determinados Estados por motivos ideológicos y políticos. En tal sentido, en 1948, la Cor te I n t e r n a c i o n a l d e Ju s t i c i a t u vo oportunidad de pronunciarse a través de 3 una opinión consultiva acerca de la admisión de un Estado como nuevo miembro de las Naciones Unidas. En el caso afirmó que no existían más condiciones que las enunciadas en el mencionado artículo 4 la Carta de San Francisco a saber, ser un Estado, ser pacífico, aceptar las obligaciones de la Carta, ser capaz de cumplir esas obligaciones y estar dispuesto a hacerlo.

Una segunda opinión consultiva, también motivada a raíz de la admisión 4 de un Estado a las Naciones Unidas , ratificó la necesidad de observar el procedimiento de admisión previsto en el Tratado. Como subsistía el problema de los vetos a la incorporación de nuevos Estados en el Consejo de Seguridad, la cuestión planteada residía en conocer si la recomendación del Consejo de Seguridad era necesaria para que la Asamblea General pudiese actuar. En este caso, la Corte Internacional de

2. Así por ejemplo puede verificarse si se examina el veto francés a la incorporación del Reino Unido luego de la solicitud presentada por el gobierno Mc Millan en 1961. En tal sentido Bin y Caretti, op.cit, pág. 47, afirman que: “(…)

Ma ad essa si oppose fermamente la Francia, considerando l´Inghilterra “il cavallo di Troia” degli Stati Uniti, a cui in effetti il Regno Unito era legato da particolari rapporti storici e accordi militari; inoltre, e certo non da ultimo, notevoli erano i contrasti negli interessi commerciali, soprattutto per quanto riguardava la politica agricola. Si dovettero attendere le dimissione di De Gaulle, nel 1969, perché l´adesione inglese ritornasse all´ordine del giorno e riprendessero i difficili negoziati.”

3. Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre las Condiciones de la admisión de un Estado como miembro de las Naciones Unidas, C.I.J., Recueil, 1948.

4. Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre la Competencia de la Asamblea General para la admisión de un Estado a las Naciones Unidas, C.I.J., Recueil, 1960.

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Justicia indicó que de conformidad con el artículo 4 párrafo 2 era necesaria la intervención de ambos órganos y que se requería la recomendación del Consejo para que la Asamblea General pudiese considerar la admisión.

Los tratados constitutivos de esquemas de integración poseen vocación regional o subregional y por ende, se prevé la posibilidad de adhesión limitada a los países que comparten el mismo ámbito geográfico y normalmente, está sujeta al cumplimiento de requisitos previstos en las normas del tratado. En forma complementaria, otras condiciones pueden ser convenidas por los integrantes en forma adicional a las previstas en el tratado, como se verá sucesivamente es el caso de la Unión Europea a partir de la adopción de los criterios de Copenhague.

En las adhesiones al proceso de integración europeo, otro elemento que cobra importancia, está relacionado con las disposiciones constitucionales para la aprobación de los acuerdos de adhesión que- en el caso de algunos Estadosdemandan la realización de referéndums internos para garantizar la activa participación de la ciudadanía. Como se analizará posteriormente, en el caso europeo, la exigencia de aprobación de conformidad con sus respectivas normas constitucionales, está expresamente contemplada en el régimen de admisión y puede interpretarse como una garantía a los fines de la posterior observancia de los principios de supremacía y efecto

directo del derecho comunitario.

Se examinarán a continuación los casos de las sucesivas ampliaciones de la Unión Europea y la primera adhesión del Mercosur. En ambos casos se revisará el marco jurídico y la puesta en práctica de los requisitos y/o condiciones previstos así como el procedimiento establecido para la incorporación de los países candidatos.

1. Las sucesivas ampliaciones en la Unión Europea En el caso europeo, la ampliación ha sido reconocida como “un proceso continuo”5.

Así el proceso de integración europea ha atravesado por una serie de sucesivas incorporaciones desde sus inicios.

Cronológicamente pueden señalarse las siguientes: - 1° de enero de 1973, incorporación de Reino Unido, Irlanda y Dinamarca (los tratados de adhesión fueron firmados el 22 de enero de 1972); - 1° de enero de 1981, ingreso de Grecia (el Acta de adhesión fue firmada el 28 de mayo de 1980); - 1° de enero de 1986, adhesiones de España y Portugal (los tratados de adhesión fueron firmados el 12 de junio de 1985); - 1° de enero de 1995, incorporación de Suecia, Finlandia y Austria; - 1° de mayo de 2004, Letonia, Lituania, Estonia, Polonia, Hungría, Eslovenia, República Checa, Eslovaquía, Chipre y

5. V. La Unión Europea en el mundo, Oficina de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, junio 2007, pág. 20.

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Malta se convirtieron en miembros de las CE (firma de los Tratados de Adhesión en Atenas el 16 de abril de 2003); - 1° de enero de 2007, se incorporaron Rumania y Bulgaria.

1.1. Los requisitos contemplados en los Tratados.

Ya el Tratado de Roma por el cual se constituyó la Comunidad Económica Europea -CEE- contemplaba en el antiguo artículo n° 237, los requisitos para la admisión de un nuevo miembro indicando que la solicitud debía proceder de un país europeo y democrático.

Asimismo se señalaba la necesidad de aprobación por unanimidad.

En el caso de la Unión Europea, la norma aparecía en el artículo 0 del Tratado de Maastricht.

La versión consolidada del Tratado de 6 la Unión Europea , en el artículo nº 49, expresa: “Cualquier Estado europeo que respete los principios enunciados en el apartado 1 del artículo 6 podrá solicitar el ingreso como miembro de la Unión. Dirigirá su solicitud al Consejo, que se pronunciará por unanimidad después de haber consultado a la Comisión y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, el cual se pronunciará por mayoría absoluta de los miembros que lo componen.

Las condiciones de admisión y las adaptaciones que esta admisión supone en lo relativo a los Tratados sobre los que se funda la Unión serán

objeto de un acuerdo entre los Estados miembros y el Estado solicitante. Dicho acuerdo se someterá a la ratificación de todos los Estados contratantes, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.”

De allí que cualquier Estado europeo que respete los principios de libertad, democracia, el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, puede presentar su solicitud al Consejo. Luego de ser examinada la misma por la Comisión y previo dictamen confor me del Parlamento Europeo, dará lugar al pronunciamiento por unanimidad por el C o n s e j o. A s í s e i n i c i a r á n l a s negociaciones entre el solicitante y los Estados miembros para convenir los tiempos de preparación a la adhesión, las adecuaciones necesarias en las instituciones comunitarias y sucesivamente, se firmará un acuerdo de adhesión del nuevo miembro que deberá someterse a la ratificación de todos los Estados miembros de conformidad con el procedimiento previsto en sus respectivas normas constitucionales.

1.2 Las condiciones para la adhesión En 1993, el Consejo Europeo reunido en Dinamarca adoptó los denominados Criterios de Copenhague, criterios 7 “objetivos” : - criterio político: el país candidato debe ser una democracia estable que garantice

6. Versiones consolidadas del Tratado de la Unión Europea y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea con las modificaciones introducidas por el Tratado de Atenas firmado el 16 de abril de 2003.

7. Son denominados Criterios objetivos en las Publicaciones Oficiales de la UE, por ej. en “El camino a la adhesión” V. La Agenda 2000, Oficina de Publicaciones Oficiales de la UE, Luxemburgo, 2000, pág.20.

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el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías o sea se agrega el requisito de la estabilidad de las instituciones democráticas (fundamental si se observa a la luz de los PECOS) y en particular la protección de las minorías; - criterio económico: existencia de una economía de mercado y capacidad para hacer frente a la presión competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la Unión; - criterio jurídico: la capacidad para observar el “acquis communautaire” o acervo comunitario. Es decir, la capacidad para asumir las obligaciones de la adhesión y en particular, suscribir los fines de la unión política, económica y monetaria. Es importante señalar que a los efectos de las negociaciones de adhesión se ha dividido la normativa comunitaria en 31 capítulos8.

En 1995, el Consejo Europeo realizado en Madrid complementó indicando que los países candidatos debían adoptar sus estructuras administrativas con el fin de garantizar que se aplicara la legislación comunitaria de forma eficaz a través de estructuras administrativas, y judiciales como condición previa de la confianza mutua que requiere la adhesión a la UE. 9 Las propuestas de la Agenda 2000 de la Comisión de 1997 incluían los dictámenes de la Comisión a través de los

cuales se evaluaba la capacidad de cada país miembro a la luz de los criterios antes mencionados.

En 1999, el Consejo Europeo de Helsinki incorporó que los países candidatos “deben compartir los valores y los objetivos de la Unión Europea tal como figuran 10 en los Tratados” . En aquella oportunidad se señaló la necesidad de que los países resolvieran los conflictos limítrofes fronterizos y la importancia de introducir normas de seguridad nuclear.

El 13 de diciembre de 2002, el Consejo Europeo reunido en Copenhague decidió la incorporación de diez nuevos Estados a partir del 1° de mayo de 2004.

Las adhesiones de los países de Europa Central y Oriental (PECOS) han sido preparadas a través de diversas clases de acuerdos denominados de primera, segunda y tercera generación y de una estrategia de preadhesión.

Los acuerdos representaron el marco jurídico necesario para preparar las futuras incorporaciones pues permitieron a los PECOS reforzar durante el período de transición la consolidación de instituciones democráticas y preparar sus economías para la competencia del mercado único.

En cuanto al orden jurídico, el período transitorio sirvió para que pudieran adaptarse gradualmente a la completa

8. La Unión Europea sigue creciendo, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 2001, pág.9. Se estima en 26.000, la cifra de actos jurídicos a incorporar conferencia Doce Lecciones sobre Europa, Fontaine Pascal, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 2003, pág. 12.

9. Acerca de los contenidos de la denominada Agenda 2000, V. La Agenda 2000. Volumen 2: El reto de la ampliación. Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 1997.

10. V. La Unión Europea sigue creciendo, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 2001, pág.8.

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aplicación de las normas de la UE (obligación relativa al respeto del “acquis communautaire” ).

La estrategia de preadhesión para los PECOS se puso en práctica a través del denominado Programa PHARE 1 1 (programa creado el 19 de diciembre de 1989 y en marcha desde 1990) y dos instrumentos introducidos posteriormente, el ISPA -fondo para inversiones en transporte y medio ambiente- y el Sapard -fondo para la modernización de la agricultura y el desarrollo rural-.

Podría indicarse que, en sintonía, con las modificaciones del texto de los tratados originarios del proceso europeo en cuanto a los requisitos para la adhesión de nuevos miembros, también en la práctica, pueden establecerse diferencias entre las sucesivas incorporaciones.

Así Grecia, España y Portugal en los años ´80 tuvieron que esperar el restablecimiento de la democracia para ingresar a las Comunidades. Para el año 1974, en Portugal ya se había producido la denominada “revolución de los claveles” (poniendo fin a la dictadura comenzada por Antonio de Oliveira Salazar) y en Grecia había tenido lugar la crisis de Chipre y la crisis de los “coroneles”, en 1967 y ambos países se preparaban para solicitar su

incorporación a la Comunidad Europea.

Grecia solicitó su adhesión en 1975 y concluyeron las negociaciones en 1979.

También en el período 1975-1978, España completó su período de democratización. En el caso de España y Portugal, la firma del acuerdo de adhesión (un solo acuerdo para los dos 12 países adherentes ) el 12 de junio de 1985 fue el resultado de un prolongado proceso iniciado a partir de las respectivas solicitudes de adhesión en el año 1977 y la apertura de negociaciones en 1978.

En el caso de las adhesiones de los países PECOS, los criterios de Copenhaguen fueron aplicados y el 31 de marzo de 1998 se abrieron las negociaciones de adhesión con seis países: Chipre, la República Checa, Eslovenia, Estonia, Hungría y Polonia.

En diciembre de 1999, el Consejo Europeo decidió entablar negociaciones con otros seis países: Bulgaria, Letonia, Lituania, Malta, Eslovaquia y Rumania.

En marzo de 2001, se celebró la 13 Asociación para la Adhesión de Turquía (contemplando los mismos criterios antes aplicados a los PECOS). Cabe mencionar que Carlos Taibo14 expresa que la ampliación hacia el Este de la UE “…ha reavivado la colisión entre dos ideas de lo que debe ser la UE. Una, de inspiración política, estima que los candidatos tienen

11. La Agenda 2000 decidida por la Comisión contemplaba que el Programa PHARE destinado a los PECOS se concentraría en dos prioridades: la consolidación institucional y la ayuda a las inversiones.

12. El tratado de adhesión cuenta con solo tres artículos pero es complementado por el Acta relativa a las condiciones de adhesión. Además se agregan 36 anexos y 25 Protocolos.

13. Turquía había firmado en 1973 un acuerdo de asociación y en 1987 había solicitado la adhesión.

14. Taibo, Carlos en “La conflictiva ampliación de la Unión Europea”, en Revista Política Exterior, Vol. XII, Septiembre/Octubre 1999, Num. 71, Madrid, 1999, pág.67 y ss.

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derechos innatos y aduce que sus demandas deben ser atendidas con rapidez ofreciendo al respecto sólidas garantías. La otra, de sesgo económico, rechaza la existencia de derechos indiscutibles, reclama un examen pormenorizado de la condición de los aspirantes y se muestra poco proclive a abrir negociaciones con Estados que no satisfacen requisitos previamente establecidos.”

En el sentido de la idea de sesgo económico, en la Cumbre de Niza de diciembre de 2000, se incluyó el “Principio de diferenciación” según el cual el avance de la negociación depende de los méritos del país candidato: permitió establecer diferencias entre aquellos diez países que ingresaron el 1° de mayo de 200415 -a saber, Estonia, Letonia, Lituania, República Checa, Eslovenia, Eslovaquia, Polonia, Hungría, Chipre y Malta- y los restantes que solo pudieron hacerlo el 1° de enero de 2007 Bulgaria y Rumania-.

El caso de Turquía es particular. El Consejo Europeo expresó en la Declaración adoptada en Helsinki en 1999 que “Turquía es un Estado candidato llamado a ingresar en la Unión atendiendo a los mismos criterios que se aplican a los demás Estados candidatos”. En octubre de 2005, el Consejo Europeo inició las negociaciones de adhesión con este país

y simultáneamente con Croacia, también país candidato. El tercer país candidato en noviembre de 2007 era la Antigua 16 República de Macedonia.

1.3 La adhesión y los Referendums en Suecia, Austria y Finlandia La activa participación de la ciudadanía cuando fue llamada a decidir acerca de la incorporación de sus respectivos países a 17 las Comunidades Europeas tiene aspectos muy interesantes.

En Austria, el 12 de junio de 1994, el 66,39% votó a favor de la adhesión y el 33,61% votó en contra.

En Suecia, luego de treinta y cuatro años, se realizó un Reféndum popular el 13 de noviembre de 1994, por el cual se aprobó la adhesión a la Unión Europea.

