densidades n°7

ISSN 1851-832X (VERSIÓN ELECTRÓNICA) ISSN 1851-8311 (VERSIÓN IMPRESA)

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sandra colombo julieta nicolao ignacio frechero alberto do amaral júnior maría victoria álvarez macías carlos javier ramírez luis maira carmen rosa schaposnik elodia almirón prujel patricia garcía aular fabián lavallén ranea tomas bontempo

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septiembre 2011

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densidades Director Osvaldo Andrés García Comité Editorial Juan Guevara Luciana Litterio Juan Carlos Moraga Colaboradora Analía Kim

contacto@densidades.org

7 septiembre 2011

Editor Responsable

Osvaldo Andrés García Tel: (54-11) 4361-5130 Cel: 15-6815-7961 Calle Perú 1031 Ciudad Autónoma de Buenos Aires C1068AAK. República Argentina osvaldoandresgarcia@gmail.com

densidades número 7 - septiembre de 2011

Sumario 7 11

A modo de presentación Las migraciones internacionales en la agenda de América del Sur: derechos humanos, corresponsabilidad y multilateralismo frente a la securitización de la política migratoria en los países desarrollados

Sandra Colombo, Julieta Nicolao y Ignacio Frechero

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Um balanço sobre a solução de controvérsias no MERCOSUL

Alberto do Amaral Júnior

43

El Parlamento del MERCOSUR y el Parlamento Europeo en perspectiva comparada

María Victoria Alvarez Macías

63

El Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego y la Zona Franca de Manaos y la vigencia del Código Aduanero MERCOSUR

Carlos Javier Ramírez

79 85

La UNASUR y su Entorno Internacional

Luis Maira Financiamiento solidario en Nuestramérica.

Perspectivas para las cooperativas con los bancos del Sur y del Alba

Carmen Rosa Schaposnik

97

Opiniones consultivas en los sistemas supranacionales e intergubernamentales

Elodia Almirón Prujel

113

La integración latinoamericana y caribeña: entre la dependencia o la verdadera emancipación, caso MERCOSUR-CELAC

Patricia García Aular

121

Del “equilibrio de poder” a la unión: aproximaciones sobre las primeras iniciativas de integración contemporánea en Europa

Fabián Lavallén Ranea y Tomas Bontempo

137

DEBATES Nuevos procesos latinoamericanos IX Jornadas de la Carrera de Sociología de da Universidad de Buenos Aires

Luis Tapia, Patricia Funes y Emir Sader

149

LECTURAS Alianza Argentina-Brasil e Integración Sudamericana, de Alberto J. Sosa

163

ACADEMIAS Maestría en Estudios Latinoamericanos Universidad Nacional de General San Martín, Argentina

167

DOCUMENTOS Declaración del Consejo Suramericano de Economía y Finanzas Ciudad de Buenos Aires, 12 de agosto de 2011

Los contenidos de esta publicación expresan exclusivamente la opinión de sus respectivos autores.

densidades a modo de presentación Estimados lectores, Nuestra publicación es una revista independiente dedicada a dar cuenta del debate académico y político acerca de la integración regional, con el énfasis puesto en el subcontinente suramericano y hemos establecido este límite desde el comienzo, porque creemos que hoy sólo en esta dimensión acotada al subcontinente puede proyectarse de forma realista, con una mínima certeza, la construcción de un proyecto de integración regional posible. Por supuesto que esto no implica el desinterés por el futuro de los demás países hermanos o dar por perdido el viejo sueño de la Patria Grande Latinoamericana, ni tampoco acerca de las distintas experiencias integracionistas que se dan en el mundo.

Simplemente es una conclusión realista a la que nos lleva el constatar el contundente éxito que las élites de algunas naciones de nuestra región han tenido en alejar a sus naciones de cualquier idea seria de proyección hacia el sur. Sociedades enteras se han sacrificado a la riesgosa apuesta de convertirse en débil apéndice económico de la potencia más grande del planeta. Y en ese camino se han extraviado naciones hermanas que hace muy poco tiempo fueron una brújula en el “laberinto latinoamericano”, cuando sostuvieron políticas exteriores dignas, independientes y con conciencia regional latinoamericana.

Por ello es tan importante que en el contexto actual de profundización de la crisis global se pueda encarar de manera coordinada, concertada y efectiva la construcción de instrumentos de decisión política y económica a nivel de UNASUR, que sirvan de manera concreta, no sólo a la coyuntural protección de nuestras economías para la superación con el menor daño posible de los efectos de la actual crisis global, sino también para crear los cimientos de una arquitectura económico financiera regional que acompañe los esfuerzos del desarrollo económico con justicia social en toda la región.

En este sentido, la concreción del Banco del Sur y su deseada puesta en funcionamiento es una deuda que los gobiernos de la región tienen con el proyecto integracionista. Es ahora o nunca. densidades nº 7 - septiembre 2011

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No puede haber espacio para la defensa coyuntural y mezquina de acotados espacios sectoriales nacionales. Pero tampoco pueden persistir proyectos políticos nacionales cuyos objetivos declarados son incompatibles con modelos de desarrollo democratizadores e inclusivos y que renieguen de la integración como proyecto común. La integración regional suramericana lejos está de ser el sentido común de las élites políticas de la región, ni hablar de las económicas o sociales. En toda la región sobreviven discursos, en la mayoría de los casos afortunadamente alejados del ejercicio del poder, que reniegan del proyecto integracionista y amenazan con debilitarlo de llegar al gobierno. Creemos que es imprescindible que el mismo sea una política de Estado sincera y efectiva de cada una de las naciones que componen América del Sur, no puede haber lugar para eufemismos al respecto.

Se puede decir que una coyuntura como la actual es inédita en la historia de la región. Se pueden mencionar sólo algunos pocos y acotados períodos en nuestra vida independiente donde una conciencia sobre la necesidad vital de integrarnos y pensar un proyecto común desde nosotros mismos haya sido el sentido común de la mayoría de los gobiernos de la región, más allá de las diferencias y de los matices. Pero quizás nunca en nuestra historia pasada, esta conciencia haya convivido con una coyuntura internacional donde los condicionamientos a nuestras políticas soberanas hayan sido tan superables como ahora. Esperemos saber aprovechar este momento y no tener que arrepentirnos nuevamente de lo que pudimos ser y no logramos construir.

Como en cada número que logramos editar nos vemos obligados a expresar nuestro infinito agradecimiento a todas y todos aquellos que nos han acercado su excelente trabajo intelectual, que felizmente nos ha desbordado nuevamente. Asimismo, agradecemos a quienes constantemente nos hacen llegar sus opiniones, consejos y críticas, que son las que nos hacen mantener el rumbo e intentar corregir los errores. Sólo con estos insumos indispensables podemos encarar número a número el arduo trabajo de editar una revista como densidades y haber logrado construir el proyecto que nos propusimos cuando comenzamos: crear un espacio independiente y militante de debate sobre la integración de nuestra región.

Muchas gracias.

Osvaldo Andrés García 26 de septiembre de 2011 8

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densidades

Las migraciones internacionales en la agenda de América del Sur: derechos humanos, corresponsabilidad y multilateralismo frente a la securitización de la política migratoria en los países desarrollados

Sandra Colombo, Julieta Nicolao y Ignacio Frechero Introducción En el mundo globalizado las fronteras estatales han perdido gran parte de su relevancia y funcionalidad para controlar la emergencia de crecientes flujos transfronterizos de mercancías, capitales o población.

Dentro de este espectro, las migraciones contemporáneas se han transformado en un fenómeno genuinamente trasnacional que amenaza la gobernabilidad y plantea enormes desafíos a principios estatales substanciales como la territorialidad y la soberanía.

Para enfrentar estos retos, los Estados han buscado nuevas respuestas a partir de la conformación de entidades supranacionales de carácter regional.

En este marco, el presente artículo analiza el abordaje que realizan los Estados de

América del Sur del fenómeno migratorio a través de dos instituciones regionales fundamentales: la Conferencia Sudamerica-na de Migraciones (CSM) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) mediante sus órganos especializados. El trabajo evidencia que en un contexto internacional en el cual la securitización de la agenda migratoria, el cierre de fronteras, y el accionar unilateral se plantean como las metodologías predominantes entre los mayores receptores del mundo -en este sentido Estados Unidos es un caso paradigmático-, América del Sur sustenta sus respuestas políticas al fenómeno migratorio en principios contrapuestos: un tratamiento basado en mecanismos de diálogo multilateral abierto para incentivar la coordinación de políticas y la cooperación regional; el respeto irrestricto de los derechos

Sandra Colombo. Doctora en Sociología de la Universidade Estadual Paulista (UNESP), Araraquara, São Paulo, Brasil. Docente de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, Argentina (UNCPBA). Investigadora del Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL).

Contacto: s_s_colombo@yahoo.com Julieta Nicolao. Licenciada en Relaciones Internacionales (UNCPBA). Doctoranda en Ciencia Política (UNSAM). Miembro del Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL-UNCPBA). Becaria doctoral CONICET. Contacto: nicolao_j@yahoo.com.ar Ignacio Frechero. Investigador del CEIPIL, UNCPBA. Becario doctoral del CONICET. Contacto: ifrechero@yahoo.com.ar

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Las migraciones internacionales en la agenda de América del Sur

humanos de la población inmigrante; la corresponsabilidad entre países de origen y destino en el fenómeno migratorio; los estrechos vínculos existentes entre las migraciones y los procesos de desarrollo integral de los países; y un creciente reclamo a los países desarrollados por un tratamiento justo y humanitario hacia sus ciudadanos.

El período de análisis se focaliza en los años 2000-2011, debido a que distintos acontecimientos suscitados tanto en el plano internacional como subregional, le otorgan entidad y lo distinguen de momentos precedentes. En el ámbito internacional, sobresalen los atentados del 11 de septiembre de 2001 (11-S) los cuales provocaron una acentuación de la securitización de la agenda migratoria de los países occidentales. En el ámbito subregional, destacan la crisis del paradigma neoliberal y la renovación política que se produjo en los gobiernos de los países de Sudamérica, la apuesta a la integración regional con un impulso especial de sus dimensiones sociales y políticas (incluyendo la creación de la UNASUR), y la institucionalización del diálogo migratorio a partir de la creación de la Conferencia Sudamericana de Migraciones en 2000.

Las migraciones internacionales en la agenda global Desde las últimas décadas del siglo XX las migraciones internacionales adquirieron rasgos particulares y diferenciados, los cuales han permitido definir al período como una nueva era migratoria mundial (Castles y Miller, 1993; Papademetriou, 2003; Arango, 2003, 2007). En principio, hubo un incremento en la cantidad de personas migrantes. En 2010 el número de inmigrantes internacionales a nivel mundial alcanzó

una cifra estimada en los 214 millones de personas, representando un incremento del 42% respecto del año 2000, cuando fueron registrados 150 millones (OIM, 2010). Si bien hubo una disminución de los movimientos poblacionales como consecuencia de la crisis económica mundial (2008-2010), todo indica que estos flujos retomarán el ritmo de crecimiento en los años venideros, teniendo en cuenta que los distintos condicionantes que generan estos procesos siguen actuando y reforzándose: la pobreza y la falta de oportunidades de acceso a trabajo, educación y salud en los Estados de emisión; el incesante incremento de la brecha socioeconómica que separa a países ricos y pobres; la conflictividad política y social expulsora de población; los desastres ambientales; y la dinámica de las redes sociales transnacionales, entre los más importantes.

Como consecuencia, cada vez son más los Estados del mundo que se incorporan a los procesos migratorios internacionales, sea como emisores, receptores o países de tránsito -y algunas veces combinando estas condiciones-. Asimismo, junto al incremento de los flujos de población, en las últimas décadas se han desarrollado notables transformaciones migratorias a partir de las cuales países de tradicional emigración se convirtieron en los destinos de inmigración más escogidos (como sucedió con los Estados del sur de Europa desde el decenio 1980), mientras que otros experimentaron una conversión inversa. Este es el caso de los países de América Latina que han mutado de receptores a emisores, aportando actualmente el 15% de la inmigración internacional de todo el mundo, y el 53% de la población extranjera que reside en los Estados Unidos1 (OIM, 2010).

1. Entre 2000 y 2010, las corrientes de emigración de los países de la región de América Latina sobrepasaron las corrientes de inmigración en 11 millones de personas. Esa diferencia entre las corrientes de emigrantes e inmigrantes es mayor en América Central (6,8 millones), seguida de América del Sur (3 millones) y el Caribe (1,2 millones) (OIM, 2010).

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Sandra Colombo, Julieta Nicolao y Ignacio Frechero

Por su parte, el movimiento de personas desde países en desarrollo hacia países industrializados se consolidó como la principal tendencia migratoria global, y Estados Unidos se posicionó como el primer receptor migratorio del mundo con 42,8 millones de inmigrantes en 2010, seguido por la Federación de Rusia y varios Estados de Europa Occidental (OIM, 2010).

Las características de las migraciones, su carácter multidimensional, la creciente situación de vulnerabilidad, desprotección y discriminación que enfrentan los extranjeros en muchos países de destino, la necesidad de los Estados de emisión de defender sus derechos fundamentales, pero también la preocupación de varios países receptores por poner un freno al ingreso de extranjeros y evitar la concesión de nuevos derechos a aquellos ya instalados en sus territorios, ha llevado a que la temática migratoria dejara de recibir un tratamiento meramente coyuntural y se erigiera en una de las mayores preocupaciones de la política mundial.

De esta manera, durante la última década del siglo XX las migraciones internacionales ganaron una posición prioritaria en las agendas de trabajo de numerosos actores sociales, organismos internacionales, instituciones estatales, organizaciones no gubernamentales y espacios de integración regional (Domenech, 2007). Asimismo, se intensificó el debate migratorio a través de diversos foros interestatales, la creación de conferencias y diálogos especializados y el intercambio de información y experiencias en la materia, lo cual da cuenta de un proceso de “politización” de la cuestión migratoria (Alba, 1999; Hollifield, 2000; López Sala, 2005a, 2005b).

Las migraciones internacionales y América del Sur El espacio sudamericano al igual que el resto de Latinoamérica constituye un escenario en el cual los procesos migratorios internacionales han detentado un fuerte protagonismo desde la etapa colonial hasta nuestros días. Al respecto, vale recordar que entre mediados del siglo XIX y 1914, países como Argentina y Brasil recibieron cifras de inmigrantes internacionales que alcanzaron los 4.600.000 y 3.300.000 personas, respectivamente (Devoto, 2009).

En la actualidad, el principal patrón migratorio que se presenta en esta área geográfica es la emigración extrarregional que tiene como principales destinos a los Estados Unidos, a países de Europa Occidental -entre ellos, España es el más importante-, Canadá, Japón e Israel. Estos flujos de población se han intensificado en los últimos treinta años, por ejemplo, la tasa de crecimiento anual de la emigración de sudamericanos a los Estados Unidos experimentó un crecimiento del 5,5% entre 1980-1990 y del 6,5% entre 19902000, mientras que los emigrantes sudamericanos a España pasaron de 160.499 en 1991 a 708.721 en 20012.

En segundo lugar, pero involucrando un número de personas considerablemente menor, existe un importante movimiento de población transfronterizo entre los propios países sudamericanos cuyos antecedentes se ubican en la etapa previa al trazado de las fronteras de los países involucrados y constituyen en ocasiones, un testimonio histórico de una unidad económico-política artificialmente desarticulada (Mármora, 1993).

2. En el año 2009, fueron registrados en territorio estadounidense más de 2,8 millones de sudamericanos (Pew Hispanic Center, 2009), provenientes en su mayoría de Colombia, Ecuador y Perú, y en menor medida de Brasil y Argentina; mientras que en 2010 hubo 2,1 millones de empadronados en España, originarios de Colombia, Ecuador y Argentina, en ese orden de relevancia (ARI, 2010; Gil Araujo, 2010).

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Las migraciones internacionales en la agenda de América del Sur

Dentro de este patrón migratorio, Argentina y la República Bolivariana de Venezuela representan los dos países de destino tradicionales con 1,5 y 1 millón de inmigrantes registrados en 2010 respectivamente, aunque vale notar que Ecuador ha destacado por su incremento relativo en términos de recepción durante la última década (Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, 2009). Esto se corresponde con la existencia de dos subsistemas migratorios: el del Cono Sur, con un corredor migratorio hacia Argentina desde los países limítrofes (Paraguay, Bolivia, Chile, Uruguay y, en menor medida, Brasil), a los que se ha sumado Perú en los últimos dos decenios; y el de los países andinos, con Venezuela como el tradicional destino y Colombia como el emisor central3. De esta manera, la emigración extrarregional y la permanencia de los flujos intrarregionales dan forma a la actual 4 realidad migratoria sudamericana .

Tal como ocurriera con los organismos mundiales, en la década de 1990 la cuestión migratoria fue incorporada en la agenda regional latinoamericana a partir de su inclusión en los diálogos políticos regionales e interregionales de carácter general, como el

Grupo de Río, el Diálogo Grupo de RíoUnión Europea, y las Cumbres Iberoamericanas, entre otros. En el transcurso de este decenio el tratamiento institucional de las migraciones internacionales, a través de los espacios de integración regional, el establecimiento de convenios específicos y de procesos consultivos, comenzaron a mostrar alternativas de políticas donde la corresponsabilidad entre países de origen y destino se convirtió en un rasgo característico (Mármora, 2003; Gianelli Dublanc, 2009).

En los primeros años del nuevo milenio, distintos factores influyeron en la región, y especialmente en el espacio sudamericano, para que el tratamiento de las migraciones se realizara en base al diálogo y la búsqueda de consensos. Entre los más importantes se destacan el renovado clima político vinculado a la crisis del neoliberalismo en varios de estos Estados; el acuerdo alcanzado sobre el valor estratégico que reviste la integración regional, la importancia que asumen los aspectos políticos, sociales y culturales en tales construcciones; y los cambios en los patrones migratorios. Ciertamente, fue el incremento de la emigración de sudamericanos hacia países desarrollados junto a endurecidas políticas migratorias por parte

3. En relación a este patrón migratorio se han mencionado las corrientes más abultadas, no obstante, también existen movimientos de menor volumen desde Colombia a Ecuador, Perú a Chile, Brasil a Paraguay, entre otros.

4. La migración colombiana, ya sea hacia países vecinos (Venezuela y Ecuador) como hacia países extrarregionales (Estados Unidos y España), merece una mención aparte. Si bien no es el objetivo de este trabajo analizar este flujo específico, vale la pena dejar sentadas ciertas características diferenciadas que presenta el mismo: la proporción total de población emigrante en Colombia, según datos que aporta el Censo General de 2005, asciende a 3,3 millones de personas lo que representa al 8% de la población de este país, convirtiéndolo en el principal país de emigración de toda América del Sur y el segundo de América Latina, después de México. Como es sabido, este país se encuentra sumido en un conflicto armado interno en el que confluyen grupos armados ilegales y grupos vinculados al narcotráfico, que han penetrado fuertemente en sus estructuras políticas internas. Los ataques y amenazas que llevan adelante los mismos generan un alto índice de refugiados y asilados, así como masivos desplazamientos forzados al interior del país, que en buen porcentaje finalizan en migración hacia países fronterizos. Estos flujos no sólo destacan porque constituyen en buena medida movimientos de carácter forzado, sino también por resultar los más estigmatizados en destino a raíz de su asociación con distintas formas de delincuencia organizada transnacionalmente. De manera tal que, aunque este artículo contempla la migración sudamericana como un todo, se debe considerar la singularidad que presenta este caso que involucra toda una serie de problemáticas adicionales: la conflictividad fronteriza y las tensiones con los países vecinos; la combinación de migración económica con la problemática del refugio y el asilo; el secuestro y el tráfico de personas, y su vinculación con el narcotráfico, entre otras (DANE, 2005; Lizarazo Loreo y Munevar Mora, 2009).

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de éstos, lo que ha empujado a los gobiernos de la región hacia el diseño e implementación de estrategias de acción conjunta, a una mayor concientización sobre la problemática migratoria regional, y a una mejor predisposición en la búsqueda de compromisos en este terreno.

En este plano, el hecho emblemático fue la creación de la Conferencia Sudamericana de Migraciones en el año 2000, que formalizó el diálogo subregional en la materia. Pero también se han logrado avances sustanciales en el marco de los bloques del MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones (CAN), así como en la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) donde la cuestión migratoria ha sido sujeto de especial atención desde su nacimiento (2008), como queda expresado en su acta constitutiva.

Antes de avanzar sobre esta cuestión, es necesario comprender el contexto internacional en materia de políticas migratorias en el cual se desarrollan tales posturas, así como ciertos debates teóricos que se presentan en torno a las mismas, ya que permitirán echar luz y comprender más acabadamente el comportamiento de los países sudamericanos en este terreno.

Políticas migratorias: derechos humanos versus seguridad nacional 5 Las políticas migratorias , en tanto conjunto de medidas jurídicas y administrativas que regulan la estancia de los extranjeros en un determinado territorio, se han visto más o menos afectadas según los países, por la emergencia del derecho internacional de los derechos humanos.

Como explica Velasco (2005), a partir de la

Segunda Guerra Mundial, y tomando como hito la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, se ha ido tejiendo una tupida red de legislación internacional que muchos gobiernos fueron adoptando desde entonces. Con el transcurso de los años, todas esas declaraciones, pactos y convenios de derechos humanos han ido ganando protagonismo, afectando incluso al ámbito de la política interna. El derecho internacional de los derechos humanos, a diferencia de los derechos políticos, sociales, civiles o económicos, se impone por sobre el principio de ciudadanía que quedó anclado en el Estado y en sus límites territoriales; y su validez no depende de la condición jurídica de las personas (su situación legal en el país de residencia, por ejemplo). Estas cualidades lo convierten en un potencial limitador de la soberanía estatal, ya que puede socavar la exclusiva autoridad del Estado sobre sus naturales.

La doctrina de los derechos humanos y su aplicabilidad en el plano de la migración internacional, ha generado un profundo debate entre especialistas respecto a la tensión existente entre la soberanía estatal y la salvaguardia de los derechos humanos de la población inmigrante (Godwill Gill, 1989; Martin, 1989; Weiner, 1996). Por un lado, están quienes sostienen que la experiencia migratoria muestra que la ciudadanía nacional ha sido sustituida gradualmente por un modelo más universal de membresía, menos basado en consideraciones territoriales, donde los derechos se localizan fuera del Estado-nación y la ciudadanía nacional se vuelve superflua (Soysal, 1994, 2000; Jacobson, 1996; Joppke, 1999; Sassen 2001).

5. Una política migratoria incluye un largo listado de normas y medidas referidas a la regulación del acceso a la residencia, la circulación, la estancia, condiciones laborales, la previsión de las diferentes irregularidades en la residencia y el trabajo, entre otros muchos asuntos. En este listado falta, sin embargo, un instrumento central de toda política migratoria, como es la adquisición de la ciudadanía, condición necesaria aunque no suficiente para alcanzar la integración social plena (Velasco, 2005).

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Las migraciones internacionales en la agenda de América del Sur

Por otra parte, están quienes, como López Sala (2005a), advierten desde una perspectiva opuesta y más realista que el verdadero impacto de la doctrina internacional de los derechos humanos no resulta tan efectiva, porque depende de la ratificación de los Estados, se efectiviza en el marco de los mismos y se ve socavada en gran medida por las políticas migratorias de control, regulación y admisión implementadas por los países receptores, lo cual forma parte indiscutible de sus competencias soberanas.

Ciertamente, es esto lo que se evidencia en el plano empírico, sobre todo a partir de la consolidación de los criterios de seguridad en la formulación de políticas migratorias en el período post 11-S, donde el propio derecho a la vida ha quedado vulnerado a través de la feroz lucha contra la inmigración indocumentada. Como sostiene Mármora (2009: 28): “(…) el panorama mundial no aparece auspicioso en términos del tratamiento del migrante como «pleno sujeto de derecho». El resurgimiento de la doctrina de seguridad nacional después del 11 de septiembre de 2001, refuerza no sólo a las políticas migratorias restrictivas sino también a la perspectiva del migrante como sujeto de sospecha criminal ”.

En este contexto, lo que se observa a escala global, grosso modo, son dos escenarios contrapuestos: el de los países centrales receptores de migración que tienden a abordar los temas migratorios unilateralmente y desde una perspectiva de seguridad nacional, blindando cada vez más sus fronteras con desastrosas consecuencias humanitarias. Y el de los países emisores que reclaman a los primeros la adopción de una perspectiva de derechos, un tratamiento justo y humanitario para sus poblaciones residentes en el exterior, cooperación y diálogo entre áreas de origen y destino para ofrecer soluciones conjuntas. En síntesis, actuar sobre las causas migratorias y no atacar a los inmigrantes, señalando que el respeto de los instrumentos internacionales

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de derechos humanos no puede subordinarse a ninguna política pública de naturaleza restrictiva. Estos aspectos son abordados en profundidad en los siguientes apartados.

Los países desarrollados: el cierre de fronteras y la securitización de la agenda migratoria Como se adelantó en las líneas anteriores, a principios del siglo XXI la cuestión migratoria internacional pareció centrarse cada vez más en el control y restricción de los movimientos migratorios, debido a que los países centrales generaron una progresiva asociación entre migraciones y cuestiones de seguridad nacional. Sin embargo, es necesario señalar que las políticas restrictivas no constituyen un fenómeno novedoso, sino que han estado presentes con distinta intensidad desde hace algunas décadas, a pesar de que fuera superada la situación de crisis económica al que estuvo asociado su surgimiento.

El inicio de la aplicación generalizada de restricciones a la migración se remonta a los primeros años del decenio de 1970 en el marco de la crisis del capitalismo o fin de los años dorados (Hobsbawm, 2005), con sus conocidos efectos sobre la economía mundial y los mercados de trabajo. Desde aquel momento, los Estados de Europa Occidental abandonaron la estrategia de reclutamiento de inmigrantes (modelo guestworker de inmigración temporal desarrollado en el marco de la reconstrucción de postguerra), y comenzaron a implementar las políticas de “cierre de fronteras”, mediante las cuales el ingreso legal a estos países quedó limitado a aquellas personas que probaran categoría de refugiados o que buscaran la reunificación familiar. En los Estados Unidos se dio un proceso similar, cuando luego del Programa 6 Braceros (1942-1964) , se inició un período de intensificación de los controles migratorios y progresiva persecución de la inmigración

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indocumentada7, hasta alcanzar niveles dramáticos en la actualidad.

Estas políticas que tratan de controlar y limitar la admisión de inmigrantes, que en algunos países se denominaron de “inmigración cero”, han permanecido hasta el presente (Pajares, 2007) y se fueron generalizando a los países de mayor recepción migratoria (Mármora, 2009; Arango, 2007). Los argumentos que han esgrimido los gobiernos de los Estados receptores para fundamentar la adopción de la lógica de la restricción han ido modificándose durante estos últimos decenios en correspondencia con el contexto histórico: la necesidad de proteger la mano de obra nacional frente a la competencia de la mano de obra extranjera; la conciencia de diferencias culturales y “la amenaza a la identidad y la cohesión social que genera cierto tipo de migración”8; la percepción de la saturación de los servicios sociales que acompañó el cuestionamiento del Estado de bienestar; y la perspectiva de la seguridad y la necesidad de protección frente a formas de criminalidad organizada internacionalmente, como son el narcotráfico, el terrorismo y el tráfico de personas, instalada con fuerza en los años ‘90 (Mármora, 2002).

Luego del 11-S se produjo un vuelco considerable en el paradigma de las políticas migratorias a nivel global cuando la perspectiva de la seguridad nacional adquirió preeminencia en los países centrales

(Triandafyllidou, 2005). Esta concepción no considera a las migraciones como un fenómeno resultante de las brechas estructurales económico-sociales del actual sistema capitalista global, sino que las asocia directamente con la amenaza del terrorismo y propone respuestas vinculadas a medidas internas de seguridad. La instalación de este paradigma (Faist, 2002), condujo a que los gobiernos occidentales se comprometieran ante sus ciudadanos a garantizar un fuerte control de su territorio, implementando en consecuencia nuevas medidas vinculadas a la vigilancia fronteriza (García Gossio, 2006; Cieslik, 2006), y a que los temas sobre restricciones migratorias comenzaran a dominar los debates preelectorales de muchos países occidentales, llegando incluso a influir en la definición de los candidatos presidenciales de los principales países del mundo.

Ahora bien, aunque de forma breve, no puede dejar de mencionarse en este apartado que en los últimos decenios se viene observando un importante desajuste entre los objetivos que plantean las políticas de control y restricción de las migraciones, y los resultados que se obtienen -“hipótesis del desajuste” (Cornelius, Martin y Hollifield, 1995)-. Esta dificultad en controlar, no ya eliminar los flujos migratorios, ocurre porque ninguna frontera es absolutamente impermeable y toda regulación es susceptible de ser vulnerada. Por ejemplo, de forma

6. Plan de reclutamiento de trabajadores del agro mexicano.

7. Expulsiones en masa como la realizada con la Operación Wetback (espaldas mojadas) en los años 50’; la sanción de la Ley Norteamericana de Reforma y Control de la Inmigración (IRCA, por sus siglas en inglés) en 1986 -que incluyó sanciones a los empleadores que contrataban trabajadores indocumentados, medidas de coerción (control de fronteras, control e inspección interior y establecimiento de sistemas de expulsión, combinado con programas de regularización)-; la Operación Guardíán (1994), que selló la frontera de California desviando el tráfico a lugares inhóspitos y peligrosos, entre otras.

8. En este marco debe interpretarse la tesis esgrimida por Samuel Huntington (2000, 2004) referida a la amenaza de la “invasión hispana” a los Estados Unidos, que plantea el peligro que generan las corrientes migratorias de este origen hacia la potencia del norte, y su posibilidad de acabar con la cultura angloparlante, blanca y protestante característica de este país; o la teoría de Francis Fukuyama (2007) referida al fracaso de la integración de la migración musulmana en los países de Europa Occidental, la cuál además de haber contribuido al terrorismo, significa, desde la perspectiva de este autor, un elemento fuertemente amenazante a las democracias europeas.

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Las migraciones internacionales en la agenda de América del Sur

paralela a la retórica de la “inmigración cero” se han abierto las puertas -de forma explícita o encubierta- a muchos trabajadores y mano de obra especializada para hacer frente a las necesidades de los mercados laborales nacionales, instalándose así criterios selectivos de admisión migratoria (López Sala, 2005b). A esto se le debe sumar la actuación de las redes transnacionales que permiten el mantenimiento de los flujos y la superación de las barreras de ingreso; y también el hecho de que la mayoría de los migrantes irregulares se convierten en tales, ingresando legalmente y permaneciendo en destino luego del vencimiento de su autorización, visado o permiso de trabajo.

Puntualmente, la referida contradicción entre una demanda de mano de obra foránea y barata planteada por ciertos sectores empresarios que se benefician de ella en los países de destino, y las diversas barreras -físicas, administrativas y legales- que se aplican a las posibilidades de ingreso en estos países -conocida en la literatura migratoria con la expresión Estados versus mercados (Hollifield, 1992)-, constituye una de las causas centrales de la explosión de la modalidad migratoria irregular. Asimismo, la lucha contra la inmigración indocumentada ha sido dirigida más contra los inmigrantes irregulares que contra los factores generadores de irregularidad (Arango, 2005) y esto no ha hecho otra cosa que potenciarla, con un enorme beneficio para las redes del tráfico ilícito de personas (como lo demuestra la expansión del fenómeno del coyoterismo), entre otras violaciones a los derechos humanos de las poblaciones que se desplazan9.

En este marco y desde esta perspectiva,

vale la pena detenerse en la forma en que los Estados Unidos han actuado en el período bajo estudio, debido a que sus implicancias directas sobre la región ayudan a comprender el comportamiento sudamericano en la materia.

El caso paradigmático de los Estados Unidos Los atentados del 11-S, lejos de acarrear una respuesta consensuada y efectiva de la comunidad internacional hacia las raíces profundas del fenómeno del terrorismo, han motivado la proclamación de una guerra global sin aparentes límites territoriales ni temporales. Esto ocasionó no sólo el desinterés relativo de la potencia hegemónica respecto de los grandes desafíos globales del nuevo milenio (tales como el cambio climático, el agotamiento de los recursos, la militarización y la marginalización de vastas mayorías), sino que incluso ha amenazado con reforzarlos, a partir del ejercicio unilateral y militarista de su poder. Ciertamente, las dos administraciones de George W. Bush (2001-2009) estuvieron signadas por el unilateralismo como criterio guía de política exterior, menospreciando las distintas instancias y espacios multilaterales.

Los sucesos del 11-S, además de profundizar la senda del unilateralismo, favorecieron la promoción de un programa político signado por la intención de asegurar la posición hegemónica de Estados Unidos y prevenir la emergencia de poderes rivales, mediante la reconstrucción militar del país -a través de un fuerte incremento en el presupuesto de defensa-, la exportación de la democracia occidental liberal y el libre

9. La trata de niñas, niños y adolescentes (incluida la adopción o el secuestro), la falsificación y retención forzosa de documentos, usura, extorsión a familiares, tráfico de drogas a cambio de los gastos de viaje, trabajo en condiciones de esclavitud, son algunos de los más graves delitos relacionados al proceso migratorio clandestino, sin contar la desaparición o asesinato de personas en tránsito y las innumerables tragedias humanas que se producen en las fronteras marítimas y terrestres más transitadas del mundo.

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mercado hacia países no democráticos, la transformación de Medio Oriente en general y de Irak en particular bajo los criterios de Washington, y el predominio de los asuntos de seguridad en la agenda general del gobierno.

Esta securitización fue particularmente sentida en el ámbito del sistema inmigratorio estadounidense. En efecto, en su examen oficial de la tragedia del 11-S, la Comisión Nacional investigadora concluyó que dicho sistema presentaba diversos puntos débiles que los terroristas supieron aprovechar a su favor, como el uso de pasaportes falsificados, el fácil otorgamiento de visas, la violación de los plazos y términos de las mismas y, sobre todo, la incomunicación entre el sistema de inteligencia y contra-terrorismo y el sistema inmigratorio. Como consecuencia de este diagnóstico, se produjo una fuerte reestructuración y securitización en todos los procedimientos del sistema inmigratorio nacional y la adopción de medidas restrictivas extraordinarias.

En este plano, como respuestas inmediatas destacan el arresto y detención por parte de las autoridades federales a más de 700 personas provenientes de países de Medio Oriente y el sur de Asia; numerosas detenciones por violaciones inmigratorias y la deportación de más de 500 personas luego de audiencias a puertas cerradas a cargo del Departamento de Justicia, así como la sanción de la ley patriótica (USA Patriot Act ) a fines de octubre de 2001, por la cual fue posible

detener sin cargos previos y por siete días a inmigrantes ilegales señalados como terroristas o simpatizantes de grupos extremistas.

El proceso de admisión y otorgamiento de visas también fue considerablemente modificado en aras de mayor seguridad. A partir de comienzos de 2002, el Departamento de Estado comenzó a exigir a todos los solicitantes de visas masculinos entre 16 y 45 años que completaran un formulario suplementario sobre aspectos de seguridad y la realización de entrevistas directas a los candidatos (pauta que luego se formalizó en la Intelligence Reform and Terrorist Prevention Act de 2004). A su vez, se recortó el listado de países incluidos en el Visa Waiver Program por el cual extranjeros de nacionalidades autorizadas pueden ingresar a los Estados Unidos sin tramitar visa o ser entrevistados, y a partir de la aprobación de la Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act de 2002, se dejó en manos del DoS la evaluación de cada solicitante de visa de algún país designado como “sponsor del terrorismo” -Corea del Norte, Cuba, Siria, Sudán, Irán y Libia-, determinando si supone o no una amenaza 10 para los Estados Unidos .

En otro plano, en los dos años posteriores a los atentados, las admisiones de refugiados cayeron de 69 mil en 2001 a 27 mil en 2002 y 28 mil en 2003 y todo el programa fue revisado por el DHS tras señalamientos de que eventuales terroristas podrían aprovecharse del mismo para ingresar al país11.

En esta reestructuración, el otro gran

10. Por su parte, el Departamento de Seguridad Interior (DHS por sus siglas en inglés), creado a partir del 11-S, estableció asimismo el National Security Entry/Exit Registration System (NSEERS) por el cual todos los visitantes varones mayores a 16 años de 25 naciones deben registrarse fotográficamente así como sus huellas digitales, y ser entrevistados. Entre noviembre de 2002 y diciembre de 2003, 83.519 personas pasaron por este sistema, de los cuales 13.800 fueron rechazados y otros 2.870 directamente detenidos.

11. Si bien las admisiones volvieron a trepar entre el 2004 (53 mil) y el 2005 (54 mil), un exhaustivo informe de la Comisión estadounidense sobre Libertad Religiosa Internacional concluyó que, bajo el sistema de “remoción expedita” del DHS, muchas personas que manifestaron miedo de regresar a sus países fueron indebidamente repatriadas, a lo que debe sumársele los miles de refugiados rechazados o demorados a través de disposiciones de la Ley Patriótica y de la REAL-ID Act de 2005.

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punto de atención de la Casa Blanca fue el asunto del ingreso de indocumentados a través de la frontera con México. De acuerdo con Paul Ganster (2007: 34), “(…) a pesar de que la mayoría de quienes participaron en el ataque del 11 de septiembre tenían visas vencidas y ninguno de ellos había entrado ilegalmente por la frontera sur de Estados Unidos, la frontera mexicana se perfiló como un elemento crítico en la defensa contra el terrorismo. La porosidad de esta región se convirtió en un punto focal de debates políticos sobre la seguridad norteamericana. El argumento central era que si miles de migrantes indocumentados podían fácilmente cruzar la frontera, también los terroristas podrían hacerlo”. Como resultado, a través de la sanción de la Secure Fence Act de 2006, se adoptaron medidas más severas entre las que destaca especialmente la controvertida extensión de un muro de 1.123 Km. en la frontera sur y el incremento de fondos para asignar un millar extra de agentes fronterizos.

Vale citar, sin embargo, y en referencia a las contradicciones expuestas precedentemente, que este endurecimiento y securitización del entramado jurídico que hace al sistema inmigratorio estadounidense coexistió con ciertas posturas en materia legislativa más bien receptivas de parte de la administración Bush, vinculadas a proyectos para brindar protección a los guest workers (trabajadores invitados). El origen de las mismas yace en el interés de sectores económicos concretos cuya eficiencia depende del empleo de trabajo inmigrante, como es el caso del agro en los estados sureños12.

En relación a ello, en la agenda inicial de gobierno de G. W. Bush se hallaba la intención de alcanzar un acuerdo inmigratorio, tan ansiado por México, que sin embargo terminó naufragando con las nuevas

prioridades de la Guerra contra el Terrorismo. La reforma inmigratoria fue también parte central de la plataforma de campaña de Obama y de igual manera quedó postergada una vez iniciado su mandato. La sanción de la dura ley anti-inmigratoria SB1070 en el estado de Arizona, que causó la espontánea condena de las principales comunidades inmigrantes del país (en especial de los latinos), reactivó el asunto al punto que el gobierno federal a través del Departamento de Justicia denunció la inconstitucionalidad de esta norma y pidió revocar su implementación.

Con todo, lo cierto es que tanto demócratas como republicanos consideran que el sistema nacional de inmigración se encuentra quebrado y requiere algún tipo de modificación, en particular para resolver el status de los casi 12 millones de inmigrantes indocumentados residentes en el país. Por el momento, Obama elevó en 2010 una propuesta para una comprehensive immigration reform en manos del Senado basada en un primer acuerdo bipartisano cuyos puntos centrales son el fortalecimiento de la seguridad fronteriza y la normalización de los ilegales a través de ciertos requisitos como tareas comunitarias, el pago de una multa y de impuestos y el manejo fluido del idioma. De todas formas, sus perspectivas de aprobación permanecen bajas en un Congreso dominado por republicanos.

Mientras tanto, más preocupante resulta que en 22 estados de este país se han presentado y discutido leyes similares a la de Arizona, entre los que figuran Florida, Oklahoma, Alabama y Carolina del Sur, con proyectos de ley que están ganando terreno 13 en las legislaturas (Oppenheimer, 2011) .

12. En tal sentido no se puede perder de vista que la política migratoria constituye una de las políticas públicas en la que confluyen más intereses en conflicto y, en consecuencia, que más tensiones sociales suele concitar. No es de extrañar entonces que las respuestas concretas que se postulan bajo esa rúbrica difieran enormemente (Velasco, 2005), o que una vez puestas en práctica, mantengan contradicciones.

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En resumidas cuentas, la reorientación del sistema inmigratorio tras el 11-S en aras de la prevención de nuevos ataques terroristas puso de manifiesto que los decisores en Washington durante la última década han concebido a la inmigración como una fuente de vulnerabilidad y de conflicto, más que un problema o desafío social a resolver, de raíces e implicancias tanto internacionales como domésticas. La respuesta lógica en este encuadre fue por tanto la búsqueda de mayor seguridad, búsqueda implementada a través de más controles, más requisitos de ingreso, más instancias de escrutinio, más agentes de seguridad e inmigración, más persecución interna y una mayor infraestructura aduanera, consular y fronteriza, cuyo principal símbolo es la extensión del muro con México. En efecto, más allá de las graves implicancias que detentan estas medidas para los nacionales de países clasificados por Estados Unidos como sponsors del terrorismo y las personas de origen árabe o de religión islámica, la implementación de este cerrojo ha afectado particularmente a las poblaciones latinoamericanas que ingresan por la frontera sur, con desastrosas consecuencias humanitarias.

Al respecto, a modo ilustrativo, un informe reciente de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) denunció que el Organismo de Control de Migraciones y Aduanas (ICE) ha duplicado entre el 2001 y el 2008 su nivel de detenciones de inmigrantes ilegales (de 209 mil a 379 mil), igual que las deportaciones que pasaron de 189 mil

personas en 2001 a 393 mil en 2009. Además de estas cifras, la CIDH criticó “la falta de representación legal adecuada”, la ausencia de revisión judicial de los fallos y las insuficiencias sistemáticas en las condiciones de detención para los arrestados bajo acusación de haber violado leyes migratorias.

América del Sur ante la cuestión migratoria Las instancias de tratamiento político del las migraciones internacionales Como fue expresado en las primeras páginas, la última década constituyó un período de notables avances en el tratamiento de la cuestión migratoria a escala subregional. Por un lado, como consecuencia del “Encuentro Sudamericano sobre Migraciones, Integración y Desarrollo” realizado en Lima en 1999, se creó la Conferencia Sudamericana de Migraciones (CSM) cuya primera edición tuvo lugar en Argentina en el año 2000, reuniéndose todos los años a partir 14 de esta fecha . La misma fue resultado del reconocimiento por parte de los gobiernos sudamericanos de la importancia que revisten los movimientos migratorios al interior de la región y hacia otras regiones, y la necesidad de mantener consultas regulares, diálogos e intercambio de experiencias en la 15 materia . Asimismo, se identifica como antecedente de su creación una instancia de similares características denominada Conferencia Regional sobre Migración, pero más conocida como Proceso Puebla, conformada por los países de América Central, Canadá,

13. Recientemente y a pesar de la oposición de vastos sectores de la sociedad civil, la legislatura de Georgia aprobó la HB87 por la que se exige a las empresas registrarse en el programa electrónico de verificación de identidad para determinar si una persona puede trabajar en los Estados Unidos y que autoriza a la policía a indagar sobre el estatus migratorio de ciudadanos detenidos en el curso de una infracción (Efe América, 15 de abril de 2011).

14. Doce países conforman la CSM: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela.

15. En la CSM, cada gobierno está representado por una delegación oficial conformada por funcionarios de jerarquía y funciones equivalentes o superiores a la de Director General y/o Nacional del Ministerio de Relaciones Exteriores y del órgano de gobierno responsable de formular y aplicar la política migratoria nacional.

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Estados Unidos, México y República Dominicana que desarrolla sus actividades desde 1996.

La CSM no tiene resoluciones vinculantes para los países miembros, pero se ha convertido en una instancia central donde se establecen principios y ejes, se cambian experiencias y se aconsejan buenas prácticas que sirven como base para su definición en instancias vinculantes como la Reunión de Ministros del Interior del MERCOSUR y Estados Asociados, creada en 1996.

En el MERCOSUR también se han producido considerables progresos en el tratamiento de la cuestión migratoria. En un comienzo, las migraciones resultaron un asunto marginal en el organigrama del bloque, no contaban con un grupo de trabajo dedicado específicamente a esta materia y eran consideradas en espacios relacionados a otras cuestiones (laborales, de fronteras, de 16 seguridad, de previsión social, entre otras ).

Sin embargo, en el año 2003 se produce la creación del Foro Especializado Migratorio (FEM), dedicado exclusivamente al tratamiento de esta problemática diferenciándola de las cuestiones de seguridad. Este foro, que funciona en la órbita de la Reunión de Ministros del Interior (RMI), nació con el objetivo de estudiar los impactos de las migraciones regionales y extra regionales en los Estados parte y asociados; trabajar en la elaboración de propuestas para el seguimiento y armonización de normativas y políticas migratorias; elaborar Proyectos de Acuerdo

multilaterales tendientes a facilitar la libertad de circulación y la protección de los derechos humanos de los migrantes y sus familias; y fortalecer la cooperación regional para combatir el tráfico ilícito de personas, entre otros. Este organismo, se compone de secciones nacionales integradas por un funcionario de los respectivos Ministerios del Interior y por funcionarios de los organismos competentes en materia de migraciones, y sus resoluciones se adoptan por consenso y se elevan a la RMI para su consideración y/o aprobación. Es importante destacar que la RMI cuenta con la participación de diez países y los instrumentos que son negociados en ese ámbito, son vinculantes para los países17 que los suscriben.

Una mención especial merece la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), en la cual ha quedado manifestado el interés sobre las temáticas migratorias desde su creación, así como la necesidad de un abordaje político común a nivel subregional. En efecto, entre los objetivos que se le asignan a la UNASUR en su Tratado constitutivo, figuran “la consolidación de una identidad suramericana a través del reconocimiento progresivo de derechos a los nacionales de un Estado Miembro residentes en cualquiera de los otros Estados Miembros, con el fin de alcanzar una ciudadanía suramericana ” (Art. 2, inciso i), y “la cooperación en materia de migración, con un enfoque integral, bajo el respeto irrestricto de los derechos humanos y laborales para la regularización migratoria y la armonización de políticas” (Art. 2, inciso k). Ciertamente, la

16. Pueden citarse varias instancias institucionales en las que el tema se ha trabajado cabal o tangencialmente: la Reunión de Ministros del Interior; el Foro Especializado Migratorio del MERCOSUR; la Reunión de Ministros de Trabajo; el Subgrupo nº 10 de «Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social»; la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR; el Grupo de Alto Nivel Estrategia MERCOSUR de Crecimiento de Empleo; la Reunión de Ministros de Educación y sus espacios institucionales de coordinación; la Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos del MERCOSUR; la Reunión Especializada de la Mujer y, últimamente, la Comisión de Ciudadanía y Derechos Humanos del Parlamento del MERCOSUR (OPPDHM, 2009).

17. Estados Partes: República Argentina; República Federativa de Brasil; República de Paraguay, República Oriental del Uruguay y República Bolivariana de Venezuela. Los Estados Asociados: República de Bolivia, República de Chile, República de Colombia, República de Ecuador, República de Perú.

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UNASUR viene desarrollando una progresiva incursión en el terreno migratorio lo cual queda evidenciado, entre otras medidas, en la resolución de rechazo a la reciente ley migratoria del estado norteamericano de Arizona por considerar que sus disposiciones criminalizan la migración y que puede constituirse en una fuente de legitimación de actitudes racistas que afectan especialmente a la población hispana; ó en las expresiones que se han vertido ante los efectos de la Directiva de Retorno Europea18 para los ciudadanos sudamericanos. ¿Hacia una política migratoria sudamericana?

A continuación se analiza la política migratoria sudamericana a través de la Conferencia Sudamericana de Migraciones y del Foro Especializado Migratorio del MERCOSUR y Estados Asociados, por constituirse en los dos espacios en los cuales se ha trabajado de forma sistemática sobre el problema migratorio en el período bajo estudio.

Los documentos emanados de estos 19 organismos indican que la migración internacional se interpreta como la consecuencia directa de la pobreza, la falta de oportunidades y específicamente, la desigualdad en el acceso a empleo y educación para las distintas poblaciones del mundo. Por su parte, el hecho migratorio es considerado como un derecho humano inalienable y como parte del proceso histórico del

desarrollo de la humanidad.

En este marco, se destaca reiteradamente la experiencia histórica de los países sudamericanos en la recepción e integración de grandes contingentes de personas migrantes, los cuales se han mostrado positivos para la construcción de comunidades más plurales en términos sociales, económicos y culturales, e insisten en la necesidad de garantizar la inserción de la persona migrante en las sociedades de acogida a través de políticas de inclusión amplias, formuladas con la participación de las comunidades de migrantes.

También observan con preocupación que muchos países que fueron generadores de grandes flujos emigratorios, en la actualidad se han convertido en receptores de flujos migratorios y consideran a la migración indeseable. Ante esta realidad los documentos señalan que las políticas restrictivas no contribuyen a la gobernabilidad de los flujos migratorios, e incrementan las actividades vinculadas al tráfico de personas con fines de explotación. Expresan que el desafío está en implementar acciones que afronten y resuelvan las causas que dan origen a la migración y que vulneran el derecho de permanecer en el país de origen.

Los documentos analizados muestran la convicción central de que la cuestión migratoria en la región demanda más que nunca un abordaje basado en mecanismos de diálogo multilateral abierto, en la coordinación de políticas y el ejercicio pleno de la cooperación regional en el marco de los

18. Aprobada por el Parlamento Europeo el 18 de junio de 2008, constituye una norma que marca un fuerte endurecimiento en la política migratoria europea, fundamentalmente por disponer la criminalización de la inmigración irregular. Prevé, entre otras cosas, la posibilidad de expulsar a todo inmigrante clandestino que no acepte partir por propia iniciativa, con posibilidad de detención máxima de 18 meses si el inmigrante y el país de origen no cooperan, y una prohibición de 5 años de regresar a la Unión Europea. Incluso los menores, solos o acompañados, también pueden ser repatriados si su familia o un centro de acogida le recibe en su llegada.

19. Se ha trabajado especialmente en el examen de las Declaraciones Finales de la CSM que se emiten anualmente desde el año 2000, entre otros documentos que ha lanzado este foro; así como en las memorias institucionales de la RMI y del FEM y todos aquellos acuerdos y declaraciones surgidas del seno de estos espacios en el período bajo estudio.

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procesos de integración. De modo tal que el principal objetivo que se persigue es la adopción de una posición común en las respuestas políticas que se brindan a este fenómeno, esto es, el establecimiento de una política migratoria sudamericana.

En este plano, se ha venido trabajando fuertemente en pos de consensuar una serie de principios rectores, enunciados en los Planes de Trabajo definidos por la Conferencia Sudamericana de Migraciones y en la Declaración de Santiago sobre Principios Migratorios, adoptada por la Reunión de Ministros del Interior en 2004. Estos documentos reafirman la vocación de trabajar para una nueva política migratoria, fundamentada en la dimensión ética del respeto a los derechos humanos, y promueven el trabajo coordinado y consensuado entre los Estados y los bloques regionales para: - Fortalecer el diálogo y la cooperación interregional con el objetivo de reducir las causas fundamentales de las migraciones; - Facilitar programas de integración de los migrantes respetando las identidades culturales y evitando la discriminación y la xenofobia; - Asegurar el pleno respeto de los derechos humanos y laborales; - Facilitar la vinculación de los emigrados con sus países de origen; - Rechazar enfáticamente la criminalización de la irregularidad migratoria; - Incrementar los esfuerzos para combatir el tráfico de migrantes; - Reconocer que parte de los esfuerzos en inversiones en educación de los países en desarrollo es transferido a los países de destino a través de la migración de sus

nacionales; - Facilitar el retorno voluntario, digno y sustentable de los nacionales en el exterior; - Facilitar y promover las transferencias de remesas; - Promover medidas que tiendan a la reunión familiar; - Proteger de manera efectiva a migrantes en situación de vulnerabilidad.

De estos lineamientos, la protección y defensa de los derechos humanos de los migrantes emerge como la preocupación fundamental para los países de la región. En todas las reuniones anuales de la Conferencia Sudamericana de Migraciones entre 2000 y 2010, y en todos los comunicados y documentos emitidos por el MERCOSUR, se pone el acento en la necesidad de preser var y promover el respeto de los derechos de las personas que se encuentran en cualquier situación migratoria, asegurando el debido proceso y evitando que las personas detenidas por infracciones a las normas y leyes migratorias, sean tratadas como delincuentes comunes, en clara respuesta al creciente proceso de criminalización de la migración irregular que se practica en los países centrales.

Asimismo, se procura incorporar a la sociedad civil organizada y a las organizaciones internacionales especializadas en la defensa de los derechos humanos, y se promueve la incorporación de los tratados internacionales de derechos humanos al derecho interno de los países sudamericanos, especialmente, la adhesión a la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus 20 Familiares .

Otro principio que está presente en la

20. Se trata del único tratado internacional que regula específicamente la protección de las personas migrantes: si bien no garantiza nuevos derechos en relación a otros instrumentos de derechos humanos, permite la adecuación de

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mayoría de las declaraciones es el de combatir, prevenir y sancionar el tráfico ilícito de migrantes y delitos conexos, el cual es vinculado de forma explícita al reforzamiento de políticas y medidas de carácter restrictivo en los Estados de destino. Según los países sudamericanos, los esfuerzos en este terreno deben estar dirigidos a adoptar las medidas legislativas necesarias para la tipificación del delito, y establecer mecanismos de cooperación e intercambio de información entre las autoridades de control migratorio, destacando el carácter imprescindible de una actuación coordinada entre los países de Sudamérica y los países de origen, tránsito y destino de la migración, reconociendo el principio de la responsabilidad compartida para su combate. También se pone el acento en la necesaria adhesión y/o ratificación de los tratados internacionales existentes en la materia, concretamente, la Convención de las Naciones Unidas sobre Delincuencia Transnacional Organizada y sus Protocolos complementarios 21.

Vale destacar también que este tema ha merecido varias iniciativas en el ámbito de la Reunión de Ministros del Interior del MERCOSUR, como la Declaración de Asunción sobre el Tráfico de Personas y Tráfico Ilícito de Migrantes (2001)22, los Acuerdos contra el Tráfico Ilícito de Migrantes (2004), la Declaración de Montevideo contra la Trata de Personas en el MERCOSUR y Estados Asociados (2005)23, el Plan de Acción del MERCOSUR para la Lucha contra el Tráfico de Personas (2006). En estos documentos se exige la adopción de medidas

concertadas a nivel regional así como el fortalecimiento de la cooperación entre los países para prevenir, detectar y penalizar esta actividad criminal de carácter típicamente transnacional.

Ahora bien, un capítulo aparte merece el tema de la emigración sudamericana extrarregional, la cual emerge como un tópico de preocupación central y permanente para los países de la región. Por un lado, se plantea la necesidad de establecer vínculos con los ciudadanos sudamericanos que residen fuera de la región (promoviendo la participación ciudadana de las diásporas en los asuntos públicos, económicos, culturales y científicos de los países de origen).

Asimismo, sin perjuicio de reconocer el derecho que tiene toda persona a emigrar, se busca desarrollar estrategias para incentivar el retorno voluntario y su reinserción en los países de emisión, ya que constituyen un capital humano indispensable para el futuro del desarrollo económico y social.

Particularmente, destaca en este campo la decisión de los países sudamericanos de exigir a los países extra-bloque que otorguen un tratamiento justo y humanitario a los emigrantes de nuestra región, en correspondencia con el trato brindado a sus nacionales en nuestro territorio. Esto está dirigido de manera especial a los Estados europeos, a quienes de alguna manera se les solicita que reconozcan el principio de “reciprocidad histórica”, que refiere a cierto deber moral de éstos en retribución a la hospitalidad brindada por los pueblos latinoamericanos a

los mismos a situaciones específicas vinculadas a la migración internacional. En tal sentido, son de destacar el derecho a salir y regresar libremente del país de origen, asistencia consular en casos de detención de extranjeros, prohibición de expulsiones colectivas, impedimento de destrucción de documentos o permisos de ingreso o estancia, respeto por la identidad cultural del trabajador migratorio, entre otros.

21. Sobre Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire y aquel destinado a Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente de Mujeres y Niños.

22. Firmado por los Estados Partes del MERCOSUR más Bolivia y Chile.

23. Firmado por los Estados Partes y los Estados Asociados

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los inmigrantes europeos hace un siglo atrás.

En efecto, en ocasión de la XXXV Cumbre del MERCOSUR, realizada en San Miguel de Tucumán (Argentina) en 2008 -mediante Declaración de los Presidentes de los Estados Parte y Asociados-, así como en la VIII CSM realizada en Montevideo (Uruguay) el mismo año, los países de Sudamérica expresaron su rechazo a la Directiva de Retorno Europea y a la criminalización de la inmigración irregular 24 que se desprende de dicha normativa , señalando que la aplicación de medidas restrictivas no constituye una solución realista al fenómeno de la migración irregular, sino que los esfuerzos deben estar dirigidos a atacar los factores que causan la migración (la inequidad y las asimetrías de las relaciones económicas internacionales), mediante mecanismos de diálogo y cooperación entre países de origen y destino, apuntando a que la migración llegue a convertirse en una opción y no en una necesidad. Resaltaron también que los tratados internacionales en materia de derechos humanos tienen primacía y no pueden quedar subordinados a la implementación de políticas públicas de estas características, y exhortaron a la Unión Europea a reconsiderar esta decisión.

Del mismo modo, en plena crisis económico-financiera internacional, la Declaración Final de la IX Conferencia Sudamericana de Migraciones (Quito, 2009) exigió a los países receptores de migrantes sudamericanos que éstos no sean considerados como variables de ajuste económico, y que los trabajadores migrantes reciban igualdad de trato laboral e igualdad de acceso

a programas sociales en los países de recepción. Más allá de esto, se apuesta a la cooperación interregional con la Unión Europea, para el establecimiento de normas y procedimientos que conduzcan a la regulación y ordenamiento de los flujos migratorios, “tomando en consideración los lazos históricos y culturales existentes entre las dos regiones”.

En cuanto a la migración intrarregional, tanto la Conferencia Sudamericana de Migraciones como el MERCOSUR Ampliado, instan a sus Estados parte a desarrollar estrategias conjuntas sobre libre movilidad y regularización. Los países sudamericanos han coincidido en su voluntad de garantizar a los inmigrantes que residen en sus territorios el disfrute de los mismos derechos que persiguen para sus ciudadanos instalados en países extrarregionales sobre la base de la coherencia, la igualdad y la no discriminación.

Con el objetivo de implementar mecanismos ágiles de acceso a la regularización migratoria, el Consejo del Mercado Común, órgano que tiene la función de conducción política del proceso de integración, en 2002 aprueba el Acuerdo sobre Regularización Migratoria Inter na de Ciudadanos del MERCOSUR, Bolivia y Chile y el Acuerdo de Residencia para Nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile, y en 2004 el Acuerdo sobre Readmisión de Personas en Situación 25 Irregular . Estos documentos establecen reglas comunes para la tramitación de la residencia legal de los nacionales de los países firmantes que se encuentren en cualquiera de los otros, luego de acreditar su nacionalidad y de aprobar una serie de requisitos. Lo

24. Lo mismo se declara en la IX CSM en relación a la Ley sobre Seguridad italiana que tipifica a la inmigración irregular como un delito y la vincula con la seguridad pública, así como a la imposición francesa de un doble visado para algunos países sudamericanos, lo que constituye una “flagrante medida discriminatoria”.

25. Firmado por Estados Partes del MERCOSUR más Bolivia, Chile y Perú.

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destacable de estos convenios es que garantizan a los extranjeros de los Estados firmantes que hayan obtenido la residencia en los términos expuestos, a gozar de los mismos derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas de los nacionales del país de recepción.