Hubo un alto nivel de participación, el 83,3% de las 6.500.000 personas con derecho a voto, habiéndose obtenido un 52,3% a favor de la incorporación, un 46,8% en contra y un 0,9% de votos en blanco 18 . El porcentaje de votos neg ativos provino de regiones periféricas, en aquellas donde se concentraba población con bajos salarios, y en grupos de extrema derecha o extrema izquierda opositores a la transferencia de competencias que

15. Según lo dispuesto por los Tratados de adhesión firmados el 16 de abril de 2003 en Atenas, ingresaron el 1° de mayo de 2004 para permitir que los pueblos de los nuevos Estados participarán de las elecciones de eurodiputados para el Parlamento Europeo que se realizaron en junio del año 2004.

16. Asimismo otros cuatro Estados son V. La Unión Europea en el mundo, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 2007, pág.20.

17. Otros referendums se convocaron para la aprobación de Tratados como por ejemplo en Dinamarca para la aprobación del Tratado de Maastricht. El 2 de junio de 1992 el 50,7% de la población se manifestó en contra de la ratificación del Tratado de la Unión Europea. Un número muy elevado de votantes concurrió en aquella ocasión: el 83,1%. Fuente: Dinamarca en Cifras . Publicación oficial de Dinamarca.

18. Svenson Sven, “Adhesión a la UE avalada por el Referendo”, en Actualidades de Suecia, N° 408, publicado por el Instituto Sueco, diciembre de 2004.

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demandaba la incorporación de Suecia a las Comunidades.

En tanto que en Finlandia, la consulta popular fue realizada el 16 de octubre de 1994 registrándose un resultado de 57% a favor de la adhesión y un 43% en contra.

1.4 El caso de Noruega Noruega ha presentado su candidatura en cuatro oportunidades: en 1962, 1967, 1972 y en 1992 y si bien resultó formalmente admitida, no es miembro de la Unión Europea.

En las dos primeras oportunidades 1962/1963 y en 1967, no se logró alcanzar la aceptación por unanimidad dado que el voto negativo de Francia fue decisivo. Por el contrario, el 22 de enero de 1972 Noruega firmó el tratado de adhesión pero el 26 de septiembre del mismo año, el gobierno de ese país informó que no adheriría, como consecuencia del referéndum negativo.

En 1972 y 1992, los referéndums tuvieron resultados negativos. El 28 de noviembre de 1994 se realizó el último referéndum y en esa ocasión la oposición se concentró en los intereses económicos de los sectores agrarios, pesqueros y el voto femenino. En ambos casos, los subsidios estatales son muy importantes y además, en el sector pesquero se temió compartir las cuotas de captura con los Estados miembros de la Unión Europea.

2. El régimen de adhesión en el Mercosur 2.1. Los requisitos y el procedimiento El artículo 20 del Tratado de Asunción prevé que el mismo estará abierto a la adhesión mediante negociación, de los demás países miembros de ALADI, cuyas solicitudes sólo podían ser examinadas a partir de transcurridos cinco años desde la entrada en vigencia del Tratado de Asunción. Se considera que el segundo párrafo del artículo ha quedado derogado porque contemplaba la hipótesis de que un país no miembro de ALADI ni de ningún esquema de subregional o asociación extrarregional hubiese podido solicitarla con anterioridad al plazo previsto en la primera par te de ese ar tículo.

Transcurrido el plazo establecido sin que mediara ninguna solicitud, esa parte de la disposición ha perdido vigencia y aplicación.

Posteriormente, en diciembre de 2005, el Consejo Mercado Común consideró necesario acordar las condiciones para la adhesión de un nuevo Estado al Mercosur. En dicho contexto, fue adoptada la Decisión CMC N° 28/05 a través de la cual se contemplaba el procedimiento.

Se estableció que el candidato miembro de ALADI (en lugar de indicar área geográfica como otras normas de integración, se prefirió la membresía de

19 V. Granell, Francesc, “Les Conditions de l´Adhésion de l´Autrice, de la Finlande, de la Norvège et de la Suède à l´Union Européenne”, en Revue du Marché Commun et de l´Union Européenne, n° 382, Novembre 1994, págs. 593. a 591.

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ALADI) debía presentar la solicitud al Consejo del Mercado Común a través de la Presidencia Pro Tempore. Los Estados Parte deben aprobar por unanimidad la incorporación y el Consejo del Mercado Común expresará tal aceptación a través de una Decisión. Luego está prevista la participación del Grupo Mercado Común para la negociación de las condiciones y términos específicos de la adhesión. La misma norma prevé la creación de un Grupo ad hoc constituido por representantes del candidato y de los Estados Partes. Concluida la labor de este grupo, se deberá elevar al Consejo del Mercado Común para que la aprobación. Por último se suscribirá un Protocolo de Adhesión que posteriormente, deberá ser ratificado por todos los Estados Partes del Mercosur y por el candidato a la adhesión.

Se sujeta la negociación de los términos y condiciones específicas a la obser vancia de lo dispuesto expresamente en la mencionada Decisión a saber: “Luego de aprobada la solicitud, el Consejo del Mercado Común instruirá al Grupo Mercado Común que negocie con los representantes del Estado adherente las condiciones y términos específicos de la adhesión, los que deberán necesariamente comprender: I - la adhesión al Tratado de Asunción, al Protocolo de Ouro Preto y al Protocolo de Olivos para Solución de Controversias del MERCOSUR; II - la adopción del Arancel Externo Común del MERCOSUR, mediante la definición, en su caso, de un cronograma de convergencia para su aplicación;

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III - la adhesión del Estado adherente al Acuerdo de Complementación Económica Nº 18 y sus Protocolos Adicionales a través de la adopción de un programa de liberalización comercial; IV - la adopción del acervo normativo de MERCOSUR, incluyendo las normas en proceso de incorporación; V - la adopción de los instrumentos internacionales celebrados en el marco del Tratado de Asunción; VI - la modalidad de incorporación a los acuerdos celebrados en el ámbito del MERCOSUR con terceros países o grupos de países, así como su participación en las negociaciones externas en curso”.

Es decir que se contempla el conjunto de normas que constituyen el derecho primario y secundario del Mercosur con el objetivo de que una vez incorporado el país candidato a la adhesión, deba observar la normativa del Mercosur en su conjunto sin excepciones.

2.2 La adhesión de Venezuela Hasta octubre de 2008, la única solicitud de adhesión recibida en el ámbito del MERCOSUR ha sido de la República Bolivariana de Venezuela quien en el año 2005 manifestó su decisión política de incorporarse.

El “Acuerdo Marco de Adhesión de Venezuela” fue aprobado por el Consejo del Mercado Común a través de la Decisión CMC N° 29/05.

Posteriormente, y como fruto de la labor del Grupo ad Hoc de adhesión de Venezuela se firmó el “Protocolo de Adhesión de la República Bolivariana de Venezuela al MERCOSUR”.

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La adhesión de Estados a los esquemas de integración: los casos de la Unión Europea y el Mercosur

A través del mismo, Venezuela reconoce que adhiere al Tratado de Asunción, al Protocolo de Ouro Preto y al Protocolo de Olivos. Desde el punto de vista de aceptación del marco jurídico y en particular del acervo normativo, en el artículo 3° se prevé la obligación para Venezuela de adoptar el acervo nor mativo del MERCOSUR contemplándose que lo hará en forma gradual, en un plazo de cuatro años, desde la fecha de entrada en vigencia del Protocolo de Adhesión.

En tal sentido se coincide con el alcance dado a la noción “acervo normativo” por Marina García del Río20 quien estima correcto referir a los artículos 41 del Protocolo de Ouro Preto y al artículo 1° del Protocolo de Olivos.

Por su parte el artículo 2° establece que todos los países (es decir tanto los Estados parte como Venezuela) deberán realizar las modificaciones a la normativa MERCOSUR para la aplicación del Protocolo de Adhesión. La norma se orienta a las modificaciones necesarias para permitir el funcionamiento de los órganos con la presencia de representantes de los cinco Estados.

Contemplando el mismo plazo estipulado en el artículo 3°, se señala que dentro de los cuatro años contados a partir de la entrada en vigencia del Protocolo, Venezuela deberá adoptar la Nomenclatura Común del MERCOSUR y el Arancel Externo Común. Se aclara que el Grupo de Trabajo -cuya

constitución estaba prevista en el mismo Protocolo- establecerá el cronograma de adopción del AEC contemplando las eventuales excepciones.

El artículo 5° incluye los plazos máximos dentro de los cuales los Estados Par te y Venezuela se comprometen a alcanzar el libre comercio. El precedente de los plazos allí contemplados fueron “los plazos que se habían consagrado en el Acuerdo ACE 59 y sobre estos plazos, las partes hicieron los esfuerzos que estaban a su alcance para intentar acortar los cronogramas de desgravación correspondientes a varios productos, con el objeto 21 de acelerar la libre circulación intrabloque.”

Respecto del ACE 59, el artículo 6° estipula que “a más tardar el 1 de enero de 2014 quedarán sin efecto las normas y disciplinas previstas en el Acuerdo de Complementación Económica N° 59 para la relación entre las Partes”.

Cabe mencionar que a la fecha de concluir este trabajo, octubre de 2008, el Protocolo de Adhesión aun no ha entrado en vigencia pues se encuentra pendiente de aprobación por los Congresos de Brasil y de Paraguay.

3. Un marco jurídico común para la incorporación Habiendo observado como, en la experiencia histórica europea y del Mercosur, se han reglamentado las adhesiones, pueden extraerse algunas conclusiones (más allá de los requisitos y procedimientos contemplados en cada

20. García del Río, Marina, ¿Cuál es hoy el verdadero status de Venezuela en el MERCOSUR?, pág. 2 y 3. Accesible en: http://www.aduananews.com/septiembre2006/mercosur.htm 21. García del Río, Marina, op.cit.pág 3.

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caso), en el sentido de la evolución en el marco jurídico que regla cada adhesión a partir de algunos elementos comunes a todo proceso de integración regional.

3.1. Normas de Derecho Primario u Originario Así formarán parte del marco jurídico al cual deberá adherir el país candidato a la adhesión en su carácter de normas primarias: a) Los tratados constitutivos, incluidos anexos y protocolos, así como sus posteriores enmiendas. Están en la base de la construcción jurídica y contienen los principios jurídicos fundamentales sobre los objetivos, la organización y el funcionamiento de las instituciones o de los órganos que habrán de regir a este nuevo sujeto -el esquema de integracióny a las relaciones del mismo con los Estados partes y con el resto de la comunidad internacional. Se crea un marco de actuación y un marco jurídico que habrá de ser completado posteriormente por los órganos o instituciones en uso de las competencias que les han sido delegadas. b) Los tratados de adhesión que regulan la incorporación de nuevos miembros. c) Los tratados internacionales con terceros Estados o con otros esquemas de integración, se trate de acuerdos de cooperación o de asociación. d) Los acuerdos de Derecho

Internacional entre Estados miembros. e) Los principios generales de derecho, o sea las normas que traducen la concepción esencial del derecho y de la justicia a la que debe obedecer todo el ordenamiento creado. Los principios generales permiten cubrir las lagunas existentes o desarrollar el derecho existente. En el caso comunitario europeo, la aplicación a casos concretos de estos principios se evidencia al aplicar las normas o mediante la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las CE. Estos principios están relacionados con los principios generales de derecho reconocidos en los ordenamientos jurídicos de los Estados Miembros.

En el caso comunitario europeo, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha reconocido como principios generales de derecho22 a: - principio de igualdad, en el sentido de prohibición de la discriminación o principio de no discriminación en razón del sexo o la nacionalidad; - for mas de responsabilidad extracontractual de la CE por los daños ocasionados por sus instituciones o agentes; - principio de proporcionalidad23, según el cual las normas de Derecho comunitario deben ser adecuadas y necesarias en función del objetivo que persiguen y la carga total que originan para las personas afectadas no debe ser

22. A los principios generales de derecho también se los denomina derecho comunitario no escrito V. Draetta y Guy Isaac, op.cit.

23. V. Este principio en Sentencia del 21 de junio de 1979, causa 240/78, caso Atalanta; Sentencia del 18 de marzo de 1980, Causas 26 y 86/79, Causa Forges de Thy Marcinelle

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La adhesión de Estados a los esquemas de integración: los casos de la Unión Europea y el Mercosur

excesivamente gravosa en relación con los intereses comunitarios que se protegen; -principio de la protección de la confianza legítima24, según el cual los ciudadanos de la Comunidad y las empresas cuentan con la estabilidad de las condiciones marco creadas por el Derecho comunitario y las modificaciones posteriores de dichas condiciones sólo pueden tener carácter retroactivo cuando lo exijan importantes intereses comunitarios y en la medida que se respete convenientemente la confianza legítima de los interesados; -principio non bis in idem (prohibición de doble penalización), según el cual las sanciones anteriores, especialmente las de carácter nacional, deben ser tenidas en cuenta por las instituciones de la Comunidad cuando dictan una nueva decisión sancionadora; 25 -principio del efecto útil , según el cual toda norma debe ser interpretada en el sentido de hacer posible el logro del objetivo; -la solidaridad26 tanto en el ámbito interno en las políticas de cohesión económica y social o en la política social así como en las relaciones con Terceros Estados de menor grado de desarrollo relativo; -la protección de los derechos fundamentales.

En cuanto al Mercosur, Ricardo Lorenzetti distinguió entre principios denominados “estr ucturales” y “procedimentales”. Respecto de los primeros sostiene que “estos principios son mencionados como presupuestos esenciales para el proceso de integración”, y “son estructurales en el sentido de que conforman la integración, forman parte de ella, son sus pilares. No tiene un destinatario específico, sino indeterminado, de modo tal que todos los sujetos resultan 27 obligados” . Enumera a los siguientes: -Respeto del orden democrático; -Respeto de los derechos humanos; -Desarrollo económico con justicia social; -Protección ambiental; -Transparencia en el mercado Completa esta clasificación analizando los principios “procedimentales” (expresa que estos se refieren al ritmo, al tiempo y la manera que los Estados se acercan [a los objetivos] y sostiene que una vez alcanzados los objetivos, desaparecen). Entre ellos: -gradualidad, -reciprocidad, -solidaridad.

3.2 Derecho Secundario o Derivado Asimismo forman parte del plexo normativo secundario las normas creadas por los órganos o instituciones

24. V. Sentencia del 16 de mayo de 1979, causa 84/78, Caso Tomadini y del 14 de febrero de 1990, causa 350/88, Delacre et al. C. Commissione.

25. Sentencia del 15 de julio de 1963, Causa 34/62, República Federal de Alemania c. Comisión 26. Sentencia del 7 de febrero de 1973, Asunto 39/72 Comisión c. Italia, Rec. 1973, pág. 115 y ss.

27. Lorenzetti, Ricardo L. “Sistema jurídico del Mercosur”, en La Ley 1998-E, 1258 - LLP.

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de cada proceso de integración.

Las normas creadas son adoptadas a partir de la actividad desarrollada por los órganos o instituciones del proceso de integración regional. Las competencias de las instituciones y su capacidad para la adopción de normas están establecidas en el tratado constitutivo a través del otorgamiento de competencias expresas o bien por vía de las competencias implícitas.

Estas normas no tienen carácter convencional pues se refieren a los métodos y procedimientos atinentes a los actos jurídicos de aquellos órganos del proceso a los cuales se les ha atribuido facultades legislativas y que se manifiestan en el caso comunitario europeo en los Reglamentos, Directivas y Decisiones CE. En el Mercosur cor responden a las Decisiones, Resoluciones y Directivas. Estas normas tienen jerarquía inferior a las contenidas en los Tratados constitutivos.

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El ALBA como iniciativa de integración: ¿Es compatible * con el Mercosur?

José Briceño Ruiz El Mercosur ha tenido su primer proceso de ampliación, al aceptar a Venezuela como el nuevo miembro pleno del bloque regional. Desde 1996, el grupo creado en 1991 mediante el Tratado de Asunción había ido incrementando el número de países asociados para abarcar en 2005 a casi toda América del Sur, salvo Guyana y Surinam. Este proceso se consideraba como parte de la convergencia entre la Comunidad Andina (CAN) y el Mercosur, núcleo duro de la entonces naciente Comunidad Sudamericana de Naciones. Sin embargo, para sorpresa de muchos a fines del año 2005 se anuncia la aceptación de Venezuela como miembro pleno. Meses más tarde, en

mayo de 2006 se informa del fin de la negociación del Protocolo de Adhesión de Caracas al grupo regional, lo que se formaliza en la Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado del Mercosur que se realiza en la capital venezolana en junio de ese año. El proceso de adhesión aún no ha terminado, pues los Parlamentos de Paraguay y Brasil no han ratificado el Protocolo de Caracas, a pesar de lo cual Venezuela ya tiene una participación activa en las distintas instancias del Mercosur.

El ingreso al Mercosur generó gran entusiasmo en el gobierno venezolano, y parecía convertirse en el eje central de la política de integración del gobierno de Hugo Chávez. Sin embargo, han emergido contradicciones con los socios

Abogado (Universidad de los Andes, Mérida, Venezuela), Magíster en Relaciones Internacionales (Universidad de Durham, Inglaterra), DEA en Ciencia Política Comparada (Instituto de Estudios Políticos de Aix-en-Provence, Francia). Docente e Investigador del Centro de Estudios de Fronteras e Integración (CEFI) e Investigador Asociado del Centre de Recherches sur l' Amérique Latine et Caraïbes (CREALC), ambos de la Universidad de los Andes, Venezuela. * Este trabajo constituye una versión ampliada y revisada en un artículo previamente publicado en la revista Cuadernos Latinoamericanos de la Universidad del Zulia, Venezuela. Los recientes acuerdos suscritos en la VI Cumbre del ALBA realizada en enero de 2008 en Caracas, me han dado insumos importantes que me ha permitido revisar y discutir en este trabajo algunos de los argumentos originalmente presentados

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El ALBA como iniciativa de integración: ¿Es compatible con el MERCOSUR?

del Mercosur que no han facilitado el proceso de adhesión venezolana. Las reiteradas afirmaciones de Chávez sobre la necesidad de reformatear al Mercosur, han generado malestar en los países fundadores. De igual manera, el ingreso venezolano al Mercosur tuvo un fuerte componente político, en buena medida vinculado a la crisis generada en la CAN por las negociaciones del Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Colombia, Perú y Estados Unidos. Esto se manifestaba en las reiteradas afirmaciones de Chávez que para Venezuela “el norte es el sur”, entiéndase, el Mercosur, por oposición a Estados Unidos. Este discurso funcionó muy bien en el ámbito político. No obstante, la integración supone la negociación concreta de aspectos comerciales como la desgravación arancelaria y la incorporación al arancel externo común. Estos tienen profundas implicaciones políticas y económicas, pues suponen considerar las respuestas de los sectores sensibles de la estructura económica de un país y el impacto que la apertura tendrá en el proyecto de desarrollo nacional de un Estado. Estas variables no eran parte del discurso oficial venezolano cuando se anunció el ingreso al Mercosur. Sin embargo, una vez iniciadas las negociaciones técnicas relativas a la desgravación comercial y el arancel externo común han surgido diferencias que han derivado en un e s t a n c a m i e n t o d e l a s m i s m a s.

Finalmente, existen sectores en varios países del Mercosur que continúan siendo críticos del ingreso venezolano y algunos no dudan en manifestar su 58

rechazo al gobierno de Chávez. Varios de estos grupos tienen representación en los Parlamentos de países como Brasil y Paraguay, y de alguna manera han influido en el retraso en la ratificación del Protocolo de Adhesión de Venezuela al Mercosur. La respuesta venezolana a este retraso no ha generado sino mayores complicaciones en el proceso de adhesión.

Esta complejidad se ha incrementa aún más si se considera que paralelo al proceso de ingreso como miembro pleno al Mercosur, el gobierno venezolano está promoviendo una nueva integración solidaria, cuyo emblema es la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA). Esta es presentada como un nuevo modelo de integración basado en los principios de solidaridad, complementariedad y cooperación, que se propone suplantar a la ideología neo-liberal que inspiró las iniciativas de integración regional en América Latina y el Caribe durante la década pasada. La pregunta inmediata que surge es si esta propuesta es compatible con el modelo de integración del Mercosur y como tanto este grupo regional cómo el gobierno venezolano pueden enfrentar este delicado asunto.

En este ensayo se analiza el desarrollo de la propuesta del ALBA desde su anunció en 2001 hasta nuestro días y se plantea un debate sobre si constituye una modalidad de integración regional o si se trata meramente de un mecanismo de cooperación. Finalmente, se discute si el contenido de la propuesta ALBA es

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compatible con el modelo económico y político del Mercosur, expresado en un acervo normativo que será obligatorio para Venezuela, cuando se concluya el proceso de adhesión.

El ALBA como propuesta de integración regional La Alternativa Bolivariana para las Américas fue anunciada por el Presidente venezolano en diciembre de 2001, en el marco de la III Cumbre de Estados de la Asociación de Estados del Caribe, realizada en Isla de Margarita. En su discurso Chávez expresó: “Queremos un modelo que nos integre de verdad. No un modelo que nos desintegre, que integre a unos a expensas de la desintegración de otros, ese no puede ser el camino. Proponemos desde Venezuela a los caribeños y a los latinoamericanos que vayamos pensando de una buena vez, en otra alternativa; esa creemos que no es posible. Creo que pudiéramos comenzar a discutir sobre lo que pudiera llamarse el ALBA, casi ALCA, pero con B, Alternativa Bolivariana para las Américas. Un nuevo concepto de integración que no es nada nuevo.

Ciertamente la integración para nosotros es vital. O nos unimos o nos hundimos. Escojamos pues las alternativas” (Chávez, 2001: 542, citado en Revanales Monsalve, 2007).

Antes de esa fecha, el gobierno venezolano había promovido la idea, sin obtener mayor apoyo en la región, de crear una comunidad latinoamericana de naciones, a través de una Confederación de Estados Latinoamericanos, que se convirtiese en un polo de poder mundial. Este objetivo fue establecido en el Programa de Gobierno de Chávez

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para el periodo 2001-2007, en el que indica que “el sueño bolivariano de constituir la gran Confederación de Naciones mestizas del continente aún tiene vigencia. No es utopía. Se torna más bien, una necesidad fundamental para darle solidez y consistencia a todas y cada una de las naciones de nuestro entorno político, cultural y geográfico” (Ministerio de Planificación y Desarrollo, 2001).

El ALBA se presentó entonces como una nueva etapa en el proyecto del gobierno venezolano de construir una alternativa a las iniciativas de integración que se estaban desarrollando en la región, a las cuales criticaba por su orientación neo-liberal. Sin embargo, en sus inicios la propuesta ALBA careció de mayor contenido. A partir del año 2003 se presentó como un alternativa al ALCA, y en este sentido, se hicieron públicos varios documentos oficiales en los cuales se contrastaban las propuestas de negociación que se estaban realizado en el marco de la negociación hemisférica con lo planteado por el ALBA (véase Chávez, 2004).

Más recientemente, sin embargo, se ha presentado al ALBA como una iniciativa que, en palabras de Judith Valencia “es a la misma vez, en vez del y un más allá del ALCA” (2003: 1). En este sentido, incluso se ha intentado cambiar el significado de la sigla ALBA, que ha pasado a significar la Alternativa Bolivariana para la América o a veces la Alternativa Bolivariana para nuestra América y, a veces Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América o simplemente Alternativa Bolivariana para América Latina y el

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El ALBA como iniciativa de integración: ¿Es compatible con el MERCOSUR?

Caribe1. En esta etapa la propuesta del gobierno venezolano se ha presentado como una nueva modalidad de integración, distinta al modelo de integración abierta que predominó en los felices noventa. Incluso más recientemente, se le ha presentado como un “capitulo del proceso revolucionario mundial ” (Bossi, 2005).

Es preciso reiterar entonces que el ALBA ha tenido varias etapas en su evolución. En sus orígenes fue una propuesta poco concreta, que simplemente se buscaba enfrentar al ALCA. Así por ejemplo, durante el año 2002 no se produjeron documentos públicos en los cuales se delimitase el contenido del ALBA. La razón al parecer radica en el hecho de haber sido concebida por el mismo presidente Chávez. Esto fue incluso reconocido por el mismo Primer Mandatario venezolano en abril del 2006, en un encuentro con los Presidentes de Cuba, Fidel Castro y de Bolivia, Evo Morales. Allí Chávez comentó que en la búsqueda de una opción distinta al ALCA se le había ocurrido la expresión ALBA y así lo anuncio en la reunión de la Asociación de Estados del Caribe. Al parecer, según cuenta el Presidente Chávez, algunos días después recibió una llamada telefónica del Presidente cubano Fidel Castro, quien le felicitaba por la propuesta y le pedía documentos y

detalles al respecto. A lo que Chávez respondió señalando que no podía enviárselos simplemente porque no existían (véase Firma de Acuerdo en el marco del ALBA, Rueda de Prensa, 29 de abril de 2006).

Esta historia es pertinente recordarla, porque evidencia que en sus orígenes el ALBA era un componente en la lucha contra el modelo ALCA, respecto al cual Chávez ya había manifestado sus reservas en la Tercera Cumbre de la Américas, realizada en Québec, Canadá, en abril de 2001. Ahora bien, tanto en Quebec como en su discurso en la Cumbre de Asociación de Estados del Caribe, Chávez no se opuso en si a la integración con Estados Unidos, sino que planteó un acuerdo que fuese más justo, en el cual todos ganasen y que no se limitase sólo a una agenda comercial.

Esta posición que podemos describir como de “critica pero no rechazo” a la iniciativa estadounidense del ALCA, se mantuvo incluso en la Cumbre Extraordinaria de las Americas, realizada en Monterrey, en enero de 2004.

La lectura de la Declaración de Quebec y el Plan de Acción permiten delimitar la estrategia del gobierno de Chávez en ese momento. Es bien conocido que Venezuela hizo reservas a los párrafos 1 y 6 de la Declaración de Quebec, por no incluir el concepto de Democracia Participativa, promovida por Caracas. De

1. Así, en un Documento del Ministerio de Estado para la Integración y Comercio y el Banco de Comercio Exterior de Venezuela, la sigla ALBA significa Alternativa Bolivariana para las Américas (MINCI-Bancoex, SF: 2). Sin embargo, en un folleto publicado por la Presidencia de la República bajo la autoría de Hugo Chávez se usa la expresión Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe (Chávez, 2003), mientras que en sitio web oficial de esta propuesta se usa la frase Alternativa Bolivariana para los pueblos de nuestra América (www.alternativa bolivariana.org).

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igual, manera se reservó el párrafo 15 de la Declaración y el artículo 6-A del Plan de Acción, ambos referidos a la conclusión de las negociaciones en el año 2005. Al márgen de esto, el gobierno venezolano suscribió la Declaración. Sin embargo, en el párrafo 14 de ésta última se señala: “Acogemos el progreso significativo logrado hasta la fecha para el establecimiento de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), incluyendo la elaboración de un borrador preliminar del Acuerdo ALCA. Tal como se acordó en la Cumbre de Miami, el libre comercio, sin subsidios ni prácticas desleales, acompañado de flujos crecientes de inversión productiva y de una mayor integración económica, favorecerá la prosperidad regional, permitiendo elevar los niveles de vida, mejorar las condiciones laborales de los pueblos de las Américas y proteger mejor el medio ambiente ” (Declaración de Quebec, 2001).

En esta parte de la Declaración de Quebec se resume en buena medida el enfoque del regionalismo abierto (más en su versión cercana al pensamiento neo-liberal que su versión cepalista) predominante aún en ese entonces en el continente. A pesar de ello, el gobierno venezolano no se reservó este párrafo que expresaba un notorio compromiso con el libre comercio.

S i n e m b a r g o, a p a r t i r d e l a radicalización del conflicto político en Venezuela, el breve golpe de Estado del 12 de abril de 2002, el fallido paro general y petrolero de diciembre de 2002-enero 2003 y el creciente número de declaraciones de importantes voceros estadounidense en la cuales se describía al gobierno de Chávez como un factor densidades nº 2 - septiembre 2008

desestabilizador de la región, la relación con Washington sufrió un profundo deterioro. El golpe de abril y el paro petrolero convencieron a Chávez que el instigador de la conspiración contra su gobierno era la administración Bush.

A partir de entonces, la posición de Caracas pasa a la crítica mordaz al modelo ALCA y el ALBA se convierte en el mecanismo para promover otra integración. Esto ya se evidenció en la Cumbre Extraordinaria de las Américas, realizada en enero de 2004 en Monterrey, México. Venezuela también se reservo el artículo sobre el ALCA de la Declaración Final de la Cumbre. La reserva se realizó en estos términos: “Venezuela se reserva el párrafo relativo al ALCA, por motivos principistas y diferencias profundas acerca del concepto y la filosofía contenidas en el modelo propuesto, así como por el tratamiento dado a las materias específicas y a los plazos establecidos. Ratificamos nuestro compromiso con la consolidación de un bloque regional y de comercio justo, como base para fortalecer los niveles de integración. Este proceso debe considerar las especificidades culturales, sociales y políticas de cada país; la soberanía y constitucionalidad; el nivel y tamaño de sus economías para garantizar un trato justo.”

(Declaración de Nuevo León, 2004).

A diferencia de la reserva a la Declaración de Quebec, en Monterrey se crítica la forma como se estaba negociando el acuerdo comercial en su “espíritu, concepto” (básicamente neoliberal o aperturista) y en la forma como se habían tratado algunas materias. Es ciertamente, un giro crítico que estaba en consonancia con el modelo de “desarrollo endógeno” que el gobierno 61

El ALBA como iniciativa de integración: ¿Es compatible con el MERCOSUR?

venezolano propugnaba en esos días.