Finalmente, los países de la región plantean la decisión de presentar su visión sobre el fenómeno migratorio en los distintos foros especializados que se desarrollan a escala global como el Diálogo de Alto Nivel sobre la Migración Internacional y el Desarrollo; el Encuentro Iberoamericano sobre Migración y Desarrollo; la Conferencia Internacional Especial de Países en desarrollo con Flujos Sustanciales de Migrantes; el Foro Regional de Repatriación, Migración y Derechos Humanos; el Foro Mundial de Migraciones y Desarrollo, entre otros. El objetivo es exhortar a la comunidad internacional a la adopción de políticas migratorias sustentadas en la dimensión ética del respeto de los derechos humanos y en los principios expuestos precedentemente, y sobre todo, fortalecer la cooperación internacional entre países de origen y destino como la forma más adecuada para mejorar la gobernabilidad de las migraciones internacionales.

Conclusiones En gran parte de los países desarrollados receptores de migración, y en especial, en los Estados Unidos, los criterios de seguridad nacional determinan actualmente la implementación de barreras a la inmigración procedente del sur. Este criterio, que había aparecido ya en el decenio de 1990, se consolidó y generalizó luego del 11-S a partir de la vinculación entre la inmigración y el fenómeno del terrorismo, y la utilización de las políticas migratorias como instrumentos de lucha contra este último.

Bajo esta perspectiva, los inmigrantes, pero fundamentalmente los inmigrantes en situa-

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ción irregular, se convierten en enemigos internos sujetos de identificación, persecución y detención, definidos como una amenaza latente para la seguridad de la nación. En efecto, las medidas de criminalización de los desplazamientos clandestinos que se han llevado adelante en la potencia del norte, tanto en materia de control interno como de vigilancia y blindaje de fronteras, se fundamentan en esta concepción del fenómeno migratorio como “problema”, “fuente de conflicto” o“amenaza potencial”.

La implementación de políticas migratorias restrictivas no ha logrado frenar la inmigración, sino que ha contribuido a multiplicar su modalidad irregular con desastrosas consecuencias en materia de violación a los derechos humanos de las poblaciones que se desplazan.

En los últimos años, como consecuencia de esta realidad, los países emisores de migrantes -y entre ellos, los sudamericanoshan manifestado una creciente preocupación por la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran sus poblaciones residiendo en el exterior, llevando adelante reclamos dirigidos al reconocimiento de sus ciudadanos como sujetos de derechos humanos. Así, ante la securitización de las políticas migratorias basadas en la soberanía nacional, los países de origen demandan el cumplimiento de la doctrina internacional de los derechos humanos cuya aplicabilidad trasciende cualquier límite territorial vinculado a la categoría de los Estados nación.

En Sudamérica, la creciente preocupación por la situación de los emigrantes, como consecuencia de su conversión en región expulsora de población, fue central para la decisión de aunar esfuerzos y definir estrategias de acción conjunta en la esfera migratoria. Junto a esta realidad, no se puede dejar de señalar que los gobiernos que surgieron con posterioridad a las crisis del neoliberalismo, como el de Lula da Silva en Brasil, Néstor

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Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner en Argentina o Hugo Chávez en Venezuela, impulsaron un nuevo regionalismo de carácter integral donde los aspectos sociales y políticos adquirieron relevancia y la inclusión social se convirtió en un objetivo fundamental.

Por lo tanto, la construcción de consensos y el respeto a los derechos humanos no se desarrolló de forma exclusiva en lo concerniente a la emigración (y a la demanda de un trato humanitario y recíproco a los países desarrollados), sino que también se han extendido al plano de la migración intrarregional con la finalidad de cimentar la identidad regional a partir de la construcción de la ciudadanía sudamericana26.

Así, la valoración de la cooperación internacional y el diálogo multilateral abierto en el tratamiento de las migraciones, la necesidad de definir cursos de acción en el marco de procesos de integración regional, la urgencia de incorporar los objetivos de política migratoria a las estrategias de desarrollo integral de los países, la intención de brindar respuestas políticas respetando las obligaciones y los compromisos internacionales, el reconocimiento de la corresponsabilidad entre países de origen y destino en el fenómeno migratorio, figuran entre los principios de política migratoria que han ido definiendo los Estados sudamericanos, y han moldeado y dado coherencia a sus posiciones en los distintos espacios, conferencias y diálogos de alto nivel en la materia.

En este sentido, no sólo se reclama un enfoque de derechos ante la securitización de la agenda migratoria en los países del norte, sino que también se propone un modelo multilateral, de consulta y cooperación regio-

nal, ante el estricto unilateralismo con que aquellos definen sus políticas de inmigración.

La Conferencia Sudamericana de Migraciones se ha transformado en un espacio central para la negociación y definición de aquellos principios que van delineando el camino hacia el establecimiento de “una política migratoria sudamericana”. El mayor desafío que se presenta en este plano es convertir estos principios en compromisos vinculantes, lo cual sólo puede lograrse a partir de su definición en los bloques de integración regional. En este sentido, en el MERCOSUR se han logrado notables avances, creándose obligaciones en áreas específicas -principalmente, en el plano de la regularización y del combate al tráfico y la trata de personas-. Habrá que ver en qué medida se fortalece la gestión migratoria a través de la firma de nuevos instrumentos, aunque existen señales prometedoras.

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26. Así lo expresan por ejemplo la Declaración de la XL Reunión del Consejo del Mercado Común y la Cumbre de Presidentes del MERCOSUR y Estados Asociados (7/12/2010), y la Declaración Final de los Presidentes de la UNASUR (5/5/2010).

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Um balanço sobre a solução de controvérsias no MERCOSUL Alberto do Amaral Júnior O conceito de controvérsia Cumpre distinguir, antes de mais nada, entre tensão política e controvérsia internacional a fim de precisar o objeto da investigação que se irá empreender. Charles de Visscher, em obra clássica, analisou os traços essenciais e os principais tipos de tensão presentes nas relações internacionais.

A tensão política é um antagonismo que não tem objeto circunscrito ou claramente definido. Exprime-se, em geral, em pretensões difusas, de cunho passional, não suscetíveis a critérios racionais, o que a torna refratária à solução pacífica1.

O jurista encara a tensão como objeto de um litígio na esperança irrealizada de despolitizar um conflito, que é, em si mesmo, essencialmente político. O direito penetra

essa esfera excepcionalmente, ao supor a existência de fatos classificáveis em categorias conhecidas que levam a um julgamento objetivo de valor necessário para a aplicação das normas jurídicas.

Visscher aponta as diferenças entre as tensões de equilíbrio e as tensões de hegemonia. No primeiro caso, de que é exemplo o concerto europeu do século XIX, há relativo equilíbrio nas relações de força, o que facilita e suaviza os ajustamentos2. Já as tensões de hegemonia se caracterizam pela dominação, pela ubiquidade, pela diversidade dos motivos e meios de ação, pela tendência de se organizarem e se consolidarem segundo estratégias próprias. Aceleram o esforço militar de buscar novas bases, aliados e matérias-primas, mas radicam, ideologicamente, na mobilização dos espíritos e na 3 guerra psicológica .

Advogado, Doutor, livre-docente e Professor de Direito Internacional da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, Brasil (USP). Visiting scholar na Faculdade de Direito da Universidade de Yale (EEUU) em 2003 e 2007. Membro do Instituto de Direito e Relações Internacionais. Membro fundador do Instituto de Direito do Comércio Internacional e Desenvolvimento e coordenador do grupo de Soluçáo de Controvérsias do referido instituto. Árbitro suplente do Tribunal Permanente de Revisão do MERCOSUL. Autor de varias obras sobre Direito Internacional e de artigos publicados em revistas especializadas no Brasil e no Exterior.

1. Visscher, Charles de: Théories et réalités en droit international public. Paris: A. Pedone, 1970. p. 95.

2. Ibid., p.98-99.

3. Ibid., p.99-100.

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Um balanço sobre a solução de controvérsias no MERCOSUL

As tensões que se arrastam por períodos prolongados são deletérias para o direito: dificultam a formação de convenções multilaterais ao reduzirem o número dos participantes, multiplicam as reservas incompatíveis com o objeto da avença e afetam negativamente os fluxos comerciais.

As tensões de hegemonia podem acarretar a diminuição do peso do nacionalismo e conduzir à passagem de um sistema de justaposição de soberanias a uma organização de molde confederal ou federal. A solução das controvérsias internacionais sofre as consequências das tensões políticas, que impedem o tratamento racional do conflito e a formulação das pretensões em termos jurídicos. O caráter fortemente passional das atitudes dos contendores é hostil à apresentação ordenada dos argumentos, requisito para o contraditório, sem o qual a solução pacífica não tem condições reais de ocorrer. A fuga da jurisdição internacional torna-se, então, um fato incontornável4.

A controvérsia consiste em um desacordo, na divergência de opiniões ou na oposição de pontos de vista entre dois ou mais sujeitos de direito. Trata-se de desavença sobre a materialidade de um fato, sobre a interpretação de uma regra ou a qualificação jurídica de um fato ou de uma situação. O desacordo surge quando um Estado, ao exercer a faculdade de auto-interpretação, formula, implícita ou explicitamente, pretensão a respeito de um objeto (questão fática ou

jurídica), capaz de afetar, segundo novas interpretações ou qualificações jurídicas possíveis, os interesses de outro Estado, que poderá reagir de diversos modos. Ele concordará, se houver interesse, com a interpretação ou qualificação realizada, hipótese em que nenhuma controvérsia se delineia. Mas se o Estado contestar a pretensão manifestada com apoio numa interpretação diferente da regra, a controvérsia será inevitável. A essa altura, as partes podem, mediante acordo, resolver o litígio ou decidir submetê-lo à apreciação de um terceiro jurídico, a quem incumbe aplicar o direito ao caso concreto.

A solução dos conflitos é considerada o objetivo mínimo5 do direito, entendido como ordem coativa ou como ordem que se serve do uso legítimo da força para realizar os seus fins. O direito realiza a função de dirimir os conflitos de duas maneiras: com uma ação preventiva e com uma ação sucessiva, ou seja, tentando impedir que surjam ou então pondo-lhes termo no caso de já terem 6 surgido. Segundo Bobbio , pode-se falar corretamente de paz através do direito ou de estado jurídico de paz (e não de estado de paz em geral) quando houver, simultaneamente, regras sobre a instituição dos acordos e sobre as providências que deverão ser observadas caso os acordos não sejam cumpridos por um dos contraentes. É preciso, enfim, que existam regras sobre a validade, mas também sobre a eficácia dos acordos, já que, se a eficácia das promessas não estiver garantida,

4. Visscher, Charles de: Théories et réalités en droit international public. op. cit., p.104-105.

5. Bobbio, Norberto: “Paz e direito” (1983). In: Bovero, Michelangelo (Org.): Teoria geral da política. Rio de Janeiro: Campus, 2000. p.565.

6. Bobbio, Norberto: “Paz e direito”(1983). op. cit., p.566-567. Cf. Dobelle, Jean François: “Le règlement pacifique des différends”. In: Brichambaut, Marc Perrin de; Dobelle, Jean-François; Haussy, Marie-Reine d': Leçons de droit international public. Paris: Dalloz; Presses de Sciences Po, 2002. Leçon 9, p.215-245. Cf. Kratochwil, Friedrich V.: “The discourse on grievances: Pufendorf and the 'laws of nature' as constitutive principles for the discursive settlements of disputes”. In: Rules, norms, and decisions: on the conditions of practical and legal reasoning in international relations and domestic affairs. Cambridge: Cambridge University Press, 1991. p.130-154.

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Alberto do Amaral Júnior

os acordos, ao invés de serem instrumentos de paz, se convertem com frequência em novas ocasiões de conflito ou de guerra.

Analiso, nesse contexto, a solução de controvérsias no MERCOSUL que, em sentido amplo, guarda relação com o desenvolvimento dos meios de disputas do direito internacional contemporâneo.

Abordo os aspectos estrutural e funcional, que valorizam, respectivamente, o perfil das regras adotadas e a função que desempenham no âmbito do MERCOSUL. Destaco, igualmente, o papel exercido pelos atores políticos para resolver os conflitos comerciais e a influência que produzem para os destinos da integração.

Principais traços da solução de controvérsias no direito internacional O direito internacional clássico possuía, quase exclusivamente, normas de conduta, que previam direitos e obrigações. A ausência de órgãos centralizados para julgar os conflitos, mediante a aplicação de normas preexistentes, levou alguns autores a recusar caráter jurídico ao direito internacional, porque o equiparavam à moral internacional, sem capacidade de vincular o comportamento externo dos Estados.

O direito internacional, composto por normas primárias, forma um sistema simples, similar ao ordenamento jurídico das sociedades primitivas. Segundo Hart, os sistemas jurídicos primitivos apresentam três grandes debilidades: incerteza, ineficácia e 7 estaticidade . A incerteza surge quando se constata a falta de critérios que identifiquem a pertinência da norma ao seu ordenamento jurídico; a ineficácia ocorre quando não há normas que instituam autoridades competentes para julgar os conflitos e sancionar os

comportamentos desviantes; e a estaticidade é o produto da inexistência de normas de mudança, que tornem possível a adaptação do direito vigente às transformações da sociedade.

As Convenções de Haia de 1899 e 1907, que regularam a solução de litígios entre os Estados em vários dispositivos, iniciaram nova fase do direito internacional, marcada pela crescente institucionalização dos procedimentos de resolução de disputas. A criação da Corte Permanente de Justiça Internacional, no começo dos anos 20, foi um passo significativo nessa direção. O interesse pelos meios pacíficos de solução de controvérsias redobrou após a Segunda Guerra Mundial. A maior sofisticação das formas diplomáticas de composição dos conflitos verificou-se, concomitantemente ao aperfeiçoamento da arbitragem e à proliferação das cortes judiciárias, em escala regional e universal. Essa atividade se insere no amplo processo de normatização da política mundial que teve curso nas últimas décadas. A expansão das regras de julgamento constitui apenas uma das facetas desse processo, que contou ainda com o notável alargamento do campo regulatório do direito internacional.

A evolução dos meios de solução de controvérsias no direito internacional do segundo pós-guerra exibe cinco características principais: a jurisdicionalização, a universalização, a regionalização, a diferenciação e a heterogeneidade. A jurisdicionalização designa o formidável aumento das normas secundárias que instituem autoridades competentes para julgar os conflitos e aplicar o direito ao caso concreto. Esse fenômeno assinala a transição de um sistema simples, análogo à ordem

7. Hart, Herbert: “O direito como união de regras primárias e secundárias”. In: O conceito de direito. 3.ed. Tradução de A. Ribeiro Mendes. Coimbra: Fundação Calouste Gulbenkian, 2001. Cap.5, p.89-109.

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Um balanço sobre a solução de controvérsias no MERCOSUL 8

jurídica primitiva, a um sistema complexo , constituído, na linguagem de Hart, pelas normas primárias e pelas normas secundárias. Os sistemas complexos contêm as normas de mudança, que viabilizam a autoreprodução do sistema normativo, e as normas de julgamento necessárias para impedir que a desobediência sistemática acarrete a ineficácia das normas primárias. A tendência de universalização da jurisdição surge com a competência recebida por certos tribunais para julgar controvérsias, que não se confinam a uma área geográfica do globo.

Paralelamente, houve no nível regional grande desenvolvimento dos meios jurisdicionais de solução de controvérsias com a constituição de cortes judiciais permanentes, ou, de forma trivial, com a previsão do recurso à arbitragem para resolver os conflitos decorrentes da integração econômica. Convém acrescentar ainda, aos traços já enumerados, as notas da diferenciação e da heterogeneidade. A primeira concerne à necessidade de se criarem formas particulares de solução de controvérsias em áreas específicas do direito internacional, enquanto a segunda designa a diversidade dos modos de resolução de disputas que hoje existem, bem como os vários graus de institucionalização que exibem.

Os meios de solução de controvérsias conheceram, no curso do século XX, transformação profunda, dramaticamente intensificada pela aceleração da interdependência. O tradicional receio que os Estados tinham de se vincular a instâncias jurisdicionais arrefeceu com o aparecimento de número ponderável de cortes e tribunais dotados de jurisdição compulsória. As limitações derivadas do exercício da

soberania e o postulado de que não existe obrigação internacional sem consentimento do Estado inviabilizaram a repetição, nas relações internacionais, das condições que originaram a jurisdição na ordem doméstica.

A superação parcial desses obstáculos fertilizou o terreno para que frutificassem as iniciativas dirigidas a elevar o grau de eficácia do direito internacional. Concomitantemente, avançou a institucionalização dos meios de solução de controvérsias: procedimentos permanentes tendem a conviver e mesmo a substituir os procedimentos ad hoc. Cresceu, consequentemente, a aceitação de que temas relativos ao interesse vital dos Estados sejam submetidos à apreciação das cortes dotadas de jurisdição compulsória.

Tais mudanças se explicam, ao menos em parte, pelos seguintes fatores: 1) o aumento da densidade, do volume e da complexidade das normas internacionais requer instituições sofisticadas de solução de controvérsias para garantir o cumprimento dos novos tratados, bem como a elucidação do teor das suas disposições; 2) o maior empenho em relação à regra jurídica internacional em detrimento da diplomacia “power oriented ”; 3) o alívio das tensões internacionais que, no passado, tolheram o progresso dos procedimentos de adjudicação; 4) a experiência positiva de alguns tribunais, ilustrada pela Corte de Justiça da União Europeia e pela Corte Europeia de Direitos Humanos, motivou a criação de instituições similares; e 5) a inadequação da CIJ e outros tribunais préexistentes para tratar de vários tipos de disputa, particularmente aquelas que envolvem problemas que demandam grande especialização ou que serão mais bem 9 resolvidas no plano regional . É digna de

8. Bobbio, Norberto: Contribución a la teoría del derecho. Tradução de Alfonso Ruiz Miguel. Madrid: Ed. Debate, 1990. p.321.

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Alberto do Amaral Júnior

nota, também, a possibilidade que se oferece, em várias hipóteses, de ativação unilateral dos órgãos jurisdicionais, por parte do Estado ou dos atores não estatais, fato que lembra o funcionamento de instrumentos similares do direito interno.

Somente na década de 1990 começaram a operar várias cortes com algum tipo de jurisdição compulsória: o Tribunal Internacional do Direito do Mar, o Órgão de Apelação da Organização Mundial do Comércio, a Corte da Área Econômica Europeia (EFTA), a Corte de Justiça da América Central, a Corte Econômica dos Estados Independentes da Commonwealth e a Corte de Justiça do Mercado Comum do Leste e Sul da África. Esta observação é ainda mais significativa se considerarmos que no período precedente funcionavam seis Cortes: a Corte Internacional de Justiça, as Cortes de Justiça das Comunidades Europeias, do Pacto Andino e do BENELUX e as Cortes Europeia e Interamericana de Direitos Humanos10.

Recentemente, entraram em funcionamento o Tribunal Penal Internacional e o Tribunal Permanente de Revisão, instituído pelo Protocolo de Olivos. Vale referir ainda a previsão de mecanismos arbitrais institucionalizados na OMC (sistema de painéis), no Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA) e no MERCOSUL, além da Corte de Conciliação e Arbitragem, criada com base na Convenção de 1992 sob os auspícios da Organização sobre a Segurança e Cooperação na Europa11.

Até que esses mecanismos entrassem em cena o direito internacional contava apenas com dois procedimentos institucionalizados

de arbitragem: a Corte Permanente de Arbitragem e o Centro Internacional para a Solução de Disputas sobre Investimentos do Banco Mundial. Shany acrescenta a esse rol diversos procedimentos quase judiciais, cujas decisões não são vinculantes mas podem contribuir para a solução das disputas internacionais. Nessa categoria figuram os Painéis de Inspeção do Banco Mundial, os procedimentos paralelos adotados pelos Bancos de Desenvolvimento Interamericano e Asiático, o Procedimento de Reclamação Coletiva com fundamento na Carta Social Europeia e o procedimento que atesta o não cumprimento das obrigações previsto pelo Protocolo de Montreal e pela Convenção sobre Armas Químicas. No limiar do novo milênio vieram à baila o procedimento de reclamação constante no Protocolo Opcional à Convenção Contra a Discriminação da Mulher e aquele inserto na Convenção 12 sobre o Clima .

A evolução do sistema de solução de controvérsias no MERCOSUL O Protocolo de Olivos para Solução de Controvérsias do MERCOSUL, de 18 de fevereiro de 2002, entrou em vigor em 13 de agosto de 2004, tendo revogado o Protocolo de Brasília, concluído em 17 de dezembro de 1991. Vale lembrar, nesse sentido, que o Anexo III do Tratado de Assunção determinou fosse criado um sistema provisório de solução de divergências o que sucedeu, em 17 de dezembro de 1991, com a assinatura do Protocolo de Brasília, que teve caráter provisório. O Protocolo de Ouro Preto, de 17 de dezembro de 1994, dispôs, no artigo 44, que: “antes de culminar o processo de convergência da Tarifa Externa Comum, os Estados

2003. p.3-4.

10. Shany, Yuval: op. cit..., p.5.

11. Ibid., p.6.

12. Ibid., p.6-7.

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partes efetuarão uma revisão do atual sistema de solução de controvérsias do MERCOSUL com vistas à adoção do sistema permanente a que se refere o item 3 do Anexo III do Tratado de Assunção e do art. 34 do Protocolo de Brasília ”.

O Protocolo de Olivos é, igualmente, provisório, conforme o art. 51, análogo ao art. 44 do Protocolo de Ouro Preto. Importa salientar que o Protocolo de Brasília concebeu um procedimento dividido em três fases: a negociação direta entre os Estados, a conciliação buscada pelo Grupo Mercado Comum e a constituição do Tribunal Arbitral “ad hoc”. A decisão proferida por esse órgão obrigava os destinatários e não admitia recurso. O acolhimento das reclamações efetuadas pelos indivíduos e pessoas jurídicas privadas, graças ao instituto da proteção diplomática, era indispensável para que viessem a participar do sistema.

A primeira arbitragem realizada pelo sistema de solução de controvérsias do MERCOSUL verificou-se em 1999, quase oito anos após a conclusão do Protocolo de Brasília. O aumento do comércio regional a traduzir crescente interdependência econômica, causa de maior número de conflitos, bem como a edificação de instituições jurídicas e políticas, consubstanciadas no Protocolo de Ouro Preto, justificam a tardia utilização do sistema. O final da década de 90 assinalou, ainda, a presença de fortes turbulências, que chegaram a abalar o funcionamento do bloco.

A desvalorização cambial levada a cabo pelo Brasil, em 1999, teve efeitos significativos sobre o processo de integração13. A Argentina experimentou, entre 1995

e 2003, um período de superávit no comércio bilateral com o Brasil, realidade subvertida com a desvalorização da moeda brasileira. A flutuação cambial expôs com nitidez as diferenças competitivas entre as economias, origem de medidas protecionistas, que elevaram a conflituosidade entre as empresas prejudicadas. Cresceram, como não poderia deixar de ser, as pressões para que os governos acionassem o sistema de solução de controvérsias. Os problemas agravaram-se com o término do regime de adequação, no ano 2000, que excluía certos bens do regime 14 de liberalização comercial .

As disputas comerciais resultavam da percepção das consequências distributivas da abertura em curso e das marcantes assimetrias entre os países. Além da Argentina, que se sentia diretamente lesada pelas modificações havidas, o Uruguai e o Paraguai passaram a ter comportamento similar.

Durante a vigência do Protocolo de Brasília eclodiram 21 disputas: 18 delas decorrentes da vontade manifesta dos Estados e 3 ocasionadas por reclamações dos particulares. Nove controvérsias culminaram com a elaboração de laudos arbitrais.

Alguns conflitos se resolveram pela participação do governo e lideranças empresariais, ao largo das instâncias jurisdicionais previamente concebidas.

Acordos bilaterais que registraram a ativa intervenção governamental, puseram fim a demandas capazes de se arrastar por longo período de tempo. O governo uruguaio patrocinou três demandas nascidas de reclamações formuladas por particulares, tais como as que envolveram o setor papeleiro, os

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impostos de exportação sobre insumos de cigarro e os impostos de importação intrazona, cujo alvo foram, respectivamente, a Argentina, o Brasil e o Paraguai.

Certos conflitos de feitio estrutural, nos setores automobilístico e açucareiro, não integraram, provisoriamente, o regime de livre comércio. O setor de calçados e mais recentemente de eletrodomésticos, que é muito estratificado, opuseram Brasília a Buenos Aires, devido a medidas protecionistas executadas pelo governo argentino. Os meios de solução de divergências do MERCOSUL dependem da exata fixação do alcance dos dispositivos sobre o livrecomércio, das barreiras não-tarifárias, dos instrumentos de defesa comercial e das regras de origem. A estrutura intergovernamental do MERCOSUL enfatizou a negociação diplomática, em detrimento das formas jurisdicionais de solução dos litígios.

Os Estados preferiram celebrar acordos políticos ao invés de iniciarem o procedimento arbitral, como prova o pequeno número de decisões havidas. A própria organização do sistema de solução de divergências favorece o entendimento político por intermédio da intervenção do Grupo Mercado Comum. É inquestionável que os Presidentes da República influíram poderosamente na condução das negociações políticas, fato demonstrado pelo diálogo entre os chefes de Estado do Brasil e da Argentina para solucionar a disputa pertinente à área automobilística. Não é por acaso que os Presidentes da República decidem, periodicamente, em reuniões de cúpula, os destinos do bloco e cuidam de superar pendências suscetíveis de comprometer a

continuidade da integração.

A experiência do Protocolo de Olivos Reforçar o caráter jurisdicional do sistema, sem eliminar a característica conferida às negociações diplomáticas, é o objetivo principal do Protocolo de Olivos. O aspecto mais inovador residiu na criação de um Tr i b u n a l Pe r m a n e n t e d e Re v i s ã o encarregado de julgar, em grau de recurso, as decisões proferidas pelos tribunais arbitrais 15 ad hoc . O procedimento de solução de controvérsias tornou-se mais complexo, passando a contar com duplo grau de jurisdição.

As negociações diretas são, dispõe o Protocolo de Olivos, o primeiro estágio para resolver uma divergência. Salvo acordo entre as partes, não poderão exceder o prazo de 15 dias a partir da data em que uma delas comunicar à outra a decisão de iniciar a controvérsia. Os Estados partes informarão ao Grupo Mercado Comum, por meio da Secretaria Administrativa do MERCOSUL, os resultados obtidos pela atuação dos governos nacionais. Fracassadas as negociações diretas, reservou-se aos litigantes a opção de submeter a divergência ao exame do Grupo Mercado Comum, que avaliará a situação e dará oportunidade às partes para que exponham os seus argumentos. Assiste-lhes o direito de requerer, se necessário, o concurso de especialistas selecionados entre aqueles que figurem na lista constante do art. 33 do Protocolo de Olivos. O Grupo Mercado Comum apreciará o caso se outro Estado que não integre o litígio solicitar, justificadamente, a sua intervenção. Não haverá interrupção do procedimento arbitral já iniciado, exceto

15. Baptista, Luiz Olavo; Accioly, Elizabeth: “Solução de divergências no MERCOSUL”. In: Basso, Maristela (org.): MERCOSUL-MERCOSUR: estudos em homenagem a Fernando Henrique Cardoso. São Paulo: Atlas, 2007, p. 152.

Ver Accioly, Elizabeth: “Um olhar crítico sobre o protocolo de Olivos para solução de controvérsias do MERCOSUL”.

Temas de Integração, Coimbra: Almedina, N.º 19, 1.º Semestre de 2005, p.47-57.

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Um balanço sobre a solução de controvérsias no MERCOSUL

se as partes consentirem a esse respeito. A c o n c i l i a ç ã o, q u e t e r m i n a c o m a s recomendações feitas pelo Grupo Mercado Comum, é facultativa e deixará de ser utilizada quando se imaginar que não é apta para aproximar os contendores. O prazo para a intervenção e o pronunciamento do GMC não ultrapassará 30 dias.

O Estado notificará à Secretaria Administrativa do MERCOSUL a decisão de recorrer à arbitragem. O Tribunal Arbitral “Ad Hoc” compõe-se de três árbitros escolhidos pelas partes; o presidente jamais terá a nacionalidade dos Estados que protagonizam o litígio. Se, no prazo de 15 dias, a parte não indicar o respectivo árbitro, a designação se fará, mediante sorteio, pela Secretaria Administrativa do MERCOSUL. A lista de árbitros conta com 12 integrantes designados pelos Estados partes, que indicam também quatro participantes da lista de terceiros árbitros. Nessa hipótese, pelo menos um deles terá a nacionalidade de outro Estado, que não pertença ao MERCOSUL. É cabível o pedido de esclarecimentos e a apresentação de objeções aos nomes indicados. A designação de árbitros que gozem da nacionalidade de um terceiro Estado não é uma providência corriqueira, pois não encontra paralelo em outras experiências de integração regional.

O Protocolo de Olivos mantém as mesmas etapas para a solução das controvérsias previstas pelo Protocolo de Brasília, mas inclui o Tribunal Permanente de Revisão, TPR. A nova Corte é permanente e pretende desempenhar o papel de instância máxima no procedimento de solução de controvérsias.

Permite maior segurança jurídica e é, talvez, o estágio intermediário para um tribunal dotado de supranacionalidade. É, inegavelmente, uma novidade em matéria arbitral, já que é incomum submeter os laudos exarados à revisão de uma instância superior. O TPR é formado por cinco membros; os Estados

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designam quatro componentes para um mandato de três anos sujeito à renovação. O quinto árbitro é escolhido por unanimidade pelos Estados do MERCOSUL para um mandato de três anos, sem a possibilidade de renovação.

O Protocolo de Olivos afirma que: “As partes na controvérsia poderão acordar expressamente submeter-se diretamente e em única instância ao Tribunal Permanente de Revisão, caso em que este terá as mesmas competências que um Tribunal Arbitral ‘Ad Hoc’ ” (art. 23). O TPR atua ora como corte revisora, ora como corte de primeira e última instância. Tudo leva a crer que, em favor da celeridade procedimental, as partes venham a submeterse diretamente ao Tribunal Permanente de Revisão, sem pleitearem a constituição do Tribunal Arbitral “Ad Hoc”, após o insucesso das negociações.

O Conselho do Mercado Comum tem competência para estabelecer mecanismos relativos à solicitação de opiniões consultivas ao Tribunal Permanente de Revisão, definindo o seu alcance e o seu procedimento. O regulamento do Protocolo de Olivos esclarece que têm legitimidade para solicitar opiniões consultivas o Grupo Mercado Comum, a Comissão de Comércio do MERCOSUL e os Tribunais Superiores dos Estados partes. Podem solicitar opiniões consultivas os Estados partes, atuando conjuntamente, ou os órgãos decisórios do MERCOSUL (Conselho do Mercado Comum, Grupo Mercado Comum e Comissão de Comércio do MERCOSUL), os Tribunais Superiores de Justiça dos Estados partes, com jurisdição nacional, relativamente á interpretação do direito do MERCOSUL16. A Venezuela firmou Ata de compromisso de adesão ao Protocolo Modificativo do Protocolo de Olivos, em 17 de janeiro de 2007, com a finalidade de alterar o número de árbitros do Tribunal Permanente de Revisão, tão logo se complete o efetivo densidades nº 7 - septiembre 2011

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ingresso do país no bloco regional.

O Protocolo de Olivos inovou ao permitir que os órgãos de cúpula do Poder Judiciário dos países membros formulem o pedido de opiniões consultivas. Se um juiz de instância inferior, ao analisar um caso concreto, vier a defrontar-se com a necessidade de aplicar o direito do MERCOSUL, poderá pleitear ao Tribunal Superior do Estado a que pertence, o encaminhamento de solicitação para que o TPR dissipe a dúvida porventura existente.

Buscou-se transpor, com algumas adaptações, a figura do reenvio prejudicial que garantiu, pelo Tribunal de Justiça, a interpretação uniforme do direito europeu.

Diversamente do que acontece na Europa, as opiniões consultivas não dispõem de efeito vinculante no âmbito do MERCOSUL. Este é um obstáculo ponderável, que certamente afetará a adoção das opiniões consultivas no interior de cada país.

Em 26 de julho de 2005, consoante o Protocolo de Olivos, constituiu-se um Tribunal Arbitral “Ad Hoc” para apreciar a reclamação formulada pelo Uruguai a respeito das restrições argentinas ao comércio de pneus remoldados. Estava em questão a Lei nº 25.626, de 8 de agosto de 2002, que proibia a importação por parte da Argentina de câmaras e pneus remoldados.

Competia analisar ser o princípio de livre comércio fora infringido ou se havia restrição não-tarifária com base em interesses ambientais, de acordo com o artigo 50 do Tratado de Montevidéu, incorporado pelo Anexo I ao Tratado de Assunção. O Tribunal aplicou ao caso os princípios de precaução e prevenção, que autorizam interrupções do comércio para preservar o meio ambiente e proteger a saúde pública. Optou por distinguir a presente contenda da disputa que

opôs, em 2002, o Uruguai ao Brasil. O Tribunal Arbitral “Ad Hoc” deliberou, por maioria, em 25 de outubro de 2005, que a Lei nº 25.626 não colide com o Tratado de Assunção e as normas derivadas do M E RC O S U L , b e m c o m o c o m a s disposições de direito internacional aplicáveis à matéria.

O Tribunal Permanente de Revisão, instado a pronunciar-se sobre o caso, declarou, em 20 de dezembro de 2005, que no processo de integração existe apenas o princípio de livre comércio. Aduziu que é legítimo opor a esse princípio certas exceções, como as que versam a preservação do meio ambiente. Tais exceções devem, contudo, sujeitar-se a um rigoroso exame, omitido pelo Tribunal Arbitral “Ad Hoc”. O TPR enfatizou que a Lei nº 25.626 é discriminatória porque só afeta pneus remoldados estrangeiros.

Asseverou que o fundamento da lei argentina é incorreto, pois além da preservação do meio ambiente menciona a proteção da indústria nacional de pneus remoldados.

O sistema atualmente existente não autoriza a participação direta dos particulares, que só se efetua por obra do instituto da proteção diplomática. As peculiaridades do procedimento costumam retardar a solução do litígio, a exemplo do caso sobre as medidas discriminatórias e restritivas ao comércio de tabaco e produtos derivados do tabaco, que perdurou por mais de quatro anos.

Os atores não governamentais têm pouco espaço na conformação institucional do MERCOSUL. Ganham relevo, por isso, as formas não institucionalizadas de negociação. Mudanças nesse plano beneficiariam também as organizações não-governamentais e a própria sociedade civil, que teria um

16. Vieira, Luciane Klein: Interpretación y aplicación uniforme del Derecho de la Integración: Unión Europea, Comunidad Andina y MERCOSUR. Buenos Aires, Montevideo: Editorial B de f, 2001, p.107-110.

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canal suplementar de participação. Convém destacar que a estrutura institucional do MERCOSUL valorizou a participação da sociedade civil ao instituir canais destinados a vocalizar os interesses de grupos organizados.

O sistema de solução de controvérsias do MERCOSUL evidencia a ausência de verificação do efetivo cumprimento das decisões prolatadas pelas instâncias arbitrais.

Não há regras que propiciem a plena obediência por parte do Estado condenado em uma disputa. O recurso de esclarecimento, previsto pelo artigo 28 do Protocolo de Olivos, tem alcance limitado à determinação do exato sentido do laudo produzido, sem garantir a eficácia da decisão. A natureza intergovernamental do MERCOSUL, fundada no consenso entre os membros, repercute no processo decisório dos órgãos institucionais e, obviamente, nas decisões do sistema de solução de controvérsias.

O Tribunal Permanente de Revisão, idealizado pelo Protocolo de Olivos, significa, ao mesmo tempo, a possibilidade de diminuir ou prolongar a duração de um litígio. É possível submeter-lhe um caso, em única e derradeira instância, abreviando consideravelmente a extensão do procedimento. Se esta não for a alternativa preferida os prazos serão muito mais longos pela necessidade de que a demanda percorra duas instâncias e venha a ensejar recurso posterior.

No caso julgado sobre o Protocolo de Olivos referente à proibição de importar pneumáticos remoldados procedentes do Uruguai, as partes acionaram o Tribunal Arbitral “Ad Hoc” e o Tribunal Permanente de Revisão, que foi chamado a elucidar aspectos ainda controvertidos pela propositura do recurso de esclarecimento. A brevidade procedimental precisa estar em harmonia com a rapidez no cumprimento das decisões pelos países, razão última da eficácia do Protocolo de Olivos. A realidade atual parece sugerir que

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os Estados relutam em aceitar maior institucionalização da solução de divergências do MERCOSUL, o que interfere no fortalecimento da integração. Os Estados valem-se do sistema de solução de controvérsias do MERCOSUL quando acreditam que podem extrair algum benefício. Se, ao contrário, entendem que o sistema não lhes favorece, privilegiam as negociações diplomáticas.

Surgido um contencioso comercial as empresas privadas costumam negociar entre si, sem recorrerem às formas institucionais delineadas pelo bloco. A razão desse comportamento encontra-se nos óbices impostos pelas instituições criadas à atuação dos atores não-governamentais. A abertura à representação dos interesses da sociedade civil nos órgãos do MERCOSUL é uma medida importante, mas ainda não suficiente para concretizar essa finalidade. O processo decisório organizado em torno do consenso, com a ausência de órgãos supranacionais, transforma os governos nos principais agentes da integração.

As partes houveram por bem determinar que as controvérsias compreendidas no âmbito do Protocolo de Olivos e sujeitas ao sistema de solução de controvérsias da Organização Mundial do Comércio ou de outros esquemas preferenciais de comércio de que sejam integrantes os membros do MERCOSUL poderão submeter-se a um ou outro foro, à escolha da parte demandante.

Uma vez iniciado o procedimento de solução de controvérsias, nenhuma das partes terá a prerrogativa de recorrer a mecanismos de solução de controvérsias estabelecidos nos outros foros com relação ao mesmo objeto.

O contencioso sobre o comércio de frangos, entre o Brasil e a Argentina, tramitou em ambas as instâncias jurisdicionais, que resolveram o litígio de forma diferente.

Como esperado, a Argentina submeteu-se à decisão da OMC, dada a maior atratividade densidades nº 7 - septiembre 2011

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do sistema multilateral. Na disputa sobre têxteis, protagonizada pelos dois países, o Brasil submeteu a demanda, ao mesmo tempo, ao sistema de solução de divergências do MERCOSUL e à Organização Mundial do Comércio. A Argentina adotou a decisão prolatada no âmbito do MERCOSUL com a condição de que o Brasil retirasse a reclamação promovida na OMC. A importação de pneus remoldados despertou intenso debate sobre os limites ao livre comércio quando existe risco de dano ao meio ambiente e à saúde pública. Instalouse, em 17 de setembro de 2001, conforme o Protocolo de Brasília, um Tribunal Arbitral “Ad Hoc ” para julgar a controvérsia proposta pelo Uruguai contra o Brasil sobre as medidas restritivas ao comércio de pneus remoldados. Tudo girava em torno de saber se a Portaria nº 8, de 25 de setembro de 2000, da Secretaria de Comércio Exterior (SECEX), que limitava a importação de pneus remoldados, violava as normas do MERCOSUL. Os artigos 1 e 10(2) do Anexo I ao Tratado de Assunção vedaram, expressamente, as restrições não-tarifárias.

A Decisão nº 22 de 29 de junho de 2000 do Conselho Mercado Comum proíbe a adoção de medidas, de qualquer natureza, restritivas ao comércio recíproco. Para o governo brasileiro, nos termos da portaria nº 8, pneus remoldados são bens usados, não obstante o emprego de processo industrial para prolongar a sua durabilidade. O Tribunal Arbitral “Ad Hoc” decidiu, em 8 de janeiro de 2002, por unanimidade, que a Portaria nº 8 era contrária às normas do MERCOSUL e determinou que o Brasil modificasse a sua legislação para adaptá-la à determinação do Tribunal. Em consequência, o Brasil eliminou a proibição de importar pneus remoldados originários dos países do MERCOSUL. Em Novembro de 2005, a CE solicitou fosse instituído um painel na OMC, sob a densidades nº 7 - septiembre 2011

alegação de que o Brasil violara os artigos I, III e XI do GATT, que cuidam da cláusula de nação mais favorecida, do tratamento nacional e das restrições quantitativas, além de não encontrarem apoio no artigo XX, relativo às exceções ao livre comércio. O painel e posteriormente o Órgão de Apelação acolheram o pleito da CE e o Brasil teve que modificar a legislação doméstica e ajustá-la às regras do GATT. A despeito da proibição imposta pelo Protocolo de Olivos, não se descarta que no futuro, conforme o interesse governamental, uma demanda seja, novamente, proposta em ambos os foros. Essa situação tende a perdurar porque o sistema de solução de controvérsias da OMC, revigorado na Rodada Uruguai, ganhou previsibilidade, certeza jurídica e capacidade de aplicar sanções aos comportamentos desviantes. A OMC conta, ainda, com a automaticidade do procedimento e o efetivo controle das punições sofridas por um membro que tenha violado os tratados constitutivos do sistema multilateral de comércio. A confiança depositada na OMC concorre, assim, para o respeito às regras que lhe competem salvaguardar e proteger. Em contraste, o TPR não logrou alcançar o mesmo grau de confiabilidade e, consequentemente, não obtém o mesmo nível de influência no sistema de solução de controvérsias da OMC. O Uruguai e o Paraguai postularam, nos debates que precederam o Protocolo de Olivos, a adoção de um tribunal com características supranacionais. O Brasil e a Argentina sustentaram, ao contrário, a manutenção do modelo vigente desde 1991.

A diplomacia brasileira assinalou, em apoio a esta tese, a necessidade da realização de mudanças nos ordenamentos jurídicos internos, de índole constitucional, e a reduzida quantidade de decisões sob os auspícios do Protocolo de Brasília. O Tribunal Permanente de Revisão parece

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indicar uma solução de compromisso entre as duas posições antagônicas. A política externa brasileira é essencial para a definição do perfil assumido pelas instituições do MERCOSUL. A atitude do Brasil é, sob esse aspecto, de capital importância para a conformação do sistema de solução de controvérsias. Brasília tem manifestado predileção pelas negociações diplomáticas em detrimento dos meios institucionais de solução de divergências. Não se deve esquecer, por outro lado, que as profundas assimetrias entre os países do MERCOSUL são uma causa relevante da deflagração de conflitos comerciais. Por esse motivo, a previsão de instrumentos que atenuem as fortes discrepâncias no interior do bloco diminuiria os contenciosos causados por problemas estruturais.

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El Parlamento del MERCOSUR y el Parlamento Europeo en perspectiva comparada María Victoria Álvarez Macías Introducción La integración regional es un fenómeno que ha crecido vertiginosamente en las últimas décadas y que cuenta con un ejemplo sumamente avanzado, como es el de la Unión Europea (UE). En América Latina, los procesos de integración regional en marcha son más recientes, siendo algunos más ambiciosos que otros en cuanto a sus metas.

En el Cono Sur del continente, uno de los procesos en marcha desde 1991 es el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), conformado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay1.

La ingeniería institucional en ambos procesos de integración incluyó la presencia de órganos parlamentarios. El Tratado de París de 1951, que creó la Comunidad del Carbón y del Acero (CECA), instituyó a la Asamblea Común, cuya compleja evolución en competencias, composición, organización y funciones la transformaría en el Parlamento

Europeo (PE). Por su parte, en el MERCOSUR, el Tratado de Asunción de 1991 concebía la creación de la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC), que ulteriormente fue reemplazada por el Parlamento del MERCOSUR (PARLASUR).

El PARLASUR se convertirá en el tercer parlamento regional en América Latina elegido directamente por los ciudadanos.

Esta particular forma de elección de sus miembros no es nueva en nuestra región, ya que el Parlamento Centroamericano y el Parlamento Andino eligen sus miembros a través de sufragio universal. Y desde luego tampoco es novedoso en Europa, donde los miembros del PE son elegidos por la ciudadanía desde 1979.

La experiencia del Parlamento Europeo es significativa desde el momento en que forma parte de un proceso que está a la vanguardia de las experiencias regionales de integración y, en esa medida, se ha transformado en vara

Licenciada en Relaciones Internacionales (UNR, Argentina). Magíster en Integración y Cooperación Internacional (UNR, Argentina y Katholieke Universiteit Leuven, Bélgica). Especialista en Economía y Derecho de la Unión Europea (Université de Paris I Panthéon Sorbonne - Collège des Hautes Études Européennes “Miguel Servet”, Francia).

Contacto: mvalvarez@fcpolit.unr.edu.ar 1. El Protocolo de Adhesión de Venezuela al MERCOSUR fue firmado el 6 de julio de 2006, aunque no ha finalizado el proceso de ratificación para su entrada en vigor, estando pendiente, a la fecha de publicación de este trabajo, la aprobación del Protocolo por parte de la Cámara de Senadores de Paraguay.

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El Parlamento del MERCOSUR y el Parlamento Europeo en perspectiva comparada

de medición -y, en muchos casos, en objeto de imitación- de experiencias de integración posteriores como el MERCOSUR. La exploración se realizará en forma comparada siguiendo a una amplia literatura sobre integración regional que percibe a la UE como el modelo de integración más 2 paradigmático , pese a reconocer que el MERCOSUR posee características que lo hacen único y que el “modelo comunitario” no puede aplicarse en forma dogmática a otras experiencias desconociendo dichas particularidades y limitaciones.

Nuestra presunción es que la inclusión de órganos parlamentarios en ambos procesos de integración fue parte de decisiones fundamentales tomadas por los ejecutivos.

La posterior evolución de dichas instituciones puede vincularse al spillover político -donde los parlamentarios regionales ejercen una importante influencia-, pero donde los cambios cualitativos fundamentales residen en la voluntad de los gobiernos. El análisis de las funciones de representación, control y de legislación, adicionalmente, demuestra que el PARLASUR no se asemeja (y difícilmente lo haga en el futuro) a una institución con las atribuciones y características del Parlamento Europeo.

Esta nota no pretende resolver, y menos aún agotar, la discusión acerca de las cuestiones que animan la literatura sobre los órganos parlamentarios en la Unión Europea o el MERCOSUR. Se trata de proveer una primera aproximación al tema, sin poseer, naturalmente, ningún tipo de pretensiones de exhaustividad, reconociendo de esta manera

la inmensidad de la tarea de comparar al Parlamento Europeo y el PARLASUR. Hemos dividido el trabajo en cuatro secciones. Luego de esta introducción, incluimos la consideración de algunos conceptos centrales para nuestro trabajo.

Con la ayuda de esos conceptos, se esboza una explicación de la forma en que emergió y se desarrolló el Parlamento Europeo en primer lugar, y el PARLASUR a continuación. En la cuarta sección se describen los principales rasgos de ambas instituciones, específicamente, su organización interna, funciones legislativas, mandato y representación, y competencias de control. Las consideraciones finales incluyen algunas reflexiones en torno a las diferencias y similitudes en cuanto al diseño institucional y la evolución del PE y el PARLASUR, así como sus características y funciones parlamentarias.

1. Algunas consideraciones teóricas Las teorías europeas de la integración regional evidencian ciertos límites en su aplicación al contexto latinoamericano debido a los diferentes contextos sociales, culturales, políticos e históricos en los que tuvo lugar este proceso. No obstante, muchas de sus herramientas conceptuales resultan iluminadoras para el análisis del proceso de integración en el MERCOSUR. Específicamente, la cesión de soberanía a instituciones centrales y el concepto de spillover político son dos nociones neo-funcionalistas que pueden resultar útiles a los fines de nuestro análisis.

El neo-funcionalismo considera que el éxito de la integración depende más de las

2. Ver, entre otros: Arnaud, V. G., MERCOSUR - Unión Europea, NAFTA y los Procesos de Integración Regional, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1996; Rapoport, M., Musacchio, A. (coord.), La Comunidad Europea y el MERCOSUR: una evaluación comparada, FIHES - Fundación Konrad Adenauer, Buenos Aires, 1993; Ventura, D., Las asimetrías entre el MERCOSUR y la Unión Europea. Los desafíos de una asociación interregional, Fundación Konrad Adenauer, Buenos Aires, 2005; Roy J, Lladós J.M. y Peña F.(comp), La Unión Europea y la integración regional: perspectivas comparadas y lecciones para las Américas, CARIUNTREF-University of Miami, EDUNTREF, Buenos Aires, 2005.

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María Victoria Álvarez Macías

actitudes de las elites (líderes de grupos políticos en el gobierno o en la oposición, líderes de sindicatos y asociaciones empresarias, altos funcionarios, Haas [1958] 2003: 115, y también parlamentarios, Lindberg [1963] 2003: 120) que de los tecnócratas. Dichas elites ven en la integración un medio para el logro de determinados objetivos y esto lleva a politizar los fines del proceso. El éxito de la integración depende de las actitudes de las elites y de su comportamiento en las estructuras institucionales a partir de su toma de conciencia de las ventajas que reporta el proceso integrativo.

En el neo-funcionalismo está presente la paulatina transferencia de soberanía de los Estados a las instituciones supranacionales centrales. Las instituciones supranacionales y los actores transnacionales se vuelven más influyentes que los Estados; la creciente importancia del proceso de integración genera presiones y demandas por mayor control político y rendición de cuentas (accountability) a nivel supranacional (Nugent, 2010: 431). En algún momento, los decisores en las instituciones centrales van a resistir que las elites nacionales les dicten cuáles deben ser sus creencias y preferencias, y van a hacer avanzar sus propias prescripciones (Haas [1958] 2003, 115-116).

La toma de decisiones a nivel supranacional implica que los Estados dejan de actuar como unidades decisorias autónomas respecto a un determinado rango de políticas y asuntos.

Consiste en la delegación de poder y competencias nacionales a una agencia central o regional (Haas y Schmitter, 1964: 710). En este caso, los actores transfieren su identificación anterior con el Estado a una entidad regional. La organización de tipo supranacional tiene capacidad de adoptar

decisiones por mayoría con validez en sus Estados miembros.

Haas admite que “durante las etapas iniciales de cualquier proceso de integración política, el nacionalismo establecido en cada uno de los países participantes es supremo. La decisión de participar o abstenerse de las etapas propuestas de integración es defendida en términos de valores nacionales por cada uno de los grupos interesados ” (Haas [1958] 2003, 3 115) . La decisión primigenia, entonces, está en manos de los gobiernos nacionales, pero, de acuerdo al neo-funcionalismo, la influencia de los poderes ejecutivos va a disminuir a medida que avanza el proceso.

Los poderes ejecutivos ostentan un papel fundamental en los procesos de integración, aunque en diferente grado y escala en Europa y en América Latina. La integración en nuestra región se basa en un sistema en el cual los Estados, a través de sus respectivos gobiernos, son los actores más importantes.

Los Estados cooperan y coordinan sus políticas en algunos asuntos, pero sin ceder soberanía a una entidad superior. Los Estados permanecen en control del proceso (Malamud, 2002: 58).

Si bien el enfoque neo-funcionalista ha sido objeto de duras críticas especialmente por el determinismo y automatismo de la dinámica integracionista que prescribe, así como por otorgarle insuficiente atención al papel que los Estados (y los intereses nacionales) juegan en el proceso, es útil para reconocer el rol de las elites nacionales en el avance y el fortalecimiento de las instituciones centrales.

Los grupos de interés, burócratas y otros actores domésticos -en base a nuevas identidades adquiridas, actitudes y coaliciones- ejercen presión e influyen sobre los gobiernos para que hagan avanzar el proceso (Schimmelfennig y Rittberger, 2006: 85).

3. Traducción propia.

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El Parlamento del MERCOSUR y el Parlamento Europeo en perspectiva comparada

Este mecanismo prevé que la integración sea auto-sostenible y se retroalimente (Schimmelfennig y Rittberger, 2006: 82). De hecho, la integración europea ha sido impulsada tanto por negociaciones intergubernamentales como por el cambio imprevisto, “intersticial” -las transformaciones estructurales provocadas por la operación diaria de las instituciones de la UEmás que por los cálculos estratégicos de ejecutivos nacionales (Farrell y Heritier 2007, citados por Malamud, 2010: 644).

En las páginas que siguen intentaremos aplicar estas nociones a la aparición y posterior evolución de los órganos parlamentarios en la Unión Europea y el MERCOSUR. La aplicación de nociones neo-funcionalistas al MERCOSUR no implica caer en la tentación de adoptar automática y acríticamente otros modelos, sino justamente como forma de resaltar que el contexto y los antecedentes históricos son factores claves para entender cualquier proceso de integración (Guedes de Oliveira, 2005: 243) y por lo tanto, para percibir las diferencias entre unos procesos y otros.

2. Explicando el proceso de integración europeo y el PE En un primer momento el rumbo de la integración europea no contradijo los postulados del neo-funcionalismo. El 4 Tratado constitutivo de la CECA esbozó un esquema institucional cuatripartito: la Alta Autoridad, luego Comisión, -órgano de tipo supranacional-, el Consejo de Ministros, la Asamblea común y el Tribunal de Justicia5. El “cuatripartismo comunitario” plasmaba los diferentes intereses en juego en el proceso de

integración, en torno a cuatro lógicas: la lógica interestatal representada por el Consejo, la representación del interés común por medio de la Comisión, la lógica de las “fuerzas populares” en la Asamblea parlamentaria y la materialización de los valores jurídicos a través del Tribunal de Justicia (Pescatore, 1977: 61).

La doctrina se divide a la hora de explicar la inclusión de una Asamblea parlamentaria en los orígenes de las Comunidades. Si algunos argumentan que su presencia se debió a la necesidad de contar con una institución que ejerciera cierto control sobre la Alta Autoridad (Malamud y de Sousa, 2005: 9), y que proveyera mayores posibilidades de aceptación de las nuevas Comunidades entre el público (Kreppel, 2002: 54); algunos dirigentes políticos y diplomáticos lo consideraban parte integrante de sus motivaciones federalistas y un precursor de la legitimidad democrática (Goetze y Rittberger, 2010: 43); mientras que otros, contrariamente, argüían que el consenso popular y la legitimidad democrática fueron temas que se pospusieron hasta que los ciudadanos experimentasen los beneficios de la integración (Judge y Earnshaw, 2003: 2930).

Más allá de las discrepancias, el órgano parlamentario fue diseñado para operar originariamente en la “periferia” del esquema institucional de la CECA, al no poseer atribuciones legislativas ni legitimidad democrática directa (Judgey Earnshaw, 2003: 30). Los miembros de la Asamblea eran legisladores nacionales6. Las competencias de la Asamblea se limitaban al derecho a formular preguntas a la Alta Autoridad, ser

4. Firmado el 18 de abril de 1951.

5. El Tratado de la CECA, que entró en vigor el 23 de julio de 1952, expiró el 23 de julio de 2002, reconduciéndose con carácter general al ámbito de la Comunidad Europea a partir del 24 de julio de 2002.

6. Artículos 20 y 21, antiguo TCECA. Alemania, Italia y Francia contaban con 18 delegados, Bélgica y Países Bajos con 10 y Luxemburgo con 4.

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consultada obligatoriamente en ciertos asuntos, y ejercer un tímido control sobre el presupuesto. Disponía de un poder de control sumamente limitado: podía someter una moción de censura sobre el informe general de la Alta Autoridad y en caso de ser aprobada, 7 los miembros de la Alta Autoridad debían renunciar colectivamente a 8 sus cargos.

La Conferencia de Messina, donde se creó la estructura institucional de la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o Euratom) -que implicó un traspaso de poder desde la Comisión hacia el Consejo en ambas Comunidades-, puso fin a cierta orientación federalista de la integración europea. El golpe subsiguiente fue en 1966 con el “compromiso de Luxemburgo”, impuesto por Francia, a través del cual los Estados adquirieron un derecho a veto permanente en las decisiones tomadas en el Consejo (Salomón, 1999: 203).

Desde los Tratados de Roma de 1957, el Parlamento Europeo vio ampliada su participación en la construcción del proceso de integración europeo. La autoridad política de la Asamblea posterior a los Tratados de Roma aumentó gracias a que el poder de censura sobre la Comisión dejaba de limitarse al informe anual, y en vez, se ampliaba a cualquier tema, en cualquier momento. Adicionalmente la Asamblea fue incluida, en forma tangencial, en el proceso legislativo a través del procedimiento de consulta (Kreppel, 2002: 57-58). La Asamblea -posteriormente denominada

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Parlamento Europeo - logró aumentar sus poderes y capacidades en el proceso de toma de decisiones comunitario.

A medida que el proceso de traspaso de áreas de soberanía estatal a la esfera comunitaria avanzaba, la necesidad de una institución democrática se hizo cada vez más evidente. El incansable pedido de los parlamentarios europeos para ser directamente electos tropezó durante décadas con la negativa de los Estados miembros, especialmente Francia (Manin, 1999: 213). Finalmente, la Decisión y el Acto 10 del Consejo del 20 de septiembre de 1976 confirieron al PE una legitimidad y autoridad nueva al disponer la votación por sufragio universal directo, lo cual se concretó con los comicios de junio de 1979.

Los Tratados posteriores ahondaron en el objetivo político de una unión. En particular, con el Tratado de Maastricht por primera vez se sobrepasaba el objetivo económico inicial de la Comunidad, y se le daba una vocación de unidad política al consagrar a la “Unión Europea”. Cada siguiente reforma de los Tratados constitutivos profundizó el carácter supranacional de la UE. Se simplificó el procedimiento legislativo de codecisión entre Consejo y Parlamento, extendiéndolo a nuevos ámbitos y ampliando los casos del voto por mayoría calificada en el Consejo; se reforzaron los poderes del Presidente de la Comisión; y aumentaron las competencias del Parlamento Europeo, especialmente a través del procedimiento de codecisión y en sus funciones de control.

El aumento gradual de la participación del

7. Por mayoría de dos tercios de los votos emitidos, que representasen a su vez la mayoría de los miembros de la Asamblea.

8. Artículos 21, 23, 22, 78 y 24, antiguo TCECA. 9. Por Resolución de 30 de marzo de 1962, Journal Officiel nº 31, de 26.4.1962. Término que aceptó e incorporó el Acta Única Europea de 1986. DO L 169 de 29.6.1987.

10. Decisión 76/787/CECA, CEE, Euratom. Ha sido objeto de importantes modificaciones mediante la decisión de 25 de junio y 23 de septiembre de 2002. DO L 283, de 21.10.2002.

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Parlamento en el proceso de “policy-making” de la Unión Europea más allá de sus competencias originales resultó una tendencia irreversible. El acrecentamiento de poderes del PE verificado en cada reforma de los Tratados fue el resultado de diferentes factores. A ello han contribuido no solamente las disposiciones de los Tratados, sino también la ampliación de las prerrogativas a través de una elaboración y uso inteligente del Reglamento interno, la 11 jurisprudencia del Tribunal de Justicia , así como la conclusión de acuerdos interinstitu12 cionales . Estos últimos han sido instrumentales para el incremento gradual de las competencias del PE y la modificación del equilibrio institucional real sin modificar los Tratados (Kietz y Maurer, 2007: 21, 24).

Tal vez su marginalidad y su papel tangencial en el proceso legislativo durante décadas condujo a los miembros del Parlamento a buscar formas alternativas e informales de influir (Judge y Earnshaw, 2003: 34). A medida que la integración avanzó, estos actores fueron conscientes que sus intereses no eran satisfechos a nivel nacional sino en ámbitos superiores a las fronteras nacionales (Eilstrup Sangiovanni, 2006: 94). Los legisladores, desde los días de la Asamblea parlamentaria, presionaron para incrementar sus competencias y conseguir ser electos de forma directa por la ciudadanía.

Entendido en clave neo-funcionalista, la integración europea beneficiaba a los partidos políticos nacionales que actuaban en el Parlamento Europeo, por lo que éstos presionaban a sus respectivos gobiernos en

tal sentido. El efecto neto fue un aumento en el apoyo a la integración emanado desde los grupos y partidos políticos nacionales que actuaban en una institución supranacional como el PE, combinado con una mayor propensión por parte de los actores estatales a ceder autoridad y legitimidad a instituciones de nivel regional.