También esta crítica era manifestación de la evolución de la estrategia de integración del gobierno venezolano y de la evolución de su propuesta ALBA durante el año 2003.

Efectivamente en ese año se publicaron una serie de documentos en los cuales ya comenzaba a delimitarse el contenido del ALBA. Como propuesta alternativa al ALCA, se proponían medidas concretas en temas como la propiedad intelectual, los servicios, las inversiones, las compras gubernamentales. El enfoque que inspiraba estas propuestas estaba bastante distanciado de la flexibilización implícita en el “modelo ALCA” de integración. Para colocar un ejemplo, en el caso de las inversiones extranjeras, en vez del otorgamiento del principio de trato nacional, en el ALBA se proponía establecer en algunos casos requisitos de instalación. Otro ejemplo, en materia de compras gubernamentales se señalaba que éstas eran un instrumento de promoción del desarrollo industrial al cual no debía renunciar el país. En materia de servicios, se rechazaba que la educación y la salud perdiesen su condición de servicios públicos. En lo referente a la propiedad intelectual, se descartaba cualquier normativa que afectase el derecho a la salud y el acceso a los medicamentos. También se proponía la inclusión de nuevos temas en la agenda como la creación de Fondos de Compensación. En otras palabras, el ALBA fue una contrapropuesta del gobierno venezolano en la cual se promovía un modelo distinto a la “integración profunda” que Estados

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Unidos quería implantar a través del ALCA. Al final de esta etapa, al menos en el discurso oficial, se intentó articular el ALBA con la propuesta de desarrollo endógeno y la premisa “tanto mercado como sea posible y tanto Estado como sea necesario”. Así, el ALBA planteaba orientar los procesos de integración hacia el fortalecimiento del desarrollo endógeno nacional y regional para reducir la pobreza, corregir las desigualdades sociales y mejorar la calidad de la población (Linares, 2005: 314). El ALBA se concebía como “una propuesta enfocada a construir consensos que conlleven a repensar los acuerdos de integración en función de alcanzar un desarrollo endógeno nacional y regional que contribuya a erradicar la pobreza, corrija las desigualdades sociales y asegure una creciente calidad de vida para los pueblos ”(Chávez, 2003).

De igual manera, la nueva propuesta de integración alternativa se articuló con la estrategia de cooperación petrolera promovida por Chávez en iniciativas como Petrocaribe o Petrosur y con la creación de una estación de televisión continental conocida como Telesur (véase Briceño Ruiz y Linares, 2004: 4041).

Todos estos cambios en la propuesta ALBA, explican en buena medida el tono más crítico al ALCA en la Cumbre de Monterrey, en la cual se propone un bloque regional basado en el comercio justo, más que en el libre comercio, y se crítica al ALCA por no considerar las especificidades culturales, sociales y políticas de los países de América Latina; afectar la soberanía y constitucionalidad densidades nº 2 - octubre 2008

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y no considerar el nivel y tamaño de sus economías para garantizar un trato justo.

A pesar de estas críticas, el gobierno venezolano no decide salir de la negociación del ALCA y propone al ALBA como una iniciativa que plantea un modelo alternativo que elimine las deficiencias de la propuesta estadounidense.

La nueva etapa en la delimitación conceptual del ALBA se inicia en el año 2004, luego de la abrumadora victoria de Chávez en el referéndum revocatorio realizado en agosto de ese año. A pesar de denuncias de fraude que nunca se comprobaron, el triunfo de Chávez le dio una mayor legitimidad en los escenarios internacionales, a lo que se sumó una coyuntura de precios petroleros altos que le permitió apoyar mecanismos de cooperación sur-sur. Sin embargo, la relación con Estados Unidos no sólo no mejoró sino que importantes voceros de la administración Bush no cesaron en su prédica sobre el carácter desestabilizador del gobierno venezolano. Es a partir de entonces, cuando Chávez adopta una actitud de un mayor y abierto enfrentamiento con Estados Unidos al que comienza a describir como imperio, radicalizándose además el discurso antineoliberal e incluso sustituyéndose por una prédica anti-capitalista y a favor de construir un modelo económico descrito como “Socialismo del Siglo XXI”.

En diciembre de 2004, se reúnen en La Habana Hugo Chávez y Fidel Castro para lanzar un programa de aplicación del ALBA. En la Declaración Conjunta, se señaló que: “el Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA) es la expresión densidades nº 2 - septiembre 2008

más acabada de los apetitos de dominación sobre la región y que, de entrar en vigor, constituiría una profundización del neoliberalismo y crearía niveles de dependencia y subordinación sin precedentes” (Hugo Chávez - Fidel Castro.

Declaración conjunta, citado en Ravanales, 2007). Este rechazo abierto al ALCA se distanciaba mucho de las reservas manifestadas en Quebec en 2001 y en Monterrey a inicios de 2004.

Obviamente, esto tuvo incidencia en el proceso de delimitación conceptual del ALBA que dejó se ser descrita no como una alternativa y se convirtió en una modalidad nueva de integración. Las propuestas alternativas del 2003 dejaron de ser tema de discusión y en vez de ello se comenzó un debate sobre un nuevo tipo de integración. Entonces la propuesta del gobierno venezolano pasó a ser muchas cosas al mismo tiempo.

Judith Valencia (2005: 10) describe al ALBA en los siguientes términos.

EL ALBA es integrar las capacidades de los pueblos y sus territorios para satisfacer las necesidades de los pobladores de estas tierras.

Las capacidades de los pobladores, las riquezas de los territorios, de los poderes creadores del pueblo.

Las necesidades de alimentación, de abrigo, de ocio, del cuerpo, de los espíritus, de los deseos por-venir.

La Felicidad es una construcción cultural.

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El ALBA como iniciativa de integración: ¿Es compatible con el MERCOSUR?

EL ALBA debe respetar este hecho cierto.

El ALBA debe proponerse ir diluyendo por sustitución - todos los proyectos anteriores hasta vaciarlos de sentido.

Desde esta perspectiva, ciertamente, el ALBA dejó de ser simplemente una alternativa al ALCA y se transformó, al parecer, en una propuesta de tipo cultural, político y económico que se propone resolver los problemas de la región. No obstante, en términos de políticas públicas y de la forma como alcanzar estos objetivos no es mucho lo que dice la autora. Valencia menciona que el ALBA reconoce que el comercio no es el problema. En consecuencia, es admisible la posibilidad de practicar el comercio compensado, en la medida que éste sea mutuamente conveniente, para ampliar y profundizar el intercambio comercial (Valencia, 2005: 14). Esta pues sería una primera característica del ALBA: el comercio compensado, como por ejemplo, los convenios que se han firmado entre Venezuela y Cuba.

Otro mecanismo para promover el ALBA serían las alianzas estratégicas centradas en el petróleo. Citando de nuevo a Valencia (2005: 14), “el gobierno venezolano utiliza su recurso abundante, escaso en territorios de gobiernos aliados, negociando intercambios complementarios sin exigir compensaciones que vulneren la soberanía de los Estados y dando condiciones de comercialización solidarias que sustituyan las exigencias de las transnacionales privadas.” En este sentido, convenios como Petrocaribe o Petrosur, serían parte del ALBA. Valencia también menciona a las Macro-ruedas Binacionales de Negocios,

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que el gobierno venezolano viene promoviendo desde el 2003 con empresarios de varios países latinoamericanos. Según Valencia, “en tanto son negocios entre empresarios privados con los gobiernos como facilitadores, ayudan a diversificar orígenes y destinos de las exportaciones e importaciones y con ello reavivan actividades productivas interrumpidas por las políticas de ajustes estructurales y por las acciones de la competencia transnacional.”

Otra expresión del ALBA sería la expansión a otros países del continente de las denominadas “Misiones”, es decir, los programas sociales en materia de salud y educación del actual gobierno venezolano. En este sentido, se menciona la expansión de la Misión Robinson, centrada en la alfabetización, a Bolivia.

De este sintético análisis de la evolución del ALBA se puede colegir que es una propuesta en construcción. En su veloz evolución tiene un mérito: es una aportación en la necesaria revisión del modelo de integración que imperó en la región. Sin embargo, es conveniente examinar su coherencia como propuesta y su compatibilidad con el Mercosur, proyecto de integración al que Venezuela está en proceso de adhesión.

El ALBA ¿Cooperación o integración? Un dilema que cuenta en este proceso Si se piensa en una posible articulación de la propuesta del ALBA con el Mercosur surge un dilema sobre la naturaleza misma de esta iniciativa en términos de la teoría internacional. ¿Es el ALBA una propuesta de integración o densidades nº 2 - octubre 2008

José Briceño Ruiz

meramente cooperación internacional?

Varias precisiones son indispensables acá.

Algunos voceros cercanos al gobierno venezolano, consideran que esta es una discusión banal, promovida por quienes quieren desconocer al ALBA como una propuesta innovadora de integración.

Señalan además que en el fondo ésta es una discusión teórica que en términos prácticos carece de importancia.

Aseveraciones de este tipo constituyen un craso error. Los mecanismos institucionales y la forma como se ejecuta la cooperación y la integración son distintos, de allí la necesidad de delimitar la naturaleza específica de una propuesta para conocer la forma más adecuada de ejecutarla.

Reconociendo esta realidad, otros autores aseveran que el debate es innecesario porque el ALBA es integración y cooperación al mismo tiempo. En este caso, y en rigor a la teoría de las relaciones internacionales, el ALBA sería más bien una propuesta de regionalismo que incluye elementos integradores y de cooperación. Si este fuera el caso, es necesario aclarar cuales son los aspectos de la propuesta que se consideran integración y cuales son cooperación. Otros ven esta polémica innecesaria pues el ALBA es una propuesta en la que la teoría se construye con la práctica. Esto sin embargo, puede ser una excusa para no discutir el asunto.

En realidad el debate es necesario y aunque la extensión de este ensayo no admite un análisis en detalle, algunas reflexiones son pertinentes. La cooperación y la integración constituyen densidades nº 2 - septiembre 2008

procesos asociativos desarrollados en el sistema internacional, tradicionalmente analizados en los estudio sobre organizaciones internacionales. Este enfoque, básicamente normativo, distingue entre organizaciones de cooperación y de integración. Las primeras tendrían como papel fundamental promover la armonización y coordinación de las políticas de los Estados. Este tipo de organizaciones no pretenderían modificar la estructura fundamental del sistema internacional, en particular, no buscarían limitar o debilitar el rol del Estado como actor inter nacional. Por el contrario, capacitarían a los Estados para “realizar mejor sus funciones sociales en aquellas esferas en la cuales la magnitud de los problemas involucrados superan la capacidad de acción aislada.” (Padilla 1992: 320). Las organizaciones de integración, en cambio, asumirían funciones estatales en su esfera de competencias. Se produciría entonces una fusión de los Estados nacionales en los órganos de integración, los cuales incluso superarían a aquellos en el manejo de ciertas áreas. En otras palabras, las organizaciones internacionales de integración tendrían ciertas características en común con los Estados, pues al menos desde una perspectiva funcional, presentarían una estructura institucional y competencias normalmente ejercidas por los Estados (Padilla, 1992: 320).

Philippe Schmitter, desde una vertiente neo-funcionalista más vinculada a la teoría política de la integración regional, concibe a la cooperación como la coordinación de políticas entre actores

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El ALBA como iniciativa de integración: ¿Es compatible con el MERCOSUR?

independientes que puede ser alcanzada mediante encuentros episódicos, a c c i o n e s c o n ve r g e n t e s, j u e g o s reiterativos o confianza personal. La integración, en cambio, “depende de la existencia de instituciones específicas con sus propias reglas, sus propios cargos, sus propios propósitos y sus propios recursos ” (Schmitter 1989: 119). En los casos extremos, estas instituciones integ racionistas se convierten en organizaciones burocráticas con capacidades autónomas para extraer recursos e iniciar políticas.

Igualmente, dispondrían de poderes supranacionales de implementación de tales políticas. Wilhemy Von Wolff (1992: 473), por su parte, define a ambas modalidades asociativas en los siguientes términos: “podría decirse de manera general que, mientras en las entidades de integración predomina el elemento de 'servicio' a los Estados miembros sobre el carácter de 'foro' de las mismos, en los mecanismos de concertación tiende a darse la situación inversa.”

En base a estos conceptos, se puede argumentar que la integración y la cooperación son experiencias asociativas que se distinguen por sus niveles de institucionalización y su alcance.

En cuanto al grado de institucionalización, la diferencia esencial radica en que en las iniciativas de integración es posible que los Estados admitan ciertos elementos supranacionales, originando estructuras políticas intermedias entre los Estados y las Organizaciones Internacionales. Tales estructuras no suponen necesariamente un debilitamiento de los Estados nacionales pues por el contrario, son creadas mediante actos soberanos de los 66

Estados. En la literatura anglosajona se suele utilizar la expresión “pooling of sovereignity ” para describir este proceso.

El segundo elemento es el alcance de la relación asociativa. Este se refiere a los contenidos, objetivos y sectores específicos de la misma (Van Klaveren 1986: 522). La integración, aunque inicialmente puede referirse a un sólo sector, tiende a crear una creciente interdependencia entre sus promotores.

Esto puede provocar la expansión de la esfera de integración a otras áreas o sectores vinculados con el sector originalmente integrado, fenómeno descrito por la teoría neo-funcionalista como spillover o “efecto de desborde”, en español. Los procesos de cooperación tienden a focalizarse más en un área específica, haciendo tal expansión menos frecuente.

La integración y la cooperación también se distinguen por el grado de expectativas que g eneran. La cooperación intergubernamental, producto de negociaciones ad hoc entre Estados soberanos, no crea necesariamente expectativas de su continuidad a largo plazo. La integración, en cambio, al proveer información y asegurar un ambiente externo más predecible, genera expectativas de inter-relacionamiento a largo plazo (Smith 1993: 5).

En este aspecto, el ALBA ha sufrido un proceso evolutivo interesante. En sus inicios carecía de institucionalidad alguna, limitándose al encuentro entre los Jefes de Estados de sus países miembros. Esto le daba el perfil típico de una instancia de cooperación intergubernamental. Sin embargo, en la densidades nº 2 - octubre 2008

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V Cumbre del ALBA realizada en Barquisimeto, Venezuela, en abril de 2007, se creo una estructura institucional que se puede observar en el gráfico.

Ahora bien, en los documentos oficiales de la V Cumbre del ALBA, aunque se señala la creación de esta institucionalidad, no se señala de forma

Fuente: Boletín ALBA, no. 12, 2 de mayo de 2007.

En esta estructura institucional se transforma a la reunión de Presidente en el Consejo de Presidentes del ALBA, al cual se subordinan una serie de Comisiones sobre asuntos políticos, sociales, económicos, financieros y de inversión, energéticos, ambientales y de temas sobre la juventud. Se crea además, un Consejo de Ministros del ALBA y un Consejo de Movimientos Sociales. En la Primera Reunión del Consejo de Ministros del ALBA, realizada en Venezuela, en junio de 2007, se aprobó además la creación de una Secretaría Permanente del ALBA. Posteriormente, en la VI Cumbre del ALBA realizada en Caracas en enero de 2006, se creo el Banco del ALBA, como el ente financiero del nuevo grupo regional. densidades nº 2 - septiembre 2008

clara las atribuciones de las instituciones creadas, su composición y los mecanismos de toma de decisiones.