Claramente, las organizaciones supranacionales no solamente están dispuestas sino que son capaces de hacer un uso extensivo de sus poderes y de promover reglas y políticas sobre los cuales los Estados no han acordado durante negociaciones intergubernamentales (Schimmelfennig y Rittberger, 2006: 88). La demanda por mayor integración es más bien el resultado de procesos endógenos de cambios que son ratificados por los Estados en las negociaciones intergubernamentales para reformar los Tratados. Los “pasos pequeños” dados por el PE con acuerdos interinstitucionales, compromisos informales y un uso creativo de las reglas procesuales, se convierten en “saltos cualitativos” (Judge y Earnshaw, 2003: 65) cuando los intereses de los gobiernos nacionales confluyen y se manifiestan explícitamente en las grandes reformas de los Tratados.

El Parlamento Europeo logró reubicarse en el esquema institucional europeo desde un lugar sumamente tangencial, desde ser un órgano marginal con funciones consultivas, hasta convertirse, con el Tratado de Lisboa, en co-autoridad legislativa y presupuestaria en pie de igualdad con el Consejo, en una clara disposición hacia la conformación de un legislativo bicameral comunitario. De

11. Por ejemplo, los asuntos Maizena y Roquette (Isoglucosas), cuyo fallo implicó el reconocimiento por parte del Tribunal del papel distintivo del Parlamento y fijó las bases para la aparición de nuevos poderes para el PE. TJCE, sentencias de 29.10.1980, Roquette et frères c. Consejo, 138/79, fun. 33, y Maizena c. Consejo, 139/79, fund. 34. El proceso de consulta se institucionalizó de tal forma que le confirió al Parlamento un poder indirecto y negativo -pero poder al fin-, el de “demora legislativa”. Kreppel, 2002: 72-73.

12. Por ejemplo el Acuerdo marco sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y la Comisión de 5 de julio de 2000. DO C 121 de 24.4.2001; el del 26 de mayo de 2005. DO C 117 E de 18.5.2006, y del 20 de octubre de 2010.

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hecho, el PE constituye la institución comunitaria que más cambios ha experimentado desde la fundación de las Comunidades Europeas (Mangas Martín y Liñán Nogueras, 2010: 222).

3. Explicando el proceso de integración del MERCOSUR y el PARLASUR 13 El Tratado de Asunción se proponía el ambicioso objetivo de integración de constituir un mercado común, con una estructura institucional más propia de un proceso de cooperación: dos órganos decisorios intergubernamentales, el Consejo Mercado Común (CMC) y el Grupo Mercado Común (GMC), y una Secretaría Administrativa; y sólo hacía mención de la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC) con la vaga finalidad de “facilitar el avance hacia la conformación del Mercado Común”14.

15 El Protocolo de Ouro Preto , reafirmando la filosofía de la estructura institucional original, estableció las funciones de la CPC aunque no le otorgaba capacidad decisoria ninguna sino que mantuvo su calidad de órgano consultivo16. El proceso de integración regional en el MERCOSUR excluía la existencia de órganos de naturaleza supranacional o la posibilidad que las normas emanadas de sus órganos tuviesen efecto directo, inmediato y primacía sobre los ordenamientos internos de los Estados partes (Mata Prates, 2006: 58). Y es que a lo largo de la historia del MERCOSUR “se ha rechazado sistemáticamente el establecimiento de cualquier tipo de arreglo

institucional que pudiera restringir la soberanía de los Estados” (Vázquez, 2002: 168).

Tradicionalmente, la adopción de la fórmula intergubernamental ha sido promovida por Brasil, y en cierta medida también por Argentina. Ha sido evidente la voluntad de los dos Estados mayores de no presionar el proceso en búsqueda de una institucionalidad más ambiciosa de lo que el proyecto integracionista implicaba. En tanto, históricamente, Uruguay y Paraguay han defendido una estructura institucional supranacional, que les otorgaría cierto equilibrio de poder en un esquema esencialmente asimétrico (Bernal-Meza, 2001:67-68), una mayor seguridad jurídica y protección ante medidas unilaterales de los socios mayores (Pena y Rozemberg, 2005: 10).

El Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR (PCPM) 1 7 creó al parlamento regional, órgano de carácter intergubernamental que sucedió a la CPC. En muchos sentidos, el PARLASUR fue fruto del esfuerzo de los miembros de la CPC por concretar el proyecto de conformar un parlamento regional con mayores atribuciones y elegido por sufragio universal.

La idea de la creación de un parlamento regional imperaba en la CPC desde el inicio de sus actividades. Ya en su primer Reglamento interno -redactado en diciembre de 1991- se definían ciertas atribuciones ausentes en el Tratado de Asunción. Una de ellas fue la de “desarrollar las acciones necesarias para facilitar la futura instalación del Parlamento del 18 MERCOSUR” . En los años posteriores, la

13. Firmado el 26 de marzo de 1991 y en vigor desde el 29 de noviembre de 1991.

14. Artículo 24 Tratado de Asunción.

15. Firmado el 17 de diciembre de 1994; en vigor desde el 15 de diciembre de 1995.

16. La CPC estaba integrada por 64 legisladores (16 miembros por cada Estado parte), designados por los respectivos parlamentos nacionales. Sus decisiones se adoptaban por consenso.

17. MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 23/05. Aprobado el 8 de diciembre de 2005.

18. Artículo 3 inc. b) Reglamento de la CPC. MERCOSUR/CPC/RES.91022 (Montevideo, 06/12/1991).

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CPC reforzó las manifestaciones de su inequívoca voluntad de crear un parlamento regional19. De la misma manera, en el ámbito comunitario, fueron los propios eurodiputados, desde los días de la Asamblea Parlamentaria, quienes ejercieron lobby para incrementar sus competencias y conseguir ser electos de forma directa por la ciudadanía.

La voluntad de la CPC se ligaba a preocupaciones que tenía en torno a ciertas limitaciones del proceso de integración: la falta de internalización de las normas MERCOSUR en los ordenamientos jurídicos internos; la falta de obligatoriedad del cumplimiento de dichas normas ni para los Estados partes ni para sus ciudadanos; y por último, la escasa participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones del proceso de integración20. La CPC estaba especialmente preocupada por constituir un organismo parlamentario que otorgase legitimidad a las decisiones tomadas 21 por los órganos del MERCOSUR .

Si bien fue la CPC quien hizo el esfuerzo por concretar el proyecto de un parlamento regional, en el marco de un esquema institucional intergubernamental, un factor clave para el avance del MERCOSUR, y del proyecto del Parlamento en particular, fue el liderazgo presidencial. El papel de los ejecutivos es fundamental tanto en los

orígenes del proceso de integración como en los momentos de conflicto entre los socios, o a la hora de tomar decisiones políticas trascendentales. Este rasgo, que da cuenta de un caso extremo de intergubernamentalismo -denominado inter presidencialismo (Malamud, 2001)- implica la concentración del proceso de toma de decisiones en manos 22 de los presidentes .

El interpresidencialismo, y la preferencia de Brasil y Argentina por una estructura institucional mínima, explican en gran medida el hecho de que la década de los noventa hubiera carecido de propuestas por parte de los órganos decisorios del MERCOSUR respecto a la creación de un órgano parlamentario regional. Sin embargo, el cambio de gobierno en Brasil y Argentina implicó un giro a partir de 2002 en las percepciones respecto al proyecto integ racionista del MERCOSUR y contribuyó a promover la idea de dotar de un parlamento al bloque, elegido por los ciudadanos.

El nuevo gobierno en Brasil dio un renovado impulso al MERCOSUR y otorgó mayor importancia a los avances institucio23 nales de tipo político . Los gobiernos brasileño y argentino hicieron explícita una visión social de la integración regional, e identificaron los principales ejes de acción

19. Entre otras acciones se destacan: la aprobación de la “Agenda para la Institucionalización del Parlamento del MERCOSUR” en 1999; la decisión de realizar seminarios sobre la instalación y funcionamiento del Parlamento del MERCOSUR a partir de 2000; y el establecimiento de un Comité Ad Hoc para el análisis de la reforma del Protocolo de Ouro Preto con vistas a institucionalizar el Parlamento del MERCOSUR en 2002.

20. MERCOSUR/CPC/REC 13/2003 Propuesta preliminar para la organización institucional del Parlamento del MERCOSUR. 21. MERCOSUR/XVI PLENARIA CPC/DIS. 35/00.

22. Este concepto implica relativizar la noción más general de “poder ejecutivo” ya que en algunos casos, los presidentes ni siquiera han tenido en cuenta las posturas de algunos ministerios y/o ministros.

23. La disposición del gobierno de Lula da Silva de darle mayor relevancia al MERCOSUR se vislumbraba desde la campaña electoral de 2002 en su plataforma como candidato presidencial. Lula se refería en esos momentos a “un MERCOSUR reconstruido” que debía “exigir avances en el plano de las instituciones que van a presidir la política de integración”. Estas propuestas tuvieron mayor precisión cuando se pronunció a favor de un “Parlamento del MERCOSUR” elegido democráticamente por voto directo, ya que ello legitimaría las decisiones que se tomasen a nivel de los presidentes (Colacrai, 2006: 395).

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para revitalizar y profundizar el MERCOSUR, entre los que se encontraba la creación de un parlamento cuyos miembros fuesen elegidos por el voto de la población (Botto, Delich y Tussie, 2003: 124). Así, los Estados miembros rubricaron el Protocolo constitutivo del Parlamento en diciembre de 200524.

En MERCOSUR los gobiernos nacionales son la única fuerza impulsora de la integración. Los actores transnacionales son débiles porque la interdependencia es baja, y no existen actores supranacionales como la Comisión Europea o el Tribunal de Justicia de la UE. La consecuencia es que el spillover en áreas cruciales no ha tenido lugar, ya que no hay ni la delegación ni la puesta en común de toma de decisiones que podría ampliar el alcance o aumentar el nivel de los compromisos mutuos. En ausencia de spillover, la voluntad política conjunta de los presidentes nacionales es lo que ha mantenido MERCOSUR en marcha (Malamud, 2005: 434).

El análisis en torno a la creación del Parlamento del MERCOSUR circula alrededor del esfuerzo de aplicación de algunas nociones neo-funcionalistas. No obstante, la indicación de estos instrumentos como apropiados para el análisis no debería interpretarse como una adhesión a la noción de “automatismo” sugerida en la primera fase del proceso de integración según el modelo neo-funcionalista.

Indudablemente, en el caso del MERCOSUR las elites nacionales no cedieron porciones de soberanía a órganos superiores. Si bien el PARLASUR es, en parte, fruto del esfuerzo de la CPC, el enorme peso de los mecanismos intergubernamenta-

les impide excluir el papel de la diplomacia presidencial. El accionar de los legisladores nacionales en la CPC no fue suficiente para contrarrestar la centralidad de los actores estatales. No sólo la decisión de crear el PARLASUR se concretó únicamente cuando los intereses de los ejecutivos convergieron en esa cuestión, sino que la férrea voluntad de defensa de un esquema intergubernamental explica las exiguas competencias del parlamento regional.

Los líderes nacionales intervienen para crear una institución regional con atribuciones tan débiles que no puede asemejarse a una institución supranacional.

En el MERCOSUR, los ejecutivos actúan para “proteger la soberanía” y no para compartirla (Malamud, 2010: 650). El spillover político en el MERCOSUR presenta límites claros, impuestos por los ejecutivos, quienes mantienen el férreo control del proceso. El proceso de integración no se auto-refuerza: la voluntad política de los Estados es determinante de las pautas y velocidad del desarrollo del esquema.

4. Comparando el Parlamento Europeo y el Parlamento del MERCOSUR Luego del breve recorrido por los inicios y la evolución posterior del PE y del PARLASUR, es importante comparar a ambos para poder advertir similitudes y diferencias. Según Caetano y Perina (2003) los poderes legislativos a nivel doméstico asumen tres funciones esenciales: representación de la ciudadanía que la elige; actividad legislativa; y fiscalización efectiva de las actividades del Poder Ejecutivo. De acuerdo con estos autores, la transformación de las funciones clásicas de los poderes legislativos

24. Según el PCPM, la “efectiva instalación” del Parlamento debía realizarse antes del 31 de diciembre de 2006 (art.

1). En cumplimiento con dicha regulación, la sesión constitutiva formal tuvo lugar el 14 de diciembre de 2006 en el Senado de Brasil, pero diferentes circunstancias provocaron que la sesión inaugural se celebrara el 7 de mayo de 2007 en Montevideo (Uruguay), la que sería su sede definitiva.

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en un proceso de integración regional se traduce, entre otras funciones, en: a. la internalización adecuada y ágil de las normas y los acuerdos provenientes del proceso de decisiones suscitado en el propio proceso integracionista; b. la búsqueda de fórmulas institucionales de representación ciudadana en ese nivel; c. una capacidad renovada de accountability y de control sobre las acciones y decisiones de los representantes de los Ejecutivos nacionales (Caetano y Perina, 2003: 8-9).

En base a estas definiciones, analizaremos las características del Parlamento Europeo y del PARLASUR: funciones legislativas, de representación y de control.

4.a. El Parlamento Europeo El Parlamento Europeo está compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión. La cuestión del número de diputados por país se ha resuelto de manera diferente en cada revisión de los Tratados y luego de cada ampliación. Los escaños se reparten, por regla general, en proporción con las cifras de población de cada país. El Tratado de Lisboa ha fijado la representación de los ciudadanos como decrecientemente proporcional, con un mínimo de seis diputados y un máximo de noventa y seis. Su número no puede exceder 750 diputados “más el presidente”25. El PE, en su séptima legislatura (2009-2014), está compuesto por 736 diputados pero deberá reconfigurar dicho número para adaptarlo a

las disposiciones del Tratado de Lisboa26.

Respecto a la organización de los legisladores dentro de la institución parlamentaria, los diputados al PE se reúnen en grupos políticos: no se asocian por nacionalidades, sino en función de sus afinidades políticas e ideológicas, por un sistema que recompensa la formación de grupos políticos plurinacionales, aunque algunos diputados no pertenecen a ningún grupo y forman parte de los “no inscritos”.

La ordenación de la primigenia Asamblea Parlamentaria de la CECA según afinidades políticas -y no por nacionalidad o alfabéticamente- comenzó de manera informal a partir de la elección de su primer presidente, que se decidió a lo largo de líneas ideológicas. El Tratado CECA no mencionaba estas cuestiones en ninguna de sus disposiciones (Kreppel, 2002: 55)27.

4.a.1. Funciones legislativas El PE comparte con el Consejo de Ministros el poder legislativo. El procedimiento legislativo ordinario para aprobar la legislación de la UE, a partir del Tratado de Lisboa28, es el que se inicia con una propuesta de la Comisión y concluye con la adopción conjunta por el PE y el Consejo. Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, las materias en que el PE es colegislador europeo (en posición de igualdad con el Consejo) se han incrementado en treinta (Tajadura Tejada, 2010: 64-65).

25. Artículo 14.2 TUE. 26. Por “Resolución del Parlamento Europeo, de 6 de mayo de 2010, sobre el proyecto de Protocolo por el que se modifica el Protocolo (nº 36) sobre las disposiciones transitorias relativas a la composición del Parlamento Europeo para el resto de la legislatura 2009-2014: dictamen del Parlamento Europeo (artículo 48, apartado 3, del Tratado UE)”, el PE acordó modificar el Tratado de Lisboa para la incorporación de 18 nuevos diputados esta legislatura. El número de diputados se incrementará debido a que las elecciones europeas de junio de 2009 se celebraron bajo el Tratado de Niza, que preveía 736 escaños, mientras que el Tratado de Lisboa establece que habrá 751 escaños. Alemania pasará de 99 a 96 escaños, pero los diputados elegidos permanecerán y por ello habrá 754 miembros en el PE. 27. Para junio de 1953, la formación de grupos políticos había sido oficialmente reconocida en el reglamento de la Asamblea. (Judge; Earnshaw, 2003: 118).

28. Artículo 289.1 y 294 TFUE.

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El Derecho de la Unión es independiente del derecho de los Estados miembros.

Además, las normas de la Unión gozan de eficacia directa y el Derecho de la UE tiene primacía en sus relaciones con los ordenamientos jurídicos internos. La penetración de las normas de la UE en la esfera estatal es más intensa que la de la mayoría de las normas jurídicas internacionales (Diez de Velasco, 2010: 712).

Ello es debido, principalmente, a que sus normas no tienen como únicos destinatarios a los Estados ni como objeto exclusivo relaciones interestatales o comportamientos estatales, sino que, además, afectan a los derechos y obligaciones de los particulares y están dirigidas a éstos. A los principios de primacía y eficacia directa hay que añadir el principio de responsabilidad del Estado por daños causados a los particulares como consecuencia de la violación del derecho de la Unión (Diez de Velasco, 2010: 712).

4.a.2. Representación y mandato De acuerdo al derecho de la Unión, el Parlamento Europeo es la institución a través de la cual los ciudadanos de la Unión están representados directamente29. Los representantes de los ciudadanos europeos en el PE son elegidos por sufragio universal directo por un período de cinco años30. Dicha institución encarna el principio democrático en la estructura institucional europea, y representa intereses distintos y superiores a los nacionales.

En cuanto a su mandato, y a diferencia de los miembros de otras instituciones comunitarias, los eurodiputados carecen de vinculación formal directa o indirecta con los

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gobiernos de los países miembros .

Formalmente defienden los intereses de los ciudadanos de la Unión y no los intereses gubernamentales nacionales.

El Parlamento Europeo es la única institución comunitaria elegida por sufragio universal directo. Hasta 1979 el PE estuvo compuesto por delegados elegidos por los parlamentos nacionales, pero en los tres Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas se preveía la elección de sus miembros por sufragio universal directo (Diez de Velasco, 2010: 631). En junio de 2009 se realizó la séptima elección de diputados al Parlamento Europeo en una Unión formada por 27 Estados miembros.

Cabe anotar que a la hora de votar en las elecciones para el PE, la mayoría de los votantes no se sienten motivados. La participación en las elecciones europeas es sumamente baja en comparación con las elecciones nacionales y ha descendido ininterrumpidamente desde 1979 en forma dramática. Mientras los poderes del PE han crecido progresivamente en los últimos decenios, el involucramiento de los ciudadanos en las elecciones europeas ha declinado (Hix, Noury y Roland, 2007: 26-29).

4.a.3. Control político El Parlamento Europeo ejercita el control democrático con carácter general de la conducción de las distintas políticas de la UE, y un cada vez mayor control sobre la Comisión. En primer lugar, el Parlamento participa en la elección del Presidente de la 32 Comisión , y posteriormente se entrevista con los candidatos a los cargos de Comisarios, -incluidos el Alto Representante

29. Artículo 10.2 TUE. 30. Artículo 14.3 TUE. 31. Art. 2 Reglamento del PE (Julio de 2011).

32. Artículo 14.1 y 17.7 TUE.

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y el Presidente de la Comisión-, candidatos que se someten colegiadamente a la aprobación del Parlamento33. Tiene potestad para aprobar o rechazar el nombramiento de Comisarios. En segundo lugar, la Comisión es políticamente responsable ante el Parlamento, que puede presentar una moción de censura pidiendo su dimisión en conjunto34.

El Parlamento puede también ejecutar el control democrático mediante el examen de peticiones de los ciudadanos y creando comisiones temporales de investigación. El Tratado de Lisboa prevé que el Presidente del Parlamento sea invitado a comparecer ante el 35 Consejo Europeo , y su Presidente debe presentarle un informe después de cada reunión36. El Tratado confirma, además, que la Comisión comparecerá ante el PE si así lo solicita37.

El Parlamento Europeo, además, ha avanzado progresivamente en el ámbito de la defensa de los derechos humanos y libertades fundamentales en la UE. En el plano interno, participa de los procedimientos de prevención y control a través del artículo 7 del TUE que permite la intervención de la UE en caso de violación “grave y persistente” o del riesgo de una “violación grave”.

El PE emite, asimismo, resoluciones condenando las violaciones a los derechos humanos en diferentes países y regiones del 38 mundo . Cada año, el Parlamento Europeo

presenta un informe sobre la situación de los derechos humanos en terceros países y otro sobre el respeto de los derechos humanos en la propia Unión. Por otro lado, ejerce presión para que el respeto a los derechos humanos sea un requisito indispensable para aquellos 39 países que desean formar parte de la UE .

4.b. El Parlamento del MERCOSUR El PARLASUR está integrado por 18 parlamentarios de cada Estado parte, pero lo relacionado con la integración del Parlamento de conformidad a un criterio de representación ciudadana, debía ser establecido por Decisión del CMC, a propuesta del Parlamento adoptada por mayoría calificada. El CMC se decantó por una proporcionalidad atenuada debido a las enormes diferencias poblacionales entre los 40 socios . Ello implica que los Estados partes no tendrán un número de representantes directamente proporcional a sus poblaciones, pues eso daría un peso excesivamente grande a Brasil y Argentina, los países con mayor número de habitantes.

Según el acuerdo alcanzado en el seno del CMC, a partir del segundo período de transición Brasil debe elegir a 37 parlamentarios, pero ese número pasaría a 75 en el periodo siguiente. Argentina tendría derecho a escoger 26 parlamentarios en 2014 y en las elecciones siguientes ese número pasaría a 43, mientras que los dos socios menores, Uruguay y Paraguay, permanecerán

33. Artículo 17.7 TUE. 34. Artículo 17.8 TUE, 234 TFUE. 35. Artículo 235.2 TFUE. 36. Artículo 15.6.d) TUE. 37. Artículo 230 TFUE. 38. La UE ha intoducido la defensa de los principios democráticos y de los derechos humanos en sus ámbitos de acción exterior, condicionando sus relaciones con terceros países al respeto de tales principios y derechos.

39. En consonancia con los artículos 49 y 6.1 TUE. 40. Decisión del 18 de octubre de 2010, respaldando la propuesta del Parlamento del 28 de abril de 2009. Parlamento del MERCOSUR, Acuerdo Político para la Consolidación del MERCOSUR y proposiciones correspondientes, Asunción, 28 de abril de 2009.

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con los 18 escaños actuales41.

El PCPM nada especifica respecto a la organización de sus miembros por nacionalidades o grupos políticos. Sin embargo, los parlamentarios, al redactar su Reglamento interno, han imitado al PE, y han establecido que el PARLASUR puede organizarse en grupos de acuerdo con sus afinidades políticas42. Así, se replica la organización del PE, abriendo la posibilidad de la existencia de grupos políticos transnacionales. Ello, no obstante, se revela como una tarea ardua y compleja, ya que, contrariamente a lo que ocurre en el ámbito del PE, donde se penaliza la conformación de grupos políticos con diputados provenientes de un número exiguo de Estados miembros, el Reglamento del PARLASUR permite con relativa facilidad la conformación de grupos con legisladores de 43 una misma nacionalidad .

4.b.1. Funciones legislativas Las atribuciones legislativas del PARLASUR no son estrictamente las de “creación” de normas supranacionales, como en el caso del PE, sino que su tarea en este ámbito se circunscribe a “emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre

cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración, por iniciativa propia o a solicitud de otros órganos del bloque”44, proponer proyectos de normas MERCOSUR al CMC o elaborar estudios y anteproyectos de normas nacionales, orientados a la armonización de las legislaciones nacionales de los Estados 45/46 partes .

Conviene destacar, en este ámbito, el procedimiento incluido en el PCPM por el cual los órganos decisorios del MERCOSUR tienen la obligación de transmitir al Parlamento proyectos de normas antes de ser aprobados, para que éste emita un dictamen. Si el proyecto de norma es aprobado por el órgano decisorio de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento, la norma debe ser considerada por el poder legislativo de los Estados parte dentro del plazo de 180 días a través de un procedimiento “preferencial”47/48.

Aunque este procedimiento es considerado como un avance a favor del PARLASUR, no implica la incorporación de una competencia propiamente de creación legislativa. Además, los órganos decisorios del MERCOSUR no están obligados a aprobar la norma según los términos del dictamen del Parlamento; sólo 49 tienen la obligación de solicitar el dictamen .

41. MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 28/10.

42. Artículo 33, Reglamento interno del PARLASUR, agosto de 2007.

43. Según Reglamento interno del PARLASUR (art.33 y ss.), un grupo político debe estar integrado al menos por un 10% (diez por ciento) de la integración del Parlamento si son representantes de un solo Estado parte.

44. Artículo 4 inciso 11 PCPM. 45. Artículo 4 incisos 13 y 14 PCPM. 46. Los actos del Parlamento se encuentran previstos en el artículo 19 del PCPM y son actos típicos de un sistema intergubernamental: Dictámenes, Proyectos de Normas, Anteproyectos de Normas, Declaraciones, Recomendaciones, Informes y Disposiciones.

47. Artículo 4 inciso 12 PCPM. 48. Este procedimiento tiene su antecedente en un Acuerdo interinstitucional por el cual el CMC asumía el “firme compromiso” de elevar los proyectos a la CPC cuando requirieran aprobación legislativa para su incorporación a los ordenamientos jurídicos de los Estados parte (conocido también como “Enmienda Alonso”). Acuerdo interinstitucional Consejo Mercado Común-Comisión Parlamentaria Conjunta (Montevideo, 06/10/2003). La iniciativa, sin embargo, no produjo los resultados esperados, comprobándose su falta de observancia (Dreyzin de Klor, 2004: 30-31).

49. El artículo 4 inciso 12 establece que, en caso que la norma aprobada no estuviera en conformidad con el dictamen

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El Parlamento del MERCOSUR y el Parlamento Europeo en perspectiva comparada

En este sentido, el procedimiento se asemeja al dictamen consultivo o de lectura única en el ámbito del Parlamento Europeo, que permite al PE emitir su dictamen antes que la Comisión o el Consejo adopten determinadas decisiones, pero éstos no quedan vinculados por la posición del Parlamento, 50 sino sólo por la obligación de consultarlo .

El derecho del MERCOSUR requiere de la “internalización” al ordenamiento jurídico de los Estados parte, sujetándola a los procedimientos de la respectiva ley nacional, lo que refuerza la ausencia de supranacionalidad, con una falta de efectos directos de la normativa regional y una obligación de “internalizar” la misma (Bernal-Meza, 2001: 35). Más aún, los tratados constitutivos del MERCOSUR no hacen referencia alguna en cuanto a la existencia de una eventual jerarquía entre las reglas comunitarias y los derechos nacionales (Ventura, 2005: 163).

4.b.2. Representación y mandato El PARLASUR está actualmente integrado igualitariamente por legisladores de cada Estado parte, designados por los parlamentos nacionales51, asimilándose en cierta manera a la composición que poseía el PE desde su creación hasta 1979, es decir, cuando los diputados eran designados en el seno de los parlamentos nacionales, ejerciendo una representación indirecta o de segundo grado y un doble mandato, nacional

y regional.

Los legisladores del PARLASUR serán elegidos directamente por sufragio universal, consiguiendo la representación democrática directa de los ciudadanos en uno de los órganos del bloque. El PCPM establece que cada Estado parte llevará a cabo las elecciones al Parlamento según su propia legislación nacional, procurando “asegurar una adecuada representación por género, etnias y regiones según las realidades de cada Estado” 52.

Antes de finalizar la primera etapa se debería haber realizado la primera elección por sufragio universal en cada uno de los países del bloque, de manera que a partir de la segunda fase, entre el 1º de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2014, todos los parlamentarios fuesen elegidos por elecciones directas53/54.

Los parlamentarios del MERCOSUR tienen un mandato de cuatro años. El PARLASUR es el órgano de representación de los pueblos del MERCOSUR, independiente y autónomo, e integra su estructura institucional. El Parlamento es un órgano 55 unicameral y sustituye a la CPC . Los diputados tienen el propósito de representar a los pueblos del MERCOSUR, respetando su pluralidad ideológica y política. Esto implica un salto cualitativo en cuanto a que la CPC constituía el órgano representativo de los parlamentos de los Estados partes.

del Parlamento, o si éste no se hubiere expedido en el plazo de 90 días, la misma seguirá su trámite ordinario de incorporación.

50. Los asuntos de consulta ordinaria se han reducido a favor del procedimiento legislativo ordinario (cinco casos en el TUE y unos cincuenta en el TFUE) (Mangas Martín; Liñán Nogueras, 2010: 245).

51. Con la excepción de los legisladores paraguayos. Ver infra nota a pie de página nº 53.

52. Artículo 6 inciso 2 PCPM. 53. En cumplimiento con lo dispuesto por el PCPM, los diputados paraguayos al PARLASUR fueron electos por voto directo el 20 de abril de 2008, simultáneamente a las elecciones generales en dicho país. Los diputados paraguayos tomaron posesión de sus cargos el 1º de julio de 2008.

54. La Decisión 18/11, adoptada por los Presidentes, aprueba la Recomendación 16/10 del Parlamento, donde habilita que el PARLASUR continúe integrado, hasta el año de 2014, por Parlamentarios designados por los Parlamentos nacionales (en la actualidad sólo Paraguay tiene legisladores directamente electos).

55. Artículo 1 del PCPM.

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Análogamente al Parlamento Europeo, en el ámbito del MERCOSUR, los legisladores no pueden estar vinculados por instrucción ni recibir mandato imperativo alguno: “los miembros del Parlamento no estarán sujetos a mandato imperativo y actuarán con independencia en el ejercicio de sus funciones ”56.

4.b.3. Control político En cuanto al poder de control de los órganos decisorios, el PARLASUR supone un tímido avance respecto a la CPC. Mientras que ésta última podía “solicitar a los órganos institucionales del MERCOSUR informaciones respecto a la evolución del proceso de integración”57, el Parlamento puede “efectuar pedidos de informes u opiniones por escrito a los órganos decisorios y consultivos del MERCOSUR (...) sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración.

Los pedidos de informes deberán ser respondidos en un plazo máximo de 180 días”58. Si bien el plazo de seis meses es relativamente prolongado, supone un avance respecto a la CPC, que no preveía ningún término para que su pedido fuera satisfecho.

Adicionalmente, el PARLASUR puede invitar a representantes de los órganos del MERCOSUR para informar y/o evaluar el desarrollo del proceso de integración, e intercambiar opiniones59. Y debe “recibir, al finalizar cada semestre a la Presidencia Pro Témpore del MERCOSUR, para que presente un informe sobre las actividades realizadas durante dicho período”, y “al inicio de cada semestre, para que presente el programa de trabajo acordado, con los objetivos y prioridades previstos para el semestre”60.

El PARLASUR carece de potestades sobre

el nombramiento o remoción de los miembros de los órganos decisorios del bloque. Los frágiles mecanismos de control institucional del MERCOSUR son disímiles al control político instaurado en la Unión Europea, especialmente la interacción cada vez mayor entre el Parlamento y la Comisión.

En la supervisión de la estabilidad democrática y el desarrollo institucional de los países del bloque, el PARLASUR manifiesta una clara influencia del Parlamento Europeo ya que goza de significativas funciones al tener la obligación de “velar por la preservación del régimen democrático en los Estados partes, de conformidad con las normas del MERCOSUR, y en particular con el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR” y de “elaborar y publicar anualmente un informe sobre la situación de los 61 derechos humanos en los Estados Partes” .

Conclusiones La Unión Europea y el MERCOSUR emergieron en continentes, épocas, y contextos completamente diferentes. El MERCOSUR, claramente, “no es una reproducción desfasada en el tiempo del esquema europeo” (De Almeida, 1996:122). Pese a que el MERCOSUR no ha seguido la lógica neofuncionalista tradicional, su diseño institucional incluyó desde sus orígenes un órgano parlamentario con representantes de los parlamentos nacionales, al igual que en Europa.

El análisis realizado demuestra que algunos conceptos neo-funcionalistas pueden contribuir a explicar el origen y la evolución del Parlamento Europeo y del PARLASUR.

56. Artículo 9 del PCPM. 57. Artículo 3 inciso c del Reglamento interno de la CPC. 58. Artículo 4 inciso 4 del PCPM. 59. Artículo 4 inciso 5 PCPM. 60. Artículo 4 incisos 6 y 7 PCPM. 61. Artículo 4 incisos 2 y 3 PCPM.

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El Parlamento del MERCOSUR y el Parlamento Europeo en perspectiva comparada

En los orígenes, los Estados miembros incluyeron órganos regionales. A su vez, la tesis neo-funcionalista en torno al papel que juegan ciertos grupos y elites que perciben los beneficios de la integración y promueven el avance del proceso nos sirve para dilucidar la evolución de los órganos parlamentarios en procesos de integración.

En Europa, los Estados miembros estaban comprometidos en la formación de una entidad política supranacional que superara a los viejos Estados nación (EilstrupSangiovanni, 2006: 99). Por su parte, los avances de la Asamblea primigenia estuvieron vinculados a las iniciativas unilaterales y las demandas de extensión de competencias por parte de los eurodiputados, y en cada reforma de los Tratados, a la cesión de soberanía de los Estados miembros a favor de instituciones supranacionales.

En el MERCOSUR, los Estados parte, a través del Tratado de Asunción, creaban muy marginalmente a la CPC, que se convirtió en un parlamento regional gracias a la presión ejercida por los parlamentarios nacionales, únicamente concretado por la decisión de los gobiernos nacionales, quienes rehusaron a otorgarle competencias supranacionales. En este caso, los Estados están en constante y estricto control de los acuerdos alcanzados a nivel internacional (Eilstrup-Sangiovanni, 2006: 97-98).

En la comparación de las características del Parlamento Europeo y el PARLASUR, ambos se erigen como las únicas instituciones del bloque elegidas de forma democrática. Los eurodiputados son elegidos de forma directa por la ciudadanía desde 1979, y los parlamentarios del MERCOSUR deberían serlo a partir de 2014. En instancias preliminares, los parlamentarios eran

delegados de los parlamentos nacionales de los Estados miembros. Además, los legisladores de ambos parlamentos regionales comparten la independencia de su mandato respecto a los ejecutivos nacionales.

Las principales diferencias entre ambos giran en torno a sus competencias, lo que redunda, a su vez, en el grado de influencia que poseen en la toma de decisiones a nivel regional. Como hemos analizado, en una combinación de esfuerzo propio y de por parte de los Estados, el Parlamento Europeo ha acrecentado enormemente sus atribuciones en cada nuevo Tratado y actualmente comparte la labor legislativa y presupuestaria con el Consejo. El Parlamento del MERCOSUR, en tanto, se erige como un órgano principalmente consultivo y declarativo, sin grandes modificaciones respecto a su antecesora, la CPC. El Parlamento Europeo es co-legislador, en pie de igualdad con el Consejo, gracias al procedimiento legislativo ordinario, cuyo contorno se sigue ampliando en cada reforma de los Tratados para abarcar hoy la mayor parte de los ámbitos de competencia de la UE. El PARLASUR, por su parte, dista de ser un órgano legislativo en tanto el poder reglamentario se mantiene en manos de los órganos decisorios intergubernamentales62.

A la luz de estas limitadas competencias, parece correcto admitir que es difícil que el PARLASUR logre avanzar en algunos de sus objetivos, como la creación de “normas que sean efectivas y que garanticen un clima de seguridad jurídica y previsibilidad en el desarrollo del proceso de integración”63.

En lo concerniente a las competencias de control, el Parlamento Europeo tiene influencia en el nombramiento de la Comisión y puede emitir un voto de censura

62. Sólo se instala un procedimiento que requiere el dictamen del Parlamento, no vinculante. Ver supra pág. 15.

63. Objetivo incluido en el Preámbulo del PCPM.

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contra la misma. Asimismo, posee otros poderosos instrumentos de supervisión. El PARLASUR, por su parte, carece de potestad sobre el nombramiento o remoción de los miembros de los órganos decisorios intergubernamentales. Los frágiles mecanismos de control institucional del MERCOSUR son prácticamente incomparables con el control político instaurado en la UE gracias al PE. La debilidad de las competencias del Parlamento del MERCOSUR, en especial en lo relativo a la función legislativa y de control, remite a los exiguos poderes de la Asamblea común de la CECA. Tanto el PARLASUR como la Asamblea de la CECA carecían de competencia legítima para elaborar el derecho del proceso de integración, y sus poderes para efectuar el control democrático de los órganos decisorios eran sumamente 64 limitados . A diferencia de las competencias previstas desde el inicio para la Asamblea común en el ámbito comunitario, para el PARLASUR no se contempla norma alguna que le confiera poder de control o atribuciones deliberativas a sus miembros.

Pese a que el PARLASUR fue concebido para ejercer un papel político a nivel regional, y su elección directa podría constituir un relevante ejercicio ciudadano, la falta de competencias apreciables y el consecuente papel relegado en el proceso regional de toma de decisiones hacen del Parlamento un órgano irrelevante en el bloque, que mantiene una ordenación institucional estrictamente intergubernamental.

El análisis de la labor realizada por el PARLASUR hasta el presente confirma su irrelevancia. Al escueto número de actos

jurídicos emanados del órgano parlamentario desde su entrada en funciones, debe añadirse el hecho de que el Parlamento no ha sacado mayor provecho de algunas competencias “seudo-legislativas”. Sus actividades se han limitado a la elaboración de declaraciones y recomendaciones carentes de efectos (Alvarez, 2009: 13). La aprobación de declaraciones que no constituyen ningún tipo de aporte a la visibilidad del nuevo órgano, sumado a la falta de debate sobre temas de interés para la ciudadanía de los Estados partes, acrecienta las dudas sobre las condiciones del PARLASUR para conducir la representación de las sociedades del bloque.

Cualquier afirmación respecto a la posibilidad de que el PARLASUR pueda (o incluso deba) convertirse en el PE en el futuro es arriesgada. La deseabilidad de un incremento del papel de éste en el proceso de toma de decisiones regional, controlando el accionar de los poderes ejecutivos, debería aprobarse con argumentos legítimos en defensa de la “democratización” del proceso, sin siquiera voltear nuestra mirada a Europa.

Más allá de cuestiones normativas, la inclusión de órganos parlamentarios en ambos procesos de integración fue parte de las decisiones fundamentales, tomadas por los líderes, por los ejecutivos (Eilstrup Sangiovanni, 2006: 93). El neo-funcionalismo logra explicar en parte la transformación de los órganos parlamentarios regionales: las elites parlamentarias utilizaron diversas estrategias para promover su evolución. Pero el Parlamento Europeo enseña, por un lado, que la consolidación como institución legislativa y de control constituye una tarea ardua y de largo aliento, y por otro, que si bien

64. Sin embargo, la carencia de poderes que le permitan exceder su carácter de órgano básicamente consultivo coloca al PARLASUR en desventaja aún con respecto a la Asamblea CECA, que gozaba de la facultad de emitir un voto de censura sobre la Alta Autoridad y un tímido control sobre el presupuesto, y que con los Tratados de Roma adquirió una competencia de deliberación.

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El Parlamento del MERCOSUR y el Parlamento Europeo en perspectiva comparada

el spillover político puede tener lugar, los cambios cualitativos fundamentales residen en la voluntad de los gobiernos. Resta saber si el PARLASUR será capaz de explotar las lecciones aprendidas, y superar los condicionamientos jurídicos y políticos que lo debilitan para el cumplimiento de sus objetivos. El desafío para el estamento político -líderes nacionales y legisladores del PARLASUR- es lograr articular la idea de un MERCOSUR democrático y representativo con una institución parlamentaria poderosa y eficaz.

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El Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego y la Zona Franca de Manaos y la vigencia del Código Aduanero MERCOSUR *

Carlos Javier Ramírez La persistencia de los intereses nacionales en el proceso de integración regional El presente artículo parte de una afirmación: son los intereses nacionales los que impulsaron a los Estados Partes del MERCOSUR, más precisamente a la Argentina y al Brasil, a admitir en el pasado, presente y futuro (hasta el año 2023) la permanencia de regímenes especiales fiscales y aduaneros como el Área Aduanera Especial (AAE) de Tierra del Fuego y la Zona Franca (ZF) de Manaos, ambos institutos vigentes desde hace varias décadas con anterioridad a la creación del actual proceso de integración regional que los comprende.

No obstante, se hace innegable la existencia de un conflicto de intereses cuando el Estado (en la representación de los Estados argentino y brasilero) asume como Estado Parte del MERCOSUR debiendo impulsar la

Unión Aduanera y el mismo Estado sostiene la permanencia de estos ámbitos espaciales beneficiarios de incentivos y exenciones que a prima facie “perforan” técnicamente el Arancel Externo Común (AEC), generando un posible atraso e incluso la temporal paralización de la integración, en el trecho que va desde la fase de una zona de libre comercio a la fase de una unión aduanera.

Aun así, los Estados-nación defienden sus propios intereses con el reto de coordinar e integrar políticas y gestión intergubernamental en la arena de la integración regional.

El gobierno de la República Federativa de Brasil, a partir de la sanción de la Ley Nº 3.173/1957, y la instrumentación del Decreto Nº 288/1967, creó la Zona Franca de Manaos como área de libre comercio acompañado de un “pack” de incentivos fiscales especiales por razones políticas o geopolíticas en lo que refiere a la ocupación del territorio en términos soberanos y

Lic. en Relaciones Internacionales. Magíster en Procesos de Integración Regional con Enfásis en MERCOSUR, Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Doctorando 9na cohorte (2010-2012), Programa de Doctorado en Ciencias Sociales de la FLACSO - Sede Académica Argentina. Investigador UBA. *El presente trabajo se basa en la Tesis Final de la Maestría en Procesos de Integración Regional con énfasis en MERCOSUR de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires (UBA), cuyo título fue El Estado entre la integración regional y el desarrollo nacional. El caso del Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego y de la Zona Franca de Manaos en el MERCOSUR, con la dirección de la Dra. Sandra Negro.

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El Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego y la Zona Franca de Manaos y la vigencia del Código Aduanero MERCOSUR

razones económicas con respecto al desarrollo económico y social de la región. Las dificultades de habitar la selva, el clima adverso, la gran distancia con los polos industriales del país y la falta de infraestructura y comunicaciones, poco incentivaban a la inversión extranjera o nacional a radicarse en el corazón amazónico a pesar de la presencia de minerales, flora y fauna en abundancia y de haber sido otrora uno de los centros de actividad económica extractiva (la industria del caucho) más poderoso del país. De allí que se impuso el proyecto gubernamental de fomentar un emprendimiento comercial, industrial y agrícola que favoreciera la inmigración, incrementara la riqueza y su consiguiente distribución en salarios y beneficios sociales, y de esa forma integrar la economía amazónica a las demás economías regionales (cuatro de ellas identificadas con rasgos fuertemente propios y prósperos desde épocas del Imperio) del Brasil. En ese sentido, el ofrecimiento de los citados incentivos a empresas industriales dedicadas al mercado interno y a la exportación, estimularía la instalación de un polo industrial, comercial y agrícola que inexorablemente devendría en el deseado efecto del desarrollo y la integración territorial como medios para la cohesión nacional.

En el caso argentino, la Ley Nº 19.640/ 1972, previó un régimen de Área Aduanera Especial en el entonces Territorio Nacional y hoy Provincia de Tierra del Fuego, “que implica el juego de un arancel y de restricciones muy amortiguado, y distinto al de los regímenes de promoción geográficos comunes, pues es mucho más intenso y se encuentra en un nivel intermedio entre estos y las ‘áreas francas’, dado que el grado de actividad económica a promover es también intermedio y existen otra desventajas notorias”1.

Entre los motivos del Estado en constituir

este tipo de enclave, se mencionan la enorme distancia geográfica de las más importantes y neurálgicas urbes, sumado a la imperante situación climática del extremo más austral del continente que hacía aún más delicada la radicación de población estable. Como aquí se examina someramente, son casi los mismos motivos que años antes tuvo Brasil para el establecimiento de la Zona Franca de Manaos. En particular en el caso argentino, se añade la latente tensión y conflicto con Chile en términos de soberanía y límites de frontera. Estos podrían identificarse a partir de diversas intenciones históricas de avance del país trasandino (coexistiendo con diversos mitos y perspectivas del “otro” detrás de la Cordillera), dando lugar a pretensiones territoriales desde el paralelo 40 y extendiéndose a distintas latitudes del sur argentino.

Este conjunto de situaciones y motivos, llevaron al gobierno argentino de entonces a considerar cuál sería el más apropiado régimen de promoción industrial y de desarrollo que permitiera de manera pragmática y eficiente compensar la desventajosa situación del ex Territorio Nacional de Tierra del Fuego, y así estimular la migración interna a la isla. Esto implicó con el tiempo, a promover la composición de una nueva provincia que se incorporaría en plenitud económica y social al resto de las provincias argentinas.

Por otra parte, Brasil también por razones de tipo geopolíticas, buscaría asegurar los recursos naturales y minerales con desarrollo y cohesión territorial impulsando migraciones internas desde el nordeste a Amazonia.

Siempre situados en el contexto de Guerra Fría bajo la lógica “amigo-enemigo”, se firma en 1978 el Pacto Amazónico, suscrito por los países sudamericanos que componen el Amazonas pero principalmente impulsado por Brasil, que entre sus objetivos se

1. Fuente: Ley Nº 19.640.

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Carlos Javier Ramírez

observan acciones y esfuerzos conjuntos a fin de hacer posible el desarrollo integrado y armónico de la región.

A los Estados argentino y brasileño los motivaron, y aún motivan, ciertos intereses comunes y consensuados para decidir la subsistencia de estímulos especiales para el Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego y la Zona Franca de Manaos. Resulta aquí funcional al artículo, dar categoría a dos tipos de intereses nacionales: 1) intereses políticos, predominantemente referidos a ocupación del espacio geográfico por motivos poblacionales, climáticos, demográficos y de soberanía y 2) intereses económicos, que ambos países desearon resguardar desde antes del inicio del proceso de integración regional del MERCOSUR (pasando por ALALC y ALADI), y que se identifican con el desarrollo de una región particular de un país.

Estos intereses, políticos y económicos, se relacionaron permanentemente y se aprecia en su comportamiento que por momentos el Estado tiene necesidad de lograr la ocupación territorial y entonces provocará políticas de desarrollo para impulsar el establecimiento poblacional permanente y, en otro sentido y en otro tiempo, el mismo Estado propiciará políticas migratorias y territoriales para promover el desarrollo; pero ambos tipos de intereses interactuarán conectivamente en forma permanente, aún con la entrada en escena de los intereses propios de la integración regional. Deviene entonces necesario, conceptualizar aquí que los intereses vitales o nacionales siempre están ligados de modo prioritario con la preservación del status quo nacional y que se vienen construyendo con valores históricos nacionales que surgen de la experiencia de vida de cada pueblo. Cada

nación está resuelta, como mínimo, a no perder nada de lo que ya tenga y que sea de importancia fundamental para su conformación y preservación.

Estos intereses de los Estados nacionales que persisten y se defienden en todas las épocas, son los mismos que dan la necesaria continuidad a los regímenes de promoción industrial y que su irrupción al momento de la integración regional, no hacen más que fortalecer la esencia soberana del Estado y su gestión en el espacio ampliado y común del proceso de integración.

Las zonas francas y Áreas Aduaneras Especiales en el MERCOSUR El régimen de zona franca en el MERCOSUR se rige por la Decisión del Consejo del Mercado Común (CMC) Nº 8/94. Con el fin de esclarecer el escenario en que se hará manifiesta la intencionalidad del Estado al momento de interactuar a través de uno de los órganos intergubernamentales del proceso de integración regional (el CMC), se procederá a graficar las diferencias entre Zonas Francas y Áreas Aduaneras Especiales en el MERCOSUR2: Decisión CMC Nº 8/94: Zonas francas, zonas de procesamientos de exportaciones y áreas aduaneras especiales.

Artículo 1º: La presente Decisión será de aplicación a las zonas francas comerciales, zonas francas industriales, zonas de procesamiento de exportaciones y áreas aduaneras especiales.

Ar tículo 1° (a): Zonas francas comerciales, zonas francas industriales y zonas de procesa-miento de exportaciones: - Están concebidas para promover las exportaciones y el comercio exterior

2. Fuente: Juan Manuel Núñez Odriozola: “La batalla de las Zonas Francas”. En Revista Container, 19/07/2010, accesible en: http://www.revistacontainer.com/website/?p=165 y antecedentes técnicos de la División Ordenamiento y Seguimiento de Convenios (AFIP-DGA).

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El Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego y la Zona Franca de Manaos y la vigencia del Código Aduanero MERCOSUR

- Según la Convención de Kyoto, anexo F.1 referente a zonas francas: En las zonas francas comerciales las mercaderías se admiten en espera de su destino posterior, estando normalmente prohibido elaborarlas o transformarlas. En las zonas francas industriales, las mercaderías que se admiten pueden someterse a las operaciones de perfeccionamiento que se hayan autorizado. El Código Aduanero argentino considera área franca comercial aquella en la cual, además de las operaciones y actos previstos la mercadería puede ser comercializada, utilizada o consumida.

- No pertenecen al Territorio Aduanero del país. No rige en ellas el sistema arancelario general y las operaciones de la Zona Franca con el Territorio Aduanero se tratan como operaciones de importación o exportación.

- Tienden a tener un efecto neutro respecto a la competencia con relación a las empresas instaladas en el Territorio Aduanero del país. Las mercaderías a su ingreso al país deben abonar todos los tributos en ocasión de la importación por el régimen general.

- No se pueden habitar.

- En general se prohíbe o no se favorece el comercio al por menor.

- Se promueve el desarrollo de actividades comerciales, industriales y de servicios.

Delimitadas con un cerco perimetral, en el que hay un servicio de control aduanero donde se controla el ingreso y egreso de las mercaderías. Se pueden hacer determinadas actividades. Están administradas por un concesionario (administrador o explotador), quién autoriza a los sujetos que operan en esa zona que normalmente se denominan usuarios (empresas instaladas), cuya relación se establece mediante contrato escrito que establece derechos y obligaciones de ambas partes.

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- Similitudes entre las distintas zonas francas: Se trata de enclaves aduaneros o sea no constituyen territorio aduanero. Son lugares donde la legislación aduanera del país no es plenamente aplicable o se establece un tratamiento aduanero diferencial. Las mercaderías de origen extranjero pueden ingresar y permanecer, transformándose o no en otros bienes, sin estar sujetas al régimen tributario normal del Estado.

- Zonas francas uruguayas. Se permite la introducción a Territorio Nacional No Franco de productos industrializados en dicha Zona con el pago de los tributos de importación.

- Zonas Francas argentinas. El único objetivo de la actividad industrial es la exportación con la sola excepción de los bienes de capital que no registren antecedentes de producción en el Territorio Aduanero General ni en las Áreas Aduaneras Especiales, de acuerdo al régimen general de importación. Excepción: la Zona Franca La Pampa en General Pico, por aplicación de una normativa particular, se puede destinar al Territorio Aduanero General la totalidad de la producción industrial de un producto elaborado por un usuario.

- Zonas de Procesamiento de Exportaciones brasileñas. Las empresas que allí se instalen, aún no hay ninguna zona funcionando (el Decreto-ley Nro. 2452/1958 autoriza al Poder Ejecutivo a crearlas en las zonas menos desarrolladas con el fin de reducir desequilibrios regionales, contando hoy Brasil con 18 autorizaciones acordadas en diversos puntos del país), deberán destinar por lo menos el 80% de su producción al mercado externo. Pueden comercializar en el mercado interno hasta el 20% de su producción, con el pago de los tributos de importación, además de los tributos en suspenso sobre los insumos utilizados en su fabricación. densidades nº 7 - septiembre 2011

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- Zonas Francas paraguayas. La producción industrial debe estar destinada a la exportación al exterior, aunque su normativa deja a entender que es posible la importación al Territorio Nacional provenientes de empresas radicadas en Zona Franca, sujeta a todos los tributos de importación, incluyendo aranceles si corresponde.

- En las Zonas Francas argentinas, paraguayas y uruguayas se pueden desarrollar actividades comerciales, industriales y de servicio. En las Zonas de Procesamiento Exportador brasileñas solo se puede realizar actividades industriales.

- Las empresas instaladas en Zonas de Procesamiento de Exportaciones brasileñas no pueden tener actividad alguna fuera de dicha Zona. Los usuarios de Zonas Francas uruguayas no pueden tener actividad alguna fuera de la misma, salvo en el exterior o en otra Zona Franca. Los usuarios de Zonas Francas argentinas y paraguayas pueden tener actividad fuera de la Zona Franca pero deberán llevar contabilidad separada de otras actividades.

- En Zonas Francas uruguayas, está prohibida la venta al por menor. En Zonas Francas paraguayas está permitido, debiendo el adquiriente tramitar la importación ante la Aduana destacada en dicha Zona Franca, abonando los tributos de importación, siempre que el adquiriente no se trate de una empresa instalada en dicha Zona. La legislación de las Zonas de Procesamiento de Exportaciones brasileñas no indica expresamente tal prohibición. En Zonas Francas argentinas el principio general es que está prohibida la venta al por menor, pero existe la posibilidad legal de autorizarlas cuando estén situadas en zonas limítrofes. Ejemplo: la Zona Franca de Puerto Iguazú en la Provincia de Misiones, por su situación geográfica sobre la triple frontera, Argentina, Brasil y Paraguay, para competir con las Zonas Francas paraguayas de Ciudad del Este. densidades nº 7 - septiembre 2011

- En Zonas Francas uruguayas y paraguayas, quienes tienen los beneficios fiscales de carácter subjetivo son exclusivamente los usuarios. En Zonas Francas argentinas los beneficios fiscales son de carácter exclusivamente objetivo. En Zonas de Procesamiento de Exportaciones brasileñas el tratamiento es el mismo, con la salvedad de la reducción del Impuesto a la Renta para las empresas instaladas en las áreas promocionadas de la Amazonia y del Nordeste, cuya normativa no es específica de dichas Zonas de Procesamiento Exportador.

- Los usuarios de Zonas Francas uruguayas están exentos de todo tributo nacional creado o a crearse. Los usuarios de Zonas Francas paraguayas tienen sus resultados económicos exentos de todo tributo nacional, departamental o municipal con excepción del Régimen Especial de Tributación establecido en la Ley 523.

Establece un Impuesto de Zona Franca del 0,5% aplicado sobre el total de ingresos brutos por ventas a terceros países devengada en el momento del despacho aduanero. Las utilidades por las ventas realizadas al Territorio Aduanero tributará el Impuesto a la Renta vigente de acuerdo al régimen general con la alícuota del 10% sobre utilidades y 5% sobre la distribución de utilidades, solo a nacionales porque las remesas de utilidades o dividendos a terceros países realizadas por sociedades usuarias de Zonas Francas están exoneradas de todo tributo. La constitución de sociedades usuarias de Zonas Francas está eximida de todo tributo. Empresas instaladas en las Zonas de Procesamiento de Exportaciones brasileñas. Establecidas en las áreas de la Amazonia y del Nordeste: tienen una reducción en la alícuota del 75% durante 10 años, siempre que la actividad esté declarada como prioritaria para la región. Las situadas en otras áreas geográficas están gravadas por Impuesto a la Renta por el

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El Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego y la Zona Franca de Manaos y la vigencia del Código Aduanero MERCOSUR

régimen general así como por cualquier Impuesto directo. Usuarios de Zonas Francas argentinas. Tributan todos los impuestos directos por el régimen general.

Artículo 1° (b): Áreas Aduaneras Especiales: - Persiguen principalmente abastecer el mercado interno.

- Constituyen un Territorio Aduanero Especial (TAE) donde rige un sistema arancelario especial.

- Se presentan como regímenes de promoción con fuertes incentivos fiscales y aduaneros, instituidos principalmente como forma de compensar las limitaciones de su específica situación geográfica.

- Son habitables. Constituyen territorios geográficos amplios que incluyen ciudades enteras como Ushuaia y Río Grande en Tierra del Fuego y Manaos.

- El comercio al por menor no está prohibido; imprescindible para los habitantes de dichas áreas; es fomentado, inclusive mediante la promoción al turismo.

- Se promueve el desarrollo de actividades comerciales, industriales y de servicios; también otras actividades como minería, pesca, agricultura, turismo, investigación y educación.

Ar tículo 6°: Áreas Aduaneras Especiales de Manaos y Tierra del Fuego.

- Al momento de crearse ambas Áreas, la mera radicación de establecimientos industriales era prácticamente suficiente para obtener en plenitud los mayores beneficios de dichos regímenes. A lo largo de estas décadas, a los nuevos emprendimientos industriales se les exige el cumplimiento de determinados procesos productivos básicos (PPB) aprobados y fiscalizados por el Estado para obtener mayores beneficios fiscales.

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- Proceso Productivo Básico (PPB).

Conjunto mínimo de operaciones en el establecimiento fabril, que caracteriza la efectiva industrialización de un determinado producto, que si se cumpliese efectivamente íntegramente dentro del área beneficiada le brinda la posibilidad de acceder a los beneficios fiscales establecidos.

AAE Manaos - No exige a los nuevos emprendimientos que sus productos no compitan con otros iguales o similares producidos en el Territorio Aduanero General (TAG). Casi la totalidad de su producción se vuelca al mercado brasileño (aproximadamente el 95%).

- Se aprueban nuevos proyectos de radicación industriales.

- Los productos industriales beneficiados, producidos en dicha área, que ingresan al resto del Territorio Nacional. Pagan el impuesto a la importación exclusivamente por los insumos de origen extranjero utilizados para la fabricación del producto final y con una reducción del 88%, salvo los vehículos terrestres cuyos insumos de origen extranjero pagan el impuesto de importación con una reducción equivalente al porcentaje de mano de obra e insumos nacionales respecto al total de la mano de obra e insumos aplicado en la fabricación de dicho producto incrementado en un 5%.

Los bienes de informática con insumos de origen extranjero. Pagan el Impuesto de Importación (II) con una reducción equivalente al porcentaje de mano de obra e insumos nacionales respecto al total de la mano de obra e insumos aplicado en la fabricación de dicho producto, cuando inviertan el 5% de las ventas al Territorio Nacional en actividades científicas y de desarrollo informático en la Amazonia.

Mercaderías de origen extranjero que se ingresen desde la Zona Franca de Manaos al resto del Territorio Nacional. La impor-

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tación está gravada por el Impuesto a las Importaciones (II) como cualquier mercadería extranjera que procede de un país extranjero Excepción: si las mercaderías de origen extranjero que ingresaron primero a la Zona Franca de Manaos son destinadas a la Amazonia Occidental y estén enumeradas expresamente en el Decreto Interministerial Nº 300/1996 están exentas del Impuesto a la Importación (II).

AAE Tierra del Fuego - Se exige a un nuevo emprendimiento industrial que sus productos no compitan con otros iguales o similares producidos en el Territorio Continental Nacional (TCN).

- No existía la posibilidad de aprobación de nuevos proyectos industriales, por lo que la única alternativa en ese sentido es la sustitución de proyectos manteniendo los lineamientos productivos de las plantas ya instaladas. El Decreto N°916/2010 dispuso la reapertura del régimen establecido por el Decreto Nº 490/2003 para la presentación de nuevos proyectos destinados a la producción de computadoras portátiles.

- Tratamiento de los tributos aduaneros.

Mercaderías que ingresen al TCN desde el Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego. Si son de origen en dicha AAE, están exentas de todo tributo aduanero aplicado a la importación. Mercadería no originaria del Área Aduanera Especial.

Sujetas a los tributos de importación como si fuera una importación de mercadería extranjera procedente de un tercer país. Se aplica el régimen arancelario general. Puede descontar si corresponde el derecho de importación pagado al producirse la importación previa al Área Aduanera Especial.

El 2/08/2010, en la ciudad argentina de San Juan, se aprobó el Código Aduanero MERCOSUR (CAM) por la Decisión CMC Nº 27/2010 introduciendo su propia concepción de Zona Franca y Área Aduanera Especial. En el “Título IX Áreas con Tratamientos Aduaneros Especiales. Capítulo I- Zonas Francas”, en su Artículo 126 las define y desarrolla de la siguiente manera: “1. Zona franca es una parte del territorio de los Estados Partes en la cual las mercaderías introducidas serán consideradas como si no estuvieran dentro del territorio aduanero, en lo que respecta a los impuestos o derechos de importación.

2. En la zona franca, la entrada y la salida de las mercaderías no estarán sujetas a la aplicación de prohibiciones o restricciones de carácter económico.

3. En la zona franca, serán aplicables las prohibiciones o restricciones de carácter no económico, de conformidad con lo establecido por el Estado Parte en cuya jurisdicción ella se encuentre.

4. Las zonas francas deberán ser habilitadas por el Estado Parte en cuya jurisdicción se encuentren y estar delimitadas y cercadas perimetralmente de modo de garantizar su aislamiento del resto del territorio aduanero.

5. La entrada y la salida de mercaderías de la zona franca serán regidas por la legislación que regula la importación y la exportación, respectivamente.”

En tanto, en el “Capítulo II-Áreas Aduaneras Especiales”, se define en el Artículo 131 como “Área Aduanera Especial es la parte del territorio aduanero en la cual se aplica un tratamiento temporario especial, con un régimen tributario más favorable que el vigente en el resto del territorio aduanero” (territorio en el que se aplica la legislación aduanera común del MERCOSUR, según el Articulo 2 del flamante Código).3 La vigente Decisión CMC Nº 8/94

3. En el Artículo 2° del CAM se define que “El territorio aduanero del MERCOSUR es aquel en el cual se aplica la legislación aduanera común del MERCOSUR”. Al asimilar el territorio aduanero al territorio político (con exclusión de Enclaves, Zonas Francas y Áreas Aduaneras Especiales), se evita tener que utilizar ficciones jurídicas para regular las

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posiciona a la Zona Franca de Manaos como AAE, dándole el mismo status que al AAE Tierra del Fuego, traspasando las propias denominaciones de Polo Industrial de Manaos o Zona Franca de Manaos. La negociación entre Estados Parte que culmina en esta Decisión del CMC, en primera instancia persigue que las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas propias y dispares que habilitaban zonas con tratamientos distintos al registrado en el resto de los territorios nacionales y que pudiesen provocar distorsiones en los flujos comerciales, de inversiones y en los ingresos aduaneros (Machuca, 2004:2), fuesen neutralizadas a partir de la imposición del Arancel Externo Común, dándole a la mercadería proveniente de Zona Franca el carácter de extra MERCOSUR al momento de introducirse la mercadería al propio territorio nacional. Pero en segunda instancia, son los Estados Parte los que aplican una medida proteccionista al proceso en 1994, dado que 1) de concretarse el Mercado Común, se constituye el territorio aduanero comunitario y 2) de avanzar hacia la Unión Aduanera perfecta (hoy prevista para el año 2019), la renta aduanera será un instrumento recaudatorio en común, con la aplicación de algún mecanismo de distribución aún no establecido. Los intereses regionales pasan a ser comunes en tanto interactúen las políticas nacionales de incentivos promocionales sin interferir, o interferir al mínimo posible, en la recaudación común originada de percibir en todo el territorio MERCOSUR el AEC. De allí, que se remarca el rol soberano de cada Estado al decirse en el Artículo 2º de la Decisión CMC

Nº 8/94: “Salvo disposición en contrario, los Estados Parte aplicarán el Arancel Externo Común…” en tanto agentes retenedores del gravamen. Ahora bien, Argentina y Brasil imponen sus intereses nacionales, aún en posible detrimento del avance del proceso, al privilegiar al Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego como a la Zona Franca de Manaos, eximiendo a sus productos de la aplicación del Arancel Externo Común. La Decisión CMC Nº 8/94 les confiere el derecho de funcionar bajo el régimen actual hasta el año 2013 “…en razón de su particular situación geográfica…” (Artículo 6º). El Estado (representado en los negociadores gubernamentales argentinos y brasileños) se preocupó de resguardar los intereses nacionales (territorialidad y desarrollo) en la arena de negociación de los intereses regionales (territorio aduanero común más renta aduanera común), personificada en el propio CMC, máximo órgano de decisión política. En principio, la referencia directa de la medida es hacia el sesgo de mercado interno que se les asigna a las AAE, dado que al introducirse las mercaderías del AAE Tierra del Fuego al resto de Argentina o de la ZF Manaos a Brasil, no se les aplica el AEC. Al aceptar los cuatro Estados Partes esta situación, provocan directamente más “perforaciones” al AEC, y por ende agregan mayor preocupación al interés fiscal colectivo de todos los socios del bloque. A diferencia de como lo hacen con las demás Zonas Francas, los Estados parecen no distinguir distorsiones por la aplicación de incentivos internos que pudieren afectar al resto del proceso de integración4. Sin embar-

importaciones y exportaciones que se efectúan desde territorios soberanos no arancelarios como actualmente ocurre con la exportación de petróleo desde el mar territorial, o productos derivados de la industria pesquera. De otra forma, Argentina y Brasil perdían la posibilidad de incluir en las negociaciones internacionales entre el MERCOSUR y terceros países o bloques de países a las mercaderías que se producen en Tierra del Fuego y Manaos, respectiva-mente, pues habrían quedado fuera de ese mercado común (Fuente: Dr. Héctor Juárez, coredactor argentino del CAM).

4. En ALADI, la Decisión CMC Nº 8/94 quedó protocolizada por el AAP.CE Nº 18. Decimoprimer Protocolo Adicional.

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go, la Decisión CMC Nº 56/2010, fechada en San Juan 2010 como otras Decisiones impulsoras de la concreción de la Unión Aduanera, indica al Grupo de Mercado Común que deberá revisar en el año 2013 la Decisión 8/94, aunque probable-mente considerando su prórroga hasta el año 2023 en concordancia con las decisiones unilaterales de Argentina y Brasil (cuyos territorios constituyen la gran parte del mercado ampliado del proceso de integración), como se verá más adelante.

En diciembre de 1994 (en Ouro Preto, al igual que la Decisión CMC Nº 8/94 y del Protocolo del mismo nombre), se firma el Acuerdo entre el Gobierno de la República Federativa del Brasil y el Gobierno de la República Argentina para la exención de impuestos referentes a la importación de productos originarios del Área Aduanera de Tierra del Fuego y de la Zona Franca de Manaos. En esta negociación bilateral de intereses comunes, se percibe la vuelta a la denominación de Zona Franca de Manaos, como primera medida. Pero avanzando en su análisis, se observa: 1. A partir del 1/01/1995, con efecto exclusivo en la relación comercial bilateral, establece la exención del AEC o los impuestos nacionales de importación (pudiere haber sucedido que el AEC se suspendiera o restringiera durante alguna etapa del proceso de integración y se volviera a implementar el derecho de importación nacional) a los productos efectivamente producidos (que reunieran los requisitos exigidos por el Régimen de Origen) en AAE de Tierra del Fuego y ZF

de Manaos. La negociación se concretaría con el intercambio de listas de productos incluidos en los beneficios (nunca fueron confeccionadas y se mantuvo la exención a todos los productos. Machuca, 2004:3).

2. La legislaciones nacionales de promoción e incentivos que impulsan el mercado interno en cada país desde y hacia las AAE serán contempladas.

3. Los beneficios del Acuerdo no se extiende a las demás Zonas Francas, Zonas de Procesamiento de Exportaciones, Zonas Francas Comerciales o AAE que pudieren tener Argentina y Brasil.

El Régimen General de Origen5 que se aplicó a este Acuerdo fue el Régimen de Origen del MERCOSUR, vigente 10 años después por la Decisión CMC Nº 1/04, en su “Capítulo X - Disposiciones finales”, Artículo 51 estableció que “…para gozar de los beneficios previstos en la Decisión CMC Nº 09/01 ‘Condiciones de Acceso en el Comercio Bilateral Brasil- Uruguay para Productos Provenientes de la Zona Franca de Manaos y la Zona Franca de Colonia’, la Decisión CMC Nº 01/03 ‘Condiciones de Acceso en el Comercio Bilateral ArgentinaUruguay del Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego y la Zona Franca de Colonia’ y en el Acuerdo Bilateral Manaos-Tierra del Fuego, los productos deberán cumplir con el Régimen de Origen del MERCOSUR”. De esta forma, quedan estas negociaciones bilaterales alineadas dentro del esquema del MERCOSUR (aunque los Acuerdos con Uruguay están alcanzados por Decisiones CMC, y no así el Acuerdo argentino-brasileño).

Acentuando aún más la clara intención de

5. Las normas de origen determinan el país o bloque regional donde una mercancía fue producida, de conformidad con los criterios en ellas definidos. Se trata de normas necesarias para la ejecución de distintos instrumentos de política comercial, como la aplicación de derechos preferenciales, exenciones o asignación de cupos arancelarios. Para la calificación de Origen se distinguen en el caso del MERCOSUR, los productos totalmente obtenidos, los materiales no originarios que sufrieren un procesos de transformación que les confiera una nueva partida arancelaria (con un valor agregado del 60% del valor FOB de exportación) y los bienes de capital que cumplan con un requisito de origen de 60% de valor agregado regional (Régimen de Origen, Decisión CMC 1/2004; hoy vigente la Decisión CMC Nº 1/2009).

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los Estados argentino y brasileño, se acierta al aseverarse que al momento de firmarse la Decisión CMC Nº 1/04, tanto Brasil como Argentina no sólo habían suscrito un Acuerdo comercial entre sí, sino ambos también negociaron individualmente con otro Estado Parte, Uruguay (Zona Franca de Colonia), siempre privilegiando al AAE de Tierra el Fuego y la ZF de Manaos por sobre cualquier Zona Franca o Zona de Procesamiento de Exportaciones tanto argentinas como brasileñas.

En lo nacional, Brasil prorrogó el plazo de vigencia de la promoción de la Zona Franca que regía hasta 1997, llevándolo hasta el año 2007 con el Decreto N° 92.560/1986. En 1988 se prorrogó hasta el 2013 por el Art. 4º de las Disposiciones Transitorias de la Constitución Federal y con la Enmienda Constitucional N° 42 (19/12/2003) se prorrogó la vigencia nuevamente hasta el año 2023. Estas fechas evidencian la negociación perseguida por Brasil como Estado-nación en 1994, haciendo coincidir la fecha de vigencia de la promoción (2013) de lo interno nacional trasladado al marco normativo regional.

En cuanto a Argentina, el régimen de promoción de la Ley Nº 19.640 recibió un nuevo impulso por dos decretos. La Ley Nº 23.697 había suspendido la aprobación de nuevos proyectos, prorrogándose la situación hasta la puesta en vigencia del Decreto Nº 479/1995 (Régimen de Sustitución de Productos) permitiéndose a las empresas ya instaladas a realizar sustitución de productos aprobados anteriormente con la condición de que cumplieran ciertas condiciones; estas condiciones serían modificadas por el Decreto Nº 490/2003 de vigencia hasta el 31/12/2005 que abría la promoción a empresas nuevas. También faculta a las empresas industriales radicadas con proyecto en marcha, a fabricar productos siempre y cuando esos productos también se produje-

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ran en otros regímenes promocionales vigentes en el MERCOSUR, compitiendo con la ZF de Manaos. El Decreto N° 916/2010 dispuso la reapertura del régimen establecido por el Decreto Nº 490/2003 para la presentación de nuevos proyectos destinados a la producción de computadoras portátiles.

Por otra parte, la Ley Nº 24.490 otorga reembolsos patagónicos que en el año 2011 se extinguen para el puerto de Río Grande y en el año 2012 para el puerto de Ushuaia.

Infaliblemente, son los considerandos del Decreto Nº 1234/2007 los que permitirán distinguir los intereses que el Estado argentino, aunque Estado Parte de un proceso de integración, persistirá en defender. Los intereses en juego al referirse al AAE de Tierra del Fuego siguen siendo como hace 50 años el desarrollo y la territorialidad, y en su defensa soberana llega a contraponer modelo contra modelo (AAE vs. ZF) hasta aquí enlazados políticamente por conveniencia en la negociación intergubernamental.

Se pasa a analizar los citados considerandos (el subrayado es propio): “Que la Ley Nº 19.640 estableció un régimen especial fiscal y aduanero para la Provincia de Tierra del Fuego, Antartida e Islas del Atlantico Sur. Que de conformidad con las normas promocionales dictadas en el marco de la ley citada, se han radicado industrias que, en muchos casos, corresponden a bienes no producidos en el Territorio Nacional Continental de la Republica Argentina, pero sí en el Área Aduanera Especial de Manaos.

Que mediante la Decisión Nº 8 de fecha 5 de agosto de 1994 del Consejo del Mercado Común se estableció la aplicación del arancel nacional vigente, a las mercaderías provenientes de zonas francas comerciales, de zonas francas industriales, de zonas de procesamiento de exportaciones y de áreas aduaneras especiales, sin perjuicio de las disposiciones legales vigentes en cada Estado Parte, para el ingreso de dichos productos al propio país.

Que asimismo, la decisión citada estableció, para

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las Áreas Aduaneras Especiales de Manaos y la Provincia de Tierra del Fuego, Antartida e Islas del Atlantico Sur, constituidas en razón de su particular situación geográfica, un plazo común de vigencia hasta el año 2013, para funcionar bajo el régimen entonces vigente.

Que posteriormente, la Republica Federativa Del Brasil prorrogó hasta el año 2023 la vigencia de los beneficios de la Zona Franca de Manaos.

Que en tal sentido, el restablecimiento de un plazo común para ambas Áreas Aduaneras Especiales de Manaos y la Provincia de Tierra del Fuego, Antartida e Islas del Atlantico Sur resulta necesario para evitar que se produzca un impacto negativo sustancial en las inversiones y la actividad productiva desarrollada en la Provincia de Tierra del Fuego, Antartida e Islas del Atlantico Sur. Que en efecto, esa disparidad podría incluso propiciar el traslado de empresas radicadas en la Provincia de Tierra del Fuego, Antartida e Islas del Atlantico Sur aún antes del vencimiento del plazo actualmente establecido para su actividad productiva en esa jurisdicción, en perjuicio de los fines perseguidos por la normativa aplicable a esos proyectos industriales.

Que asimismo, la disminución de la actividad productiva en esa Provincia redundaría en un incremento de las importaciones al Territorio Nacional Continental de bienes provenientes de la Republica Federativa Del Brasil u otros países, con el consiguiente impacto negativo para la economía nacional.

Que en ese sentido debe destacarse que la preservación y promoción de la actividad industrial en dicha Provincia integran las políticas impulsadas por la Republica Argentina tendientes a la recuperación y crecimiento económico del país ”.

Estudiando los términos vertidos en el Decreto, se debe distinguir: 1- Existe la preocupación por la introducción al TCN argentino de productos provenientes de ZF de Manaos (el resto de Argentina sin el AAE Tierra del Fuego, afectado económicamente por el desempedensidades nº 7 - septiembre 2011

ño de la Zona Franca brasileña). Se observa la tensión como una externalidad negativa de la integración a partir de la política del vecino, percibiéndose como una acción perjudicial de un gobierno a otro.

2- No se menciona la aplicación de AEC (instrumento regional) y sí del arancel nacional vigente, ambos señalados en la Decisión CMC Nº 8/94.

3- Se recuerda que por la situación geográfica (territorio semiocupado al momento del establecimiento de los enclaves y ya no así en el año 1994), en Ouro Preto del ´94 se había fijado como fecha para funcionar los enclaves estudiados hasta el 2013 con su régimen vigente.

4- Se especifica como clave, la actitud de Brasil de prorrogar unilateralmente (soberanamente) la vigencia de su promoción a ZF Manaos hasta el año 2023.

5- Se determina prioritario igualar el mismo plazo a fin de evitar efectos negativos en la productividad e inversión en la isla y demás Territorio Aduanero Especial.

6- Menciona la “disparidad” de no prorrogar (probable efecto no deseado de escoger la omisión por parte del Estado argentino), y como consecuencia un prematuro traslado de las empresas radicadas (desaceleración del desarrollo).

7- Remarca que de disminuir la productividad fueguina, podría llegarse a incrementarse negativamente las importaciones provenientes de la ZF de Manaos.

Recuérdese la vigencia del Acuerdo bilateral, considerando que el espacio aislado y semiocupado y casi sin desarrollo de Tierra del Fuego, ahora se considera un polo industrial competitivo que se antepone al avance industrial brasileño.

8- Queda esclarecido que la preservación de los intereses de la provincia, constituye la preservación de los intereses nacionales (manifestación de una alta cohesión

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territorial y económica alcanzada por el Estado argentino).

De estas consideraciones, el Ejecutivo decreta: “Establécese hasta el 31 de diciembre del año 2023 el plazo de vigencia de los derechos y obligaciones acordados en el marco de la Ley Nº 19.640, los Decretos Nros. 479 de fecha 4 de abril de 1995 y 490 de fecha 5 de marzo de 2003 y sus normas complementarias, a las empresas industriales radicadas en la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur con proyectos vigentes a la fecha. Lo dispuesto en el párrafo precedente también será de aplicación a aquellos proyectos industriales actualmente en trámite ante la Autoridad de Aplicación, que se declaren comprendidos en el régimen del Decreto Nº 490/03 con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto”.

El uso del decreto como forma de legislar en Argentina, se percibe como una necesidad imperiosa del Ejecutivo de avanzar con la prórroga de la promoción, atento que este asunto de interés nacional (ocupación y desarrollo), debería haber pasado primero por el Congreso Nacional. La Constitución de la Nación instituye en este sentido, en el Art. 75 “Atribuciones del Congreso”, inc. 19, 2do. Párrafo, la atribución del Congreso de “proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen.”

En el escenario regional y en la dinámica de interacción entre los Estados planteada en este artículo, se percibe tensión. A mayor interacción e interdependencia económica y política entre Argentina y Brasil, mayor es la tensión de estos socios y vecinos cuando sus intereses nacionales están en juego, precisando empíricamente que la integración tiene posibilidades de concretarse en lo económico pero difícilmente en lo político (Marcuzzi, 2007:80), no dejando el Estado nacional el espacio suficiente para la creación de

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instituciones regionales conformadas con funcionarios que no lo representen a él y sus intereses directamente. Es evidente que ninguno de los dos actores racionales principales de un proceso de integración de componentes únicos (Moravcsik, 1993:473), accede a delegar a organismos supranacionales el control sobre sus recursos o su capacidad autónoma de definir resultados a su favor, como la disponibilidad interna de prorrogar la vigencia de sus propios regímenes promocionales, pero sí se dispone a negociar según sus intereses.

La integración posible Desde la perspectiva del Derecho Internacional se considera al territorio de un Estado como la parte del planeta delimitada que se encuentra bajo su soberanía y potestad exclusiva. Es el asiento físico sin el que la existencia misma del Estado es insostenible.

La Convención de Montevideo sobre los Derechos y Deberes de los Estados aprobada en 1933, establece que los Estados deben reunir una serie de requisitos fundamentales: una población permanente, un gobierno capaz de mantener el control cierto sobre su territorio y de regir las relaciones internacionales con otros Estados, poseyendo un territorio bien definido. La integridad nacional implica la preservación del espacio en que la Nación se articula en un Estado. A partir del estudio de la permanencia de la Zona Franca de Manaos y del Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego como estrategias de desarrollo y territorialidad en un contexto de integración regional, se ha examinado la conducta del Estado como primer arquitecto de la cohesión de la Nación. Se identificaron a los intereses nacionales, territorialidad y desarrollo, como los conectores forzosos a la hora de definir políticas domésticas que deben proyectarse y proseguir manifestándose en la arena internacional, más precisamente en un proceso de integración regional. Como densidades nº 7 - septiembre 2011

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resultado, el Estado, actor nacional avenido a Estado Parte del proceso, positivamente se encontró y actualmente se encuentra impelido a perseguir la conservación de sus intereses vitales, aunque en los años readecue sus contenidos pero no sus valores constitutivos, dando la necesaria e instrumental continuidad a regímenes de promoción industrial en progreso, y que su inclusión al momento de la integración regional, no hacen más que fortalecer su propia esencia y su gestión en el espacio ampliado del MERCOSUR, incluso en un contexto de tensión, interdependencia y negociación permanente.

En el caso analizado, concretamente en el MERCOSUR, los intereses nacionales se supieron sostener a base de negociaciones por dentro y también por fuera del bloque regional con la instrumentación de Decisiones del Consejo del Mercado Común y casi en paralelo con un Acuerdo bilateral de comercio, consintiendo que los intereses de Argentina y Brasil prevalecieran dado el carácter intergubernamental al que responden las instituciones del proceso de integración regional. Ante la resistente tensión con los otros intereses, de tipo regionales, se señaló que podrían materializarse efectos negativos por la “perforación” producida al Arancel Externo Común al privilegiar con programas de exenciones a la ZF de Manaos y al AAE de Tierra del Fuego.

Así también, se confirma que los mismos actores soberanos en su papel de actores regionales, logran persistir en la defensa de sus intereses nacionales aun contabilizando costos para el proyecto común al que apues-

tan como beneficioso, aunque el cumplimiento de los plazos de concreción de una unión aduanera vienen demorados, quizás por la ambivalencia detectada.

Los Estados recurren a la planificación y coordinación de las políticas públicas, con el fin de hacer operacional la visión estratégica, sociopolítica y económica que en ejercicio del poder debe implementar en términos de desarrollo y de gobierno. Pero son los intereses comunes al colectivo social nacional los que están bajo custodio del Estado: “El desarrollo no es sólo un proceso de acumulación y aumento de la productividad macroeconómica, sino principalmente el camino de acceso a formas sociales más aptas para estimular la creatividad humana y responder a las aspiraciones de la colectividad ” (Furtado, 2008:25).

El proceder del Estado con respecto a los intereses nacionales, objetivado en los motivos de la persistencia de una zona franca (en realidad en formato más próximo a Área Aduanera Especial) y de otra área aduanera especial en territorios nacionales, hoy próximos a constituirse en territorio aduanero común MERCOSUR, se refleja en el CAM. Al respecto, este Código Aduanero Común podría haber definido al territorio aduanero en concordancia con la línea del 6 Artículo XXIV del GATT , la línea seguida por los redactores del Código Aduanero argentino, pero considerar esta opción dentro del MERCOSUR ponía en riesgo la existencia de las zonas francas y las áreas aduaneras especiales. Adherir a la tendencia actual de definir territorio aduanero en los términos del Convenio de Kyoto revisado y hacer coincidir los territorios políticos de los

6. El art. 2do. del Código Aduanero Argentino define: “Territorio aduanero es la parte del ámbito mencionado en el Artículo 1º, en la que se aplica un mismo sistema arancelario y de prohibiciones de carácter económico a las importaciones y a las exportaciones”. La línea adoptada por los redactores fue el Artículo XXIV, párrafo 2, del GATT, que establece: “A los efectos del presente Acuerdo, se entenderá por territorio aduanero todo territorio que aplique un arancel distinto u otras reglamentaciones comerciales distintas a una parte sustancial de su comercio con los demás territorios”. Fuente: Dr. Juárez, aduanero coredactor del CAM.

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El Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego y la Zona Franca de Manaos y la vigencia del Código Aduanero MERCOSUR

países que la integran con el territorio 7 aduanero común, fue la otra alternativa . Esta fue propuesta por el Grupo Ad hoc Código Aduanero MERCOSUR (tras una difícil negociación de las partes) al Grupo Mercado Común que terminará aceptándola, dando origen al texto del artículo 2° del Código Aduanero aprobado por la Decisión CMC Nº 27/10. Una vez más, se hizo evidente la consideración de los intereses nacionales a la hora de redactar normativa del MERCOSUR. De constituirse en un futuro la Decisión CMC Nº 27/10 en Protocolo, dada su importancia como norma marco constitutivo de la unión aduanera, tendría una mayor jerarquía constitucional que las leyes 22.415 (Código Aduanero) y 19.640 (Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego). No obstante, al haber previsto las figuras en el CAM de Zona Franca y de Áreas Aduaneras Especiales, se les otorgó la necesaria entidad a estas figuras preexistentes, ya que aunque no se mencionan Manaos y Tierra del Fuego, el “Titulo I - Disposiciones Preliminares y Definiciones Básicas - Capitulo 1 Disposiciones Preliminares Artículo 1o - Ámbito de aplicación”, prevé en el punto 5 que “Mantendrán su validez, en cuanto no se opongan a las disposiciones de este Código, las normas dictadas en el ámbito del MERCOSUR en materia aduanera ”, es decir que la vigencia de la Decisión CMC Nº 8/94, por su carácter supletorio, sí les permite a estas dos situaciones particulares, persistir en sus regímenes actuales hasta el año 2013 y a revisar en ese año.

Concluyendo, la integración regional es posible por la tenaz y eficiente cooperación de los Estados que comprometen su esfuerzo y dedicación solemne en pos del desarrollo económico y social de sus pueblos. Para cumplir con tal difícil misión, deberán lidiar con la tensión permanente entre intereses nacionales y regionales, pero sin renunciar a sus propios intereses vitales, los mismos que dan sustento a los valores históricos de cada Nación.

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7. En la Resolución GMC Nº 40/06 se previó que el territorio aduanero sería la parte del territorio de los Estados Partes en la que se aplica un único régimen arancelario y de restricciones de carácter económico a las importaciones y a las exportaciones del mismo, excluyendo a los exclaves y a las zonas francas, partiendo de la noción “clásica” que recoge el Artículo XXIV del GATT, basado en un ámbito arancelario. El Grupo Ad hoc propuso adoptar la definición de territorio aduanero que brinda el Convenio de Kyoto (Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros) revisado, basada en el espacio al cual se aplica la legislación aduanera.

El CMC además de aceptar esta propuesta que se refleja en el Art. 2° del CAM, decidió incluir en la norma una definición de áreas aduaneras especiales y zonas francas (CAM - Título IX - Areas con tratamientos aduaneros especiales). Fuente: Periódico Aduana News, 7/4/2011. Accesible en http://www.aduananews.com.ar/ index.php? option=com_content&view=article&id=1480:el-codigo-aduanero-del-mercosur-cam-desde-la-optica-de-susredactores-nacionales&catid=40:ultdoctrinas&Itemid=54

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Carlos Javier Ramírez

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- Decreto Nº 92.560 (Brasil).

- Emenda Constitucional N° 42 (Brasil).

- Ley N° 19.640 (Argentina).

densidades nº 7 - septiembre 2011

- Ley 23.775 (Argentina).

- Ley Nº 22.415 (Argentina).

- Ley Nº 24.490 (Argentina).

- Ley Nº 26.552 (Argentina).

- Decreto Nº 905/1990 (Argentina).

- Decreto Nº 490/2003 (Argentina).

- Decreto Nº 1234/2007 (Argentina).

- Decreto Nº 2084/2010 (Argentina).

- Tratado de Asunción (MERCOSUR).

- Decisión Nº 8/94 (MERCOSUR-CMC).

- Decisión Nº 1/04 (MERCOSUR-CMC).

- Decisión Nº 27/10 (MERCOSURCMC).

- AAP.CE Nº 18. Decimoprimer Protocolo Adicional (ALADI).

- AAP.CE Nº 18. Cuadragésimo Cuarto Protocolo Adicional (ALADI).

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El Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego y la Zona Franca de Manaos y la vigencia del Código Aduanero MERCOSUR

- Manaus on Line: http://www.manauson line. com - MERCOSUR: http://www.mercosur.int - Provincia de Tierra del Fuego: http:// www.tierradelfuego.gov.ar - Receita Federal do Brasil: http://www. receita.fazenda.gov.br - Revista Brazil Tradenet: http://www. braziltradenet.gov.ar - Zona Franca de Manaos: http://www. suframa.gov.br Otras fuentes 1- Constitución de la Nación Argentina.

2- Antecedentes técnicos y archivos de las siguientes dependencias de la Administración Federal de Ingresos Públicos-Dirección General de Aduanas (AFIP-DGA): División Coordinación y Seguimiento Operativo; División Control Expost de Exportación; División Ordenamiento y Seguimiento de Convenios.

3-Informe de la Auditoria General de la Nación: Auditoria de la Gestión y procedimientos aplicados por las Aduanas radicadas en el Área Aduanera Especial (División Aduana Río Grande y División Aduana Ushuaia). Período bajo análisis: Enero 2007 a Diciembre 2007.

4-Materiales del Dr. Héctor Juárez (Dirección Regional Ad. Córdoba coredactor CAM).

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La UNASUR y su entorno internacional Luis Maira La primera década del siglo XXI ha sido para América Latina uno de esos períodos de cambio de tendencias en que se abren nuevas oportunidades y desafíos. Esta vez, las transformaciones han afectado intensamente tanto los escenarios internos de los países de la región como sus perspectivas internacionales, provocando, al final, una situación que contrasta notablemente con la que prevalecía al concluir el siglo XX. En el ámbito interno, se produjo una modificación substancial tanto de las orientaciones políticas como de las estrategias de desarrollo. Luego del big-bang producido al término de la Guerra Fría y tras el término de la Unión Soviética, se había instalado en nuestro continente una amplia hegemonía de las visiones neoconservadoras que entre nosotros se conocen más bien como “el modelo neoliberal”. Hubo un momento en que la mayoría de los países latinoamericanos, incluyendo los de mayor tamaño e influencia internacional, tuvieron gobiernos de ese signo y se apoyaron mutuamente para aplicar en profundidad las visiones que emanaban del “pensamiento único”. Así ocurrió cuando en México gobernaba Carlos Salinas de Gortari; en

Brasil, Fernando Collor de Mello; en Argentina, Carlos Menem; y, en Perú, Alberto Fujimori, todas figuras emblemáticas del activo reformismo neoliberal. Ese decenio se había iniciado con perspectivas optimistas para estas visiones, puesto que parecía afianzarse una hegemonía mundial para las economías en base a las asignaciones del mercado y para los regímenes políticos a través de una democracia liberal. Pero al cabo de pocos años, los resultados de esas experiencias llevaron a algunas de las crisis más profundas que América Latina ha vivido en toda su historia, tales como la que se produjo en México a finales de 1994 con los llamados “errores de diciembre” y que se propagó como “efecto tequila” al resto del área; como la provocada por la situación cambiaria en Brasil en 1998 y, sobre todo, por la enorme recesión que estalló en Argentina en diciembre de 2001. A fin de cuentas, las experiencias que ofrecían traer una modernización conservadora, concluyeron con un retroceso económico que se reflejó en todos los indicadores económicos y sociales.

El dato agregado más impresionante fue el aumento de la pobreza que alcanzó en 2001 a 221 millones de personas, el 44% de la

Abogado, académico y experto en relaciones internacionales. Miembro de la Honorable Cámara de Diputados de la República de Chile (1965-1973). Ministro de Planificación y Cooperación (1994-1996).

Embajador de la República de Chile en México (1997-2003) y en Argentina (2004-2010).

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La UNASUR y su entorno internacional

población total del espacio latinoamericano, de los cuales 99 millones estaban en situación de extrema pobreza. Nunca antes habíamos tenido cifras semejantes y esto explica el amplio repudio ciudadano frente a esas experiencias.

Lo concreto es que desde los años iníciales del primer decenio del siglo actual, el péndulo político se movió en dirección contraria a la de los años del comienzo de la Posguerra Fría, iniciándose un ciclo dominado por distintas formaciones políticas que se ubican del centro hacia la izquierda. El momento decisivo de este cambio de tendencia fue la elección presidencial que llevó a Lula al poder, en octubre de 2002. Ya antes se había registrado el triunfo de Hugo Chávez en Venezuela, en 1998, y el del socialista Ricardo Lagos en Chile, en el 2000. Pero luego del ascenso del PT en Brasil, dicha tendencia se aceleró y reforzó con la victoria de Néstor Kirchner en Argentina, en 2003; el triunfo del Frente Amplio con Tabaré Vázquez en Uruguay, en 2005; la victoria en Bolivia de Evo Morales y el MAS, poco después, ese mismo año; la llegada al gobierno del Presidente Rafael Correa en Ecuador, en 2006; y el desplazamiento del poder del Partido Colorado en Paraguay por la coalición encabezada por el ex-Obispo Fernando Lugo, en 2008.

Pero este viraje de las preferencias políticas coincidió igualmente con una modificación de las perspectivas económicas. Luego de una década de recesiones, ajustes e incremento de la miseria, pasamos, desde fines de 2002, a vivir un período notable de crecimiento económico. Otra vez, como en las décadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial, América Latina volvió a crecer más que los países capitalistas desarrollados y bordeó tasas de aumento del P.I.B. de entre 4.5% y 5% al año, que fueron dejando atrás las privaciones y el desempleo registrado al concluir el ciclo precedente. Un

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efecto político de gran magnitud que esto produjo fue despojar a las fuerzas de derecha de su discurso de portadores de la eficiencia y la modernidad, que, con no escasa arrogancia, habían impuesto unos años antes.

Un asunto de mayor interés es que esta nueva fase de crecimiento tuvo como uno de sus factores principales una modificación del esquema presentado en los años cincuenta por Raúl Prebisch desde la CEPAL, conforme al cual, el precio de los bienes industriales del Primer Mundo sobrepasaba constantemente al valor de los productos primarios que exportaba nuestra región -tanto minerales como productos agropecuarios- planteando un “deterioro de los términos de intercambio” que hacía retroceder constantemente nuestra posición en la economía mundial. Ahora, en cambio, vivimos una “reprimarización” que hace que productos como el petróleo, el cobre o la soja hayan aumentado mucho más en valor que cualquiera de los bienes de consumo durable provenientes de las naciones desarrolladas.

Así las cosas, se vivió un mejoramiento de las balanzas comerciales, un aumento de las reservas internacionales en los Bancos Centrales y por primera vez en mucho tiempo, hubo un aumento efectivo en los sueldos y salarios en el mundo del trabajo.

Esta hegemonía política de las fuerzas de centro-izquierda e izquierda, históricamente más favorables a un proceso de cooperación e integración regional, ha creado condiciones muy propicias para avanzar en esta dirección.

Pero, simultáneamente, en el ámbito internacional se han registrado grandes cambios que han acabado favoreciendo un impulso en el mismo sentido. En el período de la Posguerra Fría y la globalización, el sistema internacional ha vivido una etapa de transición que aún no concluye, y esto ha hecho más posible que este experimente enormes reacomodos frente a acontecimientos emergentes de gran magnitud. Una densidades nº 7 - septiembre 2011

Luis Maira

situación semejante se registró dos veces en la década pasada, al comienzo y el término de esta.

Los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, en Nueva York y Washington, cambiaron abruptamente las visiones internacionales y los esquemas de seguridad en Estados Unidos. Un año después de estos hechos, el Consejo de Seguridad Nacional, en plena administración de George W. Bush, proclamó una nueva estrategia de seguridad de nítida inspiración neoconservadora. En ella, además de declarar una guerra permanente contra el terrorismo y propiciar intervenciones militares preventivas de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos cuando se sintieran amenazados en sus intereses, se procedió a una completa revisión de la importancia de las diversas regiones del mundo frente a las guerras y batallas por venir.

Este esquema resultó muy importante para América Latina, pues consolidó una tendencia que se venía insinuando desde hacía un tiempo. A la luz de las nuevas amenazas se asumió la distinción entre dos Américas Latinas, cuyas agendas y potencialidades de riesgo resultan para ellos muy diferenciadas.

Una América Latina del Norte, formada por México más los países centroamericanos y del Caribe, y una América Latina del Sur, formada por los doce países situados debajo del Canal de Panamá (dos de ellos no son latinoamericanos -Guyana y Surinamintegrantes de la CARICOM).

Los fundamentos que llevaron en la lógica norteamericana a esta diferenciación tienen bastante sentido a la luz de la experiencia histórica de su expansión imperial. Tanto México como las naciones centroamericanas y caribeñas fueron el primer espacio en que Estados Unidos influyó y, que muchas veces ocupó, cuando inició su ascenso como potencia mundial, tras la guerra contra España en 1898. Ya en los años iníciales del densidades nº 7 - septiembre 2011

siglo XX, luego de la proclamación del Corolario Roosevelt, mediante el que se reivindicó el derecho norteamericano a intervenir en la Gran Cuenca del Caribe, que pasó a ser para Washington un perímetro geopolítico, al punto que muchos de sus expertos conceptualizaron al Caribe como un Mare Nostrum. Por ello no puede sorprender que al enfrentar las mayores amenazas a su seguridad interna, vuelvan a ver a los territorios de estos países como un espacio para la preparación de operativos terroristas por parte de las organizaciones fundamentalistas islámicas. Esto se torna más inquietante para Washington frente a la creciente tendencia de la migración ilegal de mexicanos y centroamericanos que ingresan por los espacios porosos de la frontera mexicana del norte. De aquí que la política migratoria sea el eje de la relación con estos países, se haya elevado la importancia de las remesas que los inmigrantes envían a sus familias -cerca de 60 mil millones de dólares en 2007, inmediatamente antes de la crisis de 2008- junto a la inquietud que crea la agudización de las amenazas criminales provenientes de los poderosos carteles del narcotráfico mexicano o de las maras centroamericanas.

Nada de esto ocurre, en cambio, en los países de América del Sur, con la sola excepción de Colombia, un país que muchos expertos norteamericanos proponen asimilar a la América Latina del Norte en cuanto a su encuadramiento y trato. Hacia el resto de los once países sudamericanos se advierte un mayor desinterés y distancia por parte de la Casa Blanca, que ha aplicado en los hechos la visión planteada por Richard Nixon de una “política de negligencia benigna”.

Cabe anotar que los gobiernos latinoamericanos tomaron debida nota de esta situación, lo que se ha traducido en una caída en el comercio y los vínculos con la Unión Americana. Algunos, como el Jefe de Estado

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La UNASUR y su entorno internacional

de Venezuela, Hugo Chávez, han aplicado una fuerte retórica anti-imperialista; otros, como los gobiernos de Lula, en Brasil, o de Néstor Kirchner o Cristina Fernández, en Argentina, han preferido actuar por la vía de los hechos, sin despliegues retóricos. Pero, hoy día, el primer socio comercial de Brasil y Chile es China, mientras que el mayor intercambio argentino se registra con Brasil.

La cooperación internacional norteamericana ha caído casi por completo -con excepción de la ayuda militar a Colombia- mientras que en los otros once países, se registra una inédita diversificación de los vínculos internacionales con los países del Asia del Pacífico, con Europa, el Oriente Medio y África. En tal contexto, Estados Unidos, que en la práctica impugnó siempre la integración latinoamericana, es ahora solo un actor más en las relaciones internacionales de estos países.

Un segundo acontecimiento internacional que aumentó la autonomía y el peso global de los países de la América Latina del Sur, fue la recesión que estalló con la quiebra del Lehman Brothers, el 15 de septiembre de 2008. Esta crisis, descrita por el historiador Eric Hobsbawm como el equivalente para el capitalismo norteamericano y Wall Street de la caída del muro de Berlín para la URSS, ha tenido un enorme impacto sobre la arquitectura del poder internacional. Esto, puso fin a la hegemonía internacional de Estados Unidos, al menos en la forma que parecía tan abrumadora a principios de la Posguerra Fría. Ahora, China aparece con su enorme crecimiento no interrumpido, como una potencia que cada día más contrapesa la de Estados Unidos y el bloque constituido en torno suyo -el BRICS, que agrupa a la naciones emergentes, Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica- equilibra la importancia del G7, muchos de cuyos países comparten las fragilidades norteamericanas.

Frente a semejante reordenamiento, los

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países de nuestra región y, en particular, los sudamericanos, han salido bien parados.

Venían de un periodo económico de vacas gordas y gracias al buen ordenamiento de sus finanzas públicas, tuvieron los elementos para enfrentar el contexto crítico y salir rápidamente de él. Ya desde el segundo semestre de 2009, recuperaron el ritmo previo de crecimiento y se zafaron de la espiral recesiva que sigue conmocionando dramáticamente a varios países de la Unión Europea y aun afecta a Estados Unidos y Japón. No solo es la primera vez en el último tiempo que una recesión de este tipo no tiene su génesis en nuestra región o en que esta no es fuertemente afectada por ella sino que, ahora, los países latinoamericanos demostraron autonomía en relación a lo que acontece en su epicentro y disponen de recursos para atenuar los inevitables efectos que una situación de este tipo tiene en el entorno global.

Adicionalmente, aunque en este punto las fuerzas políticas progresistas han demostrado escasa eficacia a la hora de plantear responsabilidades, la gran recesión iniciada en la segunda parte de 2008 ha pulverizado muchos de los esquemas y de la legitimidad de los enfoques neoconservadores. Las recomendaciones derivadas de los diez principios del Consenso de Washington y, particularmente, sus dos pilares -la desregulación y las privatizaciones- aparecen como responsables principales de esta recesión financiera y productiva. Esto refleja en el Norte un fracaso de los esquemas y visiones que ya habían colapsado en nuestros países hace una década. Pero, a la vez, presionan a favor de expectativas de mayor igualdad en la esfera económica y mayor protagonismo para los actores sociales, así como más transparencia de la actividad pública en la esfera política.

Pero, sobre todo, este es un tiempo en que, en términos prácticos, ha aumentado la densidades nº 7 - septiembre 2011

Luis Maira

significación del proceso integrador regional.

Precisamente, en la década pasada, se habían creado los instrumentos orgánicos para favorecer este proceso político. Primero, en diciembre de 2004, en Cuzco, nació la Comunidad Sudamericana de Naciones, por decisión unánime de sus doce Jefes de Estado. Luego, en abril de 2007, al convertirse en la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), se reforzó la voluntad de colocar más recursos y proyectos al servicio de esta tarea.

A diferencia de lo ocurrido en muchos momentos previos de nuestra historia independiente, en que las propuestas de integración económica o política de los países latinoamericanos tuvieron siempre algo de dimensión utópica y constituyeron impulsos únicos que resultaron fallidos -como el Congreso Anfictiónico de Panamá, convocado por Simón Bolívar en 1826 o el proyecto del Mercado Común Latinoamericano, formulado por CEPAL en 1959- ahora los factores que abogan por la integración regional, vienen de lo profundo de las realidades y exigencias del propio sistema internacional. Además, permiten un esfuerzo gradual que puede ser mucho más efectivo.

El mundo de la Posguerra Fría es económicamente multipolar y se organiza en base a macro regiones que agrupan a los países desarrollados: el TLC de Estados Unidos, Canadá y México; la Unión Europea, ampliada a 27 Estados miembros; y el Acuerdo de Asia del Pacífico, que desde 2010 asocia institucionalmente a China y los países del ASEAN. En este contexto, América del Sur puede ser la cuarta región macroeconómica del mundo y la primera de los países en desarrollo. La integración puede proveernos de un mayor peso en las negociaciones internacionales pendientes para reestructurar el orden político establecido en la Conferencia de San Francisco y el orden financiero consagrado en Bretton Woods. densidades nº 7 - septiembre 2011

También puede afianzar una diversidad en nuestros vínculos con las otras regiones del planeta. Y puede aumentar el volumen del comercio intraregional y favorecer la conectividad física, los ajustes energéticos, nuestra inserción en la sociedad del conocimiento o los esfuerzos para superar la pobreza y la desigualdad. Y, ahora hay más conciencia que todo esto se logra mejor en un impulso integrador que a través de tentativas individuales de cada país.

Por cierto que todavía UNASUR presenta notorias dificultades y restricciones que han impedido concretar muchos de los proyectos pendientes. Esto se explica porque no siempre los propósitos que suscriben los Jefes de Estados van acompañados de la voluntad política y los recursos necesarios para implementar, de verdad, las iniciativas que se plantean. O por los numerosos conflictos bilaterales que han proliferado en los años recientes, muchas veces antagonizando a países con gobiernos progresistas que podrían emprender muchas tareas en común.

Todo esto debiera ser enfrentado y resuelto. Porque lo que queda en pie, lo que tiene un efectivo valor estratégico es que los países de América del Sur enfrentan la mejor oportunidad -por medio de la integraciónpara resolver los problemas cruciales de su agenda para la igualdad, la participación y la inclusión social. Si la fortalecemos, la Unión de Naciones Suramericanas, nos puede asegurar un acceso efectivo al desarrollo que ahor parece más cerca y posible que nunca.

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Financiamiento solidario en Nuestramérica Perspectivas para las cooperativas con los bancos del Sur y del Alba Carmen Rosa Schaposnik La Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA-TCP) modificaron el mapa de la integración regional en los primeros años del siglo XXI. Se oponen al neoliberalismo y rechazan las recomendaciones del “Consenso de Washington” desde un “nuevo regionalismo” que reinstala la dimensión política de la integración, avanzando más allá de las cuestiones económico-comerciales para incorporar temas como el medioambiente, la infraestructura, la inclusión y cohesión social, la democracia, los derechos humanos, las asimetrías y el financiamiento -entre otros-. Impulsados por presidentes que encabezan gobiernos nacionales “progresistas”, con estos procesos renace la esperanza de una integración solidaria como la que soñaron Bolívar, Martí y otros visionarios.

El tema del financiamiento se enuncia ya en los tratados fundacionales de UNASUR y ALBA, en los que se adelanta la intención de

crear una Nueva Arquitectura Financiera (NAF) como alternativa a la vigente que contribuyó a la profundización de las desigualdades sociales y las asimetrías entre los países de la región. Es una propuesta que anticipa respuestas a la crisis actual del sistema financiero internacional, proponiendo la creación de bancos regionales con suficiente autonomía y capacidad de decisión para reorientar los recursos propios de sus miembros a la promoción de un desarrollo sostenible, solidario y equitativo. En pos de ese objetivo es que se debería fomentar y apoyar a los emprendimientos de la economía social-solidaria, tal como recomiendan la Organización de Naciones Unidas (ONU) y la Organización Internacio-nal del Trabajo (OIT).

En este artículo, luego de una breve descripción de la NAF que proponen UNASUR y ALBA, presentamos algunas reflexiones surgidas a partir de una investigación realizada en la Universidad Nacional de La Plata en la que se analizó la

Licenciada en Economía de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de La Plata, Argentina (UNLP). Especialista en Políticas de Integración y Docente-Investigadora de la UNLP. Autora de publicaciones sobre integración regional y cooperativismo.

Contacto: rosasnik@yahoo.com.ar

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Financiamiento solidario en Nuestramérica. Perspectivas para las cooperativas con los bancos del Sur y del Alba

situación del financiamiento en cooperativas de servicios públicos de agua potable en Argentina y Bolivia1.

Nuevos regionalismos: UNASUR y ALBA. “La del sistema del capitalismo es una crisis de un modo de vida que está colapsando y lo que está en juego es el sujeto histórico, la capacidad de reaccionar, por ello es necesario poner en marcha otras lógicas económicas para darle sustento a un nuevo tipo de relaciones humanas, así como a otro tipo de modos de producción”. (Pedro Páez Pérez, 2010b).

Las propuestas de una integración superadora de los modelos neoliberalescomercialistas surgen en el contexto en el que algunos países latinoamericanos siguen privilegiando los acuerdos de libre comercio como prioridades de su política exterior -caso de los TLC con EEUU-. En ese escenario, la UNASUR y el ALBA adoptan la soberanía nacional como principio rector en el marco de acuerdos intergubernamentales que no condicionen su autonomía y apunten a la construcción de una comunidad política a nivel regional a través del diálogo político y de la concertación (Serbin, 2010). Se encuentran ante la disyuntiva de una inserción internacional dependiente o independiente de los países centrales, y ante el desafío de definir una identidad regional que trascienda las diferencias ideológicas y de liderazgos entre los dos bloques.

UNASUR continúa el camino iniciado por la Comunidad Sudamericana de Naciones, creada en diciembre de 2004 en una reunión

realizada en Cuzco con representantes de los gobiernos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay -del MERCOSUR-, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela2-de la CAN-, Chile, Guyana y Suriname. En tanto la idea del ALBA es anunciada por el presidente venezolano Hugo Chávez en diciembre de 2001 en la Tercera Cumbre de Jefes de Estados de la Asociación de Estados del Caribe (AEC), como una forma de oposición al proyecto del ALCA3, concretándose como Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América en 2004, en una reunión en la que participaron Chávez y el entonces presidente de Cuba, Fidel Castro.

Según la Declaración de Cuzco, la Comunidad Sudamericana tendría como finalidad la lucha contra la pobreza y el hambre mediante estrategias que “aseguren una más justa y equitativa distribución del ingreso, el acceso a la educación, la cohesión y la inclusión social, así como la preservación del medio ambiente y la promoción del desarrollo sostenible”. El cambio de denominación por la actual UNASUR se realizó en 2007 en la Primera Cumbre Energética Sudamericana -respondiendo a una propuesta de la Cumbre Social de Cochabamba-, firmándose el Tratado Constitutivo en 2008. En él se expresa la voluntad de constr uir -de manera participativa y consensuada- un espacio de unión entre los pueblos en lo cultural, social, económico y político, mediante el diálogo entre sus miembros y con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las

1. Capítulo “Financiamiento y desarrollo en UNASUR” de la investigación MERCOSUR y UNASUR, ¿hacia donde van?, iniciada en la Universidad Nacional de La Plata en 2006 bajo la dirección de la Profesora Noemí Mellado (Schaposnik y Pardo, 2009b).

2. Venezuela pertenecía a la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y pertenece al MERCOSUR (aunque todavía no con carácter de miembro “pleno” porque falta la aceptación del parlamento de Paraguay).

3. El Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) es la iniciativa del gobierno estadounidense a la que se sumaron 34 países en la Cumbre de Miami (1994), entre los que no estaba Cuba. La lucha de movimientos sociales y la oposición de algunos gobiernos, impidió el avance de este proyecto.

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asimetrías en el marco del respeto a la soberanía e independencia de los Estados, considerando cuestiones prioritarias la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento, las políticas sociales y el medio ambiente.

En tanto el ALBA, que desde 2009 se conoce como Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP), sumó las adhesiones de Bolivia (2006), 4 Nicaragua (2007), Honduras y Dominica (2008), Ecuador, San Vicente y Granadinas, y Antigua y Barbudas (2009). Se define como una alianza estratégica de tipo cultural, política y económica para producir transformaciones estructurales y lograr un desarrollo integral capaz de garantizar la continuidad de sus miembros como naciones soberanas y justas, y desde el origen su planteo geoestratégico es contrarrestar la hegemonía de EEUU además de frenar el avance del ALCA. Sus principios se establecieron en la Declaración Conjunta que firmaron en La Habana los presidentes de Venezuela y de Cuba (2004), donde se afirma que lo que debe guiar al ALBA “es la solidaridad más amplia entre los pueblos de América Latina y el Caribe”, lejos de criterios mercantilistas e intereses egoístas de ganancia empresarial o beneficio nacional en perjuicio 5 de otros pueblos . Sus miembros adhieren a la idea de Martí de una “América Nuestra” que se diferencie de la “otra América, expansionista y de apetitos imperiales” y sostienen que se deben fomentar las inversiones de capitales latinoamericanos con el fin de reducir la

dependencia de los inversionistas foráneos.

Con el ingreso de Bolivia se incorporó la figura del Tratado de Comercio de los Pueblos (TCP) y en la VII cumbre del ALBATCP se establecieron las bases de un comercio basado en la complementariedad, la solidaridad y la cooperación entre los pueblos, las naciones y sus empresas, para el bienestar de la gente y en particular de los sectores más desfavorecidos, sin condicionamientos ni intromisiones, en armonía con la naturaleza y respetando las identidades culturales, que tienda a desarrollar la soberanía y la seguridad alimentaria, que favorezca a las cooperativas y otras empresas de producción social. De esa misma Cumbre surge como definición ideológica que “el capitalismo y su máxima expresión el imperialismo, están destruyendo la propia existencia de la humanidad y nuestra Madre Tierra” y que la crisis global es de carácter estructural y obedece, fundamentalmente, “a patrones de producción, distribución y consumo insostenibles, a la concentración y acumulación del capital en pocas manos, al saqueo permanente e indiscriminado de los recursos naturales, a la mercantilización de la vida y a la especulación a todos los niveles para beneficio de unos pocos ” (Declaración VII Cumbre ALBATCP, Cochabamba, 17/10/09).

Como experiencia de regionalismo el ALBA reúne elementos de cooperación, en tanto promueve la armonización y coordinación de las políticas de los Estados, y de integración al definir una estructura institucional con competencias propias aun cuando se mantenga el poder de decisión en 6 los jefes de gobierno .

4. Tras el golpe de estado que derrocó al gobierno constitucional de Honduras en junio de 2009, el presidente de facto decidió el retiro de Honduras del ALBA. 5. Respondiendo a esa idea de integración se firmó en junio de 2005 el Acuerdo de Cooperación Energética PETROCARIBE, para “contribuir a la seguridad energética, al desarrollo socio-económico y a la integración de los países del Caribe, mediante el empleo soberano de los recursos energéticos” y se creó el Fondo ALBA-CARIBE para el desarrollo económico y social.

6. Es interesante señalar el compromiso que asume el Estado venezolano a partir de la Constitución de 1999, en la que

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La institucionalidad se sostiene sobre la base de las voluntades políticas de los gobiernos de turno en los dos casos, con escasa participación de organizaciones representativas de la sociedad. Sin entrar en un análisis detallado, se observa el peso que tienen los presidentes en las decisiones: en UNASUR con un Consejo de Jefas y Jefes de Estado y Gobierno -órgano máximo donde se definen los lineamientos políticos, prioridades y planes de acción- y en el ALBA con un Consejo de Presidentes (Cumbres ALBA-TCP).

La estructura de UNASUR se completa con el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, el Consejo de Delegadas y Delegados, la Secretaría General 7 -órgano ejecutor -, el Consejo Energético de Suramérica (2007), el Consejo de Defensa Suramericano (2008) y el Consejo Suramericano de Economía y Finanzas (2011). Si bien por su carácter intergubernamental “pareciera circunscribirse sólo a una mayor interrelación entre funcionarios de los poderes ejecutivos de cada país miembro” (Gajate, 2009; 201) y tal vez requiera otro tipo de instituciones “para coordinar políticas, articular posiciones y poder resolver los conflictos que surjan” a medida que se avance en el proceso de integración (Cimadamore y Rodríguez, 2008:13), fue eficaz para responder a los ataques contra gobiernos constitucionales8 y para proponer respuestas en común a la crisis financiera que amenaza con afectar a los países de la región.

En el ALBA, del Consejo presidencial

dependen el Consejo Político -Ministros de Relaciones Exteriores-, el Consejo Social -Ministros de las áreas sociales-, el Consejo Económico -Ministros de industria, economía, finanzas, comercio, planificación y desarrollo-, y el Consejo de Movimientos Sociales. Cuenta además con una Coordinación Permanente que se apoya en una Secretaría Ejecutiva como órgano operativo.

Nueva Arquitectura Financiera suramericana.

No pretendamos que las cosas cambien, si siempre hacemos lo mismo (Albert Einstein).

Las primeras iniciativas sobre organismos regionales de financiamiento datan de fines del siglo XIX y no son afines a las ideas bolivarianas. Surgieron bajo la influencia de EEUU en las Conferencias Internacionales Americanas -identificadas como “panamericanas”-: en la primera, realizada entre 1889 y 1890, se manifestó la intención de crear un organismo financiero interamericano; en la segunda, de 1901, la idea quedó reducida a una recomendación y nunca llegó a concretarse (Pardo, 2010). Ya en el siglo XX y con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, por iniciativa de la OEA se creó el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para financiar a los países americanos en general, sobre todo a los que no tenían acceso a la cobertura del Banco Mundial, aunque en los hechos funcionó como un instrumento de la política exterior de EEUU en Suramérica, donde se localizan más de cien instituciones financieras que se suman a las

se incorpora que “las normas que se adopten en el marco de los acuerdos de integración serán consideradas parte integrante del ordenamiento legal vigente y de aplicación directa y preferente a la legislación interna” -art. 153-.

(Pastor, 2006).

7. El primer secretario general de la UNASUR fue el ex-presidente argentino Néstor Kirchner.

8. UNASUR se manifestó en defensa de la soberanía y la democracia en varias oportunidades. En reuniones convocadas ad-hoc, los presidentes de los Estados miembros dieron su apoyo a los gobiernos constitucionales de Evo Morales en Bolivia (2008), Manuel Zelaya en Honduras (2009) y Rafael Correa en Ecuador (2010). En la misma línea se aprobó un protocolo democrático en Guyana (2010), y en la asunción del presidente de Perú, Ollanta Humala, los presidentes ratificaron esa posición (julio 2011).

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mencionadas y al FMI. En una extensa lista encontramos bancos nacionales, regionales y subregionales de desarrollo, como la Corporación Andina de Fomento (CAF), el Banco de Desarrollo del Caribe (BDC), el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el Banco Nacional de Desarrollo de Brasil (BNDES) -entre los más importantes por el volumen de sus operaciones9-, además de otras fuentes de fondos creadas ad-hoc como FOCEM, FOMIN, FONPLATA, etc.- (Schaposnik, 2008).

El sistema financiero sudamericano vigente no contribuyó al desarrollo sostenible y equitativo en la región, por lo que una NAF alternativa a ese modelo es imprescindible. Podrá sustentarse sobre varios pilares, según Páez Pérez (2010a): además de los bancos regionales de desarrollo, se apoyaría en una banca central alternativa conectada en red a los bancos centrales nacionales, con sistemas multilaterales de créditos recíprocos y fondos de reservas regional -entre otros mecanismos-; y un espacio monetario común que incorpore la emisión de Derechos Especiales de Giro (DEG) en el marco de convenios de compensación de pagos, tomando como base la experiencia del Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE) presentado y aprobado en la VII Cumbre presidencial del ALBA-TCP, con el propósito de reducir progresivamente la utilización de divisas como el euro y el dólar, evitar riesgos cambia-

rios, disminuir los costos de transacciones y reducir la vulnerabilidad externa. También incluye la figura de intermediación financiera y generación de créditos orientados al desarrollo de la producción exportable, abriendo las posibilidades de inserción comercial a los pequeños y medianos productores y empresas de la economía social. Sus componentes principales, que se definieron en el acuerdo que firmaron Bolivia, Cuba, Ecuador, Honduras, Nicaragua y Venezuela, son: el Consejo Monetario Regional, órgano máximo de decisión; el “sucre” como Unidad de Cuenta Común; el Fondo de Reservas y Convergencia Comercial; y la Cámara Central de Compensación de Pagos10.

Los bancos regionales de desarrollo de UNASUR y ALBA-TCP surgen diferenciándose de las instituciones financieras tradicionales y en el marco de una crisis mundial que excede la economía y las finanzas, poniendo en evidencia una crisis más profunda, la del régimen de acumulación capitalista. Según Toussaint (2010), los bancos del Sur y del Alba hicieron su aparición en un momento oportuno -por la acumulación de reservas en la región entre 2004 y 2008- y deberían servir para blindar al continente frente a los efectos de la crisis que pueden afectar a todo el planeta; también para ser instrumentos de la reconstrucción del tejido económico y social desde lógicas más amplias que la dominación y la rentabilidad del capital.

9. La principal fuente de financiamiento en América Latina en los últimos años fue el BID, que aportó más del 80% de los préstamos -contra poco más del 10% de la CAF-. Junto con el BM, estas IFIs alentaron los procesos de privatización de servicios públicos, favoreciendo a empresas y consorcios extranjeros.

10. El SUCRE entró en vigencia en enero de 2010, aunque el convenio constitutivo se había firmado en octubre del año anterior. El valor del “sucre” depende de una canasta de monedas locales: BOB (Bolivia), CUC (Cuba), Bf (Venezuela) y USD (Ecuador). La emisión inicial ascendió a 160 millones de “sucres”, y para el 2011 se propone elevar de 20% a 50% el intercambio comercial a través de esta nueva modalidad. Según información del sitio web del ALBA, la primera transacción a través de este sistema la realizaron los gobiernos de Venezuela y de Bolivia con la compra de 5.000 toneladas de aceite desgomado de soya entre la Empresa Venezolana Industrias Diana C.A. y la Empresa Gravetal Bolivia, S.A.

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Inicialmente, el proyecto de UNASUR consistió en articular y optimizar los mecanismos financieros suramericanos existentes, sin que mediara un análisis sobre cuáles eran los apropiados y sin cuestionar su funcionamiento -que en general es similar al de las principales IFIs-. Se propuso también la creación de nuevos instrumentos de financiamiento, entre ellos un banco regional, un sistema multilateral de pagos11 y un fondo de reservas -sobre los que no se avanzó al no existir consenso-. Pero del planteo original lo único que se concretó es el Banco del Sur -por Acta Fundacional de 2007-, aunque no comenzará a funcionar hasta que no sea ratificado por los parlamentos de los países miembros -tal como lo establece el Convenio Constitutivo 12 firmado dos años después del Acta- . A la fecha -septiembre de 2011- sólo lo hicieron Venezuela, Ecuador, Bolivia y Argentina, y faltan las ratificaciones de Uruguay, Brasil y Paraguay.