A pesar de estas limitaciones, esta aún incipiente institucionalidad es un primer paso para transformar al ALBA en un esquema de integración regional, reduciendo así su sesgo hacia la mera cooperación que lo había caracterizado hasta ahora. Ciertamente, no existen atisbos de supranacionalidad, pero al crearse cierta institucionalidad el ALBA deja de funcionar en base a negociaciones ad hoc entre los países, lo que crea expectativas de una continuidad en el relacionamiento entre las partes.

Si analizamos las políticas desarrolladas en el marco del ALBA en ninguna de ellas se había generado institucionalidad. Por ejemplo, la ampliación de la Misión 67

El ALBA como iniciativa de integración: ¿Es compatible con el MERCOSUR?

Robinson a Bolivia no había supuesto la creación de una institucionalidad común.

Había sido simplemente expresión, para utilizar el lenguaje del gobierno v e n e z o l a n o, d e l p r i n c i p i o d e “solidaridad” que inspira al ALBA. La instancia encargada de llevar a las misiones a otros países era la Comisión de Enlace para la Internacionalización de las Misiones Sociales (CEIMS), instancia adscripta al Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela. En este caso, se trata tan sólo de un mecanismo de cooperación. Aunque en los documentos hasta ahora disponibles no se señale nada al respecto, existen razones para suponer que la Comisión Social del ALBA se encargará del manejo de este asunto. Si esto ocurre, se estaría produciendo una transición de la cooperación a la integración.

Ahora bien, la simple creación de una estructura institucional no es suficiente.

En la teoría de la integración esto es explicado a través del concepto de spill around, propuesto por Philippe Schmitter a inicios de la década del setenta. El spill around es descrito como la proliferación de esfuerzos independientes en materia de coordinación regional, pero sin llegar a delegar la autoridad en un ente colectivo único. Esto produciría una regionalización de nuevos campos de acción y el incremento de las transacciones mutuas, pero sin generarse una redefinición funcional de las normas.

En otros términos, se establecerían nuevos objetivos, se crean nuevas instituciones pero no se evoluciona hacia un proceso político supranacional, ni tampoco se crea un sentido nuevo o más

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arraigado de lealtad comunitaria (véase Schmitter, 1970).

Esto parecería ya estar ocurriendo en el ALBA. En la Cumbre de Barquisimeto se estableció una estructura institucional y se anunció la creación de los Proyectos Gran-nacionales (PGN) y Empresas Gran-nacionales (EGN). En una lógica de integración debería existir una institucionalidad común responsable de la promoción y planificación de los PGN. A pesar de ello, en la VI Cumbre del ALBA, se aprueba el documento Conceptualización de Proyecto y Empresa Grannacional en el Marco del ALBA que regulan los PGN y las EGN y contrariamente a la lógica de integración se establece que “los proyectos grannacionales de las áreas sociales y culturales pueden ser perfectamente instrumentados a partir de las estructuras y capacidades instaladas en nuestros países, sin necesidad de crear otras que redunden en aumento de gastos y recursos. Un ejemplo de ello, los programas de alfabetización que hoy se cumplen en Bolivia” (ALBA, 2008). En otras palabras, si se crea una estructura institucional, pero las competencias siguen en manos de los Estado nación, el avance en términos de integración es mínimo. La definición misma de “grannacional” permite observar el apego a la idea de Estado-nación. En el documento Conceptualiza-ción se señala que “el concepto grannacional puede asimilarse al de mega estado, en el sentido de la definición conjunta de grandes líneas de acción política común entre estados que comparten una misma visión del ejercicio de la soberanía nacional y regional, desarrollando y desplegando cada uno su propia identidad social y política, sin que ello implique en el momento actual la construcción de estructuras

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supranacionales.” (ALBA, 2008). Este concepto bastante limitado de lo “grannacional”, notoriamente apegado a la noción de Estado nación, evidencia que en el ALBA no se está planteando crear una autoridad común para dirigir este sector de la integración, una muestra que se puede estar generando un prematuro proceso de spill around.

El alcance de la relación asociativa, otra característica distintiva de los procesos de integración, también es un factor que debe ser discutido y para ello el ejemplo de las alianzas estratégicas es de mucha utilidad. Hasta ahora, el alcance de estas alianzas se ha limitado a la energía y el petróleo, lo cual parece lógico por ser un producto abundante en Venezuela y escaso en casi todos sus socios. Si en los acuerdos no se produce un desborde o spill over a otros sectores el proceso será simplemente cooperativo, una suerte de ampliación a escala continental de los acuerdos de provisión especial que desde la década del setenta el gobierno venezolano ha promovido hacia el Caribe, aunque complementado con propuestas de establecimiento de refinerías en conjunto, esto último nor malmente mediante acuerdos bilaterales. Para que se conviertan en integración es necesario fortalecer las alianzas estratégicas en su dimensión regional.

Una vez más el caso de las EGN puede servir de ejemplo. En Barquisimeto se acordó crear EGN en el sector industrial mediante la alianza entre las industrias pesadas y ligeras, creando así EGN para fortalecer la soberanía industrial de los países del ALBA. En la reunión se densidades nº 2 - septiembre 2008

decidió crear, por un lado, la EGN de Artículos y Bienes de Acero Inoxidable y, por otro lado, se acordó el “Desarrollo de Plantas de productos de línea blanca para los países del ALBA y de Latinoamérica con la cooperación de países aliado (Beliorusia, Irán, China)”. Se acordó remitir esta aprobación a la Comisión Económica del ALBA (V Cumbre del ALBA Proyecto Gran-Nacional, 2006). Puede observarse entonces un interés en una ampliación de las relaciones asociativas más allá del petróleo y la energía, lo que es otro ejemplo que evidencia la transformación del ALBA en un proceso de integración regional.

Este aspecto de las alianzas estratégicas o EGN, como se les denomina en el marco del ALBA, si trasciende lo meramente petrolero y se enmarca en una institucionalidad regional, podría ser una contribución importante del ALBA en la revisión del modelo de integración, y un rescate de la idea presbichiana de una integración al servicio de la transformación productiva de la región.

No obstante, en la VI Cumbre del ALCA se avanzó en la definición de PGN y EGN y las definiciones adoptadas distan mucho de la lógica de promover una integración productiva regional en términos cepalistas. Esto fue ratificado en el Documento Conceptualización de Proyecto y Empresa Grannacional en el Marco del ALBA (2008), al señalarse que “un proyecto grannacional puede nacer y desarrollarse en dos o más países, pero no es requisito indispensable a los efectos de considerarlo como tal, el que abarque el ámbito de todos los países del ALBA.” Esto supone excluir en un aspecto crucial del ALBA la

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El ALBA como iniciativa de integración: ¿Es compatible con el MERCOSUR?

lógica regional y sustituirla por un bilateralismo.

Existe ciertamente una estrategia de integración bilateral como fue el caso del Programa de Integración Bilateral Argentino Brasileño (PICAB), desarrollado entre 1986 y 1991. Este no es el caso del ALBA, en el cual en cambio se observa una tendencia a incluir instrumentos bilaterales a pesar de tener objetivos multilaterales como la unidad de América Latina y el Caribe. Según el documento Conceptualización (2008), “las empresas grannacionales deben inscribirse en la nueva lógica de la unión y la integración del ALBA, acoplarse a los objetivos estratégicos del proyecto unionista y convertirse en instrumentos económicos fundamentales para la creación de una amplia zona de comercio justo en América Latina y el Caribe”. Resulta difícil alcanzar esta meta regional a través de i n s t r u m e n t o s b i l a t e r a l e s. E s t a experiencia puede recordar los Acuerdos de Complementación Industrial (ACI) en el seno de la fracasada Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) en los años sesenta. También recuerda la forma de funcionamiento en el desaparecido Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME o COMECON), con el cual comparte no sólo la idea de bilateralismo sino también la del rechazo al libre comercio.

Puede observarse, entonces que el debate sobre integración y cooperación no es una banalidad o “exquisitez académica”, sino una necesidad para comprender y explicar al ALBA. La evidencia empírica demuestra que este proceso ha sufrido una evolución gradual de un mecanismo de 70

cooperación a un proceso de integración, proceso que se ha acelerado a partir de la V Cumbre de Jefes de Estado de Barquisimeto. Sin embargo, este proceso no es lineal y como se observa en caso de las empresas Gran-nacionales, existen razones para argumentar que se puede producir un proceso de spill around y tendencias hacia el bilateralismo.

El Mercosur y las propuestas del ALBA ¿Son compatibles o excluyentes?

Entendiendo ya la evolución del ALBA, en esta sección se analiza en que medida esta propuesta es compatible con el modelo de integración desarrollado en el Mercosur. Para ello, se examinan las siguientes variables: la institucionalidad, la dimensión estratégica y el modelo de integración comercial.

1. El ALBA y el acervo institucional del Mercosur La primera cuestión que genera cuestionamientos es como concibe el gobierno venezolano el ALBA. Es necesario partir de una premisa, el ALBA nace como una propuesta unilateral del gobierno venezolano. Y ambos aspectos deben destacarse, es unilateral porque nace de una iniciativa de Chávez en 2001 a la que Cuba se suma en 2004 y Bolivia en 2006, Nicaragua en 2007 y Dominica y Honduras en 2008. Esto le da una naturaleza distinta a las otras propuestas integracionistas en la historia latinoamericana, que fueron el resultado de la acción conjunta de varios países.

Por esta misma razón, el ALBA no se desarrolla en el marco de la Asociación

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Latinoamericana de Integ ración (ALADI) como un Acuerdo de Alcance Regional o un Acuerdo de Cooperación Económica. Además, es inevitable repetir que “es una propuesta del gobierno venezolano” porque en su formulación no se ha realizado una consulta a los actores económicos y sociales del país.

En consecuencia, cuando Valencia señala que “el ALBA debe proponerse ir diluyendo - por sustitución - todos los proyectos anteriores hasta vaciarlos de sentido”, plantea un dilema geopolítico para los otros procesos de integración existentes, incluido el Mercosur. La lógica sería entonces que el ALBA se convertiría en centro de la integración latinoamericana, algo que además de ser expresión de una dosis baja de realismo político, generará un seguro rechazo en los actores políticos de la región, incluso si coincidiesen con algunas de sus propuestas.

En el caso específico del Mercosur existen limitaciones institucionales que, si no se articulan con la propuesta ALBA con una dosis de realismo, podrían generar inconvenientes. Por un lado, ya existe un acervo comunitario, construido a lo largo de más de 15 años de existencia del Mercosur. Este acer vo está constituido por toda la normativa originaria (el Tratado de Asunción, Protocolo de Ouro Preto, Protocolo de Ushuaia, Protocolo de Olivos, etc.) y derivada (las decisiones de las instancias comunitarias) que establecen los objetivos del proceso de integración, los mecanismos para alcanzarlos y su institucionalidad. El gobierno densidades nº 2 - septiembre 2008

venezolano debe entender que su ingreso al Mercosur supone aceptar este acervo y, en consecuencia, la propuesta ALBA debe respetar este acervo. Por supuesto, el acervo puede modificarse. Por ejemplo, es posible de forma hipotética que el Mercosur renuncie a su proyecto de ser una unión aduanera, lo que significaría un cambio de lo previsto en el Tratado de Asunción. También es hipotéticamente posible modificar el Protocolo de Ushuaia para incluir la noción de “democracia participativa”.

No obstante, esto significaría una enmienda a estos dos instrumentos normativos que sería resultado de un proceso de regateo intergubernamental entre los Estados partes. En otras palabras, cualquier propuesta del ALBA que afecte el acervo comunitario, para ser aceptada como parte del Mercosur, debe ser objeto de una negociación entre los países miembros.

2. El problema de la dualidad institucional Como ya se analizó, el ALBA está en un proceso gradual de creación de su propia estructura institucional en el cual se delimitan las organizaciones que actuarán en su nombre y que serán responsables de ejecutar las políticas acordadas. El Mercosur también tiene su propia estr uctura institucional, establecida de forma general en el Tr a t a d o d e A s u n c i ó n y l u e g o desarrollada en el Protocolo de Ouro Preto, el Protocolo de Olivos y el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur. Surge entonces lo que en este ensayo se describe como un problema de “dualidad institucional”.

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El ALBA como iniciativa de integración: ¿Es compatible con el MERCOSUR?

Para comprender mejor este dilema se puede plantear el escenario hipotético en el cual el gobierno de Venezuela propusiera que las Misiones, hasta ahora desarrolladas en el marco del ALBA, pasen a ser parte de iniciativas de integración en el Mercosur. En ese caso se debería delimitar cual estructura institucional las va a gestionar. Se podría hipotéticamente considerar a pesar de no existir indicios en esta dirección, que después de la Cumbre de Barquisimeto, la Comisión Social sería la responsable de la gestión de las misiones en el ALBA, pues la salud es un tema de evidente naturaleza social. Ahora bien, en el Mercosur, existe la Reunión de Ministros de Salud, creado en 1995, mediante la Decisión Nº 03 del Consejo del Mercado Común, y dependiente de éste. Surge la cuestión: ¿Cuál de estas dos instancias gestionaría el asunto? ¿La Comisión Social del ALBA? o ¿Sería la reunión de Ministros de Salud del Mercosur? En el primer caso se estaría subordinado una política del Mercosur al ALBA y en el segundo sería justamente lo inverso, ¿Cómo resolver este dilema institucional? Es una pregunta crucial para entender la compatibilidad entre el ALBA y el Mercosur.

3. El ALBA y la realidad estratégica del Mercosur A s í m i s m o, e x i s t e n va r i a b l e s estratégicas en el Mercosur, que remontan al PICAB y que sustentan al mismo proceso de integración. Esta es una variable que el gobierno venezolano debe tener en cuenta al promover la iniciativa ALBA. En varias ocasiones el Presidente Chávez ha mencionado la 72

necesidad de reformatear el Mercosur e incluso que si el Mercosur no cambia, perecerá. Si el ALBA es la propuesta del gobierno venezolano, existen razones para pensar que el reformateo que propone Chávez se haga en base a las premisas de su propuesta de integración.

Si este fuera el caso, existen razones para suponer que Brasil reaccionaría. El aceptar el ALBA como modelo significaría que el liderazgo en el Mercosur pasaría a manos de Venezuela, algo ni remotamente concebible en Itamaraty. A pesar de la excelente relación personal entre Lula y Chávez, este espinoso asunto ya ha generado tensiones en la relación bilateral.

Ejemplo de esto fueron las polémicas declaraciones del canciller Celso Amorin en mayo de 2006, quien manifestó su disconformidad por la forma como Venezuela está tratando de integrarse al Mercosur. Al respecto afirmó: “no se trata de reinventar el Mercosur, sino de mejorarlo (…) no es el Mercosur el que debe adaptarse a Venezuela, sino Venezuela al Mercosur.”

(Agencia EFE, 10/05/2006).

4. El ALBA y el tratado de Asunción: el comercio y sus costos Como el tratado de Asunción se suscribió en un momento de hegemonía neo-liberal, este acuerdo no tuvo mayor preocupación que establecer mecanismos para g arantizar un equitativo programa de desgravación comercial. No existía preocupación sobre el impacto de la apertura comercial en los países miembros. Por ello, en el acuerdo se renunció a la tradición latinoamericana de establecer un trato diferenciado entre los países y densidades nº 2 - octubre 2008

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mecanismos de compensación en base a los diversos niveles de desarrollo, como se hizo en la ALALC, la ALADI y el Pacto Andino-Comunidad Andina.

Mucho menos se reconoció el impacto de la apertura en las regiones internas de cada país miembro.

El ALBA, especialmente en su primera versión de 2003, ha realizado una contribución importante en este debate sobre la equidad en los procesos de integración, al plantear en la mesa de discusión del ALCA la propuesta de establecer Fondos Regionales, un tema que comenzaba a generar interés en el Mercosur. Como es conocido, en 2004 este bloque regional sudamericano estableció el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), que a pesar de sus limitaciones presupuestarias, es un primer avance en la búsqueda de una solución al problema de la equidad en la integración sudamericana.

La cuestión del comercio compensado es un tema más complejo, pero si articula con mecanismos ya existentes, como el mecanismo de pago de la ALADI, podría ayudar a rescatar un instrumento de la propuesta presbichiana de integración que fue abandonado en la década del noventa: la posibilidad de ahorrar divisas mediante la creación de mecanismos de pago compensado o cajas de compensación. Estos instrumentos fueron muy útiles en la etapa ahora denominada de regionalismo cerrado en iniciativas como el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y permitió a los países más pequeños ahorrar divisas en el pago del creciente comercio densidades nº 2 - septiembre 2008

intrazonal. En este sentido, el ALBA hace una contribución que merece ser considerada y que va a la par de propuestas de Brasil y Argentina de utilizar las monedas locales para el pago del comercio intra-Mercosur.

El problema es que la variable comercial no existe en el ALBA. La división tradicional formulada por Bela Balassa de las etapas de la integración regional, que gradualmente van de una zona de libre comercio a una unión económica, no existen en el ALBA, que se quiere presentar como un nuevo modelo de integración. Esto supone que en el contexto del ALBA “comercio compensado” se asimila más a la experiencia del Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME) que a la idea de la CEPAL de crear Cajas de Compensación para pagar el comercio regional. Este es un mecanismo para ahorra divisas en el marco de un creciente proceso de regionalización del comercio producido por el creciente intercambio entre los socios de un proceso de integración.

Entonces, el potencial del ALBA para contribuir al debate se debilita enor memente pues el comercio compensado no es un instrumento que pareciera poder ser del interés de los miembros del Mercosur.

Otra pregunta que surge en esta materia es: ¿Cómo complementar esta realidad anti-comercial del ALBA con la realidad que Venezuela debe asumir un programa en el marco del Mercosur? La respuesta puede ser simple. Se tratan de dos iniciativas de integración distintas en su filosofía, metas e instrumentos y Venezuela debería adecuarse a las dos 73

El ALBA como iniciativa de integración: ¿Es compatible con el MERCOSUR?

realidades integracionistas en las que participa: en el ALBA cumplir la agenda que se viene desarrollando desde el 2004 y en el Mercosur lo establecido en el Protocolo de Caracas. No obstante, como en algunos aspectos ambas iniciativas son tan distintas, si Venezuela opta por esta estrategia, surgen de inmediato cuestionamientos sobre la coherencia de su actual política de integración.

Conclusiones En este ensayo se demuestra que el ALBA ha sufrido una veloz evolución de una propuesta carente de mayor contenido y con el simple objetivo de oponerse al ALCA, a un proceso asociativo que incluye a varios países de América Latina y el Caribe. Igualmente, en su evolución más reciente ha establecido una cierta institucionalidad y algunos instrumentos que permiten al gobierno venezolano describirla como una nueva modalidad de integración. Del análisis realizado puede observarse un cierto caminar incierto del ALBA en su transformación de un mecanismo de cooperación a un proceso de integración.

Por un lado, se crean instituciones que estarían destinadas a convertirse en las impulsoras de una lógica de acción regional, pero al mismo tiempo se mantiene en los Estados el poder de decisión. Por otro lado, se crean mecanismos como los PGN y las EGN, que pudieran ser iniciativas de especialización productiva regional, pero se permite que éstos se desarrollen sobre una base bilateral. Estas contradicciones no permiten dar una respuesta definitiva sobre la posible transformación del 74

ALBA en una iniciativa de integración.

No obstante, una hipótesis que parece adquirir fuerza es que si se trata de un tipo de integración, pero basada en una lógica no comercial y anti-capitalista y cercana al modelo del COMECON. En este caso, surgen cuestionamientos sobre la compatibilidad del ALBA como modelo de integración y el ingreso de Venezuela al Mercosur. Es notorio que el ALBA se ha convertido en el estandarte de la política de integración de Chávez, relegando al Mercosur a un segundo plano. Esto parece obvio de entender. El Mercosur es un proceso ya existente al cual Venezuela desea adherirse, pero esto supone aceptar las reglas del juego. A pesar del slogan “Nuestro Norte es el Sur”, para el actual gobierno existen temas de la agenda comercial del Mercosur que son complejos de compatibilizar con su política económica actual y su proyecto de desarrollo. El ALBA es en cambio una iniciativa que esta en su etapa embrionaria y en cuyo diseño Venezuela tiene un papel de líder.

En consecuencia, no existen problemas de adhesión a acervo comunitario alguno y la compatibilidad con el modelo económico propuesto por el gobierno venezolano es mucho mayor. Esta realidad permite argumentar que si bien no existe necesariamente un conflicto insalvable entre la estrategia de ingreso al Mercosur y el ALBA, si por la dinámica política regional se profundizaran las contradicciones actuales, existen razones para pensar que la opción ALBA será la preferida por el gobierno venezolano.

Ahora bien, si el ALBA quiere tener un lugar en la historia de la integración densidades nº 2 - octubre 2008

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latinoamericana tiene que multilateralizarse e ir más allá de su núcleo actual (Bolivia, Cuba, Dominica, Honduras y Nicaragua). Esto plantea un escenario distinto para Venezuela, pues en este proceso la articulación del ALBA con el Mercosur sería clave. Este bloque regional es en la actualidad el esquema de integración más importante del cual forma parte Venezuela, y parece lógico y natural que sea el espacio en el cual promueva su modelo de integración. Sin embargo, la imitación de mecanismo de tr ueque o el bilateralismo tipo COMECON no son compatibles con las propuestas que se debaten en el seno del Mercosur. Si el ALBA se quiere inscribir en una modalidad de integración crítica al neo-liberalismo puede encontrar espacios de articulación con un Mercosur en proceso de transformación, pero si el ALBA opta por impulsar instrumentos de integración “no capitalista”, su convergencia con el Mercosur es meramente ilusoria.

Finalmente, una convergencia entre el ALBA y el Mercosur, supone aceptar que Venezuela debe negociar el contenido de la propuesta con los miembros fundadores del Mercosur, reconociendo las realidades geopolíticas e institucionales. Esta última propuesta no es aceptada por algunos propulsores del ALBA, que consideran que ésta es una suerte nueva de filosofía integradora, cuyos principios no pueden correr el riesgo de ser sometidos a un proceso de regateo entre g obiernos y, eventualmente ser rechazados por algunos de ellos. Si este es el caso, es lícito preguntarse, cual será la estrategia que promoverá el gobierno

densidades nº 2 - septiembre 2008

venezolano para compatibilizar su estrategia de adhesión al Mercosur con la promoción del ALBA. Quizás no exista estrategia alguna para ello, y simplemente se opte por la caótica participación en dos procesos tan distintos, lo que genera serios cuestionamientos sobre la estrategia de integración de la actual administración venezolana.

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densidades nº 2 - octubre 2008

acciones Comissão Intergovernamental de HIV/AIDS do MERCOSUL e Estados Associados: sem fronteiras no enfrentamento da epidemia de AIDS e outras DST

Mauro Teixeira de Figueiredo A Comissão Intergovernamental para promover uma Política Integrada de Luta contra a Epidemia de HIV no MERCOSUL, Bolívia e Chile, CI-HIV MERCOSUL-BCH, foi institucionalizada por meio do Acordo 02/02, aprovado na XIII Reunião de Ministros da Saúde do MERCOSUL, Bolívia e Chile, realizada na cidade de Buenos Aires no dia 7 de junho de 2002.

Como objetivos da Comissão, constantes do Acordo MERCOSUL/RMS n.º 02/02, foram estabelecidos: a) Promover uma política integrada para o combate à epidemia de HIV na região, através da conformação da Comissão Intergovernamental dependente da Reunião de Ministros da Saúde do MERCOSUL, Bolívia e Chile b) Otimizar esforços para o desenvolvimento de ações articuladas entre instâncias governamentais nacionais, ONG e Organismos Internacionais c) Promover e estabelecer estratégias para

a realização de intercâmbios de experiências, informações e tecnologias d) Promover o desenvolvimento de instrumentos comuns de gestão e fortalecimento dos Programas Nacionais e) Coordenar e complementar ações de vigilância epidemiológica e controle, estabelecendo critérios e parâmetros de pesquisa em HIV/AIDS entre os países da região f) Fomentar ações de educação e campanhas de informação à população em geral e fortalecimento e implementação dos comitês de saúde das áreas de fronteira g) Promover o intercâmbio de tecnologias e experiências para a implementação da metodologia e acesso ao diagnóstico precoce do HIV h) Promover o acesso das pessoas vivendo com HIV aos medicamentos antiretrovirais, para infecções oportunistas e insumos de dianósticos; intercambio de experiências e tecnologias nas áreas de produção, controle de qualidade, comercialização, leis de patentes e de

Assessor em Cooperação Externa. Assessoria de Cooperação Internacional (ACI). Programa Nacional de DST e Aids. Ministério da Saúde do Brasil. Contacto: maurot@aids.gov.br

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Comissão Intergovernamental de HIV/AIDS do MERCOSUL e Estados Associados: sem fronteiras no ...

genéricos, uso racional, adesão aos tratamentos.

Posteriormente, a partir da entrada de outros países da região como Estados Associados do MERCOSUL, a Comissão passa a denominar-se Comissão Intergovernamental para promover uma Política Integrada de Luta contra a Epidemia de HIV no MERCOSUL e Estados Associados.

Por meio da Ata nº 01/02 da I Reunião da CI-HIV, realizada em Foz do Iguaçu nos dias 14 e 15 de outubro de 2002, foi aprovado o documento “Áreas prioritárias em DST/HIV/AIDS para introdução ao tema na Reunião de Ministros da Saúde do MERCOSUL”, em que se definem como prioridades as seguintes: a) Vigilância epidemiológica; b) Promoção à Saúde; c) Assistência; d) Legislação e Direitos Humanos e; e) Pesquisa e Vacinas Anti-HIV/AIDS. Nessa reunião foi elaborado um plano de trabalho em que se acordou priorizar, inicialmente, na atuação prática da Comissão, os seguintes temas: • Vigilância epidemiológica e pesquisa; • Intercâmbio de experiências no trabalho com populações vulneráveis (HSH, UDI, profissionais do sexo, mulheres, migrantes, entre outras); • Negociação de preços de medicamentos e insumos de prevenção, com vistas à ampliação do acesso ao tratamento; • Transmissão vertical do HIV; • Atuação articulada e harmonizada em regiões de fronteiras;

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• Direitos humanos.

Como parte das ações desenvolvidas no âmbito do Plano de Trabalho, a Comissão organizou, no período de 3 a 6 de maio de 2004, em Foz do Iguaçu PR, Brasil, a Oficina Internacional “Aids nas Regiões de Fronteiras dos Países do MERCOSUL, Bolívia e Chile”. Nessa oportunidade foram discutidas as ações prioritárias para as fronteiras entre os países do MERCOSUL e Associados e elaborou-se um plano de trabalho específico para essas regiões.

Nessa oficina representantes de Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai, Bolívia e Chile firmaram uma carta política denominada “Carta de Iguaçu sobre HIV/AIDS nas Fronteiras”, em que se comprometem a priorizar as intervenções, programas e projetos nas regiões de fronteira. Essa Carta foi aprovada, com pequenas modificações, pela CIHIV/AIDS do MERCOSUL, Bolívia e Chile e submetida à Reunião de Ministros da Saúde do MERCOSUL, que o ratificou, transformando-se em um compromisso dos Ministros de Saúde dos seis países.

Com relação ao acesso a medicamentos, a Comissão assumiu como compromisso a participação como bloco na discussão sobre o processo de negociação conjunta de preços de medicamentos ARV em curso na América Latina e no Caribe. Nesse sentido, têm ocorrido reuniões conjuntas com a Comissão de Medicamentos do MERCOSUL no sentido de se definir uma estratégia conjunta.

No que tange à área de vigilância epidemiológica, a CI-HIV/AIDS vem buscando a padronização de alguns indicadores no sentido de permitir análises comparativas entre os países. Foram definidas as informações que a região densidades nº 2 - octubre 2008

Mauro Teixeira de Figueiredo

considera essenciais e os países se comprometeram a levantar esses dados para serem apresentados em cada uma das reuniões da Comissão, bem como para estar disponíveis nas Reuniões de Ministros da Saúde do MERCOSUL e Estados Associados. Da mesma forma, acordou-se realizar um Seminário no âmbito do MERCOSUL para aprofundar na discussão acerca de até onde se quer chegar com relação à harmonização.

Até o momento, e igualmente de acordo às áreas prioritárias, foram os seguintes Acordos/Declarações de Ministros no âmbito da Comissão: - Acordo MERCOSUL/RMS n.º 02/02 Cria a Comissão Intergovernamental de HIV do MERCOSUL e Estados Associados.

- Acordo 05/03 - “Áreas Prioritárias em HIV/AIDS” e plano de trabalho da Comissão Interg over namental de HIV/AIDS do MERCOSUL , Bolívia e Chile.

- Acordo 16/04 - “Estratégias de redução da transmissão materno-infantil do HIV e sífilis congênita na região do MERCOSUL e Estados Associados - Acordo 10/04 - “Estratégias de Acesso aos Medicamentos ARV na Região do MERCOSUL, da República da Bolívia e da República do Chile” - Declaração sobre Estratégias de Promoção dos Direitos Humanos e da Não-discriminação Relacionada ao HIV/AIDS na Região do Mercosul, firmada em novembro de 2007.