Más allá de la demora en la ratificación del convenio, la principal razón por la que el Banco del Sur todavía no funciona son las diferencias político-ideológicas entre sus miembros. Estas se manifiestan, por ejemplo, en cuanto a las pautas de elegibilidad de las instituciones destinatarias de los créditos, pues mientras algunos proponen dar prioridad al financiamiento de empresas públicas nacionales, pequeñas y medianas empresas, cooperativas y emprendimientos asociativos, otros entienden que los recursos deben asignarse a préstamos para grandes empresas privadas (Schaposnik y Pardo, 2009b).

También se observan en relación al funcionamiento democrático del banco, con criterios que varían entre la asignación de un voto por cada miembro o en proporción al capital aportado por éstos. Al respecto Toussaint (2010:144) opina que es necesario darle “un contenido claramente progresista (…) tiene que ser una institución democrática (un país, un voto) y transparente (auditoría externa). Antes que financiar con dinero público grandes proyectos de infraestructura, poco respetuosos del ambiente, realizados por empresas privadas, cuyo objetivo es obtener el máximo beneficio, debe apoyar los esfuerzos de los poderes públicos para promover políticas tales como la soberanía alimentaria,(…) la protección del ambiente ”.

Cuando el Banco inicie su actividad, tendrá que “financiar el desarrollo económico, social y ambiental de sus países miembros, en forma equilibrada y estable, haciendo uso del ahorro intra y extra regional así como fortalecer la integración, reducir las asimetrías y promover la equitativa distribución de las inversiones entre sus países miembros”. Siguiendo lo establecido en el Convenio, su principal función será el financiamiento a órganos estatales, entidades autónomas, empresas mixtas, empresas privadas, cooperativas, empresas asociativas y comunitarias, a los que apoyará para que puedan desarrollar proyectos -relacionados con la soberanía alimentaria y energética, la salud, los recursos naturales y el conocimiento- y les facilitará asistencia técnica en su preparación y ejecución. Contará para ello, según los acuerdos firmados en la primera 13 mitad de 2008, con un capital que le otorgará una capacidad de préstamo de tal

11. En el comercio recíproco entre Argentina y Brasil se está desarrollando un Sistema de Pagos en Monedas Locales (SML), que todavía tiene escasa incidencia en las operaciones.

12. El Convenio establece que el Banco podrá funcionar después del depósito de los instrumentos de ratificación de la mayoría simple de los países fundadores que en conjunto representen las dos terceras partes del capital suscrito del Banco.

13. Según esos acuerdos, Argentina, Brasil y Venezuela aportarían 2.000 millones cada uno; Ecuador y Uruguay, 400 millones cada país; Bolivia y Paraguay los 200 millones restantes.

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magnitud que lo ubicará como una entidad de peso similar al Banco Nacional de Desarrollo de Brasil, y mayor del que representan la CAF, el Banco Mundial o el BID en la región. En cuanto a los accionistas, se prevé que puedan ser Estados nacionales miembros de UNASUR, Estados nacionales no integrantes del bloque, y entidades financieras -entre ellas el BID y la CAF, a título individual-.

Aunque las discusiones y negociaciones sobre el Banco del Sur se realizan entre funcionarios gubernamentales, previo a su creación diversos movimientos sociales, organizaciones académicas y personalidades se autoconvocaron para expresar su preocupación por la forma poco transparente y no participativa como se desarrollaban las negociaciones. Procuraron incidir para que el objetivo principal fuera la promoción del desarrollo soberano y solidario de los países miembros y de toda la región, y para que el financiamiento se dirigiera al sector cooperativo y de economía social solidaria así como a proyectos de inversión para el financiamiento de servicios públicos (Toussaint, 2008). Concretada esa creación, será imprescindible contar con la presencia activa y vigilante de la sociedad para que el Banco y la estrategia transformadora de la NAF no se diluyan, así como también será importante incorporar la participación de la academia en la producción de un pensamiento alternativo que le dé sustento, como advierte Páez Pérez (2010b).

En agosto de 2011, en Buenos Aires, la

discusión sobre la NAF logró un nuevo impulso. Fue en la primera reunión del Consejo Suramericano de Economía y Finanzas -creado en 2010 en la IV Cumbre de Jefes de Estado celebrada en Georgetown, Guyana-. De acuerdo a lo que se pudo conocer por notas periodísticas y declaraciones de funcionarios, a partir del encuentro de ministros de economía en Buenos Aires comenzará a diseñarse un 14 fondo latinoamericano de reservas , se apuntalará el uso de monedas de la región para desdolarizar el intercambio entre los miembros, se discutirá sobre la funcionalidad de la CAF y se acelerará el lanzamiento del Banco del Sur, siendo el Grupo de Trabajo de Integración Financiera el encargado de darle 15 forma a las propuestas . Estas medidas económicas y financieras -aun cuando no se conozcan los detalles- se parecen más a una respuesta defensiva y coyuntural que a una de carácter ofensivo y estructural -que supondría avanzar en la discusión sobre el 16 orden mundial capitalista en crisis- .

El Banco del Alba -como banca de desarrollo- es uno de los pilares de la propuesta financiera del ALBA-TCP en la que se incluye también la creación de un fondo de reservas y una sociedad de garantías recíprocas. Se creó en la VI Cumbre presidencial (2008) por iniciativa de los gobiernos de Venezuela, Cuba, Bolivia y Nicaragua, con el fin de “coadyuvar al desarrollo económico y social sostenible, reducir la pobreza y las asimetrías, fortalecer la integración, promover un intercambio económico justo, dinámico, armónico y

14. Es parte de la discusión si se fortalece el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) -en el que no están Argentina y Brasil- o se crea uno nuevo.

15. Notas del diario Página 12 (Argentina): Tomás Lukin, “Un proyecto que va más allá de superar la crisis externa” (13/8/11) y Raúl Dellatorre, “El Consejo de Economía de la Unasur eludió las diferencias ideológicas y avanzó en los acuerdos técnicos” (14/8/11).

16. Según Julio Gambina, “quizá ello sea demasiado pedir a un conglomerado de países que, aun excluyendo a EEUU, contienen en su seno proyectos de promoción del socialismo con defensores y promotores del capitalismo”.

En: “Consejo Suramericano de Economía y Finanzas”. Accesible en: http://www.argenpress.info (16/8/11).

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equitativo entre los miembros del ALBA, inspirado en los principios de solidaridad, complementariedad, cooperación y respeto a la soberanía de los pueblos ”.

Atendiendo a esta misión financia programas y proyectos administrando fondos reembolsables y no reembolsables, además de proveer recursos para asistencia técnica, estudios de preinversión, transferencia de tecnología e investigación y desarrollo.

Los fondos prestables se orientan a la promoción y fortalecimiento de la democracia participativa, la reducción de la exclusión social, la eliminación de la discriminación de género y étnica, la expansión y conexión de la infraestructura de los países miembros, así como a brindar apoyo en materia de salud, educación, vivienda, seguridad social, y al desarrollo comunitario y de la economía social. Para ello el Banco cuenta con un capital suscripto de 850 millones de dólares -con autorización para llegar a los 2.000 millones-, aportados en proporciones diferentes por sus miembros: Venezuela (40%), Nicaragua (20%), y 17 Ecuador, Bolivia y Cuba (10% o más) .

Actualmente tiene una cartera de proyectos grannacionales (PGN) que financia con recursos propios en las áreas de cultura, educación, salud y comercio18, y otra financiada con fondos administrados como el ALBA-alimentos -cuyo objetivo es la seguridad alimentaria de los países del ALBA-, el Fondo Humanitario para Haití -para su reconstrucción después del terremoto de 2010- y un Fondo de financiamiento a la República San Cristóbal y Nieves -para la recuperación económica y social del país-19.

En cuanto a las decisiones sobre el destino de los fondos prestables, la responsabilidad es de dos órganos de conducción, el Consejo Ministerial y un Directorio Ejecutivo. Allí están representados en forma igualitaria cada uno de los países que lo integran y funciona con un sistema democrático: cada país, un voto.

Expectativas sobre un financiamiento regional solidario.

La NAF permitirá a los gobiernos tener más autonomía al fijar sus políticas económicas, apartándose de las recetas y condicionamientos de organismos como el FMI, y también reorientar los créditos hacia la promoción de la economía social-solidaria y en particular a las cooperativas, agentes de desarrollo regional equitativo que retienen los excedentes económicos a nivel local, contribuyen a la creación de empleos y promueven valores de solidaridad, integración social y compromiso democrático. Así lo han interpretado organismos internacionales como la ONU y la OIT al recomendar a los gobiernos de todo el mundo que desarrollen políticas públicas de fomento para este sector (OIT, 2002; ONU, 2001).

En la investigación realizada en la Universidad Nacional de La Plata -mencionada en la introducción- se indagó acerca de las fuentes de financiamiento de cooperativas de servicios públicos de agua potable en Argentina y Bolivia, para lo cual se consultó a dirigentes de dos federaciones de la provincia de Buenos Aires -FEDECAP y FEDECOBA- y de dos cooperativas del departamento de Santa Cruz -SAGUAPAC y

17. Accesible en: http://www.bancodelalba.org (14/11/10).

18. Los PGN son programas de acción dirigidos a cumplir con los principios y fines del ALBA, validados por los países integrantes y cuya ejecución involucra a dos o más países. Su creación fue anunciada en la VI Cumbre realizada en Caracas (2008), donde se aprobó el documento “Conceptualización de Proyecto y Empresa Grannacional en el marco del ALBA”.

19. Consulta realizada a la dirección del correo electrónico oficial del Banco del Alba en noviembre 2010.

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COSMOL-, entidades que surgieron para dar respuesta a una necesidad básica no satisfecha por el Estado y de la que no se ocuparon las empresas privadas comerciales por no resultarles rentable. Cabe acotar que más del diez por ciento del servicio de agua potable en Argentina está a cargo de cooperativas -la mayoría en localidades de menos de 50.000 habitantes- y que en Bolivia éste supera el cuarenta por ciento (Schaposnik y Pardo, 2009b).

En las consultas realizadas, los dirigentes manifestaron su preocupación por las dificultades de acceso a créditos en sus respectivos países, y reconocieron al BID como su principal fuente de financiamiento20.

Los préstamos, gestionados por los respectivos gobiernos y con garantía soberana, se obtienen en un contexto en que las líneas de crédito de bancos públicos o privados -tanto en Argentina como en Bolivia- se ofrecen en forma excepcional, y si existen son prácticamente inaccesibles por el tipo de garantías exigidas -que en muchos casos consisten en avales personales de las autoridades de las cooperativas-, además de establecer plazos para su devolución que no resultan suficientes -sobre todo en los servicios públicos- y de ofrecerse con elevadas tasas de interés. Esas dificultades para obtener financiamiento en sus propios países hacen que las cooperativas vean con esperanza la posibilidad de contar con el apoyo de bancos regionales, aun cuando puedan desconocer la existencia del Banco del Sur -sobre el que fueron consultadas específicamente- y no mencionen al Banco del Alba. Aspiran, según su palabras, a que estos bancos realicen préstamos al sector teniendo en cuenta sus necesidades y su

naturaleza particular de empresas de la economía social, sin fines de lucro (Schaposnik y Pardo, 2009b).

Los problemas de financiamiento comentados no son privativos del sector de servicios públicos, y así lo han expresado las confederaciones de los dos países al hacer públicas sus posiciones sobre esta cuestión.

En el caso del cooperativismo argentino, han manifestado en congresos la necesidad de implementar líneas de financiamiento de fomento y promoción para las cooperativas, y en Bolivia se propuso al gobierno la creación de un fondo específico para el fortalecimiento financiero del movimiento cooperativo (COOPERAR y CONINAGRO, 2004; CONCOBOL, 2006).

La perspectiva de un financiamiento solidario en Nuestramérica parece más cercana con la Nueva Arquitectura Financiera (NAF) -en construcción-, con el Banco del Alba -en actividad- y con el nuevo impulso que ha tomado el Banco del Sur a partir de la creación del Consejo Suramericano de Economía y Finanzas. En tal escenario, es razonable pensar que ambos bancos incluirán entre sus prioridades a la economía social en general, y en particular a las cooperativas, sobre todo si nos atenemos a lo que anuncian en sus documentos fundacionales -aun cuando en la información publicada en el sitio web del ALBA y en la consulta realizada oportunamente no se haya podido constatar la existencia de líneas de crédito específicas para cooperativas-.

Ante esa perspectiva, es importante que el cooperativismo argentino21 promueva un debate sobre la integración regional y la propuesta financiera de UNASUR y ALBA

20. Organizaciones de la sociedad civil cuestionan al BID y a la CAF por su falta de transparencia y porque impulsan proyectos de alto riesgo ambiental, como IIRSA y decenas de megaproyectos de infraestructura. Cuestionamientos como éstos no surgieron en las consultas a las cooperativas.

21. Según el último censo realizado por el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social, en Argentina se

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en el congreso del sector que se realizará el año próximo -declarado por la ONU como “Año Internacional de las Cooperativas”-.

En ese encuentro seguramente surgirán diferencias de opinión dado que el “cooperativismo” no es un sector homogéneo: lo comprenden entidades ubicadas en diferentes zonas del país que realizan actividades muy variadas, más allá de que se desarrollen a partir de una matriz doctrinaria que les confiere un “parecido de familia”. No obstante, y en el marco de la aceptación de esas diferencias, tendrá la oportunidad de definir si acompaña los reclamos de una mayor participación social en los procesos de integración, en el convencimiento -como se afirmó en un trabajo realizado para la Alianza Cooperativa Internacional (ACI-Américas)que “el movimiento cooperativo no es una isla y no puede permanecer ajeno a cuestiones que involucran a sus entidades como a toda la sociedad: debe participar activamente en los procesos sociales y políticos de la región” (Schaposnik, Badenes y Aburbé, 2005:78).

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Opiniones consultivas en los sistemas supranacionales e intergubernamentales Elodia Almirón Prujel Breves consideraciones acerca de la supranacionalidad El proceso del MERCOSUR es un proceso intergubernamental y esta situación incide en demasía en el progreso del mismo, debido a la naturaleza jurídica limitante de sus órganos componentes.

La posibilidad de cambio de los órganos del MERCOSUR es una realidad surgente, que no puede ser soslayada por las autoridades de los Estados Parte del sistema mercosuriano.

La supranacionalidad debe ser considerada como una necesidad en pleno siglo XXI, a pesar de haber tenido su génesis en la segunda mitad del siglo XX. Antes de ese tiempo histórico se la desconocía, por no existir un proceso funcional ni existencia estructural de ese orden. Las relaciones interestatales se regulaban por los procedimientos tradicionales de la diplomacia clásica, que se implementaban, mediante tratados bilaterales o multilaterales para la definición de intereses entre los Estados Parte. Muchas veces estas transacciones se realizaban basándose en sus

derechos territoriales y económicos de contenidos domésticos, justificados y amparados fundamentalmente en el ejercicio cerrado, unilateral y egoísta de potestades derivadas de principios de autodeterminaciones y de soberanías nacionales radicalizadas y por ende sectorizadas.

La primera noción de supranacionalidad recién emerge con la creación de la Comunidad Económica Europea, formada a partir de los Tratados de Roma y de París.

Esta novedad europea se hizo realidad en los años cincuenta, gracias al Plan Schumann que despejó el camino para la integración económica primero, y después política, de Europa Occidental.

El instrumento integrador de la iniciativa europea se centró particularmente, desde su origen, en la necesidad del establecimiento de un mercado común, que se implementaría mediante la aproximación progresiva de políticas económicas de los países intervinientes.

Esta construcción política abrió posibilidades para el nacimiento de un nuevo factor histórico y jurídico en el ámbito de las

Abogada, Doctora en Ciencias Jurídicas (Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Asunción, Paraguay). Docente de Derecho de la Integración y Coordinadora del Área de Derecho Público de la Facultad de Derecho, Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Americana. contacto: elodia@click.com.py

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relaciones internacionales, que se hizo posible mediante la interrelación de actores nacionales en vista de un objetivo común, cual es conformar una nueva estructura política internacional en el mundo. Esta forma supranacional de convivencia, fue evolucionando y se consolidó en el tiempo, a través de un continuo y progresivo proceso integracionista que tuvo su mayor énfasis con la suscripción del tratado de la Unión Europea de Maastricht, que facilitó un positivo instrumento para la consolidación de la unión económica y política de Europa. En el marco de esta nueva dimensión jurídica tutelada por un flamante Derecho comunitario.

Actualmente la soberanía tradicional ya perdió el monopolio sobre la ciudadanía y la identidad cultural ya no se define por un poder político; el MERCOSUR ya no tiene fronteras naturales que defender, por lo que se mantiene abierto para recibir a los pueblos que acepten compartir los principios fundamentales de la libertad política y económica y de la democracia.

Esta novedosa realidad materializada por una nueva forma de convivencia política, nació como contestación a la incapacidad de los Estados nacionales, para implementar el desarrollo sostenido y seguridad de las naciones para combatir el enclaustramiento sectario y perjudicial.

Lo expuesto traduce la idea sobre la importancia del nuevo orden político supranacional, surgido a partir de la iniciativa europea, que supo conjugar una realidad económica para generar la necesidad política, que dio nacimiento a las primeras instituciones supranacionales exclusivamente europeas.

Estos organismos se caracterizan fundamentalmente por las transferencias de competencias que reciben de los Estados miembros; por la prevalencia de sus resoluciones sobre las legislaciones nacionales y por su independencia frente a los

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gobiernos nacionales.

Es posible abordar la supranacionalidad desde los siguientes puntos: 1. con relación al órgano, al referir a organizaciones supranacionales creadas por tratados o protocolos en un proceso de integración; 2. como orden jurídico, al referir al campo normativo sistematizado que se ubica sobre el orden jurídico nacional o en un plano paralelo al mismo, jerárquicamente prevalente en el orden jurídico internacional; 3. como referencia normativa, al referir a las normas que tienen características propias; el objetivo normativo trasciende el ámbito nacional y se proyecta a un ámbito regional o continental, con efecto prevalente y aplicación inmediata y directa.

En cuanto a la distinción entre órganos supranacionales e intergubernamentales, también se aclara que en los órganos gubernamentales la representación tiene dependencia o lazos de dirección con el poder estatal central, que designa a los representantes, falta por tanto la autonomía que caracteriza al órgano supranacional. En ella la representación es directa, orientada y dirigida netamente a los intereses del Estado, los representantes responden a directivas de los órganos estatales de los cuales dependen y algunas de sus características son: 1. Poderes limitados: en los órganos intergubernamentales la representación ejercida por los funcionarios es dependiente y limitada, los poderes son ejercidos por representantes gubernamentales bajo la dirección del Poder central del Estado que lo nombra.

2. Facultades limitadas: los Estados no pueden ser compelidos a acatar las decisiones que consideren contrarias al interés estatal particular y se reservan el poder de sustitución de los representantes nacionales.

3. Facultades de Veto: las decisiones

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para ser obligatorias normalmente deben ser adoptadas por consenso o por unanimidad, constituyendo esta una de las características de sistemas de cooperación internacional y de relaciones internacionales tradicionales de los Estados.

Los órganos supranacionales o supraestatales, a diferencia de los intergubernamentales, se destacan por una marcada autonomía de gobierno o poder de los Estados Parte.

Se puede decir que tienen: 1. Autonomía Ejecutiva: los órganos supranacionales tienen poderes amplios en el ámbito de las facultades delegadas; como órganos especializados y técnicos tienen atribuidas determinadas competencias por los Estados miembros y actúan con total independencia de éstos.

2. Autonomía Legislativa: en el campo de su competencia, poseen un margen amplio de discrecionalidad normativa, obligatoria dentro de la jurisdicción comunitaria, aplicable en forma directa inmediata y prevalente.

3. Autonomía Decisoria: las decisiones se asumen normalmente por mayoría, no dependen del consenso o la unanimidad, sino de un voto calificado o mayoritario que impide trabar aquellas acciones necesarias.

4. Autonomía Financiera: los órganos creados como supranacionales tienen autonomía financiera por medio del aporte realizado por los Estados miembros de una cuota con la cual contribuyen a la generación de recursos propios, destinados a los proyectos y las acciones específicas vinculadas al progreso de la integración.

Estas características en función del órgano permiten en el ámbito institucional describir los nuevos procesos llamados a tener un importante papel en las relaciones internacionalizadas y globalizadas en que se desarrolla la actividad estatal en nuestro

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tiempo.

Los vínculos de Derecho comunitario son los emergentes de Estados integrantes de comunidades, en tanto los vínculos de Derecho internacional público son los emergentes de Estados asociados en organizaciones internacionales. Los Estados integrados se incorporan a entidades supranacionales o supraestatales a través de lazos jurídicos, económicos y políticos más sólidos y ejecutorios que los clásicos tratados internacionales. La integración genera una comunidad jurídica, un Derecho común propio de los Estados miembros, por ello, este Derecho tiene aplicabilidad inmediata, directa y automática en el ámbito interno de cada Estado.

La integración genera organizaciones supranacionales o supraestatales respecto de los Estados miembros, no organizaciones internacionales propiamente dichas. Las organizaciones de integración ejercen poderes propios del mismo tipo de aquellos que resultan de las funciones superiores del Estado, por ello los poderes de la organización ser ejercen inmediatamente, sin pasar por los filtros de los gobiernos nacionales.

Las diferencias estructurales entre las organizaciones supranacionales de integración y las internacionales de cooperación determinan una diversa naturaleza jurídica de las funciones, competencias y alcances de las atribuciones de cada una de ellas.

La expresión supranacionalidad significa sobre lo nacional y se da mediante la delegación de soberanía, pero no de una soberanía exclusivamente territorial, sino más bien soberanía en cuanto a competencias determinadas. Las atribuciones de estos organismos están enmarcadas dentro de los límites que se establecen en los tratados constitutivos.

Cabe en este espacio una disquisición epistemológica que aborda la semántica del término supranacionalidad: es la perspectiva

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de la transdisciplinariedad de las ciencias de la convivencia. En efecto, los procesos sociales no son lineales, son interdimensionales con producción constante de emergentes con elevados niveles de incertidumbre sobre los cuales el político o cualquier clase de líder deben desentrañar la mejor alternativa para llevar a cabo su toma de decisiones, que debe ser referida a la dinámica del sistema y sus hipótesis subyacentes. Aquí aparece claramente el contraste con que los gobernantes tradicionales toman sus decisiones, en la pretensión de superar los problemas creyendo así salvarse del efecto de la obsolescencia, lo que es siempre una cuestión de tiempo, porque las dinámicas internas son más fuertes que las decisiones exógenas que aplican éstos.

En este contexto tiene coherencia la expresión supra-nacionalidad desde la perspectiva del pensamiento sistémico: Supra: más allá de…, por encima de…, que aglutina.

Nacionalidad: de nación, Estado, entendido como sistema.

La presentación que antecede en el movimiento y pensamiento sistémico constituye la percepción y la interioridad de la idea como representación del universo y sus múltiples componentes como mapa sistémico integrado de naciones, es un hecho totalizador. De tal modo la actividad de las naciones integrantes como intencionalidad constituye uno de los componentes subsistémicos demostrados como propósitos o dinámica de intencionalidad dadas las múltiples opciones que todo el sistema tiene para decidir. La proposición fundamental del movimiento sistémico, en este orden, corresponde a la concepción de suprasistema, que es una unidad y diversidad en permanente crecimiento de conjuntos o subsistemas interconectados y solapados o superpuestos con división de trabajo hasta llegar a constituir un sistema mayor o

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supersistema (suprasistema).

Retomando la perspectiva jurídico-política, el órgano supranacional impulsa normas para el Estado, empresas y particulares. Se necesita el acuerdo previo de los Estados para la creación de organismos supranacionales y las normas dictadas por dichos organismos son de aplicación inmediata en el territorio de los Estados Parte y deberán ser acatadas porque son obligatorias y prevalentes, más allá de la interpretación de los Estados.

Los funcionarios de estos organismos supranacionales no llevan consigo los intereses particulares de sus Estados nacionales, sino toman las decisiones que favorezcan a este organismo, mediante una visión de conjunto, dejando así, de ser nacionales de un Estado y pasando a formar parte de un organismo que acciona por sobre los intereses estatales.

El artículo 145 de la Constitución paraguaya prevé la aceptación de un orden jurídico supranacional, el cual debe darse en condiciones de igualad en primer lugar. Es decir, preservando la personalidad internacional de la República del Paraguay. En segundo lugar, que éste orientado a garantizar la vigencia de los derechos humanos, la paz, la justicia y la cooperación y luego viene el desarrollo en lo político, económico, social y cultural. Esta norma constitucional posibilita muchas formas de integración y de cooperación internacional por un lado, por el otro lado califica y define la característica básica de este tipo de orden jurídico que es el de su carácter supranacional y finalmente crea un ámbito dentro del cual puede desarrollarse ese orden eliminando, por no mencionarlos, a otros que pueden ser peligrosos para el país.

Análisis del Tratado de Asunción Este análisis del Tratado de Asunción, considera que la ampliación de las actuales densidades nº 7 - septiembre 2011

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dimensiones de los mercados nacionales a través de la integración, constituye condición fundamental para acelerar los procesos de desarrollo económico con justicia social.

Entiende que este objetivo debe ser alcanzado mediante el más eficaz aprovechamiento de los recursos disponibles, la preservación del medio ambiente, el mejoramiento de las interconexiones físicas, la coordinación de las políticas macroeconómicas y la complementación de los diferentes sectores de la economía con bases en los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio; tiene en cuenta la evolución en los acontecimientos internacionales, en especial la consolidación de grandes espacios económicos y la importancia de lograr una adecuada inserción internacional para sus países; expresa que este proceso de integración constituye una respuesta adecuada a tales acontecimientos; afirma tener conciencia que el referido tratado debe ser considerado como un nuevo avance tendiente al desarrollo de la integración de América Latina; expresa la convicción de promover el desarrollo científico y tecnológico de los Estados Parte y de modernizar sus economías, para aminorar la oferta y la calidad de bienes y servicios disponibles, a fin de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes. Finalmente, reafirma la voluntad política de dejar establecidas las bases para una unión cada vez más estrecha entre sus pueblos, con la finalidad de alcanzar los objetivos mencionados.

Se debe advertir que la parte introductoria contiene la única expresión del Tratado en la cual se habla de desarrollo económico con justicia social.

La integración se construye a partir de la creación de un nuevo factor histórico con la interrelación de actores nacionales que establecen nexos interdimensionales entre sí, para conformar una nueva estructura política de acuerdo a una redefinición del bien común densidades nº 7 - septiembre 2011

a escala comunitaria. Con esta concepción filosófica nació el Tratado de Asunción, orientado precisamente a favorecer el desarrollo de sus cuatro países iniciales en su composición.

La comunidad es presentada como una entidad distinta a la personalidad de los Estados Parte, en tanto y en cuanto se establece en ella el recipiendario de las porciones de soberanía cedidas por los Estados. Esto significa, ni más ni menos, que se ha creado un nuevo sujeto de derecho, con la característica de ser un centro de producción e imputación de normas jurídicas, que son el soporte institucional del sistema comunitario.

El Tratado de Asunción pretendió crear un espacio económico sin fronteras internas, producto en su génesis de un acuerdo de integración; teniendo como principal objetivo el desarrollo económico con justicia social, la inserción internacional que incentiva la competitividad externa de los Estados Parte, a través de la ampliación de sus mercados nacionales, y la consolidación de un gran bloque económico.

El sistema jurídico originado con el Tratado de Asunción, es parte del nuevo ordenamiento comunitario latinoamericano y tiene dos fuentes principales: 1. El Derecho Originario o Sinalagmático, que está dado por los tratados de integración, como el de Montevideo de 1980 que creó la ALADI, el Tratado de Asunción que formó el MERCOSUR, el Protocolo de Brasilia para la solución de controversias, el de Ouro Preto y otros, que influyeron sobre los Estados signatarios como el Tratado de la Cuenta del Plata.

2. El Derecho Derivado, nacido del Tratado de Asunción, de sus anexos y Protocolos originales, y se los puede identificar como: Directivas, Reglamentos,

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Decisiones, Resoluciones, Recomendaciones, Actas, Jurisprudencias, Acuerdos Sectoriales, etc.

Estos derechos constituyen un segundo grupo de fuentes formales del Derecho originado a partir del MERCOSUR, porque no se trata del Derecho sinalagmático, porque no es emergente de tratados internacionales, sino del Derecho unilateral, emanado de los órganos de la propia comunidad, en ejercicio de funciones ejecutivas, legislativas y judiciales comunitarias.

Estas normas son de una estructura similar a las que corresponden al orden jurídico interno de un Estado, ya que emanan de los órganos comunitarios que tienen capacidad para dictarlas, según el procedimiento establecido en las normas constitucionales de la comunidad.

El artículo 1 indica los aspectos que tal Mercado implica. Los objetivos de este Tratado fundacional pueden ser resumidos en los siguientes: -Acelerar los procesos de desarrollo económico con justicia social en la región, a través de la integración.

-Crear un Mercado que amplíe las actuales dimensiones de sus mercados nacionales, mediante la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países y el establecimiento de un arancel externo común.

-Lograr una adecuada inserción internacional para sus países, mediante la consolidación de un gran espacio económico.

-Promover el esfuerzo tendiente al desarrollo en forma progresiva de la integración de América Latina.

-Promover el desarrollo científico y tecnológico de los Estados Parte.

-Modernizar sus economías para ampliar la oferta y la calidad de los bienes y servicios

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disponibles a fin de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes.

-Fortalecer los lazos de amistad y solidaridad entre sus pueblos.

Siendo su objetivo principal intensificar la competitividad de los miembros de cara a la creciente universalización de los flujos económicos y comerciales. En tal sentido es incuestionable que la propia filosofía contenida en la introducción del Tratado y en los propósitos, principios e instrumentos, ha sido objeto de críticas.

Sin duda es reconocido en doctrina que un mercado común comprende la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos y otros aspectos que están señalados en la norma del Tratado, pero también debiera implicar la libre circulación de personas y en tal sentido no existe disposición alguna del tratado que exprese dicho objetivo.

Ello constituye una omisión, cuyas consecuencias por momentos se advierten y permiten que en ciertas oportunidades se establezcan trabas incomprensibles para el traslado de ciudadanos del MERCOSUR, de un país a otro. Es de esperar sin embargo, que tales situaciones desaparezcan totalmente.

Además, no pueden pasar inadvertidas determinadas falencias, por lo menos en relación con la audaz concepción de quienes originalmente concibieron este proceso de integración.

La concepción del Tratado de Asunción pareciera haber sido más conservadora o prudente y menos idealista, que la que inspiró inicialmente los acuerdos entre Argentina y Brasil.

Los antecedentes del Tratado de Asunción plasmados en estos acuerdos parecieran buscar objetivos de mayor profundidad y la opinión de los dos protagonistas principales así lo indica.

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De cualquier manera, cabe preguntarse si los países que integran el MERCOSUR estaban preparados para enfrentar el desafío de un proceso de mayores pretensiones.

La experiencia de más de una década, las dificultades encontradas, las crisis enfrentadas y el evidente comportamiento de los Estados Parte de hacer muy pocas concesiones de intereses nacionales, aun cuando fueran ocasionales y transitorias, en aras de los intereses comunitarios, demuestran que los ideales integracionistas encuentran caminos difíciles de transitar.

El Tratado de Asunción omite el principio de la solidaridad y eventuales ventajas que pudieran recibir los países de menor desarrollo económico relativo. En tal sentido sólo reconoce diferencias puntuales de ritmo para Paraguay y Uruguay, pero ello sólo se traduce en una extensión del plazo para la eliminación de gravámenes y restricciones aplicadas al comercio, situación contemplada en el artículo primero del Anexo I. No obstante, el tema vinculado con esta norma ha sido objeto de nuevas negociaciones y extensiones y ha conformado el aspecto fundamental del problema de las asimetrías.

El Tratado de Asunción no expresa la idea de que un proceso de integración para ser exitoso, debiera promover el desarrollo equilibrado de toda la región que forma parte de él.

Pareciera que se ha partido de la base de que los cuatro países estaban en pie de igualdad, en condiciones de competir de manera aceptable en los procesos comerciales intraMERCOSUR y con terceros países y que sus economías resultaban comparables.

En otras palabras, que los países integrantes, tenían un grado similar de desarrollo y posibilidades equivalentes si recibían formal igualdad de trato dentro del complejo mecanismo de la integración.

De acuerdo con lo expresado, el problema

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de las asimetrías, manejado con no pocas dificultades, no ha ido hasta el momento más allá de extensiones vinculadas con los gravámenes en materia comercial.

Otras ventajas que en alguna medida pudieran compararse con las recibidas por los países menos desarrollados en el proceso de integración de la Unión Europea, nunca han existido.

Es esta situación que obliga a repensar en algunos aspectos de la concepción misma del Mercado Común del Sur, con el fin de poder perfeccionarlo.

La realidad que se plantea, unida a determinadas y frecuentes trabas impuestas al comercio intra-MERCOSUR, al tránsito de mercaderías hacia terceros países, en el caso del Paraguay, al no cumplimiento de determinados compromisos (como la rápida internalización por los Estados Parte de las normas dictadas por los órganos del MERCOSUR) y la ausencia de ciertos logros esperados, originan corrientes pesimistas en relación con los resultados alcanzados hasta el momento.

No obstante, todo ello no puede ser motivo para condenar al MERCOSUR y asumir una tesis negativa en torno a este proceso de integración. No se puede olvidar que el MERCOSUR ha abierto las posibilidades de un mercado ampliado alrededor de doscientos millones de habitantes y a normas atractivas para las inversiones en muchas áreas, que podrían verse beneficiadas con tan grande mercado y además estar instaladas no ya en un pequeño país, sino en el centro de una importantísima región integrada. Claro está que para que ello sea posible, se deben superar dificultades dentro del MERCOSUR y problemas internos, que competen en este caso, exclusivamente a los paraguayos.

Especialmente la necesidad de consolidar la existencia de un Estado de Derecho creíble y de una justicia transparente, ideales éstos no alcanzados hasta el momento.

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Se debe agregar que la realidad del mundo actual, la debilidad en tantos aspectos de los países en vías de desarrollo y el virtual menosprecio que con frecuencia se muestra al tercer mundo, obligan a nuestros países a acrecentar los lazos de unión y a fortalecer la integración.

La verdad es que resulta muy difícil concebir por ejemplo, un proceso de negociación con los Estados Unidos o con la Unión Europea, en el cual se puedan lograr resultados positivos, si no existe una unidad por parte de los países del tercer mundo que participen de tal negociación. En este sentido, el MERCOSUR es un interlocutor válido para el relacionamiento internacional.

Ello no quiere decir que las relaciones bilaterales deben ser descuidadas, sino que, cuantas veces fuere necesario, las negociaciones deben llevarse a cabo mostrando la mayor fuerza y unidad posibles.

En cuanto a la problemática existente dentro del proceso de integración, resulta además indispensable superar los inconvenientes que con frecuencia se producen por incumplimiento de la normativa del MERCOSUR, enunciar nuevas ideas que puedan contribuir a su perfeccionamiento y cumplir en forma estricta y de buena fe los compromisos asumidos por los Estados Parte.

El Tratado previó un período de transición desde la entrada en vigencia hasta el 31 de diciembre de 1994. A fin de facilitar la constitución del Mercado Común, los Estados Parte suscribieron cuatro anexos.

De conformidad con el Tratado de Asunción, la administración y ejecución, tanto del Tratado cuanto de los acuerdos y decisiones que se adopten dentro del marco jurídico que el mismo establece, quedan a cargo de dos órganos: el Consejo de Mercado Común y el Grupo de Mercado Común.

El Consejo de Mercado Común es

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considerado el órgano superior, correspondiéndole la conducción política y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos para la constitución definitiva del Mercado Común.

Este Consejo está integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y los Ministros de Economía de los Estados Parte.

El Tratado dispone que el Consejo debe reunirse las veces que estime oportuno y por lo menos una vez al año con la participación de los Presidentes de los Estados Parte. Las reuniones serán coordina-das por los Ministros de Relaciones Exterio-res y podrán ser invitados a participar en ellas los otros Ministros o autoridades de nivel ministerial.

La presidencia debe ser ejercida por rotación de los Estados Parte, por orden alfabético y por periodos de seis meses.

El Grupo de Mercado Común es el órgano ejecutivo del Mercado Común y será coordinado por los Ministros de Relaciones Exteriores. Sus funciones son velar por el cumplimiento del Tratado; tomar las providencias necesarias para el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo; proponer medidas concretas tendientes a la aplicación del programa de liberación comercial, a la coordinación de políticas macroeconómicas y a la negociación de acuerdo frente a terceros; fijar programas de trabajo que aseguren el avance hacia la constitución del Mercado Común. El Tratado igualmente dispone que el Grupo del Mercado Común podrá constituir los subgrupos de trabajo que fuesen necesarios para el cumplimiento de sus cometidos. La normativa orgánica vinculada con la estructura ha sido modificada por el Protocolo de Ouro Preto.

La creación de un mercado común a través de un proceso de integración constituye un hito fundamental. Es un proceso sociológico complejo que abarca aspectos económicos, jurídicos, políticos, de psicología social, de densidades nº 7 - septiembre 2011

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demografía, etc. Involucra a la totalidad de las disciplinas sociales (por eso es interdisciplinaria) puesto que, en definitiva, su objetivo es la gradual fusión de un conjunto de EstadosNaciones en una nueva unidad regional con potestades que le son transferidas progresivamente por aquellos. Esta transformación progresiva y consensual va acompañada de grandes cambios en el comportamiento de los distintos actores sociales (empresarios, trabajadores, dirigentes políticos, funcionarios, educadores, miembros de asociaciones voluntarias, militares, etc.), surgiendo paulatinamente un hecho social irreversible (como todo proceso sistémico). Todos los actores sociales van percibiendo en forma gradual la relevancia creciente de la región multinacional con respecto a las anteriores limitaciones que imponían las fronteras nacionales.

Desde el punto de vista jurídicoinstitucional, la gran transformación a la que se hace referencia se traduce en el nacimiento de un nuevo derecho, el Derecho de la integración, que va adquiriendo creciente vigencia y manifestando vocación de jerarquía frente a las normas de Derecho interno en aquellas materias que abarcan, por medio de los tratados, en el caso de la creación de un mercado común como el MERCOSUR. Estas materias involucran campos tan importantes como la supresión de los derechos diversos de los Estados miembros; la creación de una política comercial común respecto a terceros países; la elaboración de políticas comunes en determinados sectores como el agrícola y el de transporte; la supresión de los obstáculos a la libre circulación de las personas, los servicios y los capitales dentro del mercado común; la creación de fondos para promover el desarrollo social y regional; la armonización y coordinación de las legislaciones nacionales; y el establecimiento de un sistema que garantice la no distorsión de la

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competencia, entre otros.

Es decir, la importancia de las materias exige que las normas que las regulen posean una jerarquía y eficiencia que sólo pueden lograrse a través de la implantación de órganos cuyas resoluciones sean efectivamente acatadas. El cumplimiento de las disposiciones contenidas en un tratado que crea un mercado común no puede quedar librado al libre juego de los intereses nacionales, ya que existe un nuevo interés emergente y superior: el interés comunitario.

La interrogante formulada al comienzo parece entonces admitir una sola respuesta, dada la ambiciosa meta fijada por el Tratado de Asunción, que fue la de constituir un mercado común antes del 31/12/94, que ayudaría a resolver las controversias que sin duda habrán de plantearse en los llamados procedimientos diplomáticos (negociación, buenos oficios, mediación, conciliación, etc.), típicos de organizaciones internacionales, pero sin duda insuficientes e ineficaces para lograr el afianzamiento de un proceso que implica necesariamente una disminución de la autonomía de decisión de cada Estado miembro en las materias ya enunciadas.

Existe unanimidad en clasificar los métodos para la solución de controversias en dos grandes grupos: los procedimientos diplomáticos y los jurisdiccionales. En la primera categoría figuran: la negociación, los buenos oficios, la mediación, la conciliación, la investigación, los recursos ante organizaciones internacionales. En el segundo grupo estarían el arbitraje y el recurso judicial.

El Tratado de Asunción determina la creación de una gran estructura orgánica funcional, encargada de la administración y ejecución de dicho tratado, con vigencia durante el periodo de transición, que está conformada por dos órganos principales: el Consejo de Mercado Común y el Grupo de Mercado Común.

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El artículo 18 del Tratado de Asunción estableció claramente que antes de la finalización del período de transición los Estados Parte convocarían a una reunión extraordinaria a los efectos de determinar la estructura institucional definitiva de los órganos de administración del MERCOSUR. En cumplimiento del artículo 18 del Tratado de Asunción, se firmó el Protocolo de Ouro Preto, y por dicho instrumento se otorgó personalidad jurídica al MERCOSUR, y se creó la nueva estructura institucional del mismo, para el período de post-transición, posterior al 1ro. de enero de 1995. Esta situación deja en duda si ésta ya será la estructura institucional definitiva del MERCOSUR o una más, para garantizar el proceso hacia la unión aduanera.

Análisis del Protocolo de Ouro Preto El Protocolo de Ouro Preto establece el régimen institucional del MERCOSUR, y consagra la estructura institucional definitiva del sistema mercosuriano, de acuerdo con lo previsto por el artículo 18 del Tratado de Asunción. El mismo es del año 1994, y dictó la normativa que regula los órganos de administración, el sistema de adopción de decisiones y otras cuestiones fundamentales para la vida institucional del MERCOSUR. El Consejo de Mercado Común conforme el Protocolo de Ouro Preto es el órgano superior del MERCOSUR, y tiene a su cargo la conducción política del proceso de integración y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos del Tratado de Asunción.

El Grupo de Mercado Común es el órgano ejecutivo del MERCOSUR y está integrado por cuatro miembros titulares y cuatro miembros alternos por país; entre sus principales atribuciones están la de velar dentro de los límites de su competencia, por el cumplimiento del Tratado de Asunción y demás normas del MERCOSUR; crear,

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modificar o suprimir órganos tales como subgrupos de trabajo o reuniones especializadas; manifestarse sobre las propuestas o recomendaciones que le fueran sometidas por los demás órganos del MERCOSUR, neg ociar acuerdos en nombre del MERCOSUR por delegación expresa del Consejo del Mercado Común y dentro de los límites de su competencia; entre otras atribuciones.

La supranacionalidad y las constituciones de los países del MERCOSUR El caso argentino La Constitución argentina, con las modificaciones de 1994, establece entre las atribuciones del Congreso aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes. La aprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara. En caso de tratados con otros Estados, el Congreso de la Nación, con la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada cámara, declarará la conveniencia de la aprobación del tratado y solo podrá ser aprobado con el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada cámara después de ciento veinte días del acto declarativo.

La normativa de la Constitución argentina de 1994 es similar a la paraguaya de 1992 al consagrar la posibilidad de la existencia de un orden jurídico supranacional y exigiendo para el efecto la aprobación por una mayoría calificada de ambas cámaras del Congreso.

Además, en el caso argentino, se establece una norma más estricta en la hipótesis de tratados con Estados que no sean de Latinoamérica. densidades nº 7 - septiembre 2011

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En cuanto a la jerarquía de las normas legales, debe recordase el art. 31 constitucional que dispone que esta Constitución, las Leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los Tratados con las potencias extranjeras son la Ley Suprema de la Nación. En esta disposición no existe un orden jerárquico de los Tratados, superior al de las leyes. Sin embargo el art. 75, que establece las atribuciones del Congreso, dispone en su parágrafo 22 “Los Tratados y Concordatos tienen jerarquía superior a las Leyes”.

Es esta una de las normas que ha sido agregada a las contenidas en la Constitución de 1853, en la reforma de 1994.

Acerca de este tema conviene recordar que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia argentina otorgaba la misma jerarquía a los Tratados Internacionales y a las Leyes Nacionales. Sin embargo a partir de la época en que la Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados entró en vigencia en la Argentina en el año 1980, se advierte un cambio de criterio, que por supuesto se consolida plenamente una vez que entró en vigencia la Constitución de 1994, a cuya normativa sobre el particular ya se ha hecho referencia.

El caso brasileño En el caso brasileño, el parágrafo único del art. 4 establece que “la República Federativa del Brasil buscará la integración económica, política, social y cultural de los pueblos de América Latina, teniendo en vista la formación de una comunidad Latinoamericana de naciones”.

El indicado art. 4 comienza mencionando los principios fundamentales que habrán de regir en el Brasil en las relaciones internacionales, lo que significa que el contenido del parágrafo único también se refiere a un principio fundamental en tales relaciones.

Esta norma ha dado origen a muy diferentes interpretaciones y si se estudia el pensamiento de distintos autores se puede densidades nº 7 - septiembre 2011

advertir que para unos se trata de una mera fórmula programática al que no podría dársele una aplicación inmediata, en tanto que para otros, admite la posibilidad de una integración con características de supranacionalidad. Pero la opinión fuertemente unánime en el caso brasileño, es que se requeriría una reforma constitucional.

Además de lo expresado, existe en el caso brasileño un problema que se vincula con el lugar que ocupan los acuerdos internacionales, en cuanto a su jerarquía, en el ordenamiento legal nacional. En tal sentido se debe recordar que de conformidad con el criterio del Supremo Tribunal Federal un tratado internacional tiene la misma jerarquía que una ley nacional y que en la hipótesis de existir contradicción entre uno y otra, la norma posterior es la que prevalece.

Sin duda alguna esta situación crea problemas que deben ser tratados con extremo cuidado, dentro de un proceso de integración, desde el momento en que la vigencia jurídica de los tratados internacionales queda supeditada a la normativa que dicte una de las partes. Para aquellos países que han ratificado la Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados o cuyos sistemas constitucionales comparten sus principios, el sistema brasileño resulta inaceptable. Claro está que Brasil no ha ratificado esta Convención.

El caso paraguayo En el caso paraguayo se puede advertir en primer término que la Constitución de 1992, establece en forma taxativa el orden jerárquico de las normas jurídicas. En tal sentido el art. 137 dispone que la Ley Suprema de la República es la Constitución. Ésta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de menor jerarquía, sancionadas en su consecuencia, integran el Derecho

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Positivo Nacional en el orden enunciado. Lo expresado denota que los tratados internacionales ocupan un rango superior a la ley e inmediatamente después de la Constitución.

La norma citada se encuentra reforzada por el art. 141 que dispone que los tratados internacionales, válidamente celebrados, aprobados por ley del Congreso, y cuyos instrumentos de ratificación fueran canjeados y depositados, forman parte del ordenamiento legal interno con la jerarquía que determina el art. 137.

En cuanto a la admisión de un orden jurídico supranacional, el art. 145 lo consagra, al disponer que la República del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un orden jurídico supranacional que garantice la defensa de los derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperación y del desarrollo, en lo político, económico, social y cultural. Dichas decisiones sólo podrán adoptarse por mayoría absoluta de cada Cámara del Congreso.

La normativa citada hace ver que constitucionalmente se admite la existencia de un ordenamiento jurídico supranacional y en consecuencia, para el caso paraguayo no existe obstáculo alguno para que el MERCOSUR tome el rumbo de la supranacionalidad. La admisión de tal orden jurídico exige como requisito formal la adopción de las decisiones pertinentes por mayoría absoluta de cada Cámara del Congreso.

Un tema que debe ser analizado se relaciona con la ubicación que ocuparían las normas de carácter supranacional, dentro del ordenamiento jurídico interno del país. En tal sentido se ha planteado la siguiente duda: dentro del proceso de integración habría que diferenciar las normas que constituyen el derecho originario de aquellas que integran el derecho derivado.

Las primeras serían las que tiene jerarquía

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de un convenio internacional, que en caso del MERCOSUR serían el Tratado de Asunción y los diferentes Protocolos a los que habría que agregar otros instrumentos que pudieran tener el nivel de un convenio internacional.

Por otra parte se tendría las normas dictadas por los órganos del MERCOSUR creados de conformidad con los acuerdos internacionales y que integrarían el derecho derivado.

En la hipótesis de consagrarse un orden jurídico supranacional, la cuestión sería determinar si sólo el derecho originario tendría prevalencia por sobre la ley nacional, en tanto que el derecho derivado ocuparía un rango inferior a ésta. El tema ha sido planteado en alguna reunión internacional en la que se debatieron temas de esta naturaleza y la cuestión fue formulada en virtud de lo dispuesto por el art. 137 ya citado.

En la hipótesis de consagrarse un orden jurídico supranacional no existiría inconveniente en otorgar tanto al derecho originario cuanto al derecho derivado un orden jerárquico superior a la propia ley nacional e inmediatamente inferior a la Constitución, pues de lo contrario ese derecho derivado solo podría tener vigencia en la medida en que no contradijera la legislación nacional vigente, situación que sería inadmisible, a tenor de las propias normas consagradas por la Constitución y a las posibilidades que ellas otorgan a un orden jurídico supranacional.

El caso uruguayo La Constitución Uruguaya no contiene disposición alguna que pudiera compararse con la normativa de la paraguaya o argentina en cuanto a supranacionalidad. En su texto se encuentra una disposición comparable en alguna medida con la del Parágrafo Único del art. 4 de la Constitución de la República Federativa del Brasil.

En cuanto a disposiciones vinculadas con relaciones o tratados internacionales se debe densidades nº 7 - septiembre 2011

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citar el art. 6 según el cual en los tratados internacionales que celebre la República propondrá la cláusula de que todas la diferencias que surjan entre las partes contratantes, serán decididas por el arbitraje u otros medios pacíficos.

El mismo artículo contiene una disposición vinculada con la integración y en tal sentido sostiene que la República procurará la integración social y económica de los Estados Latinoamericanos, especialmente en lo que se refiere a la defensa común de sus productos y materias primas. Asimismo, propenderá a la efectiva complementación de sus servicios públicos.

En un estudio comparativo con las demás Constituciones del MERCOSUR se encuentra que si bien existe entre la norma precedentemente citada y el Parágrafo Único del art. 4 de la Constitución Brasileña, cierta similitud, la verdad es que la Constitución Uruguaya presenta también dificultades y opiniones contradictorias en relación con un proceso de integración.

Es así como algunos estudiosos de la materia como Gros Espiell, sostienen la necesidad de una reforma constitucional para admitir la posibilidad de aceptar un sistema supranacional como el que ha consagrado la Unión Europea.

El punto de vista precedentemente indicado encuentra sin embargo opiniones diferentes y en tal sentido se ha entendido que el art. 6 del texto constitucional ha incorporado una cláusula programática que permite entender que la integración social y económica de los Estados Americanos importa necesariamente delegar prerrogativas a cuerpos comunitarios.

Se puede concluir que Uruguay al igual que Brasil necesitaría de una reforma constitucional que permitiera sin lugar a duda alguna, la instalación de un sistema de integración con características de supranacionalidad, a

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fin de evitar equívocos y dilaciones que resultan tan perjudiciales para la adopción de normas que pudieran revestir dichas características.

Aplicación interna de las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR El problema de la internalización de las normas del MERCOSUR ya ha generado conflictos y en algunos Laudos Arbitrales dictados por los Tribunales Ad Hoc, creados de conformidad con el Protocolo de Brasilia, se han sustentado criterios de sumo interés que ponen de resalto la necesidad de cumplimiento por los Estados Parte de las normas pertinentes contenidas en el Protocolo de Ouro Preto y al mismo tiempo, la responsabilidad de los Estados que incumplen tal obligación.

Es así como en el Laudo Arbitral Nro. IV relativo a la controversia entre la Rca. Federativa del Brasil y la Rca. Argentina sobre “Aplicación de Medidas Antidumping contra la exportación de pollos enteros provenientes del Brasil, Resolución Nro. 574/2000 del Ministerio de Economía de la Rca. Argentina”, dictado en el año 2001, el Tribunal Ad Hoc sostuvo que “La no incorporación de una norma MERCOSUR obligatoria puede dar lugar a una controversia bajo el Protocolo de Brasilia por incumplimiento de la adopción de la normativa MERCOSUR. A su vez, la controversia por vía de arbitraje puede desembocar eventualmente en la adopción de medidas compensatorias de acuerdo con el Art. 23 del Protocolo de Brasilia. En esta línea, y de conformidad con el principio de buena fe, tampoco deberán los Estados -obligación de no hacer- realizar acciones que por su naturaleza se opongan o frustren el propósito de la norma aprobada pero aun no incorporada”.

No obstante la claridad de esta última afirmación, el mismo Laudo sostiene a continuación que ello no significa que “la norma está vigente y que sus disposiciones son ya aplicables” y además agrega que “La

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obligatoriedad de las normas en el régimen del MERCOSUR no suple los requisitos establecidos para su vigencia y para que ésta se produzca es indispensable que todos los Estados Parte del MERCOSUR hayan transitado la vía del artículo 40 del Protocolo de Ouro Preto”.

En el Laudo que se presenta, se presta a confusión que por un lado se sostenga que los Estados no podrán realizar acciones que por su naturaleza se opongan o frustren el propósito de la norma aprobada pero aún no incorporada y por otro lado se afirme que ello no significa que la norma está vigente y que sus disposiciones son ya aplicables.

Además, si bien es cierto, como lo expresa el Laudo, que “La apreciación de cuando es necesario proceder a la incorporación queda en definitiva en manos de cada Estado… La necesidad de incorporar la norma al respectivo ordenamiento y la forma de hacerlo dependerá del correspondiente sistema constitucional...”, la verdad es que cuando la incorporación es obligatoria, ella debe ser forzosamente llevada a cabo pues en caso contrario se estaría incumpliendo con las obligaciones emergentes del Tratado de Asunción y del Protocolo de Ouro Preto. El tema delicado en la cuestión tratada, se suscita en el momento de determinar cuál es la responsabilidad que tiene el Estado incumplidor y cómo se repara el daño sufrido por el otro u otros Estados.

Las normas del MERCOSUR y sus Laudos Arbitrales demuestran que la obligación de internalizar las disposiciones dictadas por los órganos del MERCOSUR constituyen un tema básico para el funcionamiento del sistema de integración y una obligación ineludible de los Estados Parte. Sin embargo, a pesar de ello existe una increíble reticencia por parte de los cuatro Estados para incorporar la normativa pertinente.

A los efectos de evaluar la vigencia de la normativa dictada por los órganos del MERCOSUR y obtener las conclusiones que correspondan a esta realidad, es indispensa-

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ble conocer la realidad sobre la internalización de dicha normativa.

En primer término hay que recordar que no todas las normas deben ser internalizadas.

Algunas porque el contenido de la norma trata de asuntos relacionados con el funcionamiento interno del MERCOSUR y otras porque el contenido de la norma se encuentra contemplado en la legislación nacional del Estado Parte. Claro está que aún en este caso se requeriría la internalización en aquellos Estados en los que la norma no estuviera contemplada en su legislación.

Existe con respecto a la situación planteada un grave problema, en razón que en un elevado porcentaje, las normas dictadas por los órganos con capacidad decisoria no han sido incorporadas al ordenamiento jurídico interno de los países. La situación puede ser considerada más que preocupante, con el añadido de que toda norma es adoptada por consenso de los representantes de los cuatro países.

La realidad actual, denota una verdadera crisis en la credibilidad de los países asociados, en la normativa generada por el MERCOSUR. Esta no incorporación, obedecería a tres causas fundamentales: la primera originada en el cambio frecuente de funcionarios responsables de promover y hacer el seguimiento de la internalización de las normas del MERCOSUR en los diferentes países; la segunda en la escasez de personal responsable de estas tareas y la tercera en la presión ejercida por el sector privado que pudiera verse afectado por la norma que deba ser internalizada.

Sin perjuicio de la validez de la opinión mencionada, la verdad es que finalmente pareciera que se busca incorporar sólo aquellas disposiciones que mejor pueden favorecer a los intereses del Estado obligado.

Lo expuesto en relación a la situación actual

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de incorporación de normativa del MERCOSUR a los órdenes internos de los Estados Parte del mismo, denuncian una muy grave crisis cuya solución requiere mayor sentido comunitario de los responsables de este proceso.

Resulta totalmente inadmisible, que dictada una norma por un órgano decisorio del MERCOSUR, en cuya adopción además han participado afirmativamente los cuatro Estados Parte, se recurra al recurso de la no incorporación al ordenamiento jurídico interno para justificar su incumplimiento.

Las demoras tan largas, que se originarían en dificultades burocráticas justificables, no son admisibles.

Reflexiones La necesidad de crear mecanismos procesales internos requiere de una reflexión profunda por parte de los internacionalistas, constitucionalistas y procesalistas, ya que tales propuestas deben considerar una materia muy delicada, cual es el problema de ejecución de las sentencias emanadas del tribunal mercosuriano así como la obligatoriedad en la observancia de las opiniones consultivas emanadas del mismo. Si los Estados contemplan la viabilidad de una reforma del Tratado de Asunción y del Protocolo de Ouro Preto, deben estar ante todo, dispuestos a vincularse jurídicamente con el Tribunal Permanente de Revisión, y por ende, deben prever, en forma paralela, las modificaciones adecuadas dentro de su derecho interno en orden a la ejecución de las sentencias y de las opiniones consultivas emanadas de dicho tribunal internacional.

Las opiniones consultivas, en la medida en que el proceso de consolidación del MERCOSUR avance, deben ser encaminadas a tener naturaleza vinculante, por cuanto no afectan la competencia específica de los órganos jurisdiccionales nacionales ni juzgan los hechos específicos que son sometidos al

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Tribunal Permanente de Revisión, el cual tiene limitada su competencia a la coherencia del derecho del MERCOSUR. Tampoco impide los recursos de control de constitucionalidad de los Estados Parte, por el principio de jerarquía, por lo que todos los recursos destinados a preservar los principios y garantías constitucionales están reservados a los supremos tribunales, a los que precisamente les compete velar por la aplicación coherente del derecho y del respeto al orden de prelación constitucional previsto en la Constitución Nacional de cada uno de los Estados Parte.

Si bien las opiniones consultivas son potestativas de los órganos nacionales, dado que no existe una subordinación al Tribunal Permanente del MERCOSUR, es aconsejable que, ante la duda sobre la validez de una norma derivada frente a las fuentes originarias o la posible incompatibilidad de una norma interna, los órganos nacionales recurran a este procedimiento a fin de asegurar la aplicación armónica del derecho del MERCOSUR.

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Opiniones consultivas en los sistemas supranacionales e intergubernamentales

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- Tratado de Roma y Protocolos Adicionales al Tratado de Roma.

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La integración latinoamericana y caribeña: entre la dependencia o la verdadera emancipación, caso MERCOSUR-CELAC Patricia García Aular 1

América Latina vive un nuevo tiempo. Un momento histórico importante, en esta etapa del siglo XXI, caracterizado por una profunda crisis del actual orden económico mundial, que se traduce en una crisis del sistema capitalista, ya que el fenómeno de la globalización, definido en su vertiente neoliberal como el funcionamiento y perfeccionamiento del capitalismo en la economía mundial, se ha convertido en un proceso de naturaleza contradictoria en el ámbito internacional, que en vez de beneficiar y mejorar las condiciones de vida de la mayor parte de la población mundial, por el contrario ha aumentado los niveles de pobreza y las desigualdades sociales. Según datos de la Organización de las Naciones

Unidas (ONU) , 925 millones de personas padecen en el mundo de distintos grados de desnutrición2.

En nuestra región, en un estudio conjunto publicado en 2010, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) revelan a través de una investigación realizada durante los años 2008-2009 en 18 países de América Latina y el Caribe, que cerca de 81 millones de niñas, niños y adolescentes viven en condiciones de pobreza, es decir un 45% de los infantes en nuestra región carecen de uno o más condiciones básicas para vivir, tales como alimentación, educación, vivienda o salud.

Asimismo el 17,9%, algo más de 32 millones de nuestros niños, viven en la extrema

Especialista en Derecho y Política Internacional. Maestría en Política Exterior de Venezuela.

Investigadora en el Área de América Latina y el Caribe: Integración Regional. Instituto de Altos Estudios Diplomáticos “Pedro Gual”, Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores de la República Bolivariana de Venezuela.

1. La ONU cuenta con tres organismos específicos que tienen a la lucha contra el hambre como uno de sus objetivos: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA). Cada año elabora ul informe global sobre la inseguridad alimentaría en el mundo. Ver Mapa del Hambre 2011. Accesible en: http://home.wfp.org/stellent/ groups/public/documents/communications/wfp229490.pdf 2. Zarate, J: “Fracaso de organismos internacionales: Hambre y crisis del capitalismo en la producción alimentaria”.

En Revista América XXI, Año IX, N°73. Caracas, mayo 2011. Accesible en: http://www.americaxxi.com.ve/revista/ articulo/73/p-fracaso-de-organismos-internacionales-p

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pobreza3.

Esta situación pone en evidencia que la globalización, lejos de contribuir a un alivio de la situación de atraso y miseria del conjunto de las naciones en vías de desarrollo, especialmente las naciones de América Latina y el Caribe, está provocando un incremento en la desigual distribución de la riqueza y en los niveles de pobreza, así como el desmejoramiento en la calidad de vida de la población.

La Integración Latinoamericana y Caribeña: Un Balance entre lo positivo y lo negativo Con el capitalismo lo que se ha logrado es la destrucción de la humanidad y de la naturaleza, evidenciada en la recurrente explotación tanto de los pueblos latinoamericanos y caribeños, como de sus invalorables recursos naturales, en beneficio de intereses exógenos a nuestra región. No obstante, esta etapa de crisis, dio curso a una transición histórica que comenzó a gestar e impulsar alternativas distintas a la globalización, tal es el caso de la integración regional.

Sin embargo, es importante acotar que el camino hacia la integración regional deseada y necesaria, no ha sido fácil. Ha sido un proceso largo, de muchos años, lleno de obstáculos y contradicciones, el cual ha sufrido una serie de transformaciones según los momentos coyunturales que le ha tocado vivir.

Haciendo una evaluación de este proceso de integración latinoamericano y caribeño entre los años ‘60 y ‘90, podemos comprobar que lamentablemente, durante esas tres décadas, los mecanismos de integración regional y subregional existentes en la región, fundados en el modelo neoliberal de

economía de mercado y de relación de dependencia con intereses foráneos, profundizaron las desigualdades sociales, aumentando la brecha entre los pobres y ricos y atentando contra el bienestar y desarrollo integral de la población.

En la década de los ‘60 nuevas tentativas integracionistas se dan parte en el escenario latinoamericano y caribeño. La primera de estas, la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), cuyo marco jurídico fue el Tratado de Montevideo de 1960. Inicialmente, los países signatarios fueron: Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay (1960). Luego se unieron Colombia y Ecuador en 1961, Venezuela en 1966 y Bolivia en 1967. La ALALC pretendía favorecer la integración económica regional como forma esencial para fomentar el desarrollo socio-económico entre sus miembros. Por otra parte, promovió el diálogo y las iniciativas concretas para facilitar la integración. Sin embargo muchas de ellas se quedaron en su marco jurídico e intencional, y no fueron traducidas en su totalidad en mecanismos prácticos. En el marco de la ALALC se buscaba establecer una zona de libre comercio, no obstante, la rigidez de los mecanismos propuestos dentro de la misma, no permitió avances significativos en la integración regional.

En 1965, la independencia de gran parte de las naciones del Caribe, refuerza el interés de desarrollar un movimiento integracionista reflejado en la constitución de la Asociación de Libre Comercio del Caribe, conocida como CARIFTA por sus siglas en inglés.

Este esquema perseguía la unión económica de sus miembros para negociar como un solo bloque en el mercado internacional. Sus objetivos eran el incremento y diversificación

3. CEPAL-UNICEF: Pobreza infantil en América Latina y el Caribe. Naciones Unidas, diciembre de 2010. Accesible en: http://www.eclac.org/publicaciones/xml/6/42796/Libro-pobreza-infantil-America-Latina-2010.pdf

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Patricia García Aular

del intercambio comercial así como la promoción de un sistema de competencia justa. Finaliza en 1973, dando paso a la conformación de la Comunidad del Caribe (CARICOM).

En Suramérica, para el año 1966 nacen dos importantes iniciativas, promovidas por la ALALC para alcanzar la ansiada integración regional. Una de ellas, fue el Grupo Andino, cuya formulación tiene lugar con la Declaración de Bogotá de 1966, suscrita por Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela.

Bolivia se adhiere en 1967. La segunda iniciativa suramericana a favor de la integración, fue la creación de la Corporación Andina de Fomento (CAF), entidad financiera para la promoción del desarrollo y la cooperación andina.

En la década de los ‘70, nace en 1973 la Comunidad del Caribe (CARICOM), cuyo objetivo principal era constituir un mercado común y promover la cooperación económica y técnica. Luego, en 1975, se conforma el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA), para promover la cooperación técnica en aras de favorecer la integración y actuar como escenario de consulta y coordinación para la concertación de estrategias y posiciones comunes entre sus miembros.

En 1980, un nuevo enfoque más economicista toma curso en el marco de la integración regional, y es así como la ALALC se transforma en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), que viene a promover un modelo de integración de acuerdo a los parámetros del libre comercio planteados en el Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT, por su siglas en inglés), predecesor de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Fomenta un regionalismo abierto con miras a la creación a largo plazo de un Mercado Común Latinoamericano. La ALADI flexibiliza los criterios permitiendo procesos de integración subregionales y densidades nº 7 - septiembre 2011

bilaterales.

En Suramérica la idea de desarrollar un mercado común comenzó a gestarse en los años '80, a través de acuerdos bilaterales, pero no fue sino hasta 1991, cuando se creó el esquema subregional, que daría concreción a las estrategias para alcanzar dicha meta: El Mercado Común del Sur (MERCOSUR), integrado inicialmente por Argentina, Brasil, Paraguay y Ur uguay. La República Bolivariana de Venezuela suscribió el Protocolo de Adhesión al MERCOSUR, el 04 de julio de 2006, en la ciudad de Caracas; en el que se establecían las condiciones y plazos para que nuestro país se uniera, en carácter pleno, al bloque suramericano. Con el beneplácito de los parlamentos de Venezuela (julio 2006), Uruguay (noviembre 2006), Argentina (diciembre 2006) y Brasil (diciembre 2009), se acordó la incorporación de Venezuela como miembro pleno del mercado común. Sin embargo, obstáculos interpuestos en el Congreso por partidos de la oposición al gobierno paraguayo (principalmente el Partido Colorado), no han permitido la activación de la membresía plena de Venezuela.

No obstante, nuestro gobierno bolivariano y revolucionario consciente del compromiso regional de promover un nuevo tipo de integración regional, basado en los principios de cooperación, solidaridad, complementariedad y respeto a la soberanía, independencia, autonomía y autodeterminación de los pueblos participa activamente en el marco de este mecanismo de integración subregional, entendiendo la misma como un gran salto del MERCOSUR para traspasar la esfera comercial y vincularse más estrechamente con el beneficio social como objetivo final alcanzado a través del desarrollo económico.

Como ha expresado el Presidente Hugo Chávez en defensa del MERCOSUR y su rol fundamental: “MERCOSUR, la unión de Suramérica, la unidad suramericana para hacer de

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Suramérica una gran potencia, de ahí la gran importancia de que, independientemente de que en algunos países gobierne la derecha y en otro la izquierda, bueno y qué importa, no nos dejemos provocar por quienes pretenden seguir dividiéndonos para dominarnos ”4.

En el MERCOSUR, encontramos a un Brasil grande tanto por su extensión como por su número de habitantes, a una Argentina caracterizada por su pujante industria y agricultura, a Paraguay por su importante reservorio de recursos naturales y a Uruguay por sus avances tecnológicos; sólo les falta el poderío energético de Venezuela, basado en 5 el petróleo . La orientación es que el MERCOSUR siga avanzando en el proceso de renovación como acuerdo de integración en el que rijan como principios la cooperación, la solidaridad, la equidad y la complementariedad, y que por tanto sus decisiones, compromisos y políticas estén encaminadas al desarrollo económico y social de sus pueblos.

Otra iniciativa de integración suramericana que entra en vigencia a finales de los ‘90, específicamente en 1997, heredera del Grupo Andino, es la Comunidad Andina (CAN), compuesta por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Su objetivo principal es propiciar un modelo de desarrollo regional más acelerado, equilibrado y autónomo, con base en la profundización de la integración comercial, el desarrollo, la competitividad así como una política exterior común y la cooperación política y social. La CAN perdió la brújula en su camino para consolidar la integración subregional cuando

los gobiernos de Perú y Colombia, unilateralmente y sin consultar con el resto de los miembros del bloque, suscribieron tratados de libre comercio con los Estados Unidos, p on ien do en peli gr o l a sob e raní a e independencia del mecanismo de integración. Al respecto, la República Bolivariana de Venezuela decide en el mes de abril de 2006 salir de la CAN, ante lo que considera un acto de traición y deslealtad a la gesta integradora latinoamericana y caribeña.

Como ha quedado demostrado, lamentablemente estos procesos de integración que se fueron constituyendo en nuestra región latinoamericana y caribeña, se caracterizaron por estructuras fuertemente burocráticas, promotoras de las políticas neoliberales como la esencia para el desarrollo económico de la región. Es por ello que desde mediados de los años ‘80, las políticas de desarrollo de los países latinoamericanos dieron un vuelco importante. Casi todos, unos más tarde que otros, se vieron en la necesidad de adoptar medidas urgentes tendientes a estabilizar la economía interna y enfrentar la carga de la deuda externa (uno de los principales enemigos de la integración), sustituyendo el modelo de desarrollo orientado al mercado interno por otro orientado hacia el exterior, propósito este que se lograría mediante la aplicación de políticas de liberalización ilimitadas, dejando sin efecto la acción reguladora del Estado. La base teórica fue aportada por el neoliberalismo, según el cual debe darse prioridad a las fuerzas del mercado como aportador de recursos y el Estado debe abstenerse o limitar al mínimo

4. Alocución en el Programa N°363 de Aló, Presidente (8 de agosto de 2010). Trascripción accesible en: http://www.minci.gob.ve/doc/nro_363_alo_presidente08ago20110409-1211.doc 5. Argentina: Superficie (2.780.400 km2), PIB per capita (U$S 14.559), Habitantes (40.091.359); Brasil: Superficie (8.514.877 km2), PIB per cápita (U$S 10.427), Habitantes (190.732.694); Paraguay: Superficie (406.752 km2), PIB per cápita (U$S 4.529), Habitantes (7.030.917); Uruguay: Superficie (176.215 km2), PIB per cápita (U$S 13.208), Habitantes (3.424.595); Venezuela: Superficie (916.445 km2), PIB per cápita (U$S 12.341), Habitantes (30.102.382).

Fuente: Encarte 200 Años de Libertad: Nace una Nueva América. PDVSA, Caracas, 3 de julio de 2011.

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Patricia García Aular

su participación en la gestión y conducción de la economía. Para los años ‘90 estas políticas de liberación del mercado, según las cuales la “estabilidad nacional” de cada país estaba asegurada por el conjunto de reformas de ajuste estructural que cada gobierno debía adoptar, fueron enmarcadas dentro del llamado Consenso de Washington: disciplina fiscal, reordenamiento de las prioridades del gasto público, reforma impositiva, liberalización de las tasas de interés, una tasa de cambio competitiva, liberalización del comercio internacional, liberalización de la entrada de inversiones extranjeras directas, privatización, desregulación y derechos de 6 propiedad .

La implementación de estas reformas lo que hizo fue generar mayor inestabilidad en todos los países donde fueron aplicadas, reduciendo el gasto público en detrimento de los programas y proyectos sociales, generando más pobreza, desigualdad e inequidad en la distribución de la riqueza.

Los mecanismos de integración latinoamericanos y caribeños surgidos en este contexto, le dieron prioridad al libre comercio y promoción de las inversiones extranjeras directas, dejando de lado la lucha contra la pobreza y la exclusión social. Por otra parte, se debe tener en cuenta que la mayoría de estos procesos integracionistas tendieron a mantenerse en sus planteamientos iniciales y formales (postulados de buenas intenciones, en algunos casos), quedándose, asimismo, casi exclusivamente en el terreno comercial, con el agravante que la tradición de relaciones con los países llamados “industrializados” fue más profunda y constante que con los países vecinos de la región.

Los aspectos de carácter neoliberal que caracterizaban la integración entre los años

‘80 y ‘90, no se adaptaban a la realidad latinoamericana y caribeña, ya que la promoción de la libre competencia entre países asimétricos, económicamente hablando, no puede conducir a una integración justa, solidaria y con equidad, sino más bien conduce, como se ha evidenciado, al fortalecimiento de los más fuertes en pro de sus intereses. El modelo neoliberal tuvo sus consecuencias. Latinoamérica es hoy una de las regiones con más inequidad a nivel mundial, y ello influye seriamente en que los logros de crecimiento económico no lleguen a los sectores más pobres.

Todo ello, demuestra que estos esquemas de integración lejos de promover el bienestar y el mejoramiento de la calidad de vida de la población nacional y regional, fomentaron un deterioro en el crecimiento económico y social, aumentando la situación de dependencia y desequilibrio de la región. La puesta en práctica de una integración en base a políticas de liberalización del mercado comprobaron: primero, que el crecimiento económico no genera automáticamente bienestar social, por el contrario puede generar pobreza; segundo, se requieren políticas públicas que incorporen equidad en el proceso económico, principalmente en la redistribución del ingreso, de manera que se beneficien los sectores menos favorecidos de la sociedad, complementado y sustentando socialmente las políticas de apertura económica; y por último, el mejor aliado para el bienestar social es la eficacia entendida como la conversión del crecimiento en desarrollo.

El Nuevo Camino de la Integración Regional Al respecto, urge la revisión profunda, a nivel estructural y organizacional de dichos esquemas, a fin de romper el vínculo de

6. Medidas planteadas a fines de los ‘80 por el economista estadounidense John Williamson del Instituto Peterson para la Economía Internacional.

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dependencia, repensar los acuerdos de cooperación y conformar un esquema de integración y cooperación latinoamericano y caribeño independiente, autónomo, autóctono, consensuado, justo, equitativo y solidario, con una mayor participación de los pueblos, en el marco de la adopción de políticas, planes de acción, proyectos y programas adaptados a la realidad regional, en los ámbitos político, social, económico, cultural, comercial, geográfico, ambiental y militar; en función de alcanzar un desarrollo endógeno nacional y regional que erradique la pobreza, corrija las asimetrías económicas y las desigualdades sociales, para asegurar una creciente calidad de vida para nuestros pueblos.

La integración debe estar encaminada a hacer valer las demandas sociales y económicas de aquellos países que lo necesitan, de hacer saber que por encima de cualquier unidad, se debe hacer valer primero, la soberanía de los pueblos, y el respeto a las condiciones que permitan un desarrollo integral. Por ello, los mecanismos de integración regional no deben limitarse a medidas de asistencia técnica para los países que estén en condiciones de participar en las negociaciones, como se había hecho hasta ahora, ya que esto no se adapta a la realidad regional. La integración que se adapta a la realidad de nuestros pueblos, es aquella que pueda ser capaz de reducir las profundas desigualdades entre los países, a través de compromisos firmes de cooperación, solidaridad, complementariedad y apoyo mutuo entre ellos.

En tal sentido, se está dando paso a una etapa de importantes cambios tanto en las relaciones de poder en el escenario internacional, como a nivel regional a través de la consolidación de una integración latinoamericana y caribeña acorde a las necesidades y potencialidades regionales.

Según afirma Bigott: “Se está dando paso a la

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inédita coexistencia entre el orden unipolar de los Estados Unidos de Norteamérica, desde el punto de vista político-militar, y la conformación de un mundo multipolar desde el punto de vista económico”.

(Bigott:2005, p. 24).

En el marco de la construcción de este nuevo orden mundial multipolar, Suramérica ha aunado esfuerzos por consolidar los bloques regionales ya existentes como el MERCOSUR, a través de la socialización del rostro netamente comercial de este mecanismo de integración, para así disminuir gradualmente las asimetrías y desigualdades económicas y sociales existentes entre sus miembros; y por impulsar nuevas propuestas, como la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Alianza Bolivariana para los pueblos de Nuestra América (ALBA), esta última iniciativa impulsada por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, Hugo Chávez, basada en el interés de los pueblos latinoamericanos y caribeños, tendiente a consolidar el desarrollo integral del ser humano, con equidad y justicia social, bajo los principios de la solidaridad, cooperación y apoyo mutuo, respeto a la soberanía, independencia, autonomía y autodeterminación de los pueblos.

Conclusiones Ante la imperiosa necesidad de alcanzar una verdadera integración y unidad latinoamericana y caribeña, autónoma e independiente de la tutela de Estados Unidos, Canadá y vale agregar de otras naciones con características y pretensiones neoimperialistas como algunos países de Europa; las naciones soberanas de nuestra región acordaron en la Cumbre de la Unidad, constituida por la XXI Cumbre del Grupo de Río y la II Cumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo (CALC), celebrada en la Riviera Maya, México, el 23 de febrero de 2010, la creación de la Comunidad de Estados latinoamerica-

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Patricia García Aular

nos y Caribeños (CELAC), cuyo nacimiento tuvo lugar en la República Bolivariana de Venezuela, en el marco de su Bicentenario, con la firme y soberana convicción de los países que conforman la región latinoamericana y caribeña en “…construir un espacio común con el propósito de profundizar la integración política, económica, social y cultural de nuestra región y establecer compromisos efectivos de acción conjunta para la promoción del desarrollo sostenible de América Latina y el Caribe en un marco de unidad, democracia, respeto irrestricto a los derechos humanos, solidaridad, cooperación, complementariedad y concertación política…”7.

Es así como en pleno siglo XXI, en la celebración de la gesta emancipadora e independentista de toda nuestra región, embarga a nuestros gobiernos y pueblos fusionados en uno solo el deseo de la unidad, “Más allá de las diferencias políticas en la región, la integración de América Latina marcha viento en popa, apalancada por los nuevos rostros de la unidad, el Alba, la Unasur y la naciente Comunidad de 8 Estados Latinoamericanos y Caribeños” .

Esta unidad propia, rica en diversidad cultural, una enorme extensión territorial (20.446.909 Km2), llena de recursos naturales y biodiversidad, soberana y con profundo acento latinoamericano y caribeño, esta conformada por 32 naciones (550.018.000 habitantes, 2010)9, donde confluye el guaraní, el aimara y otras lenguas de nuestros pueblos originarios con el portugués, el español, el francés, entre otros; es la patria grande de nuestros libertadores. Tal y como expresó el Presidente Chávez en la Reunión de Cancilleres de la CELAC, celebrada en Caracas, el pasado mes de mayo de 2011: “Éste es el evento político (Creación de la Celac) de mayor importancia y trascendencia de todos los que

han ocurrido en la América nuestra en 100 años y más”.

Con el Alba, la Unasur y la Celac, conjuntamente con otros bloques de integración subregional como el MERCOSUR, estamos dando vida a la verdadera unidad latinoamericana y caribeña, propia sin tutores, bajo el respeto a la soberanía e independencia de nuestras naciones y con el único y supremo interés: el bienestar integral de nuestros pueblos, protagonistas únicos de este hermoso proceso integracionista.

“Que del Bravo a Magallanes ha sido esparcida la semilla de la América nueva” José Martí

Fuentes Consultadas: Declaración de Cancún (2010). [página web en línea]. Disponible: http://www.cuba minrex.cu/Actualidad/2010/Febrero/declar acion cancun.html (Consultado 20/6/2011).

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9. Ver: http://www.sre.gob.mx

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La integración latinoamericana y caribeña: entre la dependencia o la verdadera emancipación, caso MERCOSUR-CELAC

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Sosa, A. (2007): “Los diversos rostros de la integración latinoamericana: ALBA, ALCA, TLC y MERCOSUR”. En Fundación Centro de Estudios Latinoamericanos Rómulo Gallegos: ALBA vs. ALCA (pp. 229-261).

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Del “equilibrio de poder” a la unión: aproximaciones sobre las primeras iniciativas de integración contemporánea en Europa

Fabián Lavallén Ranea y Tomas Bontempo Introducción No hay un solo modelo de integración europea, sino ideas y visiones diferentes de estos modelos. Nos proponemos en estas breves palabras un modesto avance sobre las ideas y las motivaciones detrás del proceso de integración que ha vivido Europa después de la segunda guerra mundial. Pensando o preguntándonos en qué contextos globales, o en qué circunstancias han surgido prácticas integradoras. Es decir, cuáles son los contextos y condiciones del orden global en que aparecen, ideas, iniciativas o prácticas concretas de unificación/integración. A partir de varios lineamientos inducidos por la cátedra de Sociología de la Integración de José Paradiso (Universidad Nacional de Tres de Febrero), evidenciamos una relación entre el contexto y las iniciativas, evaluando cómo en determinados contextos han aparecido procesos e ideas en los actores, vinculadas a la

integración en el orden mundial. Este orden puede ser pensado en torno a tres componentes, como ser: el patrón de polaridad (idea de centro-periferia), el modelo tecnoproductivo y la conflictividad del sistema. Es importante también, desde el punto de vista del análisis, diferenciar entre unificación e integración.

El fracaso del Equilibrio de Poder Adentrándonos en una mirada historiográfica podemos vislumbrar que la evolución del equilibrio de poder (EQP) se ha erigido como causa de largo plazo que brinda “una explicación”, o al menos parte de ella, acerca del nacimiento del proceso de integración europeo. El quiebre de dicho EQP después de la primera guerra mundial, es elemental para comprender los posteriores procesos de integración. Este sistema como bien sabemos, se había erigido en Europa desde la Paz de Westfalia, a partir del comienzo de la

Fabián Lavallén Ranea. Lic. en Historia y Lic. en Relaciones Internacionales (Universidad del Salvador, Argentina_USAL). Coordinador de la Carrera de Relaciones Internacionales (USAL). Profesor titular de Historia de las Relaciones Internacionales y Director del Programa de Investigación “Representaciones Sociales y Poder” del Instituto de Investigación en Ciencias Sociales (IDICSO- USAL). Coordinador Académico del Centro de Estudios Estratégicos para la Defensa, Sede Fuerza Aérea Argentina (CEEPADE-FAA). Investigador y Docente de la Escuela de Guerra Aérea (FAA). Investigador y Docente del Departamento de Humanidades y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de La Matanza (UNLAM).

Tomas Bontempo. Lic. en Relaciones Internacionales (USAL). Profesor adjunto de Historia de las Relaciones Internacionales y Co-Director del Programa de Investigación “Representaciones Sociales y Poder” del Instituto de Investigación en Ciencias Sociales (IDICSO-USAL). Investigador del Centro de Estudios Estratégicos para la Defensa, Sede Fuerza Aérea Argentina (CEEPADE-FAA). Investigador del Observatorio Social (UNLAM).

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segunda modernidad (1648-1790), donde se pone fin a las guerras civiles europeas, erigiéndose un balance mantenido entre los diferentes estado-nación, en consideración de sus medios militares, que comenzaron su contundente proceso de consolidación a través del desarrollo de complejas estructuras burocráticas. Este EQP se había consolidado en Europa desde el Congreso de Viena (1814-1815), bajo el auspicio de Metternich entre otros personajes destacados, conferencia diplomática inspirada en el antiguo régimen que re-organiza a Europa, preparándose de esta forma “la lucha entre las reivindicaciones de las naciones en formación y las tradiciones imperialitas y autoritarias de las grandes potencias origen de las revoluciones liberales de 1830 y 1848, primero y de las grandes guerras mundiales después, durante las cuales se constituiría un nuevo mundo cuyos orígenes directos se hayan en las realizaciones políticas, tal y como aparecen después del Congreso de Viena”1.

Desde el liberalismo universalista surgido en la Era de las Revoluciones, al nacionalismo surgido con el proceso napoleónico y el desprendimiento del mismo hacia el pensamiento no liberal, Europa fue en el siglo XIX determinada por el nacionalismo y sus imperialismos, erosionando el movimiento liberal. El positivismo recogió la idea de progreso, avanzando a partir de cosmovisiones de imperialismos nacionales, en miras de sobrellevar el mundo a partir de patrones “europeos”, occidentales y cristianos. A través de los mecanismos del EQP, se intentó evitar los proyectos hegemónicos, sumado a otros factores de retención de los mismos, como la fragmentación propia de la geografía, la innovación tecnológica aplicada a la industria bélica y la cantidad de unidades políticas competidoras2. No obstante, ya a

principios del siglo XIX la declaración de la Doctrina Monroe en el discurso de 1823 anticipaba la intención de erigir un modelo alternativo, separándose de una Europa con guerras endémicas. Los sistemas de alianzas del EQP terminarían desembocando en la Gran Guerra, y consecuentemente en la Segunda Guerra Mundial. Se evidencia entonces que el criterio de orden no contenía necesariamente un criterio de cambio. Se concibió como un sistema demasiado estático y mecánico, que se evidenció como incapaz de resolver las problemáticas surgidas entre los Estados europeos.

Ya entrado el siglo XX hay una disminución de poder de los Estados europeos frente al surgimiento de otras potencias extra europeas en el plano internacional, como polos de poder político y eventualmente económico (Japón y los Estados Unidos).

Posteriormente, durante el periodo de entreguerras no se logra configurar un sistema internacional estable, por la tensión existente ente los principios idealistas, bajo la lógica de la seguridad colectiva, los 14 puntos de Wilson, la autodeterminación y las democracias liberales; y los principios realistas que abogaban en mantener el EQP, el sistema de alianzas, el interés nacional, la estructuras imperiales y los totalitarismos. Ambos postulados claramente dicotómicos, entienden que el propio Tratado de Versalles es un indicador evidente en contra de la seguridad colectiva y que el fracaso de la Sociedad de Naciones, representa la frustración por institucionalizar los principios de la Seguridad Colectiva. “La desmoralización del orden internacional de Versalles y de Francia, su principal pilar europeo, era muy profunda. No había ningún medio para exigir las reparaciones y ningún aparato para verificar el desarme. Como Francia y la Gran

1. Pirenne, Jacques. Las grandes corrientes de la Historia. Ed. Volcán. Panamá, 1965. Vol. 5. Pág. 270.

2. Kennedy, Paul. Auge y caída de las grandes potencias. Ed. De Bolsillo. Madrid, 2006. Pág. 46-68.

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Bretaña disentían en ambas cuestiones, como Alemania estaba descontenta y los Estados Unidos y la Unión Soviética fuere del escenario, Versalles había causado, de hecho, una especie de guerra de 3 guerrillas internacional y no un orden mundial ” .

No obstante, tanto el idealismo (y la confederación norteamericana desde sus comienzos), como la visión marxistaleninista luego del triunfo de la revolución bolchevique, surgen como sistemas alternativos al sistema europeo, representando una fuerte critica al modo europeo de gestión del poder en las relaciones internacionales.

Como podemos evidenciar, el escenario del “periodo de entreguerras” trae consigo, además de la construcción de nuevos Estados ante el reparto de territorios por los vencedores, regímenes autoritarios que en muchos casos llegan al poder por sufragio universal masculino, como es el caso del nazismo. Como destacábamos previamente, hay una involución en el plano internacional donde no se puede generar un nuevo orden mundial con los principios del idealismo, por la incapacidad de aplicar el principio de autodeterminación y de condenar las prácticas imperialistas, de las cuales las potencias eran parte. La autodeterminación como principio de orden no pudo reemplazar al EQP. No sólo la Sociedad de Naciones no poseía mecanismos de fuerza para castigar las prácticas imperialistas, sino que las políticas exteriores de países como Japón (en su invasión a Manchuria) e Italia (en su invasión a Etiopía), eran claros indicadores que erosionaban por si mismos los principios que intentaba imponer sin éxito el idealismo en las relaciones internacionales. Esta incapacidad de generar un orden internacional estable, con indicadores claramente conflictivos, como el Pacto Molotov-Ribbentrop o la formación del eje Roma-Berlín-Tokio,

desembocaría en la Segunda Guerra Mundial.

Pasando a la etapa post bélica, en las iniciativas multilaterales de “los tres grandes”, en las reuniones de Teherán, Yalta y Postdam, comenzaron a negociarse y vislumbrarse sus posiciones sobre el mundo de post guerra. Mientras los Estados Unidos estimulaban la visión de los “cuatro policías”, Gran Bretaña pretendía imponer las esferas de influencia (incluso en términos porcentuales), la URSS buscaba el establecimiento del famoso cordón sanitario con Estados “no hostiles” a Moscú. Francia se veía, al igual que en el periodo de entreguerras, obsesionada con desarmar a Alemania militar e industrialmente (aunque después cambiaría bajo iniciativa de Schumann y Monnet).

En el periodo de 1945-1948 el mundo se bipolariza, ante la clara sobrevaloracion de la posición británica. Esto significa un fuerte replanteo sobre cómo gestionar la política internacional, que responde al fracaso del EQP como paradigma de las relaciones internacionales a nivel mundial. Es el derrumbe de la forma de gestionar las relaciones internacionales por los Estados europeos, frente a dos proyectos universales en lucha ideológica. La separación antagónica del mundo en dos bloques afectaría notablemente al concierto europeo, generando un nuevo entramado político, económico, comercial y militar. No obstante, ambas superpotencias terminarían imponiendo normas e instituciones a todas las naciones en forma de valores universales, reproduciendo con algunos matices el antiguo esquema de poder de los Estados europeos. Sin embargo, la bipolarización se expresaría incluso en términos tecnológicos, donde entra en juego el desarrollo del arma atómica, presente como elemento de disuasión en las estrate-

3. Kissinger, Henry. La Diplomacia. Ed. FCE. México D.F., 1996. Cap. 10. Pág. 255.

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gias de contención de las políticas exteriores de los Estados Unidos. Con gran importancia simbólica sobre el status de potencia, se generaría incluso la militarización de la bipolaridad con la creación de la OTAN (1949) y el Pacto de Varsovia (1955). Sin embargo, respaldados por la seguridad de los Estados Unidos, los Estados europeos mantendrían inicialmente bajos niveles de gasto militar, presentándose al mundo a través de la integración como un poder civil.

Asímismo, podemos afirmar que el siglo XX profundiza la crisis del EQP, lo cual acelera la tendencia integracionista a través de la cual se dejaría atrás este criterio de orden y gestión de las relaciones internacionales.

La crisis de los Estados Nación Otro factor que nos permite entender el proceso de integración europeo es el desarrollo de los estados nacionales, evaluando aquellos factores que los llevan a ceder soberanía ante una organización mayor, y un ente político que podía ser visto en una escala demasiado fuera de la “mesura geopolítica” que los antecedía. Para comenzar podemos afirmar la existencia de un nexo entre la crisis del Estado-nación y el nacimiento del proceso de integración europeo. Hay una degeneración de los Estado-nación a través de nacionalismos que habían adquirido un carácter agresivo en su paso hacia el pensamiento no liberal, de forma mas estatista y totalitaria. Teniendo en cuenta estas tensiones, es que por ejemplo en la cátedra de Historia de las Relaciones Internacionales de la Universidad del Salvador, hemos dado hincapié al estudio del proceso napoleónico como un hecho decisivo de la historia universal, que nos permite vislumbrar presiones y reflejos que permanecen en Europa durante generaciones: “La formación del imperio de occidente por Napoleón

marca una etapa importante en la historia de Europa, porque precipitó la evolución natural de todos los países agrupados en el imperio hacia la igualdad política […] por esto la obra que realizó, si fue efímera desde el punto de vista político subsistió en sus resultados jurídicos y sociales. Y terminó con la escisión de Europa en dos formas de cultura y de civilización, no solo diferentes sino profundamente 4 opuestas” .

Los desarrollos políticos, sociales y jurídicos de los ideales revolucionarios, repercutieron en la posterior formación de monarquías parlamentarias en la Europa occidental, mientras que el Este fue más permeable al nacionalismo estatista y de color más autoritario (como podría ser el caso prusiano). Sin embargo, podemos tomar de esta forma los dos casos de unificación política mas tardía, como son Alemania e Italia, que surgen como Estadosnacionales en la segunda mitad del siglo XIX. Con fuertes procesos de innovación tecnológica y crecimiento económico, especialmente en Alemania que termina por desplazar a Gran Bretaña como potencia económica industrial, al terminar la Primera Guerra Mundial ambas se encuentran en un complejo panorama, con parlamentos polarizados y fuertemente inestables. En el caso de Alemania, con la formación de la Republica de Weimar, su constitución otorga a los ciudadanos derechos de 3º generación que se ve incapacitada de cumplir y la inestabilidad parlamentaria genera frustración por las promesas incumplidas. En el caso italiano, a pesar de haber sido uno de los vencedores de la guerra, no recibió los territorios prometidos, cultivándose una inestable situación social por la “vittoria mutilata” y las condiciones de desempleo, sobre todo de ex combatientes cooptados por el movimiento fascista como grupos de

4. Pirenne, Jacques. Op. Cit. Pag. 169.

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choque, algo común en el caso alemán también (Squadristi y Freikorps).

A esto debe sumarse que la URSS había generado un modelo de planificación central que comenzaba a ser mitificado por los partidos políticos de izquierda, los cuales habían vivido un momento de tensión ante los hechos de la Primera Guerra Mundial, leídos por los mismos como disputas bélicas imperialistas. Esto termina separándolos entre los “internacionalistas” y los “nacionalistas”, estos últimos apoyando a sus gobiernos en la causa bélica. Aquí se realza la figura de Rosa Luxemburgo, dentro de la faceta internacionalista que proponía avanzar sobre los gobiernos nacionales, el polaco en su caso, y que enarboló en 1919 el intento de la Revolución Espartaquista en la República de Weimar, agrandando el fantasma rojo y favoreciendo a los sectores de derecha nacionalista. Como remarca Hobsbawm: “Es necesario, además hacer dos importantes matizaciones a la tesis de que la reacción de la derecha fue en lo esencial una respuesta a la izquierda revolucionaria. En primer lugar, subestima el impacto que la primera guerra mundial tuvo sobre un importante segmento de las capas medias y medias bajas, los soldados o los jóvenes nacionalistas que, después de noviembre de 1918, comenzaron a sentirse defraudados por haber perdido su oportunidad de acceder al heroísmo […] La segunda matización es que la reacción derechista, no fue una respuesta al bolchevismo como tal, sino a todos los movimientos, sobre todo los de clase obrera organizada, que amenazaban el orden vigente de la sociedad o a los que se podía responsabilizar de su desmoronamiento.

Lenin era el símbolo de esa amenaza”5.

Podemos observar entonces, la existencia de promesas incumplidas desde el punto de vista nacional, desde el desarrollo económico y social y con una amplia masa de jóvenes descontentos que regresan de la guerra sin

encontrar trabajo. Son muchas las frustraciones que se unen y son utilizadas, funcionalmente, por los grupos de derecha para llegar al poder consolidando la formación del Estado corporativo que responde a estas frustraciones. La crisis económica mundial de los años ‘30 agrava el escenario al interior de los Estados, magnificando los problemas políticos. Esto es altamente representativo en el caso alemán, donde los momentos de fuertes tensiones económicas son directamente proporcionales a un aumento cuantitativo en el voto al partido nazi. La situación es sin duda potenciada por otros factores determinantes que generaron un fuerte caldo de cultivo para los grupos de derecha, como el Diktat de Versalles, que la declaraba culpable de la guerra obligando a pagar reparaciones cobradas unilateralmente mediante invasión. Keynes había enunciado tempranamente su opinión sobre las condiciones que el Tratado de Versalles imponía a Alemania, potenciales generadoras de un nuevo conflicto.

Si bien era indudable que Alemania recuperaría la posición de relevancia estratégica en el escenario europeo, su política exterior de realización evidenciaba que lo lograría de forma pacifica. No obstante, la disolución del Zentrum católico, y la defunción de Gustav Strassman, el último líder de la derecha moderada alemana, allanó el camino para un revisionismo agresivo encarnado en la política exterior nazi.

Potenciado incluso por el desentendimiento ante mutuas percepciones erróneas por parte de Francia y Gran Bretaña, cuyas respectivas políticas exteriores terminaron anulándose entre sí, y favoreciendo el rearme alemán.

Esto muestra cómo en el período de entreguerras, además de haberse visto incapaces de garantizar la seguridad y la paz

5. Hobsbawm, Eric. Historia del Siglo XX. Ed. Crítica. Barcelona, 1995. Pág. 131.

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bajo los acontecimientos trágicos de la Primera Guerra Mundial, existía una notable problemática socioeconómica y de inestabilidad política que generó el ascenso de los grupos de derecha a las estructuras del Estado, desembocando en este caso en la Segunda Guerra Mundial.

Los ideales de la integración: Federalismo y Funcionalismo El proceso desarrollado anteriormente y las experiencias de las guerras mundiales llevan a cuestionar la modernización planteada por Europa. Había un fuerte replanteo sobre la responsabilidad de los Estados nacionales, vistos como “maquinas acumuladoras” de capital, en el proceso de industrialización orientado a la industria del sistema de guerras donde era invertido el excedente. Sumándole a esto, la ideología nacional que estimulaba una propaganda desarrollada por los mecanismos de control ideológico o disposi6 tivos disciplinarios , desarrollados en el proceso de conformación de las estructuras burocráticas de los Estados nacionales. Esta crítica es expresada por el movimiento Federalista, poniendo un marcado énfasis en la perversión del Estado nacional europeo.

Evidenciando un vínculo lógico entre el Estado nación y la guerra, mostrando la imposibilidad de erradicar el conflicto de las relaciones internacionales si no “se supera” o “reforma” el Estado nación.

Podemos encontrar uno de los grandes antecedentes de estas ideas, un siglo y medio antes, en el pensamiento que Immanuel Kant desarrolla a fines del siglo XVIII en La Paz Perpetua, como un conjunto de ideas para resolver el fenómeno de la guerra. Partiendo de la noción de un estado de naturaleza

hobbesiano del cual hay que salir mediante la creación de un Estado civil social de derecho a través de un pacto civitatis/societatis, donde se establezcan normas comunes. El Estado es considerado por Kant como garantía de derecho, llevando asímismo el modelo jusnaturalista a la sociedad interna, y también a nivel internacional. Con una concepción antropomórfica del Estado y lo que supone como un contexto ideal para terminar con la guerra formalizada por la jurisprudencia que había potenciado la consolidación de los Estados nacionales. El pensamiento kantiano apuntaba a terminar la guerra entre Estados, considerándola un hecho negativo que interrumpe los flujos de comercio entendidos como pacificadores en las relaciones internacionales, teniendo en cuenta el momento histórico de desarrollo temprano del capitalismo en el que Kant desarrolla su obra.

No obstante esta lógica es entendida a partir de la decrepitud del feudalismo y el paso al sistema mundo moderno. “Creo que es mas plausible operar sobre el supuesto de que la crisis del feudalismo representaba una coyuntura de tendencias seculares, una crisis cíclica inmediata y una declinación climatológica. Fueron precisamente las presiones de esta coyuntura lo que hizo posible la enormidad del cambio social. […] lo que Europa iba a desarrollar y sostener a partir de entonces era una nueva forma de apropiación del excedente, una 7 economía-mundo capitalista” .

Este mismo excedente o acumulación, y concentración de capital en las ciudades, es volcado al sistema de guerras8. No obstante, como señala Kant, las alianzas y los pactos pueden interrumpir las guerras pero no posibilitan el superar el carácter anárquico de

6. Foucault Michel. Vigilar y Castigar. Ed. Siglo XXI. México D.F., 1998.

7. Wallerstein, I. “El moderno Sistema Mundial”. En La agricultura capitalista y los orígenes de la economía mundo en el siglo XVI. Siglo XXI Editores. Madrid, 1979. P 53.

8. Tilly, Charles. Coerción, capital y los Estados europeos. Ed. Alianza. Buenos Aires, 1993.

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Fabián Lavallén Ranea y Tomas Bontempo

las relaciones internacionales. Para esto el autor establece tres puntos como artículos definitivos de la paz perpetua que son: primeramente la condición interna con constitución republicana, y su respectiva división de poderes, haciendo que el proceso de toma de decisiones sobre la guerra esté más dificultado para el soberano, y conjurando de esta forma en contra de las tendencias a la realización de la misma. Considerando además como contraria a la guerra, la naturaleza de un Estado republicano. En segunda instancia, un federalismo de Estados libres, un pacto societatis, a modo de federación o confederacion. Y finalmente un derecho cosmopolita, que comprenda a todos los Estados, atado a las condiciones de hospitalidad universal. Permitiendo que cada Estado mantenga los vínculos con sus ciudadanos, como ciudadanos nacionales, pero evidenciando la necesidad de un derecho cosmopolita vinculado a la hospitalidad a nivel internacional. Es decir, la configuración de normas que garanticen el tránsito de los ciudadanos y sus mercancías. Se perfila como una postura vinculada a la visión del comercio con dinámica pacificadora e incluso civilizatoria: “Del mismo modo que miramos con profundo desprecio el apego de los salvajes a la libertad sin ley, que prefiere la lucha continua a la sumisión a una fuerza legal determinable por ellos mismos, prefiriendo esa actuación a la hermosa libertad de los seres racionales y lo consideramos como barbarie, primitivismo y degradación animal de la humanidad, del mismo modo -debería pensarse- tendrían los pueblos civilizados (reunidos cada uno en un Estado) que apresurarse a 9 salir cuanto antes de esa situación infame” .

La idea de comercio pacificador es dominante en los siglos XVIII y XIX, compartido con la idea de la formación de la sociedad industrial en reemplazo de la guerrera, con

una elite con aspiraciones y motivaciones diferentes a la elite guerrera, como tendencia a la conducción hacia practicas pacifistas.

Volviendo a la postura federalista antes mencionada, la misma es criticada y marginada después de la Segunda Guerra Mundial.

Incluso, no podemos hablar de una uniformidad en el pensamiento federalista ya que este representa una constelación muy variada de exponentes, como ocurre también con el federalismo argentino. Uno de los mismos es Altiero Spinelli, quien en 1944 escribió Il Manifesto di Ventotene, como una obra analítica y de acción política, intentando la creación de un movimiento de masas. Mientras los partidos políticos progresistas apuntaban a la formación de un “Estado internacional” tomando al Estado nacional como plataforma para llegar al mismo, los partidos conservadores se dirigían a reforzar el Estado nacional: “La línea divisoria entre partidos progresistas y partidos revolucionarios, cae por consiguiente no lejos de la línea formal de la mayor o menor democracia, del mayor o menor socialismo que instituir, sino a lo largo de la novísima y sustancial línea que separa aquellos que conciben como fin esencial de la lucha lo antiguo, esto es, la conquista del poder político nacional -y que llevarán a cabo, incluso involuntariamente, el juego de las fuerzas reaccionarias dejando solidificar la lava incandescente de las pasiones populares en el viejo molde, y resurgir los viejos disparates- y aquellos que verán como deber central la creación de un sólido Estado internacional, que dirigirán hacia este fin las fuerzas populares, y conquistado el poder nacional, lo meterán en primera línea como instrumento para alcanzar la unidad internacional ”10.

El pensamiento federalista de Spinelli parte de hacer una revolución socialista, por tanto contempla la intervención del Estado, el fracaso del laissez faire y la necesidad de

9. Kant, Immanuel. Sobre la Paz Perpetua. Ed. Tecnos. Madrid. 1998. Pág. 22 10. Spinelli, Altiero (1944). Il Manifesto di Ventotene. Celid. Torino, 2007. Accesible en: http://www.altierospinelli.

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planificación. Es importante destacar, además, que el movimiento federalista converge ante la observación de un desarrollo específico de la guerra, que se ha vuelto una forma de uso de la violencia, donde se mezclan las guerras del siglo XVIII y las guerras civiles de los siglos precedentes.

Marcando la diferencia entre guerras clásicas (hostis) y guerras civiles (rebellis). De esta forma se evidencia cómo el fenómeno de la guerra había retomado, en el contexto social y político de la modernidad, su barbarie y genocidio, con una tipología que generaba una gran resistencia en sociedades que habían vivido en una misma generación, ambas guerras mundiales. Podemos afirmar por tanto que el pacifismo adquiere un sentido de necesidad después de la Segunda Guerra Mundial. Este panorama dota de fuerza al pensamiento federalista y le otorga autoridad moral. No obstante, si bien tiene una teoría desarrollada, no así posee una práctica política masiva. Los federalistas convergen en la necesidad de “superar” a los Estados-nación, pero no en la forma de construir el federalismo a posteriori.

Hay una marcada fragmentación en el proyecto político y en los medios para llevar a cabo el proceso. Retomando lo expuesto en las secciones anteriores, acerca de la incapacidad de los Estados-nación para garantizar la seguridad y la paz, ante los acontecimientos de las guerras mundiales y las problemáticas socioeconómicas generadas por las mismas, notamos que la visión federalista se vio limitada ante una reconfiguración del rol del propio Estado. A partir de la post guerra, a modo de generar una plataforma de legitimidad, estos logran generar el convencimiento a los ciudadanos de su rol central como garantía del bienestar. De esta forma se desarrolla un Estado social con importantes reformas en

los sectores de educación, salud, jubilación, pensiones, etc. El Estado se erige, como sabemos, en garante de la seguridad -no militar- en un sentido básico humano, ante la perspectiva de re-construcción de la infraestructura y los servicios básicos. Esta reinterpretación de las funciones y fortalecimiento de las unidades políticas, y la falta de acuerdo en las políticas a llevarse a cabo con un gobierno central de federación, fueron los principales inconvenientes para el desarrollo de un movimiento federalista masivo. No obstante, cabe destacar la notable diferencia entre el “pacifismo pasivo” del federalismo del siglo XIX que esperaba por su visión positivista de la historia el progreso a una sociedad industrial con aspiración a prácticas pacificas, y el federalismo del siglo XX con una visión más pragmática donde nada se da como asegurado. Ambos están inmersos en diferentes contextos históricos e ideológicos.

De esta forma, lo que dirime el surgimiento de un nuevo federalismo, es lo que mencionábamos recientemente, la propia transformación de la guerra, como una guerra total bajo una masiva aplicación tecnológica a la maquinaria bélica que potencia enormemente su capacidad destructiva y consecuentemente los costos humanos.

“La idea federalista nace, se refuerza, se transforma en el principio motor de la acción a medida que el sistema jurídico y político nacido como antídoto a las guerras de religión, como remedio al más grande episodio de violencia que Europa haya conocido antes de las dos guerras mundiales, no resiste más la prueba, cuando se redescubre que la guerra entre Estados puede transformarse en guerra civil […] el federalismo se mueve, al contrario, hacia la desarticulación de la unidad del Estado, por un lado, y hacia la búsqueda de una nueva unidad superior, por el otro, fuera y sobre el Estado. Tiende a liberar aquello que el Estado moderno había unificado, y a unificar

org/manifesto/es/pdf/manifesto1944es.pdf

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Fabián Lavallén Ranea y Tomas Bontempo

aquello que el mismo había disuelto. En suma, combate la batalla contemporáneamente en dos frentes, el de la soberanía interna, a través del principio de la división horizontal de los poderes y el de la soberanía externa, a través de la limitación de la potestad de guerra y de paz que es la prerrogativa del Estado soberano”11.

Dentro del pensamiento funcionalista, en cambio, no se presentaba una atención primordial al fenómeno de la guerra, sino que la mirada analítica se verá orientada a comprender las dinámicas sociales. Podríamos considerar a Durkheim como uno de sus precursores, quien trata de analizar la dinámica del desarrollo de la sociedad orgánica (tradicional) y mecánica (industrial).

La sociedad orgánica es estratificada, jerárquica, con una identidad fuertemente vinculada al lugar, lo que comprendemos como una sociedad feudal. Esta misma se va sustituyendo a través del proceso de industrialización, donde cada individuo posee una función vinculada al rol en el sistema de producción. La visión funcionalista se plantea, por tanto, como una visión optimista, donde los diferentes grupos, representan diferentes intereses, llevados a una arena política donde se desarrollan negociaciones para la consecución de objetivos determinados. Esto puede dar pie a la creación de organismos internacionales vinculados a diferentes temáticas técnicas, por lo cual el Estado no sería la unidad de orden más eficaz para el desarrollo de los objetivos de los grupos.

De esta forma, con la intención de regular la competencia internacional y prevenir la guerra, se da la existencia de un orden establecido en normas sobre áreas de desarrollo de importancia para los Estados.

David Mitrany, uno de los precursores

funcionalistas, observaba cómo en Europa la división en términos políticos no se correspondía con las áreas productivas, siendo contrario a la funcionalidad económica, lo cual había representado una de las causas de la guerra. La premisa es partir de áreas concretas, mediante lo cual podemos tomar como ejemplo la creación de la Comunidad Europea del Carón y del Acero (CECA), como una solución (de integración negativa) a una problemática específica. Otra rama del funcionalismo veía que la integración en una rama económica del Estado generaría un derrame de un ámbito al otro, es decir, se expandiría la integración sobre áreas limítrofes de las áreas productivas iniciales (spill over sectorial), por tanto lo planteado en el ámbito nacional pasaría al supranacional y los grupos de poder comenzarían a traspasar sus lealtades al desarrollo de una sociedad y estructura productiva más integrada, fortaleciendo el poder de instituciones centrales (spill over institucional). Ernst Haas es un exponente de esta postura (el primero en ofrecer una visión completa del funcionalismo como teoría política pensada para la integración europea).

Sin embargo, al igual que el pensamiento federalista, la visión funcionalista también presenta un pensamiento fragmentado, por lo cual no puede hablarse de una escuela funcionalista. Pero si es claro, que es esta ultima la que prevalece en la formación de la CECA (1951), la Comindad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, EURATOM (1957).

Puede vislumbrarse que primaron “una serie di strategie tese a escludere la politica dall'orizzonte delle proprie attivita istituzionali, strategie che costituirono la ragione dei suoi successi iniziali e che rappresentano invece, oggi, a mio avviso, uno dei

11. Bobbio, Norberto. El federalismo en el debate político y cultural de la resistencia. Movimiento Federalista Europeo. Milan, 1973. Pag. 7

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motivi della sua crisi ” . El avance sobre estos espacios supranacionales apuntaba a erradicar las posibles raíces de la guerra entre los Estados europeos, uniéndolos sobre temáticas recíprocas e importantes en la consideración de su desarrollo económico y su posición política. Schuman mismo expresa, desde una visión geopolítica, cómo la formación de la CECA había vuelto prácticamente imposible una guerra entre Francia y Alemania.

Reformulación de los Estado nación Como mencionábamos precedentemente, el Estado que se ofreció como protector y falló en las dos Guerras Mundiales se encontraba en un momento histórico donde debía ofrecer otro tipo de rol, afianzando una nueva dinámica para legitimar su función.

Los conflictos bélicos habían debilitado la premisa de legitimación del Estado con un discurso que había hecho hincapié en garantizar la seguridad del territorio y el ciudadano. La nueva fuente de legitimidad se encontraría en la constelación de políticas cuyo objetivo sería establecer la seguridad individual y social de los ciudadanos con programas de garantías, dirigidos a una multiplicidad de áreas temáticas. Por tanto, es posible afirmar que la guerra es el gran ecualizador, que pone en igualdad de condiciones a las diferentes clases. De esta forma, se configura un momento histórico de la situación post bélica donde se atenúan fuertemente las diferencias clasistas y se vuelve posible el impulso de medidas que en otro contexto hubieran mostrado probabilidades de ejecución considerablemente bajas.

Esto es reforzado por la influencia de la crisis económica de los años ‘30, que había dejado

de manifiesto el concepto de “economía nacional” y la necesidad de planificación, marcando el repudio al laissez faire, y la defensa del papel esencial del Estado.

“Hemos llegado a un momento histórico en que el proceso de transición del capitalismo del siglo XIX -el régimen del laissez faire- ya no nos deja más alternativa (aparte de la aniquilación por la guerra) que la de pasar a otro orden socioeconómico que podemos llamar Estado de bienestar colectivo, Estado servidor social o simplemente socialismo”13.

La etapa post bélica encuentra a los Estados en un contexto histórico y de necesidades con enormes semejanzas. De esta forma, se desarrollan las políticas del Welfare State, como pauta de desarrollo post bélico con programas y políticas públicas de equidad social en educación, salud y vivienda. El caso británico es tal vez uno de los más notorios ejemplos: “Organization of social insurance should be trated as one part only of a comprehensive policy of social progress. Social insurance fully Developer may provide income security” 14 .

Contenido bajo los planteamientos de Sir William Beveridge, se proponía la formación de un Ministerio de Seguridad Social, articulado en conjunto con oficinas de seguridad social locales. Estas políticas se desarrollarían en Estados gobernados tanto por espectros de derecha como de izquierda, como objetivos políticos y económicos para afianzar a la clase media y en algunos casos alejarla de la ideología comunista.

Condiciones homogéneas para la integración Como reflexión sobre Europa, podemos mencionar que, si bien tomó elementos de

12. Sebesta, Lorenza. La crisis europea. Una hipótesis interpretativa y una agenda de investigación. OBREAL, Buenos Aires, 2005. Pág. 10 13. Edward Hallet Carr (1951): “La libre competencia”, En Id.: La Nueva Sociedad. FCE. México D.F., 1969. Pag. 56.

14. Beveridge, William: Social Insurance and Allied Services. Informe presentado por William Beveridge al Parlamento Británico en noviembre de 1943. Accesible en: http://news.bbc.co.uk/2/shared/bsp/hi/pdfs/19_07_ 05_beveridge. pdf

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otras regiones en su provecho -sobre todo científicos-, siempre apostó a forjar su propia identidad, desde el mismo medioevo, naciendo como occidental y cristiana, recogiendo su herencia helénica, romana y cristiana, y sumando luego lo germano con Carlomagno, quien es considerado por algunos historiadores como el padre de 15 Europa . Posteriormente se sumaria el capitalismo en su entrada a la modernidad. El cientificismo y el racionalismo propios de esta era comienzan a estimular esa tendencia a explorar, rever, reinterpretar, recrear e investigar críticamente el mundo. Europa fue aquella que fue sinónimo de modernidad, que se llamó así misma la civilización, que exploró, influyó y moldeó el mundo (para bien o para mal). De esta forma, si bien hablamos de una identidad europea, es posible afirmar que el proceso de integración se debate incluso en términos de las identidades, no solo nacionales, sino también locales y regionales. Tengamos en cuenta que en los procesos de toma de decisiones siempre encontramos la primacía de una de estas por sobre las demás. “La identidad europea fue una utopía en todos los momentos de su historia. Tal vez el único elemento constante que hizo de la historia de Europa una historia coherente y al fin cohesiva fue el espíritu utópico que es endémico a su identidad, una identidad eter namente inalcanzada aun, enojosamente alusiva y siempre en desacuerdo con la 16 realidad de su tiempo” .

Ateniéndonos a algo más contemporáneo, los primeros rechazos a la ratificación de una Constitución europea en Holanda y Francia, podría interpretarse -aunque no de forma determinante- como una primacía de las identidades nacionales por sobre la europea.

Como parte del análisis acerca de las

condiciones de homogeneidad y volviendo al panorama al cual nos atenemos, que es el comienzo de las iniciativas de integración, podemos marcar que existe en el imaginario social una notable influencia del pensamiento cristiano, del liberalismo social y del socialismo que convergen, bajo el principio de solidaridad, para sostener la formación del Estado social. “Le riforme realizzate con lo Statu sociale sono state il resultato di una egemonia intellettuale piu che politica del movimiento operaio.

Dopo la seconda guerra mondiale, i partiti liberali, socialdemocratici e democristiani avevano obiettivi convergente e alcune costituzioni post-belli che sostengono i principi Della giustizia sociale. I governi conservatori per decenni hanno accettato il consenso keynesiano basato sulla triade di suceso: crescita economica sostenuta, piena occupazione e riforme volte a reforzare lo Statu sociale […] Il consenso sociale era cosi forte nell' epoca d' oro della crescita capitalistica, dagli anni quaranta agli anni settanta, che alcuni pensatori proclamarono la fine delle ideologie”17.

Incluso luego de la desregulación de los años ‘70 y la revolución neoconservadora que terminaría erigiendo al neoliberalismo como pensamiento hegemónico en los ‘90, muchos Estados europeos han emprendido reformas de apertura, conservando aun el Estado social. Si bien esto posee variados particularismos de acuerdo a cada Estado, podemos notar el caso de Finlandia, considerado hoy uno de los países más competitivos entrado en la globalización y con una fuerte estructura de Estado social aun mantenida, que lo convierte también en uno de los Estados más equitativos del planeta.

Siguiendo el análisis sobre los aspectos de homogeneidad, en la sociedad europea podemos notar que los primeros seis Estados

15. Baker, G. P.: Carlomagno y los Estados Unidos de Europa. Ed. Joaquin Gil. Barcelona, 1944.

16. Bauman, Zygmunt: Europa: una aventura inacabada. Ed. Losada, 2009. Pág. 57.

17. Telò, Mario: Dallo Stato all'Europa. Idee politiche e istituzioni. Ed. Carocci. Roma, 2004. Pag. 124.

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Del “equilibrio de poder” a la unión: aproximaciones sobre las primeras iniciativas de integración contemporánea en Europa

integrantes de la CECA, presentan cierta homogeneidad social, ya sea desde las tradiciones de pensamiento como mencionamos anteriormente, o desde los cambios generados por la revolución industrial.

Proceso a partir del cual existen rasgos estructurales, en las características políticas, económicas y sociales, que llevan a favorecer el proceso de la integración. Es una homogenización, con rasgos comunes, como el desarrollo económico enfocado en la industria, a partir de lo cual se genera un notable proceso de urbanización, produciendo una búsqueda isonómica de la sociedad, con masas concentradas en grandes urbes, dedicadas a actividades industriales y estimulando el surgimiento de partidos políticos que se afirman como partidos de masas.

La modernización industrial era acompañada incluso, por un fenómeno de poca o nula movilidad social. De esta forma, se ve la presencia de características de largo plazo en los países europeos, sobre todo a través de los procesos de industrialización que se aceleran al terminar la Segunda Guerra Mundial.

La bipolarización antes mencionada, en el panorama de la Guerra Fría, afecta a los países europeos de forma diversa. Un ejemplo, dentro del marco de la crisis generada por la guerra, puede evidenciarse en la importación italiana de trigo antes derivada de Ucrania y Polonia, que debe reemplazarse por las importaciones desde los Estados Unidos. Una gran proporción del gasto público era dedicado a la compra de alimentos, imposibilitando el impulso de políticas públicas dirigidas al desarrollo socioeconómico y científico-tecnológico y otras cuestiones vinculadas a la reconstrucción que serían abordadas a través del Plan Marshall.

Este escenario común deriva lógicamente en la existencia de problemáticas comunes a los Estados europeos.

De esta forma existirán políticas específicas

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que respondan a las inquietudes de los grupos según su conformación social. Se hallará en los Estados europeos, una visión homogénea de cómo responder a los reclamos para cada grupo específico. Las medidas pensadas para los grupos obreros se encaminaban al establecimiento de salarios altos y políticas que estimularan el pleno empleo. En el caso de los agricultores, con falta de productividad y renta baja, se estimularía un sostén público en su renta, para conseguir el autoabastecimiento que no tenía Europa en ese momento. La clase media individualista, que comienza a cobrar protagonismo y que es fuertemente desilusionada por las situaciones de guerra, es estimulada a través de un notable consumo de objetos. Fortaleciendo la idea del consumo como parte de un programa de progreso social. Es decir, los objetos de consumo eran concebidos simbólicamente, como parte del crecimiento social.

De estas tres clases, los primeros procesos de la integración europea van a estar dirigidos a la clase obrera y campesina. En el caso de los primeros, más puntualmente, los mineros del carbón y los obreros del acero con la creación de la CECA en 1951 que finalmente entra en vigor en 1952. Dentro de las lecturas geopolíticas europeas esta iniciativa puede ser considerada como un impulso del miedo francés a la recuperación económica del Ruhr y el rearme alemán potenciado por Estados Unidos en la formación de la Republica Federal, visionando que si no cooperaba y se asociaba a Alemania su margen de acción se vería reducido. En el marco del rol central que los Estados Unidos se habían propuesto jugar en la reconstrucción de Europa, Monnet y Schumman responderían con la iniciativa de la formación de la CECA a través de un poder supranacional encarnado en la Alta Autoridad (complementado con un Consejo, un Tribunal, una Asamblea, y un Comité, por presión del Benelux) que se

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erigiría como instrumento político de reconciliación clave en el proceso de integración europeo: “Al inicio de 1950, las tensiones franco-alemanas estuvieron a punto de explotar en torno a la región del Sarre. En este sentido, el Plan Schuman representó una fórmula genial para salir del callejón sin salida: Monnet lo identificó como línea de compromiso entre el deseo de Francia de seguir controlando Alemania y el esfuerzo de este país por obtener igualdad de derechos y autonomía. El resultado más importante fue encontrar una solución al elemento más desequilibrante y peligroso de la política internacional, es decir, el rol de Alemania en el orden internacional ”18.