Projeto Fronteiras Mercosul Em 2007 a Comissão deu início ao Projeto de Fortalecimento dos Programas de Prevenção, Vigilância, Assistência densidades nº 2 - octubre 2008

Integ ral e Direitos Humanos de DST/HIV/AIDS em Cidades de Fronteiras do MERCOSUL e Estados Associados. O objetivo do projeto é Fortalecer a resposta ao HIV/AIDS e a outras DST nas regiões de fronteiras por meio de ações e intervenções coordenadas dos Programas Nacionais de DST/HIV/AIDS dos países do MERCOSUL e Estados Associados, a fim de diminuir a incidência das DST/HIV/AIDS, par ticular mente naqueles contextos de maior vulnerabilidade nas cidades fronteiriças. O Projeto conta com o apoio financeiro da GTZ e vem sendo implementado por intermédio do Centro Internacional de Cooperação Técnica CICT. Encontra-se no cerne do Projeto a busca de soluções locais para problemas específicos de cada região. Nesse sentido, tem como ação central o estabelecimento e funcionamento de Comissões de DST e AIDS de Fronteira. Trata-se de Comissões bi ou tri-nacionais, conformada por representantes dos programas de DST/AIDS dos estados e municípios e/ou províncias situados em regiões de fronteiras, autoridades de saúde local, representantes de organizações da sociedade civil e pessoas vivendo com AIDS, forças armadas e outros parceiros envolvidos com a causa, com o objetivo de discutir soluções conjuntas e elaborar planos de trabalhos, monitorar e avaliar a sua implementação, bem como promover uma comunicação constante com os níveis estadual e federal no sentido de equacionar questões mais macro que não podem ser resolvidas no plano local.

Entre as funções das Comissões estão:

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Comissão Intergovernamental de HIV/AIDS do MERCOSUL e Estados Associados: sem fronteiras no ...

• Estabelecer as ações previstas no projeto guarda-chuva que são prioritárias para a região específica; • Identificar atividades específicas que não estão contempladas no projeto guardachuva que deverão ser incluídas no subprojeto; • elaborar e aprovar subprojeto nas cidades fronteiriças; • estabelecer as estratégias e atores responsáveis pela implementação das ações em cada país (base nacional) nas áreas de prevenção, diagnóstico, assistência, vigilância epidemiológica e direitos humanos; • promover ações coordenadas entre cidades fronteiriças e realizar monitoramento e avaliação das atividades pactuadas.

Até agosto de 2008 haviam sido conformadas Comissões em 6 locais fronteiriços: - Pacaraima (Brasil) - Sta. Elena de Uiaren - Lethem (Venezuela).

- Foz do Iguaçu (Brasil) - Ciudad del Este (Paraguai) -Puerto Iguazú (Argentina).

- Cobija (Bolívia) Brasiléia (Brasil).

- Tabatinga (Amazonas, Brasil) Letícia (Peru).

- Corumbá (Brasil) - Puerto Suarez (Bolívia).

- Rivera (Uruguai) - Santana do Livramento (Brasil) Encontra-se em implementação uma sétima Comissão na região de Uruguaiana (Brasil) Paso de los Libres (Argentina).

Uma questão fundamental que se apresenta atualmente com respeito ao Projeto diz respeito a como conseguir a sustentabilidade das Comissões e das ações

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desenvolvidas. Há que buscar formas de garantir que as ações sejam pensadas e implementadas de forma articulada, para que não exista duplicidade ou um gasto excessivo de recursos em função da falta de diálogo entre os dois ou três lados das fronteiras.

Um ponto importante do projeto tem sido a incorporação de novos atores e o estabelecimento de novas parcerias. Desta forma, tem ocorrido uma articulação com o Projeto SISFRONTEIRAS, que vem implementando ações em saúde nas distintas fronteiras brasileiras, bem como com a Fundação Nacional de Saúde FUNASA. Como parcerias relevantes deve-se mencionar a participação da Pastoral da Aids, que tem dado um respaldo importante para o projeto na região sul.

Da mesma forma, há que se destacar a articulação das ações deste Projeto com o Projeto “Ações conjuntas com o Projeto Regional Harmonização de Políticas Públicas para a Educação Sexual e a Prevenção do HIV/AIDS e Drogas no Ambiente Escolar”, desenvolvido em parceria entre distintos países da região, o UNAIDS, com o apoio da GTZ, através do Centro Internacional de Cooperação Técnica CICT. Outro ponto que merece destaque, relacionado direta ou indiretamente com o Projeto, é a implantação do Serviço de Assistência Especializada em Foz do Iguaçu, o aumento da disponibilização de teste Elisa e teste rápido para o controle da transmissão vertical do HIV; da mesma forma, a partir do fortalecimento dos serviços de Ciudad del Este, e de uma discussão no âmbito da Comissão acerca de pacientes do Paraguai atendidos no Brasil, atualmente esses pacientes têm sido densidades nº 2 - octubre 2008

Mauro Teixeira de Figueiredo

encaminhados e atendidos de forma satisfatória aos serviços do lado paraguaio.

Nessa região, deve-se igualmente fazer menção a um for talecimento de organizações da sociedade civil e de pessoas vivendo com aids de ambos os lados da fronteira, por meio da participação permanente de ONG locais na formulação e implementação de ações no âmbito da Comissão.

Ainda na região de Foz do Iguaçu-Ciudad del Este, foi feita uma programação conjunta entre o lado brasileiro e o paraguaio para o dia mundial de luta contra a aids (1º de dezembro).

Na região de Tabatinga-Letícia, tríplice fronteira Brasil-Colômbia-Peru, foi elaborada uma estratégia conjunta para ações de prevenção nos barcos que fazem o transporte marítimo da região, envolvendo a elaboração de cartazes, fôlderes e chamadas em rádios e a construção de um slogan comum.

Por fim, como atividade relevante do projeto “guarda-chuva”, foi lançado, em agosto de 2008, o folder de prevenção às DST e à Aids. Com o lema: “a camisinha é uma fronteira que a AIDS não ultrapassa”, o material será utilizado em todas as regiões em que há comissões constituídas. Trata-se da primeira iniciativa conjunta, envolvendo os dez países, membros e associados, do MERCOSUL. Representa um grande avanço no sentido de uma resposta mais integrada ao HIV/AIDS na região, tendo em vista que nem sempre é fácil conseguir o consenso dos dez países com relação a políticas, ações ou mensagens a serem implementadas ou divulgadas em toda a região. Cabe lembrar que no âmbito do MERCOSUL o consenso é a regra para qualquer ação ou projeto.

O folder traz uma mensagem direta e densidades nº 2 - octubre 2008

clara, em grande medida baseada em i m a g e n s, c o m o i n t u i t o d e s e r compreendido inclusive por iletrados ou pessoas que não estão habituados a ler mensagens de texto.

A não-discriminação e o respeito à diversidade e aos direitos humanos permeia toda a atuação da CI-HIV/AIDS. Por esse motivo, o folder traz esses temas de forma transversal e subliminar. Quando aborda as formas de transmissão do HIV, por exemplo, são apresentadas imagens tanto de casais héteros como homossexuais, masculinos e femininos.

As Comissões de Aids de fronteira estão encarregadas de fazer a distribuição do material e definir a estratégia adequada para que o material chegue às populações mais vulneráveis, de acordo com a estratégia previamente traçada.

O Projeto dispõe de um consultor, contratado pelo período de um ano, com possibilidade de renovação, com as atribuições de facilitar o processo de implantação/implementação das Comissões/Comitês locais; acompanhamento e avaliação do projeto e dos subprojetos; promoção da intersetorialidade; e assessoramento às comissões na elaboração e implementação dos subprojetos.

Ainda há um longo caminho a percorrer.

O projeto é apenas parte das ações que cada país está, ou deverá estar, desenvolvendo de forma necessária e urgente nas regiões de fronteira. As comissões são um instrumento para pensar e viabilizar essas ações a partir de uma perspectiva local, multissetorial e articulada entre os distintos setores envolvidos na resposta às DST e à AIDS e entre os distintos países.

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regiones Tercera Reunión de la Microrregión del Centrosur Correntino y Noroeste Entrerriano y 2º Seminario Río Uruguay 21 Asociación de Municipios de Frontera Integrados del MERCOSUR El jueves 11 de septiembre de 2008 se celebró en los salones del Club Progreso de la localidad de Paso de los Libres, en la provincia argentina de Corrientes, la Tercer Reunión de la Microrregión del Centrosur Cor rentino y Noreste Entrerriano y II° Seminario Río Uruguay 21 organizado por la Asociación de Municipios de Frontera Integrados del MERCOSUR (AMFIM) “Territorio sin fronteras” y la Municipalidad de Paso de los Libres.

La ciudad elegida para el encuentro es el centro articulador entre dos cuencas integradoras que componen el denominado Corredor Bioceánico Central: la fluvial del Río Uruguay, que abarca a todos los municipios del MERCOSUR que se erigen a la vera de su cauce, y la Ferroviaria del Paralelo 30, que comprende a los municipios ubicados entre los extremos delimitados por las ciudades de Porto Alegre en el estado brasileño de Rio Grande do Sul y La Serena, en la IV Región de Coquimbo en Chile.

En la apertura de las jornadas se destaco el valor de la integración subnacional, sobre todo a nivel local, en el marco del proceso de integración regional entre los países de América del Sur, se señaló la importancia de la región como actor densidades nº 2 - octubre 2008

privilegiado de la integración, el notable crecimiento de la actividad comercial y la importancia de que las comunidades transfronterizas lleguen a acuerdos para facilitar y solucionar las barreras existentes a la libre movilidad de los factores productivos.

Como primera actividad de la jornada se organizó una Mesa redonda sobre el Paralelo 30 - Corredor intermunicipal, donde se destacó las características de la Aduana de Paso de los Libres y su importancia a nivel regional en el marco del MERCOSUR, por ser el punto donde se concentra el mayor movimiento de transporte de cargas terrestres entre Argentina, Brasil y Chile. Se recalcó la necesidad de avanzar en la concreción de obras de infraestructura como el segundo puente Paso de los Libres-Uruguaiana, la ampliación del Complejo Terminal de Cargas CO.TE.CAR. y la Aduana Integrada Argentino-Brasileña. Asimismo se presentaron los proyectos de creación de una Zona de Actividades Logísticas y de un Parque Industrial en la ciudad de Paso de los Libres y de la finalización de la autovía ruta nacional argentina 14, prevista para el año 2010. También se trató en la mesa redonda, la importancia de que sean los municipios los que lideren políticas y proyectos de integración productiva y

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Tercera Reunión de la Microrregión del Centrosur Correntino y Noroeste Entrerriano y 2º Seminario ...

comercial; la necesidad de compartir la información de ambos lados de las fronteras; el deber de las ciudades fronterizas para hacer ver a los gobiernos nacionales y provinciales las necesidades de integración y complementación, y emprender proyectos de desarrollo conjunto en áreas como la producción agroalimentaria, la metalmecánica o la integración de la oferta turística a lo largo del corredor. Se resaltaron los avances en el proyecto de construcción del túnel internacional entre Argentina y Chile en el Paso Agua Negra, que dejaría integrado el Corredor Bioceánico del Paralelo 30, con una extensión de 2.460 kilómetros, uniendo Coquimbo en el Pacífico con Porto Alegre en el Atlántico, pasando por San Juan, Córdoba, Santa Fe, Paraná, Paso de los Libres y Uruguaiana. Se resaltó la importancia de la conformación de un Consorcio de Cooperación para recuperar el tramo argentino del ferrocarril entre San José de Jáchal (San Juan, Argentina) y Paso de los Libres (Corrientes), y de ahí unirse a las conexiones con Uruguay y Brasil, posicionando a esta ciudad como nodo del Consorcio Ferroviario del Paralelo 30.

Representantes de Chile destacaron que su país a través de convenios bilaterales con los países del Asia-Pacífico tiene oportunidades de acceso a un mercado para el cual su capacidad de abastecimiento es insignificante, por lo que necesariamente deben recurrir a Argentina y Brasil como socios estratégicos imprescindibles para lograr los volúmenes y tipos de producto que ese inmenso y exigente mercado demanda. En este sentido se señaló que a través del túnel tendrían la posibilidad de contar con tránsito a puerto los 365 días del año con un camino de baja sinuosidad y pendiente

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respecto de las alternativas actuales.

Como segunda actividad de la jornada, se r e a l i z ó e l Ta l l e r C o n s o r c i o s Intermunicipales y la plataforma PORTAL SUR, donde se trabajó sobre la necesidad de estructurar una agenda de trabajo con la participación de jefes de gobiernos municipales, autoridades académicas, institutos tecnológicos y empresarios para asegurar una articulación p r o d u c t iva r e g i o n a l s u s t e n t a b l e, facilitando el acceso a los mercados internacionales en términos de comercio justo, tendiente a generar y difundir capacidades, establecer redes de comunicación y colaboración, expandiendo el comercio interregional.

Encarando asimismo acciones territoriales que contribuyan a disminuir las consecuencias del cambio climático y a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio de Naciones Unidas.

Continuando con el programa de las actividades, se realizó la Reunión de la Microrregión del Centrosur Correntino y Noreste Entrerriano, donde se destacó el papel pionero de la microrregión en iniciativas de integración y articulación local y regional. Se resaltó la necesidad de que los g obier nos municipales trabajen mancomunadamente, con visión estratégica, en objetivos concretos como la realización del Plan Estratégico de Desarrollo para la región elaborado con el apoyo del Consejo Federal de Inversiones argentino, la creación de la delegación del Instituto Nacional de Tecnología Industrial, el desarrollo del Proyecto de For talecimiento de Políticas Micror regionales en Atención Primaria de Salud y las propuestas de programas de educación, que deben ser los densidades nº 2 - octubre 2008

Asociación de Municipios de Frontera Integrados del MERCOSUR

pilares del desarrollo de la región. Se presentó asimismo el Proyecto de Integración Ciudad-Ciudad entre Paso de los Libres y Uruguaiana denominado “Ciudad Gaucha”, el que será oficialmente lanzado a finales de octubre.

A continuación se efectuó una exposición sobre Posibilidades de Formación Técnica y Profesional en el ámbito microrregional, que destacó a la formación profesional como uno de los elementos básicos más significativos de promoción social, advirtiendo sobre el vacío existente en la educación formal argentina en el tema de la formación profesional y laboral.

Destacando la importancia que, para encarar este desafío, tiene la generación de Centros Regionales de Formación y Capacitación Técnico-Profesional, que pueden surgir por articulación públicoprivada y que deberan contemplar la integración entre los países. Seguidamente se explicaron las características de la

Agencia de Desarrollo Productivo de Paso de los Libres que por decisión de los intendentes se ha constituido en Agencia Microrregional de Desarrollo, que actúa formando promotores en todas las localidades con el fin de abarcar toda la región.

Como cierra de la jornada se dió lectura al Convenio Marco entre la Microrregion del Centrosur Correntino y Noreste Entrerriano y la Agencia de Cooperacion Territorios y Agenda 21, con el propósito de realizar actividades conjuntas que impulsen el fortalecimiento institucional y la gestión en los territorios de proyectos de desarrollo local y/o regional estratégicos y asociativos que tengan como objetivo central la generación de empleo y su sustentabilidad en el marco de la aplicación de los principios del Programa 21 de las Naciones UnidasAgenda 21 local.