El tratado constitutivo surgía en un contexto de la Guerra Fría, donde se vislumbraba el aumento de los precios de las materias primas y de la demanda siderúrgica, postulando a la zona del Ruhr como proveedora del bloque occidental. En el caso de los obreros:“El acuerdo europeo garantizó a los sindicatos una participación en el proceso decisional europeo, algo que no se había logrado antes de la Segunda Guerra Mundial. De esta participación, los sindicatos pudieron sacar información crucial sobre la industria y aumentar así, su influencia. Sumando la dimensión nacional y la europea, los acuerdos garantizaron una cooperación pacífica de los trabajadores a las políticas de crecimiento económico y una reconstrucción de las economías nacionales sin 19 confrontaciones obreras” .

Sobre los sectores campesinos se estimularía la formación de la CEE en 1957 que destinará gran parte de su presupuesto a la política agrícola, consolidándose luego como su principal política común, con notables negociaciones, zonas favorecidas y políticas de precios garantizados entre Estados con estructuras agrícolas diferentes. Llegando a

un acuerdo de garantía de precios altos, para mantener la renta de los agricultores, e impidiendo la entrada de productos del exterior a precios más baratos. De esta forma se apuntó a garantizar la política de precios altos y el desarrollo estructural a través de la mejora de la calidad de la producción.

No obstante, en la etapa post bélica, Francia vislumbraba un aumento de la demanda en el mercado interno, un déficit en balanza comercial, la sobrevaloración del franco y el intento de impulsar la modernización, para lo cual necesitaba una liberalización prudente del comercio exterior que le permitiera importaciones más baratas e intervencionismo al interior, procurando además una salida a sus productos agrícolas.

Alemania necesitaba mercados de venta para su industria, dirigiéndose a un expansionismo externo para potenciar el desarrollo interior. Italia, tenía la visión de que necesitaba la ayuda del exterior para su propia integración económica, ante un escenario de subdesarrollo de las regiones y atraso industrial. Holanda y Bélgica buscaban mercados de venta, y se veían atraídos por las promesas provechosas de la supranacionalidad como respaldo a la defensa de sus intereses. De esta forma, las deliberaciones sobre la comunidad se centraron en, entre otros temas, una aduana exterior, la igualación de cargas sociales y la integración de la economía nuclear, ante los crecientes necesidades de energía. Esto último dio creación a la EURATOM. Sin embargo, es posible afirmar que el objetivo central de la integración se basaba en la necesidad imperante de estimular e incrementar el comercio entre los mismos Estados europeos.

18. Ranieri, Ruggero. “El Plan Schuman y la CECA”. En: Puente@Europa, “Dinámicas productivas de la integración: comercio, moneda, trabajo e industria”, Año VIII, Nº1. Abril 2010. Pág. 17.

19. Suzuki, Hitoshi. “El Plan Schuman como acuerdo posbélico a nivel europeo: estrategias, ideas y redes de sindicatos”. En: Puente@Europa, “Dinámicas productivas de la integración: comercio, moneda, trabajo e industria”, Año VIII, Nº1. Abril 2010. Pág. 29.

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Como se puede evidenciar, el proyecto de la CEE y las reformas y necesidades económicas de los Estados europeos se encontraban fuertemente ligadas. Además, “en Europa se era conciente de la propia inferioridad respecto de los Estados Unidos. Este era un segundo elemento orientado en el entramado de intereses económicos y políticos de la post guerra y que había de ser significativo en el proceso de integración. Se había sentido penosamente el hecho de que Europa haya tenido que ceder a los Estados Unidos el papel dirigente tras la Primera Guerra Mundial. Las debilidades económicas y la falta de competitividad, eran aun más marcadas después de la Segunda.

Aisladas, las economías nacionales europeas parecían tener escasas posibilidades frente al poderoso competidor en el campo capitalista”20.

Se buscaba afianzar la paz en Europa, potenciar la reconstrucción y el bienestar, estimular el comercio y establecerse como 3º fuerza en el escenario internacional de la Guerra Fría, bajo el intento de desarrollar un papel autónomo en la política mundial.

Asímismo, podemos señalar que otro elemento de homogenización de los Estados europeos, va a ser el rol protagónico de los mismos en la promoción y desarrollo económico e industrial, apuntando a sectores específicos en el desarrollo de cada país a través de un papel nacionalizador (la banca y la minería en Francia y la electricidad en Italia). Incluso con la intervención del Estado en aquellas industrias que necesiten sostén público por haber quebrado, generando un fuerte vínculo con las industrias privadas.

Los Estados, aunque si bien podemos encontrar particularidades, se erigen como protagonistas del desarrollo económico e industrial. Como bien lo menciona Sebesta, estas características de homogeneidad nos

han posibilitado otro de los factores que facilitan entender el comienzo de los procesos de integración europeos: “Programmazione economica, contabiliza pubblica nazionale, proprieta statale dei mecí di produzione, programmi di construzione di case popolari, pensioni, assicurazione infortuni, educazione e sanita pubblica; furono, questi, tutti elementi che, se pur in diverse combinazioni, caracrterizzarono la represa economica e politica europea negli anni d'oro che vanno dal 1945 al 1968, entro la cui cornice, necesariamente, ogni studio sull origine della 21 Comunita si debe situare” .

Conclusión En la actualidad las consecuencias humanas de un orden regido por el capital globalizado convierten al mundo en un escenario hostil.

Europa se esfuerza porque los problemas locales del mundo no tengan solución en su tierra, es decir, que sigan siendo locales. Esto refuerza las perspectivas de diferenciación del nosotros y el ellos, fortaleciendo las miradas de seguridad particularistas y las visiones xenófobas, con una sociedad volcada al consumo de elementos que, sin posibilidad alguna de saciedad, le provean progresivamente una seguridad que jamás es suficiente.

El camino de Europa hacia la plena concepción kantiana, podría significar la contraposición al mundo hobbesiano falto de diálogo y expresado en su fuerza bruta.

Para estos problemas globales (a los cuales con tanto empeño ha aportado Europa) fue precisamente el Estado Social que mencionábamos anteriormente, el que logró erigirse como una tercera vía entre el capitalismo y el comunismo en el escenario de la Guerra Fría.

Pero que no lo logra hoy en día de manera evidente, frente a un capitalismo globalizado sobre al cual no se erigen alternativas visibles

20. Gerold Ambrosius (1996): El espacio económico europeo. El final de las economías nacionales. Ed. Siglo XXI. Madrid, 2001. Pag. 69.

21. Sebesta, Lorenza: La crisis europea. Una hipótesis interpretativa y una agenda de investigación. Op. Cit. pág. 23.

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y prósperas en el corto plazo. La formación de una confederación de Estados sobre la construcción de la concepción de un Estado social podría darle a Europa nuevamente una relevancia más notoria en los asuntos internacionales. De esta forma lo menciona Bauman: “La naciente federación europea se enfrenta ahora a la tarea de repetir la hazaña que logró el Estado-nación de la primera modernidad: volver a unir el Estado y la política, que en estos momentos se encuentran separados y navegando en direcciones 22 opuestas ” .

En el contexto actual de ajuste económico sobre las clases trabajadoras y los salvatajes de los Bancos y sus gerentes con abultados sueldos en aumento, países como España y Grecia han mostrado enormes descontentos sociales ante la ofensiva de la derecha en la desarticulación del Estado social. El poder del capital global ha llevado a los europeos, mejor dicho, a sus elites dirigentes en concordancia de intereses con la oligarquía financiera (aquella que ya denunciaba Nicolai Bujarin en la II Internacional) a sacrificar el mayor logro de la sociedad europea, es decir, un Estado que garantizaba la seguridad social.

A nivel de las unidades de análisis, podemos ver cómo la crisis económica internacional, ha golpeado fuertemente la economía europea, generando endeudamientos y altas tasas de desempleo, en muchos casos, por la explosión de las burbujas inmobiliarias, producto de la inversión del excedente capitalista en procesos urbanos especulativos, algo que ha desarrollado en gran detalle el geógrafo David Harvey.

Los bancos centrales europeos prestaron enormes sumas de capital a los bancos privados que generaron préstamos para hipotecas

basura. Al cortarse el pago de las mismas, los bancos entraron en crisis, necesitando nuevamente prestamos de los bancos centrales que serían otorgados mediante los organismos internacionales de crédito, generando el endeudamiento de los países y la necesidad imperiosa de recorte de gastos. Esta última medida no saldría de los sueldos de los gerentes bancarios sino de los recursos destinados a la educación, la salud, y beneficios sociales, es decir, de los elementos que componían las políticas del Estado social. “Las instituciones del Estado social están siendo desmanteladas una tras otra, al tiempo que se eliminan una tras otra las restricciones antes impuestas a las actividades empresariales y a la libre interacción de los mercados y sus consecuencias[…]

El Estado se lava las manos de la vulnerabilidad y la incertidumbre que se derivan de la lógica del libre mercado (o de su falta de lógica), al que ahora se presenta como un problema privado, al que se tienen que enfrentar los individuos por separado, y solamente con los recursos que tiene cada uno a su disposición”23.

Francia con Sarkozy, Grecia, Irlanda, Portugal y hasta España con Rodríguez Zapatero. Parece que el aburguesamiento de los partidos de izquierda es una constante, terminando por compartir las mismas medidas que los gobiernos de derecha, siempre al servicio del capital financiero global. “Se debe admitir que la idea de Europa ha cambiado en un siglo profundamente: la imagen que tenían los europeístas del siglo XIX era la de una gran fuerza en expansión; los federalistas de hoy la ven, no pueden no verla, sino como una ciudadela asediada”24.

22. Bauman, Zygmunt. Op. cit. Pág. 182.

23. Bauman, Zygmunt. Op. Cit. Pág. 124.

24. Bobbio, Norberto. Op. Cit. Pág. 9.

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debates

Nuevos procesos latinoamericanos Luis Tapia, Patricia Funes y Emir Sader Jorge Marchini: Bienvenidos a las IX Jornadas de Sociología. Recién nos comentaban el éxito, la repercusión y el clima de interés que han despertado estas jornadas. Esta es una mesa especial vinculada con los Nuevos procesos políticos en América Latina. Participan Patricia Funes, profesora de la casa; Luis Tapia, de la Universidad Mayor de San Andrés de Bolivia y Emir Sader, Secretario ejecutivo de CLACSO y figura del pensamiento latinoamericano. Sobre la idea de “nuevos procesos” les quería proponer una paradoja, yo preguntaba justamente ¿qué significa “nuevos procesos”? Estamos hablando de algo de la última década, estamos hablando de cambio, estamos hablando del último período.

Estamos en este momento en un proceso de inflexión, de enormes cambios, no sólo en América Latina, sino a nivel internacional. ¿Cuáles son los elementos que tenemos dinámicos y cuáles son los elementos que más interesan a la agenda nueva en América Latina?

Esto es un punto de reflexión y las Jornadas son para esto, para que cada uno de los disertantes pueda exponer sus puntos de vista, sus análisis, sus referencias, sus propuestas. Y luego estará abierto a que se hagan preguntas y se abra este clima de diálogo, que es muy importante ya que las

Jornadas tienen mucho que ver con la gente que participa para llegar a este pensamiento crítico que es tan necesario y está en nuestra historia y tanto orgullo nos plantea en esta Universidad.

Comenzamos primero con Luis Tapia que es profesor de la Universidad Mayor de San Andrés de La Paz. Luis Tapia: Muy buenas noches, es un gusto estar aquí. Quisiera empezar agradeciendo a la Carrera de Sociología, a la Facultad, por la invitación y la oportunidad de poder dialogar con ustedes sobre algunos aspectos de los procesos histórico-políticos en América Latina.

Hay varias trayectorias que se están desplegando en América Latina y al interior de cada país.

Creo que hay una pluralidad de procesos históricos, que es uno de los ejes que quiero desarrollar. Pero antes querría distinguir dos grandes direcciones para luego concentrarme en algunas experiencias de un tipo de ellas.

Por un lado, todavía hay algo que se podría llamar, tal vez, una onda larga y en una fase tardía de expansión del neoliberalismo que se sigue desplegando en el continente y que tiene que ver básicamente con nacionalizaciones de las grandes empresas de energía sobre todo, comunicaciones y el resto también, con convenios bilaterales tipo

Panel “Nuevos procesos latinoamericanos”, celebrado el martes 9 de agosto de 2011 en el marco de las IX Jornadas de la Carrera de Sociología de la Universidad de Buenos Aires. Buenos Aires, 8 al 12 de agosto de 2011.

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Nuevos procesos latinoamericanos TLC, con la expansión y desarrollo de estos planes geopolíticos norteamericanos, sobre todo, como el Plan Colombia, el Plan Puebla-Panamá y el desmontaje de las instituciones que responden a la conquista de derechos sociales (la lista podría ser larga), pero en América Latina todavía hay en varios territorios una onda de expansión de las reformas neoliberales, sobre todo en países como México.

Hay, por el otro lado, algunos países que han pasado por algunos procesos de cambios y recomposición interna importantes, sobre los cuales me quiero centrar. Y mi hipótesis general que quisiera comentar hoy es que un rasgo común que comparten la mayor parte de estos países (aunque luego me voy a dedicar a hablar sobre todo de dos de los que conozco más, Ecuador y Bolivia, y que además tienen más rasgos en común). Decía, creo que un rasgo común con el cual caracterizaría este otro tipo de trayectoria, es que se trata de procesos de reconstrucción del Estado-Nación, sólo que en condiciones bien diferentes a las que esto se dio en el pasado, es decir al proceso de construcción de EstadoNación durante, sobre todo, el siglo XX en el continente. Y voy a abordar una argumentación de esta idea, sobre todo tomando como eje primero Ecuador y Bolivia para luego ver algunas similitudes con otros países y a la vez también poder marcar las diferencias.

Ocurre que una diferencia respecto a los procesos previos de construcción del EstadoNación en el continente, consiste en que en algunos países (como Perú y Bolivia en particular), esto hoy tiene que ver con la constitución de poderosos movimientos indígenas y por lo tanto con la constitución o reconstitución de otras naciones diferentes a aquellas que fueron pensadas como el sujeto político que se servía de base política y de cuerpo político a los Estado-Nación en el siglo XX. Y de ahí viene también, por lo tanto, la idea de un Estado-Plurinacional. Es por esto que en varios países se están desplegando varios procesos políticos a la vez que han tenido momentos de encuentro y luego también momentos de bifurcación, con diferentes trayectorias, que de manera muy sintética y selectiva, quiero bosquejar para poder explicar algunos de los cambios y luego,

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sobre todo, algunos de los problemas actuales que se están enfrentando en estos territorios.

Por un lado, se podría pensar que sobre todo en Ecuador y Bolivia (y de manera mucho más regional también ocurrió en México), se han desplegado procesos de constitución de nuevos bloques históricos. Y estos bloques históricos básicamente estarían constituidos por procesos de unificación de pueblos indígenas, que han generado formas de unificación entre las diferentes comunidades de la misma cultura, primero, y han generado grandes centrales indígenas (con diferentes nombres, algunas se llaman asambleas, otras se llaman confederaciones), pero que han unificado a los diferentes pueblos indígenas dentro de un mismo país. Y estos procesos de unificación han estado acompañados de la producción de una crítica del Estado-Nación tal cual existió previamente, en el sentido de su carácter monocultural, racista y por lo tanto, discriminador respecto de estos pueblos subalternos y con proyecto político de reconstitución de estos países en tanto nuevas formas de gobierno que los contengan en condiciones de igualdad. En este sentido, de los bloques históricos que estoy hablando no son de aquellos que han articulado clase obrera, capas medias y algunas otras fracciones de clase, si no sobre todo de bloques históricos que corresponden a culturas que han estado en condiciones de colonización y subalternidad por largo tiempo.

Además, uno de los rasgos de estos procesos de unificación es que han utilizado la noción de Nación, o sea, ellos postulan que son naciones y por lo tanto, están reivindicando, entre otras cosas, dos que son sintéticas e incluyen a varias otras que son: territorialidad, que sobre todo en la zona andina implica la unidad de lengua, historia, cultura, por lo tanto, formas de producción y demás estructuras de autogobierno, no sólo tierra (es decir, espacio). Y está incluido allí, pero a la par se reivindica el reconocimiento de sus formas propias de autoridad y de autogobierno. Lo cual implica una seria modificación en las estructuras estatales que bajo formato moderno (la mayor parte liberal) constitucionalmente han reconocido un sistema monolítico, monocultural de instituciones de gobierno.

Han sido estos movimientos los que hacia fines

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debates ya del siglo pasado han empezado a poner en crisis a los gobiernos neoliberales y en el caso del Ecuador, a ganar elecciones municipales, que luego han logrado proyectarse en términos de poner en crisis a los gobiernos neoliberales a nivel del país. La trayectoria boliviana es un poco diferente porque no necesariamente va de la victoria municipal a la victoria nacional, sino pasa por un largo ciclo de crisis que van por bloqueos de caminos, cercos a la ciudad que es sede de gobierno y la puesta en crisis de varios gobiernos neoliberales de manera sucesiva, ahondando la crisis y en ambos procesos, y en esto hay algo común también con otros países que forman parte de esta misma onda de reformas, una de las bases es la idea de nacionalización de los recursos naturales. En este sentido, es recuperar uno de los ejes del nacionalismo y de la construcción de los Estados-Nación durante el siglo XX; este es el eje, sobre todo, de las reformas en Venezuela, Ecuador y Bolivia. Es decir, la nacionalización de la economía, sobre todo de recursos naturales, es la condición de posibilidad de financiar el margen de autonomía política que han conquistado, que se había visto casi totalmente anulado, o ampliamente anulado, en tiempos neoliberales. La idea básica es de que aquel que no se autofinancia no se puede autogobernar. Y por lo tanto, la condición de ampliar la autonomía política implica también tener las condiciones para decidir y esto implica volver a controlar algunos núcleos claves de la economía.

En otros países, no necesariamente esto pasa por nacionalización, sino por un aumento del control fiscal (es decir, mayores impuestos), de tal manera que el Estado tenga mayores recursos. En este sentido, al igual que en el siglo XX, hay una vinculación entre nacionalización y democratización en varios sentidos: por un lado, la nacionalización implica que los gobiernos puedan tener un margen de soberanía mayor, es decir, de autogobierno, y el autogobierno es una de las facetas de la democracia. En ese sentido, hay procesos de democratización significativa en los países que he mencionado. El otro aspecto que está vinculado es que nacionalización implica reconstrucción de las comunicaciones o mediaciones entre Estado y sociedad civil. En términos de procesos de participación, de comunicación, de redistribución de riqueza que

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durante un tiempo también han caracterizado las reformas en estos países.

Parecería que la idea de Estado-Plurinacional contradice la idea de Estado-Nación (esto sobre todo en el caso de Ecuador y Bolivia), pero en las grandes movilizaciones que hicieron posible el cambio, la gente no sentía que esto era contradictorio porque el nacionalismo es básicamente socioeconómico, es decir, es control de recursos naturales y excedente para luego poder democratizar inclusive de manera multicultural los Estados. Sin embargo, en esta reconstrucción de las mediaciones hay algunos puntos que han sido débiles, voy a obviar las cosas que ya son más conocidas para señalar algunas de las causas de algunos problemas políticos que hoy se están viviendo en estos países y que tienen que ver con tareas que no se han enfrentado en las asambleas constituyentes, que fueron uno de los resultados de estas grandes movilizaciones. Y esto tiene que ver con que una buena parte de las mediaciones entre Estado y sociedad civil (y entre otros pueblos y culturas que no son parte necesariamente de la sociedad civil en tanto no forman parte de una condición moderna en su totalidad), es que buena parte de esas mediaciones se han reconstruido en torno a la forma partido, del sistema de partidos, que es una de las instituciones y espacios que fue más criticada en todo el continente hacia fines del siglo pasado; había críticas a la llamada partidocracia, a la conducción de partidos, falta de representatividad y gran parte de los movimientos sociales aquí y en la región, básicamente se orientaron a criticar al sistema de partidos y a los partidos. Lo paradójico es que las mediaciones principales se han reconstruido por la vía partidaria y en la medida en que no se han reconstruido de manera que contengan sustantivamente sustitución a las líneas de relación anterior, están reproduciendo algunos de los problemas previos. Me explico en breve. En el caso del Ecuador, fueron movilizaciones indígenas las que ponen en crisis al neoliberalismo, pero al final es un partido que viene de núcleos urbanos y de capas medias el que se convierte en el nuevo partido dirigente y hoy está, incluso, enfrentado a las organizaciones indígenas. El caso boliviano es un poco diferente, es un partido que viene de un núcleo de productores de coca que se convierte en un medio

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Nuevos procesos latinoamericanos para poder penetrar al sistema de partidos y al Estado, y canalizar toda la acumulación de fuerzas de los ciclos de rebelión previa, pero luego no sustituyó el tipo de relaciones que más bien refuerza la idea del partido como el representante monopólico de lo popular en este caso. Cosa igual creo que ocurre en los otros países.

Creo que las asambleas constituyentes que han habido en el continente, producto de estos ciclos de rebelión antineoliberal, no han diseñado mecanismos de mediación que instauren espacios de participación democrática, que no había antes, pero tampoco hay ahora, y en ese sentido no implica ningún avance en términos de democratización. Trato de explicarlo. Tanto en el caso ecuatoriano como en el boliviano, no hay espacios donde entre organizaciones populares y partidos gobernantes deliberen y discutan el contenido de las leyes, del gobierno y de las reformas en su conjunto y de la dirección del proceso. Y en la medida en que no se han diseñado o no se han creado esos espacios, hay ya fuertes tensiones entre los dos tipos de sujetos.

Creo que ese es el principal déficit de las asambleas constituyentes: no haber diseñado otros espacios de participación complementarios al sistema de partidos, porque en ninguno de los países había una crítica que esté orientada a eliminar el sistema de partidos y renovarlo, y tampoco se han instaurado experiencias que han tenido éxito en otro lado, que en muchos casos reciben el nombre de consejos socioeconómicos.

Es decir, espacios de representación, concertación y trabajo colectivo entre representantes de los diferentes sectores, sobre todo socioeconómicos de la sociedad civil, que están orientados a discutir y a elaborar también en trabajos de comisiones el contenido de la política macroeconómica de los países. Esto es una experiencia exitosa, hace tiempo obviamente, en los países socialdemócratas europeos que ha sido replicada en Brasil, tal vez no con el mismo poder que tenía en otros lados, y que deviene del hecho de partidos de origen popular, es decir de trabajadores que o han presionado o estando en el gobierno han instaurado estas instancias de representación multisectorial para un trabajo colectivo en términos de negociación y planificación. Creo que una instancia como esta es lo que se está sintiendo como necesidad tanto

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en Ecuador como en Bolivia, porque hemos vuelto a la dinámica de enfrentamiento entre organizaciones populares y gobierno sin un espacio institucionalizado para discutir este tipo de problemas. En ese sentido, creo que justamente uno de los problemas es que este cambio político que ha llevado a asambleas constituyentes no ha diseñado los espacios democráticos de la participación política que puedan complementar aquel que sigue siendo monopolizado por el sistema de partidos.

Señalo dos cosas más de manera más breve.

Como producto de estas reformas, hay en el continente una ola de expansión de lo que podríamos llamar núcleos de proyecto político. Y creo que dos ideas son básicas: nacionalización y asamblea constituyente, que han sido los que han guiado los procesos constituyentes en Bolivia y en Ecuador sobre todo, pero hoy he escuchado que forman parte del proyecto político de las organizaciones populares en el Perú, lo he escuchado que también lo es aquí, en Centroamérica, es decir como que hay una ola de expansión de los que fue el núcleo de proyecto político en los procesos de recomposición interna en los países mencionados, que luego de varios años se está expandiendo en el resto del continente en términos de formar los núcleos en torno a los cuales se pueden articular diversidad de fuerzas.

Pero de manera paralela a esta expansión de la idea de nacionalización y asamblea constituyente, señalo básicamente una idea de contexto con la cual termino y que tiene que ver creo con el problema más duro y difícil de resolver, no sólo en mi país, sino en los otros, que es el que estamos siendo parte de una nueva ola de expansión del extractivismo como el núcleo central de las estructuras y estrategias económicas en la región.

Esto incluye también a los países que han pasado por la nacionalización. O sea, el control estatal ha cambiado, ha aumentado, el régimen de propiedad ha cambiado, pero el modo de producir sigue siendo el mismo. Y en eso, lo pongo ya de manera sintética para articular dos cosas, creo que en algunos países hemos pasado ya por algunas fases de descolonización, que implican atacar el colonialismo interno que quedó después de los procesos de independencia y que

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debates implicó que los Estados modernos y los EstadosNación que se construyeron durante el siglo XX, se levantaron también sobre la negación de la existencia de una diversidad de culturas y pueblos que ha mantenido sin embargo, sus formas de producción, de reproducción y de autogobierno.

Eso ha empezado a ser reconocido y a ser incluido, aunque todavía de manera subordinada bajo el formato liberal en países como Ecuador y Bolivia, pero creo que el reducto último y el reto más difícil del colonialismo, que nos ha dejado la matriz colonial a todos los países de América Latina, es habernos convertido en territorios de extracción de recursos naturales. Es decir, convirtió a todas las culturas que eran agrarias (la mayor parte, las otras eran nómadas), las convirtió en enclaves extractivistas. Y ese creo que es el último reducto colonial que no hemos podido tocar todavía, creo en casi ninguno de nuestros países, a pesar de las reformas que han implicado democratización sustantiva en otros ámbitos de la vida social. Y creo que para discutir eso, es necesario entrarle a este nivel de desarrollo de instituciones regulares de deliberación sobre el contenido de la política macroeconómica en una perspectiva multicultural. Y eso es algo que no está ocurriendo en los parlamentos y por lo tanto se necesita de una nueva ola de democratización que cree esas instancias de participación permanente para discutir el modelo de civilización que nos permita también enfrentar una nueva fase de descolonización. Muchas gracias por su atención. (Aplausos).

Jorge Marchini: Muchas gracias Luis, Patricia tu tiempo.

Patricia Funes: Muchas gracias, le quiero agradecer a la carrera y a CLACSO esta posibilidad de compartir con ustedes algunas inquietudes y algunas reflexiones. Y no puedo comenzar esta charla, sin decir con bastante preocupación que hoy ¡todos somos Camila Vallejo! Hoy en Chile se está discutiendo por la universidad, por la educación en realidad, laica y gratuita, hubo cien mil personas en La Alameda y Camila Vallejo, la dirigente estudiantil que es la cara visible de este movimiento, está amenazada por el hecho de que quizás le apliquen esa Ley Antiterrorista, que también le aplicaron a los compañeros mapuches hace no demasiado

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tiempo.

Dicho esto, a mi me gusta empezar en general con una frase de Don Pedro Henríquez Ureña en un texto muy bello del año 1925, que dice: “no es que tengamos brújula propia, es que quizás hemos perdido la ajena”. Y contemporáneamente, José Carlos Mariátegui también nos hablaba de brújulas, de itinerarios, de cartografías para pensar la región no inmantadas por el norte. En la última década ha transcurrido un conjunto de transformaciones a las que no me voy a referir, pero que genéricamente llamamos el comienzo del fin del ciclo del posneoliberalismo. Y este juego de palabras también nos hace pensar que ya, a diez años, podríamos ir pensando una palabra más afirmativa que posneoliberalismo, ¿no es cierto?

Porque América Latina, siempre lamentablemente aparece bajo el imperio de los “sub”, de los “pre”, de los “pos”, ¿si? Más allá de eso, me parece que hay un año de inflexión en la región que es el año 2005. El año 2005, y voy a poner ese año que es simbólico, y no además, con lo que ocurrió en la IV Cumbre de las Américas y III Cumbre de los Pueblos, que fue el “No al ALCA”. ¿Y por qué pongo ese mojón? Porque allí hubo una feliz convergencia entre gobiernos, Estados, dirigentes políticos y sobre todo movimientos sociales.

Sinergia que es muy compleja, ya Luis justamente acaba de referirse a las complicaciones entre la dinámica de los movimientos sociales y el poder político.

Este mojón tiene bastante que ver con la consolidación de UNASUR. En primer lugar voy a hablar de la integración, una integración que tiene sus déficits, sus precariedades y sus incertidumbres, pero que me parece que ha podido sortear una serie de crisis regionales, que no son poco importantes. Y que de alguna manera concluye con un hecho muy reciente que es la elección de Ollanta Humala en el Perú. Que nos tiene a todos bastante esperanzados y me voy a referir al Perú casi… no digo exclusivamente, pero quisiera desarrollar el argumento de la integración, pensando históricamente tres momentos, que voy a decir muy sintéticamente: los tres momentos en doscientos años de historia que tenemos en los que esta región se pensó como colectivo, fueron las independencias, la década del ‘20, o sea, la década que va entre el fin de la Primera Guerra Mundial y la crisis capitalista del

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Nuevos procesos latinoamericanos ‘29 y los años ‘60. Probablemente hoy tengamos otro momento de pensamiento de la región como colectivo, quizá sin México y Centroamérica, ¿si? ¿Y por qué digo que estos fueron los tres momentos en que se pensó la región como colectivo? Las independencias creo que es bastante obvio, pero ¿qué hay en común en estos tres momentos? Por un lado, la relación imperiometrópoli. Por otra parte, en estos tres momentos, la idea de pensar la nación junto con la revolución. Y hay otra característica que une estos tres momentos, los pensamientos acerca de la integración o de pensar los problemas colectivamente cual región fueron de la mano de las izquierdas políticas, izquierdas en las independencias no se puede decir porque sería un anacronismo, pero fueron si ustedes quieren, llevados adelante por aquellos que querían cambiar el orden, no por aquellos que querían ordenar el cambio.

Dicho esto, me voy a referir muy sucintamente a los tres momentos. Las independencias fueron revoluciones anticoloniales y queda clarísima la estrategia militar y política en América del Sur encabezada por Bolívar y San Martín (pero no solamente), aquí Brasil se escinde de esta dinámica y lo interesante es pensar cuáles son los desafíos de los movimientos independentistas y la riqueza del pensamiento de la emancipación.

Quizás haya que decir que hubo distintos procesos más inclusivos, más excluyentes, el más libertario fue el de Haití, sin dudas. Pero también el Generalísimo de las Américas, Miguel Hidalgo y Costilla, decía “americanos” y cuando decía “americanos” ¿qué quería decir? Romper los lazos dobles con la corona española, pero también decir “americanos” eran las castas, los indios y los negros. Es decir, Miguel Hidalgo lesionaba a partir de la demanda por la abolición del tributo indígena, y de la demanda secular de la tierra, lo que era el centro de acumulación del orden colonial.

Bolívar, el sueño de Bolívar se escinde, se escinde la Afictionía, lamentablemente Panamá no fue como decía Bolívar lo que el Istmo de Corinto para los griegos. Pero la invocación a los americanos, la invocación además a reelaborar las ideas del iluminismo clásico, el contractualismo de Rousseau, de Jovellanos, etc, Bolívar se lo

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pregunta muy concretamente, dice: ¿No dice el espíritu de las leyes que cada pueblo tiene que darse sus propias leyes en función de sus propias historias? Bueno, hay piezas maravillosas del pensamiento de la independencia, hay una particularmente que a mí me fascina, es una de Bernardo de Monteagudo que se llama Diálogo entre Atahualpa y Fernando VII en los Campos Eliseos. ¿Qué hace Monteagudo muy vivamente? Los pone a dialogar a Atahualpa y a Fernando VII y ¿Qué tienen en común? Que son dos reyes que han sido depuestos por la invasión extranjera. Es un diálogo maravilloso. Entonces, el pensamiento de la independencia enfrentaba retos del pensamiento y desafíos muy grandes: ¿qué era la soberanía, la representación, los Estados, las naciones?, ¿qué era el pueblo?, ¿qué eran los pueblos? Distintas maneras además de interpelación, está la artiguista ¿no? Que es la de la democracia más directa, “Mi autoridad emana de vosotros y ella cesa ante vuestra presencia soberana”, le dice a sus gauchos y peones de la campaña oriental.

La segunda generación de la independencia ya se trata más ahí donde se ha dado el cambio, ya vienen la conformación de los Estados, la balcanización de los espacios, esas fuerzas centrífugas que terminan en muchas guerras; el Siglo XIX en América Latina está plagado de guerras. Y cuando digo Brasil se escinde, no habría que olvidarse (y creo que esto tiene bastante que ver con reflexionar acerca del lugar de Brasil) que se produce con la invasión de Napoleón el hecho más singular de la historia del colonialismo en toda la historia. Es decir, que João VI de Bragança mete su corte, los gobelinos, las porcelanas, toda la biblioteca de Coimbra y la corte de Bragança y se va a la colonia, metrópoli y colonia superpuesta. Esto habla mucho de la historia posterior de Brasil y es una singularidad de la historia del colonialismo que no puedo dejar de señalar.

El segundo momento, son los años ‘20 (son años que a mí me encantan, ustedes saben, los que han sido alumnos míos les he taladrado la cabeza con los años ‘20), porque bueno, se erosionan lo que eran las certezas del Siglo XIX: el progreso, la civilización, todas esas mayúsculas, la razón como única vía de conocimiento. Y por estos clivajes de erosión de todos esos lugares comunes, América

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debates Latina encuentra, y lo pensadores latinoamericanos encuentran, un lugar emancipado para pensar. Los estudiantes decían estamos pensando lo que es una revolución y estamos viendo una obra americana. Claro, al amparo de la revolución mexicana y soviética. La revolución soviética finalmente se había producido, no tenía que haberse producido en términos de lo que era la lógica del pensamiento marxista de la época, en una sociedad no occidental, no clásicamente capitalista, etc., etc. Entonces las periferias del mundo aparecían de una manera mucho más seductora para pensar cuestiones inconformistas.

Y me voy a referir a solo una polémica de los años ‘20. La literatura de los años ‘20 es muy expresiva, porque entran al campo literario Los de abajo, dijera Mariano Azuela, esa novela que Carlos Fuentes llamó esa Ilíada descalza de América Latina. Y también Los desterrados, como escribía Horacio Quiroga. Los desterrados de la cultura, los desterrados del Estado, los desterrados de distintos destierros.

Hay una polémica que es central y no es casual que se haya producido en Perú. Hay una revolución en México, además México es el lugar generoso de la llegada de todos los exilios latinoamericanos, ya desde los años ‘20, pero hay una discusión que se da en el seno del Perú que trasciende el ámbito peruano, que es una discusión fundacional de las ideas políticas del Siglo XX, que es la discusión entre Haya de la Torre, Mariátegui, Mella, a la que se incorporan también los indigenistas cusqueños encabezados por la figura de Valcárcel Vizcarra y la obra más subversiva de los años ‘20, una obra irredentista que es Tempestad en los Andes y va a haber ciclos de irredentismo indigenista en el siglo XX. Entonces, ¿qué se pensaba? ¿Cómo podía ser la revolución en América Latina? ¿Cuáles eran los actores llamados a hacer esa revolución?, pero sobre todo estaba cruzada por el tema del antiimperialismo. Porque además la política de Estados Unidos en esa época, no sin ternura se llamaba, acuñada por el propio Roosevelt, del “gran garrote”. Entonces, la idea del antiimperialismo es una idea que también dibuja un perímetro de lo que por entonces se empezó a llamar Indoamérica. Los cinco puntos del APRA, del APRA original, del APRA como movimiento, empezaban muy claramente contra el imperialis-

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mo yanqui, por la unidad de América Latina, por la nacionalización de tierras e industrias, por la internacionalización del Canal de Panamá y por la solidaridad con todos los pueblos y clases oprimidas del mundo. Ese programa aprista, más allá de la pertenencia al APRA selló toda una generación intelectual y contestataria en América Latina. Y José Carlos Mariátegui que piensa el marxismo (saquemos esa frase del calco y copia, que no sea calco y copia), la complejidad y el rigor de Mariátegui reside en pensar desde una lógica, una racionalidad y una dinámica, el conflicto en términos marxistas tamizado por la realidad latinoamericana. Hay dos trabajos de Mariátegui que él presenta en el Congreso de los Partidos Comunistas del año 1929: uno es Punto de vista antiimperialista, donde le discute a Haya de la Torre, con el antiimperialismo no basta. Hay otras formas, hay otras maneras de superar ese antiimperialismo, a partir de un frente de clases que tendrá que ser liderado por la clase obrera, con los campesinos, con los intelectuales. Y el otro trabajo es El problema de las razas en la América Latina. El problema de las razas de Mariátegui es uno de los textos más impresionantes porque Mariátegui cruza la variable clasista con la variable étnica y eso era una novedad, eso era una absoluta novedad y de allí su vigencia. Incluso, un intelectual social-cristiano como Víctor Andrés Belaúnde escribe todo un libro para discutirle a Mariátegui los Siete ensayos y es un libro muy interesante. Todos estos actores están presentes en el discurso de Humala del 28 de julio.

Por supuesto que los años ‘60 son el tercer momento que se piensa la región como colectivo, al amparo de otra revolución. Siempre está ligada a la idea de revolución, y esa es la novedad de lo que no tenemos hoy, o la diferencia de lo que no tenemos hoy. La revolución cubana, por supuesto, Huracán sobre el azúcar. La revolución cubana modifica todos los cánones, además de toda una reflexión sobre la teoría del valor, la tenencia de la tierra, cómo se hace una revolución, cuál es el frente de clases, con un fuerte sesgo de antiimperialismo desde el arranque en la revolución cubana. Además, las letras, la literatura, la música, los Quilapayún hablaban de los obreros salitreros Glauber Rocha desempolvaba Canudos, A desalambrar, cantaba Viglietti y a Violeta Parra le gustaban los estudiantes.

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Nuevos procesos latinoamericanos Ahora bien, es central, pero a eso me voy a referir mañana por eso les dejo así como el enigma, que las ciencias sociales en Latinoamérica crecen y se profesionalizan en los años ‘60, a partir además de la discusión de las teorías del crecimiento. Recordemos que Rostow, inmerecidamente llamado Walt Whitman, porque hay que tener nombre de poeta y haber escrito Las etapas del crecimiento económico, digo porque el subtitulo de Las etapas del crecimiento económico era Un manifiesto anticomunista. Rostow después hizo honor a ese título, siendo asesor de la CIA, bueno, otras cuestiones. O sea, la discusión de la noción de centro y periferia, de las ventajas comparativas, que va desde la CEPAL a la Teoría de la Dependencia, hacen también pensar de una manera emancipada, emancipada de los centros, gran parte de la teoría sociológica que rápidamente pasó a la política, pero ya ahí no nos vamos a detener.

Instituciones tan poco porosas a los cambios cambiaron en América Latina en los años ‘60. Me refiero a la Iglesia, el Concilio Vaticano II y de él, uno estira del hilito y llega a la Teología de la liberación, y también incluso algunas instituciones castrenses, la experiencia descripta en el Perú en el año ‘68. Es interesante leer un libro de Aníbal Quijano, del año 1971, a la luz de lo que pasa hoy, que se llama Nacionalismo, neoimperialismo y militarismo en el Perú. ¿Qué dice Quijano en ese libro? Que hay que leer la experiencia velazquista desde dos lugares: la forma en que el capitalismo se ha enraizado en el Perú y la formas en que la clase obrera construye poder, luchando contra la explotación y creando un orden social alternativo que no tiene como horizonte la toma del Estado, sino formas de auto-organización más democratizadas que tienen una historia atrás.

Esto obviamente es una reelectura de Mariátegui y quería traerla a colación para repensar el Perú.

Y uno va leyendo a Quijano desde el ‘71 hasta el 2000, y la colonialidad del saber, y la epistemología otra y las maneras de descolonizar el pensamiento y de dar vuelta el mapa, tienen bastante que ver con este derrotero. Bueno, llegó Humala al poder, ¿al poder?, al Estado, ¿si? hace dos semanas. Recién lo escuchaba a Luis y esa reflexión tan interesante que hacía sobre el problema de las articulaciones entre los movimientos sociales, el poder político y la idea de partido, etc. Y bueno, y Humala va a tener que

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lidiar con grandes desafíos, primero un TLC que tiene firmado, pero tenemos muchas más chances de que la dinámica regional de UNASUR lo traiga, lo imante más para el sur que para el norte. Porque ya vimos lo que paso con el TLC en México, lo perdimos a México de América Latina. Es provocador lo que estoy diciendo y lo estoy diciendo con el cariño y la experiencia que tengo en México. Lo perdimos, pero se perdió México con las maquilas y los narcos en la frontera.

Entonces, va a tener que lidiar también con este extractivismo feroz de la Amazonía, justamente lo que se llamó el Baguazo en 2009 tiene que ver con esta demanda de los campesinos indígenas en la Amazonía. Se me acaba el tiempo y a despecho de algunas interpretaciones crepusculares que se respetan y siempre, no sé si son bienvenidas, pero se aceptan, me parece que son tiempos muy interesantes en el sur. Ese sur que como dice Silvia Rivera Cusicanqui, ese sur donde otras estrellas nos miran, donde el agua corre al revés de las agujas del reloj, porque los relojes se inventaron en el norte, con otro magnetismo, porque la brújula esa, ajena que ya no la tenemos más o no deberíamos para ir buscando la propia, esa brújula tenazmente empuja para el norte. Quizá podamos descolonizar nuestros sentidos y nuestros afectos y poder pensarnos desde una autoctonía conversadora con el mundo. Muchas gracias.

(Aplausos).

Jorge Marchini: El último orador, todos lo conocemos, lo hemos leído, reconocido. Con tantos buenos precedentes avalamos el crédito que es también un buen final de esta charla: Emir Sader.

Emir Sader: muchas gracias a las Jornadas, cada vez es más actual hablar de América Latina, la crisis pone todavía más luz sobre la naturaleza de los procesos que vivimos nosotros, ¿no?, miramos hacia, no sólo Grecia, hacia España, hacia Portugal, hacia Italia y vemos lo viejo, vemos a la América Latina de los ‘90 corriendo para cumplir acuerdos con el Fondo Monetario Internacional, con ajuste y ajuste y préstamo y préstamo, quiebre y quiebre. Siempre es relativo hablar de lo nuevo y de lo viejo. Pero nosotros que tenemos un pasado reciente tan duro sabemos lo que significa aquello. Es triste mirar hacia el eje más rico del mundo que debido a una orientación

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debates economicista, orientaciones neoliberales, se ve reviviendo lo que hemos vivido nosotros antes.

Pero no sólo hay lo viejo allá, hay lo viejo todavía en América Latina, nos es imposible hablar de lo nuevo y de lo viejo sin hablar de México como dijo Patricia, México se casó con Estados Unidos creyendo que se casaba con la viuda rica, se casó con una viuda quebrada, están comprometidos con el eje central de la crisis, con su profundidad y su duración. México, tan viejo que no tiene comercio con Asia, no tiene comercio con China que es el factor más dinámico de reactivación del sur del mundo. Nos tildaron de opciones ideológicas, ¿No es opción ideológica su relación preferencial del TLC y de la alianza con Estados Unidos? Hay también lo viejo, claro desde luego en Perú hasta recién, la maravilla del mayor crecimiento del PIB latinoamericano que no distribuía renta, los que encarnaron el modelo de manera más clara ni siquiera fueron a la segunda vuelta, los que prometieron distribución de la renta, la disputaron por la derecha y por la izquierda, eso es lo viejo, como es Chile lo viejo, es muy justo que la bomba de tiempo de la privatización de la educación caiga en manos de Piñera, el neopinochetista, porque fue Pinochet quien privatizó la enseñanza en Chile, triste llegar a Chile donde generaciones de jóvenes y adultos que ya no saben más de una Universidad pública en la que no haya que pagar, pagar por una universidad, están redescubriendo ahora un tema así, eso es lo viejo, ¿no? ¿Qué es lo que es lo nuevo? Por más relativo que sea hablar de nuevo? América Latina tiene procesos nuevos porque fue víctima privilegiada de la globalización neoliberal. Muchos de nuestros países vivimos las dictaduras militares, todos vivimos la crisis de la deuda y todos vivimos proyectos neoliberales que han desarticulado de manera brutal lo que era el Estado, el proyecto de desarrollo, distribución de renta, derechos, etc., etc. Por eso reaccionamos, por eso cambiamos del modelo de los ‘90 con la hegemonía neoliberal para procesos que buscan construir alternativas al neoliberalismo, eso es lo nuevo. Creo que caracterizan a países tan distintos entre sí, gobiernos con distinciones como Venezuela por una parte, Argentina por otra, Ecuador por un lado, Brasil por otro, Uruguay, Bolivia, etc.

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Creo que tienen tres rasgos comunes que podría decir que sería lo nuevo en América Latina.

Primero, privilegio de procesos de integración regional y no de TLC con Estados Unidos, lo cual es muy importante, porque es la propia inserción del país en el mundo, la relación que va a tener con los centros del capitalismo, con la región y con el sur del mundo, y es determinante. Ni hablar de las consecuencias concretas, hemos logrado reaccionar bien frente a la crisis porque no dependíamos sólo de la demanda de los países centrales.

Tenemos demandas internas de integración muy significativas.

Segundo elemento: privilegio de políticas sociales, de expansión del mercado interno de consumo popular y no de ajustes fiscales.

Elemento para nosotros fundamental porque hay distribución de la renta, afirmación de derechos, etc., etc. y construcción de una especie de círculo virtuoso de desarrollo y mercado interno de consumo que también fue determinante en la crisis. Hemos salido relativamente rápido de la crisis porque teníamos demanda interna para substituir la baja de la demanda externa, pero sobre todo como un elemento de justicia, de integración social, que creo que es determinante en esos países, en grados distintos mayor o menor, pero que está claro, está claro que son elementos determinantes, está claro que Brasil, país más desigual de América Latina, continente más desigual del mundo, por primera vez disminuyó la desigualdad en Brasil, lo cual no es poco decir para un país que siempre mantuvo su desigualdad, en expansión o en recesión, en dictadura y en democracia. Y eso es un factor esencial para que sea un gobierno positivo con todos los problemas que pueda haber.

Y el tercer elemento que quedo más claro con la crisis es el papel del Estado. Es decir el Estado estaba reducido a ser un Estado mínimo y dejar que el mercado fuera el dinamizador esencial de la economía y la crisis demostró que sólo con un Estado que tuviera una política anticíclica que en plena crisis en lugar de soplar a favor de la crisis, soplara en contra, permitió implementar políticas sociales, elevar el nivel de empleo formal, aumentar los salarios durante la crisis, bajar la tasa de interés, es decir oponerse a la dinámica de la crisis. Eso sólo es posible con un Estado que no

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Nuevos procesos latinoamericanos sea el Estado de los ‘90 para decirlo de una manera muy simple, entonces son elementos nuevos claros.

Hay análisis sobre estos períodos del tipo cambalache: todo es igual, nada es mejor, que pierde la particularidad. Yo sé que es poco, es poco pero hay que pensar en el cambio brutal de correlación de fuerzas negativa que hubo desde el paso de un período histórico a otro. Pasamos de un período histórico, de un mundo bipolar, que bien o mal, había limites a la hegemonía norteamericana en el mundo a un período unipolar bajo hegemonía imperial norteamericana, lo cual no es poco decir, todas las guerras se producen, que son brutales y que siguen existiendo son producto de eso, no había una contrapartida ni límites a esa expansión.

Segundo lugar pasamos de un ciclo largo expansivo, el más largo, el más intenso del capitalismo desde la Segunda Guerra Mundial hasta los años ‘70, que Hobsbawm dice que es la edad de oro del capitalismo a un ciclo largo recesivo que tenemos actualmente, sigue siendo, podemos discutir las razones pero sigue siendo, aun con los pequeños ciclos expansivos, no tiene nada que ver con la dinámica de la extensión que hubo en el crecimiento de la economía norteamericana, japonesa, alemana, periférica, de Brasil, México, Argentina durante el período anterior, también es un elemento regresivo.

Y en tercer lugar el paso de un modelo hegemónico keynesiano, regulador, de bienestar social a un modelo de mercado, a un modelo neoliberal. Conclusión, hay tres factores, todos ellos regresivos, negativos. Entonces América Latina fue privilegiada como víctima de eso, ¿no?

Esos factores que yo mencioné son resultados de eso, ¿no? Pero terminó el ciclo largo expansivo de las economías del continente de la reacción a la crisis del ‘29 hasta la crisis de la deuda. Y ahí, con eso se borraron elementos y problemáticas de desarrollo, el rol del Estado, etc., etc.

Entonces, fue un viraje, en un comienzo decimos década perdida, fue más de una década, ¿no? En que corrimos detrás del palo de la deuda, hacernos de dólares para poder pagar la deuda, exportar de una manera que fuera posible hacerlo.

Entonces fue un viraje importante. Desarticulación de los Estados, hoy con razón se plantea una

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reconstrucción del poder de los Estados, pero hay una crisis fiscal del Estado brutal, desarticulación de su capacidad de planificación, dificultad de tener recursos propios para implementar sus planes de desarrollo. Yo me imagino que no hizo ninguna gracia que Venezuela o Bolivia negocien con una empresa como Repsol, es que no basta con decir nacionalismo y voy yo a implementar con capitales nacionales, ¿dónde están esos capitales? Hay dificultades reales y yo justifico eso, hay que ver en qué condiciones se da, y ellos son los países mejores que hay: Venezuela, Ecuador, Bolivia, tomamos los más nacionalistas. Tenemos que reconocerlo porque nos han desarticulado la capacidad de acumulación de los procesos nacionales. Ya ni hablar de la llamada burguesía nacional, que está en un proceso de internacionalización escandalosa, abierta, etc., que son elementos regresivos también, porque facilitan el favorecimiento de la internacionalización de la economía, y elementos (de los que Luis habló de las consecuencias) como la apertura acelerada de la economía hecha por el neoliberalismo que ayudó a desarticular la capacidad competitiva, sobre todo en el plano industrial-tecnológico de nuestras economías. Hasta con China al inicio Brasil por lo menos exportaba productos industriales, hoy importa claramente productos industriales y exporta soja, entonces la pérdida de competitividad nuestra..., un país que esta relegado a eso difícilmente puede rechazar la demanda gigantesca de soja que viene de China, ¿Qué país que necesita de capital, puede decir no, no voy a vender a China porque no se qué cosa?

Pero estamos relegados a eso en grados distintos, algunos no habían alcanzado un grado de desarrollo industrial más fuerte, Brasil y Argentina lo habían alcanzado, y hay un proceso de desindustrialización que es acelerado por malas y equivocadas políticas económicas, en el caso de Brasil muy claramente, respecto a la tasa de interés alta, etc., etc. Pero hay elementos que pueden frenar un poco ese proceso, pero es estructural ese proceso porque viene de la apertura económica acelerada irresponsable del neoliberalismo terminando toda la capacidad de protección del mercado interno.

Yo veo que lo que vivimos ahora en América Latina es un enorme proceso de crisis hegemónica, para volver a los términos originales,

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debates lo viejo está en crisis, está agotado pero insiste en sobrevivir, no sólo en países como México, o como Chile o como Perú hasta ayer, pero es claro en Brasil, en Argentina, en todos están los elementos de la hegemonía del capital financiero, por ejemplo, elementos típicos del neoliberalismo sigue presente ¿no? Son elementos estructurales alimentados por la dinámica internacional.

Rasgos neoliberales siguen viviendo, en algunos países ya no es hegemónico pero elementos estructurales siguen pesando de manera determinante, eso viejo sigue insistiendo en sobrevivir y lo nuevo tiene dificultades para articularse, para imponerse, y de ahí la idea de que es una crisis hegemónica probablemente de larga duración, porque elementos estructurales de una fuerza anticapitalista fueron debilitados, empezando por la clase trabajadora, disminuyó su importancia, su tamaño, su fuerza ideológica, etc., varios elementos que conocemos, ¿no? Que es un elemento central de la lucha anticapitalista, por más que sustentamos la idea de lo que es trabajador hoy en día, sigue de todas maneras fragmentado, bueno, en países como Brasil o Argentina están recuperando el trabajo formal, lo cual es bueno, aunque con sueldos muy bajos, pero es mucho mejor poder organizarse, poder accionar a la justicia, etc. que estar en la peor situación posible que es la llamada informalidad, que es la precariedad, pero aún así Argentina un poquito más, Brasil un poquito menos, prácticamente la mitad de los trabajadores no tienen carteira de trabalho, no tienen contrato formal. Se puede recuperar a lo largo del tiempo poquito más, poquito menos, o sea una situación de fragmentación social que es una dificultad de organización estupenda, extraordinaria. ¿Cómo vas a ir a un sindicato a decirle organice a los informales? Ellos están muy fragmentados, por cambiar de profesión de un mes al otro, tener varias actividades a la vez.

Nosotros no hemos tenido creatividad para ayudar, hay formas cooperativas, los rescatadores de basura, que encuentran formas a veces significativas de reciclaje. Pero es un tema central del punto de vista de la recomposición social, distintos son países como mencionó Luis que tienen movimientos indígenas que tienen un referencial distinto. Pero los países como Argentina, como Brasil, por ejemplo, ese es un tema gravísimo que sigue creciendo.

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Por otra parte hubo también desmoralización a partir del fin del socialismo, por más que fuera soviético, encarnaba el socialismo a escala mundial, hubo demonización del Estado, de la política, de los partidos, etc., que es un elemento para rescatar, no bajo la forma anterior, sino bajo la forma nueva. Aún en los países que se plantearon constituciones nuevas, refundación del Estado no han resuelto el tema del partido, tanto Ecuador como Bolivia, como Venezuela son laboratorios para saber la dificultad de organizar un partido hoy, pero no hemos resuelto la forma de que es indispensable tener una mediación política, radicalmente equivocada se demostró la concepción de autonomía del movimiento social, ¿autonomía respecto a qué? Si es respecto a la política, es corporativista, no disputa hegemonía, sigue en la fase de resistencia y no pasó a la fase de disputa de hegemonía. El extraordinario movimiento piquetero cuando tenía el lema formidable: “que se vayan todos”, está muy bien, pero ¿Quienes van a disputar hegemonía? De alguna manera se abstiene, de alguna manera los queridos compañeros zapatistas desaparecen de la escena política nacional cuando dicen que van a construir la alternativa desde abajo, ¿Pero cómo se construye eso sin disputar…? Son concepciones de alguna manera pregramscianas, que no piensan en el tema de la hegemonía. Hay que ver cómo construir con partido, sin partido, con lo que sea, pero sino se disputa se deja a ellos para recomponerse como fuerza dominante, como bloque dominante y es un tema pendiente, hay formas tradicionales en Brasil, Argentina, Uruguay, y formas menos tradicionales de los que es posible por aquí, por allá, que tienen un potencial muy limitado, aún un partido que fuere nuevo como el PT, hoy es un partido congelado, es decir en Brasil resultó por el gobierno no por la acción dinámica, creativa, ni en lo teórico ni en lo político del PT como partido. Hasta crece una idea de que lo que importa es el gobierno, no es el partido el que discute, el que propone, porque no es un articulador de demandas. El gobierno es de alianzas, de centroizquierda, como lo llamemos, mientras que el partido se alía y lucharía por una hegemonía antineoliberal de centroizquierda.

Entonces hay problemas pendientes serios para poder resolver y salir de la crisis con lo nuevo

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Nuevos procesos latinoamericanos consolidado, hay otros temas pendientes todavía que dificultan esa disputa pero creo que hay que poner, ese es el marco. La referencia central es la hegemonía neoliberal, superarla es construir modelos postneoliberales. No será todavía socialista, etc, pero por lo menos resuelve positivamente un tema esencial, la polarización en estos tiempos no es entre esfera estatal y esfera privada, es entre esfera mercantil y esfera pública.

El neoliberalismo busca mercantilizar a todo, poner a todo precio, todo es mercancía, todo se vende, todo se compra ¿cómo transformar la sociedad en shopping center? Y lo nuestro no es la esfera estatal, el neoliberalismo desarticula al Estado y dice “defiendan al Estado o vengan para el mercado”, ¡no! Nosotros queremos refundar al Estado alrededor de la esfera pública, la esfera de los derechos, la esfera fundamental que se contrapone a la esfera de las mercancías. Será tanto más avanzada como más eslabones pondrá para la creación de una alternativa anticapitalista, porque de alguna manera la esfera pública es embrionariamente una esfera con una dinámica anticapitalista, antimercantil, afirma derechos universales de todos.

Esa es la lucha hoy día que se plantea y por eso América Latina es lo nuevo, es la única región del mundo que tiene luchas que buscan alternativas antineoliberales, superadoras del neoliberalismo, postneoliberales si prefieren llamarlas. El Foro Social Mundial anterior al que se hizo en África, en Belém do Pará, tenía cinco presidentes latinoamericanos para orgullo nuestro y todos outsiders de la política tradicional, no había ninguno de ninguna otra parte del mundo.

Orgullo y tristeza, no, porque en ninguna otra parte se busca construir alternativas. Aún la integración regional, la única región que tienen procesos de integración relativamente autónomos respecto de Estados Unidos es América Latina y hay que valorar, incluso gobiernos moderados pero que dan pasos en esta dirección.

Lo importante es UNASUR. Hasta Colombia, que estarían dadas las condiciones para firmar el TLC, porque la salida de Uribe limpia la imagen que tenía de violación de derechos humanos, etc., y por otra parte la mayoría republicana del congreso norteamericano facilitaría eso, pero Santos vacila, ya no es por razones ideológicas, son pragmáticas, le importaría más un

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intercambio económico con América del Sur que con Estados Unidos, demuestra la fuerza nuestra, no es que sea mérito ideológico de él.

Perú tiene un TLC, pero su comercio prioritario hoy es con China, y en parte con América del Sur. Ya tenemos serios argumentos fuertes, no sólo ideológicos, sino pragmáticos, para decir mirá al Sur. El mundo ya avanzó tanto que ya hay una especie de multipolaridad económica, dependemos de la demanda del centro del capitalismo, eso nos va a traer nuevos problemas que UNASUR va a tratar de enfrentar, pero pudimos reactivar nuestras economías con la dinámica Sur-Sur, antes todos quedábamos contentos cuando Estados Unidos estaba en crisis pero llorábamos porque la demanda de ellos era esencial, sigue siendo importante pero tenemos una dinámica Sur-Sur que ya es significativa. Tenemos que intensificar eso.

Como el UNASUR está diciendo hay que profundizar el proceso de integración, fortalecer el Banco del Sur, crear una moneda única, hay que blindarnos, y hacer la única alternativa frente a la crisis que es aumentar la integración y aumentar el mercado interno de consumo, para depender cada vez menos de la demanda de los países centrales del capitalismo.

Entonces vivimos en un tiempo de disputa interesante, instrumentable, contradictorio pero sino captamos lo nuevo vamos a quedarnos con los esquemas viejos en la cabeza. Gracias.

(Aplausos).

Nota: Desgrabación y edición realizada por densidades, sin la supervisión ni corrección de los expositores y los organizadores. .

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lecturas Alianza Argentina-Brasil e Integración Sudamericana Alberto J. Sosa

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Editorial Biblos Buenos Aires, 2011 ISBN: 978-9507869167

230 pp. http://www.editorialbiblos.com.ar

Presentación realizada en la Casa Patria Grande “Presidente Néstor Kirchner”, en la Ciudad de Buenos Aires, el día lunes 29 de agosto de 2011, con la participación del autor, Esteban Kiper, Coordinador del Observatorio de la Economía Brasileña de la Asociación de Economistas para el Desarrollo de la Argentina (AEDA); José Miguel Amiune, Director Ejecutivo del Instituto de Estudios Brasileños de la Universidad Nacional de Tres de Febrero, Argentina (UNTREF) y Mariana Vazquez, Coordinadora General de la Casa Patria Grande “Presidente Néstor Kirchner”.

Mariana Vazquez: Buenos días. Quería antes que nada darles la bienvenida a la Casa Patria Grande “Presidente Néstor Kirchner” que, como muchos de ustedes saben, es un órgano creado por Presidencia de la Nación

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Ddiúorial Biblos I

nvestigaciones y ensayos

Argentina el 25 de febrero pasado para promover la integración en la Patria Grande, como el nombre lo dice. Es uno de nuestros objetivos más caros poder generar un espacio permanente de reflexión y difusión sobre estos temas, que consideramos claramente plural porque la integración es una política de Estado. En ese sentido, nosotros promovemos un tipo de integración -como muchos ya nos han escuchado en estos años antes de estar aquí- inclusiva, democrática, que considere las asimetrías, que considere el desarrollo productivo de la región.

Más allá de eso, me alegra que hayan aceptado la invitación, tanto los panelistas y el autor del libro que estamos presentando hoy como ustedes.

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Alianza Argentina-Brasil e Integración Sudamericana, de Alberto J. Sosa

Voy a presentar a los panelistas. En primer lugar, a Alberto Sosa, quien es el autor del libro que estamos presentando hoy.

Realmente agradecemos que esté aquí presentando su libro. Son aportes fundamentales, más en este momento donde la región esta cambiando día a día. Quienes enseñamos, muchos de los que estamos aquí, sobre estos temas desde hace muchos años, vemos cuanto debemos actualizar, casi mes a mes, los programas porque realmente la dinámica de los procesos es muy fuerte y por eso, como siempre dice Félix Peña, necesitamos decodificadores, y estamos intentando aquí decodificar juntos. Así que empezamos con la presentación de Alberto.

Alberto Sosa: Buenos días a todos. Quiero agradecer la invitación a la Casa Patria Grande “Presidente Néstor Kirchner”.

Quiero agradecer especialmente a Mariana Vazquez, a todos ustedes que han asistido hoy, al resto de los integrantes de esta Mesa que han tenido la amabilidad de leer mi libro y aceptar a venir acá a conversar sobre el mismo.

Voy a hacer una brevísima referencia de algunos de los aspectos y temas que están contenidos en este libro Alianza ArgentinaBrasil e Integración Sudamericana.

En este libro analizo distintos momentos de la relación Argentina-Brasil, momentos de alianza política, como puede ser por ejemplo a principios del Siglo XX cuando Argentina, Brasil y Chile impulsan la iniciativa del ABC. La iniciativa del ABC era una alianza política entre los tres países más importantes de Sudamérica en aquel momento. Y esta alianza tenía básicamente dos fines: por un lado, lograr una suerte de equilibrio de poder en esta parte de la geografía sudamericana, intentar evitar una carrera de armamentos; y por el otro, evitar también la injerencia de potencias extrarregionales dentro de nuestras latitudes. Y en este sentido, el ABC operó en distintos frentes: en el caso de la compañía

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Alsot en Chile; en el caso del Canal de Panamá; en el caso de la invasión estadounidense en la época de Woodrow Wilson a Veracruz, cuando se realizó la Conferencia de las Cataratas del Niágara y ahí el ABC medió entre México y los Estados Unidos.

Después hubo otros momentos, donde hubo intentos de integración, como fue el caso del proyecto de tratado de unión aduanera entre Argentina y Brasil del 21 de noviembre de 1941, que fue firmado por Oswaldo Aranha, en ese momento el Canciller de Brasil y por Ruiz Guiñazú, el Canciller de Argentina.

A fines del ‘40 y principios del ‘50, el ABC toma otra connotación. No es solamente la idea de hacer un acuerdo económico, hacer una alianza política para replicar ese equilibrio de poder que caracterizaba al mundo europeo de principios del siglo XX, sino que ya se busca la construcción de un bloque de poder. Un bloque de poder que es impulsado por el Presidente Juan Perón, que busca la alianza con Getulio Vargas y también con Ibañez del Campo.

En ese momento esa iniciativa no pudo darse. Estados Unidos tenía una presencia muy importante en América Latina y en América del Sur. Su producto bruto era más del 50% del producto bruto mundial. Era un país acreedor, incluso de la Unión Soviética.

O sea que era difícil de llevar adelante la iniciativa de construcción de un polo de poder alternativo en esta parte de las Américas.

Y vamos a tener que esperar recién a mediados de los ‘80, con los acuerdos Alfonsín-Sarney, donde hay una alianza política, donde hay un proceso de integración económica. Es un proceso de integración económico que tiene un carácter relativamente simétrico porque justamente los dos países tienen que fabricar bienes de capital, heladeras, lavarropas, aviones. O sea que hay un intento de lograr un acuerdo relativa-

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mente simétrico entre los dos países, a pesar de las diferencias que ya existían entre Argentina y Brasil, porque Brasil ya en los años 1953-1954 comienza a superar a la Argentina en tamaño económico.

Hay que recordar que Argentina en la década del ‘20 -en la época de Marcelo Torcuato de Alvear- si nos guiamos por lo que dice Alejandro Bunge en la Nueva Argentina, en ese momento el producto bruto argentino era más del 50% del producto bruto sudamericano. O sea que Argentina tenía más del 50% de los vehículos, de los teléfonos. Era un país de mucho peso, de mucha gravitación dentro de América del Sur. Y el MERCOSUR, luego de esta alianza Argentina-Brasil a mediados de los ‘80, pasa por distintas etapas. Ya con Paraguay y Uruguay en los ‘90 con una impronta más del tipo comercial y ya en el siglo XXI, con el Presidente Lula Da Silva y con el Presidente Kirchner, toma una impronta más de tipo político.

Lo que quiero destacar es que en América hay dos tipos o dos modelos de integración, si lo tomamos así como ideal-tipos en el sentido weberiano. Un proyecto que ha sido diseñado en otras latitudes: el proyecto tipo TLC, tipo NAFTA, tipo proyecto ALCA, tipo CAFTA, que son proyectos de integración en los que se prioriza la privatización, la desregulación, la apertura económica, la predominancia de los actores económicos privados, el papel fundamental del mercado en este tipo de relaciones. Y por otro lado, el MERCOSUR, que es un proyecto propio.

En el primer caso hay países que adhieren a un proyecto que es elaborado en otras latitudes, en otros lugares. Es el caso de México con el NAFTA, es el caso de los países centroamericanos con el CAFTA, es el caso de los tres países del pacífico sudamericano (Chile, Perú, Colombia). En este último caso aún no está vigente porque el Senado estadounidense no ha aprobado este TLC.

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Y los países del MERCOSUR que tienen su propio proyecto de integración, es decir, no adhieren a otro proyecto, sino que deciden crear su propio bloque.

Las características fundamentales de los países de América del Sur en estos últimos años son las siguientes: la declinación de las políticas neoliberales y de la influencia de los Estados Unidos, la rápida respuesta de nuestros países en su gran mayoría a la demanda asiática de materias primas, la ascensión al gobierno de coaliciones de tinte posneoliberal y la presencia de otros actores extrarregionales dentro de América del Sur (es el caso de Francia, el caso de la Unión Europea como conglomerado, el caso de España, el caso de Rusia, el caso de India, incluso del caso de Irán si observamos sus relaciones con Venezuela, con Ecuador y con Bolivia). Es decir que hay distintos actores que están desafiando la vigencia de la doctrina Monroe.

Considero por mi parte que la alianza Argentina-Brasil -y en esto repitiendo a otros autores- es la columna vertebral del MERCOSUR, y que el MERCOSUR como proceso de integración más importante de América Latina sirve de soporte a la UNASUR. En este caso, una pregunta que uno puede formularse es si el MERCOSUR o la UNASUR podrán convertirse en un polo de poder alternativo. Es decir, si nosotros a través de estos conglomerados dejaremos de ser periferia y si vamos a poder devenir centro.

Estados Unidos en su momento, a través de la doctrina Monroe y a través del Corolario de Teodoro Roosevelt del año 1904, consignó que en el hemisferio americano sólo puede existir una potencia. ¿Esto será así? Esto es algo que está ahora en discusión a través de los sucesos y de las novedades que se han producido en América del Sur. Considero que Argentina y Brasil tienen necesidades mutuas. Esta sociedad es

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estratégica y fundamental para ambos países.

Argentina necesita a Brasil, al MERCOSUR y a América del Sur para desplegar un proyecto más diversificado, para hacer más heterogénea y diversificada su estructura productiva. Necesita de Brasil fundamentalmente para aliarse con sus homólogos en determinados segmentos industriales y determinados sectores para poder desarrollar la industria. En la era de la globalización evidentemente la sustitución de importaciones a escala exclusivamente doméstica es inviable.

Y Brasil también necesita de Argentina.

Brasil es un país que carece de bomba atómica, se basa en el poder suave. Dentro de los “países ballenas”, tal como los denomina Itamaraty, -es decir, esos países de dimensiones continentales, con gran gravitación demográfica, que cuando se ponen en marcha sacuden el planeta- Brasil es el único que tiene una estrategia de tipo asociativa e integrativa con sus vecinos. No es el caso de la India, de China y de Rusia. Es el único “ballena” que tiene una estrategia o una política de tipo integracionista.

Y considero también que la relación de Argentina y Brasil y con el resto de América del Sur es muy importante. Nuestras economías están basadas fundamentalmente en la exportación de materias primas. Si uno revisa el Anuario de la CEPAL de 2010, comprueba que prácticamente todos los países de Sudamérica el 90% de sus exportaciones son materias primas. Y el caso de Uruguay, el 75% de sus exportaciones son materias primas, en el caso de Colombia el 70%, en el caso de Argentina el 68%. En el caso de Brasil, que ha experimentado un proceso de primarización de sus exportaciones en lo que va de esta última década, el 61% -por lo menos en las cifras del año 2009 que nos da la CEPAL- son productos primarios.

Para poder diversificar nuestros aparatos productivos, para hacerlos más heterogé-

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neos, más complejos, con mayor desarrollo industrial y tecnológico, necesitamos articular nuestros aparatos productivos porque si seguimos exportando materias primas, podemos tener un destino tipo factoría próspera, como tuvimos nosotros entre 1880 y 1930 en la Argentina, con una relativa prosperidad pero aleatoria y sujeta a los vaivenes de los mercados mundiales. Si tomamos el caso brasileño con la cantidad de recursos que tiene Brasil -agroalimentos, minerales, energía-, es una tentación a la primarización.

Otra posibilidad es que nuestros países adopten un desarrollo de tipo asociado y subordinado, como es el que tiene Canadá con Estados Unidos, como el que tiene México con Estados Unidos.

Y la otra posibilidad es que tengamos otra visión, asociada al mercado mundial, asociada al proceso de globalización, pero con anclaje en bases propias, en bases económicas, industriales, tecnológicas, asentadas en nuestros territorios con vínculos de tipo no solo horizontal -para permitir la salida de nuestras materias primas a través de estos corredores este-oeste, bioceánicos- sino también de ejes verticales que nos vinculen en un mercado de dimensión continental o casi continental.

Nuestros países por primera vez en la historia, y esto es inédito, tienen distintos puntos de apoyo. O sea, podemos relacionarnos con Estados Unidos, podemos relacionarnos con Europa, podemos relacionarnos con Asia, y también tenemos un anclaje propio. Este anclaje es endógeno, que es el poder de Brasil, es el MERCOSUR y es la UNASUR, esta es nuestra base de apoyo propio. O sea que tenemos distintos puntos de apoyo: tres puntos de apoyo externo y un punto de apoyo interno- endógeno.

Es importante también que este desarrollo que se pueda impulsar comprenda al resto de los países de América del Sur. Si tomamos el

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caso del MERCOSUR, hay una especie de “división ricardiana” porque Brasil fundamentalmente exporta manufacturas, Argentina también exporta alguna manufactura, pero el caso de Paraguay y Uruguay no es así porque son países que exportan materias primas. Sería bueno que hubiese una especialización intraindustrial, como existe en el mercado asiático, y que esto beneficie a todos los países de nuestra vecindad.

Esta es quizás una oportunidad de reducir las disparidades sociales y territoriales y también de llevar a cabo una negociación conjunta y no individual con la República Popular China, por ejemplo. Cuando negociamos con la Unión Europea, negociamos como conglomerado; cuando negociamos con Estados Unidos en Mar del Plata en la IV Cumbre de las Américas, negociamos también unidos algunos países de América del Sur; cuando negociamos con China, Argentina y Brasil negocian en forma individual, no en forma conjunta. Hay muchos temas para negociar con China, temas para poder proteger nuestros respectivos parques industriales, también los dos países somos oferentes de productos derivados del complejo soja.

Y para finalizar quiero señalar la relevancia de lo político para definir objetivos a alcanzar en términos de acumulación de poder, de desarrollo económico, y de bienestar para nuestras poblaciones. Muchas gracias.

Mariana Vazquez: Muchas gracias Alberto. Le doy la palabra a Esteban Kiper del Observatorio Brasil de la Asociación de Economistas para el Desarrollo de la Argentina.

Esteban Kiper: Buen día. Yo no voy a volver a comentar el libro de Alberto Sosa porque lo acaba de hacer él en líneas generales. Voy a tomar algunas de las ideas centrales o fuerza del libro, que son un poco las que acaba de repasar, y montarme sobre

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esas ideas para profundizar el debate en algunos aspectos que tienen que ver más con mi disciplina. Yo soy economista, en particular me dedico a la macroeconomía, y ese es un terreno en el que vienen pasando cosas que por ahí vale la pena comentar en este ámbito, cosas vinculadas a cómo se integran estas economías en términos macroeconómicos.

El punto de partida del análisis son estos dos modelos alternativos que plantea Sosa en el libro, que son los de integración mirando hacia Europa, hacia Estados Unidos, o China eventualmente, la potencia que tracciona la economía mundial y las economías sudamericanas integrándose al mundo económicamente como abastecedoras de los bienes que demandan las potencias, en base a las ventajas comparativas naturales. Es la clásica tradición de integración liberal al comercio mundial. Y el otro modelo de vínculo entre los países es este que emerge en algunas instancias históricas, que relata Alberto en el libro, y que apunta a profundizar la integración con otra perspectiva; con una perspectiva de integración productiva, de integración social, de vínculos entre las naciones del sur, de relaciones complementarias y en donde las economías no se insertan de cara al mundo como abastecedoras o bien de materias primas -en el caso de América Latina- o bien de mano de obra barata en el caso de Asia, incluso en algunos países de América Latina también sucede eso, fundamentalmente en Centroamérica, en México, en algunos países de ese espacio geográfico-.

Lo que me interesaba discutir es el tema MERCOSUR. Durante los ‘80 se gesta el MERCOSUR, en los ‘90 se lanza el MERCOSUR y ahí aparece la dimensión de la integración regional. Esta forma de integración de integración de las estructuras productivas de Brasil y Argentina en el mercado mundial como abastecedoras de productos hacia las potencias globales, gestó determinado tipo de estructura productiva en

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cada uno de los países; estructuras productivas que estaban articuladas en torno a las cadenas de valor de productos primarios o productos minerales, agro, ganadería, etcétera.

Y después durante la etapa de sustitución de importaciones, cada una de las economías fue desarrollando una estructura o entramado industrial mirando para adentro.

Y esas estructuras industriales que se fueron desarrollando tanto en Brasil como en Argentina -en Brasil con mayor nivel de desarrollo y mayor arraigo institucional del proceso de desarrollo industrial, si se quiere, o más sostenido en el tiempo fundamentalmente- generan que en el momento que se busca encarar una integración entre ambos países, aparezcan problemas y tensiones de diverso tipo que tienen que ver, por ejemplo, con que en ambos países existen industrias que hoy son poco competitivas o no son competitivas con China o con los países asiáticos, pero que tienen un rol muy importante en la generación de empleo -típicamente algunos aspectos del sector textil en Brasil y en Argentina, incluso la producción de algunos bienes industriales de bajo contenido tecnológico, como bienes de la cadena de electrodomésticos en Argentina y Brasil-.

Estos son sectores sensibles de ambos lados de la frontera que requieren una protección activa del Estado para sobrevivir y que ninguno de los países en el proceso de integración puede simplemente entregar ese sector al país vecino porque tienen un rol muy importante, incluso desde el punto de vista de la contención social, son sectores que son muy significativos en la creación de empleo.

Y esa estructura productiva heredada de un proceso de integración o de desarrollo a lo largo de décadas, que no tenían como propósito u objetivo la integración regional, deja huellas y genera una dependencia y una estructura en el tiempo que no es fácil de revertir. Una estructura que para llevar

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adelante la integración requiere un trabajo muy fino y delicado, con una intensa negociación, y necesita un sostenimiento en el tiempo muy extenso porque son grandes estructuras que hay que ir conciliando y coordinando para que puedan integrarse.

El abordaje que primó durante los ‘90 en el MERCOSUR de cómo llevar adelante ese proceso de integración tenía más que ver con las perspectivas que había en ambos países sobre el funcionamiento de la economía, la etapa del consenso neoliberal. Y eso se vio plasmado bastante claro en la forma del MERCOSUR, en donde la lógica que primaba en el proceso de integración era que la integración la iba a hacer el mercado, digamos liberar las fronteras al comercio entre ambos países. El trabajo macroeconómico que había en el MERCOSUR, que está plasmado en las tareas que lleva adelante el Grupo de Monitoreo Macroeconómico -en el cual ahora yo estoy trabajando-, tenía como objetivo coordinar, al estilo Unión Europea, las metas macroeconómicas. La idea esta de si tenemos una inflación similar en todos los países de la región, si el déficit fiscal es similar, si la deuda pública está dentro de los límites razonables o con un tope; si armonizamos estos grandes lineamientos macroeconómicos, el resto lo va a hacer el mercado. Si estabilizamos la inflación, le damos estabilidad nominal a la economía, el mercado va a saber decidir qué cosa hacer en Brasil, qué cosa hacer en Argentina; y lo que sea ineficiente en alguno de los dos países, dejará de existir, migrará y se irá acomodando. Y asimismo en esta confianza en el mercado, que está detrás de estas ideas que eran las que primaban en los ‘90, se va a garantizar una integración donde no haya sectores improductivos, donde el mercado generará pleno empleo, etcétera. Hay puntos al margen de esta lógica. Los acuerdos en relación al sector automotriz, por ejemplo, son algunos.

Esta lógica se rompe cuando cae el

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consenso neoliberal en ambos lados de la frontera y se abre un proceso de mayor negociación y de mayores tensiones, si se quiere también. Aparecen las tensiones en las que en ambos lados se trata de proteger y potenciar sectores industriales, tensiones de todas maneras muy mediadas por la afinidad política de ambos liderazgos; y en la que en Brasil también se tiene la vocación de facilitar la integración con Argentina por razones estratégicas y por razones que también tienen que ver con que Argentina es el principal mercado de manufacturas industriales de Brasil, por ejemplo. Si bien es un país chico a nivel mundial, Brasil es el principal mercado de bienes industriales para Argentina, y Argentina es el principal mercado de bienes industriales para Brasil.

Y una de las cosas que empezó a trabajarse recientemente, respecto a cómo se concibe la integración macroeconómica, es que se rompió con esta idea de que con un par de reglas que tengan que ver con la inflación, la integración sucede armoniosamente, de manera efectiva y provechosa para ambos países. Se está trabajando con lógicas que subvierten esa idea fuerza. Hoy lo que se está haciendo, por ejemplo en materia de integración macroeconómica, es empezar a trabajar con análisis de cómo una economía impacta sobre el desempeño de la otra y viceversa, se están empezando a conciliar los modelos de proyección macroeconómica para ambos países (qué pasa si Brasil desacelera o le pone un freno al gasto público porque quiere aumentar el superávit sobre la demanda de bienes argentinos, qué pasa si Argentina realiza determinada política económica sobre la demanda de bienes brasileños, qué pasa con la interacción de los flujos de financiamiento entre ambos países).

Un proceso que tiene que ver mucho más con identificar con precisión cómo se vinculan ambas economías para llevar adelante un proceso de integración, que si

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quiere ser exitoso tiene que ver más con la planificación del desarrollo económico que con ordenar nominalmente a las economías para que el mercado lleve adelante esa integración. Tiene que ver con una integración de dos países que fueron articulándose con una idea distinta de inserción internacional y que afortunadamente la historia reciente lo fue llevando hacia un proceso de mayor integración. El contexto internacional lleva a los países a tener una visión más focalizada sobre el mercado interno y sobre el mercado regional porque vivimos y vamos a vivir una etapa de gran incertidumbre sobre el funcionamiento y dinamismo de la economía mundial.

Es necesario, y esto lo señala Alberto permanentemente en el libro, una integración que tenga que ver más con, por ejemplo, la idea de la planificación. Tiene que ver con planificar la infraestructura regional que se necesita para la integración productiva, planificar incluso cómo se lleva adelante el proceso este en el cual se van acomodando las estructuras productivas de ambos países para que la integración no tenga costos sociales de ninguno de los dos lados, que los procesos de transición de cambio estructural que Argentina está llevando a cabo en este momento demandan tiempo y demandan la migración de sectores con baja calificación laboral hacia sectores con mayor calificación y productividad. Esas transiciones son largas y necesitan, por ejemplo, adaptar a la mano de obra a las nuevas demandas y necesitan que esos cambios sean progresivos y no abruptos como fueron a principios de los ‘90, donde los sectores de baja productividad eran directamente cortados de raíz con el costo social del desempleo. Y esos procesos donde tiene que migrar la fuerza de trabajo de unos sectores a otros -hay sectores que tienen que ir achicando su tamaño y otros tienen que ir creciendo y reabsorbiendo esa fuerza productiva en sectores de mayor productivi-

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dad que tienen que ver más con la integración regional- tienen períodos de maduración muy largos y es por eso que además requieren una fuerte y clara decisión política y una construcción institucional de largo plazo que necesariamente demanda planificar la integración; planificar el desarrollo conjunto en función de la potencialidad de cada país, de los objetivos, de las perspectivas de cada país, de cuáles son los horizontes que se plantean en materia de integración social, de equidad, etcétera.

Para cerrar, creo que todos estos aspectos aparecen tratados en los ensayos del libro, que dispara un montón de reflexiones y de ideas para profundizar y seguir discutiendo.

Mariana Vazquez: Gracias Esteban. Le damos la palabra ahora a José Miguel Amiune del Instituto de Estudios de Brasil de la Universidad de Tres de Febrero y del Plan Fénix.

José Miguel Amiune: Agradezco a la Casa Patria Grande la invitación esta que no es la presentación del libro porque el mismo entiendo que ya fue presentado en la Biblioteca Nacional por gente de mucho más prestigio que yo por lo menos. Lo que se me dijo es que, tomando como disparador la lectura del libro, cada uno de nosotros hiciera algunas reflexiones. Lo que yo hice es eso y me doy cuenta que Heidegger tenía razón, el lenguaje es la casa del ser, las palabras no son unívocas y un libro puede ser leído de tantas formas como lectores tenga. Este libro no me parece un libro de un cientista político, aún cuando le reconozco todo el rigor al autor. Yo creo que este es un libro militante y lo dice Rodolfo Mattarollo porque el libro, cosa que no se ha dicho, está precedido por un maravilloso prólogo de Luiz Moniz Bandeira y unas palabras preliminares de Rodolfo Mattarollo, donde ambos coinciden con lo mismo: este no es un ejercicio intelectual, este es un libro que intenta plantear el cambio

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estructural de América del Sur a través de la integración. Yo le hice una lectura política al libro y voy a tratar, a lo mejor un tanto provocativamente, de traer acá las cuestiones políticas que este libro contiene y que son de un valor enorme.

Ayer a la tarde cuando ordenaba mis ideas me acordé de una obra que marcó a mi generación, que fue la obra de José Carlos Mariátegui de 1923 los Siete ensayos de interpretación de la realidad peruana. En el año ‘65 un querido sociólogo y amigo mexicano, Rodolfo Stavenhagen, escribió un libro que se llamaba Siete tesis equivocadas sobre América Latina. Y cuando uno ve lo que escriben todavía los científicos sociales del establishment de América Latina siguen repitiendo las siete tesis erróneas que mi amigo Rodolfo Stavenhagen había hecho explícitas en 1965.

Yo creo que el libro de Alberto Justo Sosa nos invita a un nuevo pensamiento: a pensar la América Latina y la América del Sur de una manera diferente.

Lo que voy a tratar de exponer, si es que me da el tiempo, son siete tesis sobre la integración como construcción de poder en América Latina, que es lo único que en realidad a mí me importa. El resto se lo dejo a los técnicos, a los académicos, a los cientistas políticos.

Y esas siete tesis serían las siguientes. La primera es que es imprescindible contar con una visión geopolítica como base de la integración de América del Sur en el esquema hemisférico y en el sistema internacional.

La segunda, lo ha destacado el autor, es un aspecto que ha estado postergado, y es el rol político de la integración en un mundo que marcha del unipolarismo a la multipolaridad.

La tercera, que también ha sido poco analizada, porque como decía recién Esteban el énfasis estuvo puesto prácticamente durante la década de los ‘90 básicamente en los aspectos e intercambios comerciales, es la integración física de América del Sur como

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lecturas

forma de superar lo que Raúl Prebish llamaba la “heterogeneidad estructural”.

Mi cuarta tesis es que este proceso lo tenemos que hacer con la crisis del sistema internacional como oportunidad. América del Sur sólo puede promover cambios cuando los grandes centros de poder entran en crisis.

La quinta es, una a la que voy a obviar porque Esteban la ha desarrollado muy bien, la integración económica-financiera.

La sexta es que una premisa fundamental es la integración para la defensa. No hay esquema de integración en el mundo que no genere un sistema de seguridad colectiva y de defensa.

Y la última, y acá lamento que no esté mi querido amigo Enio Cordeiro pero yo voy a hablar casi como brasilero porque al fin y al cabo yo soy Mr. Brasil en la Universidad Tres de Febrero, es la cuestión del poder, que implica el liderazgo, la hegemonía, los antagonismos que se generan en torno a un proceso de integración. Me voy a referir a los modelos en pugna y el dilema que tiene América Latina para elegir. Y una cosa muy importante: los estereotipos que se han fabricado durante décadas para separarnos de Brasil, para hacernos vecinos distantes.

Desde las hipótesis de conflicto fabricadas por los militares hasta el comentarista José María Muñoz llevando al fútbol, que ha sido tremendamente utilizado como elemento de rivalidad, hablaba de Brasil como si fuera el enemigo identificado.

Estas son las siete tesis que a mí me suscitó el libro. A lo mejor estoy traicionando totalmente el pensamiento de Alberto Sosa, pero esto es lo que a mí me suscitó y esto es lo que tengo que exponer.

La primera cuestión es la visión geopolítica.

En la Argentina durante años se debatieron dos visiones geopolíticas. Una acuñada en 1923 por el Contralmirante Segundo Storni,

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que luego fue Ministro de Relaciones Exteriores del golpe militar de 1943, que dio lugar a una visión insular. Argentina no era peninsular, sino insular. Argentina se vinculaba con el mundo a través del mar. Por supuesto, el Contralmirante era un marino. ¿Cuál era el mar? El mar de la civilización era el Atlántico. Toda nuestra cultura, todo nuestro comercio, toda nuestra producción tenía que vincularse con Europa. Entonces la Argentina no tenía nada que ver con el resto de Sudamérica, tenía que ver con Europa.

Este es básicamente el período que va de 1880 a 1930, que en términos económi-cos podría llamarse de la Argentina como proveedora de materias primas de Gran Bretaña básicamente. Eso tuvo una visión geopolítica. ¿Cuándo se empieza a modificar eso? En 1960 por obra de un gran militar argentino, un verdadero patriota a quien yo conocí, que fue el General Juan Guglialmelli. Juan Guglialmelli tuvo una visión distinta, dijo que Argentina no es insular, Argentina es peninsular, bioceánica y continental, y se conecta fundamentalmente con América del Sur. Quiero decir algo que el autor menciona.

Yo creo que Arturo Frondizi y la Conferencia de Uruguayana con Jânio Quadros son un jalón que no debemos olvidar en este proceso del relacionamiento del eje Buenos AiresBrasilia.

Entonces para Juan Guglialmelli el destino ya no era el destino agropecuario, era el destino de un país industrial, integrado fundamentalmente con Brasil y sobre el eje Buenos Aires-Brasilia construir lo que ahora estamos haciendo. ¿Con qué choca esta visión geopolítica?

Con la visión geopolítica que el autor desarrolla desde la doctrina Monroe enunciada en el mensaje al Congreso del Presidente Monroe en 1823, el Corolario del Primer Roosevelt (1904), y hasta diría con la acción de Wilson con la invasión a México en

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1914 que toma el puerto de Veracruz, y que es la doctrina de los Estados Unidos hasta la actualidad. Por hacer un gran salto en el tiempo, el Presidente Bush en 1990 declara el nuevo orden internacional y el Presidente Clinton en 1994 lanza las Cumbres Hemisféricas para llevar adelante un esquema de zona de libre comercio que uniera desde Anchorage en Alaska hasta Tierra del Fuego. ¿En qué punto estamos en este momento respecto a esa visión geopolítica? Yo tengo la impresión de que el 11 de septiembre de 2001 es un punto de inflexión. Hay un repliegue táctico de los Estados Unidos respecto de América del Sur porque la considera zona no estratégica.

A todo esto vale la pena aclarar que América Latina es una denominación de cuño austríaco-francés, es decir, con la invasión austro-francesa a México, que impone a Maximiliano, la forma de justificar la intervención de esos imperios en este continente era que éramos latinos. Ellos venían a defender a América Latina de la expansión de Estados Unidos. La intervención de Maximiliano en México es la decisión de la Santa Alianza de evitar que Estados Unidos siguiera extendiendo su influencia sobre México, Centroamérica y Caribe, cosa que finalmente como vemos ocurrió. Pero la zona de seguridad estratégica de Estados Unidos es México, Centroamérica y Caribe.

Yo diría que hay dos fronteras. La primera es esta frontera caliente y terrible de 3.000 kilómetros con México. La segunda frontera fue el Canal de Panamá -lo que originó el Corolario del Primer Roosevelt-. Y últimamente esa frontera se ha corrido a Colombia con el Plan Colombia, donde Estados Unidos ha invertido 7.000 millones de dólares para lograr que los cárteles que operaban en Colombia operen ahora en el living-comedor de su casa, vale decir, en Juárez, en Tamaulipas. Lo que logró es un efecto de boomerang. El cartel de Medellín y el cartel

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de Cali están ahora más cerca y esto tiene que ver con la geopolítica porque este es un problema de una guerra entre cárteles.

Tomen los diarios porque acaba de ocurrir en Monterrey una cosa terrible.

Entonces el atentando es en el 2001, pero lo que pone el punto de inflexión es el ascenso del Partido de los Trabajadores y del Presidente Lula, sin lo cual todo el resto del mapa político de América del Sur hubiera sido imposible. Es decir, la presencia de Evo Morales, la supervivencia del régimen bolivariano en Venezuela, la emergencia de Ecuador; todo eso hubiera sido absolutamente imposible si no hubiera existido el hecho geopolítico del repliegue de Estados Unidos y la aparición en la principal potencia del continente de un régimen como el del Presidente Lula.

Vamos ahora a la segunda hipótesis. Hay que priorizar el rol político de la integración.

El autor dice que el eje de la integración sudamericana es básicamente BrasiliaBuenos Aires, pero con alguien más, con Caracas. El autor dice en el libro, y yo repito y estoy de acuerdo, que sin un eje articulado Caracas-Brasilia-Buenos Aires, la integración sudamericana va a ser muy difícil. Estoy haciendo abstracción de quien gobierne en Caracas, de quien gobierne en Brasil o de quien gobierne en Buenos Aires. Estoy hablando de hechos objetivos. Hay una columna vertebral que hace posible la integración y en eso coincido totalmente con el autor. ¿Qué tipos de regímenes son los que han surgido en América Latina? Yo los caracterizaría de dos maneras. En el orden político son regímenes populistas, en el orden económico son regímenes neodesarrollistas. Y en eso tenemos que ser muy claros y dejarnos de cuestiones institucionalistas. La naturaleza misma de estos regímenes es policlasista, es populista, busca completar las fases no cumplidas del proceso capitalista en estos

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lecturas

países a través de un neodesarrollismo donde el Estado juega un papel central. ¿Qué es la integración? Hay un montón de cosas que hay que preguntarse, así como nos preguntamos qué es América del Sur. América del Sur es aquello que Hegel despectivamente en su Nota preliminar a la Fenomenología del Espíritu decía que era un puro producto de la geografía, que no había sido tocado por la historia porque el espíritu no existía. Estaba habitado por un montón de indígenas que vivían en la pura materialidad física. El espíritu no había llegado a estas tierras. Así es como lo veía Hegel, y por supuesto Monroe lo seguía muy claramente en el terreno político. Si estos países eran un fenómeno de la geografía y no de la historia, lo natural es que América del Norte nos civilizara, nos trasladara sus instituciones, es decir, el constitucionalismo americano y el capitalismo porque estas eran formas precapitalistas. A nadie se le ocurre que España trajo a América instituciones capitalistas, a menos que el yanaconazgo, la encomienda o cosas por el estilo hayan tenido que ver algo con el capitalismo.

Ahora bien, la integración es un proceso en que cada una de las partes tiende a constituir el todo. Es decir, distintos actores forman un nuevo actor. Este nuevo actor, para mí y es al que me voy a referir en toda mi exposición, es el UNASUR. El UNASUR es el gran actor, el que la semana pasada reunió en Buenos Aires a todos los Cancilleres del UNASUR, previendo como este continente puede neutralizar los efectos de una crisis del sistema internacional. ¿Qué son los componentes políticos a los que me refiero? Lo voy a enumerar para ser breve: la cláusula democrática, el desarme y la declaración de América Latina como zona de paz, los mecanismos de construcción de confianza recíproca, la conservación y protección de nuestros recursos naturales -por primera vez se tiene conciencia de que

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hay que unirse porque los recursos naturales no son nacionales, el acuífero guaraní no es de un país-, el apoyo a la multipolaridad impulsando conjuntamente la reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, la democratización del Fondo Monetario, la reforma del Banco Mundial y los cambios imprescindibles que hay que hacer en la Organización Mundial del Comercio, y el establecimiento de una agenda positiva de integración y desarrollo. ¿Cuál es la agenda que nos proponen hoy?

La agenda de casi todas las reuniones hemisféricas, por ejemplo las de Ministros de Defensa en el último tiempo. Son más importantes las Reuniones de Ministros de Defensa en el ámbito de las cumbres internacionales, que la de los propios Presidentes y Cancilleres. La Doctrina Rumsfeld era que había que poner de acuerdo a los Ministros de Defensa en el enfrentamiento que llaman “las nuevas amenazas”. Y ¿cuáles eran las “nuevas amenazas”? Las que integraban el repertorio de la doctrina de seguridad nacional de Estados Unidos de 2002, la que establece la guerra preventiva (terrorismo, narcotráfico); el concepto multidimensional de la defensa con lo cual, por ejemplo, las migraciones son un aspecto de la defensa, el HIV es un aspecto de la defensa. Es decir, la defensa lo era todo porque a diferencia de los años ‘60 donde el desarrollo y la teoría del desarrollo era el eje de las relaciones hemisféricas, hoy es la defensa. Estados Unidos tiene una mirada puramente militar y vinculada a los aspectos de la defensa sobre América del Sur. Entonces tenemos que establecer una agenda positiva, no una agenda negativa porque la agenda negativa es lucha contra el narcotráfico, lucha contra el terrorismo. Y nosotros somos una zona de paz, somos una zona sin grandes conflictos, tenemos que construir una agenda positiva en función de la integración y del desarrollo.

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Alianza Argentina-Brasil e Integración Sudamericana, de Alberto J. Sosa

Otra cosa que tiene que ver con la política es lograr que las estructuras de gobernabilidad global sean más democráticas, más representativas y más legítimas. La pregunta es ¿quién gobierna al mundo? La respuesta es nadie, ya no hay un centro. Hay un autor americano que dice que la globalización es como un enorme monstruo que avanza a velocidad supersónica, pero que no tiene conductor, lo que es peor: no tiene volante, es decir, no tiene dirección. No es que no tiene conductor, no tiene lo que nosotros llamamos un volante y lo peor es que acelera cada vez más. Cuando se crea Bretton Woods estaba la idea de que alguien conducía este mundo, pero yo tengo la impresión de que hoy podríamos decir que no lo conduce nadie.

Para terminar con la hipótesis de la importancia política, nosotros tenemos que resolver, por ejemplo, el dilema entre regionalismo abierto y regionalismo protegido. El regionalismo abierto es la receta de los países centrales. Hagamos regionalismo abierto como una etapa para terminar en la liberalización total del comercio, de los servicios y de todo lo demás. Yo creo que el UNASUR tiene que tener una visión de regionalismo protegido. Tenemos que resolver la contradicción entre las visiones domésticas y una visión estratégica regional, que es lo que está faltando. América del Sur tiene todas las condiciones, somos doce países, somos 400 millones de habitantes, 18 millones de km2 y tenemos cuatro elementos que son esenciales, lo dice el autor muy claramente: recursos energéticos, producción de alimentos, reserva de agua dulce, diversidad, y cuencas interiores. Con esos elementos, la integración está absolutamente.

La tercera hipótesis es que la integración física es una manera de superar la heterogeneidad estructural. Yo veo a América del Sur como un triángulo invertido rodeado de tres grandes masas de agua (el mar Caribe, el

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Pacífico y el Atlántico), tres grandes macizos (el de las Guyanas, el del Planalto y la Cordillera de los Andes) y en el medio una enorme planicie desintegrada. ¿Por qué?

Porque la conquista y colonización de América del Sur consistió en hacer de América del Sur un sistema de puertos.

Ustedes ven que desde Santa Marta, Puerto Cabello, todo el litoral atlántico de Brasil, siguiendo por Montevideo, Buenos Aires, Bahía Blanca, Valparaíso, y todo lo demás, América del Sur se desarrolló perimetralmente. Y el Heartland de América del Sur permanece absolutamente atrasado y esto es lo que crea lo que en una época, cuando yo iba a la universidad, Costa Pinto llamaba el dualismo estructural y luego Prebisch y la CEPAL llamaron la heterogeneidad estructural.

Tenemos que avanzar en otra dirección y para eso lo que tenemos que hacer es llevar adelante planes como la iniciativa de infraestructura para la integración física de América del Sur, que enunció el Presidente Fernando Henrique Cardoso el 31 de agosto del año 2000. Yo no veo, como el autor ve, una contradicción con IIRSA, al señalar que reforzaría o reproduciría que América Latina se proyectaría a través de sus puertos atlánticos y pacíficos. Yo creo que cumple las dos funciones, porque obviamente no podemos ignorar la importancia sobre todo del Pacífico. Pero yo creo que IIRSA es el intento de crear una nueva infraestructura de la integración con el apoyo financiero de un banco, que yo supongo será el Banco del Sur; pero hoy tenemos el BID, la Corporación Andina de Fomento, Fond Plata. Cada uno de ellos financiando obras de infraestructura sin un contexto que las integre.

Como ya sé que tengo que terminar, voy a saltearme las hipótesis de que la crisis financiera internacional es una oportunidad y la de la integración económica y financiera, para terminar con lo que digo es la cuestión del

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lecturas

poder.

Ya que Enio no está, yo quiero decir por qué Brasil tiene el liderazgo. Es que no puede ser de otra manera. ¿Quién se supone que va a tener el liderazgo de una integración como esta? ¿La Guyana? Hay cosas que son elementales. La América española se fragmentó en un sinnúmero de repúblicas, la mayoría de ellas inviables. En cambio, la lusitana se mantuvo cohesionada. Hoy Brasil es nada más y nada menos que esto que voy a decir: es el mayor territorio, la mayor población, el mayor PBI de toda la región por lejos, es el quinto país por tamaño y por población en el mundo, debe estar como mínimo entre las diez economías más importantes del mundo, tiene un liderazgo regional al que yo le llamaría hegemonía cooperativa. ¿Qué es la hegemonía? La hegemonía es cuando hay un montón de demandas que van en la misma dirección, el que puede asumir la representación de todas esas demandas es el que ejerce la hegemonía. Brasil no tiene ambiciones expansionistas, es igual que China. Son países demasiado grandes como para pretender expansionismo. Tiene una hegemonía cooperativa que ejerce a través de un soft power.

Brasil también limita con diez países y a través del Acre está prácticamente conectada con el Pacífico. Garantiza la gobernabilidad global de esta región porque es uno de los BRIC, integra el G20, está en el IBSA (el tratado que incluye a India, Brasil y Sudáfrica), tiene una política respecto de África, tiene una relación increíblemente madura con Estados Unidos desde la época del Marquez de Rio Branco, cosa que nosotros nunca tuvimos. Acá no se trata de ser el enemigo de Estados Unidos, se trata de tener esta relación que tiene Brasil, donde puede negociar con Estados Unidos sin someterse a los dictados de la política hemisférica de Estados Unidos. Y de hecho, Brasil es el único capaz de ejercer un contra-

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poder como potencia bioceánica a lo que fue Estados Unidos en el siglo XIX. Es una potencia emergente que aspira a integrar el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Hay dos cosas que le faltan a Brasil para ser una superpotencia: tener un asiento en el Consejo de Seguridad y constituirse en una potencia nuclear. A mí no me cabe duda, no sé en cuanto tiempo, que Brasil va a obtener las dos cosas. Yo tengo esa particular visión. Tiene heterogeneidad social y democracia política, cumple un rol esencial en el comercio regional y mundial, define la agenda sobre las cuestiones políticas centrales.

Señores de lo que estamos hablando nosotros acá, el MERCOSUR es una iniciativa brasilera, el UNASUR es una iniciativa brasilera, el Grupo de Río fue básicamente una iniciativa brasilera. Entonces, por favor, sinceremos las cosas y digamos las cosas como son. La agenda esencial que discute América Latina es una agenda que propone Brasil. Y es el único contrapeso a la estrategia hemisférica de los Estados Unidos. Creo que es la hora del UNASUR frente a la crisis financiera.

Finalmente, como ya no tengo más tiempo, estas han sido parcialmente las reflexiones que me ha generado a mí, y las asumo absoluta y personalmente, la lectura del excelente libro de Alberto Justo Sosa. Les agradezco a ustedes la paciencia de haber escuchado y a él habernos dado este libro, cuya lectura recomiendo vivamente a todos.

Mariana Vazquez: Muchas gracias a los tres. Realmente ha sido muy provocador y enriquecedor para todos.

Nota: Desgrabación y edición realizada por densidades, sin la supervisión ni corrección de los expositores y los organizadores.

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academias Maestría en Estudios Latinoamericanos Escuela de Humanidades de la Universidad Nacional de San Martín San Martín, Provincia de Buenos Aires, República Argentina

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¿Cuál es el origen y los objetivos de la Maestría?

La Maestría en Estudios Latinoamericanos de la Escuela de Humanidades de la Universidad Nacional de San Martín funciona desde 2005. Su origen fue ligeramente posterior a la conformación del CEL Centro de Estudios Latinoamericanos en la misma casa de estudios. Ambas iniciativas tuvieron que ver con una decisión institucional orientada a enmarcar y alentar el estudio sistemático de temas latinoamericanos en nuestro medio académico, contribuyendo de tal manera a los procesos de integración en curso. La apuesta ha sido ambiciosa, sobre todo atendiendo al hecho de que la UNSAM es una universidad joven; no obstante, el balance que podemos hacer hoy es auspicioso: la maestría está bien acreditada, cuenta con más de una decena de graduados, y alberga más de ochenta alumnos en distintas etapas de su proceso formativo, muchos de ellos en el umbral de la graduación. Es interesante reflexionar sobre los dos hechos siguientes: uno, alrededor de

*Entrevista realizada por Latinoamericanos.

un cuarto de nuestros alumnos son de origen extranjero principal pero no exclusivamente de otros países latinoamericanos; el otro, el interés en el programa es creciente lo cual se deja apreciar en el número de consultas, postulaciones y nuevos ingresantes. En cuanto a sus objetivos, la maestría se propone contribuir a la formación de docentes, investigadores y profesionales especializados en el conocimiento de América Latina, desde la perspectiva de las ciencias sociales y las humanidades. Se espera que un egresado del programa esté en condiciones de adentrarse en la carrera académica o de lograr o mejorar su inserción en espacios profesionales como organismos internacionales, dependencias estatales, organizaciones de la sociedad civil. En un sentido más amplio, diría que tanto la maestría como el CEL han logrado posicionarse favorablemente en lo que tiene que ver con la expresión y la articulación de las disposiciones latinoamericanistas de nuestro medio, las cuales por otra parte han

densidades al Dr. Andrés Kozel, Director de la Maestría de Estudios

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Maestría en Estudios Latinoamericanos de la Universidad Nacional de San Martín

crecido de manera notoria en la última década. Un objetivo a mediano plazo que se desprende de lo anterior, y que orienta parte importante de nuestros esfuerzos, es el de convertir a ambos centro y maestría en espacios de referencia a nivel internacional; por supuesto, esto es algo que requiere, además de una serie de condiciones contextuales e institucionales propicias, tiempo y trabajo. ¿Cómo se estructura en el programa de la maestría el abordaje de la integración regional latinoamericana?

El tema de la integración regional es en cierto sentido el alma de la maestría. No sé si fuera posible imaginar una maestría en estudios latinoamericanos que no estuviera regida de alguna manera por ese impulso.

Con las especificidades del caso, el tema de la integración se declina prácticamente en todos los seminarios que componen del programa: al abordar la figura de Bolívar, al estudiar el origen y vicisitudes de la idea y del nombre “América Latina”, al pensar el arielismo, la reforma universitaria, la política cultural de la revolución mexicana y una serie de procesos culturales y políticos en mayor o menor medida derivados de ellos, al examinar las propuestas de la CEPAL y de sus principales referentes intelectuales, al discutir la significación de la revolución cubana, al desmenuzar los debates sobre desarrollo, subdesarrollo, dependencia, al abordar los movimientos sociales contemporáneos, y un largo etcétera…; en todos los casos mencionados, y en muchos más, el gran tema subyacente es la integración continental. Luego hay seminarios optativos, que abordan el tema de la integración de una manera más directa. También se considera lo que cabría designar como la historia de la no integración, que es lo que algunos autores llamaron balcanización. Las propuestas integradoras han sido una realidad, y una realidad muy importante, pero no lo han sido

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menos los obstáculos, los matices, las variantes, los límites. Hoy, por hechos de sobra conocidos, y que son muy importantes, se atraviesa un momento de fervor latinoamericanista. Sin embargo, visto en perspectiva histórica y de manera franca y reflexiva, no puede desconocerse que todo este problema de la integración exhibe más de una cara; no sería adecuado, por tanto, ver exclusivamente su dimensión épica, ni, tampoco y en forma derivada, tributar de manera irreflexiva a la idea según la cual alguna clase de lieto fine más o menos inminente será el desenlace necesario de los procesos en curso. En este sentido, es importante atender al hecho de que la maestría se plantea no tanto aportar elementos que intervengan directamente en el debate del instante como generar las condiciones que permitan formar a los estudiantes en el conocimiento adecuado de un espacio interdisciplinario y plural de saberes (los saberes sobre América Latina), y, más en particular, en el conocimiento adecuado de una perspectiva más o menos determinada que cabría designar como tradición ideológico-cultural latinoamericanista. Ambos, el espacio de saberes y la tradición, son legados densos, complejos, por momentos problemáticos, que debemos estudiar y conocer del modo más comprensivo y riguroso posible. De manera que, a diferencia de lo que puede suceder en otros espacios de trabajo y reflexión, sumamente necesarios y respetables por lo demás, la contribución a los debates de la actualidad más candente se plantea para nosotros como un objetivo a alcanzar a través de una serie de mediaciones. No se trata de postular alguna clase de asepsia academicista, en la que no creo, sino de proponer una reflexión sobre la especificidad de un espacio de trabajo como el nuestro. ¿Tienen uds. articulación con otras instancias académicas a nivel regional que abordan la densidades nº 7 - septiembre 2011

academias

problemática de la integración?, ¿Con cuales? y ¿Cómo se articula esta?

La maestría y el CEL han sostenido y sostienen numerosos vínculos con instancias académicas pertenecientes a otras universidades latinoamericanas. Todos los años dos o más profesores extranjeros invitados imparten seminarios aquí, y viceversa. Nos han visitado, y nos visitan de manera habitual, profesores colombianos, bolivianos, brasileños y, sobre todo, mexicanos: sin duda, se trata de una modalidad de la integración, la integración académica, que a su vez es parte de la integración cultural.

Hasta el momento, y por razones múltiples, el vínculo más importante viene siendo con instituciones mexicanas. Dicho sea de paso, se viene debatiendo bastante acerca del descolorido papel de México en lo que concierne a esta nueva fase de integración latinoamericana; se trata de un dato que altera sensiblemente lo que había sido un rasgo histórico, valioso y característico de la cancillería de ese país, y que probablemente se explique, entre otras cosas, por su proximidad/dependencia con respecto a los Estados Unidos, por el signo político de sus últimos gobiernos, por sus complejos problemas internos. Más allá de lo anterior, lo cierto es que los intercambios referidos no han cristalizado en la conformación de líneas de trabajo sistemáticas que aborden el problema de la integración de manera conjunta. Aun cuando puedan encontrarse razones que expliquen por qué las cosas han sido así y no de otro modo, es preciso reconocer que se trata, para nosotros, de un desafío a encarar en el corto plazo. ¿Que espacio académico cree Ud. que ocupan los temas de integración regional dentro del estudio de las relaciones internacionales en la región?

Tengo que decir antes que nada que, por razones de formación profesional, no conozco en profundidad las lógicas internas,

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específicas, del campo de las relaciones internacionales. No obstante, tengo la impresión de que el interés por temas relacionados con la integración regional y continental ha aumentado sensiblemente en la última década, acompañando el creciente interés por temas latinoamericanos en sentido amplio en particular por temas ligados a la contemporaneidad latinoamericana. De hecho, últimamente tuve oportunidad de dirigir, evaluar y seguir investigaciones de tesis que, en distintos niveles y por distintas vías, abordan aspectos ligados a la problemática de la integración continental. Me parece que en etapas anteriores el interés por ese tipo de temas era, no inexistente, pero sí menor; diría que desde mediados de los años noventa y, más propiamente, a lo largo de la década que acaba de concluir, se robustecieron un conjunto de procesos sociales y políticos que de alguna manera conllevaron la (re)instalación de los temas ligados a la integración regional y continental más cerca del centro de los debates. La creación y la consolidación de un organismo como la UNASUR lo que está sucediendo ahora mismo en relación con la creación de su consejo económico financiero es algo de la mayor importancia, tanto desde el punto de vista de la generación de los instrumentos que permitan gestionar los efectos de las turbulencias de una economía global a un tiempo poderosa como monstruosa (Hobsbawm), como desde una mirada atenta a la historia de los procesos de integración en América Latina. Todo lo anterior es sin duda alguna auspicioso y estimulante, aun cuando no siempre se haya reflejado ni se refleje en la generación de tesis, estudios y debates sobresalientes en lo que respecta a su calidad intelectual: el fervor, en ocasiones, degenera en retórica, y corre el riesgo de volverse iterativo, fosilizado. Por supuesto, habría que estudiar sistemáticamente la cuestión: ver

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Maestría en Estudios Latinoamericanos de la Universidad Nacional de San Martín

qué sucedió, que está sucediendo, y hasta qué punto y de qué maneras; en lo que a mí respecta, no estoy demasiado seguro de si estas impresiones personales que comento ahora dan cuenta de algo que realmente está sucediendo o de si son algo más que el fruto de un sesgo en mi mirada, que es, obviamente y no menos que otras, una mirada situada. ¿Cómo considera usted que se abordan los temas de integración regional en los medios de comunicación masiva?

En la misma línea de lo que decíamos hace un momento, considero que el tema de la integración es hoy tratado por los medios masivos de comunicación en una medida mayor que, digamos, hace una década o década y media no hay que olvidar, sin embargo, el antecedente del MERCOSUR, que no necesariamente fue un tema poco cubierto. Esta impresión se refiere únicamente a los medios argentinos, que son los que sigo con asiduidad, y además no es más que eso: una simple impresión. Sería un excelente tema para una tesis de maestría estudiar esta cuestión en perspectiva histórica, de manera sistemática y comparada. Seguramente, ajustando más la mirada, habría que decir que los medios masivos de comunicación no conforman un universo homogéneo: hay distintas posiciones en

juego allí, que tienen que ver tanto con lógicas específicas de ese espacio social como con la articulación, más o menos clara según el caso, entre determinado/s medio/s y determinado/s sectores y grupos sociales.

Por otra parte, habría que evitar desplegar una mirada centrada exclusivamente en la dimensión cuantitativa del problema; no se trata solamente de contar menciones de alguna palabra o idea, sino también de calibrar qué es lo que se dice, de qué manera se lo dice, en diálogo con quién/es, con qué finalidad/es. En cuanto a mi opinión personal sobre los medios, o sobre el modo en que tratan este tipo de cuestiones como es la de la integración continental, hay veces que me gustaría que se tomaran más tiempo para explicar las cosas, y que fueran cuidadosos en lo que se refiere a mostrar los distintos puntos de vista, los debates en juego. Por momentos pareciera que rige en ese terreno la ley del pragmatismo más descarnado. De todos modos, vale para esto algo que mencioné antes al referirme a nuestro espacio de trabajo: mutatis mutandis, también el de los medios masivos es un ámbito particular, que opera con ritmos, requerimientos y reglas específicos. No tenemos que olvidar eso al valorar críticamente sus intervenciones.

Maestría en Estudios Latinoamericanos Director: Dr. Andrés Kozel Centro de Estudios Latinoamericanos Director: Dr. Horacio Crespo Escuela de Humanidades de laUniversidad Nacional de San Martín Paraná 145, 2° piso Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CP 1039) Teléfonos (54-11) 4372-8836 - 4372-3990 Contacto: cel@unsam.edu.ar http://www.cel.unsam.edu.ar/

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documentos Declaración del Consejo Suramericano de Economía y Finanzas Ciudad de Buenos Aires, 12 de agosto de 2011 Los Ministros de Economía y Finanzas y Presidentes de Bancos Centrales, reunidos el 12 de agosto de 2011 en la Ciudad de Buenos Aires, Argentina, instalamos el Consejo Suramericano de Economía y Finanzas y aprobamos su Estatuto y su Plan de Acción.

Las Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de los doce países que conforman la UNASUR, reunidos en la Ciudad de Lima, Perú el día 28 de julio de 2011, instruyeron a los Ministros de Economía y Finanzas y Presidentes de Bancos Centrales acerca de la necesidad de enfrentar conjuntamente los desafíos de la crisis económica y financiera, originada en gran parte de los países desarrollados y de profundizar la integración regional en el marco de la UNASUR para preservar el crecimiento económico, la estabilidad, la inclusión y la cohesión social.

Conscientes de la responsabilidad que nos compete y de la solidez demostrada en los últimos años, que permitió a la región aplicar políticas anticíclicas en un marco de confianza, el Consejo se plantea afrontar de manera coordinada y concertada el actual escenario internacional signado por la crisis en los principales países desarrollados.

La fortaleza macroeconómica construida a lo largo de la primera década del siglo por los países de la UNASUR, fue decisiva a la hora enfrentar con éxito el primer impacto de la crisis en 2008. Las políticas se desarrollaron en un marco de estabilidad y confianza brindada a los ciudadanos de nuestros países.

Durante la reciente crisis internacional, las economías de la UNASUR fueron capaces de mantener importantes tasas de crecimiento de la producción y el empleo. La fortaleza macroeconómica de nuestros países incluida la solvencia fiscal y la solidez de las reservas internacionales, permitió la aplicación de políticas sociales, monetarias y fiscales anticíclicas en un marco de estabilidad. Sosteniendo el alto crecimiento y desarrollo con trabajo e inclusión social. En estas circunstancias, nuestra región se encuentra mejor preparada para enfrentar coyunturas internacionales adversas.

Esta respuesta de la región Suramericana a la crisis sirvió para sostener la actividad y mantener importantes tasas de crecimiento de la producción y el empleo. Por tal motivo, es que este Consejo Suramericano de Economía y Finanzas está obligado a profundizar y generar espacios propios de cooperación, acumulación y reproducción económica, haciéndose imprescindible desarrollar instrumentos de políticas públicas que permitan mayor bienestar de nuestra población.

El compromiso asumido por este Consejo le otorga la máxima legitimidad al proceso en curso.

En el marco del análisis e intercambio de opiniones que se han venido realizando se destaca: - La crisis financiera iniciada en los países desarrollados en el año 2008 continúa sin resolverse. A pesar de las medidas aplicadas, la desconfianza aún persiste en aquellas economías, en especial en sus capacidades

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Declaración del Consejo Suramericano de Economía y Finanzas de crecer y generar empleo y de mantener sus niveles de deuda sostenibles.

- En esa dirección, se considera viable promover el desarrollo de una nueva arquitectura financiera, pero además fortaleciendo y adaptando la existente, para reducir la vulnerabilidad externa de la región e impulsar el desarrollo económico y social, teniendo presente las condiciones institucionales existentes de cada uno de los órganos rectores de la política monetaria, cambiaria y financiera, incorporando los avances logrados en las instituciones existentes, evaluándolas y adecuándolas a los nuevos desafíos de la región.

- En adición a estos esfuerzos coordinados a nivel regional, cada país de la UNASUR debe continuar adoptando las medidas necesarias para fortalecer su desempeño macroeconómico, financiero, productivo y social en prevención a un posible agravamiento de la crisis en gran parte de los países desarrollados, incluyendo medidas macroprudenciales como forma de prevenir los impactos negativos, provocados por la volatilidad de los flujos financieros.

El Consejo acuerda: 1. Trabajar para viabilizar medidas de cooperación técnica en lo atinente al manejo y movilización de las reservas internacionales. Se recomienda impulsar la posibilidad de expansión del Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) y de su adaptación al nuevo contexto, para potenciarlo como instrumento de toda la región. Se contemplará también el análisis de la puesta en marcha de un fondo de reservas o de otros instrumentos que cumplan similar función.

2. Impulsar el uso de monedas de la región para cursar las transacciones comerciales intra-regionales que sirvan de incentivo para profundizar los procesos de integración. Además se aconseja implementar mecanismos de financiamiento al comercio, con especial atención a las asimetrías existentes entre los países miembros de la UNASUR. 3. Recomendar la reevaluación del Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos ALADI e invitar a los países miembros de UNASUR a analizar la iniciativa Sistema Unitario de Compensación Regional de Pagos (SUCRE) u otros sistemas de compensación y unidad de cuenta regional para cursar transacciones.

4. Los países suscriptores del convenio constitutivo del Banco del Sur acuerdan acelerar su lanzamiento, conscientes de la necesidad de contar con instrumentos de financiación de largo plazo, e invitan al resto de los países de la UNASUR a sumarse a la iniciativa con el propósito de consolidar el proceso de integración regional, la cohesión social y la soberanía económica y financiera.

5. Asumir el compromiso de fortalecer a la Corporación Andina de Fomento (CAF) cuyo objetivo principal es el de promover la integración, el desarrollo y la inclusión social.

6. Incentivar el comercio intra-regional, adoptando las medidas que sean necesarias, para incrementar los flujos comerciales, y que sea mutuamente beneficioso, considerando las asimetrías existentes entre los países, que confluya hacia la complementación socio-productiva, sobre las bases de la cooperación, aprovechamiento de las capacidades y potencialidades existentes en la región, así como en el uso sustentable de los recursos naturales y la generación de empleos.

Por todo lo expuesto y a los efectos de implementar la presente Declaración hemos decidido crear los siguientes Grupos de Trabajo que en un plazo de 60 días presentarán su trabajo a la cumbre extraordinaria del presente Consejo.

GRUPO DE TRABAJO inciso 1: participarán en la coordinación de los trabajos las delegaciones de Colombia y Ecuador.

GRUPO DE TRABAJO incisos 2, 3 y 4: participarán en la coordinación de los trabajos las delegaciones de Venezuela y Uruguay.

GRUPO DE TRABAJO inciso 6: participarán en la coordinación de los trabajos las delegaciones de Brasil y Chile.

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densidades

El número siete de la revista densidades fue editado en Buenos Aires, República Argentina en el mes de septiembre de 2011.

Distribución libre y gratuita