Participantes institucionales: Eduardo Vischi (Intendente de Paso de los Libres y Coordinador de AMFIM), Alicia Locatelli (Intendenta de Curuzú Cuatiá, Corrientes y Presidenta de la Microrregión). Los Intendentes Damián Candarte (Villa del Rosario, Entre Ríos, Argentina), Faustino Roballo (Colonia Libertad, Corrientes), María Brambilla (Parada Pucheta, Corrientes), Gustavo Gaya (Yapeyú, Corrientes), José Monti (Sauce, Corrientes) y Jorge Molina (Mercedes, Corrientes). Además de la presencia de Vinicius Della Pace (Secretario de Industria y Comercio de la Prefeitura Municipal de Uruguayana, Rio Grande do Sul, Brasil), Rafael Guirado (Secretario Ejecutivo de la Federación Latinoamericana de Trabajadores de la Educación y la Cultura), Lucía Ojeda Cossio (Secretaria de Turismo de la Municipalidad de la Serena, IVº Región de Coquimbo, Chile), Claudio Cabrera Marín (Asesor de Relaciones Económicas Internacionales e Inversiones Extranjeras de La Serena, Chile y representante del “Frente Agua Negra” de empresarios de Coquimbo y San Juan), Javier Salvay (Presidente del Honorable Consejo Deliberante de la Ciudad de Mocoretá, Corrientes), Cristina Solanas (Presidenta de ACTA21 y asesora del Instituto Nacional de Tecnología Industrial de Argentina, INTI), José Alfredo Quiroga (Representante de la Subsecretaría de Desarrollo y Fomento Provincial del Ministerio del Interior de la Nación Argentina), Hugo Domínguez (Secretario General de Extensión Universitaria de la Universidad Nacional del Nordeste, UNNE), José Ojeda (Vice-Presidente de la Federación Económica de Corrientes), Luis Levin (Secretaría de Agricultura de la Nación Argentina), Carolina Rodríguez (Ministerio del Interior de la Nación Argentina), Ricardo Torralba (Sindicato Argentino de Docentes Privados), Jorge Deza (Coordinador-Gerente de la Microrregión), Martha Bracco (Centro de Despachantes de Aduana de la República Argentina), Mauro Mecozzi (Agencia de Desarrollo de Paso de los Libres), junto a concejales, funcionarios y representantes de instituciones de las distintas ciudades.

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academias Maestría en Procesos de Integración Regional con Énfasis en MERCOSUR Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires La Maestría en Procesos de Integración Regional con Énfasis en el MERCOSUR (MPIR-M) fue el primer ámbito académico que se organizó en la Argentina con una visión multidisciplinaria, dedicado integramente al estudio de las distintas dimensiones de la integración, en el marco del proceso de integración regional del MERCOSUR. La MPIR-M promueve un enfoque global de los problemas y oportunidades que plantea el MERCOSUR a través del tratamiento multidisciplinario de las cuestiones económicas, financieras, sociales, culturales, jurídicas, administrativas, políticas e institucionales involucradas en el proceso de integración regional. El objetivo es formar recursos humanos calificados para operar en el nuevo escenario sub-regional, regional e internacional con los instrumentos teóricos, prácticos y analíticos que ofrece su programa de estudios.

Su fundador y director es el Dr. Aldo Ferrer. A cargo de la vicedirección se encuentra el historiador Waldo Ansaldi. Por su dirección pasaron importantes economistas argentinos como Roberto Lavagna y Arturo O’Connell.

Su reglamentación fue aprobada por la Resolución del Consejo Superior de la UBA Nº 2.669 del año 1995 y fue Categorizada “B” (Muy Buena) por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) a través de su Resolución Nº 368 del año 2000.

La Maestría formó parte de la oferta de posgrados del Centro de Estudios Avanzados (CEA) de la UBA, y a partir del año 2004, con

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la disolución del CEA, la Maestría se incorporó al área de posgrados de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, donde actualmente se cursa.

La MPIR-M ototga el titulo de Magister de la Universidad de Buenos Aires en Procesos de Integración Regional- MERCOSUR. Son sus objetivos académicos: Brindar formación básica en los antecedentes históricos e internacionales del MERCOSUR; en la situación de los países que integran este proceso de integración regional; la marcha del Mercado Común y las relaciones internacionales de la subregión con el resto de América Latina y del mundo. Brindar formación especializada en: desarrollo económico; desarrollo humano y medio ambiente; relaciones internacionales y ordenamiento jurídico-administrativo.

El Plan de estudios de la MPIR-M se estructura del siguiente modo: Un Ciclo básico que se cursa en el primer año de la Maestría, común a todas las orientaciones que proporciona formación s o b r e l o s a n t e c e d e n t e s h i s t ó r i c o s, económicos, jurídicos e internacionales del MERCOSUR, la situación de los países que lo integran, así como la marcha del proceso de integración y las relaciones internacionales de la subregión con el resto de América Latina y del Mundo. Incluye las siguientes asignaturas: Globalización y orden mundial; Relaciones internacionales e inserción; internacional del MERCOSUR; Historia y relaciones de los países del MERCOSUR; Estr uctura y desar rollo económico

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Maestría en Procesos de Integración Regional con Énfasis en MERCOSUR

comparado de los países miembros y asociados del MERCOSUR; Desarrollo humano, social y político de los países del MERCOSUR; Cultura de los países del MERCOSUR; Economía de la Integración; Derecho de la integración; Introducción a la Economía; Metodología de la Investigación y Teorías de la integración e Idioma Portugués.

Las asignaturas son impartidas por un docente coordinador (Profesor Titular) y otros docentes a cargo del desarrollo de algunos temas específicos de cada asignatura.

El programa docente incluye el dictado de clases y seminarios por invitados especiales del país y del exterior así como talleres sobre cuestiones operativas diplomáticas vinculadas con aspectos específicos del proceso de integración El segundo año se dedica a las especializaciones contempladas en las siguientes Orientaciones: Desarrollo Económico. Donde se profundiza en el estudio de: el desarrollo económico, la política económica comparada, los sistemas financieros nacionales y la inserción internacional, las economías provinciales y estaduales dentro del MERCOSUR, las políticas sectoriales nacionales y comunitarias, las estrategias empresarias de alianzas y acceso a los mercados, roles de las pequeñas y medianas empresas, las grandes firmas nacionales y las empresas transnacionales, la reforma del Estado y la empresa pública Relaciones Internacionales. El orden mundial contemporáneo, globalización y espacios nacional y subregional, globalización y regionalización en la economía mundial, sistema financiero internacional, relaciones económicas y políticas internacionales comparadas, el MERCOSUR y América Latina, relaciones del MERCOSUR con NAFTA, la Unión Europea y la Cuenca del Pacífico, estrategias de inserción internacional.

Desarrollo Humano y Medio Ambiente.

Contempla el estudio de la dimensión social

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del MERCOSUR, políticas nacionales y comunitarias de desarrollo humano y protección del medio ambiente, estrategias de desarrollo económico y calidad de vida, cultura y región.

Ordenamiento Jurídico Administrativo.

Incluye temas como la experiencia internacional en la formación de los regímenes legales y administrativos comunitarios, la ar monización de políticas y marcos regulatorios, las bases institucionales del MERCOSUR, la solución de controversias y la empresa binacional y subregional y su régimen jurídico-administrativo.

La MPIR-M forma parte del Programa ALFA de la Unión Europea de cooperación e intercambio académico de profesores y alumnos con la Universidad de Bologna (Italia), la Universidad Pierre Mendès de Grenoble (Francia), la Universidad Autónoma de Madrid (España), la Universidad Federal de Río Grande do Sul (Brasil) y la Universidad de la República (Uruguay). Este programa permite becar a los estudiantes más destacados para efectuar estudios en alguna de dichas universidades.

Componen el cuerpo docente de la MPIRM los profesores: Silvana Ablin, Waldo Ansaldi, Raúl Bernal-Meza, Alberto Cimadamore, Miguel Cuervo, Pablo Castagno, Andrea Dayán, Juan Pablo Dicovskiy, Esteban Ferreira, Aldo Ferrer, Marina García del Río, Verónica Giordano, Juan Carlos Korol, Fer nando Lavignolle, Carlos Leiva, Maximiliano Moreno, Sandra Negro, Martín Prada, Silvia Quintanar, Julio Sevares y Claudio Spiguel.

Información: Escuela de estudios de posgrado de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA: Córdoba 2122 CP: C1120AAQ. Tel.:(5411) 4374-444 int. 6506/6510/ 6158.

E-mail: posgrado@econ.uba.ar Sitio web: http://www.econ.uba.ar/posgrado /index.htm

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documentos Declaración de La Moneda Santiago de Chile, 15 de septiembre de 2008

Las Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la UNASUR, reunidos en el Palacio de La Moneda, en Santiago de Chile el 15 de septiembre de 2008, con el propósito de considerar la situación en la República de Bolivia y recordando los trágicos episodios que hace 35 años en este mismo sitio conmocionaron a toda la humanidad.

Considerando que el tratado Constitutivo de UNASUR, firmado en Brasilia el 23 de mayo de 2008, consagra los principios del irrestricto respeto a la soberanía, a la no injerencia en asuntos internos, a la integridad e inviolabilidad territorial, a la democracia y a sus instituciones y al irrestricto respeto a los derechos humanos.

Ante los graves hechos que se registran en la hermana República de Bolivia y en pos del fortalecimiento del diálogo político y la cooperación para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana los países integrantes de la UNASUR: 1. Expresan su más pleno y decidido respaldo al Gobierno Constitucional del Presidente de la República de Bolivia Evo Morales, cuyo mandato fue ratificado por una amplia mayoría en el reciente Referéndum.

2. Advierten que sus respectivos Gobiernos rechazan enérgicamente y no reconocerán cualquier situación que implique un intento de golpe civil, la ruptura del orden institucional o que comprometan la integridad territorial de la República de Bolivia.

3. Consecuente con lo anterior, y en consideración a la grave situación que afecta a la hermana República de Bolivia, condenan el ataque a instalaciones gubernamentales y a la fuerza pública por parte de grupos que buscan la

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Declaración de La Moneda

desestabilización de la democracia boliviana, exigiendo la pronta devolución de esas instalaciones como condición para el inicio de un proceso de diálogo.

4. A la vez, hacen un llamado a todos los actores políticos y sociales involucrados a que tomen las medidas necesarias para que cesen inmediatamente las acciones de violencia, intimidación y desacato a la institucionalidad democrática y al orden jurídico establecido.

5. En este contexto, expresan su más firme condena a la masacre que se vivió en el Departamento de Pando y respaldan el llamado realizado por el Gobierno boliviano para que una Comisión de Unasur pueda constituirse en ese hermano país para realizar una investigación imparcial que permita esclarecer, a la brevedad, este lamentable suceso y formular recomendaciones de tal manera de garantizar que el mismo no quede en la impunidad.

6. Instan a todos los miembros de la sociedad boliviana a preservar la unidad nacional y la integridad territorial de ese país, fundamentos básicos de todo Estado y a rechazar cualquier intento de socavar estos principios.

7. Hacen un llamado al diálogo para establecer las condiciones que permitan superar la actual situación y concertar la búsqueda de una solución sustentable en el marco del pleno respeto al estado de derecho y al orden legal vigente.

8. En ese sentido, los presidentes de Unasur acuerdan crear una Comisión abierta a todos sus miembros, coordinada por la Presidencia Pro-Tempore, para acompañar los trabajos de una mesa de diálogo conducida por el legítimo Gobierno de Bolivia.

9. Crean una Comisión de apoyo y asistencia al Gobierno de Bolivia en función de sus requerimientos, incluyendo recursos humanos especializados.

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documentos Declaración de los Presidentes de los Estados Parte del MERCOSUR y Estados Asociados sobre la “Directiva de Retorno” San Miguel de Tucumán, 1 de julio de 2008

Los Presidentes de los Estados Parte del MERCOSUR y Estados Asociados, reunidos en ocasión de la Cumbre de San Miguel de Tucumán, expresan su rechazo a la aprobación por parte de la Unión Europea de la llamada Directiva de “Retorno”.

Lamentan que Naciones tradicionalmente generadoras de corrientes migratorias que -en la actualidad- son receptoras de migrantes no reconozcan, en base al principio de reciprocidad histórica, la responsabilidad compartida entre los países de origen, tránsito y destino de los flujos migratorios.

Reafirman el valioso aporte que para el desarrollo de los países de destino representa la población migrante, en los aspectos social, económico, político, cultural, científico y académico; e insisten en la necesidad de garantizar la inserción de la persona migrante en las sociedades de acogida a través de políticas de inclusión amplias, formuladas con la participación de las comunidades de migrantes.

Reivindican el aporte positivo de nuestros migrantes connacionales en todos los países de destino en la Unión Europea, tanto en el plano social y cultural como en el económico.

Reiteran su firme compromiso con la promoción y el respeto irrestricto de los derechos humanos de las personas migrantes y sus familias, independientemente de su condición migratoria, nacionalidad, origen étnico, género o edad.

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Declaración de los Presidentes de los Estados Parte del MERCOSUR y Estados Asociados sobre la “Directiva de Retorno”

Rechazan cualquier intento de criminalización de la migración irregular y la adopción de políticas migratorias restrictivas, en particular hacia los sectores más vulnerables -las mujeres y los niños-. Subrayan la necesidad de luchar contra el racismo, la discriminación, la xenofobia y otras formas de intolerancia.

Enfatizan la importancia que reviste que los países desarrollados adopten las políticas necesarias para evitar que las asimetrías económicas internacionales, los multimillonarios subsidios que distorsionan la competitividad, la falta de apertura de sus mercados a los productos de los países emergentes y en desarrollo profundicen las causas de las migraciones, esto es la pobreza estructural, la exclusión social y la desigualdad de oportunidades.

Exhortan a la UE a impulsar políticas consistentes con la promoción de los derechos humanos y el desarrollo integral e instan a los países que la conforman, a mantener y profundizar los compromisos asumidos en los objetivos del milenio, en el derecho internacional de los derechos humanos, en el derecho internacional humanitario y en la jurisprudencia internacional sobre la materia, como en los diálogos de la UE con América Latina y el Caribe, con el MERCOSUR, la CAN y Chile.

En ese entendido, proponen a la UE fortalecer el diálogo y la cooperación internacional con el objeto de reducir las causas fundamentales de las migraciones, promover el pleno desarrollo de los países de origen de los migrantes, facilitar la integración de los migrantes y sus familias en el país de destino y garantizar condiciones para el retorno voluntario y asistido de los nacionales.

Destacan que sólo el justo reconocimiento por parte de los países desarrollados de la reciprocidad histórica en materia de migraciones garantizará -en el marco del principio de corresponsabilidad- un futuro compartido entre nuestros pueblos basado en la convivencia, la paz y el desarrollo humano integral.

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El número dos de la revista densidades fue impreso en Buenos Aires, República Argentina en el mes de octubre del año 2008